Estudi de viabilitat tècnica, econòmica i legal per a la creació de serveis de ... · 2015. 12....

1 “Estudi de viabilitat tècnica, econòmica i legal per a la creació de serveis de transport mancomunats entre municipis de l'àmbit AMTU". Resum executiu

"Estudi de viabilitat tècnica, econòmica i legal per

a la creació de serveis de transport mancomunats

entre municipis de l'àmbit AMTU"

Granollers, octubre de 2012

Resum Executiu del:


1. Situació actual

La prestació del servei de transport col·lectiu urbà de viatgers ha estat assumida, en els darrers anys,

per un elevat nombre de municipis de la província de Barcelona malgrat no tenir-ne l’obligació.

Actualment, a la província de Barcelona 98 municipis presten servei de transport urbà de viatgers, de manera que el 89,3%

de la població de la demarcació disposa d’un transport que cobreix les necessitats de mobilitat estrictament urbanes. En

la seva majoria, aquests municipis presten el servei sense tenir-ne l’obligació (67,3%) i destinen una mitja de 2€ per

habitant a finançar aquesta despesa no obligatòria.

La resta de municipis, o bé pertanyen a l’extinta Entitat Metropolitana del Transport (EMT), àrea de prestació conjunta dels

serveis de transport púbic dels 18 municipis que la conformaven, o bé estan obligats a proveir aquest servei, atenent a

l’establert a la normativa de règim local de Catalunya (municipis amb més de 50.000 habitants i capitals de comarca).

En termes de titularitat, la majoria de municipis presten el servei mitjançant la xarxa interurbana de titularitat de

l’administració autonòmica (54,1%). Per contra, en termes de població servida, en la seva majoria aquests serveis estan

gestionats per l’Àrea Metropolitana de Barcelona (57,6%), seguit dels gestionats pels municipis (26,4%), i en darrer terme

pels de gestió autonòmica (16%).


1. Situació actual

Municipis província Barcelona sense transport urbà

Municipis província Barcelona amb transport urbà

Municipis província Barcelona amb transport urbà gestionat per l’EMT

Municipis província Barcelona amb transport urbà de titularitat municipal

Municipis província Barcelona amb transport urbà de titularitat autonòmica

18

53 3 obligats

50 no obligats

27 11 obligats

16 no obligats

213 98

Municipis amb transport urbà a la província de Barcelona i titularitat del servei


1. Situació actual

Per norma general, els serveis de transport públic urbà acostumen a ser altament deficitaris, ja que, en la majoria dels

casos difícilment s’arriba a cobrir un 40% del cost del servei via ingressos tarifaris.

En els darrers anys es constata una evolució creixent de les aportacions de les administracions locals al finançament del

sistema de transport urbà de viatgers. En el cas dels municipis que conformen l’AMTU s’ha incrementat en un 7% en els

dos últims anys, i juntament amb una situació mantinguda de crisi econòmica, està suposant una amenaça per la

sostenibilitat d’aquests serveis locals. Enfront aquesta situació molts ajuntaments es plantegen propostes de coordinació

dels seus serveis de transport amb els municipis veïns, amb l'objectiu de compartir despeses i costos.

D’altra banda, a aquesta fonamentació eminentment econòmica, s’hi suma el fet que en les darreres dècades la ciutat ha

adquirit unes dimensions en termes funcionals que depassen la divisió administrativa municipal. I el concepte de sistema

urbà esdevé el més útil per descriure la realitat de la ciutat moderna. A la província, a banda del sistema conformat per

l’Àrea Metropolitana de Barcelona, en el marc de redacció de l’estudi s’han identificat diferents sistemes urbans en els

quals, atenent a criteris funcionals i econòmics, pren sentit la mancomunació dels serveis de transport públic: els

sistemes categoritzats com a AMP a l’entorn de les ciutats de Vilanova i la Geltrú, Terrassa, Sabadell, Granollers i Mataró;

i de l’altra els sistemes urbans i suburbans encapçalats per Manresa, Igualada i Vic, i Vilafranca, Martorell i Sant Celoni.

En alguns casos, la mancomunació de serveis ja s’ha iniciat amb solucions específiques que permeten la prestació

conjunta dels serveis de transport urbans i interurbans als àmbits funcionals d’Igualada i Vic. En d’altres, s’està

plantejant com una opció per garantir la sostenibilitat financera dels serveis de transport urbà.


1. Situació actual


1. Situació actual

L’actual marc normatiu habilita als municipis a establir diferents formules per a la prestació conjunta

dels serveis de transport públic requerint-se però, en tots els casos, la participació i impuls de

l’administració autonòmica.

La Llei 12/1987, de regulació del transport de viatgers per carretera mitjançant vehicles de motor, preveu que les entitats

locals, per a gestionar els transports de les seves competències respectives, poden constituir consorcis o subscriure

convenis (art. 30) en els termes establerts per la legislació de règim local.

D’altra banda, la mateixa normativa de règim local de Catalunya contempla la creació d’entitats metropolitanes per a la

planificació, coordinació o gestió dels serveis municipals que, per les característiques econòmiques, socials i urbanes

concurrents en aquest àmbit, facin necessària una actuació d’abast supramunicipal (art. 94 i 95).

Així mateix, i de manera explícita, la normativa local també preveu que els municipis s’associïn en mancomunitats per a

establir i gestionar en comú serveis de la seva competència, entre altres el de transport urbà (art. 115).

No obstant l’anterior, la pròpia llei de regulació del transport de viatgers, amb la clara delimitació competencial entre

transport urbà i interurbà, condiciona l’aplicació de les diferents fórmules per a coordinar i gestionar conjuntament els

serveis de transport urbà entre varis municipis, a l’entesa i impuls coordinat entre l’administració local i autonòmica.


1. Situació actual

D'altra banda, malgrat l’actual marc jurídic pugui veure’s modificat per la reforma prevista de la normativa de règim local

per a la seva racionalització i sostenibilitat, el món local continuarà disposant de diverses solucions que, amb

personalitat jurídica o sense, permeten coordinar els serveis de transport urbà des d’una escala supramunicipal.

Fórmules per a la coordinació intermunicipal en la prestació de serveis públics

A) Identitat Funcional sense personalitat jurídica pròpia

B) Entitat Institucional amb personalitat jurídica pròpia

Entitats locals supramunicipals

Convenis

Comunitats de

Municipis (2 a la prov.)

Mancomunitats

de municipis

(32 a la prov.)

Entitats Públiques

Empresarials

Àrees/Entitats

Metropolitanes

(1 a la prov.)

Consorcis locals

(159 a la prov./

1 Consorci de mobilitat)

8 “Estudi de viabilitat tècnica, econòmica i legal per a la creació de serveis de transport mancomunats entre municipis de l'àmbit AMTU". Resum executiu Font: Gabinet GAUDI, SL per a l'Observatorio de la Movilidad Metropolitana. Informe de 2007.


NORMATIVA: Segons la Llei 8/1987 de 15 d’abril, municipal i de règim local de Catalunya i el Decret 2/2003, de 28 d’abril, pel qual

s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, l'Administració de la Generalitat i els ens locals poden establir

convenis o consorcis sobre serveis locals o assumptes d'interès comú, per tal d'instrumentar fórmules d'assistència i cooperació

econòmica, tècnica i administrativa (art. 191). També la Llei 12/1987, de 28 de maig, de regulació del transport de viatgers per

carretera mitjançant vehicles de motor, estableix la possibilitat que les entitats locals, per a gestionar els transports de les seves

competències respectives puguin constituir consorcis o subscriure convenis en els termes establerts per la legislació de règim local (art.

30).

En aquests convenis es regulen els mecanismes necessaris per facilitar la cooperació consensuada entre varis municipis o entre aquests i

altres nivells de l'administració. Dels acords de cooperació establerts entre l'Administració de la Generalitat i els ens locals, se n'ha de

donar compte a les altres administracions que hi puguin estar interessades i no hagin intervingut en la formalització de l'acord.

La formalització d'aquests convenis de col·laboració de caràcter voluntari i base negocial constitueix una alternativa la

constitució de noves entitats jurídiques específiques.

Habitualment, aquests convenis de col·laboració entre diferents administracions, són conseqüència de l'aplicació de les determinacions

aprovades pel respectiu pla sectorial del transport metropolità promogut per l'executiu autonòmic en l'exercici de la seva competència

sobre els serveis de transport públic interurbà.

En la majoria dels casos, aquests convenis inclouen la creació d'un òrgan de composició plural i gestió comuna, que actua com a comissió

mixta de seguiment amb caràcter executiu per resoldre les qüestions que es plantegin amb motiu de la interpretació i el compliment de les

clàusules del conveni.

Les entitats signants gaudeixen de l'absència de constrenyiments formals i de la disposició d'una llibertat absoluta per accelerar o moderar

el ritme del procés de desenvolupament del conveni.

Convenis


NATURALESA: Sense personalitat jurídica pròpia.

NORMATIVA: Segons la Llei 21/2002 de 5 de juliol de modificació de la Llei Municipal i de Règim Local de Catalunya, els municipis, sobretot els

petits i mitjans, i per a facilitar-los la gestió i l'execució de tasques comunes, poden agrupar-se en comunitats de municipis, enteses com agrupacions

sense personalitat jurídica pròpia, els acords de les quals vinculen a tots els municipis agrupats. Aquesta formula no té precedent en l'Estat l'espanyol.

TIPOLOGIA: Associació voluntària

COMPETÈNCIES: L'objecte de la comunitat, que sempre ha de ser determinat, consisteix en la gestió i l'execució de tasques i funcions comunes dels

municipis participants. El seu caràcter pot ser temporal o indefinit.

En el marc del que estableixi el propi conveni, correspon a la comunitat totes les competències, les potestats i les funcions que li atribueixin els municipis

participants.

La contractació d'obres i subministraments, si és procedent, haurà d'ajustar-se al que estableixi la legislació de contractació aplicable als ens locals. Els

acords que adoptin vincularan a tots els municipis agrupats i tindran eficàcia enfront de tercers, com si fossin adoptats per tots i cadascú dels municipis

associats.

Els òrgans de la comunitat han de ser representatius dels Ajuntaments dels municipis que la integren, essent necessaris el president i el consell.

ÀMBIT TERRITORIAL: No és requisit necessari que pertanyin a una mateixa comarca, ni que existeixi continuïtat territorial entre ells.

FINANÇAMENT: Segons el règim que s'estableixi en el conveni de la comunitat.

PROCEDIMENT: Mitjançant un procediment àgil i senzill que s'inicia amb un decret de l'alcalde de cadascun dels municipis que la promoguin en el que

s'expressa la voluntat de constituir-la i s'ha d'incloure un projecte de conveni referit als aspectes orgànics i de funcionament de la comunitat.

EXEMPLES: No s'han identificat comunitats de municipis amb l'objecte de coordinar o gestionar serveis de transport públic o activitats relacionades amb

la mobilitat. A mode d'exemple, destacar el cas de la Comunitat de Municipis del Voltreganès constituïda pels municipis de Sant Hipòlit de Voltregà i Les

Masies de Voltregà associats per a la gestió conjunta de serveis comuns en els àmbits de: educació, cultura, esports, promoció econòmica, turisme, medi

ambient, joventut, seguretat ciutadana i benestar social.

En el cas francès sí que s'han identificat "communautés des communes" fórmules molt similars a les comunitats de municipis per a gestionar el transport

públic en aquests espais, habitualment rurals.

A Itàlia aquesta figura és l'equivalent a la "convenzione" que té per objecte la gestió coordinada de funcions administratives i serveis públics. La seva

constitució es formalitza per mitjà d'un conveni només entre ens locals, ordinàriament municipis. No té personalitat jurídica pròpia, però permet crear

òrgans comuns ("uffici comuni") o bé delegar funcions i serveis a l'ajuntament líder ("capofila"), o la combinació d'ambdós. El règim econòmic financer es

pacta en el conveni i està al càrrec del "capofila". Hi ha "convenzione" facultatives (establertes voluntàriament i aprovades pels Plens dels "consigli") i

obligatòries creades per l'Estat o la regió que impliquen els ens locals per a la realització d'una obra pública o una matèria compe`tencia de l'estat o de la

regió. La "convenzione" és el principal instrument de cooperació d'ens locals perquè és dels més flexible si menys traumàtics.

Comunitats de municipis


NATURALESA: Entitat local no territorial.

NORMATIVA: Segons la Llei 8/1987 de 15 d’abril, municipal i de règim local de Catalunya i el Decret 2/2003, de 28 d’abril, pel qual

s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, els municipis tenen dret a associar-se en mancomunitats de

municipis per a establir, gestionar o executar en comú obres i serveis determinats de llur competència. En concret poden constituir

mancomunitats entre altres, en matèria urbanística, d'aigües, de sanejament, de transport i de gestió de residus. La Llei 53/2003, de 16 de

desembre, de Mesures de Modernització del Govern Local, ha enfortit aquestes mancomunitats permetent que exerceixin les potestats dels

ens locals territorials, el que resulta lògic si es pretén que constitueixin mecanismes eficaços de superació dels efectes negatius derivats de

l'excessiu fraccionament i les deseconomies d'escala que comporta.

TIPOLOGIA: Associació voluntària.

COMPETÈNCIES: L'àmbit d’actuació de les mancomunitats no pot comprendre totes les competències assignades als municipis que les

integren. Entre les potestats que se'ls assignin, s'hi pot incloure la sancionadora en les matèries sobre les quals tinguin competència.

ÀMBIT TERRITORIAL: Poden mancomunar-se municipis entre els quals no hi hagi continuïtat territorial, si aquesta no es requereix per a la

naturalesa de les finalitats de la mancomunitat.

Els municipis d’una comarca no es poden associar amb altres d'una comarca diferents si la mancomunitat té per objecte obres i serveis

compresos en el programa d’actuació comarcal.

Poden constituir-se mancomunitats amb municipis que pertanyin a altres comunitats autònomes, sempre que es compleixin els requisits

establerts per la legislació vigent.

FINANÇAMENT: La hisenda de les mancomunitats està constituïda pels recursos que els confereix la Llei reguladora de les hisendes locals i per

les aportacions dels municipis que l'integren o en formen part, determinades d'acord amb el que s'estableixin en els seus estatuts.

PROCEDIMENT: Elaboració i aprovació d'un projecte d'estatuts per part de tots els municipis integrants així com dels Consells Comarcals

afectats i del Dpt. de Governació i Relacions Institucionals.

EXEMPLES: Moltes mancomunitats existents a Catalunya tenen entre les seves finalitats la del transport públic de viatgers. No obstant, no s'ha

identificat cap cas en què aquestes funcions s'exerceixin des de la Mancomunitat. A la resta d'Espanya el cas més significatiu és el de la

Mancomunitat de la Comarca de Pamplona que sí té competències i les exerceix en matèria de transport públic (autobús i taxi).

Mancomunitats de municipis


Àrees/Entitats Metropolitanes

NATURALESA: Entitat local territorial general (àrea metropolitana) o no territorial però institucional especialitzada (entitat metropolitana). Quan

s'opta per configurar l'àrea metropolitana com una Administració Pública de tipus territorial o general, aquesta pot qualificar-se de Govern local

intermig. Mentre que quan se la defineix com una Administració institucional o especialitzada, ateses les seves limitacions com ens instrumental,

es qualifica d'ens local intermig (entitat metropolitana).

NORMATIVA: Segons la Llei 8/1987 de 15 d’abril, municipal i de règim local de Catalunya i el Decret 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s'aprova

el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, per Llei del Parlament de Catalunya es poden crear, modificar o suprimir

entitats metropolitanes (art. 94). Així mateix el nou Estatut d'Autonomia de Catalunya reconeix les àrees metropolitanes com a ens

supramunicipals que fomenten la col·laboració i associació dels municipis, també determina que la seva creació, modificació i supressió i

l'establiment del règim jurídic són regulats per una Llei del Parlament (art. 93).

TIPOLOGIA: Agrupació forçosa.

COMPETÈNCIES: Pot correspondre a les entitats metropolitanes la planificació, la coordinació o la gestió d’aquells serveis municipals que, per les

característiques econòmiques, socials i urbanes concurrents en els àmbits territorials respectius, facin necessària una actuació d'abast

supramunicipal.

ÀMBIT TERRITORIAL: El que es determini en la llei reguladora de l'entitat metropolitana però que habitualment es correspon a un àmbit funcional

metropolità.

FINANÇAMENT: La hisenda de les entitats metropolitanes està constituïda pels recursos que els confereix la Llei reguladora de les hisendes

locals. Les àrees metropolitanes poden disposar a més dels següents recursos: poden establir un recàrrec sobre l'impost sobre béns immobles

situats en el territori de l'entitat i subvencions de caràcter finalista que es poden fixar en els pressupostos generals de l'Estat.

PROCEDIMENT: Procediment legislatiu en el qual s'ha de donar audiència a l'Administració de l'Estat i als ens locals afectats. La llei reguladora

de l'entitat metropolitana n'ha de determinar: els òrgans de govern i d'administració; el règim econòmic i de funcionament; els serveis a prestar i

les obres a realitzar i el procediment per executar-los; les formes amb què ha de garantir la participació de tots els municipis en la presa de

decisions.

EXEMPLES: S'han identificat les següents àrees metropolitanes i entitats metropolitanes amb competències en matèria de transports: l'Àrea

Metropolitana de Barcelona (Entitat Metropolitana del Transport), l'Agència Valenciana de Mobilitat (Entitat Pública del Transport Metropolità de

València) i la recent creada Àrea Metropolitana de Vigo.


NATURALESA: Entitat local no territorial.

NORMATIVA: Segons la Llei 8/1987 de 15 d’abril, municipal i de règim local de Catalunya i el Decret 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s'aprova el Text refós de la

Llei municipal i de règim local de Catalunya, l'Administració de la Generalitat i els ens locals poden establir convenis o consorcis sobre serveis locals o assumptes

d'interès comú, per tal d'instrumentar fórmules d'assistència i cooperació econòmica, tècnica i administrativa (art. 191 i 269). Així mateix, la Llei 9/2003, de 13 de juny, de

la mobilitat, estableix que per elaborar i gestionar els plans directors de mobilitat, el departament competent en matèria d'infraestructures de mobilitat i transport i els ens

locals de l'àmbit territorial corresponent poden promoure la constitució de consorcis, amb la denominació d'autoritats territorials de la mobilitat (art.20). També la Llei

12/1987, de 28 de maig, de regulació del transport de viatgers per carretera mitjançant vehicles de motor, estableix la possibilitat que les entitats locals, per a

gestionar els transports de les seves competències respectives puguin constituir consorcis o subscriure convenis en els termes establerts per la legislació de règim local

(art. 30).

TIPOLOGIA: Associació voluntària d'ens locals amb altres administracions públiques per a finalitats d'interès comú o amb entitats privades sense ànim de

lucre que tenen finalitats d'interès públic concurrents amb les dels ens locals.

COMPETÈNCIES: Capacitat per crear i gestionar serveis i activitats d'interès local o comú. Quan l'objecte és la cooperació entre diferents administracions

públiques els són aplicables les normes reguladores de les relacions interadministratives. En la prestació de serveis pot utilitzar qualsevol fórmula prevista

per la llei. Aquests ens es configuren com a instruments de coordinació econòmica, tècnica i administrativa entre les administracions integrants.

ÀMBIT TERRITORIAL: El que es vulgui. Tan sols es requereix l'autorització del Conseller de Governació als municipis en què intervinguin comarques

diferents a la que pertany si l'objecte del consorci és coincident amb una activitat o un servei declarat d'interès comarcal en el programa d'actuació de la

comarca respectiva.

FINANÇAMENT: La hisenda dels consorcis locals està constituïda pels recursos que els confereix la Llei reguladora de les hisendes locals i per les

aportacions dels ens, les administracions i altres membres consorciats tal i com s'estableixi en els estatuts.

PROCEDIMENT: Es constitueix per acord de les diferents entitats que l'integren amb l'aprovació d'uns estatuts o per adhesió posterior.

EXEMPLES: En matèria de mobilitat i transports s'han identificat els següents Consorcis:

Consorcio Regional de Transportes de Madrid, Autoritat Territorial de la Mobilitat Àrea de Barcelona, Autoritat Territorial de la Mobilitat de l'Àrea del Camp de Tarragona,

Autoritat Territorial de la Mobilitat de l'Àrea de Lleida, Autoritat Territorial de la Mobilitat de l'Àrea de Girona, Consorcio de Transportes de Bizkaia, Autoridad Territorial de

Transportes de Gipuzkoa, Consorcio de Transportes de Asturias, Consorcio de Transporte Metropolitano del Área de Sevilla, Consorcio de Transporte Metropolitano Área

de Málaga, Consorcio de Transporte Metropolitano del Área de Bahía de Cádiz, Consorcio de Transportes Metropolitano del Área de Granada, Consorcio de Transporte

Metropolitano del Área de Almería, Consorcio de Transporte Metropolitano del Área de Campo de Gibraltar, Consorcio de Transporte Metropolitano del Área de Córdoba,

Consorcio de Transporte Metropolitano del Área de Jaen, Consorcio de Transporte Metropolitano de la Costa de Huelva, Consorci de Transports de Mallorca, Autoridad

Única del Transporte de Gran Canaria, Consorcio de Transportes del Área de Zaragoza.

Consorcis


Entitats Públiques Empresarials

NATURALESA: Entitat pública local

NORMATIVA: La Llei estatal 7/1985, de 2 d’abril, Reguladora de les Bases del Règim Local, va introduir la fórmula de les Entitats

Públiques Empresarials per a la gestió directa de serveis públics locals i, fou introduïda en el redactat del cos legal arran de la modificació

operada per la Llei estatal 57/2003, de 16 de desembre, de Modernització del Govern Local.

ASSOCIACIÓ: La constitució ha d'estar promoguda per un ens local al qual després es poden integrar la resta d'ens amb les mateixes

competències objecte de l'entitat pública empresarial.

COMPETÈNCIES: Les entitats públiques empresarials són Organismes Públics als que s'encomana la realització d'activitats prestacionals,

la gestió de serveis o la producció de béns d'interès públic susceptibles de contraprestació.

Es regeixen pel dret privat excepte en la formació de la voluntat dels seus òrgans, en l'exercici de les potestats administratives que tinguin

atribuïdes i en els aspectes específicament regulats en els estatuts.

ÀMBIT TERRITORIAL: El que es determini en els estatuts.

FINANÇAMENT: El que es determini en els estatus de l'entitat.

PROCEDIMENT: La seva creació, modificació, refundició o supressió correspondrà al Ple de l'entitat local, que n'aprovarà els estatuts.

Hauran de restar adscrites a una Consellera, Àrea o Govern o Organisme Autònom equivalent de l'entitat local.

Els estatuts hauran de determinar els següents aspectes:

-determinació dels màxims òrgans de direcció de l'organisme entre ells el Consell d'Administració;

-funcions i competències de l'organisme; organismes als que es confereixi l'exercici de les potestats administratives;

-el patrimoni que s'assigni pel compliment de les seves finalitats i els recursos econòmics que hagin de finançar a l'organisme;

-el règim relatiu als recursos humans, patrimoni i contractació;

-el règim pressupostari, econòmic financer, de comptabilitat d'intervenció...

EXEMPLES: En matèria de mobilitat i transports s'han identificat les següents Entitats Públiques Empresarials: d'àmbit autonòmic l'Entitat

Pública del Transporte de la Región de Murcia i d'àmbit Estatal AENA, ADIF, FEVE i Renfe Operadora.

D'àmbit estrictament local les entitats públiques empresarials identificades fan referència a la gestió d'infraestructures de suport a la

mobilitat (com ara els aparcaments municipals).


2. Diagnosi de les fórmules utilitzades per a la coordinació dels serveis de

transport públic en àmbits supramunicipals

La creació de consorcis interadministratius, ha estat la fórmula que més ha proliferat en els darrers anys

com a ens per a la coordinació tècnica, administrativa i la cooperació financera entre les diferents

administracions implicades en la mobilitat d’àmbits metropolitans.

Sens dubte, l’estructuració, en el seu temps, del Consorci de Transports de Biscaia i del Consorcio Regional de

Transportes de Madrid, ha marcat la referència en el procés i la forma d’estructuració de les entitats consorcials que han

proliferat posteriorment. Especialment en el cas de Madrid, ja que la nova entitat creada per Llei, articula la cooperació i la

participació de les institucions en l’ordenació conjunta del servei, i concentra les competències sobre transport públic

regular de viatgers de la comunitat autònoma i dels ajuntaments adherits.

En el cas de Catalunya, les Autoritats Territorials de la Mobilitat (ATM) es defineixen en la pròpia llei de mobilitat, com els

òrgans per elaborar i gestionar els Plans Directors de Mobilitat de cadascuna de les vegueries del territori català. I

actualment estan constituïdes les de: l’àrea de Barcelona, àrea de Lleida, àrea de Girona i Camp de Tarragona.

Fins al moment, i a diferència del cas de Madrid, no s’ha optat perquè les administracions que conformen les Autoritats

Territorials de la Mobilitat deleguin les seves competències en matèria de transport als consorcis, condició necessària per

a l’ordenació i la prestació conjunta dels serveis des de l’àmbit consorcial. En qualsevol cas, l’actual marc normatiu no

condiciona aquesta delegació, la qual podria realitzar-se per llei mitjançant l’acord previ de les diferents parts implicades

quan s’estimi convenient.




La creació de mancomunitats de municipis per a la prestació conjunta dels serveis de transport és una

solució d’implementació complexa, que no sempre garanteix l’estalvi de recursos públics respecte la

situació de partida i que requereix de la participació de l’administració autonòmica.

La llei de règim local estableix el dret dels municipis per associar-se en mancomunitats per a establir, gestionar i executar

en comú la seves competències en matèria de serveis de transport. En aquest sentit, és la fórmula més municipalista, que

parteix de l’autonomia i voluntat local i que, a priori, es pot implementar sense requerir de la participació de cap altra

nivell de l’administració.

No obstant l’anterior, i atesa la diferenciació entre transport urbà i interurbà que fixa la llei sectorial de transports de

viatgers, l’establiment de mancomunitats de municipis amb l’objectiu de prestar conjuntament els serveis de transport

públic en aquest nou àmbit supramunicipal, requereix de la voluntat expressa de l’administració autonòmica de delegar

les seves competències en matèria de transport interurbà a la mancomunitat, la qual s’haurà de fer per llei.

Aquest fet suposa que la iniciativa local per constituir una mancomunitat de municipis es veu condicionada per l’establert

a la normativa sectorial de transports. En aquest sentit, des de l’autonomia local es pot promoure la creació de

mancomunitats per a gestionar els serveis de transports entre varis municipis, però en darrera instància, serà condició

necessària la col·laboració de l’administració autonòmica. En cas contrari, la mancomunitat únicament podrà gestionar la

contractació conjunta del servei, que de per sí pot comportar estalvis econòmics, i que haurà de prestar-se separadament

per a cada municipi.




Pocs són els casos en els que s’està optant per aquesta solució. I l’exemple més significatiu és el de la Mancomunitat de

la Comarca de Pamplona, definida per un àmbit integrat per varis municipis que, per superar la disfunció existent

motivada per la consideració de serveis urbans i interurbans de transport de viatgers mitjançant l’aprovació de Lleis

Forals han considerat urbans tots els serveis de transport que discorren dins de l’àmbit territorial de la mancomunitat.

En qualsevol cas, la creació d’una mancomunitat per a gestionar els serveis de transport públic entre varis municipis,

també comporta la cessió de competències per part de les corporacions locals en favor del nou ens mancomunat, cedint

per tant quota de poder en la planificació i gestió d’aquests serveis. I també comporta pactar, entre tots els municipis

associats, l’assignació de recursos financers per assegurar la correcta prestació del servei i el funcionament intern del

nou ens, essent menor la capacitat de decisió individual dels municipis.

La creació d’una mancomunitat per a gestionar els serveis de transport públic requereix de l’acord i el consens estable i

mantingut en el temps entre els diferents municipis que la integren. En aquest sentit, un dels reptes més importants per a

garantir aquest acord, és el de cercar fórmules des d’un inici, que afavoreixin la concertació econòmica entre les diferents

administracions locals associades.

Val a dir, que en un escenari en el que una agrupació de municipis vulgui promoure la creació d’una mancomunitat per a

gestionar conjuntament els seus serveis de transport, atenent a l’establert en la normativa de règim local, caldrà prendre

en consideració diferents aspectes que poden arribar a limitar els beneficis derivats de la mancomunació:




i) serà necessària una delegació per llei de les competències en transport interurbà per part de l’administració

autonòmica en favor de la mancomunitat.

ii) com a conseqüència de l’anterior, caldrà avaluar les afectacions als diferents operadors de transport interurbà

implicats i compensar-los econòmicament, en cas que sigui necessari.

iii) caldrà planificar de nou la xarxa de transport de viatgers amb l’objectiu de: mantenir i millorar on sigui possible

la cobertura poblacional i els nivells de servei de l’oferta de transport; i alhora reduir les aportacions econòmiques

de cada municipi respecte la situació de partida.

iv) cal tenir present que atenent al mapa de municipis amb serveis de transport urbà de titularitat municipal de la

província de Barcelona i la delimitació d'AMP i sistemes urbans i suburbans, i a la necessària contigüitat territorial

per a la prestació conjunta dels serveis, l’estructuració de mancomunitats només seria possible entre els

municipis de: Cubelles, Vilanova i la Geltrú i Sitges; Rubí, Terrassa i Sabadell; i Martorell i Abrera.

Així, la creació de mancomunitats per a la prestació conjunta dels serveis de transport, no sempre serà una solució que

permeti estalviar recursos econòmics als municipis associats respecte la situació de partida. En aquest sentit, la

constitució de mancomunitats difícilment és la solució per als municipis petits que, sense tenir l’obligació de prestar

aquest servei ho estan fent, i que veuen en aquesta formula associativa la solució a la supressió dels seus respectius

serveis de transport urbà. I més si es pren en consideració que aquests municipis no estan coberts per l’actual marc

jurídic, que només dóna cobertura a les corporacions locals de més de 50.000 habitants i les capitals comarcals.


1. Situació actual




La creació d’entitats metropolitanes per a la prestació conjunta dels serveis de transport, a diferència de

la mancomunitat, és una solució que no sempre és de caràcter voluntari pel món local i que promou

l’administració autonòmica.

La normativa de règim local estableix que per llei del Parlament de Catalunya es poden crear, modificar o suprimir entitats

metropolitanes. L’objectiu és una millor i eficaç prestació dels serveis de transport públic d’aquests àmbits que passen a

ésser responsabilitat de la nova entitat amb independència de la seva consideració urbana o interurbana.

A diferència de les mancomunitats que tenen caràcter voluntari, en aquest cas la creació d’una entitat metropolitana

depèn de la iniciativa de la comunitat autònoma que pot imposar-ne la creació per llei atesa la concurrència de raons

d'interès general de caire supralocal, que són les que fan necessària i oportuna la decisió d'establir un nou ens per a la

cooperació horitzontal. En aquest sentit, malgrat s’exigeix l’audiència de les entitats locals afectades, esdevé una

agrupació forçosa dels municipis implicats, els quals cedeixen capacitat de decisió i gestió en favor del nou ens.

La proliferació d'entitats metropolitanes en matèria de transport ha estat escassa, essent els casos més emblemàtics els

de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (que integra l’extinta EMT) i l’EMT de València.

En el cas català, els municipis integrants de l’AMB, no tan sols han de cedir les seves competències en matèria de

transport al nou ens metropolità, sinó que han de contribuir financerament al sistema de transports públics de viatgers

d’aquest àmbit mitjançant un recàrrec de l'impost sobre béns immobles, conegut com el tribut de la mobilitat (TM).




Els convenis interadministratius estan esdevenint una formula àgil i flexible per a l’optimització de

recursos públics mitjançant la coordinació i racionalització de la xarxa d’autobusos i la prestació

conjunta de serveis urbans i interurbans.

A banda de l’estructuració de nous ens personificats per a gestionar i governar la mobilitat i els serveis de transports

d’àmbits supramunicipals, el món local pot aplicar solucions més àgils i flexibles mitjançant la signatura de convenis

interadministratius per a coordinar i racionalitzar les xarxes d’autobusos d’aquests espais supramunicipals.

Així, una de les possibilitats a valorar per part de municipis que estan prestant el servei de transport urbà i que volen

reduir costos i/o millorar-ne el grau de cobertura territorial, és la que fa referència a la coordinació entre transports urbans

i interurbans, i també la possible configuració de xarxes de naturalesa urbana mitjançant la seva integració a la xarxa

interurbana.

En aquest sentit, la manca de coordinació dels serveis comporta efectes negatius que incideixen en primer terme sobre

els propis usuaris i, en segon, sobre els costos del sistema de transports. Així, els viatgers pateixen situacions en les que

no poden gaudir de tots els serveis que s’aturen a la seva parada perquè la titularitat és diversa. I a la vegada, l’operador

de transport no entén que no pugui optimitzar el seu servei.




La superposició d’itineraris i línies que estan en competència, la manca d’una planificació integral de tota la xarxa de

transport públic que circula per un municipi, l’establiment de prohibicions de trànsit,... en definitiva la manca de

coordinació d’esforços i serveis entre les administracions locals i autonòmica, resta usuaris al sistema de transports i en

dificulta l’optimització dels recursos públics aportats.

Amb la voluntat de superar aquesta disfunció, s’han començat a implementar solucions en alguns casos, de coordinació

total, i en d’altres parcial, que caldrà analitzar amb el temps si permeten resoldre aquestes problemàtiques mitjançant la

signatura d’un conveni interadministratiu i, per tant, sense la necessitat de crear nous ens personificats.

En els casos de formules de coordinació parcial, només per determinades línies on no arriba l’urbà es suprimeixen les

prohibicions de tràfic i aquests serveis són operats per la xarxa interurbana (tal i com s’ha fet a Vilanova i la Geltrú i

Sabadell). En aquestes circumstàncies, la xarxa urbana, de titularitat municipal, es complementa amb determinades línies

interurbanes que atenen tràfics eminentment urbans, evitant duplicitats, reconfigurant recorreguts i parades que

permeten racionalitzar el servei i economitzar el conjunt del sistema.

Això no obstant, i atès el caràcter d’exclusivitat propi del sistema i la possibilitat d’alterar l’equilibri econòmic és

necessari assolir els corresponents acords amb els operadors de transport implicats.




En els casos d’aplicació de formules de coordinació complerta, els serveis urbans són prestats íntegrament per la xarxa

interurbana com és el cas d’Igualada o Vic, municipis obligats a prestar-ne el servei, o moltes altres localitats de la

província (50) que sense tenir-ne l’obligació el presten.

En aquestes circumstàncies, i especialment en municipi grans, malgrat el recel inicial que alguns ajuntaments poden tenir

pel fet de perdre la titularitat del servei i, en conseqüència, la competència sobre l’ordenació i gestió del mateix que passa

a tenir l’administració autonòmica, si es fixen adequadament les condicions i els termes de l’acord entre les diferents

parts implicades, els avantatges que se’n deriven poden compensar amb escreix el fet de perdre’n la titularitat.

En la majoria dels casos, els convenis inclouen la creació d’un òrgan de composició plural i gestió comuna, que actua

com a comissió mixta de seguiment i òrgan de tutelatge amb caràcter executiu per resoldre les qüestions que es

plantegin amb motiu d’interpretació i compliment de les clàusules del conveni.

Els avantatges d’aquesta coordinació complerta són tant d’ordre econòmic (satisfacció de la demanda amb un

aprofitament dels recursos disponibles) com organitzatius i de gestió (superació de possibles prohibicions de trànsits,

explotació conjunta de trajectes coincidents).

En un context institucional, en el que la creació de nous ens personificats restarà subjecte a assegurar-ne la seva

viabilitat financera, la formalizació de relacions de cooperació entre varis municipis que conformen un sistema urbà i

l’administració autonòmica via la subscripció de convenis, esdevindrà una formula de gran desenvolupament.


Per a la determinació de les agrupacions de municipis susceptibles d'establir fórmules per a la coordinació dels serveis

de transport públic en àmbits supramunicipals es va enviar una enquesta a tots els municipis de la província i es va

celebrar un taller amb els tècnics municipals interessats en la proposta. De la informació obtinguda sha constatat que els

principals motius per a plantejar-se la mancomunació dels serveis de transport urbà, són:

la superació dels límits municipals en la prestació dels serveis urbans per tal de donar resposta a les relacions de

mobilitat reals de la població;

l'existència de continus urbans que sobrepassen els límits municipals;

la disminució de costos del transport públic urbà pel fet de compartir-los amb altres municipis;

i la racionalització de serveis evitant duplicitats.

L'anàlisi de la viabilitat tècnica, econòmica i legal per a establir fórmules per a la coordinació dels STPU s'ha realitzat pels

següents àmbits i municips:

capçaleres d'àrees metropolitanes primàries (AMP) i municipis que els integren que han mostrat interès: Vilanova i la

Geltrú, Terrassa, Sabadell, Granollers, Lliçà d'Amunt i Mataró;

capçaleres dels sistemes urbans: Igualada, Manresa, Vic i Berga;

capçaleres dels sistemes suburbans que no estan integrats en cap de les categories anteriors: Vilafranca del Penedès,

Martorell i Sant Celoni;

municipis que han mostrat el seu interès i no formen part de cap de les categories anteriors: Sant Cugat del Vallès,

Castellbisbal, Santa Perpètua de la Mogoda i Caldes de Montbui;

3. Anàlisi de la viabilitat tècnica, econòmica i legal per a la mancomunació de

serveis de transport públic urbà


Per a cadascun dels municipis que conformen aquestes agrupacions s'ha elaborat una fitxa descriptiva que permet

caracteritzar-ne les principals variables que s'han emprat per realitzar l'anàlisi posterior.

A partir d'aquesta informació de base, s'han determinat diferents criteris categoritzats en tres àmbits diferenciats:

funcionals i tècnics; econòmics; i legals que permetran orientar sobre la viabilitat d'establir fórmules coordinades per a la

prestació dels STPU (veure quadre adjunt).

Per a la seva valoració s'han determinat diferents variables o indicadors emprant les dades facilitades per l'AMTU, els

propis ajuntaments, les elaborades en el marc de redacció del present estudi, així com els criteris i orientacions

continguts en el Pla de Transport de Viatgers de Catalunya 2008-2012 i el PDM de l'RMB i s'han aplicat als diferents àmbits

i municipis carateritzats prèviament mitjançant una fitxa descriptiva exceptuant els següents:

els municipis de Sant Cugat del Vallès i Castellbisbal es troben en procés de traspàs de la gestió dels seus respectius

serveis de transport urbà cap a l'AMB;

els municipis d'Igualada i Vic, són sistemes urbans en els quals ja s'han començat a implementar formules per a prestar

el servei de transport urbà al nucli central d'aquests sistemes mitjançant l'establiment de solucions conveniades fruit

de la col·laboració interadministrativa entre els municipis implicats i l'administració autonòmica.

En cada cas, s'han aplicat els criteris que afavoreixen i condicionen la viabilitat tècnica, econòmica i legal per a la

mancomunació de serveis de transport públic per tal d'orientar en la decisió futura de proseguir amb el procés tal i com

es mostra en la taula resum.






Criteris funcionals i tècnics Variables/Indicadors

Existència de fortes relacions de mobilitat entre els municipis que volen mancomunar els serveis. La

mancomunació de serveis pren força quan l'objectiu de la mateixa és la necessitat de superar els límits

municipals per a una millor i més eficaç prestació dels serveis de transport d'un àmbit funcional determinat.

• Pertinença als àmbits funcionals identificats

• Desplaçaments O/D entre els municipis afectats

importants (EMIA 2011).

Continuïtat urbana entre els municipis que volen mancomunar els serveis. L'existència de continus urbans

entre els municipis afectats reforça la necessitat de superar els límits municipals en la prestació de serveis de

transport públic, almenys, en aquests espais conurbats.

• Continuïtat urbana entre els municipis afectats

Existència d'una xarxa de transport públic amb superposició de recorreguts entre els municipis que

volen mancomunar els serveis. La unió de serveis pren més força quan existeixen municipis amb serveis de

transport urbà així com superposició de línies i recorreguts entre els municipis afectats.

• Municipis amb transport públic urbà

• Línies transport públic que uneixen els municipis

afectats i superposició de recorreguts (depenent de la

informació disponible)

Criteris econòmics Variables/Indicadors

Increment en la demanda de viatgers. L'aprofitament de les economies d'escala i aglomeració derivades de la

mancomunació pren força si aquesta permet no tan sols reduir costos sinó també augmentar els ingressos

mitjançant l'augment de la demanda de viatgers. En aquest sentit, a priori el fet de diposar d'unes elevades

ratios de demanda de viatges pot contribuir a augmentar la demanda esperada amb la mancomunació,

considerant que aquesta es realitzar adequadament.

• Viatges/hab. línies urbanes

• Viatges/km línies urbanes

Reduir l'aportació municipal en la prestació dels serveis. Aquells municipis que fan una elevada aportació

municipal en termes relatius per a garantir la prestació dels serveis de transport públic seran els més proclius a

mancomunar els serveis.

• Subvenció/habitant

• Subvenció/viatges

Pertinença a la mateixa zona tarifària integrada. Si els municipis interessats a mancomunar els seus serveis

de transport públic pertanyen a zones tarifàries diferenciades les avantatges econòmiques derivades de la

mancomunació es poden veure reduïdes.

• Zona tarifària a la que pertanyen els municipis

afectats

Criteris legals Variables/Indicadors

Titularitat dels serveis de transport públic urbans. La titularitat dels serveis de transport urbà dels municipis

afectats condicionarà l'aplicació de les diferents formules identificades per a la mancomunació de serveis.

• Titularitat dels serveis de transport urbà dels

municipis afectats

Operadors de transport públic. El fet que només presti serveis de transport públic urbà i interurbà un únic

operador o un nombre reduït facilitarà qualsevol procés de mancomunació.

• Nombre d'operadors de transport públic urbà i

interurbà per carretera entre els municipis afectats


Criteris funcionals i

tècnics Vilanova i

la Geltrú Terrassa Sabadell

Granollers

-Lliçà

d'Amunt

Mataró Manresa Berga Vilafranca

Penedès Martorell St. Celoni

Sta.

Perpètua

Mogoda

Caldes

Montbui

• Pertinença als àmbits

funcionals identificats

• Desplaçaments O/D entre

els municipis afectats

importants (EMIA 2011)

≈ ≈

• Continuïtat urbana entre els

municipis afectats ≈ ≈ ≈ ≈

• Municipis amb transport

públic urbà

• Existència de línies de

transport públic que

uneixen els municipis

afectats

≈

Criteris econòmics

• Viatges/hab. línies urbanes

• Viatges/km línies urbanes ≈ ≈ ≈

≈ ≈ ≈ ≈ ≈

• Subvenció/viatges ≈ ≈

≈ -

• Zona tarifària a la que

pertanyen els municipis

afectats

≈ ≈ ≈ ≈ ≈ ≈

Criteris legals

• Titularitat dels serveis de

transport urbà dels

municipis afectats

✖ ✖

✖

≈

≈ ≈ ≈ ≈ ≈

• Nombre d'operadors de

transport entre els

municipis afectats

✖ ✖ ✖ ✖ ✖ ✖ ≈




4. Orientacions

No existeixen solucions taumatúrgiques generals, fonamentalment perquè la realitat municipal del territori de la província

de Barcelona és molt diversa i requereix d'una anàlisi a escala local. En aquest sentit, cap de les solucions que ofereix

l’actual marc normatiu per a la coordinació de serveis de transport públic des d’un àmbit supramunicipal, resol les

diferents problemàtiques que presenta el sistema des del punt de vista de les corporacions locals, totes tenen pros i

contres. En qualsevol cas, la garantia d’èxit en la seva implementació passa per la creació d’espais de concertació i

entesa entre les administracions locals i l’administració autonòmica.

Així, el fet que no existeixi una solució universal sinó que aquesta s’hagi de modular i adaptar en funció de la casuística,

dificulta la determinació dels canvis i les modificacions que caldria incorporar en la normativa sectorial de transports.

Sens dubte, la realitat territorial i les dinàmiques de mobilitat de finals dels anys vuitanta (moment d’aprovació de la llei),

res tenen a veure amb les actuals i és evident que cal revisar i adequar l’esperit de la llei de transports a les noves

necessitats, als principis i contingut de la llei de mobilitat i al nou esquema de finançament estructurat a partir de la

integració tarifària dels serveis.

En aquest sentit, la llei de mobilitat ja incorpora la nova realitat funcional del territori i habilita als municipis que

s’estructuren amb esquemes de mobilitat interdependents a planificar l’estratègia local de mobilitat des d’un àmbit

supramunicipal. Caldria per tant, que aquesta potestat que s’atorga a les corporacions locals per a planificar

conjuntament la mobilitat tingués la seva correspondència en una gestió conjunta dels serveis de transport. I en

conseqüència es podria recollir de manera explícita en la normativa sectorial.


4. Orientacions

De fet, la llei de transports, tal i com s’ha exposat anteriorment, ja contempla explícitament (article 30) la possibilitat de

gestionar de manera conjunta entre vàries administracions els serveis de transport mitjançant la constitució de consorcis

o la subscripció de convenis.

D’altra banda, la normativa de règim local contempla la possibilitat que els municipis s’associïn per a gestionar els

serveis que són de la seva competència, entre ells el de transport de viatgers, mitjançant la creació de mancomunitats

(art. 115). En aquest sentit, malgrat aquesta referència a la mancomunació podria incorporar-se explícitament en la llei de

transports, en última instància, per a la seva execució, sempre seria necessària la voluntat manifesta de l’administració

autonòmica que hauria de delegar les competències en els serveis de transport interurbà en favor de l’ens encarregat de

la gestió conjunta del transport.

Però, més enllà d’aquesta adaptació de la llei de transports a la nova realitat territorial i funcional, el debat de fons rau en

la redefinició de les competències en matèria de transport urbà i en conseqüència, del finançament associat a les

mateixes, i per tant, es concentra en la modificació de la normativa de règim local.

En aquest sentit, esdevé necessari repensar quins han d’ésser els criteris per a la prestació de serveis mínims en matèria

de transport urbà de viatgers. S’ha d’obeir a criteris administratius (capitals de comarca?), poblacionals (municipis de

més de 50.000 habitants?), o com apunta la reforma de la normativa de règim local, a la viabilitat econòmica en la gestió

dels serveis?


4. Orientacions

Atenent a l’anterior reflexió, cal posar de manifest que malgrat l'administració local tingui competències sobre la

prestació de determinats serveis, si aquestes no estan cobertes amb un règim de finançament estable, no es podran

executar. De fet, algunes capitals comarcals de Catalunya ja es troben en aquesta situació i estan valorant la dispensa de

la prestació dels serveis de transport urbà.

En el rerefons d’aquesta qüestió apareix un tema recurrent que ja es va incorporar en la llei de mobilitat però que encara

no s'ha abordat. Així, en la disposició addicional vuitena, la norma estableix que en el termini d’un any (abans del 27 de

juliol de 2004), s’havia de presentar un projecte de llei de finançament del transport públic, de la mobilitat sostenible i de

promoció de l’ús dels combustibles alternatius que en regulés el marc organitzatiu.

No només s’instava a la redacció d’una llei de finançament del transport públic, sinó que també es proposaven mesures

complementàries per a recercar finançament pel desenvolupament de les polítiques de mobilitat sostenible. Així, en la

disposició final cinquena de la llei, la norma estableix que el Govern ha de presentar al Parlament un estudi sobre

l’establiment d’un tribut que gravi l’impacte sobre la mobilitat dels actes i espectacles de masses, periòdics o puntuals,

de la manera que resulti més adequada en funció dels costos de les externalitats generats.

D'altra banda, les limitacions inherents a l’aplicació de formules per a la mancomunació dels serveis de transport públic,

tenen el seu origen, no tant en la manca d’adaptació de l’actual marc normatiu a les noves necessitats, sinó en

l’existència d’una superposició de xarxes de titularitats i naturalesa diverses; i la preexistència de drets adquirits per part

dels operadors de transport fins al 2028 que en dificulten la seva reorganització i adaptació i conformen un sistema molt

rígid.


4. Orientacions

En aquest sentit, difícilment, amb la modificació de l’actual normativa sectorial en matèria de transport es poden superar

aquestes limitacions. L’accent s’ha de posar en l’aprovació d’un nou esquema de finançament pel desenvolupament de

les polítiques de mobilitat a escala local (aprovació d’una llei de finançament del transport públic). I en paral·lel, s’ha de

crear un marc estable de relacions entre el món local i l’administració autonòmica per optimitzar l’aportació de recursos

públics. En aquesta línia és necessari mancomunar esforços entre les administracions públiques per tal de coordinar i

racionalitzar serveis, controlar i supervisar conjuntament la seva execució, i recercar solucions ad hoc que permetin

flexibilitzar l’actual sistema concessional.

Estudi de viabilitat tècnica, econòmica i legal per a la creació de serveis de ... · 2015. 12....

Documents

Transcript of Estudi de viabilitat tècnica, econòmica i legal per a la creació de serveis de ... · 2015. 12....