Estrategia de Mejoramiento en la Gestión de Compras de la...
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i INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA ICAP PROGRAMA DE MAESTRÍA NACIONAL EN GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO Estrategia de Mejoramiento en la Gestión de Compras de la Dirección de Servicios Institucionales de la CCSS Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para optar al Título de Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo Giorgianella Araya Araya San José, Costa Rica Mayo, 2009
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INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA ICAP
PROGRAMA DE MAESTRÍA NACIONAL EN GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO
Estrategia de Mejoramiento en la Gestión de Compras de la Dirección de Servicios Institucionales de la CCSS
Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para optar al Título
de Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo
Giorgianella Araya Araya
San José, Costa Rica Mayo, 2009
iii
Agradecimientos
A la Institución,
por creer en sus funcionarios y brindar apoyo y
posibilidades de crecimiento personal y profesional.
A mi familia,
por soportar sacrificios que reflejaron ausencia.
iv
Dedicatoria
A Dios y a mi familia,
por darme siempre apoyo incondicional en mis decisiones,
fuerzas y motivos, para finalizar con éxito una etapa más en mi vida.
v
RESUMEN EJECUTIVO
La gestión administrativa desarrollada para la adquisición de bienes y servicios
a nivel público, obliga a las administraciones a desarrollar un trabajo en equipo,
con polifuncionalidad en el desempeño de las labores, con conocimientos
suficientes en la materia, a enfocar una administración por procesos y el
ejercicio de un liderazgo participativo y democrático que genere en conjunto,
gestiones eficientes, eficaces y transparentes que conlleven a una plena
satisfacción tanto interna como externa de los usuarios.
Debido a limitaciones con que se cuenta muchas veces en instituciones
públicas, el riesgo en los procesos de compra, pueden generan resultados no
esperados que exponen los recursos públicos utilizados y la transparencia con
que deben ser aplicados.
Por esta razón, resulta necesario diagnosticar en alguna medida, la gestión
administrativa en las unidades de una organización tan compleja como la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS), y a su vez identificar el alcance que
puede obtener, con planteamientos estratégicos en la gestión.
En esta oportunidad, la investigación se desarrolló en la Dirección de Servicios
Institucionales de la CCSS, encargada de adquirir, entre muchos otros
productos y servicios, flotilla de vehículos institucional, compra de equipos de
producción, mantenimientos preventivos y correctivos de plantas de
funcionamiento, etc, dado que se trata de una unidad muy heterogénea dentro
de la institución.
Mediante investigación de campo, específicamente con análisis de 28
concursos tramitados durante el año 2008, entrevistas realizadas tanto a los
funcionarios de la Dirección tramitadora de la compra, como a funcionarios
gestores de la compra ubicados en cada una de las Áreas y Subáreas, así
vi
como las consultas realizadas a normativas y documentación vigente en temas
de contratación administrativa, se llevó a cabo un diagnóstico de la situación
actual en la Dirección y se propuso una estrategia de mejoramiento basada en
el cumplimiento de la normativa y una gestión trascendental enfocada a
procesos de compras institucionales.
De la investigación se obtuvo información muy importante que permitió ser
analizada en la estrategia de mejoramiento propuesta. En ella se encontraron
muchas fortalezas en la gestión así como debilidades que deben ser atendidas
por la administración. Se encontró un 79% de los procesos de compra que
llegaron a culminarse aunque con algunas deficiencias, siendo el 21% restante
concursos no finalizados por considerarse infructuosos o desiertos; se
determinó además que la capacitación (en un 100%) y la falta de planificación
(en un 60%) son considerados por los entrevistados, temas muy débiles y de
gran relevancia para una buena gestión de compras de bienes y servicios.
En definitiva, la implementación de una estrategia en gestión de compras, su
mantenimiento y desarrollo dentro de la Dirección, demanda la máxima
utilización de recursos a nivel interno en conjunto con las áreas y subáreas
pertenecientes.
El recurso humano responsable de la gestión requiere constante capacitación y
actualización en áreas como planificación, contratación administrativa y materia
complementaria y de formación profesional.
Además se debe contar con el apoyo institucional requerido en temas de
recurso humano, planta física y equipo, en procura de una eficiencia,
oportunidad, legalidad y racionalidad que en la contratación de materiales,
insumos, equipos y servicios, requiere una Dirección como la estudiada.
vii
Se desarrollan matrices, las cuales poseen una estructura flexible con
oportunidad para realizar los ajustes convenientes y necesarios para que
produzca de manera efectiva su gestión, de forma tal que el proceso y
subprocesos sean desarrollados según los requerimientos de la Dirección y sus
unidades.
Las acciones desarrolladas en el área de gestión de compras de una Dirección,
son básicas pero muy estratégicas para lograr una administración eficiente,
eficaz y productiva en todo su accionar. La integración de los procesos y
subprocesos que conforman la labor de compras, tienen como fin mantener y
desarrollar mayor compromiso, liderazgo, eficiencia y productividad en la
gestión, misma que debe ejecutarse con planificación, la debida contratación, el
control y seguimiento para la obtención de beneficios según la normativa
institucional.
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Tabla de Contenido
RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................... v INTRODUCCIÓN ................................................................................................ 1 CAPITULO I ........................................................................................................ 5 1. MARCO METODOLÓGICO ......................................................................... 5
1.1. INTRODUCCIÓN ................................................................................... 5 1.2. JUSTIFICACIÓN .................................................................................... 6 1.3. PROBLEMA DE ESTUDIO .................................................................... 8
1.3.1 Planteamiento General .................................................................... 8 1.3.2 Planteamiento en Síntesis ............................................................... 8
1.4. OBJETO DE ESTUDIO .......................................................................... 9 1.5. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO ....................................... 9 1.6. OBJETIVO GENERAL ........................................................................... 9 1.7. OBJETIVOS ESPECÍFICOS .................................................................. 9 1.8. OPERACIONALIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS ................................. 10 1.9. ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN ................................................... 11
1.9.1. Tipo de enfoque de la investigación .............................................. 11 1.9.2. Fuentes de información ................................................................. 12 1.9.3. Investigación bibliográfica ............................................................. 13 1.9.4. Investigación de campo ................................................................. 14 1.9.5. Procesamiento de la información .................................................. 17
1.10. LIMITANTES DE LA INVESTIGACIÓN ............................................ 17 CAPÍTULO II ..................................................................................................... 19 2. MARCO TEÓRICO .................................................................................... 19
2.1. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ................................................. 19 2.2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ............................................. 20 CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ........................................................... 20 2.3. PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA CONTRATACIÓN ........................... 23 ADMINISTRATIVA ........................................................................................ 23
2.3.1. Otros principios:............................................................................. 26 2.4. GESTIÓN DE COMPRAS .................................................................... 27
2.4.1. Licitación Pública ........................................................................... 28 2.4.2 Licitación Abreviada ...................................................................... 29 2.4.3 Otras Modalidades ........................................................................ 29
2.5. GESTIÓN DEL RIESGO EN LA CONTRATACIÓN ............................. 30 ADMINISTRATIVA ........................................................................................ 30 2.6. ESTRATEGIA COMO PLAN PARA LA GESTIÓN DE ......................... 32 COMPRAS .................................................................................................... 32
CAPITULO III .................................................................................................... 35 3. MARCO REFERENCIAL ............................................................................ 35
3.1. ANTECEDENTES ................................................................................ 35 3.2. HECHOS HISTÓRICOS ...................................................................... 36 3.3. MISIÓN INSTITUCIONAL .................................................................... 38 3.4. VALORES EN LA CCSS ...................................................................... 38 3.5. VISIÓN INSTITUCIONAL ..................................................................... 39
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3.6. CARACTERÍSTICA DEL SERVICIO BRINDADO POR ....................... 39 LA CCSS Y PRINCIPIOS FILOSÓFICOS ..................................................... 39 3.7. ORGANIZACIÓN DE LA CCSS ........................................................... 41 3.8. DIVISIÓN INSTITUCIONAL POR GERENCIAS .................................. 42 3.9. DIRECCIÓN DE SERVICIOS INSTITUCIONALES ............................. 43 3.10. COMPRAS INSTITUCIONALES ....................................................... 44
3.10.1 Modelo de facultades y niveles de adjudicación por instancia administrativa ............................................................................................. 45
3.11. MARCO LEGAL ................................................................................ 47 3.11.1 Instrumentos normativos institucionales de la CCSS. ................... 48
CAPITULO IV .................................................................................................... 51 4. ANÁLISIS DE RESULTADOS .................................................................... 51
4.1 ANÁLISIS PROCESO DE COMPRA: GUÍA DE VERIFICACIÓN ....... 52 4.1.1 Primer etapa: Decisión Inicial del proceso de compra .................. 53 4.1.2 Segunda Etapa: Proceso de Adjudicación de la compra .............. 60
4.2 RESULTADO DE LA ENTREVISTA REALIZADA A FUNCIONARIOS DE LA DIRECCIÓN DE SERVICIOS INSTITUCIONALES ............................ 66 4.3 RESULTADOS DE LA ENTREVISTA A FUNCIONARIOS DE LAS ÁREAS Y SUBÁREAS DE LA DSI. ............................................................... 72
CAPITULO V ..................................................................................................... 80 5. ESTRATEGIA DE MEJORAMIENTO ........................................................ 80
5.1 ÁREA DE GESTIÓN DE COMPRAS DE LA DSI COMO SISTEMA. ... 81 5.2 MISIÓN DEL ÁREA DE GESTIÓN DE COMPRAS DE LA DSI. .......... 82 5.3 VALORES DE LA GESTIÓN DE COMPRAS EN LA DSI. ................... 82 5.4 VISIÓN DEL ÁREA DE GESTIÓN DE COMPRAS DE LA DSI. ........... 83 5.5 OBJETIVOS DEL AREAS DE GESTIÓN DE COMPRAS DE LA DSI.. 84
5.5.1 Objetivo General: ........................................................................... 84 5.5.2 Objetivos Específicos: ................................................................... 84
5.6 POLÍTICAS DE FUNCIONAMIENTO DEL AREA DE GESTIÓN DE COMPRAS DE LA DSI .................................................................................. 85
5.6.1 Políticas de Calidad: ...................................................................... 85 5.6.2 Políticas Presupuestaria: ............................................................... 85 5.6.3 Políticas de servicio al cliente interno y externo: .......................... 86 5.6.4 Políticas de Recursos Humanos:................................................... 86 5.6.5 Política de valoración de cumplimiento: ........................................ 87
5.7 CONCEPTUALIZACIÓN DE PROCESO, SUBPROCESOS Y ACCIONES ESTRATÉGICAS ...................................................................... 87 5.8 MATRIZ DE PROCESO DE GESTIÓN, SUBPROCESOS Y ACCIONES ESTRATÉGICAS. .......................................................................................... 92 5.9 FACTORES CLAVES DE ÉXITO ....................................................... 100
CAPITULO VI .................................................................................................. 102 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................... 102
6.1 CONCLUSIONES: ............................................................................. 102 6.2 RECOMENDACIONES ...................................................................... 103
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 106 APÉNDICE ...................................................................................................... 109
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Tabla de Gráficos
GRÁFICO 1: SOLICITUD DE COMPRA ……………………………………… 53
GRÁFICO 2: DECISIÓN INICIAL. REQUISITOS ADMINISTRATIVOS… 54
GRÁFICO 3: SOLICITUD MERCADERÍA PARA CONSUMO……………… 55
GRÁFICO 4: LISTADO DE OFERENTES………………………………….... 56
GRÁFICO 5: ESTUDIO DE MERCADO ……………………………………… 57
GRÁFICO 6: NOTAS GENERALES …………………………………………. 58
GRÁFICO 7: EL CARTEL Y CARACTERÍSTICAS………………………….. 59
GRÁFICO 8: ENVÍO Y REGISTRO DE INVITACIONES……………………. 61
GRÁFICO 9: PROCESO DE ADJUDICACIÓN ……………………………… 62
GRÁFICO 10: ADJUDICACIÓN EN FIRME…………………………………. 64
GRÁFICO 11: RESULTADO DE CONCURSOS EJECUTADOS…………. 65
GRÁFICO 12: TIEMPO EN GESTIÓN DE COMPRAS ……………………. 73
GRÁFICO 13: CAPACITACIÓN EN CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. 74
GRÁFICO 14: OPINIÓN SOBRE LA GESTIÓN DE COMPRAS ………...... 75
GRÁFICO 15: ASPECTOS DÉBILES DE LA GESTIÓN ………………….... 76
xi
Tabla de Figuras
FIGURA 1: CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL …………..... 36
FIGURA 2: ORGANIGRAMA DE LA CCSS…………………………………... 41
FIGURA 3 DIAGRAMA DE PROCESO……………………………………..... 81
xii
Tabla de Matrices
MATRIZ 1: SUBPROCESO DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA…………….. 94
MATRIZ 2: SUBPROCESO DE PLANIFICACIÓN ………………………...... 95
MATRIZ 3: SUBPROCESO DE CONTROL Y SEGUIMIENTO ……………. 99
xiii
Tabla de Cuadros
CUADRO 1: OPERACIONALIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS……………... 10
1
INTRODUCCIÓN
El presente documento muestra el desarrollo de una investigación realizada a la
gestión administrativa del proceso de compras de la Dirección de Servicios
Institucionales de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante una
herramienta de verificación de aspectos o requisitos básicos en la materia
según la Ley y el Reglamento de Contratación Administrativa, así como la
realización de entrevistas a los funcionarios de la operación del proceso en la
Dirección y a nivel de áreas y subáreas como usuarios directos de la gestión
realizada.
Tanto la investigación como la estrategia de mejoramiento planteada en el
documento, permiten a la administración orientar su gestión hacia la obtención
de resultados positivos en materia de contratación administrativa y a la
satisfacción de los usuarios tanto internos como externos del proceso.
El documento consta de seis capítulos debidamente identificados y
relacionados:
Capítulo I Marco Metodológico:
En este capítulo se orienta al lector sobre cómo fue realizada la investigación y
con qué recursos, así como el contexto en el cual se desarrolló. Despliega el
problema en estudio, los objetivos planteados, la metodología utilizada en la
investigación y las herramientas empleadas así como su delimitación.
Capítulo II Marco Teórico:
Muestra de manera teórica algunos conceptos que se destacan en el proceso
de investigación, los cuales sirven de base en el desarrollo y planteamiento de
una estrategia de mejoramiento en la gestión de compras de la Dirección de
Servicios Institucionales. Además se mencionan aspectos sobre gestión del
2
riesgo en contratación administrativa así como estrategias de mejoramiento que
son planteadas en el documento.
Capítulo III Marco Referencial:
Ofrece al lector alguna referencia respecto al desarrollo integral de la Caja
Costarricense de Seguro Social, su misión, políticas, valores en los que se
desenvuelve su gestión y menciona el marco legal que, en materia de
contratación administrativa, se rige su función y la de sus unidades. Además
destaca la gestión de compras realizada a nivel institucional.
Capítulo IV Análisis de Resultados:
En este capítulo se realiza un diagnóstico, el cual fue desarrollado en dos
etapas, una valoración de cumplimiento de aspectos básicos requeridos en la
gestión de compras en una muestra compuesta por 28 expedientes generados
en el 2008 por parte de la Dirección, y la otra en el desarrollo de dos
entrevistas dirigidas a los tres funcionarios actuales encargados del desarrollo
de la gestión de compras y a los funcionarios gestores de los concurso,
colaboradores en cada una de las áreas y subáreas de la Dirección.
Con la información obtenida con la aplicación de las herramientas y las
consultas realizadas a la normativa vigente, se realizó un análisis generando
resultados importantes con los aspectos de mayor relevancia con el propósito
de buscar estrategias para el mejoramiento de la gestión actual de compras.
Se identifican las fortalezas reconocidas por parte de los funcionarios
involucrados así como las debilidades y aspectos externos de la gestión
mediante un análisis FODA y se muestran posibles riesgos a enfrentar.
Capítulo V Estrategia de Mejoramiento:
En cumplimiento del principal objetivo de la investigación, el cual enfoca una
estrategia para mejorar la gestión, y al determinar que la administración no
3
cuenta con una clara identificación de su proceso de compras, se estableció en
este capítulo una misión, visión, políticas y objetivos con el propósito de
desarrollar acciones estratégicas que generen resultados finales en
cumplimiento tanto de los aspectos técnicos y normativos requeridos en la
gestión así como el logro de la satisfacción de los usuarios tanto internos como
externos del proceso.
Así mismo, se construyó una matriz de procesos, la cual con sus acciones
sustantivas ayudan a obtener un proceso de compras eficiente, eficaz y efectivo
para todos los involucrados.
Capítulo VI Conclusiones y Recomendaciones:
Por último, mediante una etapa de conclusiones, se destaca que si bien la
gestión presenta fortalezas en algunos aspectos importantes que pueden
colaborar al desarrollo de una gestión sana, también se identifican debilidades
que ocasionan riesgos importantes las cuales deben ser atendidas con
prontitud.
En general, el documento brinda al lector un escenario actual de la gestión de
compra de bienes y servicios de una Dirección de la Caja Costarricense de
Seguro Social con funciones muy heterogéneas, que le obliga a realizar
procesos de compra de diferente índole y complejidad.
Así mismo, plantea un nuevo escenario ante la definición de su misión,
objetivos y acciones sustantivas, que conlleva a una renovación del área de
compras y su proceso, para un fiel cumplimiento de la normativa y una gestión
administrativa exitosa.
4
CAPITULO I
MARCO METODOLÓGICO
5
CAPITULO I
1. MARCO METODOLÓGICO
1.1. INTRODUCCIÓN
La elaboración de un Marco Metodológico ante el inicio de un proyecto de
investigación, pretende orientar al lector sobre cómo se realizó y con qué
recursos se inició, tomando en cuenta que se tuvo por aprobado un tema de
relevancia institucional y un problema debidamente identificado.
Considerando que se trata del inicio de un documento, el presente marco
metodológico cuenta con varios apartados que ayudarán al lector a tener un
enfoque concreto del tema que se investigó y sobre la información que el mismo
contiene.
Así mismo, menciona el objeto del estudio y su delimitación, identificándolo
desde la perspectiva temporal, espacial e institucional con el propósito de que el
lector tenga con mayor claridad, el contexto en el cual se desarrolló la
investigación.
Los objetivos de la investigación también se presentan en este documento,
haciendo referencia a lo que se desea de cada uno de ellos; se destacan
variables e indicadores los cuales permiten detallar cual es la información que
se desea recolectar.
Finalmente, el documento muestra el tipo de enfoque que se dio a la
investigación, la bibliografía utilizada, las fuentes y el procesamiento que se dio
a la información generada por dicho estudio
6
1.2. JUSTIFICACIÓN
La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) es una institución cuya gestión
se rige entre muchas leyes y reglamentos las cuales deben ser aplicadas ante
la complejidad de las gestiones institucionales, a fin de garantizar el debido
procedimiento y cumplimiento general de las disposiciones gubernamentales,
sobre todo cuando de fondos públicos se trata.
Históricamente las compras con recursos públicos han sido vistas en un
ambiente no muy claro y por lo tanto, con alto potencial para la corrupción.
Debido a la cantidad de recursos públicos que se tramitan en estos procesos,
resulta fundamental la calidad de los procesos de compra y la manera cómo se
realizan las gestiones para la asignación de recursos a cada compra.
En el caso que compete, es la Ley General de Contratación Administrativa y su
Reglamento los que, en cumplimiento de la Constitución Política de la
República de Costa Rica, regulan la actividad de contratación de los poderes
del gobierno, entes públicos no estatales y empresas públicas, entre otras, por
tanto es considerada base para los procedimientos de compras que realiza la
Caja Costarricense de Seguro Social.
Sin embargo, existen adicionalmente, otras leyes, reglamentos, manuales,
procedimientos, políticas, etc, que contienen disposiciones de carácter general
y particular, son de orden interno y externo, de acatamiento obligatorio, que son
aplicables en los diferentes ámbitos y etapas de cada proceso, de acuerdo con
la especificidad de cada evento.
En la Caja Costarricense de Seguro Social, existe una proveeduría institucional
llamada Dirección de Aprovisionamiento de Bienes y Servicios, quien es
responsable de la conducción y ejecución del Programa Anual de Compras de
7
los bienes almacenables, de los servicios que le corresponden y de las
adquisiciones de otros recursos que se considere necesario contratar. Le
corresponde además el almacenamiento y abastecimiento institucional de los
insumos contratados en el nivel central, dentro del marco de legalidad,
eficiencia, eficacia, racionalidad y oportunidad que las inversiones y gastos
institucionales requieren para beneficio de la población.
No obstante, existen en la institución cerca de 208 unidades de compra las
cuales, mediante un Modelo de Facultades y Niveles de Adjudicación por
instancia administrativa, aprobado por Junta Directiva el pasado mes de enero
de 2007 y conocido por la Contraloría General de la República, cada unidad
según el presupuesto asignado, está facultada para realizar los procedimientos
para contratación, según le corresponda, teniendo en cuenta la sumatoria de
presupuestos de las unidades adscritas.
En esta oportunidad se pretendió investigar con mayor profundidad los
procedimientos utilizados en las contrataciones ejecutadas por la Dirección de
Servicios Institucionales y sus unidades, con el propósito de identificar el
cumplimiento en materia de contratación y aspectos relacionados con la gestión
administrativa en tema de compras.
Estos resultados traen consigo una realidad en la importante gestión de
compras y permite realizar mejoras al procedimiento, en procura de una
utilización sana y transparente de recursos públicos.
8
1.3. PROBLEMA DE ESTUDIO
1.3.1 Planteamiento General
La Dirección de Servicios Institucionales dentro de su gestión, administra los
procesos de compras de sus Áreas y Subáreas, contemplando contrataciones
directas, licitaciones abreviadas y públicas según requerimientos de las
unidades a su cargo. Esta importante labor, resulta actualmente débil por
cuanto no se tiene claridad sobre los procedimientos que deben establecerse
para el fiel cumplimiento de la normativa existente en términos de contratación
administrativa y otras relacionadas con la utilización de recursos públicos en
compras gubernamentales, dado la heterogeneidad de procesos de compra que
se realizan.
Resulta entonces importante, desarrollar un estudio de los procedimientos
actuales de compra y la implementación de controles en esta Dirección,
tomando en cuenta que compras significativas como vehículos institucionales,
equipos muy técnicos como de vigilancia, ascensores, equipos de producción,
además de los más de 100 concursos anuales de diferente índole, son
desarrollados sin un control ni seguimiento formalmente establecido, lo cual
podría ser un detonante en la importante gestión de esta Dirección.
1.3.2 Planteamiento en Síntesis
Debilidades en la gestión de compras de la Dirección de Servicios
Institucionales ante procedimientos no establecidos oficialmente, seguimiento ni
control de ellos, ante una demanda significativa de concursos generados con
recursos públicos, situación que pone en riesgo la misión de la Dirección.
9
1.4. OBJETO DE ESTUDIO
El estudio se enfocó en el proceso de gestión de compras de la Dirección de
Servicios Institucionales de la CCSS.
1.5. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO
a) Delimitación temporal:
Se estudiaron los expedientes de contrataciones realizadas en la Dirección de
Servicios Institucionales durante el periodo 2008, considerando la aplicación de
la modificación a la Ley General de Contratación Administrativa y su
Reglamento publicadas en julio y noviembre del 2006 con vigencia a partir de
enero del 2007.
b) Delimitación espacial:
La investigación se realizó específicamente en la Dirección de Servicios
Institucionales de la CCSS.
c) Delimitación institucional:
El tema en estudio fue desarrollado en la Caja Costarricense de Seguro Social.
1.6. OBJETIVO GENERAL
Elaborar una estrategia de mejoramiento a la gestión de compras de la
Dirección de Servicios Institucionales en la CCSS, mediante una investigación
sobre la labor actual y la normativa existente, con el propósito de asegurar una
práctica estandarizada, legal y transparente de los procesos de contratación.
1.7. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
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1. Realizar un diagnóstico de la gestión en los procesos de compra en la
Dirección de Servicios Institucionales de la CCSS, mediante la revisión
de expedientes y aplicación de entrevistas a funcionarios relacionados
con el proceso de gestión de compras.
2. Investigar sobre los mecanismos de gestión, control y seguimiento de los
procesos de compras conceptualizados y desarrollados por la Gerencia
de Logística, responsable entre otros, de la conducción y ejecución del
Programa Anual de Compras de los bienes almacenables de la cadena
de abastecimiento institucional.
3. Conocer los alcances de la Ley y el Reglamento de Contratación
Administrativa y otras normas que competen en el desarrollo de la
gestión de compras en la Dirección de Servicios Institucionales, mediante
la revisión de documentación.
1.8. OPERACIONALIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS
Cuadro N. 1
Objetivos Específicos
Variables Indicadores Instrumentos de investigación
Realizar un diagnóstico de la gestión en los procesos de compra en la Dirección de Servicios Institucionales de la CCSS
Procesos de compra exitosos Procesos de compra infructuosos o desiertos Opinión acerca de la gestión actual Experiencia de funcionarios
Porcentaje compras exitosos Porcentaje de concursos infructuosos o desiertos Calidad de la opinión Años de experiencia
Expedientes de compra 2008 Expedientes de compra 2008 Entrevista a funcionarios Entrevista a funcionarios
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involucrados
Investigar sobre los mecanismos de gestión, control y seguimiento de los procesos de compras conceptualizados y desarrollados por la Gerencia de Logística.
Documentos generados para gestión de compras institucionales
Número de documentos sobre gestión de compras funcionales para la DSI
Análisis documental
Conocer los alcances de la Ley y el Reglamento General de Contratación Administrativa y otras normas que competen en el desarrollo de la gestión de compras en la Dirección de Servicios Institucionales
Estructura normativa Opinión de funcionarios involucrados en gestión de compras
Tipo de documentación Cantidad de recomendaciones por criterio de experto Calidad de la opinión ofrecida
Análisis documental Entrevista a funcionarios Entrevista a funcionarios
1.9. ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN
1.9.1. Tipo de enfoque de la investigación
El estudio se presentó desde un enfoque cualitativo, se investigó mediante
análisis de información el procedimiento de compras requerido para la buena
gestión en la Dirección de Servicios Institucionales. Se analizó la
documentación generada por la Dirección Técnica de Bienes y Servicios de la
Gerencia de Logística, como ente regulador de sistema de compras de la
institución y responsable de la ejecución del sistema de compras de la cadena
de abastecimiento.
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Se define como una investigación descriptiva, por cuanto se intenta identificar
las acciones llevadas a cabo actualmente por la Dirección mediante la revisión
de expedientes ejecutados, la normativa vigente en gestión de compras y otra
documentación relacionada con el tema, así como la elaboración de un
cuestionario planteado a los funcionarios involucrados de manera directa e
indirecta en procesos de compra.
1.9.2. Fuentes de información
Primarias
Se procedió a la obtención de información relevante mediante el
planteamiento de cuestionarios tanto a los funcionarios de la Dirección
de Servicios Institucionales como de sus Áreas y Subáreas las cuales
presentan dentro de su labor, procesos de gestión de compra.
Inicialmente se ejecuta una entrevista que consta de 31 preguntas a los
tres funcionarios actualmente involucrados en la gestión de compras de
la Dirección. Estas se segregaron en cinco principales aspectos: sobre
sus funciones, la organización, sobre el equipo tecnológico utilizado,
sobre mecanismos de control y otros requisitos de la gestión.
Por otro lado, se entrevista a funcionarios de las Áreas y Subáreas que
tienen la labor de iniciar y promover ante la Dirección las compras
requeridas para realizar sus procesos. Se elaboraron 8 preguntas y un
espacio para comentarios, lo cual permitió obtener mejor opinión
respecto a la gestión llevada a cabo por la Dirección según los
involucrados de manera indirecta en la mayor parte del proceso.
Secundarias
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Se realizó un análisis de una muestra de 28 expedientes de compra de
un total de 109 ejecutados en el periodo 2008 en la Dirección de
Servicios Institucionales.
Se realizó revisión y valoración de normativa en contratación
administrativa y administración de recursos públicos, además de teoría
sobre gestión de compras vigente que afectan a la CCSS,
específicamente a la Dirección en estudio.
1.9.3. Investigación bibliográfica
Se revisó la Ley General de Contratación Administrativa y su Reglamento, así
como el Modelo de Facultades y Niveles de Adjudicación por Instancia
Administrativa aprobado por Junta Directiva en el 2007, se analizó el
documento “Manual de Normas y Procedimientos para uso de las unidades
facultadas para adquirir bienes y servicios” elaborado por el Área Técnica de
Bienes y Servicios de la Gerencia de Logística y actualmente en revisión para
su aprobación a nivel institucional.
Así mismo, se consideró en la estrategia lo estipulado en el Modelo de
Funcionamiento del Área de Gestión de Bienes y Servicio en los
establecimientos de salud de la CCSS, además de otros documentos
relacionado con la contratación administrativa y el control interno en las
instituciones gubernamentales existentes en Costa Rica, específicamente para
la gestión en la Caja Costarricense de Seguro Social.
Se analizó alguna teoría relevante respecto al tema en internet, algunas tesis
sobre gestión de compras en otras institucionales como Poder Judicial así como
en otros países como Chile, además de circulares vigentes relacionadas con la
contratación administrativa a nivel institucional.
14
1.9.4. Investigación de campo
Para obtener investigación en campo, se realizaron entrevistas con
cuestionarios a los funcionarios involucrados en el proceso de compras
institucionales tanto en la Dirección de Servicios Institucionales como en sus
unidades adscritas.
Se definieron dos diferentes cuestionarios para las dos áreas entrevistadas, una
más compleja para la gestión en la Dirección, la cual se divide en funciones,
organización, tecnología, control y otros requisitos y otra para los tramitadores
de las compras en cada área y subárea, relacionada con sus funciones y sobre
todo de opinión respecto a la gestión en la Dirección de Servicios
Institucionales.
Por otro lado, se realizó un análisis y verificación de cumplimiento de requisitos
básicos según el RGCA a una muestra de expedientes de contrataciones
efectuadas en la Dirección durante el periodo 2008.
Para el desarrollo de la investigación, se tomaron algunos elementos de la
estadística matemática de forma elemental, con el propósito de que pueda ser
asimilada por el lector de manera sencilla, obteniendo los resultados esperados.
Se realizó un muestreo a la población total de expedientes ejecutados en el
2008 en la Dirección de Servicios Institucionales en compras directas de menor
cuantía y concursos de licitación abreviada, los cuales suman 109 expedientes.
Algunos de los términos básicos a considerar para la obtención de la muestra
se definen para su interpretación1:
1 Se consulta teoría sobre técnicas de muestreo y estadística elemental a fin de obtener criterios
técnicos válidos de fácil aplicación y comprensión.
15
Población: refiere a aquel conjunto de individuos o elementos al que se le
puede observar o medir una característica o atributo. En este caso se define
como un conjunto de expedientes de compra ejecutados durante el periodo
2008.
Muestra: consiste en medir solo una parte de la población y tomar los
resultados medios en la muestra como una aproximación del verdadero
resultado medio de la población.
Error muestral: Es una medida de la variabilidad de las estimaciones de
muestras repetidas en torno al valor de la población, nos da una noción clara de
hasta dónde y con qué probabilidad una estimación basada en una muestra se
aleja del valor que se hubiera obtenido por medio de un censo completo.
Siempre se comete un error, pero la naturaleza de la investigación nos indicará
hasta qué medida podemos cometerlo.
Nivel de Confianza: Es la probabilidad de que la estimación efectuada se
ajuste a la realidad. Cualquier información que se quiere recoger está
distribuida según una ley de probabilidad, es la probabilidad de que el intervalo
construido en torno a un estadístico capte el verdadero valor del parámetro.
Varianza Poblacional: Cuando una población es más homogénea la varianza
es menor y el número de entrevistas necesarias para construir un modelo
reducido de la población, será más pequeño. Generalmente es un valor
desconocido y hay que estimarlo a partir de datos de estudios previos.
Para determinar el tamaño de la muestra cuando los datos son cualitativos, es
decir para el análisis de fenómenos sociales o cuando se utilizan escalas
nominales para verificar la ausencia o presencia del fenómeno a estudiar, se
recomienda la utilización de la siguiente fórmula:
16
Siendo sabiendo que:
es la varianza de la población respecto a determinadas variables.
es la varianza de la muestra, la cual podrá determinarse en términos de
probabilidad como
es error estándar que está dado por la diferencia entre ( ) la media
poblacional y la media muestral.
es el error estándar al cuadrado, que nos servirá para determinar ,
por lo que = es la varianza poblacional.
Para este caso, se utilizaron los siguientes datos obteniendo los resultados
mostrados al final.
- Nivel de confianza: 90% = 0.9
- Error estándar: 5% = 0.05
- N: 109 expedientes
- S2= una varianza de la muestra de (0.9 * 1-0.9) = 0,09
- σ2 = una varianza de la población de (0.05 * 0.05)= 0,0025
- n' = (0.09 / 0.0025)= 36
- n = (n'/ (1 + n'/N)= 27,06 expedientes.
Luego de obtener el dato de los expedientes a analizar, se realizó una elección
aleatoria del total de expedientes mediante la utilización de una calculadora fx-
95MS, se tomó un número al azar (shift ran#), obteniendo 0,335; del cual se
17
tomaron los dos primeros dígitos, obteniendo como número de inicio el
expediente #33. En programa Excel, se determinó tomar en adelante los
expedientes correspondientes a cada 3 dígitos (36, 39…etc) llegando hasta el
109 y regresando al expediente #1 y sucesivos hasta obtener los 28
expedientes.
Se analizaron los expedientes No. 2, 5, 8, 33, 36, 39, 42, 45, 48, 51, 54, 57, 60,
63, 66, 72, 75, 78, 81, 84, 87, 90, 93, 96, 99, 102, 105, 108.
1.9.5. Procesamiento de la información
Se procedió a la consolidación y digitalización de la información obtenida, tanto
en la revisión de los expedientes como de las entrevistas en sitio con los
funcionarios involucrados en el tema, creando una serie de resultados muy
concretos y de fácil interpretación, a fin de proceder con el análisis
correspondiente de los datos alcanzados.
A ello se suma la interpretación y análisis que se realiza a los documentos
relacionados con el tema a fin de que pueda ser consolidada y permita con
resultados de las herramientas aplicadas, crear estrategias reales para la buena
gestión en la Dirección de Servicios Institucionales.
1.10. LIMITANTES DE LA INVESTIGACIÓN
Disponibilidad de tiempo de los funcionarios de la Dirección de Servicios
Institucionales, de las Áreas y Subáreas, encargados de la gestión diaria
de los procesos de compra, para las entrevistas y solicitud de
información, requeridas para el estudio.
Existencia real y expedita de los expedientes de compra ejecutados
durante el periodo en estudio.
18
CAPITULO II
MARCO METODOLÓGICO
19
CAPÍTULO II
2. MARCO TEÓRICO
El marco teórico es una investigación documental y bibliográfica, la cual permite
contar con modelos y teorías que sirven de punto de partida para el desarrollo
de la investigación.
En este caso, se utilizó información obtenida mediante la revisión y consulta de
fuentes documentales como libros, tesis, revistas y otros, categorizando dicha
búsqueda desde lo general hasta el detalle de la investigación.
2.1. CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Primeramente resulta importante conocer respecto al concepto de
contratación administrativa como eje fundamental en la investigación.
Morant,2 menciona en sus comentarios sobre contratación administrativa, que
la Administración, como cualquier particular, necesita contratar con terceros
determinados servicios para atender a sus necesidades de funcionamiento.
(Morant, 2002, pár 1)
Cuando el creciente intervencionismo de la Administración provoca el
incremento del número de necesidades a satisfacer y, con ello, la utilización
generalizada de contratos con particulares para hacer frente a las mismas,
surge la necesidad de modificar el contenido de los derechos y obligaciones de
los contratos privados, para adaptarlos a las particularidades de su uso por la
Administración.
Este aporte relaciona la actividad contractual con la necesidad tanto de la
administración activa, o sea quien contrata, como de posibles oferentes,
2 Tomado del comentario de Jesús Morant Vidal, Los Contratos Administrativos en su primer
página. www.noticiasjuridicas .com
20
entiéndase quien ofrece el bien o servicio, de buscar un equilibrio de intereses a
fin de lograr un ganar/ganar en la negociación.
Para regular esta relación, existe la Ley General de Contratación Administrativa
y su Reglamento que rige la actividad de contratación desplegada por los
órganos del Poder Ejecutivo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial, el Poder
Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la
República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial e
institucional, los entes públicos no estatales y las empresas públicas.
Se sabe entonces que cuando se utilicen parcial o totalmente recursos públicos,
la actividad contractual de todo otro tipo de personas físicas o jurídicas se
someterá a los principios de esta ley. (Ley 7494, 1995).
2.2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA3
Como primera aproximación a la idea de lo que es la contratación
administrativa, conviene hacer una breve referencia al proceso evolutivo a
través del cual se llega a la Administración Pública actual.
Históricamente, la Administración Pública funciona más bien como un aparto
meramente represor y al servicio del monarca absoluto, sin someterse a las
normas jurídicas en su funcionamiento.
A raíz de la Revolución Francesa (1789), la soberanía de un país deja de residir
en el monarca y pasa a ser ostentada por el pueblo, y ello, con una
consecuencia fundamental: la Administración pasa a estar al servicio del
ciudadano y su funcionamiento queda sujeto a normas jurídicas.
3 Información recopilada de www.noticias.juridicas.com/loscontratosadministrativos.
21
Sin embargo, el núcleo esencial de esa primera Administración moderna seguía
girando, fundamentalmente, en torno a unas actividades específicamente
públicas, sin correspondencia posible con la actividad de los particulares, por lo
que las normas jurídicas destinadas a regular su funcionamiento tenían que ser,
necesariamente, de exclusiva aplicación a la Administración.
Estas normas específicamente públicas, al irse desarrollando e incrementando,
con el tiempo dieron lugar al nacimiento de una rama especial del derecho, el
derecho administrativo, en cuanto derecho regulador del funcionamiento y de
los derechos y obligaciones de la Administración Pública, diferenciado del
derecho privado, cuyo ámbito se desarrolla exclusivamente a las relaciones
entre particulares.
En aquellos primeros momentos del derecho administrativo, no existían los
contratos administrativos como figura jurídica típico, ya que el aparato
administrativo era autosuficiente para atender por sí mismo las necesidades de
la sociedad en el reducto sector de la sociedad en que intervenía.
Entonces, ¿cómo nacieron los contratos administrativos como contratos
dotados de una regulación distinta a la de los contratos privados?
Para ello, fue necesario que se produjera un proceso de profunda evolución en
el que, partiendo inicialmente de un grado muy reducido de intervención
administrativa, se va evolucionando hacia un volumen muy elevado de
actuaciones públicas en todas las áreas que afectan al funcionamiento de la
sociedad, y cuyas etapas más significativas fueron las siguientes:
1. Inicialmente, el Estado moderno nacido de la Revolución Francesa era
estrictamente liberal, lo cual suponía la menor injerencia posible de la
Administración en los asuntos privados de los ciudadanos.
Esto, unido a la Revolución Industrial que tuvo lugar a lo largo del siglo
XIX, hizo nacer lo que conocemos por capitalismo, que en poco tiempo
22
llevó a extremo la explotación de unos ciudadanos por otros, hasta el
punto de generar situaciones sociales insostenibles.
2. El resultado de aquel proceso provocó en la mayoría de países
europeos, el surgimiento de focos pre revolucionarios que,
reaccionando contra el liberalismo capitalista, propugnaban el
predominio absoluto de los intereses de la sociedad, de lo colectivo y,
por tanto, del Estado sobre los intereses particulares de cada individuo.
Tras estos estallidos revolucionarios, la concepción del Estado empieza
a evolucionar hacia lo que hoy conocemos como Estado Social de
Derecho, es decir, un Estado preocupado por el bienestar medio de la
mayoría de los ciudadanos y que, para conseguir tal objetivo, fomenta,
por una parte, la actividad económica privada, fortaleciendo las
infraestructuras y el entramado económico y social del país y, por otra
parte, interviene corrigiendo desigualdades y prestando un mayor
número de servicios a los ciudadanos.
3. Este progresivo e importante incremento de las actuaciones del Estado
provoca que la Administración Pública necesite utilizar, cada vez más,
la contratación con particulares para hacer frente a la realización de
determinados servicios y, por fin, cuando tales contrataciones se
generalizan, surgen definitivamente los contratos administrativos,
diferenciados de los contratos civiles, con una regulación específica
propia, determinada por una doble exigencia: las particularidades
funcionales de la Administración como organización, y las
particularidades derivadas del interés público y de la posición
dominante de la Administración.
23
2.3. PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA CONTRATACIÓN
ADMINISTRATIVA4
La contratación administrativa se caracteriza por conformarse a partir de una
serie de principios jurídicos. Debe entenderse que del artículo 182 de la
Constitución Política se derivan todos los principios y parámetros
constitucionales que rigen la actividad contractual del Estado. Algunos de estos
principios que orientan y regulan la licitación son:
Eficacia y eficiencia. Todos los actos relativos a la actividad de
contratación administrativa deberán estar orientados al cumplimiento de
los fines, las metas y los objetivos de la administración, con el propósito
de garantizar la efectiva satisfacción del interés general, a partir de un
uso eficiente de los recursos institucionales.
Se debe entonces conocer:
- La necesidad publica que se persigue satisfacer
- La planificación adecuada en la gestión de compra
- Los tiempos aplicados a la contratación
- El estudio de mercado en precios del bien o servicio
- El estudio de factibilidad
- Posibles precios excesivos
De la libre competencia, que tiene por objeto afianzar la posibilidad de
oposición y concurrencia entre los oferentes dentro de las prerrogativas
de la libertad de empresa regulado en el artículo 46 de la Constitución
Política, destinado a promover y estimular el mercado competitivo.
4 Consulta realizada al documento en aprobación, Manual de Normas y Procedimientos para
uso de las unidades facultadas y autorizadas para adquirir bienes y servicios, de la CCSS.
24
Conocer respecto a:
- Subsanabilidad
- Control por medio de objeciones
- Publicidad
- Aceptar ofertas aunque no hayan sido invitados
Lo anterior con el fin de que participen el mayor número de oferentes, para que
la Administración pueda contar con una amplia y variada gama de ofertas, de
modo que pueda seleccionar la que mejores condiciones le ofrece.
Igualdad de trato entre todos los posibles oferentes, principio
complementario del anterior y que dentro de la licitación tiene una doble
finalidad, la de ser garantía para los administrados en la protección de
sus intereses y derechos como contratistas, oferentes y como
particulares, que se traduce en la prohibición para el Estado de imponer
condiciones restrictivas para el acceso del concurso, sea mediante la
promulgación de disposiciones legales o reglamentarias con ese objeto,
como en su actuación concreta; y la de constituir garantía para la
administración, en tanto acrece la posibilidad de una mejor selección del
contratista.
“Art. 05 LCA, conexidad con art. 33 de la Constitución Política.
No discriminación
No favorecer marcas. igual o superior a …
Neutralidad tecnológica (excepción con estudio técnico y
jurídico).
Justificar oferente único
Promoción PYMES en igualdad de condiciones
Trato nacional”
De publicidad, que constituye el presupuesto y garantía de los principios
comentados, ya que busca asegurar a los administrados la más amplia
25
certeza de la libre concurrencia en condiciones de absoluta igualdad en
los procedimientos de la contratación administrativa, y que consiste en
que la invitación al concurso licitatorio se haga en forma general, abierta
y lo más amplia posible a todos los oferentes viables, dándosele al cartel
la más extensa divulgación, así como el más amplio acceso al
expediente, informes, resoluciones y en general a todo el proceso de que
se trate. Para ello existe:
- Plan de compras
- Publicación o comunicación en los concursos
- Disminuida en contrataciones directas
- Publicidad en adjudicaciones
- Acceso al expediente
- Publicación de sanciones
Principio de buena fe, en cuanto en los trámites de las licitaciones y en
general, en toda contratación administrativa, se considera como un principio
moral básico que la administración y oferentes actúen de buena fe, en
donde las actuaciones de ambas partes estén caracterizadas por normas
éticas claras, donde prevalezca el interés público sobre cualquier otro.
- No afectar los intereses de la otra parte
- No dar datos falsos, ni inducir al error
- No tratar de obtener beneficios exagerados
De la mutabilidad del contrato, puesto que la administración cuenta con los
poderes y prerrogativas necesarias para introducir modificaciones a los
contratos, con el objeto de que cumplan con el fin público asignado que
debe proteger y realizar; (art.11, 12 LCA)
- Durante o después de la ejecución contractual
- Cambios en condiciones fundamentales
- Procedimiento a seguir
- Trámite de refrendo
26
2.3.1. Otros principios:
De legalidad o transparencia, en tanto los procedimientos de selección del
contratista deben estar definidos a priori en forma precisa, cierta y concreta.
De seguridad jurídica, que es derivado del anterior, se da seguridad y
garantía a los oferentes de su participación.
Formalismo de los procedimientos licitatorios, en cuanto se exijan
formalidades, éstas actúan a modo de controles endógenos y de auto
fiscalización de la acción administrativa; de manera que no se tengan como
obstáculo para la libre concurrencia.
Equilibrio de intereses, en tanto es necesario que en los procedimientos
exista una equivalencia entre los derechos y obligaciones que se derivan
para el contratante y la administración
De intangibilidad patrimonial, en virtud del cual la administración está
siempre obligada a mantener el equilibrio financiero del contrato.
Del control de los procedimientos, principio por el cual todas las tareas de la
contratación administrativa son objeto de control y fiscalización en aras de la
verificación, al menos, de la correcta utilización de los fondos públicos.
Moralidad, que refiere a la cualidad de las acciones humanas apreciadas
como buenas, dentro de la ética. Los actos referidos a las adquisiciones y
contrataciones deben ser ante todo honradas.
Economía, buscar bienes y servicios de precios o costos adecuados.
Siguiendo los principios de simplicidad, austeridad, concentración y ahorro
en el uso de los recursos en todas las etapas del proceso.
27
Vigencia tecnológica. Búsqueda y obtención de bienes y servicios de punta,
o sea, de mayor adelanto y garantía de recuperación en caso necesario.
Estos principios tienen reconocimiento tanto a nivel doctrinal como
jurisprudencial. (Planteamiento del “Manual de Normas y Procedimientos para
uso de las unidades facultadas y autorizadas para adquirir bienes y servicios-
CCSS”)5
2.4. GESTIÓN DE COMPRAS
Las entidades públicas en los países como Costa Rica se ven enfrentadas hoy
en día a la necesidad de buscar modernización institucional, que requiere de un
nuevo estilo en los procesos de organización del trabajo, el empleo de
modernos sistemas de gestión y la progresiva incorporación de las tecnologías
de información, así como también la importancia de la orientación al usuario y la
incorporación de la ciudadanía en los asuntos públicos y el desarrollo de
ambientes y condiciones de trabajo motivadoras que faciliten y aseguren el
logro de los resultados que enfrenta el país en la actualidad.
Las unidades encargadas de la gestión de compras son denominadas
proveedurías. Las proveedurías institucionales serán las competentes
para conducir los procedimientos de contratación administrativa que
interesen a la respectiva Institución, así como para realizar los procesos
de almacenamiento y distribución o tráfico de bienes y llevar un inventario
permanente de todos sus bienes en los casos en que proceda.
Cabe destacar que si bien la contratación administrativa a nivel gubernamental
busca estrategias gerencial o administrativas que coadyuven a la buena y
5 El “Manual de Normas y Procedimientos para uso de la unidades facultadas y autorizadas
para adquirir bienes y servicios-CCSS” se encuentra en periodo de aprobación por Junta Directiva, es un documento elaborado por la Gerencia de Logística, aún no oficializado institucionalmente.
28
eficiente gestión en los procesos de compra por tratarse de recursos públicos,
la norma jurídica existente, ha obligado cada vez más a los responsables de
esta labor, a involucrar gestiones innovadoras en tecnología, recursos
materiales, recursos humano, capacitación, etc, como parte de un trabajo
regulado, controlado y capaz de verificar y constatar el cumplimiento de tales
condiciones, en procura de una buena imagen ante la seguridad social como
ente gubernamental.
La Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento establece que el
procedimiento idóneo para adquirir públicamente bienes y servicios son los
procedimientos ordinarios llamados “licitación pública y licitación abreviada” y la
determinación para saber en cual procedimiento ordinario se está a la hora de
realizar un concurso, lo establece el artículo 27 de la Ley de Contratación
Administrativa, el artículo 92 del Reglamento a la Ley, así como el Modelo de
Facultades de Niveles de Adjudicación por Instancia Administrativa de la Caja
Costarricense de Seguro Social.
Estos a la vez, implantan el monto de presupuesto ordinario para respaldar las
compras de bienes y servicios no personales en cada Unidad Ejecutora y las
actualizaciones periódicas que realice la Contraloría General de la República a
los límites económicos para procedimientos de Contratación Administrativa.
2.4.1. Licitación Pública
Es el procedimiento ordinario de carácter concursal cuyo límite es igual o mayor
a ¢353 millones de colones y no tiene máximo presupuestario6
Este se encuentra regulado en los artículos 41-42-42 bis de la Ley de
Contratación Administrativa y 91 al 95 de su Reglamento.
6 Según última publicación en gaceta No 23 del 03 de febrero del presente año.
29
2.4.2 Licitación Abreviada
Es el procedimiento ordinario de carácter concursal que tiene como límite de
compra igual o mayor a ¢49 millones de colones y menos de ¢353.000 millones
de colones.7
Este se encuentra regulado en el artículo 45 de la Ley de Contratación
Administrativa y 97 al 100 de su Reglamento.
2.4.3 Otras Modalidades
Por otro lado el Reglamento General de Contratación Administrativa considera
la “Compra Directa de Escasa Cuantía” la cual se define como el proceso de
excepción a los procedimientos ordinarios de contratación (anteriormente
mencionados). El procedimiento que tiene como límite una erogación de menos
de ¢49 millones de colones y es el procedimiento mayormente utilizado por la
Dirección de Servicios Institucionales.
- El Remate
Este procedimiento se encuentra regulado en los artículos 49 y 50 de la Ley de
Contratación Administrativa, 101 y 102 de su Reglamento.
- Licitación con Financiamiento
Este procedimiento se encuentra regulado en el artículo 52 de la Ley de
Contratación Administrativa, 103 y 104 de su Reglamento.
- Licitación con Precalificación
Este procedimiento se encuentra regulado en el artículo 53 de la Ley de
Contratación Administrativa, 105 de su Reglamento.
7 Según última publicación en gaceta No 23 del 03 de febrero del presente año.
30
- Subasta a la Baja
Este procedimiento se encuentra regulado en el artículo 54 de la Ley de
Contratación Administrativa, 106 al 114 de su Reglamento.
- Convenio Marco
Se encuentra regulado en el artículo 115 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa.
2.5. GESTIÓN DEL RIESGO EN LA CONTRATACIÓN
ADMINISTRATIVA
La gestión de riesgos debe ser considerada con una visión del proceso de la
contratación y no como una actividad aislada. Por este motivo, a la hora de
gestionar riesgos se deben abordar algunas etapas como las siguientes8:
1. Identificación de objetivos: como primer paso se debe identificar los
objetivos que guían las actividades de contratación administrativa y a
través de su cumplimiento se evalúa los resultados de la gestión. Estos
objetivos podrán estar definidos a distintos niveles: estratégicos,
operativos, financieros, etc.
2. Identificación de riesgos: posteriormente se deberá iniciar un proceso
de análisis, buscando identificar todas aquellas situaciones que pudieran
atentar contra el cumplimiento de los objetivos. Este análisis debe ser
realizado inicialmente sin considerar las medidas de control que se
puedan tener implementadas. De esta forma se determina la exposición
bruta a riesgos de la institución.
8 Consulta realizada al Manual elaborado por C. Frost sobre riesgos operativos vinculados a
gestión de compras, recursos humanos, gestión de proyectos, etc. 2002.
31
3. Determinación de la exposición al riesgo: luego de identificada la
totalidad de los riegos que podrían presentarse, resulta necesario
analizar cuáles son las herramientas de prevención con las que se
cuenta. Es decir, en esta etapa se debe incorporar un enfoque interno a
la organización, determinando las actividades de control vigentes a los
efectos de mitigar la ocurrencia de estos riesgos. En este análisis deben
incorporarse consideraciones de oportunidad de ocurrencia de los
riesgos así como de su impacto generalmente en términos económicos.
Finalizada esta etapa se ha determinado la exposición neta a riesgos de
nuestra compañía.
4. Determinar los niveles deseados de exposición a riesgos: esta etapa
tiene un fuerte componente de decisión gerencial dado que su finalidad
es determinar los niveles de riesgo que la institución considera
aceptables. En función a estas decisiones podrá ser necesario
desarrollar cambios operativos, como por ejemplo, implementar nuevas
actividades de control.
5. Monitoreo: una vez finalizadas las etapas anteriores se deberán iniciar
actividades periódicas de monitoreo buscando garantizar el
mantenimiento de los niveles de riesgo definidos.
Una vez analizados los resultados anteriores, la institución podrá decidir la
eliminación o el cambio de alguna de sus prácticas por considerarlas riesgosas.
De esa forma queda expuesto cómo un adecuado proceso de gestión de
riesgos puede ayudar a lograr una eficaz toma de decisiones gerenciales en la
gestión global de compras como institución pública.
32
2.6. ESTRATEGIA COMO PLAN PARA LA GESTIÓN DE
COMPRAS9
El clásico enfoque del concepto estrategia está definido como un proceso a
través del cual se abstrae del pasado para situarse en un estado futuro
deseado y desde esa posición tomar las decisiones necesarias en el presente
para alcanzar dicho estado.
Es por ello que podemos destacar el término estrategia como un plan racional y
formal para modificar o dejar de hacer acciones del pasado que contribuyan al
estado esperado hacia el futuro.
Al igual que el riesgo, se debe entender que la estrategia no es un acto aislado
sino una cadena de elecciones que recorre toda la institución o empresa
involucrando todos los aspectos que hacen que la misma funcione.
La naturaleza propia de la estrategia abarca:
Toma de decisiones
Rumbo de la organización
Adaptación al cambio del entorno
Cumplimiento de metas y objetivos
Esta pautas son construidas a través de un transcurso estratégico que
conforma 4 etapas imprescindibles, en este caso en la gestión de la
contratación:
1. El análisis estratégico, o sea la comprensión de la situación actual de la
Dirección.
9 Aunque existen múltiples conceptos de estrategia, se toman consideraciones de
personalidades en la gerencia estratégica como Henry Mintzberg y su enfoque integrador.
33
2. El planeamiento estratégico, que quiere decir la dirección del curso de
acción a seguir para alcanzar los objetivos o propósitos del área de
gestión de compras.
3. La implementación estratégica, es decir el proceso de confección de las
diferentes acciones previstas en los planes, y
4. El control estratégico o conjunto de ajustes y modificaciones a realizar
durante el proceso de implementación para mantener el rumbo correcto.
Aunque existen varios niveles de estrategias, es este caso se aborda la
estrategia denominada corporativa, por cuanto es la estrategia que involucra
decisiones que alcanzan toda la dirección, y su finalidad es crear y mantener el
equilibrio en su razón de ser. En este nivel se establece como prioridad la
misión, visión de la institución, de la Dirección y del área en estudio, asó como
sus políticas y objetivos para el desarrollo de su gestión.
Para este proyecto resulta necesario conocer de manera real las funciones que
en tema de contratación administrativa ejecuta la Dirección de Servicios
Institucionales, mismas que se encuentran regidas bajo marcos normativos bien
marcados, para luego identificar el norte por el cual se debe continuar como
área de gestión de compras con requerimientos importantes y relevantes a nivel
institucional.
34
CAPITULO III
MARCO REFERENCIAL
35
CAPITULO III
3. MARCO REFERENCIAL
3.1. ANTECEDENTES
Las compras gubernamentales son una actividad relevante en la gestión pública
de cualquier país. Una eficiente labor refleja la real ejecución presupuestaria, el
cumplimiento de los objetivos institucionales y por supuesto un merecido
servicio a los ciudadanos.
Por el contrario, su mala gestión debilita la misión institucional, incrementa
quejas y reclamos por parte de los ciudadanos ante la complejidad para
gestionar contrataciones y Costa Rica no es la excepción.
Entre los muchos y variados entes gubernamentales que existen en el país, se
encuentra la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), una institución
autónoma que ha asumido en forma integral la prestación de servicios a los
ciudadanos como son promoción de la salud, prevención de la enfermedad,
curación y rehabilitación, así como el sistema de pensiones del régimen no
contributivo, la recaudación de cuotas obrero patronales relacionadas con los
fondos de capitalización laboral y el fondo de pensión complementaria. Esta
institución cuenta dentro de sus recursos, con un porcentaje destinado a los
procesos de compra institucionales, las cuales son ejecutadas bajo la Ley de
Contratación Administrativa y su Reglamento y otras normativas institucionales
y públicas.
Estos procesos deben estar debida y estratégicamente planificados para
obtener decisiones con calidad los cuales, como dice el señor Eduardo Doryan,
presidente ejecutivo de la CCSS en la presentación del documento “Una Caja
renovada hacia el 2025” requiere además de voluntad, conocimiento, estrategia,
36
organización y existencia de procedimientos para realizar apropiadamente las
tareas.
3.2. HECHOS HISTÓRICOS
Durante la administración del Dr. Rafael Ángel Calderón Guarida, en el año
1961 y mediante Ley Nº 17, se crea la Caja Costarricense de Seguro Social
como una Institución semiautónoma. Fue reformada en 1943, constituyéndose
en una institución autónoma, destinada a la atención del sector de la población
obrera y mediante un sistema tripartito de financiamiento.
Figura 1
Caja Costarricense de Seguro Social
Fuente: skyscrapercity.com
Posteriormente (1947) se crea el seguro de invalidez, vejez y muerte (I.V.M.),
que incluía a los trabajadores del estado, instituciones autónomas,
semiautónomas y las municipalidades. En ese mismo año se incorporan los
trabajadores administrativos de la empresa privada.
37
En 1960, se amplió su cobertura a los empleados del comercio, escuelas de
enseñanza particular, consultorios profesionales y trabajadores municipales
pagados por planillas de jornales. En 1962, se amplió a los trabajadores
manuales ocasionales (construcción), a los pagados por planillas de jornales en
obras públicas, ferrocarriles y en 1971, se incluyen a todos los obreros del país.
En 1961, mediante la Ley Nº 2738, se aprueba la Universalización de los
Seguros Sociales a cargo de la CCSS.
Por medio de la Ley Nº 5349 en el año 1973 se aprobó el traspaso a la CCSS
de los hospitales administrados por el Consejo Técnico de Asistencia Médico
Social y financiados con fondos provenientes de la Junta de Protección Social y
el Estado. Actualmente, el sistema de salud cuenta con 29 hospitales.
Para el año 1975, se extiende el Seguro de I.V.M. a los trabajadores agrícolas y
se le asigna a la CCSS la administración del Sistema de Pensiones del
Régimen No Contributivo, con el fin de otorgar protección económica a los
ciudadanos de bajos recursos.
A partir de 1982, se inicia el proceso de integración de servicios entre la CCSS
y el Ministerio de Salud; en 1993, la CCSS asume en forma integral la
prestación de servicios a los ciudadanos (promoción de la salud, prevención de
la enfermedad, curación y rehabilitación).
En 1998, mediante la Ley Nº 7852, se aprobó la Ley de Desconcentración de
Hospitales y Clínicas de la CCSS, a efecto de otorgar mayor autonomía en la
gestión presupuestaria, contratación administrativa y la administración de los
Recursos Humanos. (tomado de la página web www.ccss.sa.cr/organización)
38
3.3. MISIÓN INSTITUCIONAL
La institución tiene la misión de “Proporcionar los servicios de salud en forma
integral al individuo, la familia y la comunidad, y otorgar la protección
económica, social y de pensiones, conforme la legislación vigente, a la
población costarricense, mediante:
El respeto a las personas y a los principios filosóficos de la CCSS:
Universalidad, Solidaridad, Unidad, Igualdad, Obligatoriedad, Equidad y
Subsidiaridad.
El fomento de los principios éticos, la mística, el compromiso y la excelencia
en el trabajo en los funcionarios de la Institución.
La orientación de los servicios a la satisfacción de los clientes.
La capacitación continua y la motivación de los funcionarios.
La gestión innovadora, con apertura al cambio, para lograr mayor eficiencia
y calidad en la prestación de servicios.
El aseguramiento de la sostenibilidad financiera, mediante un sistema
efectivo de recaudación.
La promoción de la investigación y el desarrollo de las ciencias de la salud y
de la gestión administrativa” (tomado de la página web
www.ccss.sa.cr/organización/c_organizacional)
3.4. VALORES EN LA CAJA COSTARRICENSE DE
SEGURO SOCIAL
La institución se identifica con algunos valores que deben ser aplicados en
todos sus alcances en la prestación de sus servicios:
Excelencia: Se trata de realizar acciones de calidad superior que sobresalen en
mérito o estimación y que están acordes con los parámetros de eficiencia,
eficacia y productividad establecidos en la Institución.
39
Transparencia: Se refiere a que las actuaciones de los funcionarios en
cualquier asunto institucional y de cualquier orden, se deben realizar en forma
evidente, clara, sin ambigüedad y que no permitan dudas.
Compromiso: Está conceptualizado como la importancia de cumplir fielmente
con la obligación contraída, la palabra dada, la fe empeñada. (tomado de la
página web www.ccss.sa.cr/organización/c_organizacional)
3.5. VISIÓN INSTITUCIONAL
Seremos una Institución articulada, líder en la prestación de los servicios
integrales de salud, de pensiones y prestaciones sociales en respuesta a los
problemas y necesidades de la población, con servicios oportunos, de calidad y
en armonía con el ambiente humano. (tomado de la página web
www.ccss.sa.cr/organización/c_organizacional)
3.6. CARACTERÍSTICA DEL SERVICIO BRINDADO POR
LA CCSS Y PRINCIPIOS FILOSÓFICOS
La prestación de los servicios de salud, de pensiones y las prestaciones
sociales, constituyen elementos fundamentales de la razón de ser institucional;
por lo cual es importante que sus funcionarios orienten su gestión a satisfacer
los requerimientos de la población, en función de los principios filosóficos, los
valores de la organización y las características de los servicios, aspectos que
fortalecen la cultura organizacional de la CCSS.
Dentro de los principios filosóficos que presenta la institución en su página web
son:
1. Universalidad. Garantiza la protección integral en los servicios de
salud, a todos los habitantes del país sin distinción de ninguna
naturaleza.
40
2. Solidaridad. Cada individuo contribuye económicamente en forma
proporcional a sus ingresos para el financiamiento de los servicios
de salud que otorga la CCSS.
3. Obligatoriedad. Es la contribución forzosa del Estado, patronos y
trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de
enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás
contingencias que la ley determine.
4. Unidad. Es el derecho de la población de recibir una atención
integral en salud, para su protección contra los riesgos de
enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte, mediante una
institución que administra en forma integral y coordinada los
servicios.
5. Igualdad. Propicia un trato equitativo e igualitario para todos los
ciudadanos sin excepción.
6. Equidad. Pretende una verdadera igualdad de oportunidades para
que todos los ciudadanos puedan ser atendidos en el sistema
nacional de salud, de una manera oportuna, eficiente y de buena
calidad.
7. Subsidiariedad. Es la contribución solidaria del Estado para la
universalización del seguro social en su doble condición (patrono y
Estado). Se crearán a favor de la CCSS, rentas suficientes para
atender las necesidades actuales y futuras de la institución, en
caso de déficit en algunos de los regímenes, el Estado lo asumirá.
(tomado de la página web
www.ccss.sa.cr/organización/c_organizacional)
41
3.7. ORGANIZACIÓN DE LA CAJA COSTARRICENSE DE
SEGURO SOCIAL
Por las características de los regímenes de salud y de pensiones a cargo de la
institución, se dispone de una estructura organizacional compleja dirigida y
administrada estratégicamente por la Junta Directiva, Presidencia Ejecutiva y
seis Gerencias, según corresponde.
Adicionalmente, se cuenta con una instancia fiscalizadora de las acciones
desarrolladas por la administración activa, como se observa en el siguiente
organigrama.
Figura 2
Organigrama Institucional
Fuente: www.ccss.sa.cr/organización, consultado el 15 de diciembre de 2008.
42
3.8. DIVISIÓN INSTITUCIONAL POR GERENCIAS
La institución se encuentra dividida en el nivel de gerencias por seis unidades,
mismas que según su naturaleza dirigen sus funciones a los requerimientos
institucionales.
Entre ellas se encuentra la Gerencia Administrativa, quien es la unidad
responsable de establecer la orientación estratégica de la empresa, planificar su
actividad, dirigir y supervisar a las dependencias que la conforman, coordinar y
controlar el equipo humano que colabora, todo de acuerdo con criterios y
políticas previamente establecidos.
Es también el enlace directo con el nivel político institucional para aplicar las
políticas y directrices superiores en la gestión administrativa a su cargo, para lo
cual formula sus planes de acción, conduce y orienta la gestión y evalúa el
desarrollo e impacto de los programas y proyectos.
Su visión como Gerencia es ser una Gerencia moderna, actualizada, con
conocimiento de las últimas tendencias del mercado en materia administrativa
que aporta una gestión estratégica y visionaria a la institución en forma integral.
Asimismo impulsa permanentemente el perfeccionamiento del modelo
administrativo, que brinda soporte logístico y operativo para el desarrollo
eficiente y oportuno de los procesos sustantivos en el ámbito institucional.
Su misión es fortalecer el sistema administrativo institucional para que
contribuya a la prestación eficiente y efectiva de los servicios de atención
integral a la salud y de pensiones, pilares fundamentales de la institución.
Además tiene como objetivos respaldar eficientemente los procesos sustantivos
de la institución, con base en las políticas y lineamientos formulados por la
Junta Directiva y Presidencia Ejecutiva para el logro de los objetivos de la
organización.
43
3.9. DIRECCIÓN DE SERVICIOS INSTITUCIONALES
La Gerencia Administrativa a su vez, está segregada por seis Direcciones, entre
ellas la Dirección de Servicios Institucionales quien “es la encargada, por medio
de sus áreas, de brindar una serie de servicios internos a las Unidades de
Sede, así como a la Institución en general; como son servicios de transporte,
mensajería, seguridad y limpieza, reparación y mantenimiento de los vehículos
institucionales, mantenimiento preventivo y correctivo de los edificios, servicios
de impresión y publicaciones. Además, brinda asesoría a nivel nacional sobre el
tema de Pago de Subsidios, Validación de Derechos y Afiliación”10.
Está conformada por las siguientes áreas:
1. Área Regulación del Seguro de Salud
2. Área de Investigación y Seguridad
3. Área de Servicios Generales
4. Área de Publicaciones e Impresos
5. Área de Administración de Edificios
La Dirección cuenta con un total de 268 funcionarios distribuidos en sus
diferentes áreas y Subáreas.
Dentro de su misión está dirigir la logística institucional en materia de asesoría
técnico / normativa, sobre prestaciones económicas, validación de derechos,
transportes, seguridad institucional y producción de documentos a las áreas
desconcentradas, de manera que su accionar constituya un apoyo efectivo y
oportuno para el cumplimiento de los objetivos institucionales y pretende ser
una instancia de apoyo sustantivo hacia los niveles gerenciales, central y
regional, con visión corporativa, líder en la formulación de normas del Seguro
de Salud y su interpretación, incluyendo la capacitación y la asesoría necesaria
10
Texto tomado de la página web de la institución, www.ccss.sa.cr fecha 16 de diciembre de 2008.
44
para el otorgamiento de los servicios complementarios, con la finalidad última
de privilegiar la oportunidad y la eficiencia.
La Dirección cuenta entre otros, con un equipo de trabajo enfocado al apoyo en
la gestión de compras de cada una de sus áreas, según el modelo de
facultades y asignaciones presupuestarias aprobado por la Junta Directiva de la
institución.
3.10. COMPRAS INSTITUCIONALES
La institución debe procurar la unificación y normalización de los procesos de
contratación administrativa, para que sean llevados a cabo, de la forma más
eficaz y eficiente por los funcionarios de la CCSS involucrados directa e
indirectamente en esta materia, con apego a las normas y principios del
ordenamiento jurídico administrativo.
La Ley General de Contratación Administrativa en su artículo 105, establece
que en los entes del Estado existirá una Dependencia encargada de los
procedimientos de contratación administrativa, con la organización y funciones
que, en cada caso, se determinarán por medio de un reglamento interno.
Existe a nivel institucional una Dirección de Aprovisionamiento de Bienes y
Servicios quien es responsable entre otras actividades, de la conducción y
ejecución del Programa Anual de Compras de los bienes almacenables de los
servicios que le corresponden, como medicamentos y otros suministros
mediante la unidad presupuestaria 5001 la cual cuenta con más de 100.000
millones de colones para su ejecución.
Existe además la Dirección Técnica de Bienes y Servicios quien es responsable
de la investigación, identificación, selección, planificación, regulación,
evaluación, clasificación, codificación, normalización de los bienes y servicios
de la cadena de abastecimiento de la Institución. Le corresponde, entre otros
45
aspectos, definir para el subsistema centralizado de abastecimiento, el qué
comprar, cuánto comprar, cuándo comprar, a quién comprar, con base en los
modelos, las metodologías y los parámetros de pronósticos que mejor se
adaptan a las necesidades de la Institución, al entorno económico, legal y
administrativo, con el fin de que los recursos estén disponibles en el lugar, en el
momento, en la cantidad y condiciones que se requieren.
La asesoría, la normalización, la capacitación y la evaluación para el desarrollo
a nivel institucional de la gestión de Contratación Administrativa, son
responsabilidades permanentes que se deben atender, para lograr racionalidad,
eficiencia, eficacia, el cumplimiento de los aspectos legales y satisfacer
oportunamente las necesidades de los usuarios de los servicios.
3.10.1 Modelo de facultades y niveles de adjudicación por instancia administrativa
La Caja es una institución que compra más de dieciséis mil insumos y cuenta
con alrededor de doscientas ocho unidades de compra (Junta Directiva CCSS,
2007), lo cual le da una complejidad extra y le conduce a que se tenga que
replantear en distintas dimensiones la forma en que se llevarán a cabo los
procedimientos de contratación.
La normativa de contratación administrativa ha sufrido recientemente
modificaciones importantes, como la reforma parcial a la Ley de Contratación
Administrativa No.7494, publicada en La Gaceta Nº 128 el 4 de julio del 2006
(Ley 8511) y la reforma integral al Reglamento de Contratación Administrativa,
publicada en La Gaceta No. 210 del 2 de noviembre 2006, Decreto Ejecutivo
33411-H, las cuales cuentan con vigencia a partir del día 4 de enero del 2007.
Es por ello que la Junta Directiva en la sesión 8124 del 18 de enero de 2007,
acordó aprobar el “Nuevo Modelo de Facultades y Niveles de Adjudicación por
Instancia Administrativa” de la CCSS el cual permite, según el presupuesto
46
asignado a las diferentes unidades, realizar los procedimientos para
contratación. El Modelo está implementado a nivel institucional y resulta motivo
para obligar a la institución a realizar actualizaciones y modificaciones a
normativas y procedimientos a nivel institucional.
Entre otras cosas, el modelo indica:
“Para efectos de establecer las facultades de realizar procedimientos de contratación
administrativa así como de adjudicación, las unidades de compra de las direcciones de
sede, los órganos desconcentrados y los órganos no desconcentrados serán
clasificadas en tres niveles, según el monto del presupuesto de bienes y servicios no
personales que reporte la Dirección de Presupuesto, los cuales se conformarán de la
siguiente manera
a. Nivel A: unidades con presupuesto de bienes y servicios no personales mayor
a ¢1.000 millones de colones. b. Nivel B: unidades con presupuesto de bienes y servicios no personales entre
¢250 millones de colones hasta ¢1.000 millones de colones. c. Nivel C: unidades con presupuesto de bienes y servicios no personales
inferiores a ¢250 millones de colones.” (nuevo
En el caso de la Dirección de Servicios Institucionales, la sumatoria de los
presupuesto de sus Áreas resulta superior a 1.000 millones de colones, lo que
la clasifica en el nivel A.
El modelo está compuesto por tres apartados:
1. Facultades para realizar procedimientos de contratación administrativa.
2. Disposiciones para materias excluidas de los procedimientos ordinarios,
excepto la compra directa de escasa cuantía.
3. Facultades para dictar el acto de adjudicación.
47
3.11. MARCO LEGAL
El Manual de Normas y Procedimientos para uso de la unidades facultadas y
autorizadas para adquirir bienes y servicios menciona este apartado como el
bloque de legalidad que regula la actividad contractual de bienes y servicios
desplegada por el Estado y los entes públicos, entre los que figura la Caja
Costarricense de Seguro Social y que faculta a las diferentes instancias
administrativas a ejecutar procesos de esa naturaleza.
Las leyes, los reglamentos, los manuales y los instructivos, contienen
disposiciones de carácter general y particular, son de orden interno y externo,
de acatamiento obligatorio, aplicables en los diferentes ámbitos y etapas de
cada proceso, de acuerdo con la especificidad de cada evento.
A continuación se citan, en orden jerárquico, los principales instrumentos
jurídicos que como mínimo deben conocer y aplicar en su ámbito de acción, los
funcionarios involucrados en la Gestión de Bienes y Servicios, los cuales en lo
que corresponda, deben aplicarse:
Constitución Política de la República de Costa Rica
Ley Nº 7494 Ley de Contratación Administrativa
Ley Nº 8251 Adición de los artículos 27-84 de la Ley 7494
Ley Nº 8511 Reforma parcial a la Ley 7494
Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno
Ley Nº 7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
Ley Nº 17 , Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social
Ley Nº 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos.
Ley Nº 8422, Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la
función pública
48
Ley Nº 8220, Ley de protección al ciudadano del exceso de requisitos y
trámites administrativos
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento.
Reglamento sobre el refrendo de las contrataciones de la Administración
Pública
Reglamento para el Reajuste de Precios en los Contratos de Obra Pública
de Construcción y Mantenimiento
3.11.1 Instrumentos normativos institucionales de la Caja Costarricense del Seguro Social.
Dentro de los instrumentos normativos que se relacionan con el tema en
estudio se encuentran:
Acuerdos de Junta Directiva
Reglamento a la Ley Nº 7852, Desconcentración de Clínicas y Hospitales
Reglamento de la Auditoría Interna de la Caja Costarricense de Seguro
Social
Reglamento de Registro de proveedores
Reglamento para el Funcionamiento de los Grupos Técnicos de
Normalización y Compra
Reglamento para la recepción de donaciones en la CCSS
Lineamientos para la contratación de servicios técnicos y profesionales
(consultorías)
Reglamento para la asignación, uso y control de líneas y aparatos.
Catálogo de Equipamiento
Catálogo General de Suministros
Circulares Gerenciales
Comisión Local de Contratación Administrativa
Condiciones Generales para la Contratación de Bienes y Servicios
Manual de Normas y Procedimientos Reclamo a Proveedores
49
Manual de Procedimientos para la Administración - Liquidación y
Contabilización de los Fondos de Caja Chica.
Manual para la estimación del Monto de las Contrataciones y Elaboración
de estudios precios.
Manual para el Depósito de Garantías.
Manual Sistema Integrado de la Actividad Contractual- SIAC
Modelo de Facultades y Niveles de Adjudicación por Instancia
Administrativa
Procedimiento para la exoneración de impuestos de la mercadería que se
recibe en plaza-libre de impuestos en el ámbito de aduana (circular GDOP-
2761-2008, 14 de enero 2008)
Sistema de Valoración y Comparación de Ofertas
Declaración Jurada (Comisiones Técnicas) circular N°14455-98 de fecha 09
de octubre de 1998 suscrito por el cuerpo gerencial
Procedimiento para autorizar alquileres de edificios y equipos, oficio GDF-
30-751-2007 suscrito por el Lic. Manuel Ugarte Brenes Gerente División
Financiera
50
CAPITULO IV
ANÁLISIS DE RESULTADOS
51
CAPITULO IV
4. ANÁLISIS DE RESULTADOS
Siguiendo lo establecido al inicio referente a las herramientas utilizadas en la
investigación a fin de obtener información que permita analizar la gestión actual
del proceso de contratación administrativa llevada a cabo por la Dirección de
Servicios Institucionales, se procede en este capítulo a presentar en forma
clara y precisa, algunos resultados, quizá los de mayor relevancia, que
permitan contar con datos que ayuden a la administración a tomar decisiones
en este proceso.
Resulta importante mencionar que la primer herramienta utilizada, entiéndase
los expedientes de compra analizados, deben cumplir una serie de requisitos
administrativos, técnicos y legales que permitan orientar de manera eficaz el
concurso. Es decir, la administración debe certificar que cada expediente
contenga una serie de requisitos que le aseguren una gestión ordenada del
concurso que conlleve a la adquisición exitosa del bien o servicio.
Más adelante, se obtienen los resultados de la aplicación de la segunda
herramienta, es decir las opiniones de los funcionarios involucrados de manera
directa e indirecta en el proceso de compras ejecutado por la Dirección de
Servicios Institucionales.
A continuación se reflejan algunos de los resultados luego de realizar la
valoración a una muestra de expedientes la cual fue obtenida con ayuda de la
estadística.
52
4.1 ANÁLISIS PROCESO DE COMPRA: GUÍA DE VERIFICACIÓN
Se desarrolló una guía que permitió verificar el cumplimento de aspectos
administrativos básicos que requieren ser contenidos en los 28 expedientes
analizados, según lo indica el Reglamento de Contratación Administrativa.
La aplicación de esta herramienta, permitió corroborar el estado de
cumplimiento de condiciones de forma fundamentales en la muestra estudiada.
El expediente se dividió en dos etapas, la decisión inicial y la adjudicación del
concurso. A su vez, la decisión inicial se evaluó en siete aspectos:
la solicitud de compra de conformidad como lo solicita el Reglamento,
la decisión inicial que avala la solicitud e inicia el concurso de acuerdo a
las potestades que el modelo de facultades le refiera,
el debido contenido presupuestario reflejado en la solicitud de
mercadería para consumo (fórmula 28) ó petición de bienes muebles
(fórmula 40),
el listado de oferentes de conformidad con lo establecido en la Ley,
el respectivo estudio de mercado que refiera inicialmente sobre los
precios de bien o servicio actuales,
las notas generales vigentes actualmente en la institución y no por ser el
último menos importante,
el cartel debidamente confeccionado que colabore al proceso exitoso en
la compra correspondiente.
Por otro lado, y ya en etapa de adjudicación, se valoró:
el proceso de invitación como corresponde,
el proceso de la adjudicación al proveedor y
53
la adjudicación en firme por parte de la administración, de la contratación
en cada expediente.
Los resultados son los siguientes:
4.1.1 Primer etapa: Decisión Inicial del proceso de compra
a) Solicitud de compra
Este requisito es presentado por el Área o Subárea y detalla el código
institucional del bien o servicio, la necesidad de la compra, indica
posibles proveedores, entre otra información.
Gráfico 1
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
Con referencia al proceso de petición de la compra y su respectiva justificación
conforme a los planes operativos y el presupuesto anual de cada unidad, los
expedientes analizados cumplen el 100% por lo que se determina que no hay
en la etapa previa de la compra mayor dificultad. Se destacan únicamente dos
expedientes con 96% de cumplimiento, uno con faltante de certificación
presupuestaria, requisito previo al concurso que expone la existencia real de
54
recursos presupuestarios y otro sin una estimación aproximada del costo de la
compra, la cual es requerida para una separación eficiente de los recursos.
b) Decisión inicial:
Este requisito es elaborado por la Dirección, luego de recibir la
justificación de la compra por parte de la unidad solicitante. Consiste en
avalar como Dirección y único ente autorizado legalmente, el inicio del
concurso mediante un documento que indica las condiciones en las que
se da apertura a la contratación.
Gráfico 2
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
La decisión inicial, indicada en el artículo #8 del Reglamento General de
Contratación Administrativa (RGCA), es acatada en el 100% de los expedientes
estudiados. Resulta razonable valorar la aplicación de los requisitos
administrativos en la decisión inicial a cada uno de los concursos según sus
características, por cuanto se determinó que todos los expedientes presentaron
el mismo formato, aplicando todos en los mismos puntos.
55
c) Solicitud de mercadería para consumo o petición de bienes muebles:
Este documento es generado para garantizar la separación de recursos
al inicio del concurso. Es creado por la unidad solicitante y debe ser
debidamente corroborado por la Dirección para continuar el proceso.
Gráfico 3
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
En este caso en particular, se nota mayor deficiencia en el cumplimiento del
contenido de sello y la firma del encargado de tramitar los recursos
presupuestarios, con un 79% de cumplimiento. Por lo importante que resulta
este requisito, es un porcentaje bajo que pone en riesgo la garantía de la
reserva presupuestaria.
En menor porcentaje se obtienen tres expedientes (89%) sin monto
presupuestado en la fórmula y cuatro de ellos (86%) sin la cuenta la cual será
cargada una vez ejecutado el contrato. Estos aspectos deben ser tomados en
cuenta al iniciar el concurso, ya que dan sustento a uno de los puntos más
importantes a la hora de contratar, indicado tanto en el artículo 9 del RGCA
56
como en el Manual de normas y procedimientos para unidades con facultad
para compra de Bienes y Servicios próximo a ser aprobado.
d) Listado de Oferentes:
La lista de oferentes identifica las empresas que son potenciales
proveedoras del bien o servicio requerido por la unidad. Esta
información debe ser facilitada por el Área o Subárea.
Gráfico 4
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
Como se indica en el Reglamento, los oferentes a invitar deben estar
debidamente inscritos en el registro de proveedores de la Caja o en su defecto
inscribirse durante el transcurso del proceso del concurso en tanto estén ya en
lista a la hora de adjudicar. En los expedientes estudiados, solamente dos de
los expedientes no contaba con la lista de oferentes a invitar lo que indica que
un 93% de los concursos, están siendo controlados en este aspecto.
57
e) Estudio de Mercado11
Este estudio debe ser presentado por la unidad solicitante con el
propósito de garantizar que los recursos presupuestados y reservados
están acorde con precios actuales del mercado.
Gráfico 5
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
La evaluación del cumplimiento de un estudio de mercado, muestra que el 79%
de los expedientes, no presentó un estudio preliminar que identifique en el
mercado el producto o servicio a adquirir y aún más importante, un monto muy
aproximado al costo real de la contratación que se requiere iniciar.
Si el RGCA indica la necesidad de separar los recursos presupuestarios, se
requiere sin duda realizar un sondeo o análisis de mercado con la profundidad
según lo amerite la contratación, con el único propósito de conocer si se ofrece
lo que la administración necesita, los posibles oferentes para contratar y sobre
todo el costo aproximado de la contratación.
11
Algunos expedientes indican estudio de factibilidad, por lo que no queda claro cuál es el requisito en el
concurso.
58
Resulta entonces importante mencionar en el análisis, que si bien la mayoría de
contratos se llegan a finiquitar, los concursos nacen con un potencial riesgo al
cumplimiento de los principios fundamentales de eficiencia y eficacia, por
cuanto podrían no ser concretados al desconocer previo, la situación en el
mercado local o correspondiente.
f) Notas Generales Institucionales
Las notas generales son aspectos o políticas administrativas y legales
que todos los concursos deben considerar. Es un documento
oficialmente creado por la Gerencia de Logística.
Gráfico 6
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
Es un requerimiento institucional, aplicado a todos los concursos de
contratación generado por todas las Áreas de Gestión de Bienes y Servicios
sea a nivel central o en áreas desconcentradas, las cuales muestran
generalidades de la contratación para con la Caja Costarricense de Seguro
Social.
59
En este caso, un total de cuatro expedientes no presentan en sus folios las
notas generales vigentes que dirigen al posible contratista sobre aspectos
generales a considerar dentro de la contratación y que podrían ser omitidos en
el cartel de licitación.
g) El Cartel y sus características
Su elaboración es actualmente desarrollada bajo un formato creado por
la Dirección, sin embargo no es respetado en todos los casos, teniendo
diferencias en los concursos revisados.
Gráfico 7
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
La elaboración de un buen cartel, es un aspecto trascendental en el proceso de
compra. Esto lo establece el Reglamento y sin duda es columna vertebral del
concurso.
60
En los expedientes estudiados resulta importante destacar:
Un total de 11 expedientes, o sea el 39% de ellos no presentan dentro del cartel
de condiciones, una garantía que respalde la compra del producto o servicio a
adquirir, lo que sin duda representa un riesgo para la administración, dada la
debilidad de condiciones a la hora de tratar.
Si bien existe el principio de buena fe, la administración debe garantizar que la
contratación que está iniciando, cumpla al final los requerimientos de la unidad.
Aspectos importantes de cumplir como la forma, plazo y lugar de entrega del
bien o servicios son cumplidos en un 100%. Otros como la forma de evaluar las
ofertas o cláusulas de desempate en caso de oferta de igual precio, son
cumplidos en 93%, lo cual es un alto porcentaje de cumplimiento pero debe ser
cumplida al 100%.
4.1.2 Segunda Etapa: Proceso de Adjudicación de la compra
Esta etapa va desde la invitación oficial a los proveedores hasta la adjudicación
en firme por parte del contratante, en este caso la Caja con cada uno de los
oferentes adjudicados.
61
h) Invitación a Proveedores
Este en un formato único utilizado por la Dirección para invitar a los
proveedores inicialmente propuestos por el Área o Subárea.
Gráfico 8
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
El proceso de invitación a los proveedores muestra un cumplimiento del 100%,
es decir, todos los concursos analizados presentan debidamente conformadas
las invitaciones, con mismas características, lo cual permite uniformidad y
claridad al concurso.
En lo que refiere al registro en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual
(SIAC) se presenta una debilidad en los expedientes revisados por cuanto
únicamente el 29% de los casos muestra registro ante la Contraloría General de
la República, situación que en un eventual revisión por parte de Auditoría,
refleja debilidad en el registro de información de los contratos ejecutados por
parte de la Dirección de Servicios Institucionales.
62
Por otro lado, el recibo de ofertas presenta folios en todos los expedientes
revisados por lo que igual al primer punto, el cumplimiento es del 100%.
i) Proceso de Adjudicación
Este es un proceso que involucra tanto a la unidad solicitante del
concurso como a la Dirección. El primero interviene y brinda criterio
técnico de lo ofrecido en el concurso por los participantes y la Dirección
ejecuta acciones administrativas y legales.
Gráfico 9
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
De los 28 expedientes analizados, los pasos correspondientes al proceso de
adjudicación, presenta alguna debilidad importante de mencionar. Se detectan
cuatro expedientes (14%) sin recomendación técnica por parte de la unidad
interesada, lo que puede generar confusión a la hora de adjudicar por tratarse
de unidades ajenas al área de compras de la Dirección la cual es la
responsable de adjudicar.
63
En un 36% de los concursos se presenta la ausencia de cuadros comparativos
de ofertas, paso que permite con mayor claridad verificar, tanto el cumplimiento
de especificación técnica, como la comparación de los precios ofrecidos por los
participantes en el concurso.
Un total de cinco expedientes revisados no cuentan con el análisis
administrativo correspondiente, el cual también resulta importante para
garantizar que cada uno de los proveedores cumpla administrativamente con
los aspectos definidos en el cartel de licitación.
En cuanto a las ofertas recibidas, el estudio demuestra que un 86% de los
concursos fueron satisfactorios, dejando un 14% como infructuoso por no
presentación de ofertas en el concurso. Si bien el porcentaje no resulta
alarmante, es muy importante verificar las razones de la declaración de
infructuoso de los concursos, pues podría existir debilidad en carteles, reservas
presupuestarias no acordes con la necesidad, o situaciones administrativas
que conllevan a un gasto considerable en el proceso de inicio del concurso
siendo este ineficiente por cuanto no es posible obtener por parte de terceros el
bien o servicio que se requiere inclusive en ocasiones con urgencia.
El registro en actas del concurso, si es valorado en el 100% de los concursos
por lo que hay un orden en la administración en cuanto a las fechas y horas de
apertura de cada inicio de contratación.
64
j) Adjudicación en Firme
Esta adjudicación se realiza por parte de la Dirección a la empresa que
fue valorada como mejor oferta. Se hace una vez comunicada a las
ofertas participantes y dando el plazo estipulado por ley para posibles
apelaciones.
Gráfico 10
Fuente: Guía de verificación: Análisis de los procesos de compra 2008-DSI
Luego de corroborar el cumplimiento de los aspectos administrativos, legales y
técnicos requeridos por la administración, se nota en el proceso de adjudicación
en firme, que un 29% de los expedientes, no cuenta con la verificación de
posibles sanciones al proveedor adjudicado lo que puede generar riesgo a la
hora de contratar.
Por otro lado, un 79% de los concursos presenta oficialmente en el expediente
la adjudicación en firme al contratista lo que permite formalizar ambas partes la
negociación acordada mediante el concurso.
65
Únicamente un 54% de los casos estudiados, presenta certificación del patrono
al día por parte del adjudicado, no obstante, este es un requisito para el pago
del contrato lo cual está establecido dentro de las notas generales de cada
concurso, por tanto en caso de que a la hora de efectuar el pago, la Caja
determina morosidad en cuotas obrero patronales, no será posible autorizar el
pago hasta tanto formalice su deuda con la institución.
k) Resultado de procesos ejecutados en 2008:
Para medir el indicador de procesos exitosos en esta evaluación, se
consideraron dentro de la muestra evaluada, aquellos expedientes que
finalizaron de manera exitosa su resultado y aquellos que por una u otra
circunstancia no se pudieron desarrollar.
Gráfico 11
66
Aunque con algunas debilidades dentro del proceso, los resultados muestran
que un 79% de los concursos finalizaron con éxito su objetivo final: la
adquisición del bien o servicio solicitado.
Por otro lado un 14% de ellos, no fueron desarrollados debido a que en la etapa
de presentación de ofertas no hubo empresas participantes. Esta se denomina
proceso infructuoso.
Un 7% de la muestra, indica que aunque el concurso se formalizó, no pudo ser
concretado debido a que las ofertas que se presentaron no cumplieron a
cabalidad lo requerido por la administración, o bien, las ofertas presentadas
proyectaban mayor erogación presupuestaria que el recurso inicialmente
reservado. A esto se le llama concurso desierto.
En general, la valoración de los expedientes si bien identifica aspectos fuertes
dentro de la gestión, a su vez muestra debilidades en los procesos tanto de
inicio de los concursos como en el proceso de adjudicación, con ausencia de
requisitos básicos, lo cual crea riesgo en el proceso de contratación que puede
generar procedimientos infructuosos o desiertos con un costo administrativo
importante o en su defecto adquisición de productos o servicios de calidades
inferiores a los requeridos e incluso resultados no convenientes para la
institución. Por esta razón resulta conveniente atender mediante la estrategia,
estas situaciones con conlleven a la mejora de la gestión y minimicen el riesgo
existente.
4.2 RESULTADO DE LA ENTREVISTA REALIZADA A FUNCIONARIOS DE LA DIRECCIÓN DE SERVICIOS INSTITUCIONALES
Luego de realizar 31 preguntas a los 3 funcionarios de la Dirección de Servicios
Institucionales involucrados en la gestión de compras diaria generada por las
67
Áreas y Subáreas, los resultados permitieron desarrollar un FODA que ayuda a
identificar a nivel interno y externo la situación en la gestión actual.
Cabe indicar que los aspectos externos mencionados, son considerados como
tales por estar fuera del Área de Compras de la Dirección de Servicios
Institucionales.
Cada uno de los resultados fue considerado en uno de los 4 aspectos del
estudio con los siguientes resultados:
FORTALEZAS:
Todo el equipo considera los mismos aspectos como los que deben
mejorar en la gestión de compras para un fiel cumplimiento de la
normativa institucional. Esto permite tener un norte hacia donde debe
direccionar la gestión.
Todos los funcionarios conocen el Modelo de Facultades y Niveles de
Adjudicación por Instancia Administrativa12, el cual indica cómo debe
regirse la función de la Dirección en cuanto a compras públicas.
La Dirección presenta una estructura funcional adecuada en el área de
compras, aunque aún no está oficialmente aprobada. Los funcionarios
consideran que cuentan con una plantilla básica de puestos, lo que
permite tener establecido un equipo de trabajo dirigido de manera
delimitada a las funciones de la gestión de compras.
La Dirección cuenta con un programa local de capacitación la cual se
encuentra en aprobación, misma que garantiza actualización de
conocimientos tanto a nivel de Dirección como de áreas y subáreas.
12
Documento aprobado en 2007 por la Junta Directiva de la Institución, y señala la aplicación de
procedimientos de contratación administrativa en la CCSS, según lo establecido por ley.
68
La Dirección cuenta con un sistema de información automatizado e
integrado, lo cual facilita la gestión de bienes y servicios.
La Dirección cuenta con el equipo de oficina suficiente y en las
condiciones óptimas para realizar las actividades propias de la gestión de
bienes y servicios.
El área de gestión de compras se encuentra interconectada vía
telefónica, interna y externamente con las Áreas y Subáreas, así como
con proveedores, garantizando una comunicación directa.
El área de gestión de compras cuenta con acceso a internet, por lo que
cumple lo estipulado en la Ley de Contratación Administrativa.
Se tienen en cada expediente, la lista con los requisitos básicos de
compra lo cual les permite verificar su cumplimiento y los tiempos
estipulados por ley en cada proceso.
Se cuenta con el control en el proceso de recepción de documentos para
verificar contenido presupuestario previo a la compra y se aplican las
medidas correctivas cuando lo amerita. Esto sin duda previene posibles
sobregiros o concursos desiertos por falta de recursos disponibles.
Se cuenta con mecanismos de control que, previo al pago de las facturas
y con el requerimiento de recibo de conformidad de la unidad solicitante,
verifique que la mercadería cumple a cabalidad con lo establecido en las
condiciones del cartel y la oferta.
69
OPORTUNIDADES:
La cantidad de expedientes ejecutados son más de 100, lo que coloca a
la Dirección en la principal compradora de las Direcciones de la Gerencia
Administrativa.
DEBILIDADES:
Los tres funcionarios tienen muy poco tiempo colaborando en la gestión
de compras y actualmente con una gran responsabilidad. Dos con
menos de 4 meses y una con menos de 1 año.
Dos de los tres funcionarios tienen poca capacitación en gestión de
compras, lo cual es insuficiente para la responsabilidad de la labor que
realiza. La tercera no tiene del todo ninguna preparación.
Tiempo de respuesta, Capacitación en la materia, Planificación, Recurso
Humano y Coordinación son temas que se consideran débiles en la
gestión de compras de la Dirección.
Se conoce de manera muy débil la normativa vigente que se relaciona
con los procesos de compras ejecutados.
No se cuenta con un equipo con perfiles adecuados que funja como
cuadros de reemplazo en la gestión de bienes y servicios. En caso de
ausencia prolongada de uno de los funcionarios, no se está preparado
para su sustitución.
No existe un programa anual de compras que garantice la planificación
del área de compras.
70
No se tienen identificados posibles riesgos en la gestión, su impacto y
frecuencia, lo cuales inciden directamente en los procedimientos de
compra.
No están formalmente identificados los procesos críticos en los
procedimientos de compra (pasos en la gestión de la contratación que
generen riesgo en su no ejecución o ejecución tardía), los cuales
comprometan la ejecución exitosa del concurso.
No existe una adecuada comunicación con el personal de las Áreas y
Subáreas que permita conocer y aplicar los lineamientos emitidos por
las Autoridades Superiores en gestión de compras.
No existe un plan de mejoras de las debilidades que se van encontrando
en los procesos, se van corrigiendo con la marcha.
No existe en la Dirección, un compendio ordenado y actualizado de
documentos que contengan normas, leyes, reglamentos manuales,
instructivos, jurisprudencia, entre otros, relacionados con los procesos
de compra, los cuales agilicen consultas y aclaren posibles dudas.
AMENAZAS:
No se cuenta a nivel de Dirección con procedimientos establecidos en la
gestión de compras como lo establece la institución.
Al analizar el estado de la gestión de contratación administrativa en la
Dirección, se notan grandes debilidades que pueden llevar a catalogar como
riesgos latentes.
71
Por esta razón, se definen aspectos que mediante la gestión del riesgo en
materia de compras, pueden ser reducidos si al menos se identifican elementos
que están expuestos y se toman medidas para evitar daños y pérdidas
materiales que pueden ser amenazas en la gestión propia de la Dirección de
Servicios Institucionales. Algunos riesgos encontrados en el análisis son los
siguientes:
1. Muy poca capacitación en los funcionarios que rigen la gestión y los
cuales son responsables de la buena gestión y ejecución de los procesos
de contratación administrativa regida bajo normativa que no es conocida
en su totalidad.
2. Inexistencia de planes anuales de compra, según lo solicita la Ley de
Contratación, lo cual impide contar con una real planificación de los
concursos requeridos por las unidades.
3. No se tiene a mano un compendio de normativa y jurisprudencia en
general que permita consultar y verificar diariamente datos requeridos
que agilicen el proceso de gestión, lo cual expone el trámite del concurso
según su grado de complejidad.
4. La falta de un plan de reemplazo en los miembros del equipo, puede
perjudicar la labor del equipo de compras en caso de ausencia
prolongada de uno o más funcionarios del equipo.
5. El no contar con identificación de los riesgos es sin duda, un gran riesgo.
Al no conocer que impactos y con qué frecuencia pueden ocurrir, en caso
de no mitigar su desarrollo dentro del diario proceso, mantiene
inseguridad en la gestión.
6. Al no tener procedimientos debidamente establecidos para la gestión de
las compras institucionales, no se cuenta con identificación de procesos
72
críticos que puedan ser valorados para evitar atrasos y consecuencias
negativas en la contratación.
7. Aunque las debilidades puedan irse viendo con la marcha del proceso,
no se tiene un plan de mejoras establecidas que eviten que la situación
pueda se desarrolle a futuro.
4.3 RESULTADOS DE LA ENTREVISTA A FUNCIONARIOS DE LAS ÁREAS Y SUBÁREAS DE LA DIRECCIÓN SERVICIOS INSTITUCIONALES.
Se realizó una entrevista a los funcionarios tramitadores de las compras de 5
áreas y subárea pertenecientes a la Dirección, denominadas:
Área de Publicaciones e Impresos
Área de Administración de Edificios
Área de Servicios Generales
Subárea de Investigación
Subárea de Seguridad y Limpieza
Lo anterior, con el propósito de conocer sobre su condición respecto al proceso
de compras institucional, su opinión sobre la misión actual del Área de Compras
de la Dirección y obtener observaciones y recomendaciones según su
experiencia en esta gestión. Los principales resultados a continuación:
a) Tiempo en que desempeña funciones en compras:
Se consulta respecto al tiempo en que ejecutan labores enfocadas a la
contratación administrativa.
73
Gráfico 12
Fuente: Entrevista a funcionarios de Áreas y Subáreas de DSI
Dos de los funcionarios entrevistados (40%), presentan más de cinco años en
funciones de compras institucionales, y otro 40% tienen tan solo algunos meses
de fungir en este puesto. Solamente una de ellas se encuentra entre este el
rango de uno a cinco años de preparación en el tema.
Si bien los datos correspondientes a los funcionarios de la Dirección no se
encuentran en estos resultados, cabe recordar que los tres entrevistados
también cuentan con menos de un año en la gestión, lo que podría implicar un
gran riesgo en el desarrollo y culminación de los concursos por falta de la
experiencia.
Sin embargo, es importante recalcar que los funcionarios con mayor experiencia
podrían ser apoyo a los de menos años en esta labor.
74
b) Capacitación recibida en Contratación Administrativa
Se consulta a los funcionarios respecto a la formación y capacitación que
han recibido para ejercer las labores en gestión de compras con
responsabilidad y compromiso.
Gráfico 13
Fuente: Entrevista a funcionarios de Áreas y Subáreas de DSI
La capacitación resulta relevante en el tema tratado. Un 60% de los
funcionarios considera que su capacitación, la cual le apoya al conocimiento
para ejercer funciones resulta insuficiente para su gestión. Esto pone en riesgo
la condición de administrador que tiene la Dirección de Servicios Institucionales
ante los procesos concursales que realiza.
No resulta un secreto que para estar actualizado en temas de contratación
administrativa, muy cambiantes y con trámites de concursos con características
muy diferentes entre sí, caso de la Dirección en estudio, es muy importante
acudir a personas que con formación y conocimiento en el tema, transmita la
experiencia y el juicio para llevar a cabo las funciones con seguridad y firmeza
tratándose de recursos públicos.
75
c) Opinión sobre el desempeño en la gestión de compras de la
Dirección de Servicios Institucionales.
Se consultó respecto de la opinión que tenían los funcionarios respecto a
la gestión actual que ejerce el equipo de trabajo de la Dirección.
Gráfico 14
Fuente: Entrevista a funcionarios de Áreas y Subáreas de DSI
Aunque hay dos funcionarios (40%) que opinan que la gestión dentro de la
Dirección puede ser buena, y sin duda la evaluación de los expedientes
muestra un gran porcentaje de éxito en los aspectos evaluados, esto no implica
que no existan debilidades importantes de atender antes de que la gestión de
un giro y sea calificada como mala por los usuarios.
El hecho de que el 60% de los entrevistados, es decir, 3 funcionarios dirijan su
opinión hacia una gestión regular, permite hacer un alto en el camino para
determinar las posibles mejoras que pueden manifestarse en el proceso con el
único propósito de lograr una mejor gestión de adquisición de bienes o
servicios.
76
d) Aspectos débiles considerados en gestión de compras en DSI
Se consulta a los entrevistados sobre la consideración de puntos frágiles
que puedan identificar en la gestión actual de compras en la Dirección.
Gráfico 15
Fuente: Entrevista a funcionarios de Áreas y Subáreas de DSI
Los aspectos considerados débiles por todos los entrevistados, merecen una
revisión exhaustiva a fin de determinar las causas por las cuales se debilitan.
En cuanto al tiempo de respuesta en las solicitudes de las áreas y subáreas,
debe ser analizada para determinar sus causas, pero sobre todo con el fin de
erradicar comportamientos y situaciones que encasillan de manera negativa el
trabajo. El total de entrevistados lo considera como aspecto débil en la actual
gestión.
Por otro lado, la capacitación continúa siendo una de las debilidades muy
importantes encontradas por los todos los funcionarios involucrados.
Aunque se identifica la planificación como debilidad en menor grado (60%, tres
de los cinco funcionarios), en los resultados de la opinión de los tres
77
funcionarios de la Dirección, todos consideran que la planificación es
actualmente una debilidad por lo que se debe poner especial atención.
Para un funcionario (20%), la estructura como Dirección y la falta de criterio
legal en los procesos de contratación, pueden ser aspectos que debilitan la
gestión diaria del área de compras.
En fin, los resultados obtenidos en estas entrevistas, manifiestan a nivel
general, un grado de inconformidad con la gestión actual, en primera instancia
dada la necesidad urgente de capacitación en la materia, así como los tiempos
de respuesta débiles, falta de coordinación, la ausencia de planificación, entre
otros.
Para ello, es necesario la identificación de acciones que contribuyan, al igual
que los resultados anteriores, a mejorar la gestión de la Dirección en tema de
contratación administrativa.
e) Comentarios aportados por los funcionarios entrevistados de la
Dirección de Servicios Institucionales y sus Áreas y Subáreas.
En general, los comentarios ofrecidos por cada uno de los entrevistados,
reiteran lo identificado como aspectos débiles en la gestión de compras
analizado anteriormente. Solo para mencionar lo relevante de este punto, se
destaca:
“Existe necesidad de asesoría legal en contratación administrativa a todos los
funcionarios involucrados”.
“Algunos concursos se pasan del tiempo, se debe verificar los tiempos, la
conformación de expedientes, capacitaciones”.
78
“Debería haber unidad que se dedique a compras y no a otras funciones,
especialista en la materia de contratación administrativa”.
“Falta mucho personal para atender necesidades heterogéneas”.
“No existe un procedimiento claro de la compra”.
“Hay problema con el estudio de mercado en expedientes con único oferentes,
por ejemplo”.
“Existe mucha intervención dentro del proceso que debe manejarse a nivel de
Dirección, como registro y calificación de proveedores, hacer estudios de
razonabilidad de precios, conseguir el aval técnico cuando corresponde a
unidades ajenas”.
“Se debe caer en razonabilidad de la compra”.
79
CAPITULO V
ESTRATEGIA DE MEJORAMIENTO
80
CAPITULO V
5. ESTRATEGIA DE MEJORAMIENTO
El área de gestión de compras de la Dirección, requiere para su desarrollo una
integración en las acciones que ejecuta. Como lo indica el Gerente de Logística
Ing. Ubaldo Carrillo, un elemento clave en la mejora de gestión de compras
propiamente en la Gerencia a su cargo, ha sido entre otros aspectos, integrar
los objetivos bajo una misma estructura.
Reconociendo que este es el inicio de un giro en la gestión de compras que se
sigue para la Dirección de Servicios Institucionales nos preguntamos: cómo
iniciamos esta primer etapa?
Actualmente la Dirección no tiene establecidos los objetivos propios de la
gestión de compras. Su identificación y seguimiento son en definitiva un
aspecto esencial para un proceso exitoso, siempre y cuando estén acorde con
los objetivos generales de la Dirección y concordantes con los de la institución.
Adicionalmente, la dedicación absoluta a las labores realizadas, con la
capacitación requerida y el conocimiento suficiente, seguido de un
fortalecimiento en la planificación y la programación de la gestión apoyado con
aspectos tecnológicos, son aspectos igualmente importantes para el
crecimiento de la labor del área.
Tomando como base el Modelo de funcionamiento y organización de las áreas
de gestión de bienes y servicios de los establecimientos de salud de la Caja,
realizando las modificaciones correspondientes y haciendo la respectivas
adaptaciones al tema planteado, se diseña una estrategia de mejoramiento que
garantice al área de compras de la Dirección, una función sana, transparente,
ágil y eficiente para que, de manera integral, refleje una imagen fuerte y estable
según su condición dentro de la organización.
81
5.1 ÁREA DE GESTIÓN DE COMPRAS DE LA DSI COMO SISTEMA.
Como se ha indicado anteriormente en el documento, la Dirección tiene dentro
de sus responsabilidades, el desarrollo de la gestión de compras de las cinco
áreas a su cargo, según el modelo de facultades y niveles de adjudicación por
instancia administrativa, dado la condición y el presupuesto asignado según sus
funciones.
Como proceso relevante dentro de las funciones de la Dirección, resulta
importante definir esta gestión como un sistema esencial para su
funcionamiento.
Cada sistema recibe insumos o entradas que mediante una transformación
permite obtener productos finales. En este caso, la Dirección recibe cierta
documentación como insumo y con funciones propias administrativas de
planificación, dirección, organización, control y evaluación obtienen productos o
servicios requeridos para la gestión normal de cada unidad.
Para reflejar mejor este concepto, figuramos el sistema.
Figura 3
Diagrama de Proceso
Fuente: Guía para el levantamiento, documentación y rediseño de proceso, CCSS
82
5.2 MISIÓN DEL ÁREA DE GESTIÓN DE COMPRAS DE LA DSI.
Se debe recordar que la misión específica es la razón de ser de una
organización, lo cual permite establecer los objetivos que la vez direccionan los
planes estratégicos de la unidad de trabajo, logrando así la satisfacción de los
requerimientos de los usuarios. Por esta razón se propone que la misión del
área de compras de la Dirección es:
“Abastecer de los bienes y servicios requeridos a la áreas y subáreas de
la Dirección de manera oportuna, con la calidad necesaria, a un costo
razonable, por medio de una gestión administrativa eficiente y eficaz
dentro del marco normativo existente, y conforme a los valores
institucionales”.
5.3 VALORES DE LA GESTIÓN DE COMPRAS EN LA DSI.
Para cumplir con la misión, se propone que los funcionarios de la Dirección se
identifiquen con los siguientes valores:
Excelencia: un valor totalmente identificado con los intereses
institucionales, en busca de la calidad superior en la gestión.
Trabajo en equipo: el cual requiere por parte de los funcionarios del
equipo, mucha colaboración y consideración a fin de alcanzar objetivos y
cumplir con las responsabilidades mediante intercambio de criterios,
conocimientos, experiencias y sobre todo mutuo apoyo.
Transparencia: la cual logre actuaciones de manera evidente, clara, sin
ambigüedad por parte de cada funcionario involucrado en el proceso de
compras de la Dirección.
83
Sinergia laboral: que muestre profesionalismo y cultura de servicio,
creatividad, innovación, y sobre todo coordinación óptima con las
diferentes áreas y subáreas involucradas.
Compromiso: cumpliendo con las obligaciones, logrando oportunidad
sin excusas y con disciplina.
Integridad: que permanezca en los funcionarios la moral, la ética, el
respeto, la honestidad, la confidencialidad, la lealtad y una actitud
positiva en las labores.
Desarrollo profesional: que de manera planificada se busque el
crecimiento personal y profesional de cada funcionario con capacitación
y formación que permitan optimizar la gestión para el logro efectivo de
los objetivos establecidos.
5.4 VISIÓN DEL ÁREA DE GESTIÓN DE COMPRAS DE LA DSI.
La visión permite a cada unidad, posicionarse en un mediano o largo plazo
ante el resto de unidades de la organización, lo cual es muy importante para
establecer procesos de planificación interna. Por ellos se plantea la siguiente
visión:
“Seremos un área modelo en el desarrollo de funciones y actividades
propias de la contratación de bienes y servicios, mediante una práctica
oportuna, eficiente, eficaz, procurando que los gastos y las inversiones de
la institución cumplan y satisfagan los requerimientos de las áreas y
subáreas adscritas a la Dirección de Servicios Institucionales”.
84
5.5 OBJETIVOS DEL AREAS DE GESTIÓN DE COMPRAS
DE LA DSI.
Para alcanzar la misión y la visión planteadas para el área de gestión de
compras, se proponen los siguientes objetivos general y específicos.
5.5.1 Objetivo General:
Consolidar un área de abastecimiento a nivel de Dirección, que
suministre los insumos, materiales, los equipos y los servicios a las áreas
y subáreas adscritas, conforme a sus requerimientos, de una manera
oportuna, racional y eficiente, por medio de la implementación y
desarrollo de acciones administrativas necesarias, dentro del marco
jurídico, las políticas y disposiciones institucionales.
5.5.2 Objetivos Específicos:
1. Disponer de un sistema de planificación integral de bienes y servicios
requeridos por las áreas y subáreas con el fin de cumplir de manera
efectiva, los objetivos y las metas establecidas.
2. Construir planes de compra anuales de los bienes y los servicios
requeridos por las áreas y subáreas, con el propósito de que las
adquisiciones respondan a las prioridades, necesidades de cada unidad
y que los gastos e inversiones estén acorde con las políticas
institucionales.
3. Definir las acciones estratégicas y operativas de las gestión de compras
con las áreas y subáreas, a fin de que se cumplan los términos pactados,
se reciban los productos o servicios en condiciones de seguridad y
control adecuados, de conformidad a lo requerido por cada unidad.
85
5.6 POLÍTICAS DE FUNCIONAMIENTO DEL AREA DE
GESTIÓN DE COMPRAS DE LA DSI
Establecer políticas de funcionamiento permite tener guías básicas que
determinan la acción administrativa de una unidad, señalan límites muy
generales en los cuales se deben ejecutar las actividades de conformidad con
los planes establecidos.
Se propone que la Dirección de Servicios Institucionales y su área de gestión de
compras desarrollen sus procesos en base a las siguientes políticas:
5.6.1 Políticas de Calidad:
- Se acoge el concepto de aseguramiento de la calidad con el fin de lograr
agilidad y legalidad en el proceso de compra, la total satisfacción de las
áreas u subáreas.
- Se promueve la cultura de rendición de cuentas mediante la integración de
este proceso en Plan Anual Operativo, lo cual permite lograr eficiencia y
eficacia en los concursos con procesos de retroalimentación según
resultados.
5.6.2 Políticas Presupuestaria:
- Se procura la eficiencia y la optimización de los recursos presupuestarios
mediante la utilización racional de los insumos y materiales requeridos en el
proceso de gestión de compras.
- Asegurar el cumplimiento de reserva presupuestaria de cada unidad,
mediante la aceptación como requisito de los documentos establecidos
previo cualquier inicio de concurso.
86
5.6.3 Políticas de servicio al cliente interno y externo:
- Se impulsa una cultura organizacional de servicio al usuario, procurando una
atención cálida y oportuna tanto a las áreas y subáreas como a los
proveedores involucrados.
5.6.4 Políticas de Recursos Humanos:
- El personal del área de gestión de compras, reúne los requisitos para el
puesto y ofrece un potencial de desarrollo con capacidad de adaptación y
apertura al cambio.
- La evaluación del desempeño se enfoca en la medición de resultados tanto
individuales como grupales además de su contribución a la prestación del
servicio con calidad.
- Se fomenta una cultura organizacional que involucre la ética y la moral con
el propósito de fortalecer principios de responsabilidad, transparencia,
honestidad y calidad humana.
- La capacitación de los funcionarios del área es básica para solventar las
debilidades en la gestión, y fortalecer habilidades y destrezas requeridas por
la Dirección.
- Se promueve el trabajo en equipo, con un ambiente laboral sano, con
colaboradores multidisciplinarios y polifuncionales.
87
5.6.5 Política de valoración de cumplimiento:
- Se promueve la óptima relación entre los resultados de la gestión, el uso
racional de los recursos, las expectativas logradas, a fin de mejorar el
proceso productivo, la eficiencia, la satisfacción y el desarrollo del área de
compras.
Una vez propuesta la estructura de gestión administrativa acorde con los
requerimientos institucionales para el proceso de compras de la Dirección en
estudio, se presenta una matriz de procesos denominada “Gestión de Compra
de Bienes y Servicios de la Dirección de Servicios Institucionales” en la cual
identifica cuatro subprocesos específicos que a su vez son desarrollados
mediante acciones sustantivas que fortalecen las debilidades encontradas en el
capítulo anterior.
5.7 CONCEPTUALIZACIÓN DE PROCESO, SUBPROCESOS
Y ACCIONES ESTRATÉGICAS
En esta propuesta se define un único proceso general denominado “Gestión de
Compras de Bienes y Servicios de la Dirección de Servicios Institucionales”, el
cual debe ser congruente con la misión, la visión y los objetivos propuestos. La
dirección y conducción integral es responsabilidad de un coordinador del área
así como los cuatro subprocesos identificados.
Las acciones estratégicas a implementar minimizan de manera significativa las
debilidades encontradas en el capítulo anterior, luego del análisis de la
información obtenida con las herramientas utilizadas.
Los subprocesos se desarrollan con el propósito de desplegar un
abastecimiento de bienes y servicios efectivo, lograr una ejecución de proceso
88
productivo, facilitar la asignación de recursos, incrementar la satisfacción de las
unidades usuarias e implementar mecanismos de control y evaluación.
A continuación, se identifican algunas funciones sustantivas y la
responsabilidad de cada subproceso, a fin de especificar con mayor amplitud y
claridad la operación interna de los mismos.
Subproceso de Gestión Administrativa: es responsable de asesorar,
coordinar, dirigir y conducir en forma estratégica, la gestión integral del
área de compras. Le corresponde además controlar, evaluar y
retroalimentar la gestión para la adquisición de bienes y servicios de la
Dirección, con el propósito de responder a las necesidades de sus áreas
y subáreas.
Debe propiciar una gestión eficiente, eficaz, con calidad y sobre todo
orientada a la satisfacción de los usuarios, mediante el análisis
permanente de las actividades diarias y los procedimientos de trabajo, a
efecto de brindar de manera oportuna, insumos a los demás
subprocesos para el desarrollo de sus actividades.
Una de las etapas fundamentales de este gran proceso es la
planificación, por lo que se determina la ejecución de algunas de estas
actividades en la siguiente subárea.
Subárea de Planificación: este subproceso es responsable de la
dirección, programación, la evaluación en su alcance, así como de
consolidar el Plan Anual de Compras obtenido por cada área y subárea,
debe desarrollar internamente la planificación de necesidades de
recursos para el corto y mediano plazo.
89
Si bien cada área y subárea responde a la interrogante: qué y cuánto
comprar, es responsabilidad de la Dirección definir cuándo iniciar la
petición para garantizar la recepción en tiempo.
Además de conducir el proceso mediante la identificación y análisis de
las necesidades que general las unidades, le corresponde realizar
diagnósticos y estudios necesarios para establecer prioridades, todo con
el propósito de facilitar la disposición de los bienes y servicios en forma
eficiente y oportuna.
A continuación, se detallan algunas de las principales funciones y
responsabilidades de un subproceso que por su operatividad, da cuerpo
al proceso global de gestión de compras.
Subproceso de contratación administrativa: le corresponde la
adquisición de los bienes y los servicios solicitados por las unidades, por
tanto debe establecer procedimientos internos relacionados con el
trámite de compras, tener pendiente los tiempos de ejecución de los
concursos, atender los diversos recursos presentados por los
proveedores.
Además la emisión de contratos y órdenes de compra que deben contar
con requisitos establecidos, las garantías correspondientes y el respaldo
documental con el estricto cumplimiento del marco jurídico. Debe
asesorar y apoyar a las áreas y subáreas en la recepción de los servicios
contratados.
Este subproceso se complementa con el subproceso de planificación, por
cuanto debe responder a los planteamientos de a quién comprar y cómo
hacerlo?
90
Al presentar este subproceso acciones muy estratégicas que deben ser
aplicadas por cualquier unidad gestora de compras de bienes y servicios
para el éxito del proceso general, se establecen algunas funciones
sustantivas a aplicar:
- Organizar y conducir la gestión conforme al ordenamiento jurídico,
atendiendo e implementando de manera oportuna, disposiciones y
lineamientos establecidos institucionalmente, con el fin de cada concurso
cumpla con los requerimientos administrativos y legales.
- Crear y aplicar metodologías, modelos e instrumentos para el estudio,
ponderación y análisis de las ofertas y valoración del mercado, a fin de
disponer de información y datos confiables, actualizados y relacionados
con factores determinantes como precios, calidad, garantías, plazos de
entrega, experiencia, capacidad financiera y cualquier otro aspecto que
resulte significativo.
- Respecto a especificaciones técnicas, establecer un método para
elaboración de aspectos técnicos por parte de la unidad solicitante, con
el propósito de que la valoración cumpla con las calidades requeridas.
- Tomar las previsiones correspondientes en cuanto a plazos de recepción
de ofertas, muestras, recomendación, adjudicación y otros, con el
propósito de realizar procedimientos de manera ágil y oportuna.
- Mantener la documentación bajo los controles y registros necesarios a
efecto de que la gestión sea eficiente.
- Asesorar, coordinar y apoyar a las áreas y subáreas, en los diferentes
aspectos que involucran los trámites de la contratación, basados en
actividades orientadas a una comunicación eficiente.
91
- Disponer de términos y fundamentos necesarios para avalar las
recomendaciones técnicas por parte de las unidades, que permita
continuar con un acto de adjudicación claro y bajo un marco legal
aceptable.
- Recibir y controlar las garantías de participación y cumplimiento
depositadas por los proveedores con la finalidad de tomar las decisiones
oportunamente con relación a su devolución o ejecución.
- Mantener el control y registro en coordinación con las unidades, respecto
a las garantías de mantenimiento y soporte otorgadas a los productos o
servicios contratados con base en las estipulaciones del cartel, con el
objetivo de ejercer ante los proveedores los reclamos por fallas, defectos
o situaciones que ameriten su intervención.
En fin, este subproceso debe encargarse de dirigir, supervisar, controlar
y evaluar las actividades sustantivas asignadas a partir de las políticas
planteadas, la normativa vigente, el plan de compras y el grado de
satisfacción de los usuarios internos y externos, a fin de realizar sus
funciones eficientes y oportunas. Cada una de la actividades van de la
mano con el subproceso que continua.
Subproceso de Control y Seguimiento: es responsable del control de
la buena ejecución de los anteriores subprocesos. Debe coordinar con
los responsables en las áreas y subáreas que el abastecimiento del
producto o servicio contratado se realice en forma programada, con base
en normas y procedimientos según necesidades de la institución.
Debe garantizar la retroalimentación con información de los procesos
finalizados y la mejora continua en la gestión del proceso de compras de
la Dirección.
92
Las actividades propias de este subprocesos, propician una organización
administrativa eficiente, eficaz y con calidad mediante el análisis continuo
de los procedimientos de trabajo, a fin de flexibilizar la gestión en función
del usuario pero siempre en cumplimiento de la normativa vigente.
5.8 MATRIZ DE PROCESO DE GESTIÓN, SUBPROCESOS Y
ACCIONES ESTRATÉGICAS.
El proceso general se denomina “Gestión de compra de bienes y servicios de
la Dirección de Servicios Institucionales”.
Los subprocesos se identifican como:
1. Gestión administrativa y estratégica
2. Planificación
3. Contratación administrativa
4. Control y seguimiento
Siguiendo con el enfoque de sistema anteriormente expuesto, la información
obtenida proporciona una secuencia lógica de análisis y permite realizar
acciones de manera vinculante.
Mediante el diseño de una estructura de procesos identificando con ella las
acciones estratégicas a aplicar, se establecen responsabilidades laborales,
facilita asignación de los recursos y se evita la duplicidad de actividades en la
gestión.
Esta estructura es un medio que facilita la programación estratégica y operativa,
la administración de recursos disponibles, implementación de mecanismos de
control, evaluación de la gestión y cumplimiento de la misión del área de
compras y de la Dirección.
93
Esta área es responsable de planificar, organizar, dirigir, conducir y evaluar de
manera estratégica el proceso de compras de la Dirección con sus acciones
administrativas.
A continuación se presenta una matriz estructurada por proceso, subprocesos y
acciones estratégicas del área de gestión de compras de la DSI.
94
Matriz 1
Subproceso Gestión Administrativa
95
Matriz 2
Subproceso de Planificación
96
Matriz 3 Subproceso de Contratación Administrativa
97
Continuación Matriz 3
Subproceso de Contratación Administrativa
98
Continuación Matriz 3
Subproceso de Contratación Administrativa
99
Matriz 4
Subproceso de Control y Seguimiento
100
5.9 FACTORES CLAVES DE ÉXITO
Para la implementación de las acciones estratégicas planteadas y con ello el
cumplimiento de la misión, visión y objetivos establecidos, se requiere a nivel de
Dirección, áreas y subáreas, algunas condiciones básicas que deben
desarrollarse para su puesta en marcha.
Estos pueden definirse como factores clave de éxito que permiten desarrollar
acciones sustantivas con efectividad, por lo que se propone lo siguiente:
Desarrollar e implementar un programa de información con los
responsables de las áreas y subáreas y sus colaboradores para informar
sobre el esquema planteado, la misión, su visión, los objetivos, los
subprocesos y las acciones estratégicas planteadas para disponer de
una gestión de compras consolidada, eficiente, eficaz y dinámica para
cumplir de manera efectiva con los requerimientos de las unidades.
Alcanzar los niveles de coordinación necesarios e impulsar el trabajo en
equipo, con el propósito de facilitar el logro de la misión.
Mantener el recurso humano, el espacio físico, los equipos, y la
tecnología según los requerimientos, con el fin de desarrollar el proceso,
los subprocesos y acciones sustantivas definidas en la matriz anterior.
Fomentar el desarrollo de la cultura organizacional de la institución, a fin
de mantener buenas relaciones interpersonales, identificar al equipo de
trabajo con la organización y lograr siempre mayor eficiencia, eficacia y
productividad en la gestión.
101
CAPITULO VI
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
102
CAPITULO VI
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1 CONCLUSIONES:
Aunque hay dentro de lo analizado varios puntos que llevan a determinar el
estado actual de la Dirección en gestión de compras, para un mejor orden de
esta etapa de conclusiones y aspectos a recomendar, se determina plantear por
tema relevante analizado.
Planta física
Se determina que la planta física actual en la que se desarrolla actualmente la
gestión y recientemente modificada, cumple con aspectos básicos requeridos
para la gestión. Hay deficiencia física y de orden en el área de custodia de
expedientes. Este aspecto es analizado tanto en las entrevistas como en la
etapa de verificación de expedientes.
Equipo tecnológico
La Dirección cuenta con el equipo tecnológico apropiado, equipos con
capacidad suficiente para llevar a cabo su labor. Este aspecto es analizado en
las entrevistas a los funcionarios.
Personal
La percepción de los involucrados es que hace falta personal y en operación
permanente para hacer eficiente la gestión. Aspecto valorado en las
entrevistas.
103
Capacitación
Hay una gran deficiencia en la capacitación técnica de los funcionarios tanto
gestores de compra como los administradores de los concursos. Aspecto
valorado tanto en análisis de expedientes como en entrevistas realizadas.
Gestión administrativa
Este aspecto administrativo es valorado según resultados obtenidos del análisis
de expedientes:
No existe un “norte” determinado sobre la gestión, las condiciones, los alcances
de los concursos de compra.
No hay una comunicación técnica constante ni actualizada con el personal
encargado de compras de las Áreas y Subáreas pertenecientes a la Dirección.
6.2 RECOMENDACIONES
Planta física:
Las condiciones actuales con las modificaciones generadas recientemente, son
elemento apto para ejercer las labores. Se recomienda mantenerlas y organizar
el área destinada para la custodia de expedientes por cuanto no existe un orden
para la búsqueda y localización de expedientes ya cerrados.
Equipo tecnológico:
Se recomienda mantener las condiciones de equipo actual por cuanto cumple
con lo requerido según informe reciente del área de informática de la Dirección
y procurar su fortalecimiento en mediano plazo, a fin de pretender siempre que
se cumpla con este requisito en la gestión diaria.
104
Personal:
Aunque se percibe una necesidad de recurso humano para la gestión de
compras, se recomienda en primer instancia incluir mejoras en aspectos de
planificación y coordinación, que permita posteriormente analizar la capacidad
instalada de recurso humano con relación a las cantidad de concursos y la
demanda real planificada y organizada.
Capacitación:
Una de las grandes deficiencias encontradas es la falta de capacitación, por lo
que resulta recomendable acudir a instancias técnicas en la materia para el
inicio casi inmediato de un programa de capacitación según el plan elaborado
por parte de la Dirección no aprobado aún por la Gerencia Administrativa. Cabe
indicar que la Dirección Técnica de Bienes y Servicios, la Dirección Jurídica y
el CENDEISSS, son unidades que brindan capacitación en temas relacionados
con la gestión de compras institucional. Tal actualización en temas de la
materia, debe ser impartido tanto a los funcionarios de la Dirección como de las
áreas y subáreas.
Gestión administrativa:
En primer instancia se recomienda mantener una relación directa con las
unidades a su cargo, organizando reuniones mensuales con el propósito de
intercambiar ideas, conocimientos, actualizar información en temas afines,
promover charlas, mesas redondas, impulsando siempre el mejoramiento
continuo de la gestión.
Así mismo, iniciar de inmediato una planificación estratégica en la labor de
compras, tomando en cuenta criterios de las unidades, sus requerimientos,
necesidad anuales, con el propósito de lograr organización en la gestión.
105
Para ello y a nivel general, las recomendaciones tienen como objetivo la
implementación de las matrices identificadas en el capítulo anterior, lo cual sin
duda, establece una reorganización de la gestión que busca ajustes para lograr
funciones exitosas, con resultados esperados y cumplimiento de lo estipulado
en materia de contratación administrativa.
106
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109
APÉNDICE
110
APÉNDICE Nº 1
GUÍA DE VERFICACIÓN
ANÁLISIS DE PROCESO DE COMPRA
111
APÉNDICE Nº 2
ENTREVISTA A FUNCIONARIOS DE LA DIRECCIÓN DE SERVICIOS
INSTITUCIONALES
112
104
APÉNDICE Nº 3
ENTREVISTA A FUNCIONARIOS DE LAS ÁREAS Y SUBÁREAS DE LA DSI
113
