Estrategias para prevenir la contaminación en la América ... · iv Estrategias para prevenir la...

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COMMISSION DECOOPÉRATION ENVIRONNEMENTALE

COMISIÓN PARA LACOOPERACIÓN AMBIENTAL

COMMISSION FORENVIRONMENTAL COOPERATION

ESTRATEGIAS PARAPREVENIR LA

CONTAMINACIÓN ENAMÉRICA DEL NORTE

COMISIÓN PARA LA COOPERACIÓN AMBIENTAL

JUNIO DE 1996

iiiEstrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

Precio al público $20.00 USDisponible en disquete $15.00 US

Para mayor información diríjase alSecretariado de la Comisión para la Cooperación Ambiental393, rue St.-Jacques ouest, bureau 200Montréal (Québec) H2Y 1N9Tel.: (514) 350-4300Fax: (514) 350-4314

Dirección en Internet: http://www.cca.cec.org

Correo electrónico: [email protected]

Documento de referencia editado por el Secretariado de la Comisión para laCooperación Ambiental (CCA). Las opiniones aquí expresadas no sonnecesariamente las de la CCA ni las de los gobiernos de Canadá, México o EstadosUnidos.

ISBN: 0-921894-36-8© Comisión para la Cooperación Ambiental, 1996

Publicado por Prospectus Inc.Impreso en Canadá.

Si desea copias adicionales, por favor diríjase a la casa editora en Canadá:Prospectus Inc.Barrister House180 Elgin Street, Suite 900Ottawa, Ontario, Canada K2P 2K3Tel.: (613) 231-2727 1-800-575-1146Fax: (613) 237-7666Correo electrónico: [email protected]

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Disponible en français.Available in English.

http://www.cca.cec.org

iv Estrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

UN ENFOQUE DE AMÉRICA DEL NORTE SOBRE LAS PREOCUPACIONESAMBIENTALES

Tres naciones trabajan unidas para proteger el medio ambiente

Canadá, México y Estados Unidos crearon en 1994 la Comisión para la CooperaciónAmbiental para tratar asuntos transfronterizos sobre medio ambiente en Américadel Norte. Aunque la idea de su constitución surgió durante las negociaciones delTratado de Libre Comercio (TLC), la Comisión se deriva del Acuerdo de CooperaciónAmbiental de América del Norte (ACAAN).

El ACAAN refuerza y complementa las medidas ambientales del TLC. Estableceun vínculo en América del Norte mediante el cual los objetivos comerciales yambientales pueden lograrse con una relación abierta y de cooperación.

En términos generales, el ACAAN se creó para proteger, conservar y mejorar elmedio ambiente en beneficio de las generaciones presentes y futuras. Para dichopropósito, las Partes del Acuerdo se comprometen en el logro de los siguientesobjetivos:

• Proteger el medio ambiente a través de un incremento en la cooperación.• Proteger el desarrollo sustentable con base en políticas de apoyo mutuo

económicas y ambientales.• Apoyar los objetivos ambientales del TLC y evitar la aplicación de medidas

que los distorsionen o impongan nuevas barreras entre los países participantes.• Fortalecer la cooperación en materia de aplicación, cumplimiento y desarrollo

de leyes para proteger el medio ambiente.• Promover la claridad y la participación pública.

Al firmar el ACAAN, los gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México secomprometieron a llevar a cabo una serie de acciones que incluyen:

• Presentación de informes sobre el estado del medio ambiente.• Luchar por el mejoramiento de las leyes y los reglamentos ambientales.• Aplicación efectiva de la legislación ambiental.• Publicación y difusión de la información.

Comisión para la CooperaciónAmbiental

A través de la cooperación y la participación

del público, la CCA contribuye a conservar,

proteger y mejorar el medio ambiente de América

del Norte. En el contexto de los crecientes

vínculos económicos, comerciales y sociales

entre Canadá, México y Estados Unidos, trabaja

para beneficio de las generaciones presentes y

futuras.

Misión

vEstrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

Uno de los objetivos del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte(ACAAN), firmado por los gobiernos de Canadá, México y Estados Unidos en 1993,es promover políticas y prácticas para la prevención de la contaminación. El artículo10.2 del Acuerdo establece que el Consejo de la Comisión para la CooperaciónAmbiental (CCA) está facultado para considerar y desarrollar recomendacionesconcernientes a las técnicas y estrategias en materia de prevención de la contaminación.

Al respecto, la Comisión contrató a Alberto Bustani Adem, del Instituto Tecnológicoy de Estudios Superiores de Monterrey en México; Mark Haveman, del Waste Reduc-tion Institute for Training and Applications Research en Estados Unidos, y a ColinIsaacs, de Contemporary Information Analysis Ltd. en Canadá, para que efectuaranun estudio sobre la situación actual de la prevención de la contaminación en cadauno de los países firmantes del TLC; identificaran elementos y necesidades comunes, ehicieran recomendaciones a la Comisión sobre la forma de proceder para instrumentarsu mandato en esta área. Los informes respectivos se publican en los capítulos III aV de este documento.

El primer capítulo contiene una breve visión general de la situación actual de laprevención de la contaminación en América del Norte, compilación de los tresinformes nacionales. También contiene un conjunto de recomendaciones generalespreparadas por los consultores, con la participación del Secretariado de la CCA,para su discusión técnica en la reunión de expertos que se efectuó en Montreal losdías 13 y 14 de diciembre de 1995. La intención de estas recomendaciones generalesfue proporcionar información a los participantes para facilitarles el desarrollo de unconjunto de recomendaciones estratégicas para el diseño del programa de prevenciónde la contaminación de la CCA, que le permita cumplir con el mandato del artículo10.2 del Acuerdo.

Hernando GuerreroJefe de ProgramaDesarrollo de la CapacidadJunio de 1996

Visión general y reconocimientos

vi Estrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

viiEstrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

SIGLAS Y ACRÓNIMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI

I. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1¿Qué es la prevención de la contaminación? .........................................1

Marco legislativo y político.............................................................2

Situación actual y tendencias ..........................................................4

Recomendaciones .......................................................................6

1. Intercambio de información.....................................................................6

2. Asistencia en la prevención de la contaminación ..................................7

3. Proyectos demostrativos ...........................................................................8

4. Mecanismos financieros para promover la prevención de la contaminación..........................................................................................8

5. Políticas y prácticas industriales...............................................................9

II. PROPUESTAS DE LA REUNIÓN DE EXPERTOS. . . . . . . . . . . . . . . . . 11Desarrollo de la información ............................................................................12

1. Situación actual......................................................................................12

2. Oportunidades para el desarrollo de la información..............................12

Difusión de conocimientos ...............................................................................13


2. Oportunidades para la difusión del conocimiento.................................14

Acciones estimulantes ......................................................................................15


2. Oportunidades para las acciones estimulantes.......................................17

Conclusión ............................................................................18

III. LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN EN CANADÁ . . . . . . . . 19Introducción ...........................................................................19

Estructura legislativa y de política para la prevención de la contaminación ......19

1. Antecedentes..........................................................................................19

2. Iniciativas gubernamentales para la prevención nacional de la contaminación...............................................................................19

3. Iniciativas del gobierno federal ..............................................................20

4. Acuerdos multilaterales..........................................................................21

5. Iniciativas federales-provinciales ...........................................................23

6. Agencias federales cuasijudiciales ..........................................................24

7. Comunidades indígenas .........................................................................25

8. Gobiernos provinciales...........................................................................25

9. Instrumentos económicos.......................................................................27

Índice

Mecanismos de apoyo y fomento para la prevención de la contaminación..........28

1. Fondos públicos ......................................................................................28

2. Transferencia de tecnología ...................................................................29

3. Centro de Prevención de la Contaminación de los Grandes Lagos .....29

4. Instituto Internacional para el Desarrollo Sustentable .........................30

5. Cooperación entre organismos industriales y de investigación.............30

6. Conexiones entre sectores .....................................................................30

Recopilación de datos, inventarios y objetivos ...................................................31

1. El National Pollutant Release Inventory (NPRI) .................................31

Programas voluntarios .....................................................................................32

1. Programa de Reducción y Eliminación Acelerada de Sustancias Tóxicas .................................................................................32

2. El Programa de Compromisos para Prevenir la Contaminacióen Ontario ..............................................................................................32

3. Auditorías de las industrias ecológicas...................................................33

Acuerdos internacionales entre industrias .........................................................33

1. Memoranda de entendimiento entre el gobierno y la industria............33

Códigos de conducta ........................................................................................35

1. Auditorías externas ................................................................................35

2. Los Planes Agrícolas Ambientales de Ontario ......................................35

Gestión ambiental ...........................................................................................36

1. Programa Opción Ambiental.................................................................37

2. Sociedades entre proveedores ................................................................37

Programas de reconocimiento...........................................................................37

Educación y capacitación.................................................................................38

1. Sindicato de Pescadores de las Marítimas .............................................39

2. Universidad de Calgary..........................................................................40

Conferencias ..........................................................................40

Compromisos entre gerentes y empleados .........................................................40

Manual de capacitación de Ontario .................................................................41

Programa para el combate de plagas en las provincias del Atlántico ..................41

Agricultores y manejo de plaguicidas ................................................................41

Proyectos de demostración ...............................................................................41

Proyecto “Green Clean” .................................................................................42

Ecorail ............................................................................................................42

Industria hortícola ...........................................................................................42

Iniciativas municipales de demostración............................................................43

1. Ciudades sanas........................................................................................43

2. Municipalidad regional Hamilton-Wentworth, Ontario ......................43

3. Winnipeg, Manitoba ..............................................................................44

viii Estrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

4. Montreal, Quebec ..................................................................................44

5. Regina Saskatchewan.............................................................................44

Situación actual y tendencias ...........................................................................44

Barreras ..........................................................................................................46

IV. LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN EN MÉXICO . . . . . . . 51Introducción ....................................................................................................51

1. Marco de referencia................................................................................51

2. Descripción del documento ...................................................................52

Estructura legislativa y política.......................................................53

1. Política ambiental ..................................................................................53

2. Legislación ambiental.............................................................................54

3. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente............................................................................................55

4. Regulaciones...........................................................................................56

5. Otras leyes y regulaciones ......................................................................57

6. Estándares y criterios ..............................................................................58

7. Aplicación y cumplimiento de la Ley....................................................58

Apoyo institucional y mecanismos para la promoción de la prevención ..........59

1. Instrumentos fiscales...............................................................................59

2. Instrumentos financieros ........................................................................60

3. Participación estatal y municipal...........................................................62

4. Mecanismos privados y sociales .............................................................62

Situación actual y tendencias ...........................................................................64

Resumen .........................................................................................................67

V. PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN ENESTADOS UNIDOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69Introducción: contexto para la prevención de la contaminación.........................69

1. El futuro de los esfuerzos de protección ambiental ...............................71

2. El papel de la prevención de la contaminación ....................................72

Estructura normativa y de legislación para la prevención de la contaminación .............................................................................................72

1. Integración de la prevención de la contaminación en los programas de protección del medio ambiente .......................................73

2. Leyes de planeación para la prevención de la contaminación..............76

3. Iniciativas de carácter voluntario ..........................................................76

Apoyo institucional y mecanismos de fomento ..................................................76

Panorama general de organizaciones de Estados Unidos que participan en laprevención de la contaminación .......................................................................77

ixEstrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

1. Programas de asistencia técnica estatales y locales................................77

2. Programas de extensión industrial .........................................................77

3. Fundaciones y organizaciones sin fines de lucro ....................................78

4. Universidades y mundo académico........................................................78

5. Asociaciones mercantiles .......................................................................78

6. Otras organizaciones...............................................................................79

Tipos de esfuerzos de divulgación ....................................................79

1. Iniciativas maduras.................................................................................80

2. Iniciativas en desarrollo .........................................................................80

3. Iniciativas incipientes ............................................................................82

4. Resumen .................................................................................................82

Situación actual y tendencias ........................................................82

1. Avances logrados en Estados Unidos en la prevención de la contaminación...............................................................................82

2. Obstáculos para el avance del concepto en Estados Unidos.................86

3. Lecciones derivadas de la experiencia de Estados Unidos ....................87

4. El futuro de la prevención de la contaminación: nuevas estrategias ....88

Conclusiones ..........................................................................90

OTRAS FUENTES CONSULTADAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

ANEXO 1: LISTA DE PARTICIPANTES EN LA CONSULTADEL 14 DE DICIEMBRE DE 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

x Estrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

ANIQ Asociación Nacional de la Industria Química

AOX compuestos químicos organoclorados

APELL Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level

ARET Accelerated Reduction/Elimination of ToxicsReducción Acelerada/ Eliminación de Sustancias Tóxicas

BDPM Bibliotecas Depositarias de Patentes y Marcas

CAC Coal Association of Canada

Caintra Cámara de la Industria de Transformación de Nuevo León

Canacintra Cámara Nacional de la Industria de Transformación

CANMET Canada Centre for Mineral and Energy Technology

Cocef Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza

CCME Canadian Council of Ministers of the EnvironmentConsejo Canadiense de Ministros del Medio Ambiente

CCPA Canadian Chemical Producers’ Association

CCA Comisión para la Cooperación Ambiental

CETAC Canadian Environmental Technology Advancement Centres

CFC Clorofluorocarbonos

CFE Comisión Federal de Electricidad

CIMO Programa de Calidad y Modernización Integral

CMA Canadian Manufacturers’ Association

CMPP Comprehensive Municipal Pollution Prevention

CN Canadian National (empresa de ferrocarriles)

CNA Comisión Nacional del Agua

Conabio Comisión Nacional para la Biodiversidad

Conae Comisión Nacional de Ahorro de Energía

Concamin Confederación de Cámaras Industriales

CP Canadian Pacific (empresa hotelera)

CSA Canadian Standards Association

EETINA Environmental Education and Training Institute of North AmericaInstituto de Educación y Capacitación Ambiental de NorteAmérica

Siglas y acrónimos

xiEstrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

EFP Environmental Farm Plan

EIA Evaluación del Impacto Ambiental

EMFA Environmental Management Framework Agreement

EPA Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos

EPCRA Emergency Planning and Right-To-Know ActLey de Planeación para Emergencias y Derecho a la Información

EPIC Environment and Plastics Institute of Canada

Fide Fideicomiso de Apoyo al Programa de Ahorro de Energía delSector Eléctrico

Fomcec Fomento a la Cultura Ecológica

Funtec Fundación Mexicana para la Innovación y Transferencia deTecnología

GA governmental agencies

GEF Global Environment Facility

GIAR Green Industrial Analysis and Retrofit Program

GLPPC Great Lakes Pollution Prevention Centre

GPSC Grower Pesticide Safety Course

HCFC hidrocloroflourocarbonos

HDPE Polietileno de alta densidad

ICLEI International Council for Local Environmental Initiatives

IIDS Instituto Internacional para el Desarrollo Sustentable

CIC Comisión Internacional Conjunta

IMIQ Instituto Mexicano de Ingenieros Químicos

INE Instituto Nacional de Ecología

INF Instituto Nacional Forestal

INP Instituto Nacional de Pesca

IPA Instituto de Protección Ambiental

IPM Integrated Pest Management

IPN Instituto Politécnico Nacional

ISO International Standards OrganizationOrganización Internacional de Normas

xii Estrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

ITESM Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey

LFPA Ley Federal de Protección al Ambiente

LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

MBA Master of Business Administration

MERC Mercury Elimination and Reduction Challenge

MIACC Major Industrial Accidents Council of Canada

MISA Municipal-Industry Strategy for Abatement

MOEE Ontario Ministry of Environment and Energy

MOU Memorándum de Entendimiento

MSDS Material Safety Data Sheets

MVMA Motor Vehicle Manufacturers’ Association

ACAAN Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte

Nafin Nacional Financiera (México)

TLC Tratado de Libre Comercio de América del Norte

NEB National Energy Board (Canadá)

ONG Organismos no gubernamentales

NIST National Institute of Standards and Technology

NOM Normas Oficiales Mexicanas

NPRI National Pollutant Release Inventory

NRC National Research Centre (Canadá)

NRCan National Resources Canada

ODS ozone-depleting substance

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

PAM Programa Ambiental de México

PBTS Persistent, bioaccumulative, and toxic substancesSustancias bioacumulativas, persistentes y tóxicas

Profepa Procuraduría Federal de Protección al Ambiente

RCRA Resource Conservation and Recovery Act

SAB Science Advisory Board

xiiiEstrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

SARA Superfund Amendments and Reauthorization Act

SCC stress corrosion cracking

Secofi Secretaría de Comercio y Fomento Industrial

Sedesol Secretaría de Desarrollo Social

Semarnap Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

SEP-Conacyt Secretaría de Educación Pública-Consejo Nacional de Ciencia yTecnología

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

EPM Empresas pequeñas y medianas

SNET Sistema Nacional de Educación Tecnológica

Sepesca Secretaría de Pesca

SVP Société pour vaincre la pollution

SWMANA Solid Waste Management Association of North America

UNAM Universidad Nacional Autónoma de México

PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente

VOC volatile organic compounds

xiv Estrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

A lo largo y ancho de América del Norte,los gobiernos, asociaciones industriales y organismos no gubernamentales pro-mueven crecientemente la prevencióncomo una alternativa económicamenteefectiva respecto del control de la con-taminación, y proponen una política queda prioridad a la prevención por encimadel control.

¿QUÉ ES LA PREVENCIÓN DE LACONTAMINACIÓN?

Alcanzar un consenso en la definiciónha sido tarea difícil; la legislación mexi-cana la define como el conjunto dedisposiciones y medidas previstas paraevitar el deterioro del medio ambiente.En Estados Unidos no se ha definidolegalmente el término; tal vez la equiva-lencia más cercana sea la de la Ley parala Prevención de la Contaminación de1990, donde se observa que la contami-nación debe ser prevenida y reducidadesde la fuente de origen. El gobierno deCanadá ha definido la prevención de lacontaminación como “la utilización deprocesos, prácticas, materiales, productoso energía que evitan o reducen la genera-ción de contaminantes o desperdicios yayudan a minimizar los riesgos para lasalud de las personas y la conservacióndel medio ambiente”. Una definiciónsimilar, aunque más larga, fue adoptadapor el Grupo de Trabajo para la Preven-ción de la Contaminación del ConsejoCanadiense de Ministros del MedioAmbiente.

La prevención de la contaminación estáampliamente relacionada con las activi-dades que benefician el medio ambientea través de la reducción de residuos oemisiones, mejoramiento de la eficienciaen el uso de los recursos y componentesy la eliminación o reducción del uso desustancias y actividades perjudicialespara el ambiente. Este informe incluye

una amplia definición del término. Laestrategia alternativa de administraciónambiental conocida como “control de lacontaminación”, que se refiere al daño almedio ambiente a través de la tecnologíaend of pipe (de “fin de chimenea”) u otromecanismo de control, no está incluidaen esta definición.

En general, las estrategias de prevención:

• reducen insumos y costos de operación;• son en materia de costos más efectivas

que el control, y a menudo másefectivas que no hacer nada;

• son más efectivas que el control de la contaminación y debieran, con laadecuada capacitación del personalresponsable, ofrecer menos riesgo almedio ambiente;

• sobrepasan las exigencias de lasregulaciones porque eliminan loscontaminantes desde la fuente deorigen, en vez de controlarlos cuandoya están en el medio ambiente;

• reducen, en el caso de sustitución de materiales, el gravamen porinspección y ejecución, ya que laposibilidad de no acatar la regulaciónes mínima o nula;

• involucran a menudo, aunque nosiempre, el uso de tecnologías limpias,una mejor capacitación de los emplea-dos y conocimientos básicos parasolucionar problemas. De hecho,comparadas con la tecnología decontrol, es poco probable que empleenla tecnología ambiental convencional.

• también mejoran la comprensión delos procesos y ofrecen beneficios talescomo mayor eficiencia, reducción decostos y de emisiones al exterior.

Sin embargo, a pesar del creciente apoyode las autoridades políticas y de lasempresas más importantes, las estrategiasde prevención de la contaminación noson utilizadas con tanta frecuencia como

I. Introducción

1Introducción

la tecnología de control con que laindustria de América del Norte enfrentalos retos ambientales. Este informeresume las características principales deesta situación.

MARCO LEGISLATIVO Y POLÍTICO

Las actividades relacionadas con elmedio ambiente en los países del TLChan experimentado una evolución ycrecimiento continuo durante los últimos30 años. La mayor parte de los esfuerzosen Estados Unidos ha sido enfocada a laregulación ambiental a través de meca-nismos de “comando y control”. Sólorecientemente el enfoque de prevenciónpara solucionar los problemas ambientalesha empezado a ganar aceptación en lospaíses de la región. Durante los añossetenta la mayor parte de la legislaciónseguía el enfoque de reducción o decomando y control, es decir, contar conla tecnología adecuada era el requisitopara obtener la aprobación gubernamentalantes de construir instalaciones o efectuarcambios en ellas.

Los inspectores tenían autoridad paraexigir a las compañías la instalación detecnologías de control especiales, quepermitieran mantener un nivel deemisiones aceptable. Sin embargo, laaplicación de los reglamentos y leyes noera igual para toda América del Norte.

Durante las últimas dos décadas, la preven-ción de la contaminación en EstadosUnidos ha mejorado considerablemente.Lo que al principio era un conceptooperacional empleado por algunosfabricantes, se convirtió en una filosofíapara la protección del medio ambientecon la aprobación de la Ley de Prevenciónde la Contaminación de 1990. No obstante,a pesar de que se estableció el conceptocomo la estrategia preferida de la nación,la Ley ha tenido muy poco impacto en elsistema regulador estadounidense.

En Canadá, la prevención de la contami-nación ha avanzado considerablementedespués de la aprobación en 1986 de laCanadian Environmental Protection Act(CEPA, Ley Canadiense de Proteccióndel Medio Ambiente). Desde entonces,aunque la Ley actual es objeto de cons-tantes enmiendas para hacer más com-prensibles las estrategias, la concepciónde prevención de la contaminación enCanadá se ha enriquecido. Las enmiendaspropuestas constituirían la primera pruebade la prevención de la contaminacióncomo una iniciativa política importante,por lo que los gobiernos de América delNorte ya incorporaron el concepto comopiedra angular de su legislación ambiental.

En México, la evolución de la concienciade protección del medio ambientecomenzó en los años setenta con unainterpretación antropocéntrica delambiente, y prioridades que destacabanel saneamiento. Durante los ochenta, la búsqueda de una interpretación delmedio ambiente más sistémica incluyó elestablecimiento de medidas prioritariasde control y prevención. En los últimosaños, ha existido una tendencia a cambiarpaulatinamente de los mecanismos decomando y control hacia estrategiasbasadas en instrumentos económicos.

Una gran cantidad de leyes y regulacionesque exigen directa o indirectamente lainstalación de tecnologías de control dela contaminación, han quedado en loslibros, particularmente en Canadá yEstados Unidos, donde la formulacióndel marco legislativo tuvo lugar a princi-pios de los setenta, antes de que la preven-ción de la contaminación fuera desarro-llada como un enfoque estratégico paramejorar el medio ambiente.

Aunque la prevención de la contamina-ción ha empezado a ganar aceptación yreconocimiento nacional, en partegracias a los esfuerzos de compañías y a

2 Estrategias para prevenir la contaminación en América del Norte

sus programas, el desarrollo de una políticacoordinada continúa siendo un procesolento en la región del TLC. En efecto,en los tres países la incorporación de laprevención de la contaminación a lasleyes y regulaciones locales y nacionaleses una actividad de muy lento desarrollo,y el gasto público y privado en este campoes aún muy bajo, quizá porque las exigen-cias de reducción y control tienen priori-dad sobre la prevención durante el procesode elaboración de presupuestos.

Consistente con este lento movimientohacia un enfoque basado en la preven-ción, hay un interés creciente en otro de “medios múltiples” para abordar losproblemas ambientales (por ejemplo, elestudio de cómo los agentes contami-nantes afectan al mismo tiempo más deun aspecto del ambiente). Cada vez sereconoce más la seriedad del impactocombinado de una multitud de pequeñosfocos de origen. Se pone mayor atenciónen la planificación y administraciónbasada en el riesgo, enfoques orientadosal mercado que incluyen un gran númerode instrumentos económicos y la integra-ción de consideraciones ambientales enla toma de decisiones económicas. Lasconsideraciones anteriores hacen que laprevención de la contaminación sea unaopción preferida a la de su control.

La política gubernamental se ha dirigidotambién hacia el llamado “mecanismovoluntario”. Un ejemplo fue el programa“33/50” de la Agencia de ProtecciónAmbiental de Estados Unidos, en el cuallas compañías acordaron de manera volun-taria reducir la emisión de 17 sustanciasquímicas, 33 por ciento para 1992 y 50por ciento para finales de 1995. Canadátiene un programa semejante denominadoReducción Acelerada/Eliminación deSustancias Tóxicas (ARET, por su nombreen inglés). Aunque para lograr los obje-tivos de estos programas no se requiere

de manera especial la prevención de lacontaminación, sí se ofrece un generosoincentivo a aquellos que la lleven a cabo.

Una reciente adición al cúmulo de políticasgubernamentales para la prevención dela contaminación es la ISO 14000, querige estándares de gestión ambientalvoluntaria. En México se considera en laactualidad la adopción formal voluntariade estándares industriales de gestiónambiental. Asimismo, los organismosprovinciales, estatales y federales deCanadá y Estados Unidos están intere-sados en adoptar y difundir estos estándarespara ayudar a prevenir la contaminaciónindustrial.

Estados Unidos y Canadá tienen muchasorganizaciones enfocadas a ese trabajo deprevención, además de una gran diversi-dad de organizaciones y programas degran alcance que destacan la concienti-zación y el flujo de información. EnMéxico la situación es muy diferente; las organizaciones que promueven esteconcepto son muy pocas y los medios deapoyo son mínimos. En los tres paísesexisten en general muy pocas estrategiascompletas diseñadas para fomentar laprevención de la contaminación conasesoría in situ, además de que los esfuerzosson muy aislados y están mal coordinados.

Varias instituciones apoyan la prevenciónde la contaminación en los tres países.Entre ellas, asociaciones industriales ycomerciales, programas de extensiónindustrial, universidades, fundaciones,consejos nacionales, organismos munici-pales, provinciales, estatales y federales,asociaciones de industria y gobierno,coaliciones ambientales sectoriales,asociaciones profesionales y organiza-ciones no gubernamentales, así comopersonas que trabajan por iniciativapropia. Las iniciativas de estas institu-ciones pueden ser consideradas como

3Introducción

razonablemente maduras en EstadosUnidos, maduras en Canadá y aún endesarrollo en México.

Como conclusión, la región de los paísesdel TLC tiene relativamente muy pocaexperiencia en la aplicación de instru-mentos económicos para la prevenciónde la contaminación; sin embargo, en lostres países se han usado algunos, comoprogramas de depósito/reembolso (paraenvases de bebidas), cargos a productos(para neumáticos usados), responsabilidadlegal (para disuadir a contaminadorespotenciales), regulaciones directas (talescomo la prohibición de ciertas sustanciaso requerimientos en el uso de la mejortecnología disponible) y subsidios(depreciación acelerada, exoneración de impuestos y otros beneficios fiscales).

SITUACIÓN ACTUAL YTENDENCIAS

La creciente prioridad otorgada a lasactividades de prevención, contrario a loque ocurre con los métodos de remedio ocontrol, ha sido fundamental en la evolu-ción de las estrategias ambientales en lospaíses del TLC. De hecho, los requeri-mientos de control de la contaminación,saneamiento y respuesta en caso deemergencias, no sólo compiten con lasnecesidades de prevención durante elproceso de establecimiento de prioridadesy decisión de presupuestos, sino que tam-bién influyen en los programas reguladoresde las tres naciones. Además, el temaambiental debe competir por la atenciónpública con otros asuntos de interés social,político y económico. Esta situación esquizá más evidente y crítica en Méxicoque en Canadá y Estados Unidos.

Varían ampliamente las experiencias delos diferentes estados y provincias de lastres naciones para integrar la prevenciónde la contaminación en su política

ambiental. La estructura gubernamentalde Canadá ha originado traslapes entrelas políticas y regulaciones del gobiernoy una amplia variedad de actividades encada provincia. Actualmente las provin-cias y el gobierno federal trabajan paradar un marco armónico a las regulaciones.En México, la tendencia es a dar mayorresponsabilidad a los gobiernos locales yestatales para la elaboración y ejecuciónde políticas ambientales. Actualmentelos 31 estados mexicanos cuentan conuna legislación y estatutos sobre medioambiente; sin embargo, la formulaciónde las políticas aún pertenece al gobiernofederal. En Estados Unidos algunas enti-dades han emprendido esfuerzos ambiciososen la materia, pero otras han hecho muypoco. Muchos estados establecieronprogramas de prevención de la contami-nación y crearon organismos reguladoresque funcionan como fuentes de informa-ción y proporcionan directrices paraintegrar la regulación.

Tanto en Estados Unidos, con el ToxicRelease Inventory (TRI) en 1986, comoen Canadá, con el National PollutantRelease Inventory (NPRI) en 1991, sehan establecido reportes obligatorios deemisiones tóxicas. México revisa actual-mente los sistemas de otros países paraadoptar el suyo.

Aunque las actividades de protección delmedio ambiente han sido tradicional-mente responsabilidad del gobierno, éste no puede hacer el trabajo solo. Elnúmero creciente de procesos industriales,la mayor conciencia sobre el efecto am-biental de actividades otrora consideradasbenignas, y los limitados recursos guberna-mentales asignados a la ejecución de lasregulaciones, han hecho difícil la tareade regular todas las actividades contami-nantes potenciales. Por otra parte, aunquese debe asegurar el acatamiento de lasregulaciones, éstas no necesariamente


motivan a la industria a mejorar. La mayo-ría de los gobiernos estatales y munici-pales promueve hasta cierto punto losprogramas de prevención de la conta-minación. Sin embargo, parece que lapercepción general de la industria es quelos organismos gubernamentales no handesempeñado todavía un papel muy activoen este campo. La industria siente queesos organismos deberían incrementar sucredibilidad promoviendo la prevenciónde la contaminación y respaldando laspolíticas de acción.

Si bien muchas compañías en la regiónhan adoptado programas de prevención,todavía es demasiado lo que falta porhacer. Esto es particularmente ciertorespecto a la pequeña y mediana empresas,que en la mayoría de los casos carecen delos recursos y la capacidad para desarrollaresos programas. En Canadá existen inicia-tivas en todos los niveles gubernamentalesy en todas partes del país, así como enlos principales sectores de la economía;una parte importante de las grandescorporaciones ha hecho suyos la gestiónambiental y los programas de prevención,al punto de que recientemente comen-zaron a introducir el concepto “planeaciónpara prevenir la contaminación”. Ésteincluye una inspección más meticulosade las operaciones en sus instalaciones afin de evitar, eliminar o al menos reducirlos contaminantes en cada una de lasetapas de la producción.

En México, las compañías que han estable-cido programas de prevención de la conta-minación son, en su mayoría, grandesfiliales de empresas internacionales y hanbasado sus programas en los principios yprácticas administrativas de sus casasmatrices. Así como estas grandes com-pañías invierten ahora en la moderniza-ción de sus instalaciones con el fin demejorar su desempeño ambiental, muchasde las empresas pequeñas y medianas

han hecho muy poco para establecerprogramas de prevención. Como reglageneral, estas pequeñas y medianasempresas están más preocupadas por elcontrol de la contaminación y el acata-miento de las normas ambientalesreguladoras que por el establecimientode programas de prevención que, por logeneral, consideran costosos.

En Estados Unidos el concepto prevenciónde la contaminación está más o menosbien establecido en algunas compañías,aunque éstas sólo incluyen a un pequeñonúmero del total. De hecho, muchas delas compañías que adoptaron el conceptohan logrado grandes progresos econó-micos y ambientales. El alcance de laactividad preventiva en Estados Unidospuede ser clasificada de la siguientemanera:

• iniciativas maduras o esfuerzos con un amplio historial y trayectoria;

• iniciativas en desarrollo construidassobre la experiencia obtenida a travésde iniciativas más maduras, e

• iniciativas en gestación, tales comolos intentos de integrar la prevenciónde la contaminación a las prácticasadministrativas de alto rendimiento yde cadena de suministros con el objetode integrar las prácticas preventivas alcaudal de conceptos de mejoramientoproductivo y los servicios dedistribución.

No obstante el creciente nivel de con-ciencia sobre la importancia de prevenirla contaminación de la industria de laregión del TLC, los beneficios económicosconsecuentes no han sido todavía bienentendidos. Con frecuencia las iniciativasde programas para la prevención, si biendesarrolladas por muchas compañías, sonescasas y aisladas. El sector industrialaún no percibe la prevención de lacontaminación como una oportunidad

5Introducción

de mejoramiento empresarial. Sólo unpequeño número de pequeñas y medianasempresas de la región ha establecidoprogramas de alta calidad o se ha dadocuenta de que la mejor estrategia es laprevención y no el control.

Muchos de los obstáculos al desarrollodel concepto prevención de la contamina-ción se deben a la falta de información,tecnología y dinero. En Canadá, porejemplo, sólo un pequeño grupo de ges-tores ambientales entienden a cabalidadlos beneficios económicos que ofrece laprevención en comparación con el control.Tecnológicamente, pese al interés sistemá-tico depositado en el control de la conta-minación, los programas de prevencióndeberían predominar. De hecho tendríanque ser tomados como prioritarios lossistemas de gestión y capacitación, asícomo “tecnologías limpias” en la formade operaciones nuevas y más eficientes,aunque no necesariamente por unapreocupación específica sobre el medioambiente. En México, donde existe unanecesidad evidente de desarrollar sistemasde promoción y difusión del conceptoprevención, se requieren paquetes finan-cieros más atractivos para estimular laasistencia técnica y los programas decapacitación, y facilitar la adquisición de equipos y la mejora de los procesos.

La experiencia de Estados Unidos sugiereque prevenir la contaminación enfrentados grandes obstáculos que limitan lainstrumentación y ayudan a entenderpor qué la información, los recursosfinancieros y la promoción no son aúnsuficientes: el primero se refiere a laincorrecta percepción y al presupuestoinsuficiente, que inhibe su puesta enmarcha; el segundo es la inadecuadaintegración de la prevención dentro delinterés empresarial, relaciones y organiza-ciones que influyen en la toma de deci-siones. En efecto, los países del TLCdifieren mucho en tamaño y composición

de sus economías, razón por la cual notodos sus sectores o regiones económicasprosperarán igual o simultáneamente.Una situación semejante ocurre con laprotección del medio ambiente. Sinembargo, los tres países necesitan trabajarconjuntamente en la prevención de lacontaminación para acentuar la protec-ción de la vida, la salud y el ambiente.Para este fin, el acuerdo paralelo delTLC representa un gran reto que debeser discutido por organizaciones de lostres países. Sobre la base de proponerformas de colaboración innovadoras, losparticipantes deberían ser capaces demanejar por completo sus prioridadesambientales y decidir una distribuciónde costos equitativa.

RECOMENDACIONES

Para estimular la prevención de lacontaminación, el equipo de consultorespropuso emprender las siguientesactividades:

1. intercambio de información;2. asistencia en la prevención de la

contaminación;3. proyectos demostrativos;4. mecanismos financieros para la

prevención, y5. políticas y prácticas industriales.

1. Intercambio de información

El presente estudio mostró que muchasde las actividades de prevención, ahoraen proceso, están aisladas unas de otras.De acuerdo con la investigación, losdistintos programas disponen de muypocos medios para intercambiar infor-mación y materiales, aprender unos deotros, desarrollar relaciones de colabora-ción y construir iniciativas exitosas queincrementen la prevención de la conta-minación. En estos momentos, en que el apoyo gubernamental disminuye, esparticularmente importante el estímulo a


las redes de trabajo entre los organismosdedicados a la prevención. Si se quiereusar los recursos de manera más efectiva,se recomienda:

emprender actividades diseñadasespecíficamente para este fin:conferencias, mesas redondas ytalleres, que estimulen la forma-ción de redes de trabajo en todaslas áreas y sectores en Américadel Norte.

Una de las carencia que este estudioidentificó es la falta de criterios para losprogramas de prevención. Los criteriospodrían ayudar proporcionando gestorescon conocimiento y experiencia en cadasector. Por ejemplo, hoy en día una delas herramientas más utilizadas en laindustria es el Benchmarking , técnicaque ofrece un conjunto de criterios deemulación por medio de los cuales unacompañía puede comparar sus logros conlos de otras organizaciones similares. Enesta línea, se recomienda:

desarrollar un sistema de Bench-marking para actividades deprevención de la contaminación,diseñado con una serie de escalasapropiadas para cada rango delsector industrial.

No obstante el número de actividadesrelacionadas con la prevención de lacontaminación, el estudio mostró que enmuy pocas empresas y organizacionesgubernamentales se conocen bien a bienlos beneficios que esta actividad propor-ciona. Sería conveniente que una organi-zación ajena al gobierno promoviera elconcepto en América del Norte. De serasí, se prevén:

grandes beneficios resultantes deun programa extensivo de promo-ción de actividades para la preven-

ción, diseñado para asegurar quetodos en América del Norteentiendan claramente las ventajasde este enfoque.

2. Asistencia en la prevención dela contaminación

El presente estudio encontró que auncuando los encargados de la toma dedecisiones están conscientes del conceptode asistencia en la prevención de lacontaminación, a menudo hay una faltade conocimiento de los pasos a seguiruna vez que el programa se debe poneren marcha. Si bien se ha desplegado ungran contingente de promotores queproporcionan información sobre elcontrol de la contaminación, no sucedelo mismo en lo que respecta a la preven-ción, cuya implantación requiere conmás frecuencia de cambios tecnológicos,enfoques basados en conocimientos,capacitación o tecnologías de producciónlimpias. En lugar de iniciar nuevosprogramas de capacitación, educación y apoyo industrial, se recomienda:

estimular a los gobiernos y otrasorganizaciones para que incluyanlos programas de prevención de lacontaminación y su respectivaasistencia técnica en los programasya existentes de apoyo, educacióny capacitación a las industrias,instituciones educativas y de apoyo;

También recomendamos que:

Se patrocinen proyectos paraevaluar la prevención de la conta-minación en organizaciones ocompañías individuales. Estopermitiría identificar oportuni-dades de aplicación de programasy proporcionaría a la gerenciainformación sobre las actividadesnecesarias para desarrollarlos. La

7Introducción

información resultante podríaquedar disponible para estimular aotras organizaciones en programasimilares.

Parte significativa del desarrollo industrialen América del Norte se da en parquesindustriales, en los cuales la relaciónentre compañías de diversas industriaspodría convertirse en una herramientaefectiva. Por lo tanto, se propone:

establecer programas que estimulena las compañías con programas deprevención ya desarrollados paraque asuman el papel de consejerosde otras industrias locales.

3. Proyectos demostrativos

Una de las formas más efectivas de intro-ducir un nuevo concepto o de convencera los gerentes de la efectividad de ésteson los proyectos demostrativos. Aunquela prevención de la contaminación hasido practicada en América del Nortepor lo menos durante los últimos 20 años,este estudio mostró que los fundamentosy beneficios ambientales y económicosno son bien entendidos del todo. Muchosde los proyectos existentes están paten-tados, localizados en plantas cerradas, oincluso no son suficientemente conocidospor la cámaras empresariales, el gobiernoo la comunidad técnica. Desarrollarproyectos demostrativos en regiones osectores donde la prevención no se empleaaún pero están abiertos a la inspecciónpública y empresarial, ayudaría a vencerla ignorancia en esta materia. Por lotanto, se sugiere que los nuevos proyectosdemostrativos de prevención de la conta-minación sean patrocinados o promovidosen regiones y sectores donde aún no seemplean.

La investigación indicó que en variascomunidades se han iniciado con éxito

esfuerzos para prevenir la contamina-ción. Por otra parte, el liderazgo deempresarios locales y defensores de laprevención de la contaminación y lacomunicación en el plano comunal,puede ser una de las herramientas máseficaces para incrementar la compren-sión y la motivación en esa labor pre-ventiva. Una rivalidad amistosa entrecomunidades puede ser también unimportante conductor de los programascomunales. Por lo tanto, se recomienda:

estimular los esfuerzos comuni-tarios para la prevención de lacontaminación, quizá propor-cionando información sobre las“mejores prácticas” y estimulandolos esfuerzos de las comunidadespor llevarlas a cabo.

4. Mecanismos financieros parapromover la prevención de lacontaminación

La investigación mostró que el financia-miento de programas para la prevenciónpuede traer problemas a la pequeña ymediana industrias, especialmente cuandola instrumentación de un programa exigela compra o instalación de equiposdemasiado costosos sin evidenciarclaramente la recuperación de gastos.

Normalmente, las instituciones de créditoencuentran difícil cuantificar el incre-mento de la eficiencia y las mejoras en la recuperación de gastos derivados deprogramas de prevención aplicados enempresas, por lo que prefieren otorgarpréstamos para expansión o construcciónde nuevas instalaciones. Sin embargo,debido a que la aplicación de estos pro-gramas se traduce en mayor eficiencia,menos pérdidas y reducción de costos deproducción, podrían ser consideradospara conformar paquetes financierosnovedosos. Esto ya fue probado cuando


financiamientos del sector privado apli-cados en el uso eficaz de energía y aguarestituyeron los beneficios económicosmediante actividades de prevención dela contaminación. Por lo tanto, serecomienda:

desarrollar y promover entre lasempresas de la comunidad formasde financiamiento creativas paraprevenir la contaminación.

También es cierto que algunas institu-ciones financieras desconocen los bene-ficios económicos de la prevención de la contaminación. Aquellos que se hantomado el tiempo para darse cuenta deesos beneficios, han comprobado que susresultados incrementan la disponibilidadde financiamiento. El liderazgo y la infor-mación dirigida a la comunidad finan-ciera ayudarán a rebasar estas barreras.Se recomienda:

un trabajo que, en coordinacióncon instituciones financieras, esti-mule la creación o la extensión de mecanismos financieros pararespaldar los programas deprevención.

5. Políticas y prácticasindustriales

Día a día aumenta el número de empresasque adoptan técnicas de gestión ambientaly estándares de control de contamina-ción. Sin embargo, muchas de éstas sebasan en un estricto acatamiento de lasregulaciones ambientales, y sólo unpequeño porcentaje incluye programasde prevención. Uno de los enfoques másexitosos para lograr esto son las relacionesde cadena de suministros, esto es, unacompañía grande establece sus propiosestándares de gestión ambiental basados

en el concepto “prevención de la conta-minación”, y entonces exige a sus abas-tecedoras adoptar estrategias y técnicasde gestión ambiental semejantes. Esteenfoque ha sido empleado con éxito porindustrias tan diversas como la automotriz,alimentaria y de productos papeleros.Por lo tanto, se recomienda:

estimular y ayudar a las compañíasa construir relaciones de cadenade suministros que incorporen losprincipios de la prevención de lacontaminación.

La actitud de la alta gerencia y losprofesionales técnicos dentro de laorganización son decisivas en la filosofíay las prácticas industriales. Una iniciativaeducativa bien recibida por estos profe-sionales puede, por lo tanto, tener unimpacto directo y relativamente inmediatoen las empresas a las que representan. Aeste respecto recomendamos:

patrocinar una serie de tallerespara la alta gerencia industrialenfocados a la prevención de lacontaminación. Estos tallerespueden ser copatrocinados pororganismos gubernamentales o nogubernamentales y operados sobrela base de recuperación de costos.

Para ofrecer a profesionales técnicos unaeducación dirigida hacia la prevención,se recomienda:

desarrollar una serie de herra-mientas de aprendizaje a distanciasobre técnicas de prevención de lacontaminación y sus beneficios, ysean dirigidas, en inglés, español yfrancés, a profesionales científicos,técnicos, financieros yadministrativos.

9Introducción

Del 13 al 14 de diciembre de 1995 se llevóa cabo en Montreal una reunión de exper-tos en prevención de la contaminación.Este capítulo resume las discusiones que allítuvieron lugar y la interpretación de losconsultores a las conclusiones principales.

Las discusiones y el trabajo de investiga-ción presentado por los consultores con-firman la idea de que, sin lugar a dudas,el término prevención de la contamina-ción es “el nombre del juego”, un asuntoque, a la vanguardia del campo ambiental,requiere un enfoque especial tantocualitativa como cuantitativamente. Eltipo de información requerida es tecno-lógica, de organización, de experiencia,financiera y social. Además, tanto indi-viduos como compañías, comunidades,estados y provincias necesitan informa-ción enfocada a los diferentes ámbitosgeográficos, desde local hasta internacional.

La información sobre la prevención de lacontaminación debe ser dirigida a unpúblico amplio, complejo y heterogéneoque incluya:

• gobiernos que, en los planos local ynacional, legislen, planifiquen, apruebeny regulen los asuntos ambientales;

• bancos e instituciones financieras queconsoliden los esfuerzos ambientalistasde individuos, compañías y gobiernos;

• el público en general, y• ejecutivos de la alta gerencia de las

diferentes compañías y empresas.

También los profesionales del medioambiente requieren de información pararesolver los problemas que enfrentan alrespecto. Debido a que la prevención dela contaminación es un punto de interésen una disciplina en surgimiento, integrary propagar la información necesaria parala educación del público requerirá de unesfuerzo especial.

Ya existe bastante información, pero estádiseminada entre las distintas industrias

y empresas en forma de patentes o comodatos experimentales, o está reportadaen publicaciones profesionales, informestécnicos y bancos de información. Entodo caso se requerirá de una organiza-ción especial en redes de trabajo paraintegrarla. Será importante, en fin,presentarla en un paquete apropiadopara hacer su uso más accesible oconveniente. Asumiendo que la infor-mación puede ser recopilada, integrada y con formato adecuado, queda aún elproblema organizacional de cómodifundirla, promoverla e implantarlacomo política fundamental en elpensamiento ambiental.

Los siguientes tres temas ayudarán aenfocar la acción a corto plazo:

1. Desarrollo de la información. Incluyela recopilación de datos sobre técnicasde prevención, tecnologías yprogramas relevantes que empleeneste enfoque y mejoren el paquete deinformación. También incluye eldesarrollo de la informaciónconcerniente a los beneficios y elvalor de la prevención para ayudar aestimular el interés entre el públicoindustrial y los países del TLC.

2. Difusión de conocimiento. Se refiereal uso de alternativas para distribuircon más eficiencia la informaciónsobre prevención de la contami-nación entre los tres países del TLC.También será importante el desarrollode nuevos canales de cooperaciónpara transferir y promover lainformación, incluida su difusiónentre el público apropiado.

3. Acciones estimulantes. Incluyendiversas alternativas para apoyar lainstrumentación de los distintosenfoques preventivos, lo cual incluyebrindar todo tipo de ayuda para undesarrollo económico real. Asimismo,

II. Propuestas de la reunión de expertos

11Propuestas de la reunión de expertos

los debates que lleven a tomaracciones en la prevención de lacontaminación deberían ser tambiénparte de los paquetes de información.

La siguiente exposición y análisis trata estostemas y sus desafíos asociados al iniciode acciones; refleja las ideas del equipode consultores y el enfoque de los miem-bros del grupo de expertos. Se han desta-cado las oportunidades de programaspotenciales, aunque éstas no han sidoconsideradas a priori como respaldos orecomendaciones específicas para elinicio de acciones por parte de la CCA o cualquier otro grupo en particular.

DESARROLLO DE LAINFORMACIÓN

1. Situación actual

A pesar de que dentro de cada país ylocalidad las experiencias varían, esevidente que ya existe una cantidadimportante de información acerca de lastécnicas, tecnologías y enfoques de laprevención de la contaminación. Lanecesidad de obtener nueva informaciónes acaso menos crítica que la de comunicary evaluar más eficiente y efectivamentela ya existente.

La experiencia de los tres países deja verque los retos y necesidades primariasrelacionados con el desarrollo de lainformación se centran en cuestiones deestrategia más que de contenido. Esteestudio revela dos temas estratégicosrelevantes:

a) La importancia de que el desarrollo de la información se adapte a lasnecesidades de un público específico;a la fecha, se ha orientado demasiadainformación sobre prevención de lacontaminación hacia ingenieros yambientalistas, en lugar de haciaempresas y ejecutivos.

b) Existe la necesidad de desarrollar infor-mación que explique el aspecto eco-nómico e industrial de los distintosenfoques, no sólo su disponibilidad yviabilidad técnica. La informaciónque demuestra las ganancias derivadasde la prevención ha probado ser tanimportante como aquella que explicalos procesos preventivos.

Otro asunto pertinente es el de los difer-entes esfuerzos de aprendizaje e inversiónde cada país respecto al desarrollo deinformación. La situación actual indicaque el suministro de información esquizá suficiente en unas áreas geográficas,pero escaso en otras. Lógicamente, estoes previsible debido a que no se conocemucho acerca de este nuevo campo.

2. Oportunidades para eldesarrollo de la información

Hoy en América del Norte son muchos y muy diversos los tipos de público querequieren de información sobre la pre-vención de la contaminación y su poten-cial aplicación en la industria. Los recep-tores de esta información no se reducena las compañías; de hecho, podrían serlas organizaciones y oficinas guberna-mentales cuyas políticas y programasinfluyan en la toma de decisiones de lascompañías.

El presente estudio mostró que es necesariodesarrollar los siguientes tipos de infor-mación acerca de la prevención de lacontaminación:

• información sobre cómo las políticasgubernamentales en materia fiscal,desarrollo económico, prácticas regula-doras e influencia comercial pueden sermodificadas para fomentar la adopciónde prácticas de prevención: las políticasgubernamentales de todo tipo, no sólolas regulaciones ambientales, puedenservir como incentivos o barreras en


la adopción de prácticas basadas en la prevención. Para los tres paísesintegrantes del TLC, un examensistemático y el esfuerzo de compartirinformación sobre estos temas podríancrear el clima de apoyo empresarialgeneral que al respecto se necesita enAmérica del Norte.

• información sobre ejemplos de cooperaciónentre empresas e interesados en lamateria con el fin de estimular estrategiasbasadas en la prevención: existenmuchos ejemplos de colaboraciónproductiva entre empresas, organiza-ciones y otros organismos interesadosen prevenir la contaminación. Lainformación sobre estos modelos ysobre cómo dicha colaboración puedeser administrada con éxito es casi tanimportante como las técnicas y latecnología mismas.

• información del desempeño en elbenchmarking para las industrias: laprevención de la contaminación haprobado ser, en el mejoramiento deprocesos, una actividad rara vez empren-dida sin una necesidad de cambio yaexistente y reconocida. Las compañíasnecesitan información que no sóloestimule el interés en el mejoramientode procesos sino también ayude aidentificar áreas en las que su desem-peño las haga sobresalir por encimade sus competidores. Un esfuerzosistemático por expandir las prácticasde benchmarking existentes, identifi-cando las mejores prácticas industria-les para el uso y liberación de materiales,podría acelerar el compromiso en laprevención de la contaminación.

DIFUSIÓN DE CONOCIMIENTOS


A lo largo de América del Norte, lapiedra angular de la promoción y de los

programas de asistencia técnica para laprevención de la contaminación ha sidoel envío y la difusión de información.Como resultado, hoy está disponible unaenorme cantidad de información sobretecnología y prácticas gerenciales deprevención, pero no se han hechoesfuerzos continuados para difundir eseconocimiento. Este estudio identificócomo uno de los asuntos fundamentalesla necesidad de establecer relaciones másformales entre quienes proveen informa-ción y aquellos que la promueven, con elfin de evitar la duplicación de esfuerzos ylograr el máximo rendimiento de loslimitados recursos del programa. A pesarde los grandes esfuerzos por enlazar ycoordinar estas actividades, existen muypocas formas por medio de las cuales estosprogramas pueden compartir informacióny materiales, aprender unos de otros,desarrollar relaciones de colaboración o elaborar iniciativas exitosas para incre-mentar las prácticas de prevención. Entiempos en que los gobiernos por logeneral reducen su apoyo, es particular-mente importante estimular las redes detrabajo entre los organismos interesados,de tal manera que los recursos y la capaci-dad puedan ser usados de la forma másefectiva posible.

La CCA trabaja actualmente en el estable-cimiento de la Red de Información parala Prevención de la Contaminación enAmérica del Norte basada en el conceptodel sistema de banco de informacióndescentralizado, en lugar de uno centrali-zado. Puesto que su objetivo es promoverel uso de bancos de distribución regionales,la red elabora bases de datos e informa-ción para cada región, pero disponiblespara todo el continente. El sistemapermitirá a los usuarios tener acceso amás información de la que podríancompilar en un programa individual, con sus propios recursos y de modo inde-pendiente. Cinco centros de informa-ción regionales para la prevención de la


contaminación en América del Norte(cuatro en Estados Unidos y uno enCanadá), conectados a través de la red,comparten hoy información y sistemasde distribución. La valía del concepto“centro de información distribuido” sedemuestra en el hecho de que se duplicasólo entre el 5 y 10 por ciento de lainformación de dos regiones.

La necesidad de una red de informaciónde alta calidad se incrementó con lacreación del TLC, pues se espera que uncomercio mucho más industrializadocruce las fronteras nacionales. Propor-cionar una información sólida y de altacalidad sobre tecnología y técnicas dereducción de residuos, puede ser el mediopara promover la competencia en elcontinente. Los productores de todos lossectores industriales deben ser capaces decompetir en países donde los consumi-dores demandan un alto nivel de calidaddel medio ambiente; también necesitanentender y adoptar los métodos máseficaces en costos de producción, cimen-tados en una amplia base de investiga-ción y experiencia. Las compañías quedeseen incursionar en el mercado comoproductores de tecnología y serviciosambientales necesitarán la mejor infor-mación, la más actualizada. Tambiéndeberán ser capaces de promover susproductos en el exterior. Finalmentetodos, compañías, gobiernos y ciudadanos,necesitarán el acceso a una fuente deinformación confiable y de alta calidadpara desarrollar políticas destinadas a unmedio ambiente protegido. El hecho de que la Red de Información para laPrevención de la Contaminación enAmérica del Norte será el elementoclave en la satisfacción de todas estasnecesidades, realza su valor.

Un segundo asunto relacionado con ladifusión de conocimiento es la habilidadpara llegar al público adecuado. Un

problema común identificado en esteestudio fue que los individuos a los quetradicionalmente se dirigían los esfuerzosde difusión de la información no eranquienes decidían los cambios operativoso tecnológicos de las empresas. Aunquelas políticas y prácticas de producciónson por lo general dirigidas a los ejecu-tivos y gerentes de operación, la preven-ción de la contaminación ha sido tradi-cionalmente vendida a los ejecutivosencargados del área ambiental a travésde los canales de gestión ambiental. Lanecesidad de llegar a los ejecutivos queparticipan en la toma de decisiones se haconvertido en un asunto de importanciacreciente en la difusión de conocimiento.Asimismo, ha sido reconocida mundial-mente la necesidad de ampliar los esfuerzosde difusión para incluir banqueros, insti-tuciones financieras y otras organiza-ciones cuyas relaciones con la industriainfluyan en la toma de decisiones.

Es claro para este estudio que la necesidadde difusión varía en cada país. Para tratareste tema se requiere de una perspectivamultinacional clara, de modo que elcambio en la dirección de las redes yfuentes de información ya existentes y laorientación hacia un nuevo público sonintereses aplicables a todos los firmantesdel TLC.

2. Oportunidades para la difusióndel conocimiento

El desafío que enfrenta la difusión delconocimiento es el de facilitar la distri-bución de la información sobre la preven-ción de la contaminación en toda Américadel Norte. Será una tarea formidablepersuadir a un nuevo público del valorde esta práctica. Una coordinaciónfortalecida ofrece la posibilidad dereorientar las inversiones hechas enprogramas de prevención ya existenteshacia nuevas y poderosas formas.


El presente estudio recomienda seguir lossiguientes esfuerzos de difusión:

a) Ampliar a México la Red de Preven-ción de la Contaminación de Américadel Norte. Sería de gran utilidad crearun enlace sin fronteras entre Canadá,México y Estados Unidos referente ala información sobre técnicas y mejoresprácticas gerenciales de prevención.Igualmente importante sería estableceren México bancos distribuidores deinformación regionales, que sirvantanto a México como al suroeste deEstados Unidos, funcionen comofuentes de consulta para los produc-tores y sean la puerta de entrada a unsistema de conexión con otros centrosregionales. Este banco de informacióncontribuirá enormemente a eliminarlas diferencias en el acceso, calidad,promoción y difusión de informaciónque hoy existen entre los socios delTLC. Asimismo, dada la importanciade tener acceso a la información sobrepatentes y marcas, resultaría adecuadoconsiderar el establecimiento de unao más Bibliotecas Depositarias dePatentes y Marcas (BDPM) tanto enMéxico como en Canadá, como adicióna los 77 miembros del centenariosistema BDPM de Estados Unidos.Las BDPM proporcionan un accesoseguro y rápido a la información nece-saria sobre los innovadores procesosde modificación e invención relacio-nados con la prevención de lacontaminación.

b) Organizar conferencias, seminarios ytalleres cuidadosamente diseñados yenfocados a la prevención de la conta-minación. Los seminarios y programasde educación son excelentes mediospara promover y avanzar en la preven-ción de la contaminación. Aunque sehan levantado algunas voces paracuestionar su éxito en la estimulaciónde una auténtica puesta en práctica y,

más aún, su habilidad para atraer alpúblico adecuado, el estudio enseñaque los talleres multinacionalescuidadosamente enfocados a puntosde la prevención específicos seríanuna inversión con la importanciasuficiente como para dedicarles tiempo.Los temas específicos incluirían:

• formas para integrar el conoci-miento sobre prevención de lacontaminación dentro del ámbitofinanciero internacional y lasprácticas crediticias;

• una necesidad de aplicar gravá-menes que ayudarían a los funcio-narios del medio ambiente a dirigiractividades multinacionales deprevención de la contaminación, y

• formas de integrar el conocimientosobre prevención de la contamina-ción en actividades de trascen-dencia internacional y desarrollode parques industriales.

También podría requerirse de los semi-narios tradicionales de promoción, queexploren los beneficios económicos,examinen los estudios de caso tecnológicos,etcétera, y que vayan dirigidos a repre-sentantes corporativos en lugares dondela prevención continúa siendo un conceptorelativamente nuevo o se carece de lainfraestructura requerida.

ACCIONES ESTIMULANTES


Aparte de las deficiencias en el desarrolloy difusión de la información sobre preven-ción de la contaminación, existe la necesi-dad de crear en América del Norte unclima empresarial que apoye las prácticaspreventivas. La atención crece cada vezen lo que toca a las relaciones de las firmasindustriales con los distintos interesadosen el tema, bancos, clientes, proveedoresy comunidades.


a) Los bancos: La investigación mostróque los esfuerzos de financiamientopara prevenir la contaminación puedenrepresentar un problema para los indus-triales pequeños y medianos, particular-mente si el proyecto propuesto con-templa la compra e instalación deequipos mayores y la recuperación delos gastos no se muestra tan inmediata.Los prestamistas asocian la prevenciónde la contaminación con la histórica-mente costosa área de administraciónambiental, por lo que prefieren prestardinero para actividades más tradicio-nales, como expansión de plantas oinstalación de nuevos equipos deproducción. No obstante estos desafíos,las relaciones bancarias, de acuerdocon este estudio, pueden influir unaenormidad en la puesta en práctica de actividades para la prevención. Amenudo, los programas de financia-miento y crédito y las institucionesson ajenos a los beneficios económicosy la reducción de riesgos de un enfoquebasado en la prevención. Incluso paraotras instituciones, traducir talesconocimientos en una guía prácticade políticas de préstamo continúasiendo un asunto cuestionable. Lasherramientas analíticas y un criterioclaro son, por tanto, de extrema necesi-dad para permitir a las organizacionesfinancieras juzgar si los sistemas yprácticas adoptados por una empresareducirán los riesgos de operación eincrementarán la competencia.

b) Los clientes: Las relaciones con losclientes han probado ser una de lasrazones más poderosas para que lascompañías busquen y adopten nuevasestrategias, técnicas y tecnologías defabricación. En América del Norte un gran número de iniciativas paraprevenir la contaminación han sidoconsideradas en las cadenas de sumi-nistro. Tal aventura cooperativa buscaque firmas interconectadas adopten

prácticas gerenciales y orienten susesfuerzos hacia la reducción o elimina-ción de materiales específicos y, deeste modo, mejorar el desempeñoambiental de consumidores yproveedores.

c) Las comunidades: Existen variosejemplos exitosos de esfuerzos deprevención comunitarios. El liderazgoejercido por empresarios locales ydefensores de la prevención de lacontaminación, así como la comunica-ción entre ellos en el orden comunal,son dos herramientas particularmenteeficaces para ayudar a comprender laprevención y motivar su puesta enpráctica. De hecho, las movilizacionesde vecinos, escuelas y otras institu-ciones locales son ahora consideradasparte esencial en el éxito de la “tomade conciencia”. Aunque las comuni-dades comprometidas en asuntosambientales han aumentado sustancial-mente, los países del TLC se enfocanprincipalmente al control, el sanea-miento y la limpieza como tareasopuestas a la prevención. El uso de la infraestructura organizacional queexiste en los países para promover laprevención de la contaminación podríapermitir que esta política surja comouna práctica establecida en la cotidiani-dad comunitaria, comercial y gerencial.De este modo se eliminaría la necesi-dad de programas e iniciativas espe-cializados para la prevención de lacontaminación.

Como punto final destacado en esteestudio están el papel y la factibilidad deproyectos demostrativos para estimularacciones. Existen ejemplos reales deproyectos piloto innovadores que pro-mueven nuevos enfoques y convencende su valor a los ejecutivos de empresa.Sin embargo, otros esfuerzos menosexitosos han demostrado la necesidadimperiosa de dirigirse a los distintos


públicos e identificar objetivos claros ynecesidades antes de emprender dichosesfuerzos. Los proyectos demostrativossobre la prevención de la contaminaciónson evaluados mejor si se estudian casopor caso.

2. Oportunidades para lasacciones estimulantes

Abundan las oportunidades para estimularacciones conducentes hacia la prevenciónde la contaminación. Por lo demás, estánbasadas principalmente en ideas, pro-gramas y relaciones ya existentes, algunasconfiables y atractivas para las empresas.El reto consiste ahora en dirigirlas, deuna manera nueva y creativa, hacia laadopción de medidas que ayuden aprevenir la contaminación.

Este estudio identificó cuatro importantesoportunidades para estimular accionesde prevención:

a) Proporcionar la guía y el rumbo paraque las políticas crediticias apoyen la prevención de la contaminación.Las oportunidades para crear préstamos,seguros y programas financieros existen.Las actuales oportunidades para con-cientizar a la comunidad financiera se relacionan con:

• los beneficios y el valor agregadode la prevención de lacontaminación;

• la elaboración y la administra-ción de programas financieros yprotocolos de préstamo quecuadren con los objetivos de laprevención, y

• la integración de las prácticas deprevención de la contaminacióndentro de los programas dedesarrollo económico y losesfuerzos de desarrollo bancarios.

b) Facilitar y promover “mejoresprácticas” comunitarias relacionadascon la prevención de la contaminación.El estudio destaca la importancia y lanecesidad de un enfoque coordinadoa través de compromisos entre lacomunidad y las instituciones locales.Organizaciones como escuelas y gruposde ciudadanos han probado ser vocerasefectivas para propiciar cambios dentrode las industrias. Existe el potencialpara que modelos de interacción comu-nitaria sean promovidos y difundidosentre los socios del TLC, incluyendoprogramas de “ciudades hermanas”.Asimismo, en el plano comunitario,existe la necesidad de patrocinar activi-dades de investigación relacionadascon estrategias y programas de transi-ción económica para resolver losproblemas económicos y de empleoque pudieran darse como resultado de la aplicación de políticas de preven-ción de la contaminación y dedesarrollo sustentable.

c) Facilitar y promover “mejoresprácticas” en modelos de cadenas de suministro para prevenir la conta-minación. Proyectos individuales enAmérica del Norte han demostradocómo los acuerdos de compras yadquisiciones pueden concluir enbuenos resultados. Sin embargo, aúnexisten grandes oportunidades deexpansión nacional e internacionalde estos programas modelo, y de usode las organizaciones comercialesnacionales para llevar los esfuerzos alos otros países miembros del TLC.

d) Promover y patrocinar proyectosdemostrativos en regiones y sectoresindustriales donde no se recurre a laprevención de la contaminación. Encada una de las áreas mencionadasdeben emprenderse esfuerzos de


demostración adecuados a las necesi-dades particulares de la organización y cultura de la región receptora. Endeterminadas áreas podría ser de másvalor llevar a cabo demostraciones detecnología; en otras, la mayornecesidad podría ser la planificaciónde protocolos financieros, programasde gestión para cadenas de suministroo diseño de parques industriales queencajen en los objetivos de laprevención. Sin importar el tipo deproyectos demostrativos, el puntoclave es mejorar la difusión y la tomade conciencia de los esfuerzos encami-nados en un nivel multinacional.

CONCLUSIÓN

La prevención de la contaminación seestá convirtiendo rápidamente en elprincipal paradigma ambiental de Américadel Norte, no sólo porque presenta unenfoque de bajo costo para alcanzar las

metas ambientalistas, sino también porsu consistencia con el mejoramientototal de la eficiencia económica. Aunqueeste informe se enfocó prioritariamente ala prevención de la contaminación en elcontexto industrial, debe hacerse notarque tales medidas preventivas no sonresponsabilidad exclusiva de los gobiernoso de las grandes industrias. Como elementoclave en la marcha del desarrollo susten-table, la prevención de la contaminaciónrequiere de la participación de todos lostipos de actividad empresarial y noempresarial, y debe convertirse en laestrategia dominante dirigida a fuentesde contaminación puntuales tanto comono puntuales. Atenta a las recomenda-ciones básicas de este informe, la Com-isión para la Cooperación Ambientalserá capaz de atender y acelerar la adopciónde estrategias de prevención de la conta-minación de todos los sectores empre-sariales de América del Norte.


INTRODUCCIÓN

En América del Norte las organizacionesgubernamentales, industriales y no guber-namentales (ONG) fomentan en la actua-lidad la aplicación de la prevencióncomo una alternativa ambiental y econó-micamente efectiva en lugar del controlde la contaminación.

Uno de los objetivos del Acuerdo deCooperación Ambiental de América del Norte (ACAAN), firmado por losgobiernos de Estados Unidos, Canadá yMéxico en 1993, es fomentar políticas yprácticas preventivas. En el artículo 10.2del Acuerdo se faculta al Consejo de laComisión para la Cooperación Ambiental(CCA) para considerar y elaborar reco-mendaciones concernientes a técnicas y estrategias de prevención de lacontaminación.

La Comisión contrató a Colin Isaacs, de Contemporary Information Analysis,Ltd., para elaborar un informe sobre lasituación de la prevención de la contami-nación en Canadá. El trabajo no pretendeser una descripción global de las activi-dades para la prevención en Canadá, sinoayudar a la Comisión a desarrollar estra-tegias y programas que contribuyan acumplir con su misión sobre la preven-ción de la contaminación. La informa-ción fue recopilada mediante la revisiónde fuentes publicadas, informes y basesde datos en línea, y a través de una seriede entrevistas con expertos ejecutores yproveedores de servicios para la preven-ción de la contaminación.

ESTRUCTURA LEGISLATIVA Y DEPOLÍTICA PARA LA PREVENCIÓNDE LA CONTAMINACIÓN

1. Antecedentes

A finales de los años sesenta se inició el actual movimiento ambientalista enCanadá; tuvo como punto central el daño

a la salud humana y al ambiente en losámbitos local y regional. Los efectosambientales manifiestos, tales como lamuerte de peces, la contaminación delagos, las drásticas reducciones en laspoblaciones de aves, los efectos de lalluvia ácida, propiciaron el desarrollo dealgunas acciones. La respuesta primordialdel gobierno fue crear la legislación y los controles normativos para reducir lacontaminación mediante tecnologías decomando y control.

Este enfoque produjo resultados positivospara el medio ambiente, pero a menudocon un alto costo económico para loscontaminadores. Hoy en día el desafíoambiental está cambiando. Los temasglobales cobran cada vez mayor impor-tancia. En la actualidad, la agenda eco-lógica canadiense aborda temas como el de las sustancias químicas tóxicasbioacumulativas y persistentes, la destruc-ción de la capa de ozono, cambios clima-tológicos y pérdida de la biodiversidad.

El reto económico también ha cambiado.Los sectores público y privado se venforzados a establecer límites a sus gastos.Dadas las limitaciones que presenta unenfoque basado en el tratamiento para la protección ambiental, Canadá prestamás atención a la reducción de contami-nantes y residuos, para lo cual cuenta conla participación de diferentes organiza-ciones y autoridades, y con las jurisdic-ciones internacionales, las comunidadesindígenas (First Nations), gobiernos delas provincias, regionales y municipales,empresas, fuerzas laborales y personas.Los programas puestos en práctica hastaahora han derivado en mejoras tanto enel desempeño ambiental como económico.

2. Iniciativas gubernamentalespara la prevención nacional dela contaminación

Conforme a la Constitución de Canadá,los gobiernos provinciales y el federal

III. La prevención de lacontaminación en Canadá

19La prevención de la contaminación en Canadá

comparten la jurisdicción de los asuntosambientales. Por ende, algunas iniciativasnacionales para la prevención de lacontaminación emanan del gobiernofederal, mientras que otras son programasconjuntos elaborados por el CanadianCouncil of Ministers of the Environment(CCME), (Consejo Canadiense deMinistros del Ambiente).

En noviembre de 1993 el CCME emitióel A National Commitment to PollutionPrevention (Un compromiso nacionalpara la prevención de la contaminación),documento donde expone a grandes rasgosel concepto central de lo que es la preven-ción de la contaminación. En este docu-mento los gobiernos provincial y federalse comprometen a promoverlo en susrespectivas jurisdicciones. Posteriormente,el Environmental Protection Committee(Comité de Protección Ambiental) aprobóla estrategia que se utilizará para cumplircon los compromisos del CCME, y elCouncil of Ministers (Consejo de Ministros)la considerará para su aprobación.

3. Iniciativas del gobierno federal

El gobierno canadiense dio a conoceruna estrategia para la prevención de lacontaminación, aprobada por el Gabineteen junio de 1995. Esta estrategia, titulada“Pollution Prevention: A Federal Strategyfor Action” (Prevención de la contami-nación: una estrategia de acción), reconoceque la prevención es un factor clave enla agenda de desarrollo sustentable delgobierno, y provee de una guía a losdepartamentos del gobierno federal paraefectuar este cambio de política mediantela aplicación de la legislación, reglamen-tación, iniciativas voluntarias e instru-mentos económicos. Entre otras de susmetas se encuentran las siguientes:

• apoyo a los esfuerzos nacionales parala prevención de la contaminacióncon información y herramientas;

• impulso a la participación canadienseen los esfuerzos internacionales parala prevención de la contaminación, y

• mayor importancia a la participacióndel sector privado en la prevención dela contaminación.

La emisión de la Toxic Substance Manage-ment Policy (Política de manejo de sustan-cias tóxicas) brindó una dirección adicio-nal sobre el empleo del enfoque preven-tivo, sobre todo donde se anticipa la gestióndel ciclo de vida de sustancias tóxicas.La decisión del Gabinete en 1995 denombrar un Comisionado del Ambientey el Desarrollo Sustentable, aunque aúnno comienza su desempeño, creará unpuesto administrativo cuya responsabili-dad será informar sobre los avances en eldesarrollo de la estrategia federal para laprevención de la contaminación.

Hoy se actualiza la legislación principalpara la protección del ambiente, es decirla Ley de Protección Ambiental de Canadá(CEPA), y se contempla que esta revisiónhaga hincapié en la prevención. Asimismo,el gobierno federal considera establecercomo requisito la planificación de laprevención de la contaminación y elseguimiento de sus avances conforme al Inventario Nacional de Emisión deContaminantes. La nueva CanadianEnvironmental Assessment, que tambiénofrece oportunidades para promover elenfoque preventivo, influirá en la tomade decisiones en materia ambiental ensus primeras etapas de desarrollo.

Si bien aún no se pueden medir los resul-tados de estas recientes iniciativas políticasy legislativas, están aumentando las activi-dades respecto a la prevención de lacontaminación en Canadá. Los encargadosde formular la política ambiental federalen Canadá han identificado tres enfoquespara promover la prevención: programasvoluntarios, programas legislados y pro-gramas basados en el mercado.


El ministerio federal del medio ambiente,Environment Canada, le brinda al país labase administrativa y técnica de más altonivel para la prevención de la contamina-ción; su contribución económica setraduce en:

• minimizar o evitar el uso de contami-nantes, muchos de los cuales repre-sentan un riesgo de responsabilidadfutura;

• fomentar el desarrollo de tecnologíascon valor nacional y mundial para lareducción en la fuente;

• concentrarse en una mayor eficienciade recursos y energía;

• reducir los costos que supone laaplicación de la ley, y

• reducir los costos de limpieza en elfuturo.

El Green Plan for a Healthy Environment(Plan Verde para un Medio AmbienteSaludable), del gobierno federal, conteníaestos objetivos para reducir lacontaminación:

• eliminación virtual de la descarga alambiente de sustancias tóxicaspersistentes, y

• reducción del 50 por ciento en lageneración de residuos en Canadápara el año 2000.

Aunque no se ha renovado el PlanVerde, se mantienen estos objetivos.

4. Acuerdos multilaterales

Los acuerdos internacionales suscritospor Canadá, en los cuales desempeña amenudo un papel primordial, sirven confrecuencia de base para legislacionesnacionales y provinciales y para otrasactividades en el área ambiental. Algunasofrecen apoyo a las iniciativas de

prevención de la contaminación.Aunque los acuerdos internacionalesquedan vigentes por mucho tiempo,están “sujetos a desfasamientos, retrocesosy renegociaciones” y evolucionan durantesu existencia, siguen siendo importantesindicadores e impulsores del cambio.1

El Protocolo de Montreal sobresustancias destructoras del ozono

Junto con otros países, Canadá essignatario del Protocolo de Montreal de1987 y de la enmienda de Copenhaguede 1992. El reglamento federal para lassustancias destructoras del ozono cubrelas importaciones, producción, empleo,venta y exportación de sustancias talescomo los clorofluorocarbonos (CFC) ytambién abarca los principios de preven-ción de la contaminación. Canadá tieneplanes para acelerar la eliminación de los HCFC (hidro clorofluorocarbonos),propuestos en la enmienda de Copenhaguepara el año 2030 (en realidad para el2020, si se exceptúa el equipo de aireacondicionado y refrigeración). Tambiénse han introducido reglamentacionesprovinciales.2

El acuerdo ha derivado en muchas activi-dades empresariales de reciclaje de losCFC, en las tecnologías alternativas derefrigeración y aire acondicionado, y enlos cambios en la limpieza de equipoelectrónico. La “Blue Bottle” , unatecnología desarrollada por HalozoneRecycling Inc., es ejemplo de los avancescanadienses en materia de prevenciónque se deben al acuerdo.

Convención sobre el cambio climático

La Convención sobre el cambio climá-tico, preocupada por las emisiones de


1 Earth Enterprise Tool Kit. Winnipeg, MB:IISD, 1993, p. 52.2 “HCFCs to be phased out entirely by 2020.” The Environmental Compliance Report. Vol. 12, No. 9, septiembre de 1995, p. 2.

gases de invernadero, hace un llamado alos países signatarios para que se compro-metan a reducir las emisiones de ese tipode gases a los niveles de 1990. Para cumplircon las metas de la Convención, Canadádesarrolla en la actualidad herramientasy programas que entrañan la aplicaciónde principios preventivos.

Acuerdo sobre la calidad del agua delos Grandes Lagos

La Comisión Internacional Conjunta(CIC) es un organismo binacionalresponsable de dar a conocer los avanceslogrados en el Acuerdo sobre la Calidadde Agua de los Grandes Lagos entreCanadá y Estados Unidos. En esta labortambién participan los gobiernos estatalesy provinciales. El objetivo del acuerdo esreducir al mínimo la descarga de sustanciastóxicas a través del suelo, el agua y elaire. El artículo 2 estipula la virtualeliminación de la descarga de cualquiersustancia química tóxica persistente, ode todas ellas.3 En más de 20 años eltrabajo de la CIC ha dado como resultadodiversas iniciativas para prevenir lacontaminación. Con el fin de alcanzar lareducción de tales sustancias tóxicas enlos Grandes Lagos, los consejos consultoresde la CIC recomendaron que Canadá yEstados Unidos emprendieran lassiguientes medidas:

• Desarrollar criterios estandarizadosbinacionales para evaluar leyes,programas y datos recopilados demanejo de químicos.

• Diseñar e poner en ejecución estudiossobre las concentraciones e influjo de

sustancias tóxicas en los GrandesLagos.

• Identificar barreras reguladoras impor-tantes que impidan la adopción delenfoque de ciclo de vida para crearuna economía de materiales sustentableen la que los residuos se manejencomo recursos.

• Desarrollar metas y políticas para laprevención de la contaminación.

• Reevaluar inventarios y recopilaciónde datos con el fin de desarrollarindicadores que brinden informacióncorrecta y oportuna. El propósito esdemostrar los efectos positivos de laprevención de la contaminación, loscuales con frecuencia no son bienrepresentados por las rutinas actualesde recolección de datos.

• Fortalecer programas de prevenciónde la contaminación con el fin dereducir o eliminar la creación decontaminantes o residuos en la fuente.4

Las reuniones bienales de la CIC sobrela calidad del agua de los Grandes Lagosson foros donde el público, la industria ylas organizaciones gubernamentales y nogubernamentales se pueden enterar delas acciones exitosas en torno a los esfuer-zos de la prevención en los GrandesLagos; también se puede asistir a presen-taciones de carácter científico y obtenerinformación sobre otros temas y activi-dades ambientales.

Programa Binacional del Lago Superior

En un programa piloto cuyo objetivo eslograr cero descarga, Canadá y Estados


3 Great Lakes Water Quality Board. Legislative and regulatory considerations for virtual elimination ofpersistent toxic substances. Report to the Virtual Elimination Task Force and the International JointCommission. Recopilado y editado por Michael Gilbertson, Secretario, Great Lakes Water QualityBoard. Windsor, ON, IJC, 1995, p. 1.

Véase también, International Joint Commission. 1993-1995 priorities and progress under the GreatLakes Water Quality Agreement. Windsor, ON: IJC, 1995.4 “Advisory boards review IJC priority issues”, EcoLog Week. Vol.23, No. 35, 1 de septiembre de1995, pp. 1–2.

Unidos, junto con Ontario, Michigan,Minnesota y Wisconsin, desarrollan unaestrategia coordinada para prevenir lacontaminación. El programa incluyeasistencia técnica directa para mejorarlas descargas de aguas residuales al evitaro limitar los insumos tóxicos y desarrollarplanes comunitarios para prevenir lacontaminación.

5. Iniciativas federales-provinciales

Compromiso Nacional con la Prevenciónde la Contaminación, de la CCME

La Comisión Nacional para la Preven-ción de la Contaminación (CCME) es“un importante foro canadiense intergu-bernamental, donde se debaten y seemprenden acciones sobre temas ambien-tales en los ámbitos nacional, interna-cional y global. Los 13 gobiernos inte-grantes colaboran como socios con el finde desarrollar normas, prácticas y legisla-ción en materia ambiental consistentes yde alcance nacional”.5 La filosofía delgobierno canadiense, en los ámbitosfederal y provincial, ha cambiado unpoco hacia la prevención de la contamina-ción. En noviembre de 1993, la CCMEadoptó el Compromiso Nacional con laPrevención de la Contaminación.

El programa se lleva a cabo en colabora-ción con las provincias. En Ontario sehan realizado asociaciones con los fabri-cantes de autopartes, organizaciones deimpresores y artes gráficas, de terminadosmetálicos, trabajadores en galvanoplastia,municipalidades y negocios pequeñoscomo tintorerías.

Armonización

Como se explicó antes, en Canadá noexiste una división constitucional clarade las responsabilidades en asuntos ambien-tales. Por ello, puede haber duplicaciónde reglamentos y actividades incongruentesentre los gobiernos federal, provincial yterritorial. La CCME ha acordado “exami-nar los fundamentos de las funciones yresponsabilidades de esos tres niveles de gobierno respecto a la protecciónambiental en Canadá”. Un documentopreliminar de diciembre de 1994 sobre la conciliación indicó que los ministrosapoyarían el Environmental ManagementFramework Agreement (EMFA).6 Y seelaborarán listas sobre temas específicos:uno de ellos la prevención de lacontaminación.

Un documento preliminar dado a conoceren noviembre de 1995 propone que laprevención de la contaminación sea laestrategia preferida para proteger elmedio ambiente. Otras estrategias, enorden de preferencia, son la reutilizacióny el reciclaje fuera del sitio, tratamientoy control, evacuación/eliminación ysaneamiento/limpieza.7 A las partes delacuerdo se les pide un compromiso convarios principios y colaboración paraeliminar barreras y crear incentivossobre la prevención. Las iniciativasidentificadas incluyen:

• desarrollo de políticas “verdes”aplicables a departamentos yoperaciones gubernamentales;

• actividades de adquisición;• conciliación de legislación,

reglamentos y políticas en el área dela prevención de la contaminación;


5 Canadian Council of Ministers of the Environment. 1995 Environment Scan. Preparado porThompson Gow & Associates. Winnipeg, MB, 1995. Índice.6 Canadian Council of Ministers of the Environment. Harmonization Initiative, Discussion Draft.Winnipeg, MB, diciembre de 1994.7 Canadian Council of Ministers of the Environment. Environmental Management FrameworkAgreement. (EMFA). Documento de discusión. Winnipeg, MB, octubre de 1995, p. 114.

• desarrollo de instrumentos basados enel mercado y otras políticas alternativas;

• realización de proyectos dedemostración;

• fortalecimiento de sociedades entregobiernos y entre el gobierno y elsector privado;

• incremento de la capacidad de pequeñasy medianas empresas para la aplicaciónde medidas preventivas;

• facilidades para la asistencia técnicain situ;

• desarrollo de herramientas prácticasmediante la cooperación con asocia-ciones industriales;

• desarrollo de herramientas de mediciónque sirvan como indicadores delprogreso en las reducciones;

• desarrollo de directrices y códigos de práctica;

• fomento a la transferencia de informa-ción y tecnología, incluido un CentroNacional de Intercambio de Informa-ción (Clearinghouse);

• desarrollo de materiales para capacita-ción y brindar formación y capaci-tación —incluida la capacitación defuncionarios públicos;

• apoyo al desarrollo de normas nacio-nales e internacionales, como la CSAe ISO;

• desarrollo de un programa dereconocimiento;

• ayuda a los consumidores a utilizar supoder adquisitivo en apoyo de laprotección ambiental;

• estímulo a la utilización del análisisde ciclo de vida y otros medios decontabilidad de costo real, y

• desarrollo de enfoques que enlacen lacompetitividad de las empresas con laprevención de la contaminación.

Las provincias también colaboran demanera bilateral con el gobierno federalpara conciliar los reglamentos en materia

de medio ambiente. Por ejemplo, Saska-tchewan y el gobierno federal suscribieronacuerdos respecto a la calidad del agua;ha habido acuerdos entre el gobiernofederal y Alberta y Quebec respecto alreglamento sobre pulpa y papel, y entrelas provincias del Atlántico y el gobiernofederal sobre cooperación ambiental.

Protocolo del CCME para embalaje

El CCME desempeñó un papel centralen el desarrollo del Protocolo Nacionalpara el Embalaje, documento que establecedirectrices para reducir residuos derivadosdel embalaje; desarrolla perfiles ambien-tales que ayudan a la industria a identificarlos impactos ambientales a lo largo delos ciclos de vida de los materiales deempaque, y estudia sistemas de produc-ción de embalajes.

6. Agencias federalescuasijudiciales

En Canadá, las agencias cuasijudicialestambién desempeñan un papel en lasacciones de prevención de la contamina-ción. Un ejemplo lo constituye el NationalEnergy Board (NEB) que inició una inves-tigación pública en torno a las grietas de corrosión por fatiga en los ductos depetróleo y gas debido a las rupturas de la tubería. La fuga en un ducto deTransCanada Pipelines en Manitoba esuno de los casos.8 La NEB recopilará datossobre este incidente y en caso necesariorevisará decisiones previas sobre seguridadde ductos. Entre los temas que serán abor-dados por un panel de tres miembros, confacultad de emitir citatorios y tomarpruebas bajo juramento, están:

• estudiar las grietas de corrosión porfatiga, incluida su prevención;

• promover esfuerzos coordinados de las


8 “NEB to conduct public inquiry on pipeline cracking.” EcoLogWeek. Vol. 23, No. 33, 18 deagosto de 1995, págs 3-4. Véase también, “Terms of reference set for stress corrosion crackingprobe”, EcoLoq Week. Vol. 23, No. 36, 8 de septiembre de 1995, p. 3.

diversas partes para compartir datos einvestigaciones técnicas, resultados deestudios de investigación y desarrollo, y

• evaluar normas y tomar decisionespara eliminar o mitigar los peligros delas grietas de corrosión por fatiga.

7. Comunidades indígenas

Los pueblos aborígenes de Canadá tienenderechos que emanan de tratados o acuer-dos integrales de reivindicación territorialque les otorgan el control sobre determi-nados recursos naturales y tierras. Susconocimientos tradicionales, basados enla prevención de la contaminación y enla explotación sustentable de los recursos,han ganado respeto y son aprovechadospara complementar el conocimientocientífico y resolver problemas ambien-tales en el Ártico y en otras áreas.

8. Gobiernos provinciales

Las provincias canadienses participan enuna amplia gama de actividades para laprevención de la contaminación. Estasección presenta algunos ejemplosilustrativos.

Columbia Británica

El documento de debate “New Approachesto Environment Protection” (Nuevosenfoques de protección del ambiente)recomienda el enfoque de la prevenciónde la contaminación, de tal forma que lanueva legislación exigirá establecerobjetivos específicos en la reducción deluso de sustancias químicas y elaborar unesquema de aprobación de permisos.

La Dirección General de Prevención dela Contaminación y Manejo de Pesticidas(Pollution Prevention & Pesticide Manage-

ment Branch), de la oficina del medioambiente de Columbia Británica, empleapara la gestión ambiental un enfoque desistemas que destaca la reorientación de“la responsabilidad de la protección delmedio ambiente hacia los primeros res-ponsables de generar la contaminación”.9

El principio de que “el que contaminapaga” se aplica en la actualidad en estra-tegias de administración con programasde ciclo de vida completo para contene-dores de pintura y de plaguicidas comer-ciales. En Columbia Británica un nuevoprograma de administración normativacontinua de productos (“Product Steward-ship Regulatory Continuum”) observarála transición —comenzando por elgobierno— hasta la responsabilidadindustrial absoluta por cada productopeligroso generado. El extremo del con-tinuo correspondiente a la industria estádiseñado para ejercer presión sobre aquellasempresas que producen residuos peligro-sos; esta presión busca “resolver, en vezde manejar, el problema de residuospeligrosos al cerrar el círculo de produc-ción”.10 El programa de ColumbiaBritánica Paint Care Program, que exigea las industrias colectar los excedentesde pintura, es el primero de América delNorte en utilizar una amplia gama detécnicas tales como la contabilidad decosto total, comunicaciones, coopera-ción industrial y manejo de productos.

La estrategia para la Pollution Prevention& Pesticide Management Branch incluye:

• reorientar el interés en la gestión deproblemas ambientales hacia susolución;

• elaborar cursos de capacitaciónespecializados;

• fomentar la administración integral;11

• realizar auditorías de programas de


9 B.C. Environment. Pollution Prevention & Pesticide Management Branch. Strategic Plan 1995-1997.Victoria, BC, 1995, p. 5.10 “Working towards Product Stewardship: the regulatory continuum.” Environmental Protection ProgrammeBulletin. (B.C. Ministry of Environment, Lands and Parks), octubre de 1995, p. 1.11 La administración integral se define como “el sistema de administración que garantiza un manejoresponsable y transparente que asegure la protección ambiental por parte de cada responsable”. B.C.Strategic Plan, 1995, p. 3.

administración industriales, planes deprevención de la contaminación yasociaciones formales efectivas yproyectos cooperativos;

• desempeñar un papel de liderazgo enla transición hacia una forma deefectuar negocios más efectiva yeficiente, y

• desarrollar y utilizar indicadores deéxito para medir las mejoras en eldesempeño. Los indicadoresreferentes a la prevención de lacontaminación incluyen:

– el número de planes para laprevención de la contaminación,para el manejo de las plagas, ycódigos de práctica;

– seguimiento, en el ambiente, delos niveles de sustancias selec-cionadas y su impacto;

– seguimiento, mediante programasde administración, de los volú-menes de sustancias peligrosasque se quedan fuera de losrellenos sanitarios.

Entre las acciones consideradas paraponer en ejecución las estrategias deprevención se encuentran las siguientes:

• fomento de la prevención de lacontaminación mediante asociacionescon grupos del público, ambientales yde la comunidad, lo mismo que con la

industria y otros organismos guberna-mentales;

• realización de proyectos dedemostración para proporcionarmodelos;

• desarrollo de legislación, reglamentos,políticas y programas de incentivospara aplicar la prevención de lacontaminación;

• desarrollo y aplicación de estrategiaspara asegurar la adopción de pro-gramas de administración paraproductos domésticos peligrosos,plaguicidas comerciales ycontenedores de plaguicidas;

• apoyo al desarrollo y aplicación deuna estrategia federal para clasificarproductos domésticos peligrosos yorientar al consumidor para que nolos adquiera;

• establecimiento de sistemas para quelos planes de la prevenciónreemplacen los actuales permisos enáreas industriales;

• revisión y actualización de laslegislaciones sobre prevención de lacontaminación;

• desarrollo de políticas y programas deincentivos para alentar a la industriaen la responsabilidad sobre productosde consumo, y

• elaboración de bases de datoselectrónicas para la administración entoda la provincia.12


12 Definición de “prevención de la contaminación” en el borrador de la legislación de ColumbiaBritánica:

“Las actividades para evitar la creación de sustancias contaminantes o evitar su emisión al medioambiente, mediante un esquema jerarquizado que incluya:

a) evitar, eliminar o sustituir el uso de productos contaminantes;b) reducir el uso de productos contaminantes;c) eliminar o reducir la generación de suproductos contaminantes;d) reutilizar o reciclar los suproductos contamiantes;e) recuperar la energía de suproductos contaminantes y, de ser necesario:f) tratar o almacenar adecuadamente los residuales de los suproductos contaminantes, yg) sanear los lugares contaminados”.

B.C. Strategic Plan, 1995, p. 13-14.

El reglamento sobre pulpa y papel, redac-tado en Columbia Británica en 1992 peroaún en revisión, fija “cero descargas” paralos compuestos organoclorados entre losrequisitos para las empresas de pulpa ypapel en el año 2002.

Ontario

En la Ley de Aguas de Ontario (OntarioWater Resources Act) y en la Ley de Pro-tección al Ambiente (EnvironmentalProtection Act) se sustenta la autoridadpara expedir órdenes y certificados deaprobación para la operación de las instala-ciones y sus descargas. El objetivo de laestrategia Municipal-Industry Strategy forAbatement (MISA) es la práctica elimina-ción de los contaminantes tóxicos persis-tentes en las descargas al mar en Ontario.El reglamento de este estado conocidocomo “3R”, emitido conforme a la Envi-ronmental Protection Act, exige que lasempresas grandes preparen auditorías yplanes para disminuir sus residuos, especi-fiquen su ejecución y las fechas de cumpli-miento. Las empresas que utilizan embala-jes deberán preparar auditorías y planespara reducir su uso.

Quebec

La Ley de Calidad Ambiental de Quebec(Quebec Environmental Quality Act)estipula que:

Toda persona tiene derecho a un ambientesano y a su protección, y a la protecciónde las especies vivas que lo habitan, en lamedida en que se estipule en esta Ley yen los reglamentos, órdenes, aprobacionesy autorizaciones expedidas conforme acualquier sección de esta Ley.13

Los actos de litigio posibles quedanrestringidos por las disposiciones quelimitan toda acción cuando el gobiernohaya expedido permisos o haya aprobadoprogramas específicos. La ley le concedeal gobierno facultades para proteger elambiente por medio de:

• definición de normas para la protec-ción y calidad del medio ambiente ocualquiera de sus partes en Quebec;

• establecimiento de normas para lainstalación y operación de cualquierequipo o componente, y

• reglamentación o prohibición del uso de cualquier contaminante o supresencia en productos que se vendan,distribuyan o utilicen en Quebec.

Nueva Escocia

Nueva Escocia consolidó sus leyes yreglamentos ambientales; en el procesoha simplificado 18 estatutos y 40 con-juntos reglamentarios, y produjo unanueva ley sobre el ambiente que exigeinstrumentos económicos, un registroelectrónico del medio ambiente, un sistemade manejo de residuos y un proceso deevaluación racionalizado.14

9. Instrumentos económicos

Es limitada la experiencia de Canadá enla aplicación directa de instrumentoseconómicos para prevenir la contamina-ción; sin embargo, se utilizan algunos,aunque primordialmente en el ámbitoprovincial. Como ejemplos tenemos losderechos de depósito por los envases debebidas, impuestos sobre artículos comollantas, y pagos de usuarios por la recolec-ción de basura. Se ha suscitado un debate


13 Quebec. “Environment Quality Act. R.S.Q. 1977, reformada en 1994 y 1995”, como aparece enEcoLoq Canadian Pollution Legislation. Southam, Toronto, ON, septiembre de 1995. Que 5.0-8.4, p.5.2.14 CCME Scan, 1995. Sec 5.4.1

considerable respecto a la aplicación másamplia de medidas basadas en el mercadoe impulsadas mediante incentivos a laprotección ambiental.

Los instrumentos económicos, con frecuen-cia aplicados a través de los reglamentos,son herramientas de la prevención porque,una vez que el gobierno establece losobjetivos, las empresas pueden decidircuál es la manera más económica y cuálesson las tecnologías más apropiadas paraalcanzarlos.15 Los representantes de laindustria plantean que un incentivoimportante estaría representado porprocesos de aprobación más rápidos, fáciles(v.g. no tan costosos) para tecnologíasinnovadoras que cumplen las metas de la protección ambiental.

Varios grupos de estudio, provinciales y federales, abordaron esta materia ehicieron recomendaciones sobre el papelque podrían desempeñar los incentivosfinancieros en el desarrollo sustentable yla prevención de la contaminación. Unode estos grupos de estudio es el Environ-ment Council of Alberta Task Force onEconomic Instruments for Waste Reduction.En un informe de noviembre de 1994,titulado “Environmental Instrumentsand Disincentives to Sound Environ-mental Practices”, un grupo federalrecomendó que la tributación y otrosinstrumentos económicos se utilizaranpara alentar el desarrollo de tecnologíasy productos ambientales.16

Uno de estos incentivos financieros loconstituye el aprovechamiento de loscréditos de pago de impuestos paraapoyar actividades de investigación ydesarrollo. La práctica actual permitededucir, de los ingresos gravables, losgastos realizados en investigación y

desarrollo. Los fondos federales parainvestigación y desarrollo ambientalincluyen el Technology Development andDemonstration Program, apoyado porEnvironment Canada y el EnvironmentTechnology Program —a su vez respaldadopor Industry Canada. Algunas de lasiniciativas de estos programas contem-plan la prevención de la contaminación;sin embargo, en Canadá se han reducidotodos los fondos públicos debido al climade austeridad fiscal.

Columbia Británica desarrolló un impuestoen materia ambiental a través de ungrupo de inversionistas de la industriaforestal de la provincia. Se prevé que unincremento en los derechos de bosquerecaudarán 2 mil millones de dólaresestadounidenses, los cuales serán rein-vertidos para mejorar las prácticas desilvicultura, reparar el daño causado porlas anteriores prácticas de explotaciónforestal, capacitar a los trabajadores ennuevos métodos y desarrollar el procesa-miento de valor agregado que aumenteel empleo. Una de las asociacionesindustriales, la Environmental ServicesAssociation of Alberta, recomienda en suCódigo de práctica que los miembroshagan ofertas en licitaciones basadas enla contabilidad de costo total. La asocia-ción también colabora con grupos deinversionistas para desarrollar sistemasde contabilidad de costo total para elmanejo de residuos.

MECANISMOS DE APOYO YFOMENTO PARA LA PREVENCIÓNDE LA CONTAMINACIÓN

1. Fondos públicos

En el ámbito local, el ministerio delmedio ambiente de Canada ayuda al


15 Environment Canada, CEPA Office. Reviewing CEPA: the issues #7. Pollution Prevention.Environment Canada, Hull, PQ, 1994, p. 6.16 Task Force on Economic Instruments and Disincentives to Sound Environmental Practices. Finalreport of the Task force. Ottawa, 1994

desarrollo sustentable a través del Envi-ronmental Partners Fund, el cual haapoyado 1,313 proyectos desde 1989.También se otorgan fondos para programastales como el cumplimiento del Protocolode Montreal, el programa sobre desarrollosustentable con Nueva Escocia, y paraproyectos fluviales como el TechnologicalDevelopment and Demonstration Programpara el Río San Lorenzo, y el SustainableManagement Program para la Cuenca delRío Fraser. El ministerio de industria deCanada también proporciona fondospara programas como el Technology forEnvironmental Solutions Initiative.

Algunas provincias otorgan fondos parainvestigación y desarrollo. La Environ-mental Industries Development Initiative deManitoba es una de las pocas iniciativasencaminadas a la investigación ambiental.

2. Transferencia de tecnología

El papel de los tres Centros de ProgresoTecnológico Ambiental de Canadá,(Canadian Environmental TechnologyAdvancement Centres [CETAC]), es ayudara las empresas a desarrollar y comercializarnuevas tecnologías. Estos centros se en-cuentran en Quebec, Ontario y la regiónoccidental de Canadá. Algunas de las tec-nologías en desarrollo están relacionadascon la prevención de la contaminación.

Las asociaciones industriales han formadoalianzas con instituciones de investigaciónpara resolver problemas de contamina-ción industrial particulares. Las alianzasde investigación entre grupos, como lasasociaciones industriales, organismosgubernamentales, instituciones académicasu otros grupos de investigación, tambiéncontribuyen a desarrollar la tecnología

necesaria para proyectos de prevenciónde la contaminación. Otro tipo de trans-ferencia de tecnología y de informaciónse realiza por medio de los centros deintercambio de información, los cualesgeneralmente tienen principios específicospara proporcionar información y asistenciamás tangibles. El gobierno mismo efectúaproyectos de investigación y desarrolloen centros tales como el Centro Nacionalde Investigación, (National ResearchCentre [NRC]), y en departamentosespecializados dentro de los mismos,como el Centro de Tecnología paraEnergía y Minerales, (Canada Centre for Mineral and Energy Technology[CANMET]), el cual también tramitaalianzas y sociedades de riesgo conjuntocon el sector privado.

3. Centro de Prevención de laContaminación de los GrandesLagos

El Centro (GLPPC, por sus siglas eninglés) fundado por Environment Canadaen 1992, tiene la obligación de promoverla transferencia de tecnología y propor-cionar información relativa a política,programas, legislación y finanzas sobreprevención de la contaminación;17 ofrecetambién el Servicio Consultivo de Pre-vención de la Contaminación (PollutionPrevention Advisory Service), con el queimpulsa a las empresas pequeñas y me-dianas a poner en ejecución iniciativaspara proteger el ambiente. El ServicioConsultivo proporciona ayuda de lasiguiente manera:

• evalúa operaciones;• identifica oportunidades para reducir

la contaminación;• calcula el costo total de los residuos;


17 Lines, Marianne (Centro para la Prevención de la Contaminación en los Grandes Lagos, Hamilton-Wentworth). “Building a community vision,” At the Source (Great Lakes Pollution Prevention Centre).Vol. 2, No. 3, Winter 1995, pp. 1-2. Véase también, “Pollution Prevention Advisory Service,” At theSource (Great Lakes Pollution Prevention Centre). Vol. 2, No. 3, invierno de 1995, p. 2.

• muestra la manera de reducir elempleo de sustancias tóxicas;

• brinda información sobre tecnologíasalternativas y no contaminantes, e

• identifica las opciones de gestión y de tecnología mediante serviciosconfidenciales y no reguladores.

Dentro de poco el GLPPC emplearápersonal jubilado y profesionales de laindustria para brindar servicios de asesoría,empezando con la industria de acabadode metales. El centro también publica laBibliografía de Prevención de la Contami-nación en los Grandes Lagos, donderecopila políticas y programas sobre laprevención de la contaminación, fuentesde financiamiento, fuentes técnicas, capaci-tación e información. Se incluyen proyec-tos que tuvieron éxito en empresaspequeñas y medianas.

4. Instituto Internacional para elDesarrollo Sustentable

Este instituto, ubicado en Winnipeg,Manitoba, recopila información sobreproyectos internacionales y canadienses,e instituciones y expertos que trabajanen el área del desarrollo sustentable.18 Suproyecto Empresa Tierra (Earth Enterprise)se dirige a las pequeñas y medianas em-presas que desean convertirse en negocios“verdes”, es decir, centradas en operacionesy productos que reducen al mínimo losdaños al ambiente. Las “Herramientasbásicas para la Empresa Tierra”, son guíasde recursos que incluyen temas comotecnologías para la prevención de lacontaminación, listas de inversionistaspara empresas sustentables, contactospara industrias ecológicas, análisis de laaplicación de normas de la industria y

formas de organizar grupos internos parala prevención de la contaminación.19 ElIISD también colabora en la actualidadcon la industria sobre las formas deestandarizar los métodos de presentaciónde informes y las maneras de facilitar lacomparación de empresas afines.

5. Cooperación entre organismosindustriales y de investigación

El Instituto de Plásticos y MedioAmbiente, con el apoyo del Consejo de Plásticos Americanos, (American PlasticsCouncil), inició proyectos en coopera-ción con el Consejo de InvestigaciónNacional, (National Research Council[NRC]), y algunas empresas privadas.Uno de los proyectos con el Instituto deMateriales Industriales, del NRC, examinamétodos para reprocesar contenedores deplástico de polietileno de alta densidadutilizados para aceite.20 Un cambio enlos procesos de limpieza eliminaría lacontaminación del agua por aceite.

6. Conexiones entre sectores

La Asociación de la Construcción deCanadá actúa de enlace con el mercadoy otros sectores para ayudar a la industriaa reducir los residuos y prevenir la con-taminación.21 En un programa piloto en Ottawa, diseñado para demostrar elmanejo adecuado de los residuos de con-strucción en renovaciones o demolicionesde edificios, la asociación identificó mer-cados para los materiales excedentes. Laasociación también trabajó con la Aso-ciación de Transporte de Canadá paraanalizar las formas de reemplazar, encarreteras, el agregado con residuos deconstrucción. Si bien el reciclaje y el


18 Winnipeg 2000 Economic Development Corporation. Winnipeg Facts. Winnipeg, MB, 1995.19 Earth Enterprise Tool Kit. Winnipeg, MB: IISD, 199320 “El Instituto de Medio Ambiente y Plásticos de Canadá (Environment and Plastics Institute of Canada,EPIC) participa en proyectos sobre la reducción del uso de plásticos”, EcoLog Week. Vol. 23, No. 36, 8 de septiembre de 1995, p. 2.21 Bouchard, Pierre, Director de servicios especiales, Canadian Construction Association, Ottawa, ON.Comunicado personal, 8 de noviembre de 1995.

reúso siguen recibiendo el mayor interés,es también de consideración especial laincorporación de nuevas prácticas paraidentificar tecnologías disponibles queprotejan el ambiente y proporcionen unaventaja competitiva.

RECOPILACIÓN DE DATOS,INVENTARIOS Y OBJETIVOS

Recopilar información y establecermetas realistas son formas de motivar alos sectores involucrados para que asumanla responsabilidad de lograr esas metas.El desarrollo, la estandarización y uso deindicadores básicos en la prevención de la contaminación ponen a todos enigualdad de condiciones y evita la acusa-ción de que las corporaciones practicanel “lavado ecológico”, es decir, ocultanlos efectos ambientales adversos detrásde actividades de relaciones públicas. Lainformación sobre las corporaciones seda a conocer porque los accionistas y losclientes esperan recibirla o la exigen; porejemplo, empresas como Shell Canada yTransAlta Corporation presentan informessobre desarrollo sustentable.

La información sobre la contaminaciónpuede afectar de manera positiva laprevención siempre que:

• sirva de base para la elaboración depolíticas;

• evalúe el éxito de las iniciativas parala prevención;

• evalúe tendencias;• concentre las iniciativas para la

prevención de la contaminación enempresas, regiones o industriasespecíficas;

• asegure que los esfuerzos prevengan lacontaminación, en vez de que simple-mente la transfieran de un medio a otro;

• investigue y aplique las normas, y

• siga el desarrollo de la contaminacióndurante un tiempo determinado, y lorelacione con los efectos en la salud yen el ambiente.

Los informes de incumplimiento puedenser un incentivo importante para activi-dades de prevención de la contamina-ción. Provincias como Columbia Británicay Ontario publican listas de empresasincumplidas o que fueron encontradasculpables de delitos en materia ambiental.22

Esto puede ser un elemento de disuasiónefectivo, sobre todo ahora que estas listasse pueden obtener vía Internet (URL:http://www.env.gov.bc.ca)

1. El National Pollutant ReleaseInventory (NPRI)

Un comité asesor de accionistas, estable-cido por Environment Canada en 1991,recomendó diseñar la base de datos quese convirtió en el Inventario Nacionalde Emisión de Contaminantes (NationalPollutant Release Inventory, NPRI). Supropósito era dar información sobre lasdescargas de contaminantes peligrosos delos sectores industriales y de transporte;las empresas presentarían informes anuales.Toda instalación que fabrique, procese outilice diez o más toneladas anuales dealguna sustancia que aparezca en la listadel NPRI, y cuyos empleados en su con-junto trabajen al año 20,000 horas/personao más, queda obligada a presentar datossobre la descarga y transferencia de sus-tancias. El programa, que se inició en1994, abarca cerca de 1,500 instalacionesy 178 sustancias, con parámetros adicio-nales necesarios para alentar la aplicaciónde medidas preventivas. El gobierno tienela intención de ampliar el programa paraincluir el seguimiento de las iniciativaspara la prevención de la contaminacióny sus resultados.


22 Por ejemplo, véase “Noncompliance hits new high in British Columbia”, The EnvironmentalCompliance Report. Vol. 12, No. 9, septiembre de 1995, p. 2.

http://www.env.gov.bc.ca

PROGRAMAS VOLUNTARIOS

En Canadá existe un gran número deprogramas voluntarios que abordan,directa o indirectamente, las metas de laprevención de la contaminación. Lossiguientes podrían servir de ilustración:

1. Programa de Reducción yEliminación Acelerada deSustancias Tóxicas

La prevención de la contaminación seimpulsa con los programas que fijanobjetivos cuantitativos en la materia,pero que no dictan medios rígidos paralograrlos. Las áreas donde esos objetivosfueron aplicados incluyen residuos peli-grosos, emisiones al aire, descargas desustancias tóxicas específicas, sustanciasdestructoras del ozono y gases de efectoinvernadero.

La Oficina Federal de Prevención de laContaminación, establecida en 1991,colabora con la industria en este programa(ARET por sus siglas en inglés) a efectode lograr la reducción o eliminaciónvoluntaria de las sustancias especificadas.La historia de ARET comienza en 1990con un grupo de socios, New Directions,compuesto por ejecutivos de la industriay ambientalistas que se reunieron paramejorar la manera en que las organiza-ciones toman decisiones relacionadascon el medio ambiente. Su informesirvió de base para la iniciativa ARET,lanzada por el Ministerio del MedioAmbiente en 1991. Los miembros deARET incluían representantes de organi-zaciones industriales, de salud y profesio-nales, de empresas y de los gobiernosprovinciales y federales. Algunos sociosambientalistas y del sector laboral seretiraron en 1993, pero la iniciativa

prosigue; Environment Canada le propor-ciona apoyo administrativo y el Consejode Ministros del Medio Ambiente brindalos fondos para la participación de lasprovincias.

ARET ha especificado como objetivo parael año 2000 reducir en 90 por ciento laemisión de 14 sustancias bioacumulativas,tóxicas y persistentes, y en 50 por cientootras 87 sustancias especificadas.23 Cual-quier iniciativa que cumpla sus objetivoses aceptable. En el programa participanalrededor de 200 empresas, tanto públicascomo privadas. Hasta la fecha se ha regis-trado la reducción de aproximadamente10,300 toneladas en las emisiones notifi-cadas, incluida una disminución del 49por ciento en sustancias químicas A-1 dealta prioridad. No obstante, el sistema ensí no revela hasta qué punto se ha desarro-llado la prevención de la contaminación.Los objetivos especificados originalmenteson sólo el principio; cerca de una terceraparte de los participantes tiene previstorealizar mayores reducciones. Se cuentacon la participación de varias asociacionesindustriales y otras han manifestado quesus miembros participarán en el programa.

2. El Programa de Compromisospara Prevenir la Contaminaciónen Ontario

Este programa, administrado por la, Oficinade Prevención de la Contaminación delMinisterio de Ambiente y Energía deOntario, MOEE, por sus siglas en inglés,se centra en los esfuerzos que realizan lasempresas en la aplicación de medidaspreventivas para disminuir los residuospeligrosos. A partir de septiembre de1993 podrán tomar parte en el programalas instalaciones cuyos dirigentes esténde acuerdo en reducir la emisión por


23 Secretariado de ARET. Environmental leaders 1. Voluntary commitments to action on toxics throughARET. Ottawa, ON, 1995.

debajo de los niveles suficientes para elcumplimiento. Para 1995 la meta de esteprograma, conocido como P4, fue reduciren un 50 por ciento las descargas de sus-tancias tóxicas persistentes y bioacumula-tivas especificadas; asimismo se propusoreducirlas en un 90 por ciento para elaño 2000, con base en los niveles de 1990.Para lograr estos resultados no es necesarioque las empresas utilicen métodos para la prevención de la contaminación.Cualquier método es aceptable siempre y cuando se alcancen los objetivos. Elprograma de cooperación entre MOEEy Environment Canada, conocido comoAsociación para la Planeación de Preven-ción de la Contaminación, (PollutionPrevention Planning Partnership), persiguelos mismos objetivos y está diseñado paralas asociaciones industriales: ya se hanrealizado los primeros esfuerzos con laAsociación de Fabricantes de Vehículosde Motor, la Automotive Past ManufacturingAssociation y la Canadian Association ofMetal Finishers. Las iniciativas se encuen-tran en etapa de planificación con laAsociación de la Industria Química deCanadá, y la Aerospace Industries.

3. Auditorías de las industriasecológicas

El Green Industrial Analysis and RetrofitProgram (GIAR), un programa de asocia-ción entre empresas y el MOEE, consisteen auditorías de operaciones industriales.El 75 por ciento de sus fondos es aportadopor el MOEE y sus metas son reducir lageneración de residuos, emisiones al airey al agua, y el consumo de energía yagua. En los casos en que el periodo derecuperación financiera es más largo,MOEE brinda subvenciones para parte

del proyecto. Sin embargo, recientementese decidió suspender el programa porrazones fiscales.

ACUERDOS INTERNACIONALESENTRE INDUSTRIAS

Estos acuerdos de cooperación tienen el potencial de estimular niveles detecnología y calidad ambiental más altos.Por ejemplo, los acuerdos entre la empresagasera Métropolitain (Montreal, Quebec)y empresas francesas y estadounidensesatraen a socios para el desarrollo deequipo de uso eficiente de energía yprocesos industriales no contaminantes.24

1. Memoranda de entendimientoentre el gobierno y la industria

Industria del vinilo

Se tiene planeado firmar un memorándumde entendimiento entre la Asociación deProductores de Vinilo (Vinyl Council) ylos ministerios del Medio Ambiente y dela Industria.25 Entre las iniciativas de laindustria están la protección del medioambiente durante la fabricación, uso,disposición y recuperación de residuos de los productos de vinilo, y el estable-cimiento de objetivos específicos para elproceso industrial.

Proyecto de Prevención de laContaminación de la IndustriaAutomotriz

Los gobiernos de Canadá y Estados Unidoselaboraron acuerdos con la industriaautomotriz para abordar el tema de lassustancias tóxicas persistentes en losGrandes Lagos, impulsar la prevención


24 “Gaz Métropolitain reports international co-operation accords”, EcoLog Week. Vol. 23, No. 38, 22 de septiembre de 1995, p. 4.25 “Vinyl Council plans active campaign to foster understanding”, EcoLog Week. Vol. 23, No. 33, 18 de agosto de 1995, p. 4.

de la contaminación dentro de la industriaautomotriz y sus proveedores, y atenderlas regulaciones que obstaculizan losesfuerzos en esta materia. En Canadáeste esfuerzo se conoce como Proyectode Prevención de la Contaminación dela Industria Automotriz (AutomotiveManufacturing Pollution Prevention Project);se inició en mayo de 1992 e incluye aChrysler Canada, Ford Motor Company of Canada, General Motors of Canada, laAsociación de Fabricantes de Vehículosde Motor del Canadá, (Motor VehicleManufacturers’ Association [MVMA]), el gobierno federal y la provincia deOntario.26

Como resultado de los acuerdos, las grandesempresas automotrices desempeñan ahoraun papel activo, pues iniciaron sus propiosprogramas de prevención y colaboran dediversas formas en el desarrollo de estra-tegias para sus proveedores. Las siguientesson algunas de sus acciones:

• presentación de estudios de caso sobreprevención de la contaminación parala transferencia de tecnología a losproveedores de autopartes y otrasempresas;

• patrocinio de talleres sobre la reducciónde residuos y eficiencia en el uso deenergía;

• presentación de teleconferenciassobre temas como la reducción deresiduos en pintura en aerosol y decapas;

• fomento de la prevención de la conta-minación entre la comunidad manu-facturera mediante asociacionesprofesionales e industriales;

• participación, el 20 de octubre de1995, en un taller conjunto entreCanadá y Estados Unidos con estudios

de caso de proveedores sobre temastales como “Diseño para el ambiente”,“Tecnologías de producción no conta-minante” e “Iniciativas competitivas”;

• invitación a los proveedores pararecorrer instalaciones y mostrarles lamanera en que los cambios de equipoy de procesos promueven tecnologíasde prevención;

• participación en consorcios quebuscan integrar la prevención de lacontaminación en la transferencia detecnología e ingeniería, e

• iniciación de un “internado en preven-ción de la contaminación” que brindaa los estudiantes de ingeniería la opor-tunidad de evaluar los medios de reducirla contaminación, residuos y costos dela producción de coches, y recomendarmejores prácticas.

Programa sobre el reto del cambioclimático

El gobierno federal y la Asociación delCarbón de Canadá, (Coal Association ofCanada [CAC]), firmaron un memorándumde entendimiento sobre el cambio climá-tico global. La asociación representa alos mineros del carbón y a los productoresde energía que lo utilizan para generarelectricidad. Se firmaron acuerdos similarescon la Asociación de Productores dePetróleo de Canad, (Canadian Associationof Petroleum Producers), la Asociación de la Industria Eléctrica de Canadá, (CanadianElectrical Association), la Asociación deLíneas de Energía de Canadá, (CanadianEnergy Pipeline Association) y NRCan. Elmemorándum busca:

• ayudar a cumplir el compromisocanadiense de estabilizar para el año2000 las emisiones de gases deinvernadero en niveles de 1990;


26 American Automobile Manufacturers Association (AAMA), Chrysler Corp., Ford Motor Co.,General Motors Corp. y Michigan Dept. of Natural Resources. Progress report II: Automotivepollution prevention project. Detroit, MI: AAMA, 1995.

• fomentar el “Programa sobre el retodel Cambio Climatológico” y el“Programa de Registro”;

• elaborar planes de acción para limitarlas emisiones de gases de invernadero;

• alentar a los accionistas canadienses aapoyar los objetivos, y

• establecer un registro para lasreducciones.

CÓDIGOS DE CONDUCTA

Muchas entidades dentro de la industriahan adoptado de manera voluntaria elprograma Responsabilidad Integral (Res-ponsible Care Program®) de la CanadianChemical Producers’ Association (IndustriaQuímica de Canadá); de hecho, el modelocanadiense fue utilizado como base paraun programa similar realizado por laasociación afiliada de Estados Unidos.“Cuidado de los Bosques” (Forest Care),otro código de práctica, fue desarrolladopor la Alberta Forest Products Association.En 1995, la Asociación de Minería deCanadá, (Mining Association of Canada)actualizó su política ambiental de 1989,de manera que ahora:

• compromete a las empresas que laintegran en el concepto de “desarrollosustentable”;

• hace de la gestión ambiental unaprioridad;

• apoya el desarrollo de nuevastecnologías, prácticas e investiga-ciones afines;

• alienta a la industria a colaborar conel gobierno y al público en general aelaborar y poner en práctica medidasde protección ambiental, y

• establece métodos para la recuperaciónde áreas según criterios específicosfijados en la propia zona.27

Un ejemplo más lo representa la Asocia-ción de Productores de Canadá (CanadianManufacturers’ Association), que haelaborado un manual detallado, TheManufacturing Environmental PerformanceProgram, como guía para sus miembros.28

1. Auditorías externas

Las auditorías externas en la industria,los recursos y las operaciones de gobierno,realizadas por auditores certificados oconsultores profesionales, son una formade garantizar que las políticas adecuadasse pongan en ejecución. La posiciónadoptada por la Asociación de Productoresde Pulpa y Papel, (Canadian Pulp andPaper Association) impulsa la realizaciónde auditorías independientes a lasempresas que la integran.

2. Los Planes AgrícolasAmbientales de Ontario

La Coalición de Granjas Ambientales de Ontario (Ontario Farm EnvironmentalCoalition, compuesta por la OntarioFederation of Agriculture, Christian FarmersFederation of Ontario, AGCare, y la OntarioFarm Animal Council), en consulta conotros grupos agrícolas, desarrollaron elPlan Ambiental Agrícola (EnvironmentalFarm Plan, [EFP]). La Asociación deSuelos y Cosechas de Ontario, (OntarioSoil and Crop Improvement Association)maneja talleres locales del EFP y facilitaa sus colegas la revisión de los planes deacción completos. En el proceso tambiénse utilizan videos y cuadernos de trabajo. El Ministerio de Agricultura y Alimentosde Ontario, (Ontario Ministry of Agricultureand Food) proporcionó la asistenciatécnica para preparar el documento yrealizar los talleres. También contribuyeron


27 “Mining Association updates policy,” The Environmental Compliance Report. Vol. 12, No. 9,septiembre de 1995, p. 7.28 MacDonald, Greg (Director, Asuntos públicos y comunicaciones). Canadian ManufacturersAssociation. Comunicación personal, noviembre de 1995.

con conocimientos especializados el losministerios del Ambiente, Energía yRecursos Naturales de Ontario, (OntarioMinistry of Environment, Energy, y NaturalResources); Environment Canada; AgricultureCanada; la Universidad de Guelph, yautoridades en materia de conservación.

En 1993 se realizó una serie de tallerespiloto en la que participaron 460 agricul-tores. Muchos de los participantes consi-deraron muy valiosa la oportunidad depoder analizar, con otros colegas, algunasinquietudes ambientales relacionadas conla agricultura. Opinaron, además, que lostalleres deberían asignar más tiempo a ladiscusión de soluciones para los problemasde carácter ambiental y brindar ayuda parala elaboración de planes de acción. Cuandose plantearon en los talleres inquietudestales como la calidad de agua de pozo, sesolicitó información práctica: instalaciónde pozos, sellado y rellenado de pozosabandonados, sistemas de tratamientopara agua potable, servicios de prueba ycosto de agua, prácticas de manejo depozos y sistemas sépticos.29

Muchos agricultores consideraban al EFPcomo una boleta de calificaciones o depuntaje para sus propiedades. Sin embargo,el programa tenía como meta constituirseen “un proceso educativo que identificapuntos de inquietud que puede ser nece-sario gestionar en forma diferente”.30

Las barreras al cambio incluyen:

• falta de recursos financieros;• una solución no realista, y• el hecho de que no se le considerara

una prioridad inmediata.

Los agricultores en Ontario, que hancompletado de manera voluntaria losEFP, expresaron serias preocupacionessobre la información utilizada en sucontra por entidades reguladoras como la MOEE.31 Las autoauditorías son unaidea nueva y AGCare, en su papel degrupo general coordinador de organiza-ciones agrícolas en Ontario, recomiendacontar con directrices para utilizar infor-mación generada de manera voluntariapor las empresas, la industria e individuos,de modo que no dé lugar a posibles amena-zas de procesamiento legal. AGCare estimaque la comunidad de agricultores puedelograr más objetivos si se inculca éticaambiental, más que vía reglamentos, a través de programas de educación einiciativas. La MOEE está de acuerdo en que, salvo en circunstancias excep-cionales, no solicitará autoauditoríascomo parte de sus actividades reguladoras.

GESTIÓN AMBIENTAL

Las adquisiciones gubernamentales puedenservir para fomentar la prevención de lacontaminación si las especificaciones decompra que las acompañan incluyentemas tales como gestión ambiental yreducción en la fuente. En el ámbitofederal, las adquisiciones son descentrali-zadas y no se exige considerar la preven-ción de la contaminación cuando undepartamento adquiere productos oservicios. Sin embargo, algunos departa-mentos federales que adoptaron un“Código de administración ambiental”desarrollan hoy, como resultado, planesde acción ambiental. La Office of Envi-ronmental Stewardship, de EnvironmentCanada, se encarga de que los departa-


29 “Environmental farm plans offered across Ontario”, AGCare Update (Grupos de agricultorespreocupados por los recursos y el medio ambiente, Ontario). Vol. 3 No. 4, otoño de 1993, p. 1.30 “Peer education through environmental farm plans”, AGCare Update (Grupos de agricultorespreocupados por los recursos y el medio ambiente, Ontario). Vol. 2 No. 1, invierno de 1992, págs.1, 3.31 “Confidentiality of Environmental Farm Plans”, AGCare Update (Grupos de agricultorespreocupados por los recursos y el medio ambiente, Ontario). Vol. 3 No. 1, invierno de 1993.

mentos conozcan las inquietudes ambien-tales al realizar sus adquisiciones y deque se tomen en cuenta las alternativasque hay para las sustancias peligrosas.Las iniciativas próximas a salir —incluidoel requerimiento del Comisario de Am-biente y Desarrollo Sustentable encami-nado a que los departamentos preparenplanes de acción en materia ambiental yestrategias de control de dichos planes—ayudarán a garantizar que la prevenciónde la contaminación se incluya con másfrecuencia en la planificación y en lasdecisiones de adquisición.

1. Programa Opción Ambiental

El Environmental Choice Program, (Pro-grama Opción Ambiental) una iniciativadel gobierno ahora supervisada por elsector privado, pone la etiqueta “Logoecológico” a los productos que cumplencon determinadas normas ambientales.La disponibilidad de estos productos“verdes” en el mercado alienta a otrosproductores a cumplir con normas másaltas.32 Sin embargo, sólo se encuentradisponible un número limitado y, en lamayoría de los casos, hay disponiblesotros productos no certificados quecumplen con normas más altas.

2. Sociedades entre proveedores

Un cambio innovador en la forma de pagara los proveedores redujo la utilización desustancias químicas en la planta de laFord Motor Company en St. Thomas,Ontario: se les pagó de acuerdo con elnúmero de vehículos fabricados a uncosto por unidad establecido de antemano,

en vez de basarse en el volumen de sus-tancias químicas utilizadas.

PROGRAMAS DE RECONOCIMIENTO

El reconocimiento, o la posibilidad deobtenerlo a través de premios, logotiposy programas de aprovechamiento, puedeser un estímulo para aplicar programasde prevención de la contaminación.Mediante los premios otorgados cada añopor logros obtenidos en materia ambiental,Environment Canada reconoce las inicia-tivas empresariales que se cree contribuyena un futuro sustentable a través de unambiente más limpio y sano. Las empresastienen derecho al Premio a las Corpora-ciones con Liderazgo Ambiental, en elque se reconoce la conducta innovadoray ejemplar de una empresa, institución oasociación canadiense —industrial o deotro tipo. El ganador debe demostrar quelas consideraciones ambientales se puedenreflejar en las decisiones económicas. Entrelos premiados se encuentran empresascomo Champion Photochemistry, Ltd., deMississauga, por su Nature Care Program,con el cual eliminó la descarga de residuosfotoquímicos en alcantarillas.

Environment Canada también publica“Success Stories” (experiencias exitosas)donde se resaltan las actividades específicasemprendidas por diversas empresas en elárea del medio ambiente.33 Éstas a menudoincluyen iniciativas de prevención de lacontaminación.

Algunas ciudades también reconocen lasiniciativas locales.34 Los premios “GOGREEN Air Quality Award” son ejemplo


32 Porter, Michael y Claas van der Linde. “Green and Competitive”, Harvard Business Review.Septiembre-octubre de 1995, págs. 120-34.33 Environment Canada. An Environmental Success Story: The Chateau Halifax. Halifax, NS, 1995(Versión electrónica: http://atlenv.bed.ns.doe.ca/success). Environment Canada. AnEnvironmental Success Story: Maritime Fishermen’s Union — Clean Ocean Committee. NewGlasgow, NS, 1995. (Versión electrónica: http://atlenv.bed.ns.doe.ca/success).34 Zimmer, Ron (Director, Servicios Corporativos). Correspondencia y folleto. Federation ofCanadian Municipalities, Ottawa, Ontario, 10 de octubre de 1995.

http://atlenv.bed.ns.doe.ca/success


interesante de un estímulo local que seofrece gracias a una sociedad innovadora:Air Quality Network (Environment Canada,B.C. Transit, B.C. Ministry of Transporta-tion and Highways, y el Greater VancouverRegional District). El premio reconoceprogramas de transporte alternativos yesfuerzos afines para reducir la contamina-ción del aire. Uno de los triunfadores fueB.C. Systems Corporation, por su programapara compartir el uso del automóvil yreducir el uso del transporte paraempleados.

Los grupos ecológicos también desempeñanun papel en el reconocimiento a comuni-dades, individuos, gobiernos y empresascuando alcanzan las metas de protecciónal ambiente. Un ejemplo lo constituye la Lieutenant Governor’s ConservationAward, administrada por el ConservationCouncil of Ontario, grupo de coalición deONG en materia ambiental. En estospremios, otorgados desde 1987, se haceun reconocimiento de logros sobresalientesen la conservación y protección del medionatural en Ontario. Entre los galardona-dos se encuentran la Canadian ChemicalProducers’ Association (CCPA), por em-prender la Iniciativa de ResponsabilidadIntegral (Responsible Care Initiative) y com-prometerse con la misma, y los hotelesCanadian Pacific (CP) por su iniciativaGreen Partnership.35

Las asociaciones industriales ofrecen asus miembros premios en materia ambien-tal. Por ejemplo, en 1994 Consumers Gasfue el ganador del primer premio en materiaambiental ofrecido por la Canadian GasAssociation. De esta manera, la asocia-ción fomenta las iniciativas ambientalesy, a la vez, brinda la oportunidad de dar aconocer los aspectos de excelencia en suindustria. El premio Ron Hayter Awardque ofrece el Environment and Plastics

Institute of Canada (EPIC), reconocedesde 1991, año en que fue establecido,los esfuerzos y logros de diseñadores, pro-ductores y usuarios que trabajan paracrear embalajes de plástico que respetenel medio ambiente. Algunos de los gana-dores son Northern Telecom, por sus embala-jes de burbujas para circuitos, con losque redujo el material de envío.

EDUCACIÓN Y CAPACITACIÓN

La educación y la capacitación son com-ponentes importantes de los programasde prevención de la contaminación. Losmateriales educativos pueden presentarseen las siguientes modalidades: talleres,sesiones de capacitación, directorios derecursos y expertos, materiales para cursosde educación superior, instructivos y guías,informes, videos y asistencia técnicaelectrónica. El Consejo Canadiense deRecursos Humanos, (Canadian Councilfor Human Resources), de la IndustriaAmbiental (Environmental Industry), haelaborado un directorio en el que aparecenlas oportunidades de educación y capacita-ción en Canadá. El Consejo tambiénintenta ahora, mediante la acreditacióny certificación, desarrollar las habilidadesque la fuerza laboral necesita en materiaambiental.

Otro enfoque pasa por el sistema educativoinformal. Por ejemplo, las ONG ambien-tales han desempeñado un papel impor-tante en el fomento de la prevención dela contaminación durante reuniones de socios y en diversas reuniones de laCanadian Round Table. La organizaciónPollution Probe publicó en 1982 la primeraedición de su libro Profit from PollutionPrevention (Obtenga beneficios con laprevención de la contaminación). Endiciembre de 1994, esta misma organiza-ción empezó la primera fase de su Reto


35 Contemporary Information Analysis Ltd. (CIAL). Awards Available to Canadian Companies.Stoney Creek, Ontario, enero de 1995.

de Reducción y Eliminación de Mercurio(Mercury Elimination and ReductionChallenge, [MERC]), el cual identificófuentes de mercurio y calculó la cantidadtotal que se descarga en el lago Ontario.36

La fase II buscará socios en la industriapara buscar eliminar el mercurio medianteproductos determinados o la modifica-ción de procesos. Un grupo de ONGambientales llevó a cabo en Montrealuna sesión de información relativa a losdatos sobre la contaminación de pecesen el Río San Lorenzo en julio de 1995.Greenpeace, Great Lakes United y la Sociétépour Vaincre la Pollution (SVP) hicieronun llamado a las comunidades localespara que tomaran acciones en favor de laprotección de su salud. El evento incluyóun “buffet de pescado tóxico” y la cere-monia del inicio del recorrido del barcode Greenpeace MV “Moby Dick”, en elque se visitarían las comunidades a lolargo de los Grandes Lagos.37

El sector laboral participa a menudo enconsultas relacionadas con temas relacio-nados con la prevención de la contamina-ción tales como el proceso ARET. BrianKohler —en representación de la Com-munications, Energy, and Paperworkers ofCanada, la cual representa a 150 milobreros en sectores como el químico, depetróleo y gas, pulpa y papel, farmacéutico,de comunicaciones, electrónica y de losmedios de comunicación— señaló que sino se protege el ambiente podría ocurriruna catástrofe. Sin embargo, los temasen materia ambiental se deben consideraren el contexto más amplio de los efectossociales y económicos. En algunos casos,

como el de la eliminación gradual desustancias tóxicas y cambio de procesos,los obreros en esas industrias “pagarán el100 por ciento de los costos de la transicióna una economía menos contaminante”.38

En lugar del principio “El que contaminapaga”, que perjudicaría a los trabajadoresen los sectores donde más se daña elambiente, la fuerza laboral sugiere una“responsabilidad industrial compartida”,en la que se prestaría ayuda a los trabaja-dores afectados mediante una asociaciónentre la industria y la sociedad.

A continuación se presentan algunosejemplos de los programas educativos yde capacitación formales relacionadoscon la prevención de la contaminación.

1. Sindicato de Pescadores de lasMarítimas

El Comité para la Limpieza del Océano(Clean Ocean Committee), formado en1989 por el Sindicato de Pescadores delas Marítimas (Maritime Fishermen’s Union),examinó el papel de los pescadores en la descarga de basura al hábitat marino(residuos de plástico, indumentaria, em-paques de bebidas y sustancias químicas)y estableció el programa para recogerbasura en la costa. El programa abarcabaincluso la educación de los niños en laescuela, quienes con frecuencia persua-dían a sus padres a mejorar sus prácticasde desecho de basura. También comprendíaespacios publicitarios en radio, televisióny material impreso, incluidos carteles enlos muelles con leyendas como “La basurano sólo da mala apariencia, sino también


36 “Mercury project report”, ProbeAbilities (Pollution Probe Foundation, Toronto, Ontario).Número 2, verano de 1995, p. 7.37 Greenpeace Toxics. “Greenpeace’s MV ‘Moby Dick’ launches tours of Great Lakes”, Comunicadode prensa. Greenpeace Canada, Montreal, Quebec, 26 de julio de 1995.38 Kohler, Brian (National Representative, Health, Safety and Environment). “Getting to Sustain-ability: the Need for Transition Programs”, Presentación de los trabajadores ante la InternationalJoint Commission on the Great Lakes, Reunión bienal, Duluth, Minnesota, 23 de septiembre de1995. Communications, Energy and Paperworkers Union of Canada, Ottawa, Ontario, 1995.

mata”. La campaña dio tan buenos resul-tados que los administradores de losmuelles se vieron obligados a mejorar elmanejo de basura —de manera significa-tiva, pues mucha de ésta volvía a tierra.39

Para este programa, el Sindicato recibióayuda financiera del Environmental PartnersFund, de Environment Canada.

2. Universidad de Calgary

En la Universidad de Calgary se ofrece laprimera maestría en administración de em-presas con especialidad en gestión ambien-tal. Uno de los propósitos del programaes “dotar al medio ambiente de los cuadrosen la toma de decisiones de gestión yhacer ésta anticipativa en vez de reactiva”.40

El plan de estudios incluye contabilidadde costos ambientales, relaciones de fuentee intercambio mercantil que reconocenlos efectos variables, cooperación y cola-boración entre organizaciones para resolverproblemas de carácter ambiental, planifica-ción y costos del ciclo de vida, y desarrollosustentable. Gracias a que la universidadestá en una zona cuya economía dependede los recursos naturales, se atiende conespecial interés el petróleo y gas, turismo,silvicultura, pesca, minería y agricultura.La universidad también ofrece el docto-rado en gestión, con atención especial ala gestión ambiental.

CONFERENCIAS

Organizaciones como el Consejo deReciclaje de Ontario (Recycling Councilof Ontario) celebran conferencias quereúnen a representantes del gobierno, laindustria, las ONG y el público paraanalizar iniciativas y estrategias. Unejemplo lo constituye el Recycling

Council of Ontario Conference and TradeShow (en 1995 realizó su decimosextoevento anual) que se centra en políticasde adquisición, diseños para la sustenta-bilidad, productos y materiales progresivosy programas para la desviación de residuos.Las asociaciones de la industria tambiénrealizan conferencias y seminarios parabrindar información sobre temas actualesen el campo del medio ambiente. Esto lohacen, principalmente, las industriasmás afectadas por los reglamentos, comolas del sector recursos. Otros ejemplos de“eventos informativos” de este tipoincluyen los patrocinados por laCanadian Pulp and Paper Association, lacual trata temas específicos de la industria,y el Major Industrial Accidents Council ofCanada (MIACC), que aborda laprevención, grado de preparación yrespuesta a accidentes industriales ydescargas al ambiente.

COMPROMISOS ENTRE GERENTESY EMPLEADOS

Algunas veces, gerentes y empleadospueden ser los impulsores e instructoresde las principales iniciativas para laprevención de la contaminación. En1990, la administración de la empresahotelera más grande de Canadá, CanadianPacific, se comprometió a adoptar unaalta norma de responsabilidad en materiade medio ambiente.

El resultado fue un plan de acción globalde 16 puntos que se promovió en toda laempresa. Cada uno de los hoteles corrióla voz por los departamentos, incluidoslos servicios de limpieza, cafetería yservicios conexos y administrativos. Lassiguientes son algunas de las iniciativas


39 Environment Canada. An Environmental Success Story: Maritime Fishermen’s Union — Clean OceanCommittee. New Glasgow, Nueva Escocia, 1995. (Versión electrónica:http://atlenv.bed.ns.doe.ca/success).40 Universidad de Calgary, Facultad de Administración. Environmental Management and SustainableDevelopment Programs. Calgary, Alberta, 1995.


que surgieron: alumbrado subordinado al uso eficiente de energía, regadera einodoros que ahorran agua, utilizaciónde combustibles alternos para calentaragua, menos artículos para lavar cuandolos huéspedes están de acuerdo en con-servar sus toallas y sábanas, compras almayoreo para reducir el embalaje, limpiezadel disolvente de pintura para reutilizarlo.

Las iniciativas incluían otras actividadesque previenen la contaminación y a lavez representan un considerable ahorropara el sistema hotelero. La administra-ción del hotel indica que el hecho de quelos empleados impulsen el proceso contri-buye en gran parte al éxito de los resul-tados. En una encuesta, el 92 por cientode los empleados expresó que apoyaba elprograma de acción ambiental.41

MANUAL DE CAPACITACIÓN DEONTARIO

En 1993, el Ontario Ministry of Environ-ment and Energy dio a conocer el “PollutionPrevention Planning Document and Work-book”, un manual general de capacitaciónque serviría de modelo en la planificaciónde la prevención de la contaminación.

PROGRAMA PARA EL COMBATEDE PLAGAS EN LAS PROVINCIASDEL ATLÁNTICO

Algunos de los programas educativospara la prevención de la contaminaciónrebasan los límites provinciales. Porejemplo, el Departamento del medioambiente de Terranova está a la cabezade un programa interprovincial para elmanejo de plagas en el que participan las

cuatro provincias de la zona del Atlánticoy el gobierno federal. Dicho programatiene como objeto reducir o eliminar el uso de los plaguicidas químicos yfomentar el manejo integral de plagas.42

Los establecimientos que venden estassustancias químicas pondrán a disposicióndel público hojas de datos y folletos sobremedidas de seguridad relacionadas conlos plaguicidas.

AGRICULTORES Y MANEJO DEPLAGUICIDAS

En Ontario, la certificación obligatoriaes el medio por el cual se alienta a losusuarios de plaguicidas a aprender mássobre las características de estos productos.Los agricultores de esa provincia estánobligados a completar un curso sobremedidas de seguridad contra los plaguici-das antes de poder aplicar las sustanciasquímicas en los campos y cultivos hortí-colas. Para finales de 1994, más de 42mil agricultores habían recibido sucertificación —renovable cada cincoaños— en el uso, manejo, transporte yaplicación segura de plaguicidas agrícolas.43

PROYECTOS DE DEMOSTRACIÓN

Los proyectos de demostración ayudan areforzar las aplicaciones prácticas de lainvestigación, y a varios otros propósitos.El elemento costo-beneficio de un pro-yecto piloto podría convencer a los escépti-cos que consideran muy alto el riesgo quesupone utilizar una nueva tecnología (yasea física o de procedimientos). Algunasveces las empresas se dan cuenta de quepara integrar la nueva tecnología esnecesario ajustar otros aspectos de sus


41 Paton & Royal Communications. Business and the Environment. A guide to the green officeexhibit. Toronto, Ontario, 1993, p. 5.42 “Newfoundland leads Atlantic pesticides education program”, EcoLog Week. Vol. 23, No. 33, 18de agosto de 1995, p. 3.43 “Over 42,000 farmers certified in safe pesticide use”, AGCare Update (Grupos agrícolas preocupadospor los recursos y el medio ambiente, Ontario). Vol. 4, No. 1, invierno de 1994, p. 3.

operaciones. Las demostraciones tambiénayudan a los interesados en comercializarnuevas tecnologías a determinar los obstá-culos que podrían encontrar. Por ejemplo,es posible que los empleados necesitencontar con otras habilidades o que latecnología tenga que ser perfeccionada.Entre los proyectos piloto ya probados seencuentran el del uso de combustible alter-no en autobuses y el de los sanitarios —de los cuales se producirá abono en losparques de las provincias.

PROYECTO “GREEN CLEAN”

Varias organizaciones, incluidos gruposambientalistas, forman parte del memo-rándum de entendimiento para el pro-yecto “Verde y Limpio” (The Green CleanProject), un esfuerzo voluntario para pre-venir la contaminación con tecnologíasy procesos basados en agua para la limpiezade telas. La meta del proyecto es reducirel uso de solventes no acuosos, en especialel percloroetileno, en la industria de latintorería, mediante demostraciones de“limpieza ambiental” en varios sitios deOntario. El proyecto, de tres años, loconstituye la asociación entre OntarioFabricare Association, Korean Dry Cleaners’Association, Environment Canada y OntarioMinistry of Environment and Energy.44

ECORAIL

El servicio de transporte, uno de losprincipales consumidores de energía, secaracteriza por altas emisiones al aire yrepercusiones en los gases de efecto deinvernadero y en otros aspectos del medioambiente. La empresa Canadian National

(CN) and Ecorail, filial de CN, ofrece unservicio de carga que disminuye los efectosen el ambiente, en un esfuerzo por con-vencer a las empresas transportistas deque recurran al tren en el remolque decamiones. El sistema 3R Internationalutiliza trenes ligeros en vez de locomotorasy vagones pesados para remolques a cortadistancia.45

INDUSTRIA HORTÍCOLA

Un sistema cerrado que recircula elfertilizante en invernaderos comercialesconstituye la empresa conjunta entre laindustria de invernaderos y EnvironmentCanada. La industria patrocina la inves-tigación de transferencia de tecnología através de dos fundaciones sin fines de lucro,la Cecil Delworth y la Joseph Memorial, querepresentan a los productores de inver-naderos en Canadá, y los miembrosestadounidenses de Flowers Canada hanidentificado asuntos ambientales impor-tantes para su industria, incluidos losresiduos de invernaderos, calidad de agua y calidad de aire. El costo de la elimi-nación de residuos, que había aumentadopor las grandes cantidades de plástico delas macetas, recipientes para macetas,etiquetas, embalaje de papel y materialcorrugado y orgánico de plantas, era deaproximadamente 28 centavos de dólarpor libra. En vez de desecharlo, el materialde las plantas es molido y utilizado demantillo y fertilizante en los camposagrícolas vecinos. Las opciones de reuti-lización incluyen volver a enrollar lacubierta de plástico utilizada para trans-portar las plantas por camión.46


44 Project Partners. The Green Clean Project: a voluntary pollution prevention initiative for the dry cleaning industry.Great Lakes Pollution Prevention Centre, Sarnia, ON, septiembre 1994. (los socios del proyecto son:Environment Canada, Korean Dry Cleaners Association, Ontario Fabricare Association y el Ontario Ministryof Environment and Energy en cooperación con organizaciones ambientales no gubernamentales, organismosmunicipales y del gobierno de Estados Unidos.) Véase también, “Earthwhile launches Perclean products”,EcoLog Week. Vol. 23, No. 38, 22 de septiembre de 1995, p. 5.45 “New rail transport method saves energy, reduces emissions”, EcoLog Week. Vol. 23, No. 35, 1 de septiembrede 1995, p. 546 “Greenhouse growers address environmental issues”, AGCare Update (Grupos agrícolas preocupados por losrecursos y el medio ambiente, Ontario). Vol. 3, No. 1, invierno de 1993, p. 3.

INICIATIVAS MUNICIPALES DEDEMOSTRACIÓN

Las municipalidades toman cada vez másla iniciativa y dan el ejemplo en la pre-vención de la contaminación. En 1995la Federation of Canadian Municipalitiespublicó el directorio “Canadian MunicipalEnvironmental” en donde aparecen másde 1,200 iniciativas y proyectos de infraes-tructura de 850 gobiernos municipales.Algunas de estas califican como iniciativaspara la prevención de la contaminación.El secretariado mundial del ConsejoInterncional de Iniciativas AmbientalesLocales (International Council for LocalEnvironmental Initiatives, ICLEI), consede en Toronto, Ontario, tiene el propó-sito de servir como “una asociación inter-nacional de gobiernos locales dedicadosa la prevención y solución de problemasambientales locales, regionales y globalesa través de acciones locales”. El ICLEI:

• actúa como centro internacional deintercambio de información para eldesarrollo sustentable y políticas parala protección ambiental;

• aplica la investigación y conocimientosespecializados a los problemas princi-pales en las comunidades locales;

• vigila las investigaciones y soluciónde problemas por expertos relacionadoscon los problemas de la comunidadlocal;

• integra los esfuerzos de las comuni-dades locales con las organizacionesinternacionales, y

• patrocina iniciativas específicas.(Como ejemplos tenemos la ICLEIConsultant Network, la Urban CO2Reduction Project, la Municipal LeadersSummit on Climate Change y la GreatLakes and Ontario-Municipal Energy

Collaborations. Cerca de 30 municipali-dades canadienses se han integrado ala campaña “Ciudades para el cambiode clima” con el objeto de reducir losniveles locales de CO2 para el año2000 en un 20 por ciento respecto alo que fueron en 1990.)

1. Ciudades sanas

El Proyecto de Ciudades Sanas estuvovigente en Canadá de 1988 a 1991 confondos de Health and Welfare Canada.47

Aunque ya no recibe fondos, el proyectocontinúa a través de la Canadian HealthyCommunities Network. Ciento veintecomunidades participan en ColumbiaBritánica, 92 en Quebec y 15 en Ontario.Si bien los programas son muy específicosde la comunidad —educación juvenil yactividades de reforestación, entre muchosotros— , con frecuencia se abordan proble-mas relativos a los residuos peligrosos ysu reducción.

2. Municipalidad regionalHamilton-Wentworth, Ontario

Hamilton, Ontario, ha sido designadapor el ICLEI la ciudad modelo “Agenda21 local” de Canadá; como parte de lapuesta en marcha de la Agenda 21 de lasNaciones Unidas. Además, en la munici-palidad regional de Hamilton-Wentworth,se puso en ejecución un plan para laprevención de la contaminación comoparte de las metas de Visión 2020, queson los proyectos de la ComprehensiveMunicipal Pollution Prevention (CMPP)cuyo propósito es integrar la prevenciónde la contaminación en operaciones,planes, aprovechamiento de recursos, ypolíticas regionales.48


47 “Canadian Healthy Communities”, National Round Table Review. Verano de 1994, p. 12.48 Kendrick, Martyn. “Hamilton-Wentworth Changes Course”, National Round Table Review.Verano de 1994, pp. 4–7.

Entre sus facetas se encuentran:

• un inventario de las políticas existentes,estatutos, aprovechamiento de energía,consumo de agua, prácticas de manejode residuos, manejo de flotas, prácticasde adquisición y emisiones al aire, y

• un programa de extensión para 5 milempresas pequeñas y medianas. En vezde centrarse totalmente en acciones decumplimiento de la ley, un oficial deverificación de reducciones ayuda alas empresas a reducir y eliminar losresiduos con especial atención en larentabilidad.

3. Winnipeg, Manitoba

En Winnipeg, Manitoba, el medioambiente limpio y sano es uno de loselementos de fomento del desarrolloeconómico. Además de que participa enprogramas de administración ecológica,Winnipeg es una de las ciudades de Canadáque han elaborado un informe respectoal estado del medio ambiente. En la callese colocó alumbrado que ahorra energía,se adoptó el Power Smart Program —esfuerzo que fomenta la colocación deetiquetas en los productos que ahorranenergía— , se introdujo la minimizaciónde residuos y se fomenta activamente la conservación de agua y energía. Losprogramas de reciclaje Blue Box, GreenBox y Red Box recolectan metal, plástico,vidrio, papel y aceite. En 1994 Winnipegtuvo un índice de basura de 1.36, compa-rado con la cifra de 10 para la mayoría delas ciudades de Estados Unidos. La organi-zación Keep America Beautiful, integradapor 600 miembros, reconoció a Winnipegcomo una de las ciudades más limpias deAmérica del Norte. Esta ciudad tambiénes la sede del Instituto Internacionalpara el Desarrollo Sustentable (IIDS).

4. Montreal, Quebec

La ciudad de Montreal, que emitió suprimer informe sobre el estado delambiente en 1991, ha iniciado más de120 proyectos ambientales. Un ejemplolo constituye el programa de ahorro deenergía elaborado para los edificios muni-cipales. El programa le otorga a la UnidadAmbiental del Departamento de Planea-ción y Coordinación la responsabilidadgeneral para coordinar las políticas, perocada departamento tiene la responsabili-dad de su propio programa ambiental.

5. Regina Saskatchewan

Regina fijó el objetivo de reducir lacantidad de CO2 producido por activi-dades municipales. Para ello, se realizaroninvestigaciones en 1993 con dos auto-buses que utilizaban etanol. Fueron losprimeros vehículos de su tipo en funcio-namiento en América del Norte utilizadospara determinar la eficiencia relacionadacon la utilización de combustible, requeri-mientos de trabajo y emisiones de escape.Hoy se siguen efectuando estudios com-parativos sobre el uso de combustiblealterno.49


Aunque algunos dirigentes en el sectorempresarial, particularmente en las grandesempresas, han adoptado sistemas de gestiónambiental y estrategias para la prevenciónde la contaminación, todavía quedamucho por hacer. Una encuesta KPMG,realizada en 1994 en las mil empresasprincipales de Canadá, reveló que menosdel 50 por ciento de las encuestadas delsector manufacturero consideraron quelos temas ambientales eran importantes


49 Saskatchewan. “Environment and Resource Management 95–430.” Comunicado de prensa,Regina, Saskatchewan, octubre de 1995. (Versión electrónica).

en sus planes y estrategias. Lo que resultainteresante es que en la misma encuestasólo el 20 por ciento de las institucionesfinancieras canadienses tomaron encuenta los elementos ambientales en suplanificación.50

Las asociaciones industriales y otrasentidades comerciales en Canadá handesempeñado un papel importante en elfomento de iniciativas para la prevenciónde la contaminación. Algunas de lasbarreras a las que se enfrentan lasasociaciones son:

• reducción de personal, que conlleva auna disminución de recursos;

• la exigencia de los miembros de que la asociación agregue valor obliga ahacer lo que sus integrantes estimande mayor importancia, lo cual confrecuencia no incluye la iniciación deprogramas para la prevención de lacontaminación, y

• límites a raíz del mandato de la asocia-ción. Por ejemplo, la Canadian Manu-facturers Association (CMA) es unaorganización “horizontal”, compuestapor un diverso conjunto de productoresy su papel primordial es el cabildeo.La CMA no estima tener una funciónen la comunicación de los avancesecológicos al público. Otras asocia-ciones, sin embargo, que podrían estarenlazadas a la CMA, son grupos de laindustria específicos, “verticales” yrepresentantes de todos los interesesde su sector industrial.

Hace tiempo que muchas empresaspromueven actividades benéficas para laprevención de la contaminación. Lo másreciente es el concepto “planificación dela prevención de la contaminación”, queincluye “un análisis global de las opera-ciones en la instalación con el propósito

de evitar, eliminar o reducir la contamina-ción, y comprende las etapas sucesivasen el ciclo de vida de los productos”.51

Sin embargo, para tales iniciativas esesencial una industria de servicios,productos y equipo ambientales biendesarrollada. Los factores que apoyan laindustria en materia de medio ambienteson:

• reglamentos y normas muy estrictos;• la convicción, del público y de quienes

toman las decisiones, respecto alconcepto “desarrollo sustentable”, es decir, que el medio ambiente y laeconomía están interconectados;

• las empresas que actúan en la preven-ción de la contaminación obligadaspor los reglamentos y por sus propiasiniciativas;

• apoyo de iniciativas en materia deecología, por organismos de financia-miento mundiales, en los países endesarrollo;

• reglas comerciales y mercados deexportación que demandandeterminadas normas ambientales;

• instituciones de crédito que requierengarantías de desempeño ecológico, y

• las decisiones de adquisición delgobierno, el público y empresas quetienen en cuenta la calidad del medioambiente.

El Comité Técnico 207 de la Organiza-ción Internacional de Normas (ISO)está elaborando la norma ISO 14000.Muchos en la industria ambiental tienenesperanzas de que la industria canadiense,principalmente la grande y de tamañomediano, adopte la norma, aunque porahora no se puede prever el grado dealcance que recibiría. La norma ISO lepermite a la empresa establecer sus propiosobjetivos y establecer un sistema decontrol interno para verificar que se


50 CCME Scan, 1995, sec. 5.4.2.51 Environment Canada, CEPA #7, p. 24.

alcancen. No exige, por naturaleza, laaplicación de un enfoque para la preven-ción de la contaminación, pero los diri-gentes en la industria pueden alentar laaplicación de la norma para dicho fin.

BARRERAS

En todas las áreas descritas en este informese pueden encontrar barreras a la aplica-ción de medidas para la prevención de lacontaminación:

• falta de legislación;• falta de dirección explícita por parte

del gobierno: especialmente en elámbito provincial, no tanto en elfederal, aunque nuestras investiga-ciones revelaron que pocos gestoresen materia ambiental en Canadátodavía desconocían la existencia deldocumento “Pollution Prevention: AFederal Strategy for Action”;

• falta de financiamiento;• desarrollo y transferencia de

tecnología inadecuados;• falta de datos, inventarios y objetivos

específicos;• falta de familiaridad con programas

voluntarios;• falta de beneficios de mercado;• insuficiente reconocimiento de las

iniciativas para la prevención de lacontaminación;

• educación y capacitación insuficientes, e• insuficientes “pruebas” de que la

prevención da resultados.

Casi todo lo anterior se puede resumir enuna sola palabra, riesgo. Las empresas detodo tipo perciben que el control de lacontaminación viene con una garantía,mientras que la prevención de la conta-minación parece incluir un gran riesgo.Por ejemplo, la empresa EarthwhileDevelopments ha elaborado productosde limpieza y solventes que no contaminanpara la industria de la tintorería de

América del Norte, con los cuales sepuede reemplazar el percloroetileno.Pero para el gran número de pequeñasinstalaciones en el negocio de la tintorería,cambiar ese tipo de tecnología suponeun riesgo enorme.

Hay barreras para el desarrollo de unalegislación sobre prevención de la con-taminación que proteja efectivamente elambiente:

• Falta de prioridad política. Muchostemas complejos afectan la agendapolítica y, con frecuencia, los temasambientales son relegados a segundotérmino.

• Falta de autoridad centralizada. Losprogramas exitosos dependen de laarmonía entre las diferentes jurisdic-ciones y la buena voluntad entre laspartes. Aunque ya se iniciaron losesfuerzos para el proceso de armoniza-ción en Canadá, pueden quedar enpeligro ante las recientes y drásticasreducciones a los fondos del CCME.

• Las tensiones entre ciencia, políticapública, economía y prioridadesambientales. Por ejemplo, los regula-dores buscan con frecuencia un gradode certidumbre más alto que el quepuede proporcionar la ciencia.

• Incertidumbre en las maneras en quese cuantifica el daño al medio ambientey a las personas. La incapacidad deidentificar el daño constituye unaseria barrera para la acción; muchosefectos en el ecosistema son sutiles yde largo plazo.

• Lagunas en la información sobre larelación causa-efecto entre la contami-nación y, por ejemplo, los daños a lavida marina, la salud humana, lacalidad del agua, y otros.

• Dificultades para preparar y presentaruna base científica ante las legislaciones.Los fondos para investigación se supedi-tan con frecuencia a resultados


concretos y a publicaciones reiteradas.Toma mucho tiempo encontrar elenlace causa-efecto y pocos científicostienen la posibilidad, o los fondos,para realizar este tipo de trabajo.

• La ausencia de soluciones claras.• La necesidad de defensa contra

litigios.• Las legislaciones actuales que no

abordan los asuntos adecuadamente;por ejemplo, al no adoptar un enfoquede medios múltiples.

• Todo el tiempo que se necesita desdeque se reconocen los efectos dañinoshasta el momento en que el gobiernotoma acciones eficaces para limitar eldaño.52

La solución no siempre se puede encontraren medidas legislativas. Un foro para elmanejo de residuos celebrado en Torontoen septiembre de 1995, patrocinado porla Asociación de Manejo de Residuos deOntario (Ontario Waste ManagementAssociation), Asociación de Manejo deResiduos Sólidos de América del Norte,(The Solid Waste Management Associationof North America [SWMANA]), y laAsociación de Municipalidades deOntario, (Association of Municipalities ofOntario), identificó algunos problemasque en materia ambiental suelen apareceren las legislaciones,53 a saber:

• Incertidumbre en las legislaciones.Los proponentes piensan que deberíanpoder evaluar de antemano si estánviolando la ley o tienen posibilidadesde obtener aprobaciones.

• Se necesitan muchos trámites(“papeleo”) y excesivas sumas dedinero, tiempo y esfuerzo para cumplir

requisitos que, a menudo, no se traducenen beneficios para el ambiente.

• Interferencia e influencia política enlas decisiones.

• Demasiado interés en el proceso y nosuficiente en los efectos.

• La falta de normas y directrices claras.• La necesidad de tomar mejores determi-

naciones sobre las soluciones adecuadas.• La falta de consulta en el proceso

de toma de decisiones para buscarsoluciones alternas.

Varias asociaciones industriales identifi-caron como áreas de inquietud lossiguientes hechos:

• Aunque las empresas cumplen con el reglamento y realizan mejoras, laatmósfera de regulación les exige queinviertan tiempo y dinero en excesopara probarlo.

• Es enorme el papeleo por el que tienenque pasar.

• A veces los reglamentos fijan requisitoscontrarios a otros reglamentos. Porejemplo, una reglamentación provincialrequiere que un extintor de halógenovacío se llene antes de que el aviónvuelva a despegar, pero otra reglamen-tación prohíbe a los proveedoressuministrar la recarga.54

Esto sugiere que tal vez la mejor manerade impulsar la prevención de la conta-minación sea a través de la educación,demostraciones, instrumentos econó-micos, etcétera. De nuestras entrevistasparece desprenderse que ignorar laoportunidad que ofrece la prevención de la contaminación es un problema,particularmente en las pequeñas empresas


52 GLWQB, 1995, p. 6.53 “Waste management forum targets approvals problems”, EcoLog Week. Vol. 23, No. 38, 22 deseptiembre de 1995, págs. 1-2.54 Markerogou, Levon (Analista industrial, Asociación de la Industria Aeroespacial de Canadá).Información personal, Ottawa, Ontario, noviembre de 1995.

que no cuentan con los recursos paraestar bien informadas sobre este tema.Por otro lado, algunas de las empresasmás grandes han tomado la iniciativa, ya que cuentan con los medios parahacerlo. Con el tiempo se dará un efectode filtración porque las empresas másgrandes exigen cada vez más a sus pro-veedores adoptar normas para la preven-ción. Sin embargo, éste es un procesomuy lento.

Aunque nuestras investigaciones hanidentificado numerosas iniciativas parala prevención de la contaminación entodos los niveles de gobierno y sectoresde la industria en Canadá, los siguientespuntos resumen las características de la mayoría de los programas para laprevención:

• Iniciativas con frecuencia dispersas ydesconectadas.

• La mayor parte de las legislacionesfederales y provinciales está diseñadapara hacer funcionar el control de lacontaminación, no la prevención.Aunque no excluyen de maneraespecífica los enfoques preventivos,las legislaciones y reglamentos suelenencaminar a los que contaminan haciasoluciones de control, en vez de orien-tarlos hacia prácticas de prevención.

• Muchos de los que producen contami-nación responden sólo al hecho decumplir, e instalan estrictamente lossistemas exigidos por los reglamentoso las dependencias gubernamentales.Por ahora hay pocos reglamentos queexigen la aplicación de estrategiaspara la prevención de la contaminación.

• Hay pocas estrategias generalesdiseñadas para alentar la aplicaciónde medidas preventivas. La mayoríade los programas están diseñados para

alcanzar las metas ambientales porcualquier medio, sea de control oprevención de la contaminación.

• Los beneficios económicos de laprevención de la contaminación,comparados con los del control, noson bien entendidos salvo entre unpequeño grupo de gestores en materiaambiental.

• Los mecanismos de medición y evalua-ción de la eficacia del costo de lastecnologías de control son bien con-ocidos y entendidos. No ocurre lomismo con los mecanismos semejantesde medición y evaluación, económicosy ambientales, para las estrategias dela prevención de la contaminación.

• No se ha emprendido una evaluacióngeneral del éxito de los programas deprevención.

• La tecnología ambiental tiende haciauna concentración sistemática encontrol de la contaminación, donde latecnología “dura” es más importante, yno le concede la misma prioridad a la prevención. En los programas deprevención de la contaminaciónpredominan las tecnologías “suaves”,como los sistemas de capacitación ygestión, y las “tecnologías no conta-minantes”, como las nuevas: máseficientes aunque no específicamenteambientales.

• Fuera de un pequeño círculo deperitos gubernamentales, no existeuna definición precisa de lo que es la prevención de la contaminación.Aunque pareciera sin importancia, las respuestas débiles e indecisas a lapregunta “¿Qué es la prevención de lacontaminación?” pueden hacer quemuchos gerentes de alto rango se alejende este enfoque.


A pesar de estos puntos negativos, enCanadá la prevención de la contami-nación está cobrando un importantepunto de apoyo en la planificación de la protección ambiental. Ahora hay

iniciativas para la prevención en todoslos niveles de gobierno, en todas partesdel país y en todos los sectores de laeconomía.


INTRODUCCIÓN

En América del Norte, las organizacionesindustriales y no gubernamentales estánpromoviendo la prevención de la conta-minación como una alternativa ambientaly económicamente efectiva para controlarla contaminación. Este documentoconstituye un análisis de la situación dela prevención de la contaminación enMéxico.

1. Marco de referencia

La Comisión para la Cooperación Am-biental (CCA) decidió llevar a cabo unanálisis de la prevención de la contamina-ción en América del Norte siguiendo lasinstrucciones de su Consejo en cuanto adesarrollar recomendaciones concernientesa las técnicas y estrategias en materia de prevención. Así, contrató un grupotrilateral de expertos independientes decada país miembro del TLC para conducirun estudio al respecto y elaborar laspropuestas resultantes.

El objetivo del estudio fue:

• examinar el estado actual de la preven-ción de la contaminación en cadauno de los países del TLC;

• elaborar un informe que sintetice lainformación obtenida para la regióndel TLC, y

• formular asesorías prácticas para laCCA.

Este capítulo, que aborda la situaciónmexicana, se enfocará principalmente ala adopción de la prevención de la conta-minación por empresarios e industriales,mediante el desarrollo de los siguientestemas:

a) manera en que se ha incorporado laprevención de la contaminación enla legislación de cada uno de lospaíses;

b) incentivos financieros disponiblespara estimular la prevención;

c) modos de promoción y apoyoinstitucional e identificación deorganizaciones gubernamentales yno gubernamentales y empresas quepromuevan la prevención;

d) grado de participación de asocia-ciones industriales y gobiernosestatales;

e) manera en que se ha incorporado la prevención de la contaminacióndentro del ámbito empresarial, inclu-yendo los rumbos que ha tomado ycómo han adoptado las compañíassus estrategias al respecto, y

f) ejemplos exitosos en la prevenciónde la contaminación.

Evolución de la estrategia ambientalmexicana

La estrategia de protección ambiental enMéxico ha sido objeto de una evolucióncontinua durante los últimos 30 años.Basada originalmente en una interpreta-ción antropocéntrica del medio ambiente,con prioridades puestas en el saneamientoambiental, la estrategia ha evolucionadohacia una interpretación más sistémica,con señalamiento de medidas de preven-ción y control. Durante los últimos años,los mecanismos de comando y controlfueron cambiados por un enfoque deinstrumentos económicos.

El concepto de prevención de lacontaminación

La legislación ambiental mexicana incluyelos conceptos preservación, prevención y protección. La preservación se definecomo el conjunto de políticas y medidaspara mantener las condiciones que propi-cian la evolución y continuidad de los

IV. La prevención de lacontaminación en México

51La prevención de la contaminación en México

procesos naturales. La prevención, comoel conjunto de disposiciones y medidasanticipadas para evitar el deterioro delambiente. La protección, a su vez, sedefine como el conjunto de políticas ymedidas para mejorar el ambiente yprevenir y controlar su deterioro.

El hecho de que la prevención sea con-siderada como cualquier acción queconduzca a evitar un perjuicio al medioambiente significa que el concepto abarcalo que se ha llamado “actividades decontrol ambiental”. En el sector industrial,por ejemplo, la amplia interpretaciónque se da a la prevención significa quelas modificaciones inherentes a los pro-cesos, así como tecnologías de “fin dechimenea”, son mecanismos de preven-ción. La interpretación legal mexicanadel término prevención implica que éstapuede incluir las siguientes actividades:modificación tecnológica de procesos,tecnología de “fin de chimenea”, evalua-ción del impacto ambiental, reducciónde riesgos y actividades relacionadas, asícomo prohibiciones relacionadas con elmedio ambiente, regulaciones, estándares,disposición final de residuos, creación deáreas naturales protegidas y prácticamentetodo instrumento de política ambientalno relacionada con saneamiento o dis-minución del efecto de la contaminación.

Por otra parte, una interpretación res-tringida del término significa no generarcontaminantes en primer lugar, en vezde controlarlos después de producidos yantes de lanzarlos al medio ambiente; estainterpretación es común en los otros paísesintegrantes del TLC.

Este documento analiza las actividadesde prevención en México recurriendo almás restringido de los conceptos de preven-ción de la contaminación; se decidió asípara facilitar la comparación con otraspolíticas ambientales, en particular, con

las de los otros dos países de la región.De hecho, un elemento importante en la evolución de la estrategia ambientalmexicana ha sido la prioridad dada a lasactividades de prevención sobre las decontrol o saneamiento.

Lo cierto es que los conflictivos requeri-mientos para el control de la contami-nación ambiental, los sistemas de sanea-miento y las respuestas en caso de emer-gencia compiten con los requerimientosde la prevención de la contaminación a la hora de establecer prioridades ypresupuestos. En realidad el país necesitaríaun enfoque tipo “Plan Marshal” para resol-ver este dilema, ya que ambos extremosdel espectro ambiental demandan sufi-ciente presupuesto para ser efectivos.Así, para la salud pública y el medioambiente hay un creciente riesgo implícitoen el estado actual de las provisionesambientales, apartando las considera-ciones de una legislación que, con seradecuada, está en libros. Los asuntosambientales compiten por la atenciónpública con los asuntos sociales, políticosy económicos.

Tradicionalmente, en México se ha vistopoca ventaja competitiva en la inversiónpara la prevención de la contaminaciónambiental. Esto, sin embargo, no esrepresentativo de la situación mundial,donde la interacción de los negocioscompetitivos y los estándares ambientalesrepresenta un tema de importancia. Conla globalización de la economía, hay razónpara creer que la competencia interna-cional afectará la política ambientalmexicana.

2. Descripción del documento

Este informe presenta un análisis de las políticas que prevalecen en Méxicosobre prevención de la contaminaciónambiental, basado en información


obtenida de diversas fuentes. Se llevó acabo una búsqueda bibliográfica sobre eltema de la prevención de la contamina-ción ambiental, conjuntamente con labúsqueda de artículos relacionados conel tema en 15 de los diarios de coberturanacional más importantes publicados de1988 a 1995. Además se realizaron másde 40 entrevistas telefónicas con con-sultores ambientales, organizaciones nogubernamentales (ONG), compañías,instituciones financieras y de gobierno.55

Todo lo anterior se sumó a la experienciaen prevención de la contaminaciónambiental, acumulada en los últimos tresaños, del Centro de Calidad Ambientaldel Instituto Tecnológico y de EstudiosSuperiores de Monterrey (ITESM).

La segunda sección del documento pre-senta una descripción breve de las políticasambientales con atención especial en laprevención. En la tercera sección seconsidera la legislación ambiental y losestatutos relacionados, que constituyenel marco de las actividades de prevención;la cuarta sección recoge esfuerzos institu-cionales para la promoción de los meca-nismos de prevención, y la parte finalresume la situación actual y las tendenciasde las actividades de prevención en el país.

ESTRUCTURA LEGISLATIVA YPOLÍTICA

1. Política ambiental

El deterioro de la capacidad de renovaciónde los recursos naturales y de manteni-miento de la calidad ambiental vieneocurriendo desde hace ya varias genera-ciones. Las principales áreas metropolitanasenfrentan problemas de contaminaciónambiental que exceden los estándaresambientales; alrededor del 30 por cientode los residuos sólidos municipales no

son colectados sino abandonados enespacios abiertos y en las calles; cada añose generan siete millones de toneladas de desperdicios industriales altamentepeligrosos; en varias regiones del país losecosistemas han sido alterados drástica-mente. México tiene también una de las tasas más altas de deforestación enAmérica Latina, debido especialmente alos cambios de patrones en el uso de latierra en las zonas tropicales y a incendiosforestales en las zonas templadas. El abusode la tierra ha originado la disminuciónen la fertilidad del suelo en más del 80por ciento del territorio nacional, 29 de37 regiones hidrológicas están caracteri-zadas por un alto grado de contaminacióny la pesca excesiva ha afectado seriamentela población de varias especies.

El daño acumulado a través de los años yla reducción de oportunidades productivaspor el abuso sobre los recursos naturalesno serán resueltos fácilmente a cortoplazo. Se deberá centrar la atención endetener el deterioro ecológico y establecerlas bases para un desarrollo de transicióny mantenimiento. Respecto a las regula-ciones ambientales, la estrategia deberíacentrarse en fortalecer e integrar estándaresefectivos y luego reforzarlos. Se deberíaintensificar particularmente la aplicaciónde gravámenes sobre el impacto ambientaly las regulaciones sobre el manejo deresiduos peligrosos.

La idea de destacar las regulaciones am-bientales es que el sistema de incentivos,que incorpora estándares e instrumentoseconómicos, influya en los productores yconsumidores para adoptar medidas queapoyen la protección y el mantenimientodel medio ambiente. El uso de instru-mentos económicos intenta evitar latransferencia de costos ambientales aotros productores y consumidores y


55 Se intentó realizar más de 150 entrevistas en el territorio nacional con consultores ambientales,organizaciones no gubernamentales (ONGs), compañías, instituciones financieras y funcionariosdel gobierno. Sin embargo sólo cerca de 40 personas accedieron a ser entrevistadas.

proporciona incentivos para actividadesposteriores que protejan el medio ambientey preserven los recursos naturales.

Las políticas y acciones que afectan elmedio ambiente y los recursos naturalesintentan inculcar la responsabilidad yparticipación social, asimismo buscanproporcionar la mejor información a lasociedad e intensificar la participaciónsocial en el proceso de toma de decisionesde políticas públicas.

El éxito de estas estrategias depende deldesarrollo de la cultura de prevención dela contaminación ambiental, junto conel uso razonable de los recursos naturalesy el mejoramiento de la calidad de vidade la población. El avance de estos obje-tivos es una de las principales tareas quecomparten el Estado y la sociedad.56

2. Legislación ambiental

Bases constitucionales

La Constitución de 1917 de los EstadosUnidos Mexicanos es la ley suprema delpaís. El principio de la supremacía consti-tucional es, por lo tanto, la base en labúsqueda de una legislación que protejael medio ambiente.57, 58 El artículo 27 dela Constitución establece que la naciónsiempre tendrá el derecho de regular eluso de los recursos naturales; el propósitode este texto es garantizar una distribu-ción equitativa de la riqueza pública ypreservarla. Así es como el principio de“conservación” de los recursos naturales

fue introducido en la Constitución, aunquemás tarde fuera modificado para incor-porar los conceptos “preservación” y“restauración” del equilibrio ecológico.59

Además de estas disposiciones, hay otrasen la Constitución referidas a ciertas áreasque podrían sufrir o generar daño am-biental, tales como el uso de la tierra,recursos hidráulicos, el mar, la atmósfera,minerales, energía eléctrica, energíanuclear, asentamientos humanos, activi-dades industriales, etcétera.

A fines de los años sesenta el término“protección ambiental” fue incorporadoa la Constitución en el limitado contextode la protección a la salud personal antelos peligros ambientales, no en el contextomás general de proteger el sistema am-biental fuera de los intereses de la saludde las personas. Esta limitación se debióprincipalmente al tipo de problema am-biental que se observaba en las regionesindustrializadas. De hecho, las ideas deprevención de la contaminación ambientalno fueron introducidas explícitamenteen la Constitución hasta 1971, cuandofue promulgada la Ley Federal de Preven-ción y Control de la Contaminación.60

Esta Ley contenía el estatuto que otorgabaal Consejo de Salud el poder de designarprocedimientos legales para abordar lacontaminación ambiental. Sin embargo,el hecho de que el Consejo de Salud erala instancia gubernamental encargada deproteger el medio ambiente, mostró quela nueva ley todavía tenía una fuerteinclinación hacia la protección de lasalud solamente.


56 Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.57 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917.58 De acuerdo con el artículo 133 de la Constitución mexicana de 1917 y haciendo eco del artículo126 de la anterior Constitución mexicana de 1857. La última fue moldeada copiando de la Constitu-ción de Estados Unidos de 1787 la cláusula relevante (artículo VI, sección 2a), la cual estableceque, “esta Constitución… será la Ley de la Tierra”.59 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1992.60 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de julio de 1971.

Durante los 15 años siguientes se hicieronesfuerzos adicionales para tratar los pro-blemas ambientales de una manera mássistemática e institucionalizada. La reformaen 1983 de los artículos 4, 25 y 27 incor-poró nuevas ideas. El artículo 4 estableceel derecho de toda persona a la “protecciónde su salud”; el 25 estableció por primeravez las condiciones de apoyo económicoa sectores públicos y privados para “laconservación de los recursos naturales yel medio ambiente”,61 y el artículo 27incorpora de manera explícita la idea de“protección total del medio ambiente”.

En estas nuevas disposiciones constitu-cionales, el término “protección del medioambiente” tiene tres significados diferentes:1) la conservación de los recursos naturalesen riesgo de ser apropiados; 2) la preven-ción y control de la contaminación am-biental en áreas donde se afecta la saludde las personas, y 3) la preservación delmedio ambiente, en el sentido más general,ante el uso irresponsable de recursos porlos sectores privado y público.

En 1987, los artículos 27 y 73 de la Cons-titución fueron reformados para incorporarel concepto “preservación y restauracióndel equilibrio ecológico”; con dichas refor-mas, el principio que establece como deberdel Estado la protección del medio am-biente se volvió parte de la Constitución.62

Como resultado, el concepto medio am-biente vino a ser comprendido de unamanera más amplia.

3. La Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección alAmbiente

Una parte importante del proceso demejoramiento progresivo que empezó en1987 con la reforma de los artículos 27 y73 de la Constitución fue la promulgaciónde la Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente (LGEEPA),63

también conocida como Ley GeneralEcológica, en enero de 1988. Esta leysustituye de hecho la Ley Federal deProtección al Ambiente (LFPA) queestuvo en vigor desde 1982. La LeyGeneral Ecológica es inclusiva, abarcatodos los medios (aire, agua, manejo yeliminación de residuos sólidos) y considerala conservación de los recursos naturales,la zonificación ecológica y todos losproblemas de contaminación ambientalen general.

La Ley General Ecológica, actualmenteen revisión para posibles modificaciones,tiene 194 disposiciones permanentesorganizadas en seis títulos principales ycinco regulaciones, las cuales cubren lassiguientes áreas: gravamen al impactoambiental, contaminación del aire en elámbito nacional, contaminación del aireen la Ciudad de México y residuos peli-grosos. Las disposiciones para la preven-ción y control de la contaminación delagua son tratadas por separado en la LeyNacional de Aguas.64


61 El Artículo 25 establece, basado en el criterio de la actividad social y productiva, que se daráapoyo a la propiedad pública y compañías privadas, sujetas a los dictados de los intereses públicos yal uso, para el beneficio de todos, de los recursos productivos, conservándolos tanto a ellos como almedio ambiente. Este artículo fue modificado durante 1982 y publicado en el Diario Oficial de laFederación el 3 de febrero de 1983. El Artículo 25 junto a los Artículos 27, 26, 27 y 28 constituyenen términos prácticos el soporte constitucional de la ley económica mexicana.62 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de agosto de 1987.63 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1988.64 Diario Oficial de la Federación el 1 de diciembre de 1992.

Sólo 47 de los 194 artículos de la LeyGeneral Ecológica se relacionan directa-mente con asuntos sobre contaminaciónambiental; el resto están enfocados a polí-ticas, instrumentos y deberes (43 artículos);la protección de los recursos naturales(66 artículos), y participación social,inspecciones y sanciones (36 artículos).Los 47 artículos referidos a la contamina-ción ambiental de la Ley General Eco-lógica se refieren a la prevención y controlde la contaminación en el aire, agua ysuelo; materiales y residuos peligrosos;materiales radiactivos; así como a emisiónde ruidos, vibraciones, olores y emisionesde energía visual, térmica y lumínica.

En la mayoría de estos artículos el tér-mino “prevención de la contaminaciónambiental” aparece en la Ley como “pre-vención y control de la contaminaciónambiental”, indicando la fuerte tendenciaque aún existe en México hacia el uso de tecnologías de control, tales comoequipos de control de emisiones, plantasde tratamiento de aguas residuales y trata-miento y eliminación final de residuossólidos, en lugar de la implantación deprogramas de prevención en el estrictosentido ya mencionado. La interpreta-ción más amplia de la prevención de lacontaminación ambiental, que incluyecontrol, se halla en la Ley General

Ecológica y sus regulaciones, así como en las correspondientes 31 regulacionesambientales estatales. De hecho, la palabra“control” aparece en la Ley General Eco-lógica el doble de veces que el término“prevención”.65 La Ley General tambiéncubre asuntos relacionados con la conta-minación de aguas superficiales, subte-rráneas y marítimas y ecosistemas acuáti-cos, así como el control de la contamina-ción del agua.66

4. Regulaciones

La Ley General incluye varias regulacionesy estándares. Para controlar la calidaddel aire en el plano nacional, una de la regulaciones trata temas tales comocontrol de fuentes móviles y estacionarias,un sistema nacional para monitorear lacalidad del aire y mecanismos para sucumplimiento.67 Una segunda regulaciónse destina de manera exclusiva al aire enla Ciudad de México y sus alrededores,incluyendo regulaciones del tráfico,emisiones de vehículos automotores einspecciones.68 La mayoría de las NormasOficiales Mexicanas (NOM) que se ocupande la calidad del aire dirigen sus requeri-mientos específicos a fuentes móviles yestacionarias, y establecen estándarespara permisos, métodos de prueba yequipos de inspección.


65 En la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente la palabra “control”aparece 52 veces, contra 21 veces la palabra “prevención”.66 “Reglamento para la prevención y control de la contaminación de aguas” 30 pp., publicado en elDiario Oficial de la Federación el 29 de marzo de 1973; y “ Reglamento para prevenir y controlar lacontaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias” 15 pp., publicada en elDiario Oficial de la Federación el 29 de enero de 1979.67 “Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPAen materia de prevención y control de la contaminación atmosférica”, 24 pp,. publicada en elDiario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 1988.68 “Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente(LGEEPA) para la prevención y control de la contaminación generada por vehículos automotoresque circulan por el Distrito Federal y los municipios de su zona conurbana”, 24 pp,. publicada en elDiario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 1988.

La ley mexicana contiene también regula-ciones que exigen una Evaluación delImpacto Ambiental (EIA) a cualquiertrabajo planeado, público o privado, quepueda causar un desequilibrio ecológicoo esté sujeto a leyes ambientales ya exis-tentes.69 Estas actividades incluyen trabajospúblicos federales, obra hidráulica, tuberíasde petróleo y gas, minería, actividadespetroquímicas, turismo, etcétera. En ciertaclase de actividades, especialmente lasde “alto riesgo”, debe ser elaborado yemitido un análisis de riesgo junto conuna revisión del impacto ambiental. Laley mexicana tiene también una regulaciónpara solicitar una evaluación del impactoambiental potencial de cualquier proyectopropuesto, posibles medidas de disminu-ción y el grado de cumplimiento dedicha regulación.

5. Otras leyes y regulaciones

México no dispone actualmente de unaley comparable a la U.S. EmergencyPlanning and Right-to-know Act (EPCRA),por lo que no existen ni la exigencia deinformar sobre el inventario de sustanciasquímicas tóxicas ni programas de infor-mación a la comunidad.70 Sin embargo,el país está suscrito a la UN Programa delas Naciones Unidas para la Observacióny Preparación ante Emergencias en elNivel Municipal, (Awareness and Pre-paredness for Emergencies at the LocalLevel [APELL]).71 Los acuerdos paralelosdel TLC, por su parte, contienen disposi-

ciones para la participación pública y ladivulgación de información relacionadacon los asuntos ambientales.72 Comoparte de un tratado internacional, estosacuerdos paralelos son tan válidos comocualquier ley del país, en concordanciacon sus principios constitucionales. Deeste modo, pareciera que el principiogeneral del derecho a la informaciónpública debería tener en este momentouna base legal en materia ambiental. Sinembargo, existe todavía la necesidad deuna legislación más específica en estaárea, especialmente porque la SupremaCorte de Justicia de la Nación no hatratado ningún caso al respecto. Noparece haber una amplia base administra-tiva para sustentar el asunto, de ahí queactualmente el derecho a la informaciónpública tiende a ser ejercido por mediode investigaciones privadas o públicas,denuncias o evidencias escandalosas dedominio público o aparecidas en losmedios de comunicación. Con excep-ción de ciertas instancias, no parecehaber un movimiento activo para pro-mover el derecho a la información pública.Éstos son todos los asuntos que requierenreforzamiento.

El Sistema Nacional de Protección Civilincluye un sistema organizado de respuestaante emergencias y planeación ante con-tingencias, promulgado en 1986.73 Laresponsabilidad de este sistema corres-ponde a la Secretaría de Gobernación.


69 “Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) en materiade impacto ambiental”, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de junio de 1988.70 La EPCRA es también conocida como Title III SARA (the Superfund Amendments and ReauthorizationAct of 1986). La sección 313 de esta Ley es tocante al reporte de emisiones. Los requerimientos básicos son lossiguientes: instalaciones que tengan sobre sus premisas químicos designados por la Ley como “sustancias extre-madamente peligrosas” deben cooperar con el estado y las oficinas municipales de planeación para prepararamplios planes de emergencia (Secciones 302 y 303); las instalaciones deben reportar al estado o a la oficinamunicipal correspondiente cualquier liberación accidental de “sustancias extremadamente peligrosas” (Sección 304); y las plantas deben hacer Material Safety Data Sheets (MSDSs) (Hoja de Datos de Protecciónde Materiales), disponibles en oficinas municipales o estatales, y un inventario de las sustancias químicas quese encuentran en la planta para los cuales existe las MSDSs (Sección 311 y 312).71 APELL, documento de 71 páginas publicado por el PNUMA en 1989, ISBN 9280711857-00900p.72 Artículo 10:6(a), Artículo 39, Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte, Borrador Final,13 de septiembre de 1993.73 Diario Oficial de la Federación, 6 de mayo de 1986.

El director general de Protección Civilfunge como coordinador entre la planea-ción ante contingencias federales y lasunidades de respuesta ante emergenciasy los consejos municipales y estatalespara la protección civil. El consejo muni-cipal está generalmente encabezado porel jefe municipal de bomberos que, dehecho, puede o no disponer de los medios,procedimientos, capacitación, fondos,personal y apoyo adecuados. Este sistemaautoriza a las comunidades mexicanas adesarrollar sus propios planes de contin-gencia dentro de los parámetros estable-cidos en el plano nacional.

En la Ley Nacional de Aguas existen dis-posiciones para la prevención y controlde la contaminación de las aguas.74 EstaLey da a la Comisión Nacional del Agua(CNA) la autoridad para promover,ejecutar y operar servicios e infraestruc-tura federal requeridas para la preservación,conservación y mejoramiento de la calidaddel agua en las diferentes cuencas hidro-lógicas y acuíferos del país. La ComisiónNacional del Agua es también responsablede la formulación de programas de protec-ción integral para los recursos hidrológicosy acuíferos, y de considerar la correlaciónentre el uso de la tierra y la cantidad ycalidad del agua.

6. Estándares y criterios

Las regulaciones son cumplidas a travésde estándares técnicos y de las NormasOficiales Mexicanas (NOM). Estos están-dares proveen criterios cualitativos yguías políticas, mientras que las NOMofrecen los criterios cuantitativos quesirven como estándares.

Por ejemplo, con respecto a la calidaddel aire, la Ley General de 1988 y susregulaciones establecen los estándaresambientales para las emisiones al aire,así como para la metodología de pruebas,y sistemas de monitoreo que requierende la instalación de equipos de controlde contaminación ambiental; tambiénestablece estándares para las emisiones alaire de sustancias tóxicas procedentes devehículos automotores, así como sistemasde inspección de vehículos.75 El Programade Residuos Peligrosos, también estable-cido en la Ley General de 1988, cubre lageneración, almacenamiento, tratamiento,transporte y disposición final de residuospeligrosos. El criterio para determinarqué material debe ser considerado residuopeligroso está establecido por un estándartécnico que enumera alrededor de 144tipos de residuo industrial peligroso.76

7. Aplicación y cumplimiento dela Ley

Como se explicó antes, la política am-biental mexicana se ha basado principal-mente en el cumplimiento de leyes ysanciones más que en actividades ymedidas de promoción de prevención de la contaminación ambiental. Sinembargo, en México aplicar y hacercumplir la ley es una tarea compleja,principalmente por la falta de coheren-cia y uniformidad en el establecimientode estándares de ejecución, falta de infor-mación y planeación a largo plazo, asícomo también por el problema de lacorrupción. El cumplimiento de la ley enMéxico es de naturaleza administrativa,con predominio de las formas no judiciales.Las oficinas administrativas, en lugar de


74 Diario Oficial de la Federación, 1 de diciembre de 1992.75 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) Publicada en elDiario Oficial de la Federación, el 28 de enero de 1988.76 Norma Oficial Mexicana, NOM-052-ECOL/93, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el22 de octubre de 1993.

los tribunales, tienen una considerableautoridad para determinar si la ley hasido violada y, si lo fue, también latienen para decidir las sanciones quedeban ser impuestas.

APOYO INSTITUCIONAL YMECANISMOS PARA LAPROMOCIÓN DE LA PREVENCIÓN

1. Instrumentos fiscales

La Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico (SHCP) determina el criterio yla suma total de los incentivos fiscales.En 1981 fue promulgado un decretofederal que establece los incentivos fiscalespara las actividades de promoción de la prevención de la contaminaciónambiental.77 Su objetivo fue estimular la fabricación y adquisición de equiposambientales. Para lograr esto, el decretoofrece a las compañías incentivos fiscalesconsistentes en un crédito para impuestosfederales en forma de certificados fiscalesespeciales. Puede ser considerada elegiblepara estos incentivos cualquier actividadrelacionada con la preservación y restaura-ción del equilibrio ecológico, así comoaquellas relacionadas con la proteccióndel ambiente.

Sin embargo, la decisión de qué proyectoo actividad recibirá tal incentivo fiscal esdejada a la autorización, juicio o iniciativade las autoridades ambientales correspon-dientes. Por lo tanto, este incentivo nose da automáticamente; en su lugar, lascompañías deben contar con la aprobacióny la autorización oficial y, si ésta no esotorgada, entonces no recibirán ningúnbeneficio como resultado de su inversión.Obviamente, la incertidumbre afecta laviabilidad económica de las inversiones

ambientales, tergiversa el proceso detoma de decisiones e incrementa losriesgos y costos —una combinación muypoco atractiva para un empresario.

Estos incentivos también están restring-idos por la LGEEPA, la cual los propor-ciona por donación sólo en los casos de:

• adquisición, instalación y operaciónde equipos de control de emisionescontaminantes al aire;

• fabricación, instalación y manteni-miento de filtros, control de combus-tión y, en general, cualquier equipopara el tratamiento de emisiones, e

• investigación de tecnologías quereduzcan la emisión de contaminantesa la atmósfera.78

La Ley no concede incentivos fiscalespara otras áreas, tales como contamina-ción del suelo y del agua, residuos sólidospeligrosos, residuos radiactivos; tampocopara las emisiones de ruidos, vibraciones,olores o energía visual, térmica o lumínica.La Ley tampoco menciona ningún incen-tivo fiscal para las actividades de preven-ción de la contaminación ambiental engeneral.

El otorgamiento de estos incentivos estátambién condicionado a la Ley Federaldel Impuesto sobre la Renta de la SHCPque es la que otorga los distintos incen-tivos y subsidios. De hecho, una modifica-ción reciente de esta ley fue la elimina-ción de la facultad que anteriormenteposeía la SHCP para otorgar estos incen-tivos en el área ambiental, pero en generalha restringido la aplicación de todo tipode incentivos y subsidios, dejando abiertassólo algunas pocas áreas, como laagricultura.79


77 Diario Oficial de la Federación del 23 de marzo de 1981, con fe de erratas del 11 de enero de 1982.78 “Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA)”, Capítulo I,Artículo 116, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 28 de enero de 1988.79 Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 1991.

2. Instrumentos financieros

En el caso de instrumentos financieros,tales como préstamos, concesiones ycréditos, la Ley Orgánica de la Adminis-tración Federal faculta a la recién creadaSecretaría de Medio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca (Semarnap) para pro-mover y apoyar instrumentos financierospara la protección del medio ambiente.80

Existen también disposiciones legalesespeciales que establecen medidas oficialesde naturaleza financiera para protegerlo,como las instituciones de fondos especialespara propósitos específicos.

El más importante de estos fondos es elFondo Nacional para la Prevención de la Contaminación Ambiental, creado en1981 y administrado por Nacional Finan-ciera (Nafin), y mejor conocido comoPrograma de Mejoramiento AmbientalNafin.81 Este fondo apoya principalmenteestudios, programas de asistencia técnica,capacitación, adquisición de equipos,construcción de plantas de tratamientode aguas residuales y la incorporación de procesos para mejorar la eficienciaenergética y reducir el consumo de agua.El término máximo de financiamiento esde 20 años. La tasa de interés es de 8 porciento por encima de la tasa Libor parapequeñas y medianas empresas, y másalta para empresas mayores.82 Nafin noda directamente estos créditos a las com-pañías, sino a través de bancos privados,uniones de crédito y otras institucionesfinancieras. Estas instituciones, que puedenno estar siempre en posición de atenderal solicitante del crédito, podrían estable-cer requerimientos adicionales para elfinanciamiento. El solicitante podría ono estar en condiciones de cumplir conlos requerimientos, especialmente en las

presentes condiciones de crisis económicaque sufre el país, por lo que hay una ciertabrecha entre los programas oficiales y larealidad cotidiana de los solicitantes definanciamiento.

Otros programas disponibles incluyen elPrograma de Calidad Integral y Moderniza-ción Integral (CIMO), un pequeño fondooperado por la Secretaría del Trabajo, conapoyo del Banco Mundial, que brinda apequeñas y medianas empresas apoyopara capacitación, consultoría y asistenciatécnica: puede otorgar hasta un 70 porciento en financiamiento para programasde consultoría y asistencia técnica y 35por ciento para capacitación; tambiénpuede aportar un máximo de 100 horas/hombre de consultoría con un presupuestototal de aproximadamente US $3,500 porcompañía.

La Comisión Federal de Electricidad(CFE) creó el Fideicomiso de Apoyo alPrograma de Ahorro de Energía del SectorEléctrico (Fide), fondo cuyo propósito esinformar a los trabajadores y a los ciuda-danos en general acerca de cómo ahorrarenergía en el uso de aparatos eléctricos.

El sistema bancario privado en Méxicotambién proporciona fondos para lasactividades de control y prevención de lacontaminación ambiental; sin embargo,ha concentrado estos fondos exclusiva-mente en la adquisición de equipos decontrol ambiental u otros tipos de bienesde capital. En estos casos, los fondos sonotorgados bajo garantía de AgenciasInternacionales de Crédito de Exporta-ción. El crédito puede ser otorgado endólares estadounidenses y pagado enpesos mexicanos, sujeto, por supuesto, alas fluctuaciones de la moneda.


80 Nueva Secretaría creada en 1994. Diario Oficial de la Federación, 28 de diciembre de 1994.81 Diario Oficial de la Federación, 15 de junio de 1981.82 La tasa de interés de Nafin en la fecha en que se elaboró este Informe era de alrededor del 34 por ciento,sujeta a fluctuaciones difíciles de predecir lo cual se traduce en incertidumbre en los estudios de viabilidad.

No obstante los problemas económicosque ha enfrentado México durante lasúltimas dos décadas, se espera que elmercado ambiental crezca debido a unaacumulación considerable de las necesi-dades ambientales del país (véase elcuadro 1). A este respecto, la Comisiónde Cooperación Ecológica Fronteriza(Cocef) y el Banco Norteamericano deDesarrollo (BNAD) facilitarán el finan-ciamiento, construcción, operación ymantenimiento de los proyectos deinfraestructura ambiental en la regiónfronteriza de México y Estados Unidos,particularmente para las 16 ciudadeshermanas localizadas a lo largo de lafrontera.

Los proyectos apoyados por la Cocef y elBNAD serán principalmente los quecorrespondan a las áreas de contamina-ción de aguas, tratamiento de aguas resi-duales y residuos sólidos municipales. Losproyectos presentados a la Cocef seránevaluados de acuerdo con varios criteriosde desarrollo sustentable.

En 1991, el Banco Mundial y las NacionesUnidas establecieron el Global Environ-ment Facility (GEF), (Fondo para la Protec-ción del Medio Ambiente), un instru-mento de financiamiento internacional

fundado con el auspicio de los paísesindustrializados para proporcionar a lospaíses menos desarrollados incentivosfinancieros destinados a problemas am-bientales mundiales como, por ejemplo,cambio climático. El GEF fue establecidopara financiar los sobrecostos de los pro-yectos desarrollados en el mundo pararesolver específicamente el sobrecalenta-miento del planeta, contaminación deaguas internacionales, destrucción de ladiversidad biológica y la reducción de lacapa de ozono. También fue establecidopara generar beneficios a la comunidadinternacional, no para el beneficio eco-nómico o ambiental de una nación enparticular.

En su primera fase (septiembre de 1993),el GEF tenía acceso a fondos calculadosen 1.2 mil millones de dólares estadouni-denses con contribuciones hechas por 28países, México incluido.83 Los fondosfueron colocados en 112 proyectos, delos cuales el 40 por ciento fue destinadoal sobrecalentamiento del planeta, 43 porciento a la diversidad biológica, 16 porciento a las aguas internacionales y unopor ciento a la capa de ozono. En susegunda etapa (marzo de 1994), el GEFtuvo acceso a 2 mil millones. Las com-pañías mexicanas y extranjeras que


83 La contribución de México fue de US $5.65 millones.

CUADRO 1: COMPORTAMIENTO PROYECTADO DE LOS MERCADOSAMBIENTALES DE MÉXICO

1994 1995 1996

Control de la contaminación del agua 841 1,085 1,288Residuos sólidos tóxicos 261 324 402Eficiencia energética 270 323 386Energía renovable 149 657 699Control de la contaminación del aire de fuente fija 360 400 456

Consultoría ambiental 18 20 23Acciones de saneamiento 21 24 29Total 1,919 2,833 3,283

Fuente: US Agency for International Development, marzo de 1995.

programen nuevas inversiones puedentener acceso al financiamiento del GEFpara pagar el incremento en los costos deequipos para actividades de prevenciónde la contaminación ambiental, particu-larmente aquellos que incurran en cambiosbenéficos para la atmósfera y el climaterrestre o tengan un impacto en latransformación local de la superficie dela Tierra: desertificación, deforestación ycontaminación de aguas subterráneas.

3. Participación estatal ymunicipal

En México, el rumbo a seguir es dar a losgobiernos municipales y estatales mayorresponsabilidad en la elaboración de polí-ticas ambientales y en su cumplimiento.En la actualidad los 31 estados poseenestatutos y legislaciones ambientales; sinembargo, la mayor parte de la responsa-bilidad aún corresponde al gobiernofederal. Normalmente los intereses am-bientales, como gravámenes al riesgo,emergencias ambientales y residuos ymateriales peligrosos, caen dentro de lajurisdicción federal, mientras los estadosvigilan actividades como la regulaciónde la contaminación de aguas, emisionesde vehículos automotores, monitoreo deemisiones al aire, eliminación de residuossólidos, sistemas de alcantarillado muni-cipales, reservas de vida silvestre estatalesy afianzamiento del cumplimiento de lasregulaciones de contaminación de aguas.

Las políticas relacionadas con la admi-nistración ambiental y de los recursosnaturales son conducidas mediante unaestrategia de descentralización. El objetivoes fortalecer la capacidad de gestión

municipal y ampliarla a la participaciónsocial. Un componente clave en losprogramas de descentralización es lainducción de la planeación regional enel uso de los recursos, orientada a travésde un conocimiento y reconocimientomunicipal de las característicasespecíficas de tales recursos.

Además de los deberes ambientalesestatales, cada institución federal y cadazona con un problema ambiental especí-fico son llamadas a establecer una delimi-tación ecológica del territorio con direc-tivas legales para hacer cumplir las leyesambientales. Es pues responsabilidadtanto del gobierno municipal como delestatal llevar a cabo acciones para elcontrol y prevención de la contaminaciónambiental, incluida la instalación deequipos de control para los generadoresde contaminantes. Los estados y losmunicipios son también responsables dellevar a cabo inventarios.84

4. Mecanismos privados ysociales

Las dos principales asociaciones indus-triales en México son la Cámara Nacionalde la Industria de la Transformación(Canacintra)85 y la Cámara de la Indus-tria de la Transformación de Nuevo León(Caintra). Esta última consta de miles de compañías afiliadas, principalmentepequeñas y medianas empresas. Ambasson parte de la Confederación de CámarasIndustriales (Concamin), y las tres pro-mueven las actividades de prevención dela contaminación ambiental entre susafiliados. En términos generales, su contri-bución básica es la de difundir estas


84 Capítulo I, Título IV, página 53, “Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección alAmbiente (LGEEPA)”, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 28 de enero de 1988; ytambién de NOM-039-ECOL/1993 al NOM-085-ECOL/1994, publicada en el Diario Oficial de laFederación el 2 de diciembre de 1994.85 Canacintra tiene miles de compañías afiliadas en México, principalmente de EPM.

actividades y programas por medio detalleres, cursos y seminarios. Sin embargo,el interés de estos seminarios se ha dirigidoa los requerimientos legales y la tecnologíade reducción, aunque hay una tendenciagradual a incluir más temas sobreprevención.

La Canacintra, la Secretaría de Comercioy Fomento Industrial (Secofi) e IBM deMéxico crearon en 1993 la Unidad deTransferencia Tecnológica, con el propó-sito de ofrecer servicios de manejo detecnología a las empresas pequeñas ymedianas; este manejo comienza con undiagnóstico de necesidades y terminacon la negociación y firma del contratode tecnología. La Concamin creó unared de Centros de Información AmbientalRegional, que por ahora se reduce a lasciudades de Monterrey, Guadalajara yMéxico. También creó la FundaciónMexicana para la Innovación y Trans-ferencia de Tecnología (Funtec), queapoya particularmente a las empresaspequeñas y medianas en áreas relacionadascon el Tratado. En 1992 Caintra creó elInstituto de Protección Ambiental (IPA)con el propósito de dar asesoría y apoyotécnico a las empresas que la integran.

La Asociación Nacional de la IndustriaQuímica (ANIQ), que cuenta con 248miembros, adoptó desde octubre de 1991el Programa de Responsabilidad Integral86.Los miembros de ANIQ son 35 empresasgrandes, 135 medianas y 77 pequeñas; ytodas en conjunto tienen en México másde 3,500 instalaciones.

Todas estas compañías, puesto que firma-ron ya el protocolo, confirman y orientansus principios —ahora semejantes a losde programas análogos administrados porla asociaciones industriales de Estados

Unidos, Canadá y Europa. El aspectoclave del programa lo constituye el Códigode Prácticas Administrativas. Las tresprimeras fases del Código incluyen laprotección a la comunidad, prevenciónde la contaminación ambiental y seguri-dad de procesos. Las siguientes cuatroetapas son: transporte y distribución,protección y salud de los empleados,investigación y desarrollo y administra-ción de productos. ANIQ ha organizadoun panel de asesoría pública que comenzósus reuniones en 1993. Sin embargo, lacrisis económica de México y el problemadel cumplimiento de las regulacionespodrían ser la causa del retardo para elaccionar de Responsabilidad Integral. Dehecho, muchas compañías de la industriaquímica aún no están familiarizadas conel programa.

Asociaciones profesionales como el Insti-tuto Mexicano de Ingenieros Químicos(IMIQ) empiezan a promover la preven-ción de la contaminación ambiental entresus miembros y dentro de la industriaquímica en general. Parte de la responsa-bilidad del IMIQ es desarrollar un direc-torio de profesionales capaces de conducirauditorías ambientales. Existía en estedirectorio, en enero de 1995, un total de27 profesionales autorizados.

Las organizaciones no gubernamentales(ONG) en México crecen cada día ennúmero e importancia. En el InstitutoNacional de Ecología (INE) hay 2,799registradas oficialmente. De éstas, 461son grupos ambientalistas sin área parti-cular de especialización, 231 son organi-zaciones de consultoría, 19 de ellas repre-sentan a otras ONG internacionales, 75son institutos académicos con programasambientales formales y once son ONGpromovidas por empresas privadas.

86 ANIQ tiene como miembros aproximadamente el 95 por ciento de todas las compañías delsector químico mexicano. Comunicación con el Ing. Miguel Benedeto, Director, Medio ambiente,Seguridad e Higiene de ANIQ el 6 de noviembre de 1995.


Las instituciones académicas comprome-tidas más directamente en las actividadesde prevención de la contaminaciónambiental son la Universidad NacionalAutónoma de México (UNAM), elInstituto Politécnico Nacional (IPN), el Instituto Tecnológico y de EstudiosSuperiores de Monterrey (ITESM) consus 26 campus localizados en todo elpaís, el Consejo Nacional de Ciencia yTecnología de la Secretaría de EducaciónPública (Conacyt-SEP) y el SistemaNacional de Educación Tecnológica(SNET) con sus 19 centros distribuidosen doce estados.

Además de las instituciones académicas,muy pocas ONG tienen programas deprevención de la contaminación.87 Noobstante, algunas trabajan en el desarrolloy la promoción de programas para la con-servación de los recursos naturales. Ungran número de estos organismos sonaún percibidos por el público comoguardianes del ambiente, es decir, quepresentan acusaciones e informan a losmedios de comunicación los diversosproblemas ambientales.

El Instituto de Educación y Capacitaciónde América del Norte (EETINA, por sussiglas en ingles) es la primera organizaciónno gubernamental trinacional de la regióndel TLC. Fue establecida en septiembrede 1994, con sede en la Ciudad de Méxicoy la participación de 25 ONG de EstadosUnidos, México y Canadá. Es probableque EETINA asuma un papel muy impor-tante en la promoción de actividadespara la prevención de la contaminaciónambiental y capacitación dentro de laregión.


En México hay una tendencia hacia la descentralización de la autoridad am-

biental: del gobierno federal hacia losgobiernos estatales y municipales. La Ley General de 1988 es la base para estadistribución de la autoridad entre losgobiernos federales y estatales.88

Uno de los problemas que afecta a muchasindustrias mexicanas es que el gobiernofuerza el cumplimiento de las regulacionesambientales cuando aún no existe unainfraestructura adecuada. Por otra parte,el nivel de cumplimiento de los reglamen-tos es criticado por insuficiente. Estacircunstancia ha atraído muchas com-pañías ambientalistas y firmas consultorasa México.

Aunque varias empresas grandes inviertenahora en la modernización de sus instala-ciones para mejorar su desempeño am-biental, muchas pequeñas y medianas nodisponen de los recursos económicossuficientes para invertir en tecnologíaambiental debido al alto costo del finan-ciamiento comparado con sus niveles deproducción. Para estas pequeñas com-pañías, la asistencia técnica se ha vueltoprácticamente inaccesible debido tambiénal alto costo; por eso han fallado en elcumplimiento de las regulaciones. Tam-poco hay suficientes paquetes financieros,ni incentivos fiscales disponibles parapromover la prevención de la conta-minación ambiental en las empresaspequeñas y medianas.

La internacionalización de mercados decapital y flujos de inversión acrecienta lasensibilidad empresarial en la diferencia-ción de políticas ambientales. Si bienexisten límites para la movilizaciónempresarial a corto plazo, muchas com-pañías del exterior amenazan con llevarsu producción a México si para el cumpli-miento ambiental en sus países tienenque enfrentar costos significativamente


87 Como ejemplo de una ONG con un programa de prevención de la contaminación ambiental podemos citaral “Fomento de la Cultura Ecológica” (Fomcec), el cual ha desarrollado un conjunto de materiales decapacitación para EPM y escuelas.88 Capítulo II, “Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección Ambiental (LGEEPA)”, publicada en elDiario Oficial de la Federación, el 28 de enero de 1988.

mayores a aquellos que enfrentan suscompetidores en países de América Latinay Asia. En este caso una nación confíaen la aparente ventaja ecológica de otrasnaciones. El problema, sin embargo, es lapercepción general o la idea equivocadade que muchas naciones subdesarrolladaspodrían exceder sus capacidades de cargay al mismo tiempo crecer económicamentepor medio de la construcción de fábricaspara aumentar su producción de bienesindustriales y manufacturados a expensasde su capital de “recursos naturales”. Esobvio que estos países no pueden con-tinuar con esto indefinidamente, y algunospodrían incluso verse limitados desde elprincipio por factores ambientales inhe-rentes; por ejemplo: el agua o la energíapodrían ya ser recursos limitados osobreexplotados.

La mayoría de los organismos guberna-mentales responsables de diferentes áreasambientales fueron integrados reciente-mente, en diciembre de 1994, a la Semar-nap;89 entre éstos, el Instituto Nacionalde Ecología, la Comisión Nacional delAgua, la Secretaría de Pesca, que pasó aser una subsecretaría, y el Instituto Nacionalde Pesca. De la Semarnap también formanparte el Instituto Nacional Forestal, laComisión Nacional para la Biodiversidad(Conabio) y la Procuraduría Federal deProtección al Ambiente (Profepa). Actual-mente, la mayor parte de las actividadesrelacionadas con los recursos naturalesestá integrada dentro de la nueva Subse-cretaría de Recursos Naturales, la cualtiene también dos ramas administrativas:la Subsecretaría de Planificación y Pre-supuesto y otra para coordinar las delega-ciones estatales.

En su mayoría, estos organismos guberna-mentales tienen programas de prevención

de la contaminación ambiental o losdesarrollan de alguna forma. Sin embargo,la percepción general de la industria y lade muchas consultorías ambientales esque los organismos gubernamentales no han desempeñado todavía un papelsuficientemente activo en el desarrollode esos programas, pues su principal priori-dad tiende a centrarse en el cumplimientode las regulaciones mediante estrategiasde control, en lugar de programas deprevención de la contaminación.

Quizás uno de los esfuerzos más notablespara promover la prevención viene de laComisión Nacional de Ahorro de Energía(Conae), creada en 1990. Conae, cuyoobjetivo principal es promover el usoeficiente y racional de la energía entrelos usuarios de México y reducir su con-sumo por unidad de producción, fuefundada por el gobierno mexicano, perorecibe ayuda financiera de organizacionesinternacionales.

La anterior Secretaría de Desarrollo Social(Sedesol) estableció, con el apoyo delBanco Mundial, el Programa Ambientalde México (PAM) cuyo propósito principales fortalecer, modernizar y descentralizarla capacidad de gestión ambiental de los gobiernos federales, estatales ymunicipales.90 El presupuesto de PAMpara 1991-1995 fue del orden de los 88millones de dólares estadounidenses. Loscapítulos principales del programa secentraron en el monitoreo y control delas actividades industriales y municipales,en el fortalecimiento de la capacidad degestión y el desarrollo de programas parala protección de recursos naturales y enla diversidad biológica. Sin embargo, notiene elementos de prevención de lacontaminación del ambiente.


89 Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1994.90 Sedesol ya no maneja el área ambiental, que corresponde ahora a la Secretaría de MedioAmbiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap).

Gracias a encuestas telefónicas, mediantelas cuales se entrevistó a más de 40 per-sonas de diferentes organizaciones, inclui-das compañías, asociaciones industriales,agencias gubernamentales y consultoresambientales en 14 ciudades repartidas enonce estados, se pudo saber que entre 10y 25 por ciento de las compañías tienenprogramas de prevención de la contami-nación ambiental ya establecidos.91 Noobstante, los entrevistadores mencionarontambién que estas compañías no diferen-cian muy claramente entre prevención ycontrol de la contaminación.

La mayoría de las compañías que tienenestablecidos programas de prevenciónson empresas grandes, sobre todo filialesde empresas internacionales, y han basadoesos programas en los principios y prácticasadministrativas de sus casas matrices.

Muy lejos de poder establecer programasde prevención, las empresas pequeñas ymedianas están en general más interesa-das en el control de la contaminación yen el cumplimiento de las regulacionesambientales. En general, parecen percibirla prevención de la contaminaciónambiental como una práctica costosa.

Las entrevistas telefónicas mostraronuna clara necesidad de desarrollar formasde promover y difundir los conceptos deprevención de la contaminación. EnMéxico se realizó una encuesta sobreartículos de prensa relacionados con la “prevención de la contaminaciónambiental”, la cual cubrió 14 de los másimportantes periódicos de esa nación ydos de los Estados Unidos.92 Se concluyóque antes de 1988 prácticamente no setrataba el tema de la prevención de la

contaminación. Entre 1988 y 1992 sólose encontraron artículos esporádicossobre el tema, aludiendo sobre todo anecesidades de capacitación en el área.De hecho durante 1992 varios artículosmencionaron la importancia de capacitara los funcionarios ambientales del gobiernoen la prevención de la contaminación.Ese mismo año, los periódicos tambiéndestacaron el papel de las asociacionesindustriales y profesionales y de las ONGen la difusión de los conceptos de preven-ción de la contaminación.

Sin embargo, durante 1993, el enfoquede la prensa cambió de la simple toma de conciencia hacia áreas tales como elfomento de estándares y regulacionesambientales, el cumplimiento, las san-ciones y el cierre temporal o definitivode industrias. México era visualizado,principalmente en Estados Unidos, comoun país con un bajo nivel de cumplimiento,donde la prevención de la contaminaciónresultaba prácticamente inexistente. LasONG eran percibidas como entidades dedenuncia y presión respecto a las autori-dades ambientales y de la industria. VariasONG también tomaron una posiciónerrática contra el TLC.93

Durante 1994 la prensa enfocó la partici-pación de asociaciones industriales queexhortaban a sus miembros no sólo acumplir con los estándares y regulaciones,sino también a apoyar la solución deproblemas ambientales y ayudar en latransferencia y adaptación de tecnología.Asimismo en varias ocasiones tuvieronespacio Nafin y sus programas de finan-ciamiento ambiental para las empresaspequeñas y medianas.


91 Ver la lista de personas entrevistadas telefónicamente en el apéndice de este documento.92 El Norte, Excélsior, La Jornada, El Financiero, El Universal, El Economista, Reforma, El Porvenir,El Sol de México, El Día, Novedades, América Economía, Siglo XXI, Expansión, pero también en TheFinancial Times y The Wall Street Journal.93 “Movimiento Ecologista Mexicano, Sociedad Ecologista de México”, “Unión de GruposAmbientalistas” y “Partido Verde”.

En 1995 la atención de la prensa a temasgenerales relacionados con el ambientedisminuyó de manera considerable. Elinterés se concentró de manera destacadaen el fomento, cumplimiento, sancionesy prácticamente nunca más fue mencio-nada la prevención.

RESUMEN

Las actividades ambientales en Méxicohan experimentado una evolución con-tinua durante los últimos 30 años. Sinembargo, la mayoría de los esfuerzos seha encaminado a regulaciones ambientalesorientadas a mecanismos de comando ycontrol. El enfoque de prevención de lacontaminación ambiental para resolverproblemas ambientales comenzó a ganaraceptación durante la última década.

De hecho “la prevención de la contamina-ción”, como concepto, evolucionó de la interpretación antropocéntrica delambiente (prioridades que destacaban elsaneamiento) hacia una interpretaciónmás sistémica del ambiente (que dabaprioridad a las medidas de prevención ycontrol); esta evolución, de uno a otroconcepto, corrió de los años setenta a losochenta. Finalmente, durante la últimadécada ha ido de mecanismos de comandoy control a estrategias basadas en instru-mentos económicos.

Esto quiere decir que ya existen en Méxicopequeños apoyos para promover la pre-vención de la contaminación ambientaldentro de la industria. En general, sóloalgunas organizaciones pequeñas promue-ven este concepto, y la mayoría de susiniciativas están aún en desarrollo. Algunasde las instituciones que apoyan la preven-ción en México son asociaciones indus-triales y comerciales, universidades, agen-cias federales, estatales y municipales,asociaciones profesionales, ONG ypersonas que actúan como institucionespor derecho propio.

Hasta el momento ha habido relativa-mente poca experiencia en México en laaplicación de instrumentos económicospara la prevención de la contaminación.Históricamente, este país ha recurrido,de acuerdo con el concepto de responsa-bilidad legal, a la detención de contamina-dores potenciales y a las regulacionesdirectas. Más recientemente optó porsubsidios tales como la depreciaciónacelerada, exoneración de impuestos yotros beneficios fiscales. Por otra parte,se ha hecho muy poco para poner enoperación instrumentos de proteccióntales como permisos de emisión ylicencias comerciales.

Un elemento importante en la evoluciónde la estrategia ambiental mexicana hasido el creciente interés en las actividadesde prevención por encima de los métodosde control o saneamiento. En realidad,los conflictivos requerimientos del controlde la contaminación, saneamiento yrespuesta en caso de emergencia no sólocompiten con los requerimientos para laprevención en el proceso de establecerprioridades y presupuestos, sino que tieneninfluencia en programas reguladores en el país. Los asuntos ambientales debenademás competir por la atención públicacon otros intereses sociales, políticos yeconómicos. Esta situación es quizá másevidente y crítica en México que enCanadá o Estados Unidos.

En lo que corresponde a la integraciónde la prevención de la contaminacióndentro de la política ambiental, la expe-riencia particular de estados y municipiosvaría ampliamente. En México la ten-dencia apunta hacia el otorgamiento de mayores responsabilidades a los gobier-nos estatales y municipales en lo querespecta a la elaboración y realización depolíticas ambientales. Actualmente los31 estados tienen legislaciones y estatutosambientales y la mayoría de los gobiernosestatales y municipales desarrollan, de


alguna forma, programas de prevenciónde la contaminación, aunque la mayorparte de la tarea de elaboración de políticastodavía es responsabilidad del gobiernofederal. Sin embargo, la percepción generalen la industria es que los organismosgubernamentales todavía no han desem-peñado un papel activo en este campo.

Si bien muchas compañías en la regióndel TLC han adoptado programas deprevención de la contaminación ambien-tal, todavía es demasiado lo que falta por hacer. Entre las empresas que hanestablecido en México programas de pre-vención de la contaminación ambiental,la mayoría son grandes, principalmentefiliales de empresas internacionales, y hanbasado sus programas en los de sus casasmatrices. Aunque estas grandes compañíasestán modernizando sus instalacionespara mejorar su desempeño ambiental,muchas de las pequeñas y medianas apenascomienzan a establecer programas deprevención, pues están más interesadasen el control de la contaminación y enel cumplimiento de las regulacionesambientales. En general, las empresaspequeñas y medianas tienden a creer quela prevención de la contaminación escostosa. Aunque existe amplia concienciadentro de la industria en México acercade la importancia de la prevención, susbeneficios económicos no han sido todavíabien entendidos.

México todavía no dispone de requisitossobre límites máximos de emisión de sus-tancias tóxicas como los establecidos enEstados Unidos y en Canadá; no obstante,actualmente se revisan los sistemas de

reporte existentes en el mundo con elobjeto de desarrollar el suyo propio.

En México hay una clara necesidad dedesarrollar mecanismos para promover ydifundir los conceptos de prevención dela contaminación, así como de diseñarpaquetes financieros más atractivos paraestimular programas de asistencia técnicay capacitación, adquisición de equipos ymejoramiento de los procesos en general.

Los tres países participantes en el TLCtienen grandes diferencias en tamaño ycomposición de sus economías y, porsupuesto, no todos los sectores econó-micos o regiones prosperarán igual o demanera simultánea. Una situaciónsemejante ocurre en la protección delmedio ambiente.94 Los tres países necesi-tan trabajar juntos en la prevención dela contaminación para asegurar la protec-ción de todas la formas vivientes quedependen de aquél. Por esta razón, elAcuerdo de Cooperación Ambiental deAmérica del Norte (ACAAN) presentagrandes retos que deben ser tratados pororganizaciones de los tres países. Debenproponer formas de colaboración innova-doras, con el objeto de abordar todas lasprioridades ambientales del TLC, yestudiar formas de compartir los costosde manera equitativa. Desde que el TLCfue firmado, México ha experimentadouna severa crisis económica que podríacomprometer todos sus programas, lasinversiones ambientales inclusive, amenos que se encuentren mecanismosque amortigüen la situación a cortoplazo.95


94 Ver la referencia A. Bustani y P Mackay, “NAFTA: Reflections on environmental issues duringthe first year” a ser publicado durante el otoño de 1995 en el Arizona Journal of International andComparative Law, Vol. 12, No. 2, 1995.95 La gravedad de la crisis actual está indicada en la tabulación de indicadores económicos publicadoscada semana por The Economist, por ejemplo, ver la edición del 11-17 de noviembre de 1995, pp. 106-108.

INTRODUCCIÓN: CONTEXTOPARA LA PREVENCIÓN DE LACONTAMINACIÓN

En las últimas décadas, Estados Unidoshizo inversiones importantes en programasy políticas relacionados con la proteccióndel medio ambiente. Los cimientos estánen legislación ambiental importante comolas leyes de Aire Limpio, Agua Limpia,de Protección y Conservación de losRecursos y en la Agencia de ProtecciónAmbiental (EPA por sus siglas en inglés).

La EPA es el organismo responsable delcumplimiento de estas leyes y de la marchade los organismos reguladores locales yestatales, a los cuales se les concedió auto-ridad para hacer cumplir esas leyes. Todolo anterior ha dado como resultado queEstados Unidos cuente con una complejared de programas estatales y federalesbasados en un sistema de normas ambien-tales, otorgamiento de permisos y procedi-mientos para la ejecución de la ley. Conel tiempo se han logrado avances conside-rables en materia ambiental, además demejoras en un sinnúmero de asuntosambientales de importancia:

• En los últimos 25 años, los programasde calidad del aire se han centradoen la emisión de las seis sustanciasconocidas como “los contaminantesbásicos”: dióxido de azufre, óxido de nitrógeno, ozono, monóxido decarbono, partículas y plomo. Salvolos óxidos de nitrógeno, todos handisminuido. Por ejemplo, las emisionesde dióxido de azufre aminoraron de28.4 mil millones de toneladas métri-cas en 1970 a 21.1 mil millones detoneladas en 1985,96 y las emisiones

de los compuestos orgánicos volátiles,que deterioran la calidad del airedebido a sus efectos tóxicos poten-ciales y a la formación de ozono,disminuyeron de cerca de 27 millonesde toneladas en 1970 a aproximada-mente 20 millones en 1986.97

• En lo que se refiere a las aguas super-ficiales, el control de la contamina-ción tiene como objetivo poner unlímite a los contaminantes comunesprovenientes de fuentes municipalese industriales, tales como los sólidossuspendidos, el aceite y la grasa. Entre1972 y 1988, el número de habitantesque recibía los servicios de plantasde tratamiento secundario de aguaso de un nivel superior, aumentó de85 a 144 millones. Y de 1972 a 1982,la demanda bioquímica de oxígenode las descargas de aguas municipalesdisminuyó en un 46 por ciento, mien-tras que en las descargas de aguasindustriales disminuyó en un 71 porciento. Se ha eliminado virtualmentela contaminación patógena de lossuministros de agua potable.98

• Se hicieron inversiones importantesen reglamentos y controles más estric-tos para estas sustancias. En las últimasdos décadas se emitieron normasestrictas para la construcción y opera-ción de rellenos sanitarios para resi-duos peligrosos. Se promulgaron regla-mentos que prohíben la eliminaciónen la superficie de ciertos tipos dedesecho. A partir de 1992, los pro-gramas estatales y federales regularonla generación de residuos peligrososde más de 15,400 grandes generadoresy de más de 210,000 pequeños

V. Prevención de lacontaminación en Estados Unidos

69Prevención de la contaminación en Estados Unidos

96 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Environmental Indicators, OECDPublications, 1991.97 Council on Environmental Quality, Environmental Trends, 1989.98 Council on Environmental Quality, United States of America National Report: UNCED, 1992.

generadores, que en suma producenmás de 240 millones de toneladas deresiduos peligrosos.99

• Estados Unidos ha adquirido unamejor comprensión de la naturalezay alcance de sus problemas ambien-tales. Los avances logrados en cienciasnuevas como la toxicología y laquímica atmosférica han propor-cionado profundos conocimientossobre interrelaciones antes jamásentendidas. Siguen surgiendo nuevostemas mientras que las dificultadesen la planeación, ejecución y cumpli-miento de las políticas ambientalesmantienen los temas anteriores.Actualmente la atención se centraen una amplia variedad de temas.

• Persisten como problema tanto losriesgos a la salud causados por losniveles altos de ozono en regionesdensamente pobladas como los dañosa los cultivos. Los contaminantestóxicos del aire, que no habían sidoregulados por la Ley de Aire Limpio,representan preocupaciones enmateria de ambiente y salud. Casi200 sustancias tóxicas se incluiránen las enmiendas de la Ley, cuya apli-cación está creando muchos proble-mas para los organismos que adminis-tran los programas en el ámbitoestatal. La calidad del aire en lugarescerrados, la deposición atmosféricade sustancias tóxicas sobre las aguassuperficiales y la emisión de gases deefecto invernadero son otros temasde interés en Estados Unidos.

• Aunque el tratamiento adecuado del agua residual constituye ya unanorma en este país, la tercera partedel kilometraje evaluado de ríos nocumplió los estándares de calidad del agua.100 El mayor obstáculo para

mejorar la calidad del agua es eldepósito de sedimento, nutrientes ysustancias tóxicas provenientes dedescargas urbanas y agrícolas, algo alo que comúnmente se le conocecomo “contaminación de fuente noespecífica”. De hecho, este problemade no saber cómo tratar la gran canti-dad de contaminantes provenientesde pequeñas fuentes es una barreraimportante para el mejor desarrollode cada medio ambiental.

• A medida que aumenta la regulaciónsobre residuos peligrosos y sustanciastóxicas, también ha ido creciendo lageneración de éstos. Muchas sustan-cias químicas de uso común en EstadosUnidos llegaron al mercado antes deque entraran en vigor las leyes enmateria de protección ambiental ymuchas otras ni siquiera han sidoexaminadas. Si bien el mejor manejode estas sustancias redujo en granparte algunos de los problemasagudos por exposición enfrentadospor los trabajadores y las comuni-dades, el enfoque regulador actualtambién ha demostrado que sucapacidad es limitada para reducirtanto su uso y generación como losriesgos que conllevan para la saludambiental y de las personas. Confrecuencia, los contaminantes simple-mente se trasladan, v.g. del aire alagua, del agua a la tierra o de unacomunidad a otra, en vez de serreducidos o eliminados.

Conforme disminuye la tasa de mejora-miento ambiental por dólar invertido,han aumentado las tensiones entre losdiferentes grupos de interés ambientaleso económicos. Al igual que otros países,Estados Unidos se enfrenta al dilema decómo asignar recursos limitados a unagama creciente de problemas ambien-


99 Ibid.100 Ibid.

tales tratando de cumplir de la mejormanera con el objetivo de protección.

1. El futuro de los esfuerzos deprotección ambiental

Se han realizado diversos esfuerzos con el fin de fijar prioridades a los problemasmás apremiantes e identificar estrategiaspara superarlos. Uno de los intentos másnotables por jerarquizar los problemasambientales lo efectuó el Science AdvisoryBoard (SAB) de la EPA en 1992. En suinforme de 1992, “Reducing Risk: SettingPriorities and Strategies for Environ-mental Protection”, el SAB intentójerarquizar los diversos riesgos que repre-sentan esos problemas para la saludambiental y de las personas. Los riesgospara la salud ambiental fueron clasificadosen tres categorías: alto, mediano y bajo.

Problemas de riesgo relativamente alto

• alteración y destrucción del hábitat;• extinción de especies y pérdida

general de la biodiversidad;• disminución de ozono estratosférico, y• cambio global del clima

Problemas de riesgo relativamentemediano

• herbicidas y plaguicidas;• sustancias tóxicas, nutrientes,

demanda bioquímica de oxígeno, yturbiedad;

• deposición ácida, y• sustancias tóxicas en el aire.

Problemas de riesgo relativamente bajo

• derrames de aceite;• contaminación del agua subterránea;• radionúclidos; • escurrimiento de ácido a las aguas

superficiales, y • contaminación térmica.

Los problemas ambientales que representanlos principales tipos de exposición humana,asociados con importantes consecuen-cias sobre la salud, se identificaron de lasiguiente manera:

• contaminantes del aire;• exposición de los trabajadores a

sustancias químicas en la industria yen la agricultura;

• contaminación del aire en sitioscerrados, y

• contaminantes en agua potable.

Las estrategias ofrecidas por varios estu-dios para abordar estos temas son muysólidas y proporcionan detalles de lafilosofía de Estados Unidos para la protec-ción ambiental durante las próximasdécadas:101

a) Avanzar hacia un enfoque global dela gestión ambiental. — En los añosrecientes ha quedado patente que escontrario a la realidad ecológica einsuficiente intentar controlar loscontaminantes con base en mediosambientales individuales.

b) Enfocar la atención sobre el grannúmero de fuentes de contaminaciónpequeñas. — Con el sistema depermisos actual, diseñado para lasfuentes de contaminación grandes,es difícil abordar el tema de las fuentespequeñas. Sin embargo, una granparte del potencial que queda paramejorar el ambiente radica precisa-mente en estas fuentes pequeñas,sobre todo a medida que el actualsistema de permisos se acerca rápida-mente al punto de resultados decre-cientes con las fuentes grandes.


101 Véase The State of the Environment, publicaciones de la OCDE, 1991, y Council onEnvironmental Quality, United States of America National Report: UNCED, 1992.

c) Invertir en la planeación y gestióncon base en riesgos. — Se ha obtenidoun apoyo sustancial para el estable-cimiento de prioridades con base enlos riesgos ambientales y de saludasociados a varios problemas. Sinembargo, se deben afrontar los proble-mas inherentes relacionados coneste enfoque, v.g. falta de datos,problemas con la calidad y consis-tencia de los datos, y las limitacionesde las especialidades científicas delas que depende.

d) Explorar enfoques orientados haciael mercado. — Los incentivos delmercado están adquiriendo apoyo afin de suplir los enfoques reguladorestradicionales con herramientas queproporcionen protección ambientala costo más bajo. Emisiones negocia-bles, créditos impositivos y préstamossubsidiados por el gobierno son sólounas cuantas de las herramientas quese contemplan.

e) Integrar las consideraciones ambien-tales en todos los aspectos de laeconomía, política y sociedad. — Laexperiencia ha demostrado que inten-tar proteger el ambiente de unamanera inconexa y poco sistemáticaes un esfuerzo poco productivo, yaque todos los sectores de la sociedadestán interconectados y sus efectosson mutuos. En Estados Unidos haycada vez una mayor conciencia deque la economía y el ambiente seencuentran íntimamente relacionadosy que las decisiones de política y depresupuesto pueden tener efectos enla calidad del ambiente, v.g. mediantela aplicación de políticas fiscales, ener-géticas, agrícolas e internacionales.

2. El papel de la prevención de lacontaminación

Existe una concordancia natural entreesta siguiente generación de estrategias

de protección ambiental y las de preven-ción. La prevención de la contaminaciónes una materia de medios múltiples; conun enfoque preventivo, los riesgos no se traspasan de un medio a otro. Es lamanera más práctica para enfrentar ungran número de pequeñas fuentes decontaminación y es la estrategia másefectiva para reducir los riesgos, ya que la prevención reduce o elimina la exposi-ción a éstos. Puede tener un capítuloprincipal orientado al mercado y que lebrinde a la industria oportunidad y flexi-bilidad para reducir costos cumpliendolos requerimientos ambientales. Un buendesempeño de la prevención necesitatener en cuenta los efectos ambientalesen todos los aspectos de la toma de deci-siones. Como resultado, en un lapsorelativamente corto, la prevención de la contaminación ha madurado: de unconcepto operacional empleado por unascuantas empresas pasó a ser base filosóficade la política de protección ambiental deEstados Unidos.

ESTRUCTURA NORMATIVA YDE LEGISLACIÓN PARA LAPREVENCIÓN DE LACONTAMINACIÓN

Las décadas de los sesenta, setenta yochenta presenciaron un crecimientoexplosivo de la normatividad ambientalen Estados Unidos, gran parte obligadapor la tecnología y basada en enfoquesde comando y control. En los últimos 20años, la prevención de la contaminaciónempezó a ser reconocida y aceptadanacionalmente a través de los esfuerzosde las empresas y de sus programas. Losesfuerzos del Estado empezaron pocotiempo después con títulos como “minimi-zación de residuos” y “reducción deresiduos”. No fue hasta que se aprobó laLey de Prevención de la Contaminación,en 1990, cuando se hizo un esfuerzo formalpara incorporar el concepto “prevención”a la estrategia de protección ambientalcomo una prioridad nacional.


La ley de 1990 fue importante en dosaspectos principales. Primero establecióuna jerarquía nacional del manejo de resi-duos en la que se identifica la prevenciónen la fuente como la estrategia preferida.Segundo, la ley establece una infraestruc-tura nacional para fomentar la preven-ción de la contaminación en empresas.Esta infraestructura incluye una oficinaindependiente en la sede de la EPA; unprograma nacional de subvenciones paralos esfuerzos de los estados en la preven-ción de la contaminación, y un centronacional de intercambio de información.Sin embargo, respecto al funcionamientodel sistema regulatorio, fue poco lo conse-guido aparte de que la prevención de lacontaminación se convirtiera en unaexpresión de prioridad e interés nacionales.

Los reglamentos específicos y los requeri-mientos de protección ambiental hansido el motivo primordial para la aplica-ción de las medidas preventivas. Si bienestas leyes no alientan específicamentela prevención de la contaminación (dehecho, la podrían desalentar al favorecerel control de la misma), podrían hacerque las empresas revisen sus operacionese identifiquen las maneras de reducir lasemisiones de modo más eficiente yrentable.

Tres iniciativas políticas han sido las impul-soras específicas para la instrumentar laprevención de la contaminación. Losmecanismos establecidos en 1986 parainformar sobre las emisiones de sustanciastóxicas constituyeron un logro muy impor-tante. Por primera vez se encontraba adisposición del público la informaciónsobre las emisiones y descargas. Las em-presas se dieron cuenta de que, al reportargrandes cantidades de emisiones y estarbajo el escrutinio público, ya no erasuficiente sólo cumplir con la ley. Losesfuerzos materiales “que se agotan”,tales como el Protocolo de Montrealpara sustancias destructoras del ozono,

han obligado a sustituir productos ycambiar procesos en una amplia variedadde industrias de servicios y de manufactura.Finalmente, la reforma de 1990 a la Leyde Agua Limpia cambió el sistema desustancias tóxicas y, a raíz de ello, ungran número de instalaciones, e inclusoindustrias enteras, se encontraron porprimera vez bajo las leyes nacionales deprotección del aire. Si bien estas enmien-das no impulsaron directamente el avancede la prevención de la contaminación,las normas de emisión más rigurosas, aligual que los requisitos en la obtenciónde permisos, obligaron a las empresas arevisar y reevaluar sus procesos, lo cualderivó en muchas acciones relacionadascon la prevención de la contaminación.

Con el fin de incrementar el uso de estra-tegias para prevenir la contaminación yasí cumplir con los requisitos para laprotección del ambiente, se realizanahora esfuerzos para incorporar la preven-ción en la política de protección ambientalde Estados Unidos. Estos esfuerzos sepueden agrupar en tres estrategias primor-diales, esto es, integración de la contami-nación en los programas de proteccióndel medio ambiente, mandatos de planea-ción (leyes) para la prevención, e inicia-tivas voluntarias.

1. Integración de la prevenciónde la contaminación en losprogramas de protección delmedio ambiente

Estados Unidos tiene un gran acervo deleyes y reglamentos relativos a la protec-ción de sus recursos naturales, aire, aguay tierra. El surgimiento relativamentereciente de la prevención de la contamina-ción representa una tarea compleja ydifícil, pues se trata de la integración deun nuevo paradigma en un marco norma-tivo ya establecido. El enfoque históricoha creado una predisposición de factohacia el control de la contaminación, y


los programas regulatorios han luchadopor ajustar los valores y enfoques de laprevención de la contaminación dentrode un sistema arraigado en la lógica decontrol. Los siguientes son ejemplos delos tipos de barreras y fuentes de conflicto:

• Las funciones reguladoras estándivididas en todos los medios, pero laprevención de la contaminaciónrequiere de una perspectiva que losabarque a todos.

• La ejecución y aplicación de losreglamentos se basa en el cumpli-miento estricto; no obstante, losenfoques basados en la prevenciónrequieren mayores niveles de flexi-bilidad y tiempo para poner enpráctica sus estrategias.

• Con la reorientación del enfoque decontrol de la última etapa (“fin dechimenea”) hacia el propio procesoindustrial, las funciones y metas de lainteracción entre organismos e instala-ciones se transforman y tal vez nosean aceptadas por la industria.

• Es posible que la prevención de lacontaminación requiera de cambiosde infraestructura, tales como elrealineamiento de las autoridadesjurisdiccionales, reasignación defondos, y de otros cambios en elcomportamiento y conocimientosbásicos del personal de los organismos.

El grado de cambio necesario y la faltade ajuste con frecuencia han dado comoresultado confusión, resistencia y, enocasiones, hostilidad dentro de los orga-nismos hacia los enfoques regulatoriosbasados en la prevención.

En la actualidad se está dando un fuerteapoyo federal y estatal para que la

prevención de la contaminación searesultado del proceso regulatorio. Enmuchos estados existen pruebas de quese pueden obtener resultados medianteel marco normativo actual; sin embargo,son pocos los esfuerzos realizados parainvestigar la manera en que el sistemapueda arrojar resultados más óptimosrespecto a la prevención de la contamina-ción. Tal estrategia tiene sus propiosrequisitos: el más sobresaliente es elapoyo financiero y un sistema federal deelaboración de informes que brinde unamayor flexibilidad y un sentido empresarialy creador dentro de los organismosestatales.

La función de la EPA ha sido generar lascondiciones y el apoyo necesarios paraque los estados adopten enfoques regula-torios basados en la prevención de lacontaminación y cumplan los requisitosde las leyes nacionales en materia am-biental. En la actualidad, la EPApatrocina, con el lema “Mayor impor-tancia a la prevención de la contamina-ción”, algunos programas de los mediosexistentes:102

• El Proyecto de Revisión sobre Reduc-ciones en Fuente (Source ReductionReview Project) es un esfuerzo pilotoque promueve en 17 industrias objetivolas estrategias de prevención de lacontaminación en el proceso de tomade decisiones.

• La Iniciativa con base en la Industria(Industry Based Initiative) es unprograma por sector, diseñado paraagilizar y coordinar el desarrollo dereglamentaciones a través de todos losmedios. Actualmente, en este nuevoenfoque de protección ambiental seintroducen las consideraciones yestrategias preventivas.


102 Materiales de programas de la Office of Pollution Prevention de la EPA de EU.

• La Iniciativa para la Prevención Inte-gral de la Contaminación (PollutionPrevention Integration Initiative) sirve ala EPA de apoyo interno para ayudara varias oficinas en un esfuerzo porincorporar el concepto de prevenciónde la contaminación en sus respectivasáreas de responsabilidad.

• El proyecto de Guías y Subsidios, delPollution Prevention in Media Pro-gram, fomenta la prevención de lacontaminación en los programasestatales de inspección y de cumpli-miento, y también intenta integrarlaal proceso de subvenciones federales.

• Las oficinas regionales de la EPA impul-san la integración de la prevención dela contaminación en programas opera-cionales regionales y financian losesfuerzos de asistencia/capacitacióntécnica dirigidos específicamente a losorganismos reguladores estatales ylocales.

Algunas otras iniciativas proporcionanapoyo y recursos para cambios regula-torios de mayor alcance relacionadoscon la prevención de la contaminación.Los planes futuros incluyen reformar lossubsidios federales como “asociacionesde rendimiento”, lo que permitiría a losestados combinar subsidios múltiples enun bloque de fondos federales para abordarlos problemas ambientales. Tal enfoquede medios múltiples favorecerá en granmedida los resultados de las estrategiaspara la prevención de la contaminación.

Conforme al concepto estadounidense“normas federales, aplicación de losestados”, la mayor parte de la autoridadde ejercicio y cumplimiento de la leyambiental se delega a los estados. Estos,a su vez, la pueden delegar a las autori-dades locales o regionales para alentaruna mayor respuesta a las necesidadespropias de regiones particulares, tales

como los grandes centros urbanos. Lasexperiencias de cada estado en particulary de las autoridades regionales al integrarla prevención de la contaminación aactividades reguladoras varían amplia-mente. Algunos estados han realizadograndes esfuerzos, mientras que otros hanhecho poco. Por todo el país se emprendenactividades piloto dirigidas al otorgamientode permisos, inspección y cumplimientode la ley. Muchos estados establecieronprogramas de prevención y sus organismosreguladores cumplen la función de fuentesde información y asesoría para la inte-gración reguladora. Dichos programasmultiplican los esfuerzos para integrar laprevención de la contaminación mediantela colaboración con las autoridades delos gobiernos locales, ciudades, condados,distritos regionales para la calidad delaire, inspectores de incendios, comisionespara respuesta en situaciones de emer-gencia y para obras de tratamiento depropiedad pública.

La divulgación de enfoques de integra-ción reguladores e innovadores se haconvertido en un asunto prioritario. Conel fin de facilitar este tipo de comunica-ción e intercambio de ideas, la EPAayudó a establecer la National PollutionPrevention Roundtable, la organizaciónmás grande en Estados Unidos dedicadaexclusivamente a la prevención de lacontaminación. En la Roundtable, losmiembros con derecho a voto provienende los programas gubernamentales, esta-tales y locales, para la prevención de lacontaminación de todo el país, mientrasque los miembros afiliados vienen deorganismos federales, grupos sin fines delucro y el sector privado. Aunque tambiénse ocupa de muchos otros asuntos sobrela prevención de la contaminación, laintegración reguladora es para la Round-table un área de interés primordial.

En los ámbitos estatal y local sigue siendoun problema importante la falta de incen-


tivos que premien el tiempo y los esfuerzosextras necesarios para integrar plenamentela prevención de la contaminación. Paralos organismos estatales y autoridadeslocales —al igual que para la EPA, quesupervisa la aplicación estatal de las leyesambientales— los antiguos enfoques sonmás fáciles, y menor el riesgo organiza-cional. Si bien siguen creciendo el interésy las inversiones en iniciativas piloto, nocabe duda de que la integración de laprevención a la política ambiental seráun proceso de evolución lento.

2. Leyes de planeación para laprevención de lacontaminación

Además de incorporar un apartado deprevención de la contaminación en pro-gramas de protección del medio ambiente,otra estrategia de política es el requisitode planeación de instalaciones. Aunquesu contenido difiere de estado a estado,estas leyes, por lo general, requieren quelas instalaciones preparen y presentenplanes en los que pongan de manifiestosus objetivos y estrategias para la preven-ción de la contaminación. Conforme aestos planes, el desempeño real no sepuede hacer cumplir, pero, por lo general,las leyes exigen que las empresas estable-zcan metas para la prevención de la conta-minación y vuelvan a examinar sus opera-ciones de manufactura. La planeación seha convertido en una herramienta popularde la política para prevenir la contamina-ción y ahora se le encuentra en más deuna decena de estados en los cuales lamayoría de los requisitos de planeaciónse centran en los residuos peligrosos,según los define la Resource Conservationand Recovery Act (RCRA) de EstadosUnidos. Otros han ampliado los requisi-tos de planeación para incluir las emisionesde sustancias químicas listadas en elTítulo III del Emergency Planning andCommunity Right to Know Act. Al ampliareste alcance más allá de los requisitos

de la RCRA para incluir los reportes deinventarios sobre emisiones de sustanciasquímicas, se ha incorporado la prevenciónde la contaminación a más instalacionesy, por lo general, a grandes emisores deresiduos.

3. Iniciativas de caráctervoluntario

El tercer enfoque de política lo constituyenlos programas voluntarios. Tal vez el másconocido sea el programa “33/50” de laEPA, en el que las empresas se compro-metieron a reducir de manera voluntariala emisión de 17 sustancias químicasespecíficas en un 33 por ciento para1992 y 50 por ciento para finales de1995. Algunos estados también hanutilizado el enfoque voluntario paraconcentrarse en materiales y temas depreocupación específicos.

El surgimiento del conjunto de normasISO 14000 constituye una nueva dimen-sión en programas voluntarios con impli-caciones para la prevención de la conta-minación. Si bien éstas no son una inicia-tiva política, los organismos estatales yfederales manifiestan interés para apoyarla publicación y adopción de dichosestándares por parte de la industria conel fin de alcanzar los objetivos de la pre-vención de la contaminación. Actual-mente muchos organismos analizan elpotencial para crear un paquete reguladorde incentivos que atraiga a más empresasy que éstas adopten normas con requisitosintegrados para la prevención de lacontaminación.

APOYO INSTITUCIONAL YMECANISMOS DE FOMENTO

A la vez que se realizan esfuerzos en elárea política, se ha elaborado una red deapoyo para fomentar la prevención de lacontaminación dentro de las empresas yen el sector manufacturero. Además de


las organizaciones orientadas específica-mente alrededor de la prevención de lacontaminación, existe una amplia diversi-dad de otras organizaciones y esfuerzosde divulgación con implicaciones directaso indirectas. Las campañas y programasde divulgación, que se han diseñado desdecasi todos los ángulos, ponen un fuerteinterés en la concientización y en latransferencia de información y hanevolucionado para abordar múltiplessectores de manera concurrente.

PANORAMA GENERAL DEORGANIZACIONES DE ESTADOSUNIDOS QUE PARTICIPAN ENLA PREVENCIÓN DE LACONTAMINACIÓN

Las “Páginas amarillas” de 1994 sobre laprevención de la contaminación, publi-cadas por la National Pollution PreventionRoundtable, identificaron 162 programaspara la prevención de la contaminaciónen Estados Unidos y sus territorios conun presupuesto total de 74 millones dedólares. Sin embargo, los programas ahíidentificados son sólo una pequeña partede la infraestructura para la prevenciónde la contaminación, y las cifras en reali-dad representan apenas una fracción delnúmero total de organizaciones que parti-cipan de alguna manera en el fomentode la prevención y de las inversionestotales de fondos que se efectúan en elpaís para la divulgación, educación yasistencia sobre esta área.

A continuación se describen algunas delas categorías más notables de organiza-ciones que participan en diversasactividades.

1. Programas de asistenciatécnica estatales y locales

Existen aproximadamente 52 organiza-ciones de asistencia técnica para la preven-

ción de la contaminación patrocinadaspor el estado o autoridades locales. Estasorganizaciones brindan una variedad deservicios a las empresas, incluidos evalua-ciones, transferencia de informacióntécnica y asesoría técnica. Muchos deestos programas están organizados fuerade los organismos estatales con el fin deseparar la asistencia y los esfuerzos dedivulgación de los esfuerzos de regula-ción y cumplimiento que realiza el Estado.

Las evaluaciones dejan ver que los pro-gramas de asistencia técnica exitososcomparten ciertas características —las másnotables son la estabilidad del personal yuna fuerte competencia industrial— quecontribuyen a resolver los problemas decredibilidad y confianza con la industria.Asimismo, estos programas son máscreativos en la realización de esfuerzos de mayor cooperación con organizacionestales como proveedores y asociacionesmercantiles, las cuales proporcionanfuentes de información fiables para laindustria manufacturera. Sin embargo, se han expresado algunas inquietudesrespecto a los objetivos centrales de estosprogramas. Un estudio realizado por laOficina General de Contabilidad deEstados Unidos concluyó que muchos deestos programas participaban plenamenteen actividades de reciclaje, tratamiento ydisposición, en vez de hacerlo en activi-dades relativas a la prevención de lacontaminación.

2. Programas de extensiónindustrial

La creciente red de extensión industrial,coordinada a través del National Instituteof Standards and Technology (NIST) delDepartamento de Comercio, es unaaliada nueva y potencialmente poderosaen la prevención de la contaminación.Los 58 centros de tecnología y divulgaciónen todo el país y sus oficinas regionales


afiliadas constituyen la ManufacturingExtension Partnership del NIST. Estasorganizaciones proporcionan una ampliagama de servicios de asistencia y moderni-zación a pequeñas empresas manufactu-reras. Hace poco se lanzó una iniciativaambiental multimillonaria que se centraprincipalmente en la prevención de lacontaminación. El programa incluyedesarrollo de herramientas y actividadesde capacitación para extensionistasprofesionales por todo el país y esfuerzospara incorporar la prevención en losservicios existentes de modernizaciónque ya emprenden los productores.

3. Fundaciones y organizacionessin fines de lucro

La prevención de la contaminaciónconstituye un programa de interés paramuchas organizaciones sin fines de lucroen Estados Unidos y se ha convertido enparte central para un pequeño grupo defundaciones privadas. La participaciónde estas organizaciones en la prevenciónes muy diversa e incluye el análisis y ladefensa de políticas, investigación y desar-rollo técnicos, formación y capacitación,organización comunitaria y divulgaciónde información; abarca desde los esfuerzosde las organizaciones nacionales defen-soras del medio ambiente que tienencomo objetivo sectores industrialesmúltiples, hasta iniciativas regionales ylocales dirigidas a una comunidad localespecífica, una cuenca hidrográfica oincluso alguna empresa en particular.

La estructura de apoyo incluye fundacionespúblicas y privadas que han contribuidoen actividades relacionadas con la pre-vención de la contaminación por todo el país. Algunas fundaciones, como laGreat Lakes Protection Fund, la JoyceFoundation y la C.S. Mott Foundation,han establecido programas para la elabora-ción de subvenciones y otras subrayan laprevención de la contaminación como

un apartado o tema crítico en sus estra-tegias para la elaboración de subvenciones.

4. Universidades y mundoacadémico

Las universidades son el recinto institu-cional de una variedad amplia de pro-gramas de asistencia e investigacióntécnica relativos a la prevención de lacontaminación. Han surgido por todo elpaís programas para el desarrollo del plande estudios de las facultades profesionalesde ingeniería y administración de empresas.En la Universidad de Michigan se esta-bleció el National Pollution PreventionResearch Center cuyo interés se dirigehacia la capacitación y el desarrollo delplan de estudios. Asimismo, las universi-dades son el recinto de un área de inves-tigación nueva, la prevención de la con-taminación. Esta dimensión “no técnica”del desarrollo de la prevención se hareconocido desde hace mucho tiempo,pero no se le ha dado la importanciadebida en los programas de divulgación;con todo, sigue creciendo el interés eneste aspecto y el número de esfuerzos deinvestigación.

5. Asociaciones mercantiles

Muchas asociaciones mercantiles indus-triales han mostrado interés y se haninvolucrado en asuntos relacionados conla prevención de la contaminación. Lossectores industriales de acabados metálicos,impresores, electrónicos, automotrices,petróleo, aeroespacio y productos químicosson algunos de los ejemplos más notablesde participación activa en la promociónde la prevención de la contaminación ytransferencia de información. Al destacarsecomo fuentes de información creíblespara sus miembros, resultaron aliadosvaliosos del programa.

En otras asociaciones, sin embargo, laprevención de la contaminación no ha



recibido mucha atención y, a menudo,queda subordinada a los intereses de lasempresas en lo relativo al medio ambiente.

6. Otras organizaciones

La prevención de la contaminación seha introducido en los programas y esfuerzosde divulgación de otro tipo de organiza-ciones. Los programas de asistencia parapequeñas empresas creados bajo la CleanAir Act Amendments proporcionan asesoríasobre cumplimiento del reglamento, coninterés especial en la prevención. Otrosorganismos federales, como el Departmentof Energy y el Department of Defense,patrocinan importantes programas deinvestigación, desarrollo y divulgaciónde tecnología con un marcado interés en la prevención de la contaminación,demostración y transferencia. La colabora-ción de centros de investigación, comoel National Center for ManufacturingSciences, ofrece a grupos de empresas laoportunidad de combinar recursos yresolver problemas ambientales comunes.Algunos centros para el desarrollo depequeñas empresas patrocinados por elDepartamento de Comercio ofrecen entresus servicios asistencia para la prevenciónde la contaminación. Los departamentosde salud, de bomberos y los programas deextensión agrícola, estatales y locales,también se han convertido en interme-diarios de información y apoyo.

Los consultores sobre gestión ambientalhan realizado pasos tentativos y obtuvieronresultados diversos en la comercializaciónde la prevención de la contaminación.Parte del desafío es interno. En muchoscasos, el conocimiento básico de los con-sultores del medio ambiente se centra enservicios de ingeniería relativos al control,tratamiento y saneamiento. El cambio aservicios basados en la prevención exigenuevos conocimientos especializados.Las firmas que realizaron esta inversión e

intentaron comercializar la prevenciónen Estados Unidos han obtenido resulta-dos diversos e identificado que a los clientesles interesa principalmente obtenersoluciones y respuestas reguladoras. Si se puede utilizar un enfoque preventivopara resolver un problema ambiental, sepodría adoptar, pero la comercializaciónde este enfoque por sí solo se ha conver-tido en una tarea desafiante.

Finalmente, cabe mencionar la gama deorganizaciones en Estados Unidos a lasque no se colocaría en la categoría deproveedores, aunque han realizadoesfuerzos constantes con implicacionespara la prevención de la contaminación.Como ejemplos se puede mencionar alos grupos de interés profesionales en áreasde gestión de calidad, como la Associationfor Manufacturing Excellence, o asociacionesprofesionales como la Society of Manufac-turing Engineers. Algunas de estas organi-zaciones simplemente fomentan métodosde mejoras en la fabricación que tienencierta relación con la prevención. Otrashan organizado grupos de interés y semi-narios centrados específicamente enmejorar el desempeño ambiental de lasoperaciones de producción. Si bien laspalabras “prevención de la contamina-ción” no se utilizan, los conceptos eideas promovidos están muy relacion-ados con los principios y prácticaspreventivos.

TIPOS DE ESFUERZOS DEDIVULGACIÓN

La clasificación de las actividades dedivulgación para la prevención de lacontaminación en Estados Unidos es ensí un gran esfuerzo. En un estudio recienteefectuado para el Fondo de Protecciónde los Grandes Lagos sobre la situaciónde la prevención de la contaminación enesa cuenca, se llevó a cabo un inventariodel programa en el cual se agruparon los

tipos similares de iniciativas y modelosde programa, lo que sugiere tendenciasen dichos tipos de actividad empren-didos.103 El resultado fue una clasifica-ción de las actividades de divulgación en tres categorías:

• Iniciativas maduras. — los esfuerzosde difusión para la prevención de la contaminación con historia yantecedentes de larga data;

• Iniciativas en desarrollo. — unasegunda ola de programas que sealimenta de la experiencia obtenida através de las iniciativas maduras, e

• Iniciativas incipientes. — una tercera ola de programas con unnuevo enfoque conceptual para“comercializar” la prevención de lacontaminación.

1. Iniciativas maduras

Las iniciativas maduras son los tipos deesfuerzo de divulgación que han sido lasprincipales estrategias entre organizacionescon intereses creados en la concientizacióny promoción de la prevención de lacontaminación. A saber:

• evaluaciones de asistenciatécnica/prevención de lacontaminación;

• transferencia de información:conferencias, documentos de recursos,capacitación, manuales, etcétera, y

• programas de asistencia en elcumplimiento, con énfasis enprevención de la contaminación.

Estas iniciativas pueden ser consideradascomo la piedra angular de los esfuerzosde divulgación de la prevención de lacontaminación en Estados Unidos, toda

vez que tienen los antecedentes másantiguos y siguen siendo el pilar demuchas organizaciones. Los programasde apoyo técnico y los programas deasistencia a pequeñas empresas, en elorden estatal y local, están bien estable-cidos. Es grande el número de conferencias,programas de capacitación y simposiossobre la prevención de la contamina-ción; además, no hay escasez de recursosdisponibles sobre técnicas y tecnologíasrelativas a industrias específicas o paraprocesos comunes en la industria, comola limpieza.

Las inversiones actuales relacionadascon la información intentan enlazar lasdistintas fuentes de información y loscentros de intercambio de informaciónregionales en una red de informacióncoordinada. En la actualidad EstadosUnidos cuenta con bases de datos, biblio-tecas en línea y servicios electrónicos decomunicación nacionales y regionalesorientados hacia investigaciones, técnicas,tecnologías y listas de vendedores enfo-cadas a la prevención. Además de coordi-nar los servicios de información, estosesfuerzos de compartirla y distribuirla se extienden ahora para incluir otrasnaciones.104

El monto de inversiones en la documenta-ción de técnicas y tecnologías y en elsuministro de servicios de asistencia esde tal magnitud que cualquier fabricanteque desee información o ayuda sobreprevención de la contaminación enEstados Unidos la podrá encontrar.

2. Iniciativas en desarrollo

Las iniciativas en desarrollo en EstadosUnidos incluyen una variedad de campañasno orientadas directamente en torno altema de asistencia técnica o transferencia


103 Pollution Prevention in the Great Lakes Basin: Current Status and Future Trends, GLPF, 1995.104 “The North American Pollution Prevention Network.” Trabajo presentado en la European CleanTechnologies Conference, Rotterdam, Holanda, Liebl, 1995.

de información. Por lo general estasiniciativas tienen un alcance más amplio,intentan enlazar y coordinar los interesesde muchas organizaciones (a menudo através de un proceso de carácter voluntarioy con consenso) y poseen un elementoestratégico más fuerte integrado en ellasmismas. El inventario dejó ver los siguientestipos y ejemplos de iniciativas “endesarrollo”:

• Proyectos P2 con base en zonas geográ-ficas. — Se llevan a cabo esfuerzos paraorientar las estrategias en torno a zonasgeográficas específicas o límites políticos(v.g. estrategias para la protección decuencas hidrográficas, cooperativas yredes del condado/regionales delProyecto Lago Superior, planes deAcción de Recuperación de losGrandes Lagos).

• Proyectos P2 basados en materiales.— Se están creando programas entorno a áreas específicas de interéstanto en los resultados (v.g. elmercurio en el Lago Superior, tóxicospersistentes en los Grandes Lagos)como en los insumos (investigaciónsobre la sustitución bioquímica paralas materias básicas del petróleo).

• Proyectos P2 basados en sistemas degestión. — Los esfuerzos para prevenirla contaminación se basan en unreconocimiento creciente de que lossistemas de gestión de la empresatienen potencial tanto para influir enla adopción de un programa como enla disponibilidad de la técnica o tecno-logía misma. Tales programas incluyenun gran número de proyectos ambien-tales de contabilidad de costos, diseña-dos para mejorar la calidad y precisiónde la información sobre costos que seutiliza para evaluar las decisiones deinversión. Otro grupo de esfuerzos se orienta en torno al desarrollo desistemas de gestión ambiental como

una forma de impulsar la adopción de enfoques preventivos. Entre losejemplos se incluyen la adopción ydiseminación del protocolo sobreCalidad Total en la Gestión Ambiental,proyectos de demostración del Sistemade Gestión Ambiental ISO 14000 yprogramas de capacitación en sistemasde gestión ambiental.

• Proyectos P2 basados en grupos indus-triales. — Estas iniciativas se proponenrelacionar la prevención de la contami-nación con grupos del sector manufac-turero de amplio alcance, en vez deenlazarlas a empresas individuales. Lasreformas a los reglamentos, sociedadespúblicas o privadas, intercambio deinformación y la participación declientes y proveedores, con un “sesgo”hacia la prevención de la contamina-ción, proporcionan a sectores completosimpulso y consenso para el P2. En Esta-dos Unidos se efectúan varias colabora-ciones de renombre con base en laindustria: el Great Printers Project, elAutomotive Pollution Prevention Project,el Pulp and Paper Project y otros esfuerzospiloto para las industrias designadascomo objetivo por la Common SenseInitiative de la EPA.

• Proyectos P2 con base en la ciudadanía.— Muchas iniciativas se proponen hacerque el público se concientice, se interesey participe, lo cual se traduce en presiónpopular para adoptar la prevención dela contaminación. Para fomentar lasprácticas de prevención, hoy en día se realizan inversiones que facilitan elacceso del público a la informaciónsobre aplicaciones y emisiones encentros de trabajo locales.

Es de esperarse que haya duplicación deelementos entre estos diferentes tipos deiniciativa. Por ejemplo, el programa dereducción de mercurio para el LagoSuperior cuenta con un fuerte apoyo de


la ciudadanía, tiene el respaldo de algunasindustrias y lo favorece la situacióngeográfica.

3. Iniciativas incipientes

Si existe todavía una nueva zona porexplorar en la prevención de la conta-minación en Estados Unidos, ésta laconstituyen las “iniciativas incipientes”,muchas de las cuales están todavía en laetapa de investigación y desarrollo. Elinventario de los Grandes Lagos mostrólas siguientes iniciativas de este tipo:

• Proyectos para la prevención de la conta-minación basados en la excelencia. — Losnuevos proyectos analizan formas deintegrar la estrategia para la preven-ción de la contaminación dentro deconceptos de mejoras en las manufac-turas y servicios. Los programas actualesincluyen los esfuerzos de la NISTManufacturing Extension Partnershippara integrar la prevención de lacontaminación en los servicios demodernización que se ofrecen a lasempresas, al igual que algunos pro demanera que brinden los beneficios de la prevención a los clientes y alproveedor.

• Proyectos para la prevención de lacontaminación basados en finanzas ycrédito. —Varias iniciativas nuevas enel país se proponen incorporar la pre-vención de la contaminación a losprotocolos de financiamiento y crédito.La integración al financiamiento deriesgo mediante pólizas de seguros esotra área con potencial para adoptarla prevención de la contaminación yen la actualidad explorada en variosproyectos piloto.

El tema común de estas iniciativas es elintento de incorporar la prevención dela contaminación en actividades que yaejercen influencia en la toma de decisiones

empresariales. En vez de intentar “vender”un concepto, estos esfuerzos tratan dehacer que dicho concepto forme parte delo que ya es aceptado y necesario para lasempresas. Estas iniciativas ofrecen unpremio si se invierte en socios y programas“no ambientales” para lograr resultados P2.

4. Resumen

Estados Unidos cuenta con una riquezade programas de educación, informacióny de asistencia orientados hacia la preven-ción de la contaminación. Aunque lacalidad puede variar, la infraestructura estal que casi cualquier empresa que deseeinformación o asesoría sobre prevenciónlas podrá obtener con un mínimo deesfuerzo. La mayor parte de esta infraestruc-tura está relacionada con la transferenciay divulgación de información P2; actual-mente se realizan inversiones para inter-conectar estos recursos a través de mediosmás potentes y productivos.

Uno de los desafíos que aún tienen queenfrentar las organizaciones de apoyo esque los esfuerzos de Estados Unidos secentran primordialmente en empresaspredispuestas a prestar atención al mensajesobre la prevención de la contaminación.Dado el enorme número total de empresas,la dirección del programa y la capacidadde llegar a quienes todavía no se con-vencen se están convirtiendo en temascada vez más importantes en losesfuerzos de divulgación.


1. Avances logrados en EstadosUnidos en la prevención de lacontaminación

Medir el avance de las políticas paraprevenir la contaminación se ha conver-tido en un asunto muy importante enEstados Unidos tanto para organismos


ambientales como para los grupos queparticipan en la educación y transferenciade información; sin embargo, como hanseñalado muchas organizaciones, es unaenorme tarea documentar el alcanceactual de la reducción de fuentes porparte de la industria. La medición de lastasas efectivas al respecto está llena delas complejidades siguientes:

• los desafíos para determinar qué porcen-taje de reducciones se puede “atribuir”a la prevención de la contaminación,y no a otras opciones de gestión ycontrol;

• la cantidad de reducción que ocurrecomo consecuencia de la moderniza-ción y mejoras al proceso de produc-ción, pero que no se ha consideradocomo “prevención de lacontaminación”;

• la dificultad de normalizar las medidasde reducción para que den cuenta delos aumentos o disminuciones en losvolúmenes de producción y permitanuna agregación de datos.

En esencia, la medición del progreso enla prevención de la contaminaciónequivale a cuantificar el daño, o lacontaminación, que no sucede —unatarea conceptual muy difícil de lograr.

Se han realizado estudios de investigación,evaluación de programas y conferenciasde mesa redonda sobre el progreso de laprevención de la contaminación, con loque se brinda así una útil base de infor-mación. Al combinarse con la enormecantidad de información anecdótica delas experiencias de las empresas y deaquellos que laboran con empresas, esposible lograr un buen entendimientodel grado de penetración que laprevención de la contaminación haalcanzado en la práctica de la gestión

ambiental. Específicamente se puedenexponer las siguientes conclusionesrespecto al progreso en Estados Unidos:

Si bien son muchas las maneras enque se le interpreta, el concepto“prevención de la contaminación” es reconocido entre las empresasestadounidenses.

Varios estudios de investigación muestranel alto grado de reconocimiento delconcepto entre las empresas. En unaencuesta de 450 sociedades nacionales,efectuada en 1995 por Carnegie MellonUniversity, el 100 por ciento de lassociedades a las que se interrogó indi-caron que la prevención de la contamina-ción constituía un elemento importanteen su estrategia ambiental general. El72.8 por ciento de los participantesestimó que era “importante o muyimportante para el desempeño de lasociedad”. Asimismo, en una encuestade productores pequeños y medianos,realizada por el estado de Colorado, el 78por ciento de los participantes reconocióel vocablo “prevención de la contamina-ción”. En 1995, un grupo de coordina-ción de peritos de extensión industrialprovenientes de ocho estados de losGrandes Lagos y de la provincia deOntario calculó que ocho de cada diezempresas de la cuenca de los GrandesLagos habían oído mencionar el concepto;sin embargo, la investigación tambiénevidencia que éste se interpreta dediferentes maneras. El estudio efectuadopor la universidad Carnegie Mellon señalóque el 50.6 por ciento de los participantesidentificó “tratamiento” y el 21 por cientoidentificó “control de la contaminación”como el elemento principal de la estra-tegia para la prevención de la contami-nación. La encuesta en Colorado señalóque sólo el 60 por ciento de los que estabanfamiliarizados con el concepto lo definiócon “precisión” (reducción en la fuente).


Pero lo que tal vez sea más revelador esla polémica continua que prevalece, res-pecto a la definición, en las discusionessobre el tema en Estados Unidos. Muchosempresarios son categóricos sobre la inclu-sión del reciclaje, y las maneras de encon-trar usos productivos para los residuosgenerados, en su concepto práctico de prevención de la contaminación.Asimismo, los “puristas” son igual decategóricos respecto a que el concepto se limite a la reducción en la fuente. Sibien la EPA cuenta con una definiciónpura, ha demostrado ser transigente en lapuesta en práctica de programas talescomo el uso de fondos P2 para informacióny fomento de actividades de reciclaje.Como resultado, la medición de laconcientización sobre la prevención dela contaminación y sus actividadessignifica medir un objetivo muy variable.

La mayor parte del funcionamientoy progreso de la prevención de lacontaminación se ha dado en zonasde fuerte presión reguladora.

Es evidente que algunas de las principalesactividades relacionadas con la prevenciónde la contaminación se deben a la exis-tencia de reglamentos muy rigurosos,como los que se refieren a la eliminacióngradual de ciertos materiales y a las reduc-ciones obligatorias en las descargas yemisiones permisibles. Los solventes,sujetos a un cúmulo de reglamentos —como el de los contaminantes peligrososdel aire, las sustancias que destruyen elozono y los precursores del esmog— hanacaparado la atención de investigacionesimportantes. Es de esperar que variosestudios de carácter industrial e inventariosde emisiones de sustancias tóxicas mues-tren que estas sustancias químicas estaban

designadas como prioritarias para serreducidas y eliminadas. La idea, avaladapor estudios, de que los reglamentos sonuna fuerza primaria que motiva a lasempresas a investigar y desarrollar medidaspara la prevención105 de la contaminacióntambién se aplica a la innovación tecno-lógica y de productos.106

Si bien los mecanismos de regulaciónalientan la prevención de la contamina-ción, la experiencia de Estados Unidosmuestra que estas presiones distanmucho de garantizar resultados. Datosdel inventario de emisiones tóxicas de1992 señalaron que sólo el 25.3 porciento de las empresas que presentaroninformes emplearon la reducción de lafuente como el medio para aminorar susemisiones. Además, para cumplir con losreglamentos, muchas empresas han elabor-ado un plan “esqueleto” mediante el cualsimplemente cambian el material diseñadocomo objetivo por otro que aún presentariesgos sustanciales (v.g. solventes haloge-nados por solventes inflamables) o cambianla carga ambiental de un medio a otro.

Los programas institucionales paraprevenir la contaminación están bienestablecidos entre muchas empresasprogresistas, pero éstas representanun subconjunto relativamente pequeñodel total de empresas estadounidenses.

La prevención de la contaminación esahora una parte permanente de la prácticacorporativa y de la filosofía de gestiónpara muchas empresas. Una encuesta en1995 de los lectores de Pollution PreventionReview descubrió que el 73 por ciento delos participantes contaba con un planformal para la prevención de la contami-nación y que el 47 por ciento tenía metas


105 Pollution Prevention Review, primavera de 1995.106 Michael Porter, “Green and Competitive: Ending the Stalemate”, Harvard Business Review,septiembre de 1995.

cuantitativas específicas. Muchas empresashan incorporado análisis sobre laprevención a sus actividades de gestiónde calidad total. La institucionalizaciónde la planeación y práctica se presentade muchas maneras.

Las leyes sobre planeación de instalacioneshan contribuido a institucionalizar laprevención de la contaminación al exigira las empresas el establecimiento de pro-gramas y políticas. Estos reglamentos seaplican a las más grandes instalaciones,emisores y generadores de residuos.También se aplican en una minoría delas instalaciones industriales estatales;además, hay un debate permanente conrespecto a la calidad y globalidad de talesesfuerzos autodirigidos y sobre los avanceslogrados. Sin embargo, cada vez hay máspruebas de que la prevención de la conta-minación de alta calidad y autodirigidase encuentra principalmente dentro deun pequeño subconjunto del total de lapoblación de empresas de Estados Unidos.Las investigaciones recientes dejan verque las empresas con programas de preven-ción tienen una mayor predisposición acorrer riesgos y son más innovadoras ocuentan con una administración con visióny comprometida. Tal vez este conjuntode empresas sólo constituya del 10 al 30por ciento del posible “mercado” para laprevención de la contaminación.107 Sinembargo, es posible que se esté alcanzandorápidamente el punto en que las empresasinteresadas en la institucionalizaciónvoluntaria de la prevención de la conta-minación en sus operaciones ya la hayanefectuado, por lo que quedaría un vacíoestratégico para tratar con el resto de lapoblación de empresas y productores.

Los programas institucionalizadospara la prevención de lacontaminación no han recibidorendimientos exhaustivos.

El estudio realizado en 1995 por el Fondode Protección de los Grandes Lagosinforma que los expertos en la prevenciónde la contaminación han encontradomagníficas oportunidades para más apli-caciones incluso entre empresas que yacuentan con programas bien establecidos,premios Malcolm Baldridge y certifica-ciones ISO 9000. Son dos las razonesque, según los expertos evaluadores,explican esta cantidad de oportunidadespermanentes: 1) las iniciativas para laprevención de la contaminación sonesfuerzos fundados en proyectos, pararesolver problemas, en vez de ser incor-porados a la lógica del sistema de produc-ción, y 2) los individuos que dirigenoperaciones de manufactura y unidadesempresariales permanecen muy aisladosde las oportunidades y ahorros que laprevención puede brindar debido a laestrecha asociación de ésta con la gestiónambiental y por ende con el liderazgo de los gestores ambientales.108 Comoresultado, las oportunidades para la pre-vención pueden pasar inadvertidas, sinun costo, sin calidad o necesidad deregulación que las revele.

Existe una brecha significativa entreel fomento de la prevención de lacontaminación y su aplicación efectiva.

En Estados Unidos siguen surgiendopruebas en el sentido de que hay muchasoportunidades para el avance de laprevención de la contaminación:


107 Thomas Bierma, Overcoming Barriers to Pollution Prevention in Small Business, Illinois HWRICReports, mayo de 1995.108 Se hicieron preguntas a varios consultores de renombre en el campo de la prevención de lacontaminación respecto a la discrepancia entre las oportunidades para programas existentes y eléxito de los mismos. Lo anterior se realizó en conjunto con la elaboración del informe GLPF.

• El estudio del Fondo de Protección de los Grandes Lagos concluyó que“ningún sector industrial ha logradoaproximarse al punto de saturación dela prevención de la contaminación ono ha agotado las oportunidadesdisponibles”. Los sectores industrialesque fueron objeto de campañas parala prevención de la contaminacióndemuestran tener todavía un granpotencial.

• Un estudio efectuado en 1993 por laUS Office of Technology AssessmentStudy reveló que “parece que todavíaexisten importantes oportunidadespara la reducción en la fuente, sobretodo aquellas que se derivan de lasmodificaciones de los procesosindustriales y la adopción de nuevastecnologías”.109

• Un estudio efectuado en 1995 por laindustria de fabricación de partesmetálicas en Illinois determinó que laadopción de la prevención de la conta-minación se estaba dando muy despacioy que, en lo que respecta al potencial,los esfuerzos apenas habían comenzado.

Los proveedores de asistencia técnica ylos profesionales de todo el país llegan ala misma conclusión: la comunidad em-presarial adopta la prevención a un ritmomás lento de lo que cabría esperar frentea una práctica de producción sólida, conbeneficios en el control de costos y protec-ción ambiental, y frente a los esfuerzossignificativos de programas federales,estatales y P2 locales. La falta de desa-rrollo de la prevención parece prevalecerespecialmente entre las pequeñas empresas.La experiencia de Estados Unidos muestra

que la información, recursos y las activi-dades promocionales son necesarias masinsuficientes por sí solas para producir laadopción de prácticas de prevención.

2. Obstáculos para el avance delconcepto en Estados Unidos

Muchas organizaciones y peritos en laprevención de la contaminación hanexaminado las razones de la discrepanciaentre promoción y puesta en práctica, yhan explorado los tipos de programanecesarios para hacer avanzar el concepto.Un gran número de las barreras identifi-cadas están relacionadas con la falta deinformación, de tecnología y de fondos;se trata, por supuesto, de obstáculos quesiempre aparecen en la respuesta a cual-quier tipo de cambio en la tecnología oen la práctica. Sin embargo, la preven-ción de la contaminación conlleva dosobstáculos únicos que limitan su desarrolloy ayudan a explicar la razón por la cualla información, los recursos financieros yla promoción son insuficientes.

Las percepciones sobre la prevenciónde la contaminación inhiben supuesta en vigor.

Un estudio sobre la integración de laprevención de la contaminación en losservicios de extensión industrial señalóque ésta se identifica estrechamente conla gestión ambiental; por tal motivo, confrecuencia se les dificulta a las firmaspercibirla como una oportunidad paramejorar sus negocios.110 Las conclusionesde otro estudio establecen que hacenfalta cambios en el lenguaje para evitarel uso de términos como “contaminación”,“medio ambiente” y “residuos”.111


109 Industry, Technology, and the Environment, US Office of Technology Assessment, mayo de 1993. 110 Merging Pollution Prevention with 21st Century Manufacturing Practices, informe para el GreatLakes Protection Fund, University of Minnesota Strategic Management Research Center, agostode 1994111 Bierma, op. cit.

Los esfuerzos para su comercializaciónhan sido afectados por estos problemasde percepción. Por lo general, las cam-pañas de programas han intentado crearuna demanda para lo que se ha dado enllamar “prevención de la contaminación”y al mismo tiempo satisfacerla. Crearuna demanda para algo estrechamentevinculado al alto costo, a la carga admi-nistrativa que representa cumplir lasleyes ambientales, y que además afectaáreas sagradas como el proceso de produc-ción, ha resultado ser todo un reto.

La prevención de la contaminaciónno ha sido integrada a temas, relacionesy organizaciones que influyen en latoma de decisiones de las empresas yoriginan los cambios.

Según señalamos, los consultores, losperitos en extensión industrial y losproveedores de asistencia técnica aseguranque la promoción de la prevención comopráctica da, por lo general, resultadosentre una minoría de empresas. La mayoríade éstas adoptarán tales medidas sólocomo consecuencia de asuntos comercialesmás convencionales; por ejemplo, laspresiones reguladoras, las de los clientesy de la competencia.

Estados Unidos muestra una mayor creativi-dad y agresividad en la formación de unade estas fuerzas —el sistema normativo—para lograr resultados en este campo. Sinembargo, las relaciones relativas a losclientes, la competencia y las empresas,que influyen de sobremanera en la tomade decisiones, han recibido poca atención.Las campañas en favor de la prevenciónde la contaminación se han centradoprincipalmente en empresas y ensectores industriales en su conjunto, envez de centrarse en las organizaciones,las relaciones y los temas que influyen en

la toma de decisiones de estas empresas.Se señala que esta falta de atención creados problemas. Primero, se pierdenoportunidades creíbles e influyentes quebrinden elementos para la prevención dela contaminación y fomenten su aplica-ción. Pero lo que tal vez sea más signifi-cativo es que en Estados Unidos se estádando una transformación de empresas yrelaciones industriales a un ritmo acele-rado. No comprender la relación entre laprevención de la contaminación y estastransformaciones y la manera en que sepuede incorporar a ellas, significa que sequedaría al margen mientras que lasempresas se concentran en enfoques deproducción “ligeros”, tiempos de cicloreducidos y otras ideas de producción dealto rendimiento.112

3. Lecciones derivadas de laexperiencia de Estados Unidos

Ahora la prevención de la contaminacióncuenta con una rica historia en EstadosUnidos y con una infraestructura deorganismos, programas y organizacionesque la apoyan de diversas maneras. Lahistoria y las experiencias de los esfuerzosofrecen algunas lecciones para futurasiniciativas:

Los programas promocionales y deinformación de alta calidad norendirán por sí solos una óptimapuesta en práctica.

Es cada vez más evidente que son impor-tantes los esfuerzos para mejorar la calidadde la información y el apoyo técnico,pero que no son suficientes por sí solos.Parte del desafío es que con frecuencialas organizaciones de terceros no sonfuentes de información fiables y valiosaspara las firmas. Pero incluso en lasocasiones en que hay credibilidad y la


112 Terrence Foecke, “Combining industrial transformation and Environmental Excellence”,presentación a la Environmental Grantmakers Association, octubre de 1995.

asistencia y la información son de la másalta calidad, la divulgación y la aplicaciónaún pueden ser limitadas.

Los gobiernos son buenos paraemitir mandatos, pero no paraalentar.

Los gobiernos federales y estatales siemprehan realizado con éxito la tarea de indicara las empresas lo que deben de hacer res-pecto a la protección ambiental, mediantereglamentos, permisos, normas de emisión,etcétera. Pero debido a que esto implicacambios en los procesos y operaciones de producción, se presenta un desafíototalmente nuevo para los organismosfederales y estatales —alentando a lasempresas en la forma en que administransus operaciones— un campo al que losorganismos se han enfrentado con pocoéxito. Parte del problema radica en lahistoria de 25 años de protección am-biental en Estados Unidos. Como ya semencionó, resulta todo un reto tomar unsistema construido sobre enfoques para elcontrol de la contaminación y cambiarlode tal manera que no sólo se ajuste a losenfoques basados en la prevención sinoque los prefiera. Pero la prevencióntambién exige nuevas capacidades y unentendimiento que está más cerca delproceso de producción y de la gestiónempresarial —algo que, por lo general,le falta a los gobiernos.

Las modificaciones al entorno y a lascondiciones empresariales en generalpara que apoyen la adopción de laprevención de la contaminación sontan importantes como lo es lacreación de un suministro deinformación y asistencia.

Las modificaciones al contexto empresarialhan resultado ser el fundamento para lapuesta en marcha de la prevención. Enla actualidad se rediseñan los organismos

normativos y las leyes para la proteccióndel ambiente con el fin de crear estecontexto de apoyo. Esto, sin embargo, essólo una parte de la solución, ya que lasempresas actúan, reaccionan y cambianpor razones totalmente ajenas a la gestiónambiental. La experiencia de EstadosUnidos muestra que es necesario realizaresfuerzos más agresivos para dirigir lasactividades y programas de las organiza-ciones “no ambientales” que influyen enla toma de decisiones en las empresas, demodo que apoyen la adopción de prácticaspara la prevención de la contaminación.

4. El futuro de la prevención dela contaminación: nuevasestrategias

Además de los esfuerzos para mejorar elsuministro y la calidad de las fuentes deinformación, financieras y otras, EstadosUnidos comienza a hacer hincapié en losprogramas que alientan la demanda deprácticas para la prevención de la conta-minación. Es probable que estos programas“con base en la demanda” continúencobrando ímpetu con el transcurso deltiempo. El factor común de estas estra-tegias incipientes es la incorporación dela prevención de la contaminación entemas y relaciones que ya están consi-guiendo que las empresas adopten nuevasprácticas.

Programas de cadena de suministros

Las investigaciones en torno a la adopciónde nuevas tecnologías en Estados Unidoshan demostrado que las relaciones con elcliente ejercen una influencia decisivaen:

• la manera en que las firmasadministran sus operaciones deproducción;

• el grado de riesgo que están dispuestosa correr, y


• la flexibilidad que tienen para adoptarnuevas estrategias, técnicas ytecnologías de fabricación.113

En la actualidad se realizan esfuerzos queentretejen estrategias para la prevenciónen estas relaciones con el fin de incremen-tar las posibilidades de su aplicación.Esta estrategia es de especial importancia,sobre todo para llegar a las pequeñas ymedianas empresas.

El proyecto automotor bajo la CommonSense Initiative de la EPA es un ejemplode esfuerzo de colaboración para reducirla descarga de sustancias tóxicas en laCuenca de los Grandes Lagos, en parte,con la participación de las firmas queabastecen la industria automotriz. En elfuturo, parte del desafío para EstadosUnidos será integrar las medidas para laprevención en la lógica de las prácticasde la gestión de la cadena de suministros;esta integración tendrá que ser lo másóptima posible y ocurrir en todos losniveles.

Modernización en el proceso demanufactura

En la actualidad se realizan iniciativasencaminadas a que la prevención de lacontaminación sea parte de los esfuerzosemprendidos por las empresas para adop-tar prácticas de producción “de altorendimiento” —prácticas que mejoran la calidad, reducen los tiempos de produc-ción y ahorran costos. En muchos casos,la modernización del proceso de produc-ción es una precondición para la preven-ción, ya que la adopción de técnicas máselaboradas requiere primero que la firma

perfeccione los recursos humanos, lossistemas de información y las prácticasde producción. Los estudios han demos-trado que existe una alta correlaciónentre los resultados y la adopción demétodos de alto rendimiento.114

Son de suma importancia los esfuerzosque se realizan para incorporar la preven-ción de la contaminación a las iniciativasde extensión industrial. Estos programasno sólo incrementan la asistencia técnicay la capacidad de divulgación, sino quesus servicios tradicionales de moderniza-ción pueden ser vehículos de alta credibili-dad para adoptar la prevención. En unareciente encuesta de profesionales deextensión industrial, se identificaronvarios tipos de mejora de modernizacióncon una alta posibilidad de integración,incluyendo el diseño de sistemas degarantía de calidad, la utilización detécnicas de simulación de procesos,desarrollo de especificaciones y normas,y diseño y disposición de plantas.

Otras relaciones empresariales

Los esfuerzos para integrar la lógica de la prevención de la contaminación enotros tipos de relación empresarial, comolos seguros, el crédito, la política fiscal yel desarrollo económico, se encuentranen una etapa menos madura, pero con lamisma influencia. Todas estas organiza-ciones contribuyen a crear un ambienteempresarial que puede apoyar o disuadirlas prácticas para la prevención de lacontaminación de una empresa. Además,esos esfuerzos brindan la oportunidad dellegar a múltiples firmas e industrias a lavez —algo que los programas “individuales”


113 Maryellen Kelley y Harvey Brooks, “External Learning Opportunities and the Diffusion ofProcess Innovations into Small Firms: The Case of Programmable Automation”, Journal ofTechnological Forecasting and Social Change, Vol. 39 (1991), passim.114 Richard Florida, “North America’s High Performance Heartland”, Council of Great LakesGovernors, 1994.

como los de asistencia técnica aún noconsiguen. Todas estas iniciativasincipientes tienen un tema en común,un giro que va de las redes de gestiónambiental a la generación de la capacidadpara la prevención dentro de áreas noambientales. Muchas de las campañas deextensión tradicionales le han otorgadoun carácter profesional a la prevenciónde la contaminación e inconscientementehan levantado barreras que impiden larealización de la integración. La experien-cia de Estados Unidos muestra que esposible que las campañas y programasespecializados establecidos en torno a laprevención hayan impedido el paso delos principios hacia otros sistemas yredes. Todas estas nuevas iniciativastambién comparten un requisito común,una inversión inmediata para el entendi-miento de las redes, programas, métodosy vocabulario que utilizan los profesionalesen estos otros sectores. En vez de convertirlas empresas financieras o de seguros enexpertas sobre el medio ambiente, laresponsabilidad es cada vez más de aquellosque comprenden el tema; a ellos les co-rresponde comunicar estas ideas medianteun lenguaje y aptitudes profesionalesapropiadas.

CONCLUSIONES

En Estados Unidos la prevención de lacontaminación es un concepto en procesode maduración, aunque aún se debatefuertemente lo que es y lo que no es. Enel transcurso de los años se han realizadoinversiones significativas en los planosfederal, estatal y local para concientizara la gente y hacer este proceso parte de

las prácticas empresariales. Muchasempresas han adoptado el concepto ylograron un avance significativo en loscampos económico y ambiental.

Existe una amplia cantidad de informaciónsobre técnicas y tecnologías para laprevención de la contaminación, y serealizan esfuerzos para transmitirla demanera más eficiente y eficaz. Esta infraes-tructura de apoyo ayuda a superar variasbarreras que enfrenta la prevención de lacontaminación, pero la experiencia diceque la realidad respecto a la instrumenta-ción impide que el concepto alcance sutotal potencial, especialmente dentro delas empresas. Como sucede con otrostipos de cambio organizacional dentro delas empresas, se requiere de creatividad,motivación interna, una apreciación delvalor agregado y la disposición para correrriesgos —atributos que los programas detransferencia de información y de asistenciano abordan muy bien.

Como resultado, se necesita una direcciónpragmática que guíe los cambios queafectan la industria y sus causas subya-centes. Los elementos del sistema norma-tivo son los que reciben ahora la mayoratención; sin embargo, otras iniciativasrelativas a la relación comprador-proveedor,las necesidades de la modernización delos sistemas de producción y los programasde desarrollo económico están demos-trando que tienen posibilidades. Esprobable que de estos tipos de iniciativade integración dependa el futuro de laprevención de la contaminación enEstados Unidos.


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Otras fuentes consultadas

91Otras fuentes consultadas

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Isaacs, Colin. “Speech to Financial PostBusiness Environmental AwardsPresentation Dinner”. Palliser Hotel,Calgary, Alberta, 9 de noviembre de 1995. Contemporary InformationAnalysis Ltd., Stoney Creek, ON, 1995.

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Watson, William G. “Environment andlabor standards in the NAFTA”.Commentary (C.D. Howe Institute),núm. 57, febrero de 1994.


PARTICIPANTES

Canadá

Steven BargDirector, Business and GovernmentProgramInternational Institute for SustainableDevelopment16 Portage Avenue East, 6th FloorWinnipeg, MB R3B 0Y4

Lucien BradetDirector GeneralEnvironmental Affairs BranchIndustry Canada235 Queen StreetOttawa, ON K1A 0H5

Heidi ClipinInformation Analysis, Ltd.2 Lakeview DriveStoney Creek, ON L8E 5A5

Michael CloghesyPresidentCentre Patronal de L’Environnementdu Québec640, rue St-Paul O, bureau 206Montréal, PQ H3C 1L9

John de GonzagueManagerFederal and IntergovernmentalActivitiesNational Office of PollutionPreventionEnvironment CanadaPlace Vincent Massey351 St. Joseph Blvd., 13th floorHull, PQ K1A 0H3

Brian KohlerHealth Safety DirectorCommunications, Energy andPaperworkers Union of Canada350 Albert Street No. 1900Ottawa, ON K1R 1A4

Gaétan MartelMedecinConseiller en SantéEnvironnementaleDirection de la Santé Publique deL’Outaouais104 rue LoisHull, PQ J8Y 3R7

David McGuintyDirector, Policy & Programs Special Advisor to the ChairmanNational Round Table on theEnvironment and Economy1 Nicholas Street, Suite 1500Ottawa, ON K1N 7B7

James RiordanDirectorNational Office of PollutionPreventionEnvironment Canada351 St-Joseph Blvd., 13th FloorHull, PQ K1A 0H3

Jean RivestDirecteur des politiques du secteurindustrielMinistère de L’Environnement et dela Faune2360 Chemin Ste. Foy, 1er étageSte-Foy, PQ G1V 4H2

Hajo VersteegEnvironmental Law and PolicyAdvisor5365 Hilltop Dr.Manotick, ON K4M 1G4

México

Dora Hilda Lazcano BotelloInstituto Nacional de EcologíaRío Elba núm. 20, 12o pisoCol. CuauhtémocDel. Cuauhtémoc06500 México, D.F.

Anexo 1. Lista de participantes enla consulta del 14 de diciembre

de 1995

93Anexo 1

Gabriel Trujillo CastellanosPresidenteSociedad Mexicana de IngenieríaAmbiental14 Oriente 4017 Puebla, México

Víctor A. del Castillo Superintendente de Ecología Empresa Mexicana de CobreKm 21.5 Carretera Nacozari-AguaPrietaP.O. Box 20, Drawer EEDouglas, Arizona85608 Nacozari, Sonora

Juan Barrera CorderoSubdirector de Prevención de laContaminaciónInstituto Nacional de EcologíaRío Elba núm. 20, piso 11Col. Cuauhtémoc06500 México, D.F.

Francisco FernándezPresidente Ejecutivo FUNTECManuel María Contreras 133, 8o pisoCol. Cuauhtémoc06597 México, D.F.

María Gracia GoyaSubgerente de Ecología CanacintraAv. San Antonio 256, 7o pisoCol. Ampliación Nápoles03849 México, D.F.

Rodolfo Garza GutiérrezDirector de Ecología de CoahuilaVictoria 406, 1er pisoSaltillo, Coahuila25000 México

Leopoldo MuroSociedad Mexicana de IngenieríaAmbiental1035 A norte 1401Puebla, Puebla72090 México

José C. ZavalaDirectorBIOTEC3578 Beyer Blvd., Apt. 201San Diego, CA 92173

Estados Unidos

Richard Cook (facilitator)New Clients9101 Midlothin TurnpikeRichmond, VA 23235

Lester LaveCarnegie Mellon UniversitySchenley ParkPittsburgh, PA, 15213-3890

Christopher Van Löben SelsPollution Prevention PolicySpecialist, NRDC1350 New York Ave. NW, # 300Washington, DC, 20005

Randy PriceDirector, Environmental AffairsJ.M. Huber Corporation333 Thornall StreetEdison, NJ, 08818

Kirsten Oldenburg423 12th Street, SEWashington, DC, 20003

Kevin MillsEnvironmental Defense Fund1875 Connecticut Avenue, NW,Suite 1016Washington, DC, 20009


Romuald MichalekVice-PresidentTechnical ProgramsWorld Environment Center419 Park Avenue South, # 1800New York, NY 10016

Consultores

Colin IsaacsPresidentContemporary Information Analysis,Ltd.2 Lakeview Dr.Stoney Creek, ON L8E 5A3Canada

Alberto BustaniDirector Centro de Calidad AmbientalE. Garza Sada 2501 Sur.Monterrey, N.L. 64849México

Mark HavemanProgram DirectorWaste Reduction Institute forTraining and Applications Research (WRITAR)1313 5th Street, SEMinneapolis, MN 55414-4502USA

95Anexo 1

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