Estruc Dicta

7/24/2019 Estruc Dicta

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Miguel ngel Camposeco Cadena

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7.- Estructura de los dictmenes.

La estructura de los dictmenes obedece a la estructura de la iniciativa que

dictamina. Aunque no existe una norma o dispositivo jurdico o reglamentarioexpreso que as lo ordene, para dar la necesaria congruencia e integracin entrelos documentos (iniciativa-dictamen) las comisiones deben correlacionarlos enforma lgica y sistemtica.31

He afirmado en otra parte 32que para la redaccin de los documentos que fundanlas actividades procesales en la formacin de las leyes, (particularmente en elcaso de los Dictmenes), es necesario que el legislador, as como sus asesores olos integrantes de los cuerpos dictaminadores, conozcan las reglas que conformanlas distintas tcnicas que deben aplicarse para obtener un trabajo eficaz yproductivo.

El empleo de la Deontologa33 facilita la aplicacin de un conjunto de reglastcnicas para componer o arreglar la estructura de las normas; la vinculacin delsupuesto normativo descriptivo y su conexin con el supuesto prescriptivo;posibilitar la adecuacin y funcionamiento congruente del texto legal con larealidad social y, quiz en un orden de menor importancia, para aplicar reglaslgicas concernientes a la organizacin, redaccin y ordenacin de los contenidosde cada norma dentro del todo normativo.

La tcnica de integracin constitucional34 tambin resulta de gran utilidad porquecon ella se previene la colisin o contradiccin de las normas de diverso orden

frente al sistema constitucional; igualmente, adelantar las posibles soluciones paralos casos de conflictos de intereses entre normas pertenecientes a rdenesjurdicos de la misma jerarqua; y disponer los lmites de los posibles conflictos dela aplicacin o interpretacin de normas diferentes, as como instituir las basespara resolucin de conflictos en los mbitos esenciales que integran la ley, talescomo el espacial, temporal, material y personal.

La tcnica legislativa, propiamente dicha que resulta ser el conjunto deconocimientos respecto de las operaciones, acciones, decisiones, relaciones,tareas, opciones, documentos y procedimientos que se realizan para iniciar,dictaminar, discutir, aprobar y sancionar una ley o decreto, todo lo cual, por estar

31 Ver esquema en la parte final.

32 Camposeco Cadena Miguel Angel, "Lgica Parlamentaria" 1. Ed. del Autor. Mxico, 1996.

33 Kalinowski, Georges.Lgica de las Normas y Lgica Dentica.1. ed. Mxico. Ed. Fontamara. 1993.

34 Garca Maynes, Eduardo. Lgica del Concepto Jurdico. 1. ed. Mxico. Fondo de Cultura Econmica.1959.


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El Dictamen Legislativo

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fundado en disposiciones Constitucionales, de la Ley Orgnica y ReglamentoInterior del Congreso y eventualmente en otras leyes secundarias (Ley dePresupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, Ley Federal de Responsabilidades delos Servidores Pblicos, etc.), deviene en un instrumental obligatorio porque

estatuye su cumplimiento ineludible y establece sanciones al incumplimiento.

Esta tcnica,35 adems de los elementos descritos abarca los aspectos formalescon referencia a los procesos legislativos federal o estatal en nuestro pas aunque,muchas veces se utiliza para precisar cuestiones que correspondenespecficamente a la tcnica jurdica. No obstante, sus disposiciones son decarcter general porque seala cuales son las conductas a realizar (acciones uomisiones), que constituye sus hiptesis de validez; y, tambin tiene lacaracterstica de ser abstracta, porque al aplicar sus reglas se contemplan lasiniciativas desde la perspectiva de supuestos jurdicos en los que puede incurrir laconducta humana y a los que se debe aplicar la normatividad establecida y exigida

en el propio ordenamiento jurdico.

I.- Elementos de revisin tcnico legislativa (lista de comprobacin denecesidad, factibil idad y viabilidad)

Antes de iniciar la exposicin de los elementos que integran el Dictamen, tantoformales como materiales, resulta pertinente sugerir al legislador que realice unaexploracin sumaria respecto de algunas cuestiones previas (y fundamentales) ala elaboracin fsica del documento dictamen y que pueden servirle de "brjula"para afirmar el sentido propositivo de su participacin y justificar su decisin sobre

la iniciativa.

En Espaa,36

Alemania,37

Italia, 38 Suiza,39

Austria40

entre otros Pases, se hanllevado a cabo diversos eventos de estudio de las cuestiones de tcnica

35 Camposeco Cadena, Miguel Angel. Derecho Procesal del Poder Legislativo del Estado de Mxico.Manuales elementales de Tcnicas y Procedimientos Legislativos. 1. ed. (del autor). Mxico. 1997.

36 Gretel, Grupo de Estudios de Tcnica Legislativa.- La Forma de las Leyes. Ed. Bosch. Barcelona 1986 yCurso de Tcnica Legislativa, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1989.- Manual de Elaboracin delas Normas de la Generalidad de Catalua.- Ley 13/1989 de 14 de diciembre.- Acuerdo del Consejo deMinistros por el que aprueban las directrices sobre forma y estructura de los anteproyectos de ley, publicado

en el Boletn oficial de Espaa el 18 de noviembre de 1991.

37 Consultar Gretel (Grupo de Estudios de Tcnica Legislativa) La Forma de las Leyes. pgs. 15 y 16. Parael rea cultural germnica los trabajos de referencia sobre el tema son los de Harald KINDERMANN:Ministerielle Richtlinien der gesetezestechnik. Berlin Heidelberg-New York. Springer Verlag 1979; Neue Juristische Wochenschrift. 1981. p. 855 y ss; Entwicklungsstandlegistischer Richtlinien der deutschen Sprachraums. En Gnther WINKLER- Walter Antoniolli(Herausgegeben) y Theo HLINGER (Gesamtredaktion). Methodik der Gesetzgebung. LegistischeRichtlinien in Theorie und Praxis. Wien-New York. Springer Verlag. 1982, p. 211 y ss. Vanse tambin losdistintos trabajos incluidos en Harald KINDERMANN (Hrsg.) Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung


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legislativa, Seminarios y Reuniones en los cuales se han discutido y aceptadoconclusiones que han servido para preparar y publicar, ya sea por autores localeso por las Agencias Gubernamentales o los funcionarios de los Parlamentos, unaserie de trabajos exploratorios y explicativos sobre estos temas, dentro de los

cuales destaca la elaboracin de las Directrices Parlamentarias Elementales quepor obligacin se deben seguir para la preparacin, redaccin y tramitacin de losproyectos legislativos.

En el orden prctico, por ejemplo, se han diseado las llamadas listas decomprobacin (check list) que se estructuran sobre una base de preguntas dediversos tipos y cuestiones, que van desde las ms obvias hasta las mssignificativas y trascendentes, con el propsito de que sean contestadas porquienes elaboran, revisan y controlan los procedimientos de los proyectoslegislativos. 41

Esta aparente sencilla tcnica de comprobacin demuestra la existencia real de lanecesidad, factibilidad y viabilidad de las normas solicitadas en la iniciativa. Porello, resulta de una grande utilidad y sirve para determinar si deben o no seraprobadas.

En nuestro caso, aprovechando la coyuntura que hoy se presenta en el CongresoFederal, producida por la nueva correlacin de las fuerzas de decisin polticadentro de la Cmara de Diputados, estimo sumamente recomendable y necesarioel diseo y elaboracin de una lista de comprobacin que sirva de herramientaaplicativa para todo grupo de trabajo encargado de la redaccin del anteproyecto

1982. Berlin-Heidelberg-New York. Springer Verlag 1982. Ultimamente: Richtlinien der Gesetzestechnik imdeutschen Sprachraum. Erfahrungen und Perspektiven. Ponencia indita del autor leda en el Seminario deTcnica Legislativa organizado por GRETEK en noviembre de 1985.

Vase tambin: Friedrich LACHMAYER. Legistische Richtlinien als Metanormen des Rechtes. En GntherWINKLER- Bernd SCHINKLER (Gesamtredajtion). Gesetzgebung. Berlin-Heidelbert-New York. SpringerVerlag 1981, p213 y ss. Para Italia Cfr. los denominados Suggerimenti per la redazione di testi normativi.Regione Toscana. 1984. Publicado en Le Regioni 2- 3/1985. p. 319 y ss. y en II Foro Italiano 1985, V, p. 268yss.

38 Griglia perl ' analisi di fattibilit di un progetto di legge.

Suggerimenti per la redazione di testi normativi. Ref. en Gretel, La Forma.... Cit. pg. 22. que refiere

consultar estos textos en Le Regioni 2/3 1985, pg. 311 y es. II Foro Italiano. pg. 268 y ss.

39 Herausgegeben von der Schweizerischen Bundeskanzler und Eidgenssischen Justizabteilung September1976 Reproducido en Gnther WINKLER-Bern SCHILCHER. Gesetzgebung (n.6) Apndice III, p. 257 y ss.Cit. en Gretel, La Forma... pg. 20.

40 Legistische Richtlinien 1979 (sterreich).

41 Ver. Lpez Valle, Vctor. La Elaboracin de las Normas: Propuesta de la Administracin de laGeneralidad de Catalua en La Tcnica Legislativa a Debate. Cit., pgs. 183-184.


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de dictamen, de su revisin tcnico jurdica y/o que tenga la responsabilidad dedictaminar, vigilar y controlar su tramitacin al interior de la Cmara, del Congreso,ante el Ejecutivo y, segn el caso, durante el procedimiento de reformas a laConstitucin.

Este ejercicio de examen preventivo ahorrar a la Comisin el trabajo deverificacin, pues de aplicarse el cuestionario en comento, con mayor facilidad sepuede proponer la viabilidad del dictamen, ya sea positivo o negativo, sin que paraello intervengan consideraciones ideolgicas.

Pasemos ahora a la revisin de los posibles aspectos preventivos y decomprobacin necesarios para el dictamen.

Entre estas cuestiones se encuentra, adems, la posibilidad de llevar a cabodistintos anlisis comprobatorios, como ya afirm, de la existencia de la

necesidad, utilidad o pertinencia para crear y expedir la nueva norma.

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La Check List o lista de comprobacin que se aplique dentro del proceso deanlisis, debe plantear las preguntas suficientes a fin de que se satisfaga en lasrespuestas si se han cumplido o no ciertos requerimiento esenciales, de fondo yforma, para la aprobacin de las leyes.

Entre los temas o cuestionamientos, destacan:

a) la revisin de la existencia o no de razones polticas o jurdicas quefundamenten el proyecto.

En el primer caso, es decir, al reflexionar y examinar sobre las razones ideolgicasque invoque el autor de la iniciativa y que, a su vez, le dan el sustento necesariopara justificar la proposicin, es til plantear dos enfoques:

i) Si los argumentos documentan plenamente la necesidad de regular situaciones,circunstancias o hechos que suceden o pueden preverse que acontezcan en elmundo de la realidad social, o,

ii) Si los alegatos tienden a fundar la supresin, modificacin o creacin de nuevosdispositivos que deben incidir sobre normas vigentes las cuales, eventualmente,pueden calificarse o considerarse como insuficientes, defectuosas, incompletas,ineficaces, obsoletas, desusadas o anacrnicas para resolver situaciones o el

42 Cfr. Abajo Quintana, Joaqun Jos. "Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley:Antecedentes y finalidad"

en "La Tcnica Legislativa a Debate", Jess M. Corona Ferrero, Francesc Pau Vali y Jos Tudela Aranda(Coordinadores) pg. 131. Ed. Tecnos y Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos. 1. ed. Madrid.1994.


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conflicto de intereses jurdicos que nacen o se producen, al interrelacionarse, losdiversos actores de la vida social, cultural, poltica y econmica de una comunidaddeterminada.

En el segundo caso, la exploracin, el reconocimiento de las razones jurdicas,deben tomar en cuenta otros factores relativos a la juridicidad de los contenidos dela iniciativa as como a la legalidad de su puesta en accin.

Esto mueve a tratar de comprender la naturaleza, efectos, motivacin y,particularmente a comprobar la raz o fundamento legal en la que se basa eliniciador, as como en los que funda los conceptos jurdicos que contiene lainiciativa. Esta va de exploracin de la argumentacin tiene como finalidad que eldictaminado pueda verificar y si es posible comprobar que las razones jurdicastienen sustento constitucional, que se armonizan con otros dispositivos de lossubsistemas jurdicos existentes, y, a la vez, son congruentes dentro del contexto

de sus afirmaciones.

b) Reconocimiento de necesidades.

Paralelo a los trabajos anteriores, se debe llevar a cabo el reconocimiento quedetermine si el proyecto obedece a la necesidad de regular un mandatoconstitucional para crear una ley reglamentaria de un artculo especfico (vg. Leydel Petrleo, reglamentaria del prrafo 6 del art. 27) o una Ley Orgnica o unaLey que complemente el desarrollo de una disposicin de la Constitucin.

Si quien dictamina es un rgano de una Legislatura Estatal, es necesario que se

determine el mbito de competencia para expedir la Ley.

c) Integracin a los ordenamientos v igentes.

En cuanto al concepto de necesidad de la Ley, se debe investigar si el proyectotiende a desarrollar una parte de la legislacin secundaria o a complementar,reformar, sustituir o derogar artculos que se encuentran en vigor en alguno de losordenamientos o cuerpos de leyes vigentes.

Esta observacin en el campo jurdico permite al Legislador, a diferencia de lametodologa que emplea el Juez al juzgar y aplicar el derecho, llevar a cabofunciones sui generisde integracin e interpretacin del derecho. De esta manerase elimina la insuficiencia, los defectos, las imprevisiones o las ausencias desupuestos jurdicos que tengan los ordenamientos en vigor.

As, la integracin presupone que el orden jurdico no es perfecto y, por tanto,faculta al Legislador y establece los procedimientos que se deben seguir parasuplir las supuestas lagunas de la Ley. El artculo 72 de la Constitucin en su


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revisin de varios fragmentos de un ordenamiento jurdico que hay que poner enconexin.

De all que, cuando se trata de modificar una disposicin anterior lo primero que se

debe identificar en el dictamen es el contenido de la norma y la forma en que estexpresada en el texto y, confrontando con la proposicin nueva, se puedan definirdos cuestiones importantes: a) si se va a derogar la disposicin anterior total oparcialmente, b) cuales normas jurdicas contenidas en la disposicin anterior sonobjeto de supresin de su vigencia y, c) plantear, desde el centro del dictamen, lasreglas para definir el inicio de la vigencia de la nueva norma, la pervivencia de losefectos de la vieja norma sobre situaciones o derechos creados, la retroactividadde la nueva norma y, por ltimo, los efectos y consecuencias de la derogacin.

g) Tomar como base la jurisprudencia de la Suprema Corte.

Si el propsito es cubrir un vaco normativo derivado de la anulacin de otradisposicin declarada por los tribunales o la Suprema Corte en ejercicio de susfacultades jurisdiccionales, entonces conviene integrar en el dictamen losrazonamientos que tuvo el juzgador para dejar sin efectos la ley anterior a la vezque presentar en forma explcita los juicios de valor, argumentos jurdicos ydemostracin poltica de la iniciativa que se dictamina.

h) Plan nacional de desarrol lo o presupuesto de egresos.

En este proceso exploratorio del contenido de la iniciativa, el legislador tambindebe examinar y acreditar en el dictamen, la existencia de la necesidad real o

sentida que los actores sociales o institucionales tienen de la norma proyectada ysi, adems, existen previsiones en el programa de gobierno sobre la materia o losobjetivos que se pretendan alcanzar.

i) Previsin de efectos y consecuencias.

Finalmente, es incuestionable que toda norma que se incorpora a un sistema dederecho positivo en vigor tiende a producir efectos y consecuencias, unosprevisibles y otros muy difciles de advertir y prever con anticipacin. De all laimportancia de formular un cuestionario que plantee preguntas sobre las posiblesrepercusiones jurdicas, institucionales y sociales, que el proyecto pueda produciren el corto, mediano o largo plazo.

Es decir, se debe llevar a cabo un ejercicio de anlisis de sistemas para observarel comportamiento hipottico de la nueva norma en relacin con el sistemaconstitucional y las consecuencias que su interaccin podra generar dentro de supropio subsistema normativo y frente a otros dispositivos de los demssubsistemas.


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El resultado de este trabajo especial de investigacin debe presentarse en undocumento que se conoce como Dictamen Tcnico" y que, dentro de la Cmaradebe ser elaborado por el Secretariado Tcnico de cada Comisin.

II. Elementos estructurales.

Por estructura del dictamen se entiende el croquis o plano de organizacin de lasbases jurdicas que motivan y fundamentan una resolucin de una ComisinLegislativa dictaminadora, en el cual tambin se incluyen, entre otrasconsideraciones, el nmero y composicin de los elementos bsicos constitutivosde su cuerpo, su correspondiente y apropiada expresin escrita, la disposicin enun orden y secuencia congruente y correspondiente con aquellos elementos queinforman la iniciativa (si es el caso) objeto del dictamen, as como la armonizaciny justificacin final de todas las unidades del conocimiento incorporado (poltico,

jurdico, social, econmico y cultural) e involucradas con la propuesta de iniciativade ley o decreto.

Existen, pues, varios supuestos que se aglutinan en dos grupos de elementos:aquellos que son el continente y la manera de presentarlo (forma), y los que son elcontenido (materia), que coinciden y por necesidad son inseparables en el textodel dictamen, por constituir el antecedente formal sobre el cual se habr de discutircon posterioridad la norma jurdica.

II.1. Elementos formales del dictamen.

El estudio de los elementos formales que dan estructura y unidad a losdictmenes, anticipa y permite plantear dos circunstancias: una derivada delcontexto legal y de otra acreditada por la prctica parlamentaria.

a) En primer lugar, debo denunciar la poca atencin que en la legislacinreglamentaria se da a este tan importante documento que funda, sustenta y crealas normas y los textos jurdicos; y,

b) En segundo, presentar la justificacin, derivada de la propia dinmica de laorganizacin y funcionamiento del trabajo legislativo, que sustenta la libertad decreacin de las Comisiones Legislativas para "armar" sus dictmenes, con la nicarestriccin de apegarse a la naturaleza y requerimientos del asunto dictaminado,as como a los criterios polticos y conocimientos tcnico legislativos de susmiembros.

Por consecuencia, tal vaco normativo ha sido suplido por una consistente prcticaparlamentaria, que en el pasado se explica y tiene raz en la vlida aceptacin quelos legisladores mexicanos dieron al tipo formalidad contenida en los documentos


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producidos por las Cortes Espaolas los cuales adems, desde los orgenes denuestras Asambleas y Congresos, fueron adaptados a nuestras exigencias yenriquecidos por el trabajo creativo de las distintas Legislaturas nacionales.

Tambin se debe reconocer que este hecho histrico ha sido modificado por ladinmica y evolucin del lenguaje social, la cultura poltica, las costumbres, usos yprcticas parlamentarias y su consecuente expresin jurdica.

As, todo este conjunto de fenmenos actuantes a lo largo de casi 200 aos deexperiencia legislativa, han creado una serie de normas no escritas (pero detradicin y vigencia actual) las cuales, aplicadas junto con las contenidas en elReglamento del Congreso General, permiten hoy disear y utilizar prototipos deesquema de organizacin del nmero, orden, interaccin y forma de presentacinde los textos y de los elementos necesarios para integrar un dictamen.

En resumen, que se justifica el empleo de este conjunto instrumental de reglasprcticas por la disfuncin existente entre el texto reglamentario y la realidad delCongreso. En efecto, son nicamente dos artculos del Reglamento en los que seencuentran cuatro normas -que resultan insuficientes -para precisar cuales son loselementos formales mnimos y necesarios para construir un dictamen legislativo.

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De los principios citados, no se desprende la existencia de una forma concreta(salvo la escrita), ni de modelo especfico o prototipo de dictamen que permita ofacilite el trabajo instrumental de la Comisin. Quizs por la simple razn de lacomplejidad de los asuntos a dictaminar o porque para cada dictamen se puedearmar una estructura propia.

Ante estas circunstancias, vale reafirmar que el propsito declarado por el autor deeste libro es, bsicamente, contribuir a facilitar y orientar el trabajo de quienestienen necesidad de preparar dictmenes, allegndoles todos aquellos recursos,informacin y experiencia acumulada para que, si pueden disponer de ellosoportunamente tengan a su alcance un mejor instrumental de aplicacin prctica.

Por tal razn, con apoyo en reglas de tcnica legislativa y en el resultado delanlisis de mltiples documentos de dictamen, enseguida ofrezco un modelo en elque se refieren las dos series de elementos esenciales: a) los elementos de forma

43 Estas reglas son:

a) Que debe ser presentado por escrito (art. 87).

b) Que debe contener una parte expositiva de las razones en que se funde (art.87).

c) Que debe concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votacin (Art. 87).

d) Que debe presentarse firmado por la mayora de los individuos que componen la Comisin Dictaminadora(art. 88).


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escrita y, b) los elementos de legitimacin y fundamentacin jurdica.

II.2. Esquema para dictamen de iniciativa de ley.

Como principio debo advertir que la aplicacin de este modelo de directricespermite confrontar, correlacionar y concordar las partes y los elementos que lointegran con aquellos similares que se descubren en los textos de cualquieriniciativa sujeta a dictamen de Comisin. Por tanto, resulta muy til para redactardictmenes anticipando desde ahora que, como tal, es un formulario flexible yadaptable a las necesidades de quien lo utilice.

Seguir este sistema de trabajo permite que el modelo pueda ser objeto de todaclase de variaciones: en la exposicin del orden de sus partes, supresin de algncomponente, adicin de otros no previstos o, incluso, de recomposicin de su

estructura elemental, siempre y cuando todo ello sirva para satisfacer o respondera las exigencias del asunto que se dictamina o cuando as lo aconsejen laspropias circunstancias del dictamen que se est preparando.

M O D E L O D E T E X T O

* Comisin o Comisiones Unidas (poner nombre).

* Honorable Asamblea.

* A la Comisin o Comisiones Unidas de.........(nombre)

* . fue turnada para su estudio y dictamen la Iniciativa de Ley o Decreto.... (nombre)

* Presentada por (poner el nombre y cargo oficial de quien la inicia)....

* En ejercicio de la facultad que le confiere (precisarla) de la Constitucin Poltica de los EstadosUnidos Mexicanos, la cual fue enviada a esta Soberana el da (xx) de (mes) del (ao).

* En los trminos previstos por los artculos (indicarlos) por la Ley Orgnica y el Reglamento para elGobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisin (oComisiones Unidas) que suscribe, habiendo estudiado la iniciativa de referencia, presenta a laconsideracin de esta H. Asamblea, el siguiente:

D I C T A M E N

Como se desprende del texto aqu referido, ste contiene una serie de partes oelementos formales que requieren ser explicados para comprender su valor ytrascendencia jurdico procesal legislativa. Por tanto, se procede a abordar cadauno de ellos para describir y aclarar su sentido y razn.

Empezar por el presupuesto de la escritura.


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II.2.a) Con relacin en su forma escrita de presentacin.

La razn de que el dictamen deba ser presentado por escrito se encuentra en los

orgenes de la formacin del derecho. La escritura es la memoria fiel de las leyesque haban sido mantenidas y guardadas celosamente en secreto por una casta opor una clase social (sacerdotes, pontfices y funcionarios estatales de diversa

jerarqua, etc.) o cuyas frmulas para resolver los problemas eran de tradicinoral. De esta actividad nace el ius dicere, concepto latino que significa decir elderecho para resolver un caso. En el sentido moderno se trata de la jurisdiccin delos rganos relacionados con su produccin, reglamentacin y aplicacin.

Cuando la letra impresa reduce el derecho a escriturar obedece a un proceso muyamplio y complejo que abarca desde la fijacin por escrito de las normasconsuetudinarias que tuvieron su origen en simples usos y costumbres hasta las

disposiciones dictadas por la soberana de las primeras Asambleas deliberantes.

Aunque la escritura no es un hecho consustancial del derecho, puede decirse quellena la mas trascendente funcin para conservar su esencia, permitir sudivulgacin, facilitar su consulta interpretativa y dotarlo de una funcin decertidumbre.44

Dentro del proceso de creacin de las leyes confluyen el sistema escrito (iniciativa,dictamen, acta de votacin, expediente y minuta, en su caso) con el sistema dedebate oral. En virtud de que en ambos sistemas el legislador utiliza el lenguajeordinario, que por su propia conformacin es ambiguo e impreciso, ciertas etapas

del proceso deben tener la certeza del lenguaje escrito.

Lo anterior explica la regla que exige como requisito de validez que el dictamensea un documento escrito.

La tcnica legislativa admite que tratndose de actos legislativos la nica formaadmisible es la escrita, sin perjuicio de que fueren complejos, alguna de lasexpresiones de voluntad que lo integran puedan ser orales (como es el caso de laaceptacin por parte de la Comisin Dictaminadora de una propuesta demodificacin de texto que hace un miembro de la Asamblea durante el debate), oconcretarse por el silencio.

Este ltimo caso, se contempla como una instancia en la cual si no se produceuna negativa expresa, tcitamente se entiende como que ha sido aceptado elnuevo ordenamiento. La Constitucin, en su art. 72, inciso b), establece que sereputar aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto que no devuelva con

44 Ver Dies Picasso, Luis. Experiencias Jurdicas y Teora del Derecho. pgs. 102-123. Ed. Ariel. 1. ed.Madrid, 1973.


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observaciones a la Cmara de su origen, dentro de los diez das tiles siguientes aque le hubiere recibido.

Debe distinguirse la forma escrita del documento escrito ya que la primera es

requisito de validez para la existencia del acto, en tanto que la segunda sirve paraprobar la existencia de los mismos.

En resumen: es prctica comn que todo el texto escrito del dictamen se divida envarias partes o secciones, entre las que destacan su proemio o encabezado, losantecedentes que hacen referencia al dictamen y a los trabajos de la comisin, losconsiderandos que van ligados a la exposicin de motivos o considerandos de lainiciativa, los puntos resolutivos que se vinculan a todos y cada uno de losartculos que componen el texto normativo y una relacin de las personas quefirman el dictamen.45

Partes que integran el Dictamen.

Entre las partes que dan cuerpo y forma al texto del dictamen se encuentran lassiguientes:

II.2.a.1. El destinatario:

Como su propio nombre lo indica, el destinatario es aquel rgano dentro delCongreso o la Cmara, ante quien se dirige una comunicacin escrita para elefecto de que en el ejercicio de sus funciones, competencia y atribuciones,

cumpliendo las formas procesales y dentro del tiempo previsto imponga un trmite,desahogue una instancia, realice un acto necesario o dicte una resolucin.

El rgano de gobierno de mayor jerarqua dentro de cada una de las Cmaras delCongreso Federal o en cada una de las Legislaturas o Congresos Estatales lo es,sin lugar a dudas, la Asamblea plenaria, siempre y cuando rena el qurum legalpara sesionar vlidamente.

De este modo, el dictamen usualmente se dirige as:

H. Asamblea (de la Cmara de Diputados o de Senadores)

Conviene aclarar que el dictamen que produce cualquiera de las ComisionesOrdinarias de Dictamen Legislativo, ya sea en lo individual o cuando actan unidasa otras comisiones, siempre va precedido de un oficio de remisin firmado por elPresidente y el Secretario y dirigido de la siguiente forma:

45 Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel. Voz: Dictamen, en Diccionario Universal de Trminos Parlamentariostomo I. pg. 343, coed. Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cmara de Diputados y Miguel AngelPorra. 1. ed. Mxico 1997.


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CC. Secretarios de la Mesa Directiva

Por ser stos funcionarios quienes tienen facultades 46para recibir toda clase dedocumentos, proceder a su revisin y clasificacin, depositarlos en la cartera deacuerdos y previo a la realizacin de las sesiones de la Asamblea, revisarlos enunin de los Presidentes, Vicepresidentes y Coordinadores de los GruposParlamentarios, para el efecto de asignarles la relacin y el orden en que puedenser incluidos en el Orden del Da, bajo el rubro "Dictmenes a Discusin", a fin deponerlos a consideracin de la Asamblea.

II.2.a.2. El nombre de la Comisin o Comisiones.

Se requiere identificar al rgano que emite el dictamen porque de la misma sedesprende si tiene facultades para emitirlo y, si dentro de las mismas,competencia para resolver sobre el asunto o materia que han sido puestas a suconsideracin. La Ley Orgnica y el Reglamento del Congreso establecen elnmero de comisiones ordinarias que integran la Cmara y por la denominacinles atribuye las materias sobre las cuales pueden dictaminar. Ha sido prctica queel nmero mayor de comisiones se corresponda con las reas de actividad de laadministracin del Gobierno Federal a efecto de conocer las iniciativas que elejecutivo presenta al Congreso.

Por tanto, el dictamen debe organizarse e iniciarse as:

Comisin o Comisiones Unidas (aqu se pone el nombre que corresponda)...

Honorable Asamblea: A la Comisin o Comisiones (nombre)....

II.2.a.3. Explicacin de por qu se dictamina.

En este caso se tiene que hacer una referencia especfica a la instruccin de laMesa Directiva en relacin a la Iniciativa, Proposicin, Asunto, Memorial, Punto de

46 Ley Organica del Congreso General.- Art. 29, Son obligaciones de los Secretarios.... e) leer los

documentos listados en el orden del Da; j) Dar cuenta, previo acuerdo del Presidente de la Cmara, con losasuntos en cartera, en el orden que prescriban las disposiciones reglamentarias; f) Cuidar que las iniciativas ylos dictmenes que van a ser objeto de debate, se impriman y circulen con toda oportunidad entre losDiputados.

Reglamento para el Gobierno Interior. Art. 25. Son obligaciones de los Secretarios.... fracc. VIII dar cuenta,previo acuerdo del Presidente de la Cmara, con los asuntos en cartera, en el orden que prescribe estereglamento;... IV. Cuidar de que se impriman y circulen con toda oportunidad entre los Diputados ySenadores los Dictmenes de las Comisiones y las Iniciativas que los motiven, debiendo remitirse, adems, alEjecutivo.


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Acuerdo, Instruccin u Oficio que la motiva.

... Fue turnada para su estudio y dictamen....

II.2.a.4. El nombre.

la Iniciativa de Ley (nombre), presentada por el C.

Se tiene que hacer la referencia obligada de si la Iniciativa corresponde a unDiputado, Senador, Legislatura(s) del (os) Estado(s), Diputacin de un Estado ofraccin parlamentaria, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en sucaso, para determinar la procedencia del ejercicio del derecho de Iniciativa.Tambin se pondr el nombre del Presidente de la Repblica cuando ste la hayapresentado como titular del Poder Ejecutivo Federal.

II.2.a.5. El fundamento del Dictamen.

Las Comisiones son rganos de gobierno de las Cmaras y por tanto, suorganizacin, nmero, competencia, atribuciones y funcionamiento encuentran suorigen en la Constitucin, la Ley Orgnica y el Reglamento para el GobiernoInterior del Congreso. En este orden de relacin, el valor jurdico y procesal deldictamen que emiten en el ejercicio de sus facultades se corresponde yfundamenta en dichos ordenamientos.

Por tanto, el desarrollo del texto seguir:

"En los trminos previsto por la Ley Orgnica y el Reglamento para el Gobierno Interior delCongreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisin que suscribe, habiendoestudiado la Iniciativa de referencia, presentan a consideracin de la Asamblea el siguiente:

D I C T A M E N

(A partir de la exposicin de esta parte del texto, se empiezan a relacionar todoslos elementos de materia jurdica o reglamentaria, necesarios para integrar el textode la iniciativa dictaminada, entre los cuales suelen incorporarse:)

II.2.a.6. Relator a de los trabajos de la Comisin.

En ocasiones y dependiendo de las exigencias de la negociacin o del consensopoltico obtenido en la Comisin o atendiendo a la existencia de otras iniciativassimilares sobre la misma materia, que hubieran sido presentadas con anterioridada la que se dictamina, el dictamen puede contener una relacin de los trabajosllevados a cabo por la Comisin para poner en estado de resolucin el asuntoencomendado, ya sea para obtener los acuerdos entre sus miembros o para


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explicar las razones por las cuales no fueron dictaminadas las otras iniciativasanteriores o, si es necesario, referir los conceptos que informaron aquellas y comohan sido tratadas en el Dictamen.

Cuando se trata de la existencia previa de otras iniciativas, tambin esconveniente referir los puntos de coincidencia o discrepancia que la iniciativadictaminada tiene en relacin con las primeras.

Eventualmente, los representantes de las otras fracciones parlamentariasconsideran la oportunidad poltica y procuran deslizar en el texto del cuerponormativo del dictamen, aquellas ideas, conceptos, sanciones o procedimientos yacontemplados en las iniciativas existentes y, de esta forma, aportan un conjuntoadicional de sugerencias que enriquecen las materias sobre las que versa eldictamen.

Todo ello debe ser mencionado, segn el caso.

II.2.a.7. Firmas.

El penltimo de los requisitos exige que los miembros de la Comisin que hayanaprobado por mayora el dictamen, debern firmarlo, pues en caso contrario la Leyestablece (artculo 88 del Reglamento) que no hay dictamen de Comisin. Esdecir, esta formalidad es esencial para dar validez a la existencia del dictamen yaque, la propia raz de la palabra firma lo expresa (del latn firmare) la puesta de lafirma es un acto para afirmar, para dar fuerza a la expresin de la voluntad.

La firma es el conjunto original de signos manuscritos y de grafismos que unapersona utiliza para identificar la expresin de su voluntad al celebrar cualquieracto de carcter social o jurdico y con ello darle pblicamente autenticidad o paramostrar el sentido de la obligacin contrada en referencia a lo que en eldocumento se expresa.

Por firma del dictamen generalmente se comprende lo anterior, adems de incluirel ttulo de Diputado, seguido de la expresin del nombre y sus apellidos, as comoel cargo que desempea en la Comisin, de ser ste el caso. La firma se escribeen el calce de la ltima hoja y en ciertos casos se imprime una rbrica al margenderecho de las dems fojas tiles que integran el dictamen.

II.2.a.8. El lugar y fecha de suscripcin.

El dictamen est sujeto a las reglas de formalizacin documental y en virtud deque reviste y es la expresin emisin de la voluntad de un rgano legislativo,necesariamente se le debe aplicar la regla de determinacin del lugar y tiempo en


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que se produjo.

Por esta razn, se debe poner el lugar y la fecha en que los integrantes de laComisin firman el documento del dictamen, con lo que se deja plena constancia e

indicacin del lugar, tiempo y fecha de emisin del documento. Con ello, secumple la funcin de certidumbre al quedar integrado en un texto concreto elanlisis realizado por la Comisin y la propuesta para que las normas que en l seencierran puedan resultar propuestas claras y precisas para votar la ley.

Adems, establecer el lugar y la fecha, sirve para ubicar y determinar el hecho dela emisin del dictamen dentro del perodo procesal de los quince das que elReglamento concede a las Comisiones para su elaboracin o, en su caso, dentrodel trmino que por dispensa o autorizacin le haya otorgado la Mesa Directiva.

Se acostumbra datar el dictamen de esta forma:

"Saln de Sesiones de la H. Cmara de Diputados"

"Palacio Legislativo de San Lzaro"

"Saln de Sesiones de la Comisin o Comisiones Unidas (nombre) en el Palacio Legislativode San Lzaro" .

Y luego, la fecha:

Mxico, Distrito Federal o Ciudad de Mxico, Distrito Federal.

II.3. Elementos de materialidad jurdica del dictamen.

Los elementos materiales, de esencia jurdica, se encuentran en dos diferentesplanos de relacin conectiva y de presentacin dentro del texto del documento quecontiene el dictamen: a) los llamados considerandos o exposicin de motivos deldictamen y b) las proposiciones (artculos) dictaminados.

11.3.a) Exposicin de motivos del dic tamen.

En esta primera parte, que se conoce como la exposicin de motivos o losconsiderandos, se debe acreditar con detalle el resultado del trabajo de anlisisefectuado, que revele el conjunto de razonamientos jurdicos llevados a cabo porla Comisin, sobre los fundamentos de las proposiciones normativas que con elcarcter de originales se encuentran en la iniciativa sujeta a estudio.

Los elementos materiales, en esencia constituyen una gama de directricesprcticas, pero de conveniente y necesaria aplicacin las cuales, para permitir undictamen favorable, deben atender la existencia o la comprobacin de varios


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aspectos sustantivos, tales como:

a) un resumen del objetivo y contenido esencial del proyecto que se dictamina.

b) la revisin de las posibles alternativas y opciones coincidentes a la naturaleza,curso y efectos del proyecto

c) de ser posible, las previsiones de los costos econmicos, jurdicos y sociales dela aplicacin de la nueva ley, as como la referencia al funcionamiento y capacidadde los rganos encargados ya de su aplicacin o de la resolucin de los conflictosque la misma pueda plantear.

d) dentro del esquema y cuerpo normativo, es til revisar la ordenacin de loscontenidos que se articulan como texto normativo propuesto, para poderdeterminar su presentacin final escrita.

e) La observacin de ciertas reglas sobre el ttulo de la nueva disposicindefiniendo si se trata de una ley o un decreto, recordando que la concisin ysencillez permiten distinguir al cuerpo normativo de otros ya existentes. Por elloresulta importante la denominacin si se trata de una norma singular o de uncuerpo orgnico de normas.47

Sobre el particular, los artculos 168 y 169 del Reglamento, acordes con el artculo70 de la Constitucin General, refieren la facultad del Congreso o de cualquiera desus Cmaras para decretar leyes o decretos. Pero la forma de individualizarlos seconcreta con la denominacin que el Legislador le asigna.48

II.3.b) Textos de los artculos.

En este apartado, se debe incluir la relacin completa de los textos que contiene laIniciativa dictaminada, as como aquellos que fueron analizados y que la Comisindetermin que fueran objeto de adiciones, reformas, modificaciones, sustitucionesde palabras o conceptos, y hasta la explicacin de porqu la supresin, total oparcial, de algn texto primario.

47 Si se trata del dictamen de un proyecto de iniciativa para crear nuevas normas, o en su caso adicionar,reformar o sustraer artculos de una ley, o sistema de normas, el ttulo necesariamente debe describir de lo quetrata, pudiendo ser: "Dictamen con proyecto de iniciativa de:" a) para nuevos ordenamientos, "Cdigo, Ley oDecreto"; b) para normas en vigor: 1) de decreto que reforma; 2) de decreto que deroga; 3) de decreto quereforma y deroga; 4) de decreto que reforma y adiciona; 5) de decreto que reforma, deroga y adiciona; 6) dedecreto que suprime, modifica (y la enumeracin de los artculos relativos).

48 Crf. Camposeco Cadena Miguel Angel. "De las Iniciativas", pgs. 79 109. "Manuales Elementales deTcnicas y Procedimientos Legislativos". 3. ed. del Autor. Mxico. 1996.


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El Reglamento exige que los artculos que se presenten a consideracin de laAsamblea vayan escritos en forma de proposiciones claras y sencillas que puedanser comprendidas en su contexto y ser sujetadas a discusin y votacin.

De esta norma se infiere, que corresponde a la Comisin el trabajo de revisarminuciosamente el texto de cada articulo de la Iniciativa y, si es oscuro, complejo ode difcil o ambigua interpretacin, entonces debe proceder a redactarlo en formaclara, simple, con palabras sencillas, que no deje lugar a dudas, con la intencinprecisa y expresin ordenada. Tambin, por lgica, la Comisin debe aplicar esteprincipio cuando redacte los nuevos textos que proponga ya sean como reformas,adiciones o modificaciones.

Que se debe evitar incluir expresiones o trminos superflujos, intrincados ycomplejos; igualmente, se deben excluir palabras redundantes, excesivas ointiles.

Adems, que el texto debe mantener una unidad interna funcional y una estructuraconectiva lgica, para que pueda ser comprendida su lectura con facilidad yvincularla o relacionar su contenido o sentido propositivo, con las demsdisposiciones y otros artculos existentes, ya sea que pertenezcan al subconjunto

jurdico del que forma parte el propio ordenamiento o de otros de similar orden.

II.3.c) Elementos de formalidad jurdica.

En un segundo plano, que se dibuja dentro del contexto del documento y

formando parte de prrafos especficos, se encuentran los siguientes elementosmateriales (jurdicos) que legitiman y fundan el trabajo de los rganos legislativos:

1) La referencia a los artculos que fundan el derecho del autor de la Iniciativa,debe incluir dos ordenamientos: los preceptos de la Constitucin y los quecorresponden al Reglamento Interior.

Continuando con la redaccin del texto del Dictamen, respecto del fundamentoconstitucional, se expresa as:

"....(Quien se refiere al autor de la Iniciativa) en ejercicio de la facultad que le confiere el artculo 71,fraccin:....

I, para el Presidente de la Repblica;

II, para los Diputados y Senadores al Congreso de la Unin;

III, a las Legislaturas de los Estados;

III, 2 prrafo, para las Diputaciones de los Estados;


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Artculo 122, base 1., frac. V, inciso ), para la Asamblea de Representantes del DistritoFederal".... la cual fue enviada a esta soberana el da (nueve) de (marzo) del ao en curso.

Los artculos del Reglamento, a su vez, son:

Articulo 55 (que establece: "el derecho de iniciar leyes compete:)

Fraccin I al Presidente de la Repblica;

Fraccin II a los Diputados y Senadores al Congreso General;

Fraccin III a las Legislaturas de los Estados.

II.3.d) La declaracin de la Comisin. Comisiones o Congreso, segn el caso,de ser competentes para dictaminar el asunto puesto a su consideracin.

Por competencia de un rgano legislativo se debe entender la idoneidad que leatribuye la ley para conocer o llevar a cabo determinadas funciones o actos

jurdicos dentro de las diferentes etapas del procedimiento legislativo.

En las Cmaras las Comisiones estn reguladas por la Ley Orgnica del Congresoy su propio rgimen de Comisiones. se clasifican en Comisin de Rgimen Internoy Concertacin Poltica, Comisiones de Dictamen Legislativo, Comisin deVigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda, Comisiones de Investigacin,Jurisdiccionales o Especiales.

Solo producen dictmenes las Comisiones Ordinarias de dictamen legislativo que

se enumeran por la fraccin segunda del art. 43 de la Ley y que, actualmente,suman en nmero de 61.

Originalmente la competencia atribuida a cada comisin de dictamen legislativo esla que deriva de su propia denominacin, en correspondencia a las respectivasreas de la administracin pblica federal. Con algunas diferencias existensimilares comisiones en la Cmara de Senadores.

Hay que sealar que hoy existen mas comisiones que el nmero de lasdependencias de la administracin pblica centralizada y descentralizada quecomponen el gobierno federal. No obstante, esta disfuncionalidad se subsana con

el ejercicio de la atribucin que corresponde a la Asamblea o en su caso a la MesaDirectiva, al instruir el trabajo de las comisiones pues, al dictar la instruccin, lesasigna automticamente su competencia para participar en el asunto especfico.

Se debe reconocer que en el trabajo interior de la comisin se genera un intensodebate e intercambio de ideas sobre las iniciativas que son sometidas a sudictamen. Esta actividad produce los importantes cambios y enmiendas con loscuales se enriquecen los proyectos que se dictaminan.


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Cuando interviene una o mas comisiones, su competencia para resolver lainiciativa encuentra explicacin en la funcin de concurrencia y exclusividad que leasigna la Mesa Directiva para resolver especficamente una iniciativa. Es pues, lapotestad reglamentaria del Presidente la que determina la integracin y

declaracin de las comisiones unidas atribuyndoles la capacidad como rgano dedecisin propositiva.

Cada Comisin tiene competencia nica y exclusivamente dentro de su Cmara.

Otra forma para determinar la competencia de las comisiones, deriva de lasmaterias que la constitucin general de la Repblica (art. 73 frac. I a XXX) atribuyecomo facultad para legislar al Congreso General; o las contenidas en el art. 74fracc. I - VIII que corresponden a la Cmara de Diputados; y en el art. 76 frac. I -IX, que corresponden a la Cmara de Senadores, en forma exclusiva para cadauna de ellas.

Resumiendo: la competencia de las comisiones de dictamen legislativo de lasCmaras de Diputados y Senadores deviene, en primer lugar, de la denominacinque las caracteriza, luego por la materia que la constitucin federal atribuyeexpresamente al Congreso o a cada Cmara y, por ltimo, por la instruccin que la

Asamblea les impone para dictaminar determinada iniciativa.

Un ejemplo de la declaracin de competencia y la revisin de la fundamentacinde la iniciativa y del dictamen se encuentra en la siguiente frmula:

Honorable Asamblea: el Ejecutivo Federal, de conformidad con lo establecido por el artculo 74,fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y en cumplimiento a lo

dispuesto por el artculo 43, prrafo Segundo de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y GastoPblico Federal, present en tiempo y forma a la Comisin Permanente del H. Congreso de laUnin, la Cuenta Pblica del Departamento del Distrito Federal correspondiente al Ejercicio Fiscalde 1986. La Comisin Permanente de H. Congreso de la Unin turn en su oportunidad, encumplimiento a lo dispuesto en el artculo 113 de la Ley Orgnica del Congreso General de losEstados Unidos Mexicanos, dicho documento a la H. Cmara de Diputados por conducto de suOficiala Mayor, remitindose con fundamento en lo dispuesto por el artculo 10 de la Ley Orgnicade la Contaduria Mayor de Hacienda, a la Comisin de Vigilancia misma que a su vez lo turn a laContadura Mayor de Hacienda y a stas Comisiones Unidas para proceder a su anlisis.

La Contadura Mayor de Hacienda, Organo Superior de Fiscalizacin de esta H. Cmara deDiputados, procedi a elaborar y rendir el informe previo a la citada cuenta, en los trminos delartculo tercero de su Ley Orgnica, enviando dicho documento dentro del plazo legal a la

Comisin de Vigilancia, quien a su vez lo hizo del conocimiento de stas ComisionesLegislativas....

Captulo especial constituye el seguimiento de la observancia por parte del Departamento delDistrito Federal de las disposiciones legales que rigen su actividad, teniendo como marco lasesferas competenciales que limitan la misma, con estricto apego a los ordenamiento financieros devigencia anual que sta representacin aprob para el Ejercicio Fiscal de 1986; siendo por tantolgico iniciar el desarrollo de ste dictamen, haciendo referencia al sustento jurdico quehace posible a la soberana popular depositada en la Asamblea Plenaria, determinar el juicioque recae y se emite con fundamento en el artculo 74, fraccin IV de nuestra Constituc in


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Poltica sobre la rendicin de la Cuenta Pblica del Departamento del Distrito Federal

correspondiente al Ejercicio Fiscal de 1986.49

II.3.e) El anlisis razonado de la "Exposicin de motivos" de la Iniciativa.

El art. 87 del Reglamento dice que el dictamen debe "contener una parteexpositiva de las razones en que se funde", por ello, debe referirse a todas y cadauna de las partes que componen la iniciativa. El segmento que en la iniciativacorresponde a la exposicin de motivos, en la iniciativa se refiere como losconsiderandos, en los cuales el rgano dictaminador expone las razonesfundatorias de la propuesta que se presenta a consideracin de la Asamblea.

En esencia, los considerandos del dictamen contienen la explicacin descriptivade algunos supuestos, tales como:

a) Los hechos reales, fenmeno sociales, situaciones de carcter jurdico y laausencia de normas que los regulen que se describan en la iniciativa;

b) la relacin argumentativa de los hechos y fenmenos reales, para revisar lapertinencia del requerimiento de las normas propuestas en la iniciativa,especialmente cuando se afirma que las normas vigentes resultan insuficientes,deficientes, contradictorias, obsoletas o anacrnicas;

c) si los actos o normas jurdicas que refiere la iniciativa, en realidad requieren deuna nueva regulacin o que sean reformadas, modificadas, abrogadas oderogadas;

d) si es conveniente y oportuna, as como si se encuentra debidamente sustentadala posibilidad de crear los rganos propuestos para tener funciones reguladoras ode gobierno.

Los considerandos en que se funda el dictamen ubican y correlacionan lasproposiciones de la iniciativa con las proposiciones que la Comisin presenta antela Asamblea. sus modos de presentacin son tan variados como pueden serlo lasformas de creacin del pensamiento literario y jurdico, referido a los distintoscontenidos con los que se normarn las cuestiones propiamente jurdicas,econmicas, polticas, culturales o sociales que se contengan.

Es recomendable que la organizacin de los considerandos del dictamen seintegre por tres partes bsicas:

49 Visible en: LIII Legislatura. Diario de los Debates de la Cmara de Diputados del Congreso de los EstadosUnidos Mexicanos. Ao III. No. 38. Correspondiente al jueves 10 de diciembre de 1987.


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a) La revisin de los motivos que asisten al autor de la iniciativa para proponer lacreacin de los nuevos dispositivos legales que argumenta, o la introduccin decambios que sugiere en las normas ya existentes para reformar, adicionar osuprimir, total o parcialmente, sus textos; especialmente verificar la explicacin

que hace de sus contenidos, comprobar que pueden ser vinculables al sistemaque correspondan y estimar los efectos previsibles que eventualmente producirn;

b) En stos considerandos, la comisin dictaminadora debe hacer valer suspropios razonamientos para justificar los textos que deja intactos y, a su vez, paraformular las explicaciones pertinentes respecto de las modificaciones que haintroducido al texto original, tales como: reformas, adiciones o supresin (parcial ototal) de los artculos correspondientes.

c) Tcnicamente esta parte del dictamen resulta la ms importante delrazonamiento legislativo porque en ella se precisan los fundamentos y la

motivacin que exigen los principios de seguridad, legalidad y certeza del derechopara toda norma nueva. Por su relevancia, su exposicin se desarrolla en dosniveles:

i) uno de orden general y explicativo que sirve para fundar y armonizar el nuevoconjunto de normas con los principios generales vigentes.

ii) otro de orden particular y descriptivo con el que se funda con la precisinposible cada clusula normativa, exponiendo y justificando, incluso, los conceptosque contiene la redaccin propuesta.

iii) En el desarrollo de cada considerando se sigue un orden de parte expositiva,argumentativa y por ltimo se presenta la conclusin a la que se adhesiva a loplanteado en la iniciativa o propositiva, de acuerdo a lo determinado por lacomisin.

Como ejemplo50del anlisis razonado, a continuacin se presenta el siguiente:

Comisin de Justicia

Honorable Asamblea: la Comisin que suscribe, recibi para su estudio y dictamen....

Los integrantes de esta comisin de Justicia, hemos realizado un cotejo y anlisis del proyecto dedecreto, materia del presente dictamen elaborado por la Cmara de Senadores, con fundamentoen los artculos 66 y 64 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados UnidosMexicanos, y 87, 88 y dems relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del CongresoGeneral de los Estados Unidos Mexicanos.

Tal como lo establece la iniciativa, "el anlisis de los efectos de la concentracin", muestran que

50 Visible en: LIII Legislatura. Diario de los Debates. Cmara de Diputados. Ao III, no. 41, 15 de diciembrede 1987. pp. 29 y ss.


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entre otros aspectos, resulta indispensable fortalecer y renovar al marco jurdico tendiente aregularizar la tenencia de la tierra, como parte importante de una poltica global para el controlefectivo sobre el uso y destino del suelo y la atencin de la demanda y dficit de la vivienda.

Los problemas que indudablemente provocan los asentamientos humanos irregulares traducidos

en la falta de seguridad jurdica en cuanto a la propiedad inmobiliaria, y que han dado lugar alcrecimiento desmedido de la mancha urbana, conflictos sociales derivados de la misma tenenciade la tierra, insuficiencia de recursos para proporcionar infraestructura, equipamiento y servicios deurbanizacin, que se agrava con las condiciones geogrficas de localizacin de los propiosasentamientos humanos, as como las exigencias de la poblacin para tener acceso a viviendasdignas y decorosas, el estado las enfrenta de acuerdo con las lneas de estrategia contempladasen el plan nacional de desarrollo, en donde se parte de una concepcin de urbanizacin ordenaday controlada para conducir el proceso de desarrollo equilibrado en el Distrito Federal.

II.3.f) La explicacin de las concordancias, discrepancias, proposiciones oadecuaciones u observaciones que a la Exposicin de Motivos, haga laComisin.

En este apartado, se refiere que la comisin dictaminadora tiene por necesidadlgica presentar en su dictamen una explicacin que satisfaga los requerimientosde las distintas fracciones parlamentarias en cuanto a las concordancias (como yahemos visto en el ejemplo anterior), las discrepancias y las proposiciones oadecuaciones, as como las observaciones que se consider agregar al dictamen.

Qu son las discrepancias?

Atendiendo a la raz del vocablo (del latn discrepare) que significa diferenciarseuna cosa de otra, ser desigual, desdecir de ella o, tambin, disentir una personadel parecer o de la conducta de otra, se puede establecer el sentido que dentro deldictamen significa la existencia de discrepancias.

La estructura tcnica de la iniciativa, como ya lo hemos dicho, se compone devarias partes formales y de varias partes materiales. Las partes del dictamen, pornecesidad de correspondencia, deben referirse a cada una de aquellas. Por tanto,pueden existir discrepancias en cuanto alguno de los elementos de forma ydiscrepancias en cuanto a los elementos materiales o contenidos jurdicos de lasnormas sujetas a dictaminacin.

La discrepancia tiene su origen en la contradiccin, en la forma en que se concibeo se percibe el hecho o fenmeno puesto a discusin, conocimiento o sujeto alanlisis. Para resolver los problemas derivados de la discrepancia entre lainiciativa y la decisin que adopta la mayora de los miembros integrantes de unaComisin, es recomendable determinar el nivel de oposicin, contradiccin odiscordancia y establecer un mtodo para reducirlas o, en su caso, enunciarlas deforma constructiva. Para ello se sugiere la conveniencia de aplicar algn mtodo


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lgico de negociacin y de reduccin de diferencias.51

A continuacin se presenta un texto en el cual la Comisin presenta en sudictamen las adecuaciones a la iniciativa y que corresponden a sus criterios.52

"Comisin de Hacienda y Crdito Pblico.

Dictamen de la Iniciativa de Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos.

Honorable Asamblea: a la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico le fue turnada para su estudio ydictamen, la Iniciativa de Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos presentada por elC. Presidente de la Repblica, con fundamento en el artculo 71, fraccin I de la ConstitucinPoltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Del estudio y anlisis de la iniciativa se derivan las siguientes:

C O N S I D E R A C I O N E S

La iniciativa se encuentra inmersa en el proceso de revisin y actualizacin de la estructuraimpositiva federal que tiene el propsito de darle coherencia y sencillez.

En este contexto, la Comisin estima justificada la transformacin del actual impuesto a la tenenciao uso de automviles a fin de ampliar su materia a otro tipo de vehculos y de hacer mas sencilla laestructura de aplicacin del gravamen: propsitos congruentes con las finalidades decomplementar la estructura de impuestos indirectos.

Se evidencia la conveniencia de gravar o razn de su tenencia o uso a vehculos tales comomotocicletas terrestres y.acuticas, veleros, embarcaciones, esques acuticos motorizados, tablasde oleaje con motor y aeronaves, incluyendo helicpteros, por cuanto este hecho manifiesta quequien los adquiere tiene una capacidad econmica superior al comn de los ciudadanos.

. La Comisin ha considerado la propiedad de incluir, en el artculo 5. de la iniciativa, la columnareferente a automviles de ao, modelo, anterior en tres aos al de aplicacin de la ley, que resulteindispensable en virtud de las reformas efectuadas en 1978, con motivo del cambio de sistemapara la fijacin de la base gravable a que antes se ha aludido.

De este modo, complementariamente, la tarifa aplicable a automviles se complementa con laestablecida en el artculo dcimo Segundo de la diversa iniciativa de Ley que establece, reforma,adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales, que es aplicables a vehculos de ao, modelo de1970 a 1977, en que se respeta el precio oficial del automvil como base gravable del impuesto.

...Finalmente, la Comisin ha considerado conveniente modificar el texto de algunos preceptos dela iniciativa a fin de hacerla ms clara y evitar interpretaciones que pudieran resultar de difcilaceptacin:

1.- Para los efectos de congruencia de conceptos de la iniciativa de ley, se estima convenientemodificar la redaccin del articulo 8. fraccin I, a fin de precisar, que la exencin de pago del

51 Consultar del autor: Lgica Parlamentaria. Mxico 1996.

52 Visible en: Diario de los Debates de la Cmara de Diputados.- LI Legislatura. Ao II. Tomo II no. 34. 10de diciembre de 1980. pp. 27-29.


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impuesto relativo a automviles, corresponde a los vehculos cuyo ao, modelo, sea anterior endoce aos ms al de aplicacin de la ley. Por esta razn se propone que dicho precepto quedemodificado en los presentes trminos:

"Artculo 8.......................

Fraccin I, los de ao, modelo, anterior en doce aos o ms a los de aplicacin de esta ley.

.............................

2.- Para la exencin aplicable a automviles establecida en el artculo 8. fraccin III de la Iniciativa,beneficio nicamente a inmigrantes, rentistas y a inmigrados rentistas, se estima indispensable seagregue una coma despus de inmigrados para que, consecuentemente, quede as:"Artculo 8.......................

III. Los que sean de propiedad de inmigrantes o inmigrados, rentistas.

3.- Se estima conveniente mantener la redaccin que tiene la ley vigente, relativa a la exencin delimpuesto para automviles y camiones destinados a prestar servicio pblico de transportes, dadoque el texto propuesto en la iniciativa restringe la materia de exencin y resulta obvio que no esse su propsito. En esa virtud, esta Comisin propone la siguiente redaccin:

"Artculo 8.....................

IV. Los que circulen con placas de servicio pblico de transportes

...............................................

4.- Finalmente, con el propsito de considerar la posibilidad de que tratndose de otros vehculosgrabados tales como las motocicletas, dedicadas a transporte pblico requieran solamente

permisos de autoridad local o de que adems de las concesiones o permisos federales, serequieran permisos locales, se propone modificar el texto del articulo 15, fraccin III de la Iniciativa,a fin de que queden en los siguientes trminos:

"Artculo 15.......................

III. Los de transporte pblico cuando requieran concesin o permiso para para operar. En el casode permisos de transporte pblico, para gozar del beneficio se requerir, adems, el servicio sepreste efectivamente al pblico en general.

VI. Las embarcaciones dedicadas al transporte mercante o la pesca comercial.

Por las razones anteriores, la Comisin dictaminadora somete a la racin de consideracin de esa

Honorable Asamblea el siguiente proyecto de:

II.3.g) Las consideraciones generales propias de la Comisin con las cualesinforma su aceptacin o rechazo a las normas propuestas.

La aceptacin o rechazo de las normas propuestas, desde el punto de vista de laTcnica legislativa tiene que ver con el procedimiento de correccin de forma y


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fondo de los proyectos o de los artculos que integran la iniciativa y se expresan alo largo de las consideraciones que informan el cuerpo del dictamen.

Para preparar el material comparativo, los miembros de la Comisin deben llevar a

cabo un trabajo preliminar. Esta accin comprende la revisin integral de los textosque se dictaminan. Para facilitar la misma, es til emplear el documento de trabajoque relaciona las proposiciones que sobre cada artculo hace la iniciativa y lasobservaciones que hace la Comisin. (Ver supra: 3.2.1. Trabajo en Comisiones,inciso b)).

A continuacin se transcribe un ejemplo:53

Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Gobernacin.

Ciudadanos Senadores: Dos ideas o principios generales contiene el proyecto de reformas a la

Constitucin, remitido por la Cmara de Diputados: la no-reeleccin del Presidente de la Repblicay el modo de cubrir las faltas de ste, durante el perodo de su cargo.

El primero no es discutible ms que en sus detalles y contiene la ms solemne promesa de laRevolucin; el segundo es discutible en s mismo y en la forma en que se desarrolla.

Las Comisiones Dictaminadoras, teniendo en cuenta los argumentos opuestos por cada uno desus individuos, las observaciones de la presa y con especialidad los debates de la Cmara deDiputados, sostendrn el proyecto en todas sus partes y expondrn, con la mejor buena fe ycuanto les es posible, los fundamentos de los principios generales y de cada uno de sus detalles.

El principio de no-reeleccin es indiscutible en general. Lo repetirn muchas veces las comisionesunidas.

Tienen la conviccin de que el Plan de Tuxtepec es la frmula de la conciencia pblica, y de queconsignndose en l el principio de no-reeleccin, a ningn delegado del pueblo le es licitocontradecirlo ni con sus discursos ni con su voto.

El pueblo por un principio de moralidad y para la mejor firmeza de sus conquistas, quisonicamente que se guardasen las frmulas constitucionales para que aquel principio formase, sinrplica de los ms severos principistas, una clusula del pacto federal.

Nosotros, segn esto, slo venimos como delegados del pueblo, a cubrir las frmulas en debidoacatamiento de la Constitucin y a la conciencia pblica.

Esto significa la protesta que hemos hecho de guardar y hacer guarda el Plan de Tuxtepecreformado en Palo Blanco. Se ha querido que ningn funcionario pblico ponga en duda lalegitimidad de la revolucin y el deber de cumplir con las promesas de sta.

Tambin se ha resuelto sentar el precedente de que la Constitucin no se reforma por mediosrevolucionarios, por legitima y justa que sea una revolucin.

53 Visible en: Diario de los Debates de la Cmara de Senadores. Perodo de sesiones que comprende lasjuntas previas y preparatorias desde el primero hasta el 19 de septiembre de 1877 y las Ordinarias del mismoao.- Tomo I. pp. 56 y ss. imprenta de Irineo Paz. Mxico 1877.


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Pareci lcito el debate en cuanto a los detalles o mejor xito del principio de no reeleccin, y poresto se discutieron ms o menos directamente en la Cmara de Diputados estas ideas: 1. que elperodo de no-reeleccin se extendiera a ocho aos, 2. que el perodo constitucional delpresidente de la Repblica se ampliara a seis aos. Una y otra idea fueron desechadas, y ambos

perodos quedaron fijados en cuatro aos.

La comisin secunda el voto de la cmara de diputados, por parecerle justo.

Admitir la prohibicin de no ser reelecto el presidente sino hasta despus de ocho aos determinado su perodo legal, importa la muerta poltica de un ciudadano benemrito; trae lanecesidad de privarse de los buenos, y tal vez excelentes servicios que en el ejecutivo de la Uninpueda prestar un hombre distinguido, y ahoga las nobles aspiraciones de los hombres y de lospartidos, para realizar, por medio del prestigio y popularidad de un personaje eminente, grandes ypreciosas conquistas.

Extender el periodo del Presidente en el ejercicio de su cargo a ms de cuatro aos, importadesvirtuar el principio de no-reeleccin y casi nulificarlo en sus efectos.

El objeto de la no-reeleccin es el cambio de las personas, el movimiento poltico, necesario en lossistemas democrticos; y en nuestra impaciencia por el bien, el medio eficaz para evitar lasrevoluciones.

II.3.h) Dictamen negativo de Comisin.

En ocasiones, la Comisin considera la improcedencia de la Iniciativa planteada y,por tanto, procede a rechazarla, en este supuesto, la parte ms importante deldictamen se centra en las consideraciones que contienen los razonamientos,argumentos y observaciones que los miembros de la Comisin han considerado

pertinentes para no dar curso legal a las propuestas normativas planteadas.

La estructura del dictamen que rechaza una iniciativa es diferente al que la acepta.Se conforma de la siguiente manera:

a) Primero, la Comisin hace una relatora completa de la exposicin de motivosde la iniciativa, refirindose a las argumentaciones, a fin de dejar establecida lavalidez o improcedencia de las afirmaciones que le dan sustento;

b) Segundo, en el dictamen se procede a examinar y calificar las proposicionesconcretas as como las consecuencias que de las mismas pudieran derivarse;

c) Tercero, en un captulo especfico se presentan las objeciones principales,ordenndolas numricamente para el efecto de su mejor presentacin ycompresin; y,

d) Cuarto, por ltimo, se incluye un Punto de Acuerdo que contiene la resolucinque la Comisin Dictaminadora somete a la consideracin y votacin de la

Asamblea.


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A continuacin, se presenta un ejemplo resumido:54

"Comisiones Primera de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos.

Honorable Asamblea: A las Comisiones que suscriben fue turnada, por acuerdo de vuestrasoberana, la iniciativa presentada por los Diputados miembros del Partido Popular Socialista, paraadicionar, con un nuevo captulo sobre economa nacional, la Constitucin Poltica de los EstadosUnidos Mexicanos.

Sus autores fundan dicha iniciativa en las siguientes consideraciones: Que la nica disposicinconcreta que encierra sobre la materia econmica la Constitucin vigente es la del artculo 28; quedicho precepto es una copia exacta de que contena la Constitucin de 1857 y que sus normasresultan inoperantes pero anacrnicas, que sus postulados contra los monopolios no tieneneficacia, pues estos se forman por las leyes naturales del desarrollo econmico, a pesar de lasprohibiciones legales.

Agrega la iniciativa que la vida econmica actual del pas se haya mucho ms adelantada que la

Constitucin; que los acuerdos y decretos del Poder Ejecutivo sobre algunos rengloneseconmicos permanecen dispersos y son tan numerosos que es muy difcil su conocimiento cabal;que los ms importantes de ellos, as como las leyes relativas y las directrices de polticaeconmica practicadas y expuestas por quienes han venido ocupando la Presidencia de laRepblica, deben elevarse al rango de normas constitucionales para que, en vista de la mayorestabilidad jurdica de los preceptos que forman parte de la Constitucin, puedan servir de sustentoseguro para el desarrollo progresivo del pas; que, al mismo tiempo, se convertiran en preceptosobligatorios los compromisos que han contrado ante el pueblo nuestros gobernantes; y que losfuncionarios de la administracin pblica, as como los particulares, podran encauzar su actividadsin temor a la orientacin del gobierno, cada vez que ocurre el cambio de Presidente de laRepblica...

Por ltimo, insiste en que el proyecto toma en cuenta las leyes, decretos y acuerdos de los

gobiernos de los ltimos cincuenta aos, as como los informes peridicos de los Presidentes de laRepblica y las plataformas electorales de los partidos polticos que estn de acuerdo con losprincipios de la Revolucin.

Finalmente, propone la abrogacin del actual artculo 28 constitucional y la introduccin de uncapitulo sobre la economa nacional, que vendra a ser el Segundo del Ttulo Primero de laConstitucin Federal.

Estas comisiones consideran necesario referirse a las argumentaciones que hemos reproducido, afin de dejar establecida su validez o su improcedencia.

En primer lugar, es falso que la nica disposicin concreta sobre materia econmica que contienela constitucin vigente es la del articulo 28. Adems de los que este precepto establece, principiosesenciales estn contenidos en los artculos 27, 73 fracciones VIII y IX, 117 fracciones III, IV, V, VI,VII, VIII y IX, 123 y 131 de la Constitucin que nos rige.

Igualmente es falso que el texto del articulo 28 sea "exactamente el mismo que el que tuvo laConstitucin de 1857". En dicha carta el precepto se reduca a lo siguiente: "no habr monopoliosni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a titulo de proteccin a la industria. Exceptuarse

54 Visible en: Diario de los Debates. Cmara de Diputados. XLVI Legislatura. II perodo ordinario. TomoPrimero no. 31, 20 de diciembre de 1965. pp. 17 a 21.


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nicamente los relativos a la acuacin de moneda, a los correos y a los privilegios que, por tiempolimitado, conceda la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora".

(Siguen las argumentaciones en contra de cada uno de los considerandos de la iniciativa).

....Examinemos ahora las proposiciones concretas de la iniciativa que nos ocupa.

En primer lugar, se propone la supresin del texto del artculo 28 de la Constitucin vigente. Comoya se ha expresado en el mismo dictamen, este precepto constitucional no se constrie a proscribirlos monopolios, sino tambin la excencin de impuestos y las prohibiciones a ttulo de proteccin ala industria. Adems, establece algunas excepciones consistentes en el sealamiento de ciertasatribuciones exclusivas del estado y, en materia privada, los privilegios que por tiempo limitado seconceden a los autores, artistas e inventores. Adems, proscribe el acaparamiento de artculos enconsumo necesario y todos los actos contrarios a la lnea de concurrencia o tendientes a elevar losprecios de esos artculos, de los servicios al pblico y, en general, de los bienes de consumo,finalmente define que las asociaciones de trabajadores no constituyen monopolios ni tampoco lassociedades cooperativas bajo ciertas condiciones.

La derogacin de todas estas normas y principios que tienen una importancia fundamental en lavida econmica del pas, slo se justificara si se sustituyeran por otros preceptos que regularan lasmismas actividades y fenmenos econmicos.... lo contrario, es decir, el silencio absoluto sobrecuestiones tan esenciales, implicara jurdicamente que dichas atribuciones del estado, losderechos de los particulares y los lmites a la actividad privada habran desaparecido en virtud delprincipio general de derecho, inherente a nuestro rgimen constitucional en que para el estado, loque no est expresamente atribuido est prohibido y para los particulares lo que no est prohibidoest permitido

Estas Comisiones, despus de analizar amplia y cuidadosamente el contenido del capitulo sobreeconoma que contiene la iniciativa, encuentran las siguientes objeciones principales:.......

Otras contradicciones esenciales se plantean, por ejemplo, en el prrafo final que habla delestablecimiento de un solo rgimen fiscal para la federacin, los estados y los municipios, lo que

contrara el sistema de soberana de los estados, establecido en el articulo 40, y la autonomamunicipal consagrado en el art. 115 de la Constitucin vigente

2. Reproduce, de manera incompleta normas ya contenidas en la constitucin vigente, con lo queestablece redundancias innecesarias...

3. Pretende establecer, con rango constitucional, normas reglamentarias y hasta simples actos depoltica administrativa.

Como ejemplos de estas deficiencias, podemos sealar....

5. Adems de estas objeciones de carcter esencialmente jurdico, debemos sealar que elproyecto contiene una serie de proposiciones de naturaleza econmica cuya eficacia es muy

discutible, as como otras que seria inoperantes dentro de la estructura que actualmente tiene laeconoma nacional.

Como consecuencia de todo lo expuesto, estas comisiones han llegado a las siguientesconclusiones:

(Se reproducen las conclusiones en seis puntos).

Por lo expuesto, estas comisiones se permiten someter a la consideracin de esta Asamblea, elsiguiente punto de acuerdo:


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Unico. No es de aprobarse la iniciativa de reformas constitucionales propuestas por los Diputadosmiembros del Partido Popular Socialista, para adicionar nuestra carta fundamental con un capitulosobre la economa nacional y derogar el articulo 28 en vigor. Archvese el expediente.

II.3.i) Las observaciones y conclusiones particulares sobre los textosnormativos propuestos.

Como es sabido, el procedimiento constitucional para la formacin de las leyesfederales exige la participacin de la Cmara de Diputados y de la Cmara deSenadores. En los trminos del artculo 72, inciso h), la formacin de las leyes odecretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cmaras, conexcepcin de los proyectos que versan sobre emprstitos, contribuciones oimpuestos o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deben discutirseprimero en la Cmara de Diputados.

Se denomina Cmara de Origen al rgano que inicialmente toma conocimiento deuna proposicin legislativa puesto que en ella y en primera instancia se conocen,discuten y aprueban los proyectos o iniciativas de ley o decreto, es decir, porqueeste rgano colegiado resuelve en primer trmino; en tanto que, a la segundaCmara que debe intervenir en forma simultnea pero separadamente, se ledenomina Cmara Revisora.

Con este sistema se introducen medios de control interno sobre los actosaprobatorios del Congreso respecto de la legalidad del procedimiento seguido porla Cmara de Origen a partir del dictamen formulado por la Comisin o

Comisiones y despus de desahogar el procedimiento de la discusin yaprobacin, en lo general y en lo particular, de la iniciativa dictaminada.

Como ya he referido, las Comisiones de cada Cmara deben dictaminar lainiciativa presentada ante el Congreso. Cabe hacer la salvedad de que la Cmarade Origen dictamina la iniciativa, en tanto que la Cmara Revisora dictamina laMinuta con proyecto de Ley o Decreto aprobado por la Cmara de Origen.

En este apartado se explica -aunque ya se hizo en forma abundante conanterioridad- que las observaciones y conclusiones que se formulan en elDictamen involucran en forma directa cada uno de los textos propuestos. As, cada

dictamen referir, en lo general y en lo particular, las observaciones quecorrespondan a cada artculo. Pero resulta de inters referir que, en ocasiones, laComisin tendr que dictaminar no solo los artculos originales de la iniciativa sinotambin los artculos que haya propuesto otra Comisin Dictaminadora y quehayan sido aprobados por el Pleno de su Cmara.55

55 Visible en: Memoria del Senado de la Repblica. 1958-1964. Labores Legislativas, Polticas y Socialesdesarrolladas durante el ejercicio de las XLIV y XLV Legislaturas Federales. pg. 417. Mxico. 1964.


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El siguiente ejemplo explica el procedimiento que siguen las Comisiones cuandolas Cmaras respectivas actan como Cmara de Origen y Cmara Revisorarespectivamente y, en el caso, la Revisora hace modificaciones al Dictamen

votado favorablemente por la Cmara de Origen.

Puntos del dictamen definitivo:

Para su estudio y dictamen definitivo nos fue turnado el proyecto de ley forestal aprobado en lostrminos dictaminados por la H. Colegisladora.

Como es del conocimiento de los seores Senadores, el referido proyecto de Ley Forestal fueelaborado en esta H. Cmara, sujeto a discusin en varias sesiones en las que participaron lamayora de los Representantes de las Entidades Federativas que integran este cuerpo y finalremitido a la H. Cmara de Diputados.

En dicha Colegisladora y a travs de sus Comisiones de Asuntos Forestales y de Estudios

Legislativos, el proyecto de Ley iniciado en el Senado de las Repblica fue ligeramente modificadocon un espritu de mejoramiento en su texto, de aclaracin en determinadas expresiones tcnicojurdicas, en la precisin de algunos preceptos y en la satisfaccin de omisiones, con el nimo dedefinir mejor los objetivos fundamentales de esta Ley.

En efecto, las reformas que la H. Colegisladora propone a esta H. Cmara de Senadores, sereducen a la mayor claridad en la fraccin II del art. 3., substitucin de trminos en los arts. 5.,9., 76 y 116; modificacin y correccin en los arts. 10.11 fracc. I y IV, 14, 17, 18, 21, 23, 34, 36,81, 87, 92, 94, 129, 130 y 131; adicin en los artculos 54, 63, 79, 103 y 106; supresin de losartculos del Proyecto del Senado 19, 76, 80 y un articulo nuevo bajo el nmero 138.

En virtud de lo expuesto y estimando las Comisiones Unidas que las reformas introducidas en laColegisladora son de aceptarse por influir en la mayor claridad y mejora de este proyecto, sepermiten someter a la consideracin de vuestra soberana la aprobacin del texto definitivo quedeber enviarse al Ejecutivo para su promulgacin.

II.3.j) La justificacin del lenguaje y los conceptos utilizados en la redaccinde las propuestas de texto f inal para cada artculo de la ley o decreto.

El Reglamento del Congreso slo contiene, como nica regla de tcnica legislativareferente al lenguaje y forma de expresin de la Ley, que el dictamen de laComisin debe concluir con "proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarsea votacin".

Resulta de suma importancia destacar que el lenguaje es, a la vez continente(forma) y contenido (materia), de la norma porque con l se "supone laincorporacin a una norma de caractersticas muy precisas que faciliten su(observancia) eficacia y aplicacin, es decir, tiene que ver con la exhaustividad delas hiptesis que contempla la disposicin, su coherencia, su organizacin interna,


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su precisin de lenguaje (y), su adecuacin al cuerpo legislativo del cual formaparte".56

Dado que el lenguaje con el que se construye la Ley es un lenguaje natural de

textura abierta y las palabras que se emplean tienen por caracterstica laambigedad y la imprecisin, en el dictamen se requiere una revisin preliminarpara aceptar la construccin original proveniente de la iniciativa o, si el buen juiciode la Comisin as lo determina, reconstruir el texto para reducir los posiblesproblemas de incomprensin o interpretacin de los conceptos, expresiones ovocablos que contiene, as como para restringir las reas de incertidumbre, deindeterminacin y de ambigedad proveniente del lenguaje empleado en lapropuesta de norma.

La responsabilidad de los redactores de la ley, es mayscula porque deben tomaren cuenta que la norma, como acto legislativo, debe cumplimentar una serie de

requisitos internos de carcter general y de origen tcnico constitucional quetienden, bsicamente, al aseguramiento de su integralidad, reductibilidad,coherencia, correspondencia y realismo,57 dentro del orden jurdico vigente.

Por integralidad de la norma se comprende aquella caracterstica de su hiptesisnormativa que la presenta como suficiente y completa en relacin a los fines yobjetos perseguidos, los supuestos que describe y las conductas que regula, ascomo la naturaleza de los actos que tienda a producir y su vinculacin con lasdems normas para evitar, hasta donde sea posible, los llamados vacos legales.

La irreductibilidad pone nfasis en que la norma solo debe contemplar todo lo

necesario, pero nada ms que lo necesario y ajustar su contenida de tal forma quefacilite su interpretacin y, por consecuencia, su aplicabilidad y eficacia a fin deque opere como un instrumento adecuado capaz de producir los efectosperseguidos por el legislador.

La nota de coherencia refiere la adecuacin formal del texto a las directricesgenerales y conceptuales de las normas de las cuales formar parte al efecto deresolver, de anticipado, las discrepancias, contradicciones o posibles colisionescon otros dispositivos del mismo o de diferente cuerpo de leyes.

De no atender estas reglas tcnicas, la incoherencia puede producir terriblesconsecuencias sobre los derechos de los destinatarios o sujetos a la regulacin dela norma, pues permitir conspirar abiertamente contra su precisin y claridad y,

56 El Sistema Legislativo Mexicano, en: Consideraciones Generales sobre el Sistema Jurdico Mexicano.Trabajo colectivo, pub. en Dilogos sobre la Informtica Jurdica. Autores Adolfo Fernndez, SantiagoMarvan y Angela Quiroga. Instituto de Investigaciones Jurdicas e Instituto de Investigacin y de Estudios

para el Tratamiento de la Informtica Jurdica. UNAM. Mxico 1989.

57 En este orden de ideas, seguir las planteadas en MEEHAN, Opus. cit. pg. 75


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por ende, atentar arbitrariamente contra su eficacia y la seguridad jurdica de losderechos y obligaciones que contiene.

La correspondencia refiere la necesidad de integrar armoniosamente los

contenidos de la nueva norma con aquellos de las otras disposiciones que yaexisten en el mundo jurdico. En el sistema nacional la vinculacin primera, esdecir, de sub a supraordinacin, debe ajustar la norma con los preceptosconstitucionales y, de no existir, con aquellos principios fundamentales que lainforman y le dan origen y caracterizacin social y poltica.

En un esquema de relaciones de igualdad jerrquica, la correspondencia obliga aimbricar los contenidos normativos con los que postulan los rdenes paralelos y,en relacin a los subordinados o de diferente jerarqua formal o material, dichacorrespondencia significa la conveniencia de articular sus efectos para no destruirlas relaciones y derechos existentes ni crear desorden ni confusin en la

legitimidad de los preceptos aplicables a situaciones concretas.

Como ejemplo58de aclaracin de conceptos, se transcribe el siguiente:

"Comisiones Unidas de Comercio y Hacienda de Crdito Pblico.

Honorable Asamblea: A las Comisiones Unidas de Comercio y Hacienda de Crdito Pblico fueturnada, para su estudio y dictamen, la iniciativa de Ley (debi haber dicho Decreto) presentadapor el C. Diputado Rafael Alonso y Prieto y suscrita adems, por varios ciudadanos Diputados,miembros todos de la Fraccin Parlamentaria del Partido Accin Nacional, para reformar, adicionary derogar diversas disposiciones del Cdigo de Comercio y otras de la Ley General de SociedadesMercantiles.

Del estudio realizado por las referidas Comisiones, se derivan las siguientes consideraciones:

.....En lo que toca a la Ley General de Sociedades Mercantiles las modificaciones propuestas en lainiciativa concretamente aluden a esclarecer el concepto de utilidades en lo tocante a sudistribucin; al concepto de capitalizacin de la reserva; a los derechos de acreedores respecto debienes y derechos de sus deudores; a la liberacin de acciones por medios diversos al pago enefectivo; a los derechos de accionista minoritarios en la designacin de consejeros y comisarios; alas obligaciones y prohibiciones para los Comisarios, y a las obligaciones de los Administradorespara suministrar la informacin financiera a los socios.

En trminos generales, los artculos que acatan estas materias, introducen pequeasmodificaciones a las previsiones actuales, que indudablemente las hacen ms acordes con laprctica mercantil de nuestros das. Las Comisiones consideraron por ello, conveniente la adopcin

en general de las proporciones de la iniciativa en cuanto stas responde a situaciones de hecho,no regulados por la Legislacin actual y porque adems tienden a garantizar mejor los intereses deaccionistas minoritarios. De todas maneras se estim inconducente aprobar la adicin propuesta alart. 18 por razones de claridad;.... "

58 Visible en: Diario de los Debates de la Cmara de Diputados. LI Legislatura. Ao II. Tomo II no. 34, 10 dediciembre de 1980. pp. 41 y 42.


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I. Las disposiciones preliminares que generalmente refieren: a) el mbito devigencia material de la ley (que generalmente atiende a la denominacin delordenamiento por ejemplo: Cdigo Civil, etc.); b) las definiciones necesarias en laley; c) los dispositivos que expliquen los fines y objetivos que se persigan en el

ordenamiento o del sentido de los vocablos o expresiones utilizadas.

II. Disposiciones generales que incluyen todas aquellas normas que por su gradode extensin deben anteceder a todas aquellas que se incluyen en el ttulo de lasdisposiciones especiales.

III. Las disposiciones especiales que son aquel conjunto de preceptos queparticularizan, detallan y desarrollan cada una de las disposiciones generales.

IV. Disposiciones orgnicas o procedi

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