ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN UN MUNDO INCIERTO

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social

Consejo Regional de PlanificaciónILPES

ESTRATEGIAS DE ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA POLÍTICA ECONÓMICA EN UN MUNDO EN UN MUNDO INCIERTOINCIERTO

Ricardo MartnerDirección de Gestión Pública y Regulación, ILPESCEPAL, Naciones Unidas

DiplomadoIedesEnero 2002



Programa

1. Vivimos en un mundo incierto; cuál es el modelo?

La nueva arquitectura internacionalLa cosmovisión macroeconómica

Qué es la incertidumbre?

2. Reformas macro-presupuestarias en un mundo incierto

Ricardo MartnerDirección de gestión pública y regulación



El FMI: del orden monetario al desorden financiero

El FMI fue originalmente concebido para vigilar y defender el sistema de Bretton-Woods (comenzando por las reglas de régimen cambiario), y como intermediario a nivel global entre los países deficitarios y los excedentarios.

A partir de los años ochenta, con la flexibilización cambiaria y el auge de los flujos de capital privado, el FMI pierde su misión original y se transforma en una agencia gestora de crisis y de garante de la disciplina de los países endeudados.

Los dos instrumento de esta función de gendarme son la vigilancia y la condicionalidad estructural.



Vivimos en un mundo incierto: cuál es el modelo?

““La Economía es la ciencia de pensar en La Economía es la ciencia de pensar en términos de modelo, unida al arte de escoger términos de modelo, unida al arte de escoger

los modelos que son adecuados para el mundo los modelos que son adecuados para el mundo contemporáneo”contemporáneo”

John Maynard Keynes, 1938John Maynard Keynes, 1938



Washington ConsensusOriginal:Disciplina fiscal Focalización del gasto publicoReforma tributariaLiberalización FinancieraTipos de cambio unificados y competitivosLiberalización del comercioApertura a la inversión extranjeraPrivatizaciónDesregulaciónDerechos de propiedad

Aumentado; lista original más: reformas legales/políticas Institutions Regulatorias Corrupción flexibilidad mercado del trabajo Acuerdos OMC Códigos y Estándares financieros Apertura “prudente” del

mercado de capitales Regímenes No intermedios de

tipo de cambioS Redes de seguridad social Reducción de la pobreza

En realidad, muchos de estos aspectos son el resultado del desarrollo económico más que un

requisito



Número promedio de condiciones estructurales por año de programa

2.0

3.5

4.3

9.2

4.8

11.5

8.8 8.9 8.9

12.4

16.9

12.7

14.3

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fuente: Structural Conditionality in Fund-Supported Programs , Fondo Monetario Internacional, Febrero 2001



La evolución de la condicionalidad

Reenfocar ”El FMI está perdiendo su foco y reduciendo su efectividad al hacer

demasiado”: relación inversa entre efectividad y número de condiciones ("curva de Laffer de la condicionalidad”). Limitar la condicionalidad estructural a las áreas que son críticas para el cumplimiento de los objetivos macroeconómicos del programa. Las demás medidas, necesarias para asegurar un crecimiento económico sostenible (según el FMI), pero que no son críticas para el programa, deberían tomar la forma de consejos de política y ser manejadas por otras instituciones multilaterales.

Flexibilizar Mantener áreas de (relativa) autonomía, en el manejo de la cuenta de

capitales y del régimen cambiario.


Consejo Regional de PlanificaciónILPESCondiciones estructurales en los programas del FMI(Número promedio de medidas por año de programa)

Número deProgramas

StructuralBenchmark

Performancecriteria

Prior actions Total

Nuevos programasPRGFStand-by Arrangements

Promedio 1997-99PRGFStand By Arrangements

275

2723

5.44.8

7.75.4

2.12.3

2.91.4

3.54.7

4.25.9

11.011.9

14.712.7

Fuente: “Streamlining Structural Conditionality: Review of Initial Experience”, IMF, Julio 2001, cuadro 1.

Cuadro 2Distribución de condiciones estructurales en los programas del FMI

Sis

tem

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Ins

titu

cion

ales

Tot

al

(a)

+ (

b) +

(c)

Nunevos ProgramasPRGFs 0.9 7.6 1.5 5.5 4.6 5.5 47.4 1.5 0.0 17.1 0.0 0.4 2.1 6.1 100 65.4Stand-by Arrangements 2.5 4.6 2.5 5.8 3.7 2.9 53.1 3.6 0.0 14.4 0.0 1.5 3.1 2.3 100 69.9

Promedio 1997-1999PRGFs 1.7 7.9 0.1 5.1 8.2 16.4 27.6 4.1 0.3 18.6 1.9 0.7 1.9 5.4 100 47.9Stand-by Arrangements 3.8 3.8 0.9 5.4 2.8 10.2 21.5 3.3 0.1 32.3 1.7 0.6 6.2 7.2 100 57.6

Fuente: “Streamlining Structural Conditionality: Review of Initial Experience”, IMF, Julio 2001, cuadro 2.



Alternativas a la condicionalidad

El informe Meltzer afirma que la condicionalidad es “de difícil manejo, altamente conflictiva, demorosa en su negociación y muchas veces inefectiva”, recomendando el abandono de los desembolsos programados asociados a condicionalidad.

La Comisión aconseja hacer del FMI una Institución más pequeña, que serviría como un cuasi-prestamista de última instancia para los países emergentes que han cumplido con ciertas pre-condiciones, esencialmente un buen desempeño macroeconómico y gobernabilidad.

Otros recomiendan incluso selectividad; otorgando préstamos sólo a los Gobiernos reformistas, proveyendo mecanismos para ayudarlos a aislarse de las presiones de grupos de interés.

El papel de las IFIS sería identificar a los reformistas, no crearlos




Condicionalidad ex-ante, anteponiendo requisitos de orden macroeconómico y financiero al desembolso de créditos del FMI, especialmente en las áreas de transparencia y de la adopción de los principios de Basilea, de los estándares y códigos de buenas prácticas y del Special Dissemination Data (Williamson, 2000). La adhesión a un conjunto de estándares internacionales podría sustituirse a la condicionalidad de las políticas.

Los estándares que ha comenzado a desarrollar el FMI abarcan en la actualidad los códigos de buenas prácticas de transparencia fiscal y de transparencia en las políticas monetaria y financiera, a los cuales se agregarán códigos de buenas prácticas para el manejo de la deuda pública y de la deuda externa.

Propuestas de disciplina fiscal (Williamson):(1) el criterio de Maastricht, con un déficit no superior a 3% del PIB y una relación de la deuda del sector público por debajo de 60% o con tendencia a la baja; (2) un límite al saldo público primario; (3) un saldo público cíclicamente ajustado; (4) objetivos flexibles que permitan al Fondo efectuar sus análisis caso a caso.




Una tercera vía es enfatizar la construcción de instituciones nacionales, reduciendo el alcance de la condicionalidad a lo estrictamente macroeconómico, con cláusulas de contingencia para enfrentar la incertidumbre.



QUÉ ES EL BIENESTAR?QUÉ ES EL BIENESTAR? INDIVIDUAL

AMOR TRABAJO SALUD

ECONÓMICO PRODUCTIVIDAD DISTRIBUCIÓN DEL

INGRESO EMPLEO

SI ESTAS COSAS ANDAN BIEN, LO DEMÁS NO PUEDE IR TAN MAL; SI ESTAS COSAS ANDAN MAL, NADA PUEDE IR BIEN.

ESTE BIENESTAR NO ESTÁ DIRECTAMENTE RELACIONADO CON DECISIONES PROPIAS

EXISTEN POCAS POSIBILIDADES DE ACCIONES DE POLÍTICA EN EL CORTO PLAZO



Sabemos poco...Sabemos poco...Llama la atención la distancia que separa la certidumbre de las

recomendaciones con la fragilidad del análisis empírico: El problema de la identificación es lo suficientemente grave para incitar a

la modestia; la complejidad de interacción entre variables observables y no observables hace difícil el ejercicio de identificar regularidades estadísticas

La teoría económica tiene debates fundamentales en cuanto a las causalidades, en la explicación de las patologías macroeconómicas, como la inflación y el desempleo.

Las dificultades de orden estadístico, sobre todo en lo que se refiere a comparaciones internacionales o a medidas del entorno institucional, hacen que cualquier conclusión sea provisoria



……y somos muy diversosy somos muy diversos

La observación no impone modelos únicos: la situación de los países es de una gran diversidad;

Cada país es singular, con una tradición, una cultura, un sistema antropológico específico;

La alquimia que lleva al éxito es compleja, y difícilmente transferible a otras realidades.



PIB PER CAPITA BAJO TRES PIB PER CAPITA BAJO TRES ESCENARIOS DE CRECIMIENTOESCENARIOS DE CRECIMIENTO

96096

1000

10000

100000

1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

País A: g = 3%



PIB PER CAPITA BAJO TRES PIB PER CAPITA BAJO TRES ESCENARIOS DE CRECIMIENTOESCENARIOS DE CRECIMIENTO

96096

26770

2000

7364

1000

10000

100000

1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

País A: g = 3%País B: g = 2%

País C: g = 1%



PREGUNTA: COMO ELEVAR LA PRODUCTIVIDAD PARA PASAR DEL PAÍS C AL PAÍS A?

RESPUESTA: SUFRIENDO SI USTED QUIERE MÁS OUTPUT, AUMENTE SUS

INPUTS: DELE AL TRABAJADOR MÁS CAPITAL Y MÁS EDUCACIÓN;

TRABAJE MÁS CONSUMA MENOS HOY PARA OBTENER MÁS RECURSOS

PARA LA INVERSIÓN ENVÍE A SUS HIJOS MÁS HORAS AL COLEGIO, Y

PÁGUELE PROFESORES PARTICULARES

ESPERE 10 AÑOS (O 20?) PARA QUE LA MAYOR PRODUCTIVIDAD COMPENSE LOS SACRIFICIOS PRESENTES



Ingreso

Recursos Productividad

Esquema 1: ¿Cómo los economistas piensan la determinación del ingreso?

Crecimiento PIB per capita

=Intensidad

Capital+

Acumulación Capital humano

+Crecimiento

Productividad

ahlkly

hlaky

ˆˆ)1()ˆˆ(ˆˆ

)( 1



Esquema 2: Todo sobre economía del desarrollo en una página

endógeno

parcialmente endógeno

exógeno

Ingreso

Recursos Productividad

Comercio Instituciones

Geografía



Correlación parcial entre el ingreso y la distancia al EcuadorCorrelación parcial entre el ingreso y la distancia al Ecuador



Correlación parcial entre el ingreso y la calidad de las institucionesCorrelación parcial entre el ingreso y la calidad de las instituciones



Correlación parcial entre el ingreso y el comercioCorrelación parcial entre el ingreso y el comercio



FUENTES DEL CRECIMIENTO DE FUENTES DEL CRECIMIENTO DE LARGO PLAZOLARGO PLAZO Determinantes del crecimiento (93 países, Barro, 1991,1997)

PIB inicial Inversión, total y pública Estabilidad política Indicador de capital humano inicial

Más de 50 variables adicionales, entre las cuales: Distribución del ingreso Edad promedio de la población Tamaño del sector público, índices de apertura comercial. Inflación, términos de intercambio Desarrollo del sector financiero



Se postula una dicotomía entre las fluctuaciones y el crecimiento de largo plazo: En el corto plazo, los cambios del PIB son dominados por movimientos en la demanda agregada. La (dura) realidad es keynesiana. En el tiempo, la economía tiende a volver a su trayectoria de mediano plazo . El estado estacionario (el paraíso terrenal) es neo-clásico.

T

Y

LA COSMOVISION MACROECONOMICALA COSMOVISION MACROECONOMICA



VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZOLARGO PLAZO

“Los movimientos cíclicos de corto plazo son como altibajos minúsculos y casi irrelevantes cuando se comparan con la inmensidad y la fuerza de la tasa de crecimiento de largo plazo” (Salas-i-Martin)

“Las consecuencias que este tipo de cuestiones entrañan para el bienestar humano son sencillamente estremecedoras: una vez que uno comienza a pensar en ellas es difícil pensar en cualquier otra cosa”.(Lucas)



Principales mecanismos de interacción:

Proceso shumpeteriano de “destrucción creativa” Desacumulación de capital físico y humano: Irreversibilidad (es más costoso hacer y deshacer que no hacer nada) Incertidumbre (De los escenarios futuros posibles, sólo el más

desfavorable tiene relación con la propensión a realizar un proyecto de inversión)

“Learning By Doing”

Empíricamente, relación negativa: la reducción de una desviación estándar aumenta el crecimiento promedio anual de 0.3 a 0.6%.(Ramey, Ramey, 1995)

VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZOLARGO PLAZO



CRECIMIENTO DEL PIB EN CRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINAAMERICA LATINA

-15.0%

-10.0%

-5.0%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

81 83 85 87 89 91 93 95 97 99

ARGENTINA BRASIL BOLIVIA CHILE




-15.0%

-10.0%

-5.0%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000

COSTA RICA COLOMBIA ECUADOR MEXICO




-15.0%

-10.0%

-5.0%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000

PARAGUAY PERU URUGUAY VENEZUELA



VOLATILIDAD Y CRECIMIENTOVOLATILIDAD Y CRECIMIENTO1985-20001985-2000

Venezuela

Uruguay

Perú

Paraguay

MéxicoEcuador

Costa Rica

ColombiaChileBrasil

Bolivia

Argentina

0.00

0.01

0.02

0.03

0.04

0.05

0.06

0.07

0.08

1.5% 2.0% 2.5% 3.0% 3.5% 4.0% 4.5% 5.0% 5.5% 6.0% 6.5%

Tasa de crecimiento promedio

Des

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Consejo Regional de PlanificaciónILPESProciclicalidad: el pecado original

Los mercados son pro-cíclicosLos mercados son pro-cíclicos por naturaleza, y las liberalizaciones del sector financiero doméstico y de la cuenta de capitales generan sesgos en la misma dirección.

Las agencias internacionales son pro-cíclicasEl contagio del optimismo lleva a todos los agentes a subestimar los riesgos inherentes a comportamientos pro-cíclicos. Las agencias calificadores de riesgos tienden a multiplicar la euforia o el pesimismo. La función de vigilancia y de prevención del FMI ha sido débil, e inclusive perversa.

Las autoridades nacionales son pro-cíclicasLas políticas en el mundo en desarrollo no son autónomas, pues deben actuar de una manera que genera “credibilidad”en los mercados. El hecho de que se hayan seguido políticas de austeridad durante las crisis genera presiones para expandirse durante los auges, distorsionando los incentivos de las autoridades y agentes a lo largo del ciclo económico.



La regulación macroeconómica: La regulación macroeconómica: una construcción socialuna construcción socialPrograma de Tinbergen-Theil: Controlar las variables objetivo con

instrumentos seleccionados, bajo la restricción de un modelo macroeconómico, para un conjunto dado de variables exógenas.

Objetivos: El cuadrado mágico: inflación, desempleo, sector externo, déficit

público Modelo

Cómo funciona la economía? Qué efectos de las políticas, y en qué lapso?

Instrumentos: Política monetaria y cambiaria Política fiscal



Determinismo en un mundo Determinismo en un mundo estocásticoestocástico

Quién define la función objetivo? No se conoce, o no se hace explícita, la función que pondera los objetivos; éstos no son más que el wishful thinking de los gobernantes

Cuál es el modelo? La economía está sujeta a cambios de régimen; no se conocen ni la magnitud, ni la persistencia, y ni siquiera el signo de los multiplicadores de política.

Cuán eficaces son los instrumentos? Existe un grave problema de eficacia, dados los largos rezagos entre el momento de la toma de decisiones y los resultados esperados



Vivimos en un mundo incierto: Vivimos en un mundo incierto: qué objetivos?qué objetivos?



Múltiples dilemas entre objetivosMúltiples dilemas entre objetivos

PIBDESEMPLEO

INFLACIÓN

DÉFICIT PÚBLICO

DÉFICIT EXTERNO



Múltiples dilemas entre objetivosMúltiples dilemas entre objetivos

PIBDESEMPLEO

INFLACIÓN

DÉFICIT PÚBLICO

DÉFICIT EXTERNO

Almuerzo gratis?



Objetivos intermedios?Objetivos intermedios?

PIBDESEMPLEO

INFLACIÓN

DÉFICIT PÚBLICO

DÉFICIT EXTERNO



REDUCIR LA VOLATILIDAD: DESPOTA ILUSTRADO O MANO INVISIBLE?

La cohabitación de los sesenta: economías de mercado y regulación

La hipótesis aceleracionista y el fin del consenso

Los nuevos clásicos y la irrelevancia de las políticas

Los nuevos keynesianos y las políticas anticíclicas



LA COHABITACION DE LOS SESENTA

El modelo IS-LM y la curva de Phillips de corto plazo son la representación de la economía;

Los mecanismos naturales de ajuste hacia el equilibrio de pleno empleo son inexistentes o perversos; las situaciones de exceso de oferta ocurren con frecuencia.

Más que la causa o la consecuencia, el déficit fiscal aparece como un remedio a las crisis.

Stop and Go y Sintonía fina: una visión optimista de la intervención



LA HIPOTESIS ACELERACIONISTA

El dilema entre inflación y desempleo es temporal, no permanente; Una inflación ascendente puede reducir el desempleo, no así una alta tasa de inflación.

Un aumento en la tasa de inflación es irreversible (el genio en la botella)

La tasa natural de desempleo no depende de la oferta monetaria: el empleo no es un criterio de política;

Regla monetarista: la oferta monetaria debe crecer como el PIB potencial.



Efectos de una expansión nominal de la cantidad de dinero

p

T

PIB



LA COSMOVISIÓN MACROECONÓMICA

EXPANSIONMONETARIA

DEFICIT FISCAL

CORTO PLAZO LARGO PLAZO

Y i P Y i P



Determinismo en un mundo Determinismo en un mundo estocásticoestocástico

Si sabemos poco, hagamos poco; hacer y deshacer es más costoso que no hacer nada

“Lo mejor que pueden hacer las políticas económicas es prevenirse a sí mismas de ser fuente de perturbaciones” (Friedman)

Las reglas intermedias deben restringir a los hacedores de política (Lucas)

Es preciso diseñar instituciones que aíslen de las presiones políticas que conducen a errores de política económica



Los nuevos keynesianos y los mercados imperfectos

En un régimen walrasiano, las empresas bajan sus precios en respuesta a una reducción de la demanda, evitando la caída de la producción.

Las rigideces nominales impiden el ajuste de los mercados: Los precios rígidos son eficientes privadamente e ineficientes socialmente; “Las

cantidades varían mucho porque los precios cambian muy poco y muy tarde”– Costos de cambio de menú (menu-costs, Mankiw, 1985);

– Costos de inf ormación (Okun, 1981), intangibles, de información, de “ofender”(McCallum, 1986), de señalamiento (Stiglitz, 99)

“Resulta afortunado que, por instinto y sin darse cuenta, los trabajadores se muestran como economistas más razonables que los autores clásicos cuando se resisten a la reducción de los salarios nominales…”, Keynes (1936)

Pequeñas perturbaciones de demanda llevan a amplias fluctuaciones agregadas; La externalidad de demanda agregada es la ganancia de pasar de una competencia monopolística a una competencia perfecta.



Implicancias para el bienestar y la volatilidad

Existencia de histéresis (persistencia de los efectos de shocks cuando las causas ya han desaparecido):

Mercado del trabajo (Blanchard, 1986), Mercado de bienes (Blanchard, Quah, 1989) Mercado financiero Bienes exportables

La regulación macroeconómica puede corregir las fallas de mercado; Las políticas contracíclicas implican ganancias de bienestar si cambios temporales tienen efectos persistentes sobre el PIB o el desempleo.



Sub-utilización de recursos y persistencia

Existen amplias fluctuaciones en el nivel de actividad económico, mas allá de cambios en la tecnología y en gusto de los consumidores;

Existen múltiples y prolongados períodos de subutilización o despilfarro de recursos, como el trabajo y la capacidad de producción;

La disponibilidad de los factores de producción fija un límite superior a la producción, pero no existe un límite inferior

La sub-utilización genera persistencia: un bajo nivel de inversión hoy reduce el potencial de oferta de mañana.

Las consecuencias de las acciones no sólo son inciertas, también pueden ser costosas de revertir (Stiglitz, 99)



Conclusiones de política

“El debate en torno a la política económica me ha convencido que el principal obstáculo a la implementación de políticas eficaces viene de lagunas de la teoría económica, y en especial, su desdeño relativo por la demanda agregada”, Dreze (2000):

Es necesario buscar soluciones a la volatilidad de la demanda, manteniendo continuamente una ligera presión de demanda y previniendo un sesgo inflacionario con políticas de oferta dinámicas:

Inversiones de alto rendimiento social que compensan fluctuaciones de la inversión privada; Concentración en vivienda social, renovación urbana, transporte y redes.

Es necesario tomar en cuenta las rigideces salariales y de precios, y atenuar sus efectos con políticas específicas, contracíclicas y transitorias:

Flexibilidad ex-ante de salarios nominales Impuestos sobre el trabajo variables según la tasa de desempleo; Financiamiento a PYME’s

No se pueden ignorar los problemas de coordinación y de asimetría de mercados, de regiones, de instituciones.

“Implícito en toda acción o inacción de política está la expectativa de cómo será el futuro, es decir, una previsión”, Greenspan, (2000).



Qué es la incertidumbre?

Incertidumbre “incidental” (event uncertainty)Incertidumbre del punto de partida Incertidumbre estocástica (parameter

uncertainty)Incertidumbre estructural (model uncertainty)



Consecuencias de la incertidumbre aditiva

Vivimos en un mundo incierto. Las reglas son válidas sólo si las proyecciones se cumplen, es decir si no existen perturbaciones no anticipadas.

Las reglas deben expresarse en términos de proyecciones, no de manera determinista.


Consejo Regional de PlanificaciónILPESImpacto de un aumento de la masa monetaria en Estados Unidos

-0.5

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

0 1 2 3 4 5 6

INTERLINK

DRI

LINK

MINIMOD

MCM



Consecuencias de la incertidumbre multiplicativaPrincipio conservador de Brainard: la

respuesta inicial a un shock es hacer menos que el óptimo.

Gradualismo: respuesta autocorrelacionada a los shocks; pequeños pero sucesivos cambios

Cautela: bajo incertidumbre multiplicativa la respuesta acumulativa a un shock es inferior a la respuesta acumulativa bajo incertidumbre aditiva.



SINTONIA FINA, SINTONIA FINA, DISCRECIONALIDAD Y REGLASDISCRECIONALIDAD Y REGLAS

Superar la encrucijada entre CREDIBILIDAD Superar la encrucijada entre CREDIBILIDAD (reglas del juego estables) y FLEXIBILIDAD (reglas del juego estables) y FLEXIBILIDAD (capacidad de respuesta ante cambios en las (capacidad de respuesta ante cambios en las condiciones externas al sistema) condiciones externas al sistema)

Principio de discrecionalidad dentro de normas Principio de discrecionalidad dentro de normas (Rule based discretion), o de”discrecionalidad (Rule based discretion), o de”discrecionalidad disciplinada”.disciplinada”.

Es preciso internalizar las externalidades, Es preciso internalizar las externalidades, avanzando hacia una economía prudencialavanzando hacia una economía prudencial

ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN UN MUNDO INCIERTO

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