ESTRATEGIAS DESDE EL ORDENAMIENTO€¦ · y gestión de los procesos territoriales desde una mirada...

Jornadas Internacionales sobre Gestión del Riesgo de Inundaciones y Deslizamientos de Laderas. Brasil. Mayo 2007

ESTRATEGIAS DESDE EL ORDENAMIENTO TERRITORIALPARA LA PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE INUNDACIONES

Adriana Piperno 1 , Pablo Sierra 2

1 Facultad de Arquitectura, Universidad de la República, Uruguay. Mario Cassinonni 1032, 11600,

MONTEVIDEO. e-mail: [email protected]

2 Facultad de Arquitectura, Universidad de la República, Uruguay. Mario Cassinonni 1032, 11600,

MONTEVIDEO. e-mail: [email protected]

Resumen

El manejo y gestión del territorio para prevenir, mitigar y revertir los impactos provocados

por las inundaciones debe ser abordado en el marco de políticas públicas de planificación

y gestión de los procesos territoriales desde una mirada compleja, interdisciplinaria y

multiactoral.

La presentación pretende reflexionar en torno al papel del Ordenamiento Territorial en este

proceso y en particular en lo que hace al manejo de los espacios compartidos entre el

sistema urbano – territorial y el sistema hídrico.

En una primera parte se desarrollan los principios en los que se enmarcan la

reformulación de los paradigmas disciplinares tradicionales y en particular como afectan la

construcción de una nueva mirada de la relación río – ciudad.

Posteriormente se expondrán algunos instrumentos con que cuenta el Ordenamiento

Territorial para prevenir y mitigar las inundaciones urbanas, como ser planes, proyectos

urbanos, proyectos de detalle e instrumentos de gestión, reconociendo su necesaria

interacción y complementariedad.

Por último se ejemplificará a través de tres casos significativos nacionales.

Palabras clave

Ordenamiento territorial, inundaciones, vulnerabilidad

1.INTRODUCCIÓN

Las acciones tendientes a la prevención y mitigación de inundaciones se definen

desde diferentes puntos de vista, instituciones y ramas del conocimiento. El

ordenamiento del territorio, desde su perspectiva integradora, establece “reglas de

juego” claras que permiten la participación de estos actores, la definición de

1

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“objetivos comunes” y la coordinación de acciones que racionalicen el uso de

recursos humanos y económicos, por lo general escasos en nuestros países.

Los territorios contemporáneos son una construcción colectiva, donde múltiples

actores e intereses interactúan con el medio natural. El conflicto es en sí, la esencia

de las dinámicas territoriales, por lo que es posible y necesario desarrollar acciones

tendientes a su planificación para contribuir al desarrollo integral de la sociedad que

lo habita. En esta concepción el territorio debe concebirse como sujeto de las

transformaciones, abandonando visiones reduccionistas que lo limitan a mero

soporte de actividades. Es que “no solo el territorio no desaparece sino que está

llamado, según nos parece, a jugar un papel creciente en las décadas futuras,

precisamente porque es por excelencia la escala del diálogo, del enfoque sistémico

y de la asociación.” (Calame, Talmant, 2001).

2.PRINCIPIOS

El posicionamiento inicial del “equipo planificador” implica una toma de partido sobre

determinados aspectos considerados esenciales para comprender, interpretar y

actuar sobre los territorios que marcan las intencionalidades y perfil del

“planificador”. No todo “planificador” piensa, interpreta y planifica de la misma

manera. En el marco de la concepción de los territorios contemporáneos

anteriormente mencionada se afirman los siguientes principios:

2.1.Romper las barreras entre el hoy y el mañana: la planificación-gestión

Planear el territorio implica un fluido intercambio entre el pasado, presente y futuro.

El futuro no está predeterminado, y por lo tanto depende de las acciones que se

tomen en el presente. Reconocer esto implica asumir la existencia de múltiples

futuros posibles y la necesidad de definir estrategias que contribuyan a alcanzar

aquellos que se entiendan como favorables para el mejoramiento de la calidad de

vida de la población.

El territorio, como objeto y sujeto de las acciones humanas, debe ser integrado en la

construcción del “futuro deseado” de un grupo social, identificando y apoyándose en

las fortalezas del mismo. En esta construcción las acciones tácticas (las de corto

plazo) deben contribuir a alcanzar los objetivos estratégicos de mediano y largo

2


plazo. Se debe abandonar la idea del plan como algo “cerrado”, con inicio y final

para incorporar la componente de la gestión como indisoluble al mismo1.

Las inundaciones deben ser consideradas como parte de un proceso, en el cual el

momento del evento es el emergente. En este sentido, programas y acciones a

desarrollar deben considerarse como un proceso continuo, desplazando el eje de

análisis desde la noción de catástrofe hacia la noción de riesgo.

El momento de la inundación debe concebirse como momento “bisagra” que permita

un avance cualitativo, mejorando el posicionamiento de la sociedad y la ciudad ante

futuros eventos. Para ello es necesario que las acciones de contingencia tomadas

en el momento de la inundación se enmarquen en objetivos de mediano y largo

plazo de desarrollo urbano de la ciudad.

2.2. Transitar hacia la sustentabilidad ambiental: territorio y ambiente

Toda acción en el territorio debe contribuir al desarrollo sustentable, en el entendido

que el mismo implica no solo una mirada desde lo ambiental2. El manejo de la

inundación debe reconocer que las acciones a tomar deben contemplar la salud de

los ecosistemas (aguas arriba y debajo de la ciudad), así como los diferentes valores

sociales y culturales de la sociedad involucrada. Para ello es necesario identificar

estos valores, analizando el ecotono río – ciudad como el ámbito de interacción de

dos sistemas, el urbano y el hídrico y actuar en función de asegurar el desarrollo

sustentable del todo en su conjunto.

Es necesario identificar las fortalezas de los espacios naturales para potenciarlas en

su relación con el espacio de la ciudad, integrar las particularidades culturales

locales en toda su diversidad en las propuestas a desarrollar, propender a la gestión

de residuos sólidos y al manejo de otras fuentes contaminantes y optimizar el uso de

la infraestructura y servicios urbanos existentes entre otros aspectos.

1 Al decir de Carrión (1994), es necesaria la “vinculación unitaria de la gestión-planificación, para que

conduzca a un proceso continuo de retroalimentación entre los efectos alcanzados y los resultados

propuestos, de suerte de tener un monitoreo permanente de las situaciones y una concepción de

gobierno democrático-participativa."

2 Guimaraes (1997) plantea que el desarrollo, para ser sustentable lo debe ser en las dimensiones

ambiental, social, cultural y política.

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2.3. El territorio se construye colectivamente: el sistema de actores

En la construcción colectiva del territorio intervienen actores de diferentes ámbitos

sociales y esferas de actuación con intereses diversos y en muchos casos

contrapuestos. En la esfera institucional, la superposición de competencias y la

existencia de instituciones con diferentes escalas de actuación (nacional – local)

generan contradicciones, superposiciones y vacíos en la actuación pública.

El diseño de las herramientas de gestión deberá tener en cuenta fortalezas y

debilidades de esta diversidad social e institucional, integrando el saber popular y el

saber técnico, contribuyendo a avanzar en la construcción de “ideas fuerzas”

comunes. El liderazgo que le cabe al Estado (en las inundaciones a los gobiernos

locales), debe integrar la participación del resto de los actores, directa e

indirectamente afectados3 en todas las instancias del proceso de gestión:

comprensión del problema, diseño de soluciones e instrumentación de las

estrategias.

En la mayoría de las ciudades medias del Uruguay, la lógica clientelística, la

debilidad de las redes sociales, el aislamiento social, político y económico de

algunas de ellas determina un escenario social conflictivo, con diversidad de

situaciones e intereses. Construir mecanismos de participación e integración de

este diverso “mapa de actores”4 es imprescindible para la construcción de

consensos que legitimen las decisiones a adoptar.

2.4.No todos somos iguales: la vulnerabilidad social como eje

Los procesos de fragmentación social tienen su impacto territorial en la segregación

residencial de la población5, generando barrios más homogéneos socialmente a su

interior y cada vez más heterogéneos con los otros.

3 El involucramiento de actores que por su prescindencia u oposición puedan transformarse en

obstáculos para alcanzar los objetivos deseados es fundamental.

4 En el estudio de casos nacionales, entre la población afectada se identifican diversas situaciones,

desde los que son “expulsados” hacia áreas de riesgo, los que “viven del río”, los que “usan” la

inundación como lógica de supervivencia, etc.

5 Para Katzman es el “proceso por el cual la población de las ciudades se va localizando en espacios

de composición homogénea”.

4


En esta lógica, los sectores sociales más vulnerables ocupan las áreas en peores

condiciones de urbanización, integrando la informalidad en los diversos aspectos de

la vida urbana a su práctica cotidiana.

Esto se ve reflejado en la precariedad del hábitat, en la informalidad laboral, en la

dificultad de integración en los servicios básicos fundamentales y a las redes y

procesos participativos y en general a la dinámica urbana en general. Esto

contribuye al establecimiento de prejuicios sociales, aislamiento social y

marginalización, dificultando la construcción de ciudadanía.

Las estrategias territoriales deben considerar la reversión de estas situaciones,

modificando las condiciones de inequidad social y territorial en que se encuentran.

La emergencia de un evento extremo impacta diferencialmente sobre la población en

función de las condiciones preexistentes, determinando la amplificación de la

catástrofe en aquellos casos de vulnerabilidad extrema. El riesgo se concibe como

“una condición latente o potencial”, cuyo “grado depende de la intensidad probable

de la amenaza y los niveles de vulnerabilidad existentes” (Lavell, 1997). En esta

visión el riesgo es “una condición dinámica, cambiante y teóricamente controlable”.

Asimismo la diferencial capacidad de hacer frente a la situación extrema condiciona

las posibilidades y los tiempos para el retorno a la “normalidad” a posteriori del

evento.

3.ACCIONES E INSTRUMENTOS

La complejidad del sistema urbano implica la necesidad de un sistema planificador6

con objetivos definidos, reglas de juego claras e instrumentos de gestión eficientes

que tengan cierta permanencia, estabilidad y una continua evaluación y capacidad

de cambio. Esto es así ya que “la planificación urbana no es un algoritmo, es decir

una sucesión finita de reglas o de métodos perfectamente definidos para obtener la

solución de un problema en un número limitado de etapas” (Ascher, 1999).

Es necesario pensar la ciudad y el territorio globalmente. Se presentan algunos

instrumentos, vinculados directa o indirectamente al manejo de las inundaciones,

6 Al decir de Vegara Gomez (1993) es necesario asumir la “cultura del plan”, abandonando la

“tentación de orientar la actuación urbanística y territorial mediante proyectos que se aprueban

puntualmente y de forma discrecional”, sustrayendo “al control político y ciudadano la definición del

modelo de ciudad y de región”.

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desde aquellos más integradores hasta los más operacionales, que permiten, desde

los principios planteados, actuar en el territorio de manera coherente.

3.1.La ley de ordenamiento territorial

El marco legal nacional debe reconocer la existencia de un sistema planificador que

defina las políticas de ordenamiento territorial para el desarrollo social y económico

del territorio. Una Ley de Ordenamiento Territorial es entonces un primer

instrumento fundamental para el desarrollo de estas políticas. Como todo

instrumento legal es producto de los acuerdos políticos alcanzados en determinado

momento histórico, por lo que los mismos determinan los grados de definición que

tenga la ley, desde meramente declarativa hasta el pautado de instrumentos que

incidan directamente en la gestión del territorio.

En el caso nacional7 la Ley promueve instrumentos de control territorial,

fundamentales para la gestión integrada de las inundaciones. En particular

establece “la identificación de zonas de riesgo por la existencia de fenómenos

naturales” y “asentamientos humanos vulnerables” como materia de ordenamiento.

Asimismo define zonas de exclusión en el proceso de urbanización (entre otros los

terrenos con valores ambientales; los necesarios para la gestión sustentable de los

recursos hídricos; aquellos con riesgos naturales y zonas de protección), debiéndose

“establecer medidas de protección especial” a efectos de lograr una “regulación

ambientalmente sustentable”.

3.2.Las directrices y lineamientos

Es necesario definir las grandes líneas de acción, las “ideas fuerza”, construidas en

común por los diferentes actores y explicitadas a través de “directrices estratégicas”.

En el caso departamental, éstas serán referencias centrales al momento de orientar

las estrategias, políticas y acciones municipales. La explicitación de estas

estrategias hace posible desencadenar los distintos instrumentos de intervención,

desde los Planes Urbanísticos, los Programas y Proyectos y los instrumentos de

gestión.

7 En el Uruguay este instrumento legal se encuentra en discusión parlamentaria.

6


3.3.El Plan de Ordenamiento

Un plan de ordenamiento “expresa acuerdos alcanzados en relación con el

desarrollo territorial en un horizonte temporal, y en función de ello, establece un

“deber ser”, un imaginario compartido en cuanto al futuro”.

Debe ser un instrumento coherente, flexible y abierto cuyo objetivo es orientar la

acción municipal, habilitar la coordinación de los organismos públicos en el territorio

y regular la actuación de los privados. Incluye orientaciones estratégicas,

regulatorias, instrumentos de gestión, pautas de coordinación de políticas y

programas de obra pública y proyectos integrados en áreas de oportunidad. Se

integran en el acciones estructurales y no estructurales, entre las que se encuentran

aquellas destinadas al manejo y gestión de las inundaciones.

El plan debe ser flexible para habilitar la constante adecuación de las figuras de

ordenamiento a los casos particulares y a las transformaciones disciplinares que se

producen y abierto para permitir la coordinación con otros instrumentos de

planificación.

Las disposiciones del Plan deben ser coherentes con las dispuestas para los

estructurales territoriales (saneamiento, estructura vial, etc.), en muchos casos

competencia de diferentes organismos. En el caso de las inundaciones urbanas, la

articulación con un Plan de Drenaje Urbano es esencial.

3.4.Los aspectos regulatorios

La clasificación del suelo define criterios generales de ordenación, uso y ocupación

del suelo de la ciudad y el territorio coherentes e integrados con los instrumentos de

gestión y planificación. Se realiza a partir del reconocimiento de áreas con ciertas

características homogéneas, la vocación de desarrollo de las mismas en una visión

prospectiva y las particularidades que adquieren en el contexto de un proyecto futuro

de ciudad.

De acuerdo con la escala de aproximación se definen distintos niveles a través de

una zonificación primaria (suelo urbano y rural) y una zonificación secundaria (en

función de sectores de características homogéneas).

El suelo inundable debe integrarse en esta clasificación del suelo, designándose en

principio como suelo no urbanizable. Este criterio general debe ser adaptado en las

situaciones ya consolidadas, y al tratarse de espacios de valor ecológico,

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patrimonial, paisajístico o cultural que ameriten su tratamiento, como “espacio

protegido”. El nivel de profundización en las especificaciones requeridas dependerá

de las características particulares de cada una de las áreas, pudiendo llegar en

algunos casos al nivel de “Proyecto Urbano de Detalle”.

En lo que hace a la zonificación de las propias áreas inundables es necesario

identificar las “zonas de peligro”, por ejemplo a través de modelos hidrodinámicos y

ecosistémicos.

Las áreas de mayor frecuencia se definen en general como suelo urbano no

urbanizable, no siendo de interés su fraccionamiento, parcelamiento, ni

reparcelamiento, salvo en este último caso con el objetivo del pasaje al dominio

público. Se habilitarán solamente actividades recreativas y productivas relacionadas

al río que no afecten la calidad ambiental de la zona y que puedan permanecer

temporalmente inundadas. Cuando ya se encuentren edificadas, no se autorizará la

implantación de nuevas unidades habitacionales, ni regularización de las existentes,

prohibiéndose el aumento del área construida y pavimentada.

Las de baja recurrencia pueden definirse como áreas de urbanización controlada en

función de la urbanización existente, debiéndose analizar caso a caso.

En lo que hace a las especificaciones de edificabilidad para las viviendas

(provisorias o definitivas), es necesario considerar exigencias en cuanto al nivel de

piso terminado, a las instalaciones eléctricas y sanitarias y a los materiales de

construcción utilizados entre otros aspectos.

3.5.Los aspectos “estratégicos”

En todo territorio se pueden identificarse sectores con particularidades tales que son

considerados claves al momento del diseño de estrategias de desarrollo urbano,

ameritando acciones integrales, considerando en particular la articulación de los

instrumentos de gestión.

Algunos de estos sectores y piezas urbanas se encuentran muchas veces en áreas

inundables de la ciudad, por lo que son estratégicas para el manejo de las

inundaciones al calificar los bordes y reducir riesgos de ocupación.

Entre este tipo de figuras, de escala intermedia, se destacan los Proyectos de

Actuación Integrada, las Áreas de Rehabilitación Integral, los Programas de

Actuación Urbanística entre otros.

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3.6.El proyecto urbano

Las acciones directas (estén o no explícitas en el Plan) pueden constituirse en

catalizadoras de la dinámica de un sector de ciudad, potenciando sinergias en su

entorno.

Estos proyectos reducen incertidumbres, pudiendo operativizar directrices generales

del Plan a través de inversiones privadas, públicas o de acuerdo público – privado.

Este tipo de actuaciones en el espacio público son fundamentales por su esencia

democrática que propicia la construcción de ciudadanía.

3.7.Las estructura de gestión

La capacitación de cuadros técnicos y técnico-políticos en el conocimiento e

instrumentación de estas herramientas es fundamental para que las mismas

contribuyan a alcanzar los objetivos buscados.

Entre estos instrumentos operativos complementarios existentes en nuestro país se

encuentran: las promociones e incentivos, a través de exoneraciones impositivas,

acceso a líneas crediticias especiales, canjes de terrenos, etc.; las unidades de

actuación, entendidas como un ámbito en el cual se vinculan los propietarios del

suelo, los promotores de la actuación y la administración con el objetivo de ejecutar

un proyecto, aplicando el criterio de equidistribución de cargas y beneficios; los

Fondos de Desarrollo Urbano, destinado al financiamiento de obras municipales a

través de préstamos internacionales y gestionados en la órbita de la Oficina de

Planeamiento y Presupuesto; las carteras de Tierras Municipales, destinadas a influir

en el mercado del suelo a través de la oferta de suelo público y las expropiaciones,

instrumento jurídico que habilita el pasaje a dominio público del suelo por razones de

interés público, entre las que se encuentran las de “urbanismo”.

4.PROGRAMAS

En el caso de las inundaciones urbanas los Planes de Desarrollo y Ordenamiento

Territorial deberán integrar una serie de “programas prioritarios”, que involucran

tanto la escala urbana como la escala microrregional. Se presentan algunos de los

más significativos8, junto a posibles instrumentos a implementar en cada uno de los

mismos. Los ejemplos nacionales manejados se presentan a título ilustrativo, sin

que implique valoración alguna de los mismos.

8 Extraídos de Inundaciones urbanas en el Uruguay (Piperno, Sierra, Failache, Varela, 2006).

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5.EJEMPLOS NACIONALES

Se presentan tres casos nacionales que presentan la interrelación de instrumentos

de actuación en diferentes estrategias para mitigar las consecuencias de los eventos

de inundación.

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5.1.Proyecto urbano con gestión de predios privados

Manejo y calificación del Arroyo Mallada – Int. Municipal de San José (1999-

2003)

El arroyo Mallada, recorre una zona “central” de la ciudad, constituyendo un “limite

blando” para la misma. En 1999 la Intendencia Municipal realiza un proyecto urbano

para el manejo y calificación del cauce, que se presenta al Programa de Desarrollo

Municipal II, del cual consigue financiamiento por U$s 1:000.000. Constó de obras

de regularización del cauce, diseño de espacios y equipamiento urbano,

parquización con árboles y arbustos autóctonos, alumbrado público y consolidación

del barrio Villa Trulla.

Parte del área de proyecto era de propiedad privada, por lo que se promueve la

enajenación voluntaria de sectores de los predios a favor de la Intendencia Municipal

a cambio de una exoneración impositiva y el acceso a servicios públicos a través de

dos decretos: uno relacionado al fraccionamiento y edificación para predios frentistas

(2689/999) que define normativas de fraccionamiento, retiros, factor de ocupación

del suelo entre otros, y otro (3074/2004) a la exoneración impositiva por dos años de

contribución inmobiliaria, tasas de alumbrado público y pavimento.

Este proyecto se caracteriza por ser un proyecto con altas externalidades que

recompone y califica la ciudad en su conjunto. No se utilizó el instrumento de la

expropiación, sino que el pasaje al dominio público de sectores de los predios

privados se realiza por canje, no aumentando la erogación municipal y otorgando a

los propietarios de los predios frentistas una valorización predial por la calificación

del suelo urbano;

Las críticas principales de los vecinos se relacionan con el cumplimiento de plazos, a

cambios en las disposiciones luego de acordar con los vecinos y a “excepciones”

realizadas por la comuna en casos puntuales.

5.2. Integración de la inundación a la planificación urbana y microrregional

Proyecto Itacuruzú (2002) - Plan Director de Melo (2004)9

9 Este capítulo está extraído del resumen ejecutivo del Proyecto Itacuruzú, (actualmente en proceso

de licitación) y del Plan Director de Melo. Proyecto Itacuruzú: Regulación y acondicionamiento del

Arroyo Conventos: Melo. Consorcio INVIAS HIDROCAMPO. Licitación 11/99 Dirección Nacional de

Hidrografía-MTOP. Setiembre de 2002

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Para responder al problema de las inundaciones en Melo, se lleva adelante en el

año 2002 el Proyecto Itacuruzú, de carácter fundamentalmente hídrico, que es

integrado posteriormente al Plan Director de Melo y desarrollado en su “Proyecto de

Actuación Integral Frente Fluvial”. De esta manera se integra el problema de la

inundación a una estrategia general de planificación urbana y microrregional que

justifica inversiones costosas (el costo de las presas se estima en u$s 8:000.000) no

solo por su impacto en la mitigación de las inundaciones (los evacuados no

sobrepasan los 200), sino por considerarse como atractivo turístico, recreativo y

factor de desarrollo para la microrregión.

El “Proyecto Itacuruzú” tiene por objetivo la regulación hídrica del arroyo

Conventos y su afluente, el arroyo Sauce. Dicho proyecto es resultado de la presión

social motivada por los efectos de las inundaciones y la contaminación por arrastres

de pluviales y cañadas en áreas urbanas.

Entre las acciones previstas, gestionadas y financiadas por el Ministerio de

Transporte y Obras Públicas (DNH), se destacan la construcción de dos represas

para controlar la inundación y asegurar un caudal suficiente en épocas de estiaje; la

construcción de una nueva planta de tratamiento de efluentes urbanos y la extensión

y complementación de la red de saneamiento de la ciudad, mediante un conjunto de

pequeñas obras y la promoción de las conexiones domiciliarias a la red existente

(obras a ejecutar por OSE).

El Proyecto de Actuación Integral Frente Fluvial, concebido de valor estratégico

para la ciudad y la microrregión, presenta dos partes: el Parque Regional Aparicio

Saravia y el nuevo frente fluvial de la ciudad.

El Parque Regional comprende predios de propiedad pública y privada, asociados

con el sistema hídrico del arroyo Conventos y sus afluentes, con importantes zonas

naturales compuestas por llanuras bajas y humedales.

Tiene por objetivo superar la dicotomía entre la ciudad y su entorno inmediato,

potenciando las vocaciones de la estructura urbana y mejorando la conexión entre

áreas urbanizadas y naturales, integrando un sistema de espacios públicos,

previéndose áreas de parque que puedan ser transitoriamente inundadas.

El Frente fluvial pretende contribuir a revertir la tendencia de expansión de la ciudad

en dirección este al tiempo que potenciar un sector muy próximo al centro urbano

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principal, con buena accesibilidad, servicios urbanos y potencialidades paisajísticas

y ambientales. Para ello se plantea generar una nueva fachada sobre el borde

fluvial, mejorando el paisaje urbano y equilibrando la composición social de los

barrios de borde.

Para el desarrollo de esta propuesta el Plan propone la creación de un polígono de

intervención, con una normativa particular y modalidades de gestión específicas;

operaciones de completamiento y reconfiguración del sector amanzanado inmediato

que supone la habilitación de nuevo suelo para usos residenciales. Se plantea la

ampliación del instrumental urbanístico integrando el sistema de cautelas para

operaciones de renovación urbana, convenios de patrocinio, concesiones de obra

pública, incentivos, modalidades de articulación público-privada, modalidades de

articulación a nivel nacional y con la comunidad local, la consideración de nuevas

formas de financiamiento entre el gobierno nacional, el gobierno municipal, la

inversión privada y la acción de los particulares; la reinversión prioritaria en la propia

operación territorial para el caso de la generación de plusvalías.

5.3. Intervención desde una propuesta barrial

Barrio Prado Español - Programa PIAI (2003-2005) Inst. Cooperativo de Vivienda

para la Mujer: IVIC - Florida

Prado Español es un barrio de gran precariedad ubicado en la ribera del Río Santa

Lucía Chico de la ciudad de Florida. Se encuentra al sur del Parque del Prado,

principal paseo urbano de la ciudad, que cuenta con equipamientos y servicios

recreativos, gran parte de ellos en área inundable. La ciudad no cuenta con un Plan

de Ordenamiento, no obstante lo cual, una actuación integrada desde la escala

barrial puede contribuir a la construcción de un futuro sustentable para la ciudad.

En el año 2003 el barrio se integra al Programa de Integración de Asentamientos

Irregulares (PIAI), concluyendo el proyecto en el 2005. La regularización fue

realizada a través de un proceso de trabajo simultáneo en tres áreas: social, física y

ambiental en las cuales la gestión de las inundaciones tuvo un papel preponderante.

El costo total del proyecto fue de U$S 2.000.000, correspondiendo U$S 900.000 a

las intervenciones en el área inundable.

Se constataba la inexistencia de un sistema de drenaje planificado tanto de la zona

de proyecto como del conjunto de BHU que se encuentra al oeste del barrio. La

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erosión del río sobre los bordes, sumada al uso de los pobladores (tránsito de

caballos), agudizaba el problema de la inundación. Los islotes del río frente al barrio

se llenaban de vegetación obstruyendo el pasaje del agua.

Las obras relacionadas a la inundación fueron las siguientes: realojo de familias que

se encontraban por debajo de la cota de inundación; drenaje del barrio y del

conjunto del BHU aledaño; limpieza de los islotes y la implementación de podas

especiales para mantener el monte ribereño; habilitación como aliviadero de una

laguna próxima. No se ha llevado a cabo aún un enrocado para evitar la erosión de

la costa, evitando la pérdida de pasto.

Las obras de mecánica hidráulica integraron el uso tradicional de los pobladores,

como en el caso del diseño de los drenajes del terraplén pensado especialmente

para evitar la erosión del mismo por el tránsito cotidiano de caballos, así como para

servir de “escaleras” hacia el río.

Dentro de las dificultades encontradas por el equipo proyectista se destaca las

limitaciones y demoras del proceso de gestión que superaron el empeño y

dedicación del técnico local asignado.

6.CONCLUSIONES

El manejo de las áreas inundables debe necesariamente enmarcarse en política

integrales de ordenamiento y gestión territorial que involucren a los diferentes

actores, tanto aquellos con competencias en la materia como a la población en

general.

De nada sirve una solución coyuntural, producto muchas veces del financiamiento

de un proyecto concreto, si no existe una mirada en conjunto que integre las

diferentes acciones que se producen sobre el territorio. En esta mirada integral se

deben articular acciones normativas y reguladoras con aquellas de carácter

estratégico que den flexibilidad y adaptabilidad a las figuras de ordenación.

La construcción de un “futuro deseado” permite articular las acciones a corto plazo,

que atiendan situaciones críticas, en el desarrollo de estrategias de mediano y largo

plazo. En este sentido al momento de la inundación es necesario manejar

alternativas que permitan que acciones coyunturales como el reasentamiento de

población o la realización de infraestructuras sean compatibles con políticas

territoriales sustentables.

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Los gobiernos locales juegan un papel clave en esta temática, por lo que es

necesario reforzar las políticas de desarrollo local. La academia deberá jugar un

papel estratégico en el camino de construir capacidades locales, evitando las

respuestas puntuales elaboradas en ámbitos técnicos ajenos a la localidad y que por

lo general no contribuyen a la generación de sinergias en la propia sociedad local.

7.REFERENCIAS

– Francois Ascher, 1999: “De la planificación al management estratégico urbano”. Seminario

Ciudades con Proyecto.

– P. Calame y A. Talmant, 2001: “Con el Estado en el corazón. El andamiaje de la gobernancia”

VOZES-TRILCE, Montevideo.

– Fernando Carrión, 1994: “La Gestión Urbana: estrategias, dilemas y retos”, revista SIAP

Nº107/108.

– Roberto Guimaraes, 1997: "Modernidad, medio ambiente y ética. Un nuevo paradigma de

desarrollo", Brasilia.

– Ruben Kaztman, 2001: “Seducidos y abandonados: el aislamiento social de los pobres urbanos”,

Revista de la CEPAL, Nº 75

– Allan Lavell, Eduardo Franco,1996: “Estado, Sociedad y Gestión de los desastres en América

Latina”, Red de Estudios Sociales de Prevención de Desastres de América Latina

– A. Piperno, P. Sierra, N. Failache, A. Varela, 2006: “Inundaciones urbanas en Uruguay”, Informe

de Investigación , CSIC.

– Alfonso Vegara Gomez, 1993: “Cultura urbana y cultura del territorio. Los retos del urbanismo del

siglo XXI”

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