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ESTUDIO BÁSICO PARA LA REVISIÓN DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE JERICÓ MARIA TERESA GONZÁLEZ GALVIS Trabajo Dirigido de Grado presentado como requisito parcial para optar al título de Ingeniero Administrador LUIS CARLOS AGUDELO PATIÑO Profesor Posgrado en Planeación Urbano-Regional. Director UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE MINAS Medellín, 2005 0

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ESTUDIO BÁSICO PARA LA REVISIÓN DEL ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE JERICÓ

MARIA TERESA GONZÁLEZ GALVIS

Trabajo Dirigido de Grado presentado como requisito parcial para optar al título de Ingeniero Administrador

LUIS CARLOS AGUDELO PATIÑO Profesor Posgrado en Planeación Urbano-Regional.

Director

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE MINAS

Medellín, 2005

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TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN ...........................................................................................................................III

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. IV

1. DESCENTRALIZACIÓN.................................................................................................... 6 1.1 DEFINICIÓN Y FORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN............................................................ 6 1.2 MOTIVACIONES A LA DESCENTRALIZACIÓN..................................................................... 7 1.3 EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN........................................................................... 8 1.4 DESARROLLO LEGISLATIVO EN COLOMBIA .................................................................... 9 1.5 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS SISTEMAS DESCENTRALIZADOS ........................... 14 1.6 FACTORES QUE BLOQUEAN LA DESCENTRALIZACIÓN ................................................... 15 1.7 EVALUACIÓN DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA ............................................ 16 1.8 DESCENTRALIZACIÓN Y PODER MUNICIPAL ................................................................. 18

2. ORDENAMIENTO TERRITORIAL .................................................................................. 22 2.1 EL POR QUÉ DE LA LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL .............................................. 22 2.2 ANTECEDENTES DE LA LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL ........................................ 23 2.3 FILOSOFÍA Y PRINCIPIOS DE LA LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL ........................... 24 2.4 INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA ......................................................................... 26 2.4.1 INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN................................................................ 26 2.4.1 INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN2.4.2 INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DEL SUELO ...................................................... 27 2.4.2 INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DEL SUELO2.4.3 INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN.................................................................. 31 2.4.3 INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN2.5 FINANZAS MUNICIPALES Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL ........................................... 34

3. ESTUDIO DE CASO : MUNICIPIO DE JERICÓ ............................................................ 38

3.1 ESQUEMA DE ORDENAMIENTO Y PLAN DE DESARROLLO.............................................. 40

4. DESEMPEÑO FISCAL DEL MUNICIPIO ....................................................................... 48

CONCLUSIONES ................................................................................................................ 58

RECOMENDACIONES........................................................................................................ 60

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................... 61

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ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1. Diagrama Causal sobre los efectos de un proceso descentralizador. ................9 Figura 2. Principios de la Ley 388 ..............................................................................26

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Ventajas y Desventajas de la Descentralización .............................................15 Tabla 2. Comparación de Proyectos presentes en el Esquema de Ordenamiento y el en Plan de Desarrollo. ...................................................................................................44 Tabla 3. Costo de proyectos armónicos entre EOT y PDM. ..........................................45 Tabla 4. Indicadores de Desempeño Fiscal 2000 – 2004. Municipio de Jericó................48 Tabla 5. Ejecución de Ingresos 2002 – 2004. Municipio de Jericó. ................................53 Tabla 6. Ejecución de Egresos 2002 – 2004. Municipio de Jericó..................................56

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RESUMEN Todos los municipios y distritos colombianos deben elaborar Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de acuerdo con lo establecido en la Ley 388 de 1997, cuyo objetivo es complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial. Las normas de desarrollo territorial plantean la necesidad de evaluar la vigencia de lo propuesto en estos planes a través del proceso de revisión del POT. El municipio de Jericó, objeto de estudio del presente trabajo, ha planteado la necesidad de realizar un estudio básico para la revisión del Esquema de Ordenamiento (EOT), principalmente, por la construcción de proyectos de gran impacto para la dinámica municipal, específicamente, la construcción de una variante. Como parte de este estudio básico se realizará una evaluación de la relación existente entre el EOT y el Plan de Desarrollo de la actual administración a través de la comparación entre los proyectos presentes en ambos instrumentos. Esta evaluación será introducida luego de dos capítulos: en primera instancia, una presentación del proceso descentralizador en el país y las implicaciones que la descentralización conlleva en los gobiernos; en segunda instancia, una exposición de aspectos claves de la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, y en especial las herramientas que la misma presenta para la generación de ingresos a las entidades territoriales. Para terminar se presentará una evaluación del desempeño fiscal del municipio con la cual se fortalecerá la iniciativa de otorgar autonomía a los municipios colombianos a través de la generación de recursos propios, especialmente con la apropiada asignación de usos del suelo y los deberes que estos usos conllevan. Se terminan presentando conclusiones y recomendaciones.

ABSTRACT All Colombian municipalities and districts must elaborate Land Ordering Plans (LOP) according with the Law 388 of 1997, which objective is to complement social and economic planning with territorial dimension. The rules of territorial development set forth the necessity of evaluating what is proposed in these Plans trough the process of revision of LOP. The municipality of Jericó, study object of the present work, has planned the need of doing a basic study for the revision of the Land Ordering Plan, mainly, because of the construction of big impact projects in municipal dynamic, specifically, the construction of an important road. It will be done an evaluation of the link between the LOP and the Development Plan of the present administration, as a part of this basic study. This evaluation will take into account the projects present in both planning instruments and it will be exposed after the explanation of two important topics: first of all, a presentation of the decentralization process in the country and the implications of the it in governments; second of all, an exposition of main aspects in the Law 388 of 1997, Law of Territorial Development, and specially, the tools that it introduces for the generation of income for territorial entities. It will be added an evaluation of the performance in Taxes, Savings, social and physical Investments and Public Debt of Jericó. The objective of this is to strengthen the initiative of granting autonomy to Colombian municipalities trough the generation of self income, specially with the appropriate assignation of land uses and the duties that it endures. Some conclusions and recommendations are presented at the end.

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INTRODUCCIÓN En la búsqueda de modernización del Estado y en el intento de construir y asegurar comunidades desarrolladas con condiciones de vida apropiadas, numerosas estrategias se han llevado a cabo, sin embargo, no han surtido los efectos deseados ya sea por inconsistencias en su formulación o por la ausencia de estructuras y procesos acordes para desarrollarlas con éxito o por políticas inconstantes producto de discontinuidad en los momentos administrativos o, simplemente, por falta de voluntad política y compromiso de gobernantes y gobernados; entre otras más. Son muchos los factores que inciden en la concepción de estrategias adecuadas y en nuestro país la cultura política es escasa, limitada a la voluntad de unos pocos que intentan delinear el camino correcto muchas veces sin el conocimiento necesario en términos de coyuntura nacional, necesidades sociales públicas y en sí misma, la cultura colombiana: diversa y excluida. Al ser promulgada la Constitución de 1991 se dio vida a un proceso que intenta incluir, dar vida y participación a las comunidades y muy especialmente otorgar autonomía a las entidades locales (municipios) , entendidas éstas como las unidades fundamentales de la división político – administrativa del país. “El municipio es al ciudadano como la familia es a la persona”, de acuerdo a esta filosofía el ámbito propicio para el desarrollo del ser político y para la inserción de toda la comunidad en la construcción de su entorno es el municipio; así que el fortalecimiento del mismo se hace imperante no sólo por lo anteriormente expuesto sino por el significado que tiene en términos de gobernabilidad y eficiencia para el Gobierno central : delegar sin timidez muchas de sus funciones en lo local le permite institucionalizar su imagen al llegar a todos los rincones del territorio nacional. La descentralización entonces se ha convertido en foco de interés para todos los estamentos del país. El trabajo que a continuación se presenta pretende, en el marco de la oleada descentralista iniciada en los años 80, rescatar las herramientas provistas por la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, para otorgar autonomía a las entidades territoriales en el proceso de ordenamiento físico – territorial ligado fuertemente al desarrollo socioeconómico, en el punto específico de generación de recursos propios. Dentro de esta autonomía no sólo se encuentra el desplazamiento de funciones del nivel central al local sino una verdadera institucionalización de los municipios como núcleos independientes capaces no sólo de realizar su planeación estratégica sino de llevarla a cabo con sus propios recursos técnicos, humanos y financieros. Con motivo de la realización del estudio básico para la revisión del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Jericó (acción reglamentada mediante Artículo 28 de la Ley 388 y Decreto 932 de 2002), tarea encomendada por la administración del municipio, se intenta determinar el impacto del Esquema de Ordenamiento en el Plan de Desarrollo del municipio, es decir, el grado de armonía entre estos dos instrumentos de planeación. Este ejercicio hace parte de un trabajo más amplio realizado por estudiantes de las carreras Arquitectura e Ingeniería Forestal, con el acompañamiento y asesoría de la Escuela de Planeación Urbano – Regional. La parte arquitectónica tuvo a su cargo la

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caracterización de la zona urbana del municipio y la presentación de alternativas para la inserción del proyecto vial (que se está llevando a cabo en el municipio) en la estructura urbana actual así como alternativas para la construcción de la Terminal de Transporte. La estudiante de Ingeniería Forestal se encargó de hacer un estudio de las cuencas que cruzan el municipio para determinar zonas de amenazas y riesgos. Para finalizar, en la misma línea de acción, se estudiará la situación fiscal del municipio: recursos propios, transferencias, deuda, gastos de funcionamiento y ahorro corriente, que permitiría intuir la capacidad del mismo para llevar a cabo los proyectos establecidos en el Esquema de Ordenamiento.

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1. DESCENTRALIZACIÓN 1.1 Definición y formas de descentralización La descentralización es un proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización, a unidades descentralizadas o alejadas del centro; se aplica tanto en organizaciones privadas como públicas con el propósito general de mejorar la eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos. En el caso específico de la descentralización política, el objetivo principal es la democratización de la gestión local mediante la ampliación de espacios de participación. (DNP, 2002, p. 15 -16) La descentralización es un concepto general que puede dividirse en distintas formas y tipos. Se ha identificado que los países han explorado las siguientes formas de descentralización: * La descentralización espacial consiste en la transferencia de recursos e instrumentos a las regiones para promover la actividad económica e industrial y establecer límites a la concentración de la misma. * La descentralización hacia el mercado consiste en la transferencia de la responsabilidad de la prestación de servicios por parte del Estado, hacia los particulares. * La descentralización política es la transferencia a las entidades territoriales, de la capacidad de elección de sus gobernantes y de la toma de decisiones sobre las políticas de desarrollo en el ámbito local. * La descentralización administrativa es la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del Gobierno Central, a los gobiernos territoriales para la provisión de determinados servicios públicos y sociales y para la realización de obras públicas. Los mayores esfuerzos descentralistas se concentran usualmente en esta modalidad administrativa, al interior del sector público. Existen tres tipos de descentralización administrativa: desconcentración, delegación y devolución. - La desconcentración es el proceso de transferencia de funciones, recursos y capacidad decisoria del nivel central de una entidad pública a sus dependencias, ya sea que estén ubicadas en la misma ciudad o estén ubicadas en otros sitios del país. La desconcentración se produce al interior de una misma organización, con una unidad de mando y dirección y con la misma identificación legal o razón jurídica y es un proceso que puede producirse en una organización de cualquiera de los niveles territoriales. - La delegación es un proceso de transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del nivel central a unidades que tienen cierta autonomía jurídica y patrimonial. Con el fin de mejorar la prestación de determinados servicios, la entidad puede crear otras organizaciones a las cuales les delega ciertas funciones. Existe por tanto, una relación de dependencia entre la nueva organización y la unidad original pero con autonomía para ciertos fines. La delegación puede darse en el orden funcional, cuando se crea adscrita a un ministerio una entidad descentralizada, ya sea establecimiento público o empresa industrial y comercial. También puede producirse a nivel territorial, cuando se crea una corporación de desarrollo regional encargada de la provisión de diversos servicios en un territorio determinado.

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- La devolución es la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión a entidades territoriales con autonomía política, jurídica y patrimonial. El principal rasgo que distingue la devolución de la delegación, es el hecho de que la entidad territorial cuenta con autonomía política para elegir sus gobernantes y tomar las decisiones sobre sus políticas de desarrollo. La devolución es una modalidad de descentralización que se configura principalmente en los países federales, donde los estados que conforman la federación son autónomos, pero también se desarrolla en países unitarios, cuando mediante normas constitucionales y legales, se confiere un elevado grado de autonomía política a las entidades territoriales. Por tanto, para poder hablar de la existencia de devolución, es preciso que se haya cumplido previamente con el requisito de la descentralización política. (DNP, 2002, p. 15 -16) En la experiencia colombiana se utiliza comúnmente el término descentralización territorial, para referirse a la combinación de descentralización política con descentralización administrativa bajo la modalidad de devolución. 1.2 Motivaciones a la descentralización No existe una concepción unívoca sobre el concepto de descentralización así como sobre su significado e implicaciones; podría decirse que para cada situación y lugar en particular existe una definición y aproximación de acuerdo a sus características especiales y coyuntura. En los países del llamado “Tercer Mundo” se le vincula, en general, con la necesidad de superar la etapa de “subdesarrollo”, mejorar la acumulación capitalista o vivir en democracia. De otro lado, la reestructuración económica y política que ha ocurrido a nivel mundial pasa, en lo fundamental, por “el desarrollo de cuatro grandes tendencias o fuerzas estructurales que atraviesan las cada vez más tenues fronteras ideológicas del planeta”. En primer lugar, la revolución científico – técnica ha generado un “nuevo paisaje o geografía industrial”, al tiempo que ocurre una creciente “desnacionalización” de los estados centrales y una “mundialización” del proceso de producción. A lo anterior se suma la “pérdida de confianza en el Estado central como productor de bienes y servicios y como agente que posibilita la reproducción del sistema económico”. En tercer término, se registra también como “una tendencia universal la creciente demanda de los distintos sectores de la sociedad civil por una mayor participación y por mayores espacios de «autorrealización»”. En cuarto lugar, “existe una gran coincidencia al señalar que la privatización de actividades productivas y de servicios es otra de las grandes tendencias que pueden contribuir a la conformación de espacios propicios para la descentralización”. (Silva, 1993, p.8) El caso colombiano no ha sido la excepción a la tendencia en la apropiación de procesos descentralizadores, como ha sido común en la mayoría de los países del hemisferio occidental: el creciente convencimiento de que a medida que las sociedades se tornan más complejas, con la consiguiente expansión de las actividades estatales, se hace más difícil planificar y administrar el desarrollo desde un solo centro; parece ser la idea base para ponerse en la tarea de diseñar procesos descentralizadores. (Dugas et al, 1992, p. 19)

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El entorno de las políticas descentralizadoras instauradas en el país se caracteriza por la desigualdad regional y por los paros cívicos. Los últimos años del siglo XX han sido testigos de un desarrollo regional que no es acorde con el potencial económico, localización espacial o las ventajas comparativas de las regiones debido a que el progreso económico y social se ha orientado en favor de unas pocas regiones mientras que la mayoría del territorio nacional se encuentran en situaciones de atraso y desaprovechamiento de potencialidades. La característica entonces es la heterogeneidad regional, que se manifiesta en una desigualdad espacial en la prestación de servicios públicos básicos, en las oportunidades de empleo e ingreso, y en general, en la calidad de vida. (Dugas et al, 1992, p. 29 ) Los diferentes ritmos de desarrollo regional no solamente conllevan un mayor grado de estratificación de la población, sino una serie de efectos indeseables y traumáticos tales como déficit habitacional y de suministro de servicios públicos y, sobre todo, un inconformismo social creciente. Este inconformismo se ha expresado, principalmente, bajo la forma de conflictos sociales localizados regionalmente que involucran una amplia gama de sectores y fuerzas sociales, los cuales han cobraron creciente importancia desde mediados de la década de los años setenta. Esta modalidad de protesta popular ha movilizado todas las capas sociales en torno a la exigencia de soluciones estatales a problemas que afectan las condiciones materiales de la vida comunitaria: acueducto y alcantarillado, energía eléctrica, vías, hospitales y escuelas, etc. Estos movimientos cívicos, aunque tienen objetivos eminentemente reivindicativos, ponen en evidencia la ineficiencia de la administración en la provisión de bienes y servicios públicos y adquieren una dimensión política de confrontación con los órganos gubernamentales y represivos del Estado. (Dugas et al, 1992, p. 32 - 33) Los hechos anteriores permiten afirmar que el factor desencadenante de las expectativas descentralizadoras es la crisis de legitimidad del régimen político, a la cual se le atribuyen dos causas (dos dimensiones) : en primer lugar, la estrechez del campo de representación del Estado y su ausencia de vastas regiones del territorio nacional (punto de vista político) y, en segundo lugar, la incapacidad de las instituciones públicas para responder de manera eficiente a las necesidades de la comunidad en materias que van desde la seguridad y la justicia hasta la provisión de bienes y servicios básicos como vivienda, agua potable y saneamiento ambiental (relaciones intergubernamentales y desarrollo regional). (Dugas et al, 1992, p. 35 ) 1.3 Efectos de la descentralización Articulando las dos dimensiones de la crisis colombiana descritas anteriormente, los efectos de las políticas descentralizadoras se describen de la siguiente manera: Desde el punto de vista político, es decir, del paso de una democracia “restringida” a una más participativa; el proceso descentralizador puede permitir una mejor participación de los diferentes sectores políticos y sociales en el proceso decisorio y aumentar el compromiso con el sistema político, lo cual redundaría, a su vez, en una mayor estabilidad. Así mismo, puede conducir a una mayor integración y unidad nacional en la medida en que, a través de la descentralización de funciones y un mayor contacto de funcionarios públicos con las necesidades regionales y locales, se puede lograr una mayor cobertura de la acción estatal, especialmente en áreas alejadas del centro. (Dugas et al, 1992, p. 36)

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Desde el punto de vista de las relaciones intergubernamentales y el desarrollo regional, la descentralización permite la reducción de deseconomías de escala resultantes de la concentración excesiva de decisiones en el gobierno central, produciendo como resultado un aumento en la cantidad de bienes y servicios públicos y en la eficiencia con la cual pueden ofrecerse. (Dugas et al, 1992, p. 36) Lo anterior permitiría al Gobierno Central reducir gastos burocráticos mediante el traslado de funciones a los niveles sectorial y local, a fin de abandonar tareas de ejecución y concentrarse más eficientemente en la planeación y ejecución de políticas públicas. Ello podría ser también la oportunidad para que los gobiernos municipales mejoraran y aumentaran su capacidad administrativa y su conocimiento e información sobre las necesidades insatisfechas de la comunidad. El efecto conjunto de todos estos factores sería una mayor eficiencia de la gestión estatal lo cual, a su vez, redundaría en una mayor legitimidad del régimen político. (Dugas et al, 1992, p. 36) En la Figura 1 puede visualizarse gráficamente la dinámica de las políticas descentralizadoras, anteriormente descrita.

Proceso deDescentralización

Participación IntegraciónNacional

Economías deEscala

Eficiencia en laGestión Estatal

Capacidad administrativade gobiernos municipales

GastosBurocráticos

Gobierno Central

Bienes y Serviciospúblicos

Estabilidad

Compromiso

LEGITIMIDAD DELRÉGIMEN POLÍTICO

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Desconcentraciónde funciones

-

+

+

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Figura 1. Diagrama Causal sobre los efectos de un proceso descentralizador.

1.4 Desarrollo legislativo en Colombia

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En Colombia la descentralización ha sido un proceso iniciado en el siglo XIX, que se redefinió en el siglo XX, en especial a fines de los años 60, para luego cobrar más fuerza durante la década de los años 80 y consolidarse con la Constitución de 1991 y sus leyes subsiguientes en los 90s. Se esperan desarrollos más de fondo todavía en la primera década del siglo XXI.

definió a Colombia como un “Estado centralizado políticamente y descentralizado administrativamente”

Constitución Política de 1886 El Presidente era responsable de las acciones del gobierno, y el poder

ejecutivo definía y decidía sobre algunas funciones y responsabilidades de los departamentos y los municipios, tales como el cobro de ciertos impuestos.

Régimen centralista y unitario en Colombia en las primeras décadas del siglo XX.

DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS ENTRE EL GOBIERNO CENTRAL Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Año Gobierno Central

Entidades Territoriales

1930 54.3 45.7 1945 66.7 33.3 1967 73.7 26.3 1978 84.5 15.5 1990 79.6 20.4

Monto transferido en función del impuesto a las ventas en un tope de hasta el 30%

Esta concentración de ingresos se reflejó en una centralización progresiva y creciente en la prestación de servicios públicos.

Reforma Constitucional de 1968: “Descentralización Técnica o por servicios”

Creación del ‘Situado Fiscal’ (mecanismo para transferir recursos a los departamentos en función de los ingresos ordinarios de la Nación).

PRESENCIA LEGAL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS. Se incorporan 3 categorías jurídicas: - Establecimientos públicos. - Empresas industriales y

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comerciales del Estado. - Sociedades mixtas.

Ley 33 de 1968: ‘Cesión a los municipios’

Años 80: Formulación de un conjunto de medidas fiscales consignada en leyes que permitieron a departamentos y municipios impulsar procesos de desarrollo al ampliar sus recaudos directos con impuestos subnacionales.

Ley 14 de 1983: aumento en la generación de recursos propios de las Entidades Territoriales (fijación de tarifas contributivas autónomas). Además modernizó y amplio la base de los gravámenes (en especial, la de catastro). Ley 76 de 1985: creación de las Corporaciones Regionales de Planificación (Corpes). Ley 11 de 1986 ó Estatuto Básico Municipal y Ley 03 de 1986 sobre Administración Departamental Apertura en la toma de decisiones de estos subniveles. Ley 12 de 1986 : fija la participación de los municipios en el IVA, haciendo creciente el porcentaje del IVA que se traspasaba a los entes locales. Acto Legislativo 01 de 1986 : Elección Popular de Alcaldes a partir de 1988.

Importante impulso al ambiente de hechos y decisiones de carácter descentralista al establecer un nivel intermedio de planificación para articular planes y programas nacionales con los de gobiernos inferiores, donde el nivel central se desprende de varias acciones al delegarlas en sus subniveles.

Decreto Ley 77 de 1987 o Estatuto de Descentralización : delega el manejo de la prestación de servicios de salud, educación, saneamiento básico urbano y medio ambiente en las administraciones municipales y departamentales.

El DNP contrata un estudio para analizar el comportamiento histórico y el manejo de las finanzas públicas de cerca del 80% de las entidades oficiales del nivel central; su resultado contribuye a reforzar la política de desconcentrar y descentralizar funciones nacionales en búsqueda de una mayor racionalidad e impacto de la inversión social. Ley 38 de 1989 : “Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación”

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Procedimientos nacionales para asignar recursos de inversión social con la fijación de metas financieras a todo el sector público.

Además de la descentralización administrativa y técnica se comienza a discutir sobre descentralización fiscal con énfasis en desarrollo municipal. Al comenzar la década de los 90’s la premisa es ordenar el proceso de Descentralización. En 1990 se elige la Asamblea Constituyente en pro de una nueva Constitución. Para el nuevo ordenamiento político y administrativo se optó por un modelo intermedio entre centralismo y federalismo: “...Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, participativa y pluralista”. Impactos de la Constitución de 1991 1. En lo Político

• Reforma de instituciones públicas y respuesta a la creciente violencia política y social.

• Gobernabilidad, mayor participación ciudadana en toma de decisiones buscando aumentar la legitimidad del Estado.

• Instrumentos en pro de la ‘Democracia participativa’ : iniciativa popular legislativa, cabildo abierto, consulta popular, plebiscito, referendo y la revocatoria de los mandatos de gobernadores y alcaldes.

• Mecanismos para reformar la Constitución. • Refuerzo a las funciones y responsabilidades de los poderes legislativo y judicial. • Creación de la figura del vicepresidente, de la Fiscalía General de la Nación y el

Consejo Superior de la Judicatura, autonomía del Banco de la República y asignación del papel de intermediarios, entre la Nación y los municipios, a los Departamentos.

2. En lo Administrativo Recomposición de funciones a nivel central con mayor asignación para :

El Ministerio del Interior y al Departamento Nacional de Planeación.

Ley 199 de 1995

Responsabilidad de formular y adoptar las políticas correspondientes al ordenamiento y la autonomía territorial, las relaciones entre la nación y las entidades territoriales en materia de política descentralizadora y desarrollo institucional, además de los asuntos políticos, la democracia participativa y pluralista y la participación

Responsabilidad de controlar y evaluar el proceso de descentralización. Decreto 2167 de 1992 : Reestructura el DNP y le encarga el diseño y la organización de sistemas de evaluación y gestión de resultados, y la implantación de la Ley 60 de 1993.

Papel protagonista del DNP.

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ciudadana. 3. Artículos 356 y 357 : normas generales sobre cómo los municipios y departamentos participan en los Ingresos Corrientes de la Nación y en el Situado Fiscal para realizar la inversión social en sus territorios.

Ley 60 de 1993 o Ley de Competencias y Recursos. Énfasis y prioridad en la asignación de recursos a los sectores de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, vivienda, agropecuario, justicia y protección ciudadana, recreación y deporte, atención a zonas de riesgo y prevención de desastres, desarrollo institucional, pago de deuda, construcción y mantenimiento vial, estableciendo que cerca del 75% de los ingresos se debe aplicar a lo tres primeros sectores enunciados.

Adicionalmente a lo anterior, el proceso modernizador se ha visto impulsado por: ♦ Normas y leyes sobre el manejo de regalías, el crédito y la cofinanciación. ♦ Decreto 2132 de 1992 : creación del Sistema Nacional de Cofinanciación (dar un giro

a la forma de acceder recursos del Estado mediante un instrumento técnico que permitiera impactar el gasto social.

♦ La Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo pretende articular las

inversiones de los entes territoriales con líneas estratégicas de desarrollo, expresadas en programas y proyectos consignados en las propuestas programáticas de los gobernantes electos.

♦ La Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo Territorial, estableciendo la articulación de las

acciones de planeación y la administración de recursos, consultando las potencialidades y ventajas comparativas de cada ente territorial para una mejor toma de decisiones, y estableciendo mecanismos que permitieran promover el ordenamiento territorial con un uso equitativo y racional del suelo.

La Constitución de 1991 al buscar ordenar y profundizar el proceso de descentralización, tomó en consideración aspectos de dos modelos de gestión territorial. Del modelo ‘principal – agente’ 1 se estableció que los gobiernos territoriales ejecuten las políticas diseñadas a nivel central; y del modelo ‘escogencia fiscal local’2 se amplió la elección pública local, entregando a las entidades territoriales autonomía en lo que atañe a la definición de sus gobernantes y en la obtención de algunos recursos fiscales. En la práctica el resultado ha sido un híbrido, que ha dificultado la definición precisa de responsabilidades y la implantación efectiva del proceso.

1 Modelo ‘Principal – Agente’ : el gobierno central determina prioridades del sector público, dirige recursos mientras que el gobierno local rinde informes y le responde por su desarrollo y sus actuaciones. 2 Modelo “Escogencia Fiscal Local”: Su principal énfasis es permitir que los gobiernos locales obtengan la mayor parte de sus ingresos a través de contribuciones de sus ciudadanos y autónomamente decidan parte de su destinación final, aplicando el control ciudadano.

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Por tanto cabe mencionar las dificultades de reglamentar e implementar los mandatos constitucionales limitando su dinámica: la falta de apoyo político, la escasa participación ciudadana, la debilidad institucional a nivel subnacional, la falta de adecuación del gobierno central al ámbito descentralizado y las deficiencias en el diseño e implantación de los instrumentos que definen las relaciones fiscales intergubernamentales. No obstante lo anterior, se siguen dando nuevos desarrollos legislativos que apuntan en distintas direcciones a las transformaciones institucionales, reflejo de las dinámicas y giros del acontecer nacional, tal como la Ley 489 de 1999 sobre modernización del Estado, la Ley 502 de 1999, el proyecto de Ley 046 de 1999 que plantea la modificación a la Ley 134 de 1994 sobre régimen municipal y la Ley 715 de 2001 sobre el Sistema General de Participaciones. Además, y aún pendiente, está la promulgación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, pues los proyectos presentados aún no logran reflejar una real solución a la problemática nacional. (Castro, 2001, p. 40 - 46) De acuerdo al desarrollo legislativo llevado a cabo en el país, el proceso de descentralización ha estado orientado en Colombia por tres grandes directrices:

a) La reorganización de la relaciones fiscales intergubernamentales como un mecanismo de racionalización del gasto público;

b) La búsqueda de una nueva organización administrativa para los municipios, la reasignación de competencias y la redefinición de las relaciones entre los distintos niveles gubernamentales, considerados como mecanismos para aumentar la eficiencia de la acción estatal; y

c) La ampliación de los espacios de participación política y la institucionalización de movimientos sociales, en busca de nuevas fuentes de legitimación para el régimen. (Dugas et al, 1992, p. 37)

1.5 Ventajas y Desventajas de los sistemas descentralizados Retomando las ventajas descritas en el subtema referente a Efectos de la Descentralización, se presenta en la siguiente tabla un paralelo con las principales desventajas de los sistemas descentralizados.

VENTAJAS DESVENTAJAS 1. El nivel central puede dedicarse a cumplir mejor y con mayor efectividad actividades más acordes con su rol en la sociedad, tales como el manejo macroeconómico.

1. Dificultades fiscales macroeconómicas, lo que acarrearía delegar fuentes de ingreso en niveles subnacionales de gobierno.

2. La administración descentralizada puede reducir costos administrativos y burocráticos.

2. Los problemas que todo período de transición implica debido a la presencia nula o incipiente de institucionalidad.

3. Los bienes colectivos y los servicios públicos, como necesidades de una comunidad de acuerdo al consumo local, se atienden mejor si se toman en cuenta las particularidades de los subniveles.

3. La falta de capacitación de muchas de las autoridades locales que tendrían luego la responsabilidad de llevar el proceso adelante.

4. El gobierno descentralizado sería más 4. La falta de coordinación y la presencia de

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responsable frente a sus ciudadanos, debido al control directo que éstos pueden ejercer sobre aquel.

externalidades puede justificar la intervención de una identidad superior que tome decisiones.

5. Se incentiva la práctica de la democracia participativa y directa.

5. Si la producción de ciertos bienes colectivos y servicios públicos tienen economías de escala, convendría un manejo centralizado que permita obtener la escala técnicamente óptima.

6. Se introducen elementos competitivos en la provisión de bienes colectivos y servicios públicos entre jurisdicciones, lo que puede promover una mayor eficiencia y calidad de los mismos.

6. La equidad es otro factor que aconseja un gasto centralizado. Se recomienda que la función distributiva esté a cargo del gobierno central, por los problemas que pueden surgir, tales como las inmigraciones ineficientes, producto de las diferencias entre los distintos programas sociales implantados en las diversas localidades.

Tabla 1. Ventajas y Desventajas de la Descentralización

(Castro, 2001, p. 36) Los factores mencionados como desventajas en la Tabla 1 podrían considerarse como puntuales sin consecuencias estructurales para un proceso descentralizador, ó simplemente deficiencias que en cualquier proceso de cambio pueden surgir (externalidades, falta de coordinación, falta de capacitación). Esta característica hace que su peso no sea tan preponderante a la hora de evaluar beneficios. Con respecto a las economías de escala, no siempre la escala óptima se encuentra en el nivel macro (debido a las deseconomías de escala) sin olvidar las consecuencias que puede tener una excesiva concentración de funciones para la eficiencia en las decisiones y en la producción de bienes y servicios. 1.6 Factores que bloquean la descentralización La democratización del medio político local es un proceso complejo, estudios realizados en países de América Latina señalan que, a pesar de las reformas implementadas, persisten mecanismos informales – por ejemplo, clientelismo – que reproducen la exclusión política y social. Puede concluirse entonces que en estos países, la descentralización, expresada en transferencia de capacidades, atribuciones y recursos y elecciones locales, aunque son muy importantes, no son suficientes para asegurar la democratización. Es necesario explorar estructuras políticas y las variables organizativas que perduren al nivel local y que frenan los procesos de descentralización y democratización. (Rodríguez, 1996, p. 56 –57) Es muy importante entonces identificar y estudiar los factores que obstaculizan la consecución de los resultados positivos de la descentralización. Dos puntos son planteados: el primero, se refiere a que no hay que suponer a priori capacidad en los gobiernos locales para asumir nuevos compromisos; el segundo, tampoco hay que suponer que la gente quiere la descentralización. En este punto surge un tema importante y al cual que no se le brinda la importancia necesaria: el tema de la cultura. El proceso de descentralización tiene carácter cultural, la resistencia al cambio, es

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decir, a introducir otra forma de ver el servicio público, la política y la relación Estado – sociedad, necesita de atención y educación: la norma no es suficiente, por sí misma no puede generar los cambios sociales, los cuales se producen cuando las personas y las instituciones logran identificar y asumir la intención que inspira la norma. La mencionada resistencia al cambio se visualiza de las siguientes formas:

- Resistencia de órganos y agentes del gobierno central que no confían en la capacidad de gestión de los entes regionales y locales, o que temen que el proceso caiga en manos de los intermediarios clientelistas.

- Resistencia de los actores políticos tradicionales locales cuyo poder estuvo siempre apoyado en las estructuras del Estado central (ministerios, parlamento) y que ven en la descentralización la posibilidad que se desplomen las bases de su acumulación política.

- Resistencia de actores políticos locales que entienden la descentralización como un mecanismo de aproximación entre el gobierno local y la población, lo que facilita la aparición en el escenario político municipal de nuevos actores con un cierto potencial político. Concretamente, se oponen a la instauración de canales y procesos de participación ciudadana en la gestión de los servicios.

- Resistencia de funcionarios municipales que interpretan las medidas descentralizadoras y de apertura democrática como una amenaza a su desempeño rutinario, a su estilo de gestión pública – ineficiencia, ineficacia, autoritarismo, venalidad, monopolio de las decisiones, etc.

- Finalmente, resistencia de “actores sociales locales cuya identidad y movilización tuvieron constantemente como referentes, bien sea el gobierno central, bien sea las redes de clientelismo. Así, algunos sienten que la descentralización fragmenta su unidad corporativa, dispersa los puntos de conflicto, multiplica los interlocutores y hace más compleja y difícil la reivindicación de intereses. Otros miran con recelo la descentralización, pues creen que ésta puede afectar las redes clientelistas en la medida en que los municipios ganen en eficiencia y eficacia. (Rodríguez, 1996, p. 56 –57)

1.7 Evaluación de la Descentralización en Colombia La evaluación de la descentralización municipal para el período 1988-1999 (realizada por el DNP), tuvo como propósito caracterizar las acciones tomadas por los gobiernos locales y la ciudadanía, como respuesta a la disponibilidad de recursos y a la asignación de responsabilidades políticas y económicas, ligadas al proceso de descentralización. Se pretendía conocer la magnitud de “lo producido” a lo largo de dicho proceso, en términos de la provisión de los servicios básicos a cargo del Estado, y de la democratización de la política local. Ello implicaba medir las acciones de los gobiernos locales para atender las demandas de la comunidad y la eficacia con que estas demandas han sido satisfechas. (DNP, 2002, 139 – 140) Este trabajo es el primer ejercicio de evaluación integral de la descentralización que se hace en Colombia; de los indicadores obtenidos se desprende que el proceso de descentralización ha generado avances en términos agregados: las coberturas en educación aumentaron; la tasa de analfabetismo se redujo; hubo mayor disponibilidad de docentes, mayores niveles de escolaridad, ampliación de la red pública de servicios de

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salud y aumento de los instrumentos para la mejora de la gestión. (DNP, 2002, 139 – 140) Sin embargo, estos avances son insuficientes, respecto a la magnitud del gasto público social adelantado en la última década, el cual se duplicó situándose incluso por encima del de otros países federales. El esfuerzo económico del país para dotar de recursos al gasto social descentralizado no tuvo un resultado proporcional en atención y cobertura de las poblaciones a las cuales iban dirigidos esos recursos. (DNP, 2002, 139 – 140) Lo que llama Fernando Rojas como el “Desafío de la Descentralización” es lo que el país necesita mejorar en materia de gasto público: no se trata de descentralizar para gastar más, se trata de mejorar considerablemente la gestión (NO más recursos, SÍ más gestión). 3 Los avances se han dado principalmente en aumentos del gasto público social y en aumentos de coberturas. Sin embargo, los indicadores sintéticos calculados evidencian que todavía se está lejos de alcanzar niveles deseables de desarrollo, tanto en infraestructura social básica como en la prestación de los servicios y en el mejoramiento de la capacidad de gestión política, fiscal y administrativa. Ello se explica por las marcadas disparidades regionales que existen en capacidad de gestión y económica, por las diferencias geográficas del territorio colombiano, por factores como el conflicto armado, el escalamiento de la violencia, la crisis institucional, la falta de gobernabilidad y la recesión económica, entre tantos otros. (DNP, 2002, 139 – 140) Apenas el 1% de los municipios analizados obtuvo un nivel global de desempeño alto, con una calificación de 83,6 y 80,2 correspondientes a Bogotá y Girardota, respectivamente. Así mismo, solamente seis municipios (Medellín, La Unión, Barranquilla, Bucaramanga, Pereira y Nobsa) obtuvieron una calificación aceptable. El 53% de municipios evidenció un nivel de progreso global calificado como medio; el 40% un desempeño bajo y el restante 1% de los municipios de la muestra alcanzó una calificación muy baja en su desempeño global (Novita y El Peñón). (DNP, 2002, 139 – 140) Este resultado global se compone en un 47% de los indicadores de desempeño político, fiscal y de gestión administrativa. El 39% del indicador, lo conforman los resultados sectoriales en educación, agua potable y saneamiento básico y salud y el indicador de desempeño económico representa el restante 14% del indicador global. En términos sectoriales (educación, salud y agua potable y saneamiento básico), el 31% de los municipios alcanzó un desempeño bajo, el 61% un desempeño medio y sólo el 8% logró un desempeño entre aceptable y alto. El ascenso del gasto público, expresado principalmente en mayores recursos de transferencias territoriales, ha tenido problemas en cuanto a su destinación eficiente para el mejoramiento de la infraestructura social. Lo que ha sucedido es que los recursos se dirigen a cubrir el costo de los maestros, hospitales insolventes y creciente pago de pensiones. (DNP, 2002, 139 – 140) En el terreno de las finanzas públicas locales, se presenta evidencia de que solamente las ciudades grandes y algunas intermedias tienen mejores posibilidades de incrementar la tributación y de esta forma aumentar la prestación de los servicios básicos. Por el contrario, la mayor parte de los municipios (más del 80%) exhiben una bajo desempeño

3 ROJAS, Fernando. Cómo evaluar la descentralización en Colombia. En: BALANCE DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA. (2002 : Bogotá). Bogotá, Departamento Nacional de Planeación, 2002.

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fiscal y en consecuencia, una alta dependencia de las transferencias. (DNP, 2002, 139 – 140) Pese a ello, la hipótesis de pereza fiscal no se verifica para los municipios de la muestra. El origen de los recursos de transferencias es la tributación regional, de manera que la transferencia se nutre del aporte de los contribuyentes y se redistribuye según criterios de compensación por heterogeneidad fiscal territorial. (DNP, 2002, 139 – 140) Tampoco es plausible la referencia generalizada a los alcaldes, acerca de que ellos quedan en libertad de gastar las transferencias discrecionalmente, pues, en primer lugar, estos recursos tienen destinación fija por norma legal y, en segundo lugar, hay ejemplos de buenas administraciones. Los resultados muestran que si se excluyen las ciudades grandes, el efecto que tienen las transferencias de libre asignación y los recursos propios sobre el gasto agregado es similar en ambos casos. (DNP, 2002, 139 – 140) El Gobierno Nacional ha venido tomando las medidas necesarias para hacer sostenible la descentralización tanto fiscal como institucional, pero necesita contar con un monitoreo permanente que permita identificar los puntos críticos a tiempo, para garantizar que el esfuerzo realizado se mantenga en el tiempo. Se han dado algunos pasos al respecto, entre los cuales están: el acto legislativo 01 de 2001, que racionaliza el régimen de transferencias y garantiza recursos altos y estables para los municipios y departamentos. Así mismo, la reforma a la Ley 60 de 1993, concretada en la Ley 715 de 2001, que promueve mayor eficiencia del gasto en educación y salud; los alivios a la deuda territorial, mediante la entrega de recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera; y la Ley 617 de 2000, que garantiza la viabilidad de los municipios y departamentos a través de la racionalización del gasto. Estas iniciativas del Gobierno promueven acciones en todos los frentes y en la dirección correcta, con el fin de consolidar la descentralización y la eficacia del gasto social. (DNP, 2002, 139 – 140) Así mismo, es necesario considerar el tema del ordenamiento territorial para profundizar en la descentralización, toda vez, que la definición clara de competencias entre la Nación y las entidades territoriales facilita una relación de cooperación para conformar regiones competitivas, reducir la pobreza y aumentar la equidad regional. La prosperidad del país depende directamente del desarrollo alcanzado por sus regiones, las cuales a su vez deben contribuir a la construcción y desarrollo de un nuevo modelo de desarrollo que permita superar la crisis económica y reducir la violencia, reconocer la solidaridad, la convivencia pacífica, el respeto por las diferencias, la pluralidad, la equidad y la sostenibilidad económica, social y ambiental. (DNP, 2002, 139 – 140) El gran reto del reordenamiento territorial está en el énfasis para consolidar entidades territoriales sostenibles, definir claramente el régimen de competencias entre entidades y la Nación, eliminar la duplicidad de acciones y los altos costos de transacción y crear las condiciones económicas, sociales e institucionales para que las entidades territoriales que se desarrollen o se conviertan en alternativas, complementen el actual régimen político-administrativo. La nueva estructura deberá ser funcional y contener los elementos generales que permitan a las diversas organizaciones territoriales, acomodarse gradualmente y ser competitivas, ante los objetivos globales de desarrollo y atendiendo a las heterogeneidades regionales. (DNP, 2002, 139 – 140) 1.8 Descentralización y Poder municipal Descentralizar el país implica conocerlo a cabalidad y descubrir la estructura de ordenamiento existente para definir aquella a la cual se desea llegar.

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Colombia es un país de grandes urbes, pujantes ciudades intermedias y pequeños pueblos. El ordenamiento institucional ha sido y sigue siendo decididamente municipalista. Más del 80% de los encuestados en 16 municipios de diferentes categorías dijo en 1995 que de ellos esperaban la solución a sus más agudos problemas y necesidades. Esta orientación fortalece los siguientes preceptos: 1. La autonomía municipal sirve de fundamento y soporte a cualquier programa serio de descentralización. 2. Los desarrollos de esa autonomía aseguran presencia y acción del Estado en todo el territorio nacional. 3. La prestación de servicios, la construcción de obras y la atención de parte de las funciones estatales deberían estar a cargo de los entes locales, que lo harán en desarrollo de sus propias decisiones y de acuerdo con las políticas y planes nacionales o regionales, cuando a esto último hubiese lugar. 4. Los municipios constituyen el escenario más apropiado para que ciudadanos y comunidades organizadas participen, con poder real y efectivo, en el manejo de los asuntos de carácter público que más le interesan. Esa participación no se agota en el nivel local, pero no es democrático el Estado que no la garantiza. (Castro, 2000, p. 103) Es así como la búsqueda de autonomía y capacidad institucional para garantizar calidad de vida a todos los habitantes es una tarea que los municipios deben fortalecer cada vez más a través de una eficiente y práctica administración y con las decisiones participativas tomadas con la comunidad. Dentro del pragmatismo que obliga a toda administración municipal está el uso apropiado de las herramientas que la ley confiere, y aquellas presentadas en la Ley 388, Ley de Desarrollo Territorial, podrían significar una importante ayuda en la construcción de institucionalidad, presencia del Estado y desarrollo. Entidades Territoriales y empresas privadas La autonomía que tanto se ha tratado de imprimir a las entidades territoriales implica una fuerza compensadora proveniente de las mismas para sacar adelante este cometido constitucional. Se habla frecuentemente de la viabilidad de los municipios y de los graves problemas que muchos han tenido para mantenerse a flote, prendidos del hilo de las transferencias y participaciones de la Nación. Es así como una posibilidad que emerge es intentar acomodar el cristal del funcionamiento de las empresas privadas a las administraciones de las entidades territoriales. La empresa privada es creada, primordialmente, para aportar beneficios económicos a sus propietarios: es un negocio, se ofrece un producto o servicio al mercado a cambio de un factor monetario que incluye los costos de formación del bien más la ganancia que se desea obtener. Es un intercambio. En el intento de insertarse en la comunidad a la que ofrecen sus servicios, de fortalecerse internamente y de afrontar los retos que el mercado les impone, desarrollan una estrategia y una filosofía que institucionaliza valores, procesos de trabajo, cultura, política de servicio y de negociación, canales de difusión y distribución, entre otros más. Algunos desarrollos son más sociales que otros pero siempre sirven al mismo fin: lograr un estabilidad y rentabilidad tales que permitan resultados financieros importantes.

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Aunque la responsabilidad social de las empresas es un factor que esta presente (inversión en empleados y sus familias, actividades que mitiguen problemas de desempleo, pobreza, delincuencia, contaminación;, cuotas políticas) no constituye el fin último de las mismas. La Entidad Territorial sí tiene como propósito único generar bienestar social a la comunidad que abarca. El nacimiento del Estado es la renuncia de los individuos al uso de la fuerza para cederlo a un colectivo, la asociación inicial entonces es al concepto de Protección que luego desembocará en las tres funciones primordiales del Estado : asignación, distribución y estabilización. Esta diferencia de intereses entre ambas organizaciones ha permitido que cada una desarrolle procedimientos y modelos de administración diferentes. El pragmatismo ha sido más propio del ente privado así como los desarrollos en términos de eficiencia y eficacia, tecnología, flexibilidad, permeabilidad y, definitivamente, cambio, evolución. Las funciones de los entes públicos transmiten una responsabilidad muy grande para los mismos que hace que deban realizar inversiones y proyectos que no siempre son rentables. Parece ser que el aparato público es más estático, procedimental y lento. Aunque el tamaño del sector público es mucho mayor que el del sector privado (así como los volúmenes monetarios que maneja), al igual que la presión pública y política que experimenta la cual está vinculada directamente con las actividades administrativas y decisorias, las políticas son de largo plazo y, en muchos casos, de difícil medición, hay continuos cambios de administración que no garantizan continuidad en las políticas y cuenta con una pobre reputación en términos de transparencia y credibilidad para la población; la experiencia del sector privado puede representar un punto de partida para sentar un cambio en su gestión. Los municipios del país están comenzando por la actualización de su información y por la creación de sistemas de información dinámicos y útiles. Aunque la entidad territorial no tiene un mercado que ganar ni fuerzas competitivas con las cuales lidiar, sí tiene que evolucionar en cuanto a herramientas y capacidad institucional. Capacidad para conservar sus buenos resultados o para irlos construyendo aún en condiciones adversas, el conocimiento de las propias características y condiciones, definición de metas de acuerdo a las posibilidades actuales y a las que se pueden ir construyendo, canales de comunicación continuos y efectivos, actualización tecnológica, personal capacitado e incluido integralmente en los procesos; son elementos utilizados con mayor frecuencia por la empresa privada que el ente público debería evaluar y decidir su impacto. No hay razón para seguir con la idea de que toda entidad pública está rezagada y obsoleta en sus procesos de administración. El contar con transferencias periódicas de la Nación que representan un alto porcentaje del total de ingresos de los municipios los hace altamente vulnerables ya que la continuidad de las primeras no está ciento por ciento asegurada debido a los flujos nacionales hacia otros sectores (Endeudamiento, Seguridad Nacional). A esto se suma la falta de fortalecimiento en los ingresos propios por baja cultura de pago, por una base económica de la población deficiente, por ausencia de actualizaciones catastrales y de la

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base de cobro de industria y comercio y otros impuestos, por intereses políticos; entre otros más.

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2. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Como se expuso en el anterior capítulo, la descentralización persigue fines alternativos: democratizar la vida local para legitimar el Estado, mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios sociales y públicos a cargo del Estado y establecer regiones como promotoras de desarrollo, entre otros; en este orden de ideas, la filosofía del ordenamiento territorial, tal como se practica en Colombia, se encuentra inmersa en la intencionalidad de los procesos descentralizadores. 2.1 El por qué de la Ley de Desarrollo Territorial En la búsqueda de la modernización del Estado y de otorgar autonomía a las entidades territoriales, surge la Ley de Desarrollo Territorial, Ley 388 de 1997. De forma paralela a las motivaciones políticas en cuanto a descentralización se refiere, la coyuntura del país era la siguiente: el sistema de ciudades del país se estaba consolidando, la población no se estaba concentrando excesivamente en pocos centros urbanos (los principales centros intermedios en los últimos períodos intercensales mostraron tasas de crecimiento superiores a las de los centros mayores), la industria manufacturera se estaba localizando mayoritariamente en las capitales de los departamentos más desarrollados y las mayores ciudades del país se estaban expandiendo físicamente hacia los municipios vecinos, formando conurbaciones que daban origen a procesos de metropolización. El país entonces construía una ventaja comparativa al poseer un sistema urbano diverso y equilibrado, por un lado; por otro lado, la creación de economías de escala era evidente al concentrarse la actividad económica con la consiguiente agrupación de empresas complementarias, consumidores y distribuidores que permitían proveer servicios, infraestructuras y equipamientos a costos medios menores, con la ventaja adicional de incorporar y expandir innovaciones. (Ministerio de Desarrollo Económico, 1997, p. 14 - 17) Esta caracterización expuesta representa sólo un lado de la moneda ya que las mencionadas actividades y sus beneficios traían consigo costos y externalidades negativas: problemas de congestión vehicular, limitada calidad de los servicios públicos, infraestructuras saturadas por el uso, contaminación ambiental, inseguridad, especulación con el precio del suelo, marginalidad y otras secuelas que ponían en duda la sostenibilidad del desarrollo de las ciudades. Además de lo anterior, la planeación urbanística en Colombia advertía las siguientes características predominantes:

• Un profundo debilitamiento de la actuación pública en el desarrollo urbano, en lugar de su fortalecimiento como era de esperarse con las ideas de liderazgo y protagonismo de la administración local en los temas de desarrollo “integral” del municipio.

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• El predominio de la intervención sectorial poco coordinada. La misma planeación urbana se ha convertido casi en una actividad sectorial-formal de las administraciones locales.

• Las actuaciones urbanísticas de los agentes sociales eran cada vez menos coordinadas y encauzadas por el plan urbanístico, obrando cada cual según su propia lógica.

• El manejo del suelo y el territorio y las forma de usufructuarlo, fundamentos indiscutibles de una política que repercute en el planeamiento, habían escapado a un acuerdo social. Se fueron debilitando para ser tratados por la vía de la competencia y los mecanismos del mercado. Se generó así un gran vacío en lo relativo a un régimen de obligaciones y derechos sobre el suelo. (Del Castillo y Salazar, 2001, p. 146)

Es así como emergía imperiosa la necesidad de instrumentos de gestión y planificación lo suficientemente fuertes como para darle credibilidad y posibilidades a la situación prometedora de los centros urbanos así como para superar la fragilidad de la cultura urbanística, de sus instrumentos y capacidad de gestión. 2.2 Antecedentes de la Ley de Desarrollo Territorial La planeación urbana practicada en el país en los últimos 60 años se ha desarrollado en cinco etapas principales, cuatro de éstas corresponden a las figuras de planeación adoptadas por la legislación. 1. La etapa fundacional del planeamiento urbano está marcada por la figura del Plano Regulador adoptado por la Ley 88 de 1947. Es una experiencia que no consolida un marco institucional y técnico, ni desarrolla relaciones con las nuevas experiencias de planeamiento en el campo económico. El Plano Regulador fue concebido como un proyecto de la estructura urbana para la nueva ciudad que debía desarrollarse en la segunda mitad del siglo XX. Su aparición en el entorno cultural del país (1947 – 1950) corresponde indudablemente al período en que las tres mayores ciudades (Bogotá, Medellín y Cali) deciden elaborar simultáneamente los planes para el ordenamiento y futuro crecimiento. Sus componentes son: el sistema vial, la distribución de actividades y equipamientos y la extensión de la ciudad a través de los sectores, unidades físicas previamente concebidas en su extensión, densidad y servicios. Su gran debilidad radica probablemente en confiar la gestión de la ciudad a su propia lógica interna, como una racionalización convincente y orientadora para la acción de todos los agentes sociales. 2. Etapa intermedia, sin expresiones legislativas nacionales. Se discutió por primera vez la relación entre el planeamiento económico y la planeación urbanística. En este período se registraron iniciativas importantes del Estado en las ciudades principales y se pusieron en práctica varios instrumentos de gestión adoptados por los planes; los alcaldes trabajaban con el plan y con equipos de urbanistas y planificadores urbanos. Son quizás, las experiencias más exitosas en la producción de equipamientos, en el desarrollo de planes viales y en los programas de vivienda y servicios urbanos. El gran problema que escapa a este proceso de planeación es la explosión de la ciudad informal.

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3. Predomina el enfoque de planeamiento del desarrollo, definida por el Plan Integral de Desarrollo (PID) de la Ley 61 de 1978. Esta etapa se caracteriza por la implantación de “la planeación del desarrollo”, como se ha denominado al tipo de planeación con énfasis en lo económico, que surgió bajo los auspicios de la CEPAL y el DNP. El Plan Integral de Desarrollo pretendió enfrentar la explosión urbana y la construcción de ciudades de magnitudes sin precedentes, pretendiendo replicar en el nivel municipal las funciones de planeación del nivel central y reproducir, sin ningún éxito ni lógica, la metodología y contenidos del Plan Nacional de Desarrollo en cada una de las ciudades. La planeación urbanística quedó supeditada al plan económico y social. El resultado fue la pérdida de conocimiento y las herramientas desarrolladas en los años 60, y la confusión conceptual y técnica sobre los contenidos del plan y la planeación. En la década de los 80s esta confusión produce un gran debilitamiento de los planes urbanísticos, en medio de corrientes y posiciones desreguladoras, que desembocará en el reemplazo del plan por el Código de Urbanismo (conjunto de normas volumétricas y de uso para controlar los desarrollos privados). 4. La Ley 9 de 1989 intenta enfrentar este proceso con el Plan de Desarrollo Municipal. La Ley de Reforma Urbana empalma algunas ideas municipalistas y de planeación sustentadas en la autonomía local, con la recuperación de algunos instrumentos de gestión del suelo. La nueva figura PDM mezcla elementos de planeación integral y de planeación urbanística sin lograr una estructura coherente; los nuevos instrumentos de gestión del suelo no se relacionan adecuadamente con el nuevo plan de desarrollo, de manera que quedan sin piso técnico, lo que impidió su aplicación a pesar de los intentos de algunos municipios. 5. Plan de Ordenamiento Territorial, definido por la Ley 388 de 1997, es un instrumento específico de ordenamiento urbano, una figura completamente renovada de la planeación física de la ciudad. Se plantea como un instrumento de un nuevo sistema que incorpora los principales avances de la planeación urbanística internacional, en los campos de la planeación y gestión urbana, en particular la gestión del suelo, que ahora tiene un sustento jurídico y técnico acorde con las exigencias del desarrollo contemporáneo y con los preceptos de la Constitución de 1991. (Del Castillo y Salazar, 2001, p. 135 – 137) 2.3 Filosofía y Principios de la Ley de Desarrollo Territorial El contenido de la Ley de Desarrollo Territorial tiene como protagonista indiscutible la ciudad, y en torno a ella desarrolla normas e instrumentos para planificarla y orientar su desarrollo. Se debe partir entonces de una concepción del término de ciudad, no sólo como un conjunto de personas y viviendas, sino mas bien referido a las interrelaciones al interior de la misma en términos de convivencia (relaciones sociales), esparcimiento, cultura, educación, empleo, producción, calidad de vida, movilidad, entre otras; que requieren espacios físicos e infraestructura, espacios participativos y de inclusión, instituciones, sistema burocrático y ante todo, una idea de ciudad que conlleve su apropiada planeación y gestión; igualmente la interdependencia con asuntos rurales, regionales y nacionales no puede omitirse en un contexto globalizado y de sistema. Pensar en la ciudad, obliga a pensar en el municipio buscando la integración y la complementariedad entre lo urbano y lo rural y previendo la repercusión de las interacciones entre estos dos espacios.

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La Ley de Desarrollo Territorial es un conjunto de principios, instrumentos y disposiciones sobre planificación y gestión territorial, que deben ser utilizados por las administraciones locales, en coordinación y concurrencia con los departamentos, áreas metropolitanas y Nación, con el fin de lograr un ordenamiento físico – territorial que promueva el desarrollo socioeconómico en armonía con la naturaleza, garantizando el acceso a los diversos sectores poblacionales, a los servicios, vivienda, infraestructuras, suelo, equipamientos, y la plena realización de los derechos ciudadanos, de tal forma que se eleve la calidad de vida y se alcancen un desarrollo sustentable. (Ministerio de Desarrollo Económico, 1997, p. 22) Con la introducción de la Ley de Desarrollo Territorial hubo una transformación en la concepción de uso del suelo y de la propiedad. Los principios sobre los que se asienta la ley así lo demuestran :

1. Función social y ecológica de la propiedad. 2. Prevalencia del interés general sobre el particular. 3. Equitativa distribución de cargas y beneficios.

Todo lo anterior enmarcado en la consideración de que la organización del territorio municipal es una función pública, es decir, el Estado, a través de sus diferentes autoridades y fundamentalmente las municipales y distritales, es la instancia que por representar el interés general y dado su carácter de mediador de los intereses particulares en conflicto, es el llamado a orientar el uso y transformación del suelo. A esta investidura esencial impartida por la ley se le llama Función Pública del Urbanismo. (Ministerio de Desarrollo Económico, 1997, p. 26) La función pública se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que le son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. La acción urbanística es la expresión concreta de la intervención de las autoridades de planeación en el territorio. (Ministerio de Desarrollo Económico, 1997, p. 31) Los principios entonces en los cuales se basa la Ley 388 tienen una profunda relación entre sí que establece causalidad y consecuencia a la vez. En la asignación de una función social y ecológica a la propiedad, la Ley plantea que los derechos sobre el suelo ya no vienen decretados por la sola adquisición del mismo; es el Estado quien otorga estos derechos a particulares, con la apropiada armonía con el medio natural, siempre y cuando intereses de tipo general y de beneficio colectivo, es decir, social, no se hagan presentes. Estos beneficios que el Estado confiere tienen su contraprestación en términos de cargas para los particulares en cualquier tipo de intervención de realicen sobre el suelo y en los casos de construcción de obras de infraestructura de gran magnitud y de acciones de equipamiento, por parte del Estado.

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Función social yecológica de la propiedad

Prevalencia del interésgeneral sobre el

ti l

Equitativa distribución decargas y beneficios

Figura 2. Principios de la Ley 388

Es en este punto donde los instrumentos de gestión urbana se hacen presentes como los mecanismos que permiten institucionalizar y ejecutar en la práctica diversas acciones urbanísticas que construyen y forman ciudad. 2.4 Instrumentos de Gestión Urbana Son la plataforma jurídica que la legislación colombiana ha puesto a disposición de los municipios para gestionar, viabilizar e implementar su Plan de Ordenamiento Territorial, mediante la combinación de métodos y procedimientos de carácter administrativo, financiero y de gestión del suelo. Estos se dividen en tres grupos, instrumentos de Planificación, de Gestión del suelo, y de Financiación. 22..44..11 IINNSSTTRRUUMMEENNTTOOSS DDEE PPLLAANNIIFFIICCAACCIIÓÓNN Los instrumentos de planificación tienen como propósito desarrollar los postulados del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en sectores específicos que requieren un proceso adicional de planificación, esto es, desarrollan las disposiciones adoptadas en los componentes estructural y general del Plan de Ordenamiento Territorial para concretarlas en proyectos específicos, se dividen en Planes Parciales, cuyo origen es la Ley 388 de 1997 y Actuaciones Urbanas Integrales o Macroproyectos Urbanos, originados a partir de la misma norma.

o PLANES PARCIALES o ACTUACIONES URBANAS INTEGRALES O MACROPROYECTOS URBANOS o DECRETOS REGLAMENTARIOS

2.4.1.1 PLANES PARCIALES Es un instrumento de planificación mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones del POT (sistemas estructurales y la normativa estructural y general) para

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definir el desarrollo físico de un sector que requiere de una intervención estratégica e integral. El Plan Parcial combina elementos propios del proceso de planificación territorial con el diseño de las estrategias de gestión que harán viable el proyecto. Se utiliza en:

o En determinadas áreas del suelo urbano, según lo defina el POT. o En todas las áreas de expansión como requisito para su incorporación en el

perímetro urbano. o En áreas donde deba desarrollarse el reparto de cargas y beneficios. o En macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, (de acuerdo con las

autorizaciones de las normas urbanísticas generales del POT). 2.4.1.2 ACTUACIONES URBANAS INTEGRALES O MACROPROYECTOS URBANOS Las Actuaciones Urbanas Integrales o macroproyectos son operaciones de gran escala e indiscutible impacto en la estructura y la organización espacial urbana, el crecimiento general de la ciudad o la región, la calidad de vida de la población. Deben integrar al menos un componente de gestión del suelo con dos componentes de acción sectorial y prever la actuación conjunta y concertada del sector público con el sector privado. Relación con otros instrumentos de planificación: En el POT se incluye la autorización para emprender las actividades necesarias para concretar el proyecto, se especifica su naturaleza, alcance y área de operación y se definen sus directrices generales de gestión y financiación. Las Actuaciones Urbanas Integrales o macroproyectos son propuestos en el POT y se articulan con el Plan de Desarrollo Municipal a través de su plan de Inversiones. Los macroproyectos o AUI se desarrollan mediante planes parciales. (art. 19 Ley 388/97) De acuerdo con las condiciones locales y su propósito general, las Actuaciones Urbanas Integrales deben reunir las siguientes características:

♦ Gran impacto local o supramunicipal ♦ Manejo integral de distintos temas sectoriales ♦ Concertación de diversos actores públicos y privados ♦ Acción Interinstitucional y concurrencia de distintos niveles de administración. ♦ Compromiso del municipio, como líder y gestor del proyecto.

(Ministerio del Medio Ambiente, s.a., <en línea>) 22..44..22 IINNSSTTRRUUMMEENNTTOOSS DDEE GGEESSTTIIÓÓNN DDEELL SSUUEELLOO Son instrumentos que permiten la obtención del suelo necesario para llevar a cabo actuaciones urbanísticas, se clasifican en 4 grupos:

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1. Mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano:

o Unidades de Actuación Urbanística (UAU) o Compensaciones o Transferencia de derechos

2. Mecanismos para intervenir la morfología urbana y la estructura predial y generar formas asociativas entre los propietarios con el fin de facilitar el desarrollo y financiación de proyectos urbanos:

o Reajuste de suelos o Integración Inmobiliaria o Cooperación entre partícipes

3. Mecanismos para facilitar la adquisición de inmuebles y predios para el desarrollo de operaciones urbanísticas:

o Enajenación voluntaria o Enajenación forzosa o Expropiación por vía administrativa o Expropiación por vía judicial o Derecho de preferencia

4. Mecanismos para dinamizar el desarrollo de sectores inactivos de las áreas urbanas:

o Declaratoria de desarrollo prioritario o Derecho de preferencia

2.4.2.1 UNIDAD DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA Es el área conformada por uno o varios predios o inmuebles que deben ser urbanizados o construidos como una unidad integral dentro de un Plan parcial que implica la gestión asociada entre los propietarios; esta se da mediante el reajuste de suelos, la integración inmobiliaria o la cooperación. Su objeto es facilitar el reparto equitativo entre los propietarios de: 1. Las cargas correspondientes al desarrollo urbanístico de beneficio local:

o Las cesiones y la realización de obras públicas de las redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos de beneficio local.

o Las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de equipamientos comunales de beneficio local (art 39 L 388).

2. Los beneficios resultantes de los aprovechamientos que se deriven del proyecto

urbanístico (potencial constructivo y potencial de usos asignado).

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2.4.2.2 COMPENSACIONES Compensación por conservación Cuando la aplicación del tratamiento de conservación a una zona, predio o inmueble limita su derechos de construcción y desarrollo, será necesario, en determinados casos, compensar a los propietarios. Se aplica a zonas, predios o inmuebles urbanos que por motivo de conveniencia pública, el POT o los instrumentos que lo desarrollan hayan declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental. Fondos de compensación Para garantizar el pago de compensaciones, la administración municipal o distrital podrá constituir fondos que podrán ser administrados mediante encargos fiduciarios. (Artículo 49, Ley 388/97). Compensaciones por obras públicas Cuando con la construcción de una obra pública se lesione de forma permanente el patrimonio de un particular habrá lugar a compensaciones de acuerdo con lo estipulado en el artículo 128 de la ley 388/97. Esta compensación podrá ser pagada en dinero, títulos valores de derechos de construcción y desarrollo, pagarés de reforma urbana, o descuentos del impuesto predial. 2.4.2.3 TRANSFERENCIA DE DERECHOS La transferencia de derechos es un mecanismo eficaz en el reparto de cargas y beneficios, concebida para trasladar el potencial de construcción de áreas limitadas a áreas en donde sea viable un mayor desarrollo. Los derechos de construcción pueden trasladarse de zonas generadoras a zonas receptoras (preferiblemente en la misma zona o excepcionalmente a zonas distintas, cuando el POT o el PP establezca otras relaciones). Áreas receptoras: Zonas beneficiarias de derechos adicionales de construcción y desarrollo. Áreas generadoras: Zonas o inmuebles objeto de compensación en los casos de conservación. 2.4.2.4 ENAJENACIÓN VOLUNTARIA Proceso de venta voluntaria de inmuebles al Estado cuando este lo requiera para el desarrollo de un proyecto específico.

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Su pago puede hacerse en efectivo o en especie, títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos en el proyecto a desarrollar o permuta; de uno o varios de los inmuebles resultantes. Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad adquiriente o por un tercero, siempre y cuando se garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos. Para efectos tributarios, el ingreso de este concepto no constituye renta gravable ni ganancia ocasional para el vendedor. (Art. 15 Ley 9ª/89). 2.4.2.5 ENAJENACIÓN FORZOSA Cuando un predio incumple con la función social de la propiedad las autoridades municipales o distritales mediante resolución motivada y en concordancia con el POT, imponen al propietario su venta. Se aplica en:

o Inmuebles declarados de utilidad pública o interés social. o Inmuebles de una UAU, terrenos en suelo de expansión o suelo urbano que

sean declarados de desarrollo prioritario que no cumpla con la imposición de acuerdo con el Art. 52 Y 53 Ley 388.

o Inmuebles que siendo parte de una Unidad de Actuación Urbanística se nieguen a formar parte de la asociación gestora. (Art. 44 Ley 388).

2.4.2.6 EXPROPIACIÓN JUDICIAL Instrumento que le permite al Estado adquirir para si o a favor de terceros, bienes inmuebles que no han podido ser negociados mediante enajenación voluntaria. 2.4.2.7 EXPROPIACIÓN POR VIA ADMINISTRATIVA Le permite al Estado adquirir inmuebles, cuando, a su juicio existan condiciones de urgencia o motivos de utilidad pública. Se aplica también en inmuebles adquiridos en subasta pública que hayan incumplido su función social, o que en segunda subasta no presenten ofertas admisibles o cuando no se llega a un acuerdo para la enajenación voluntaria (Art. 68 Ley 388). 2.4.2.8 REAJUSTE DE SUELOS Esta herramienta fue instaurada con el fin de permitir una nueva definición predial para lograr una mejor configuración del terreno a urbanizar; garantizar y facilitar el reparto equitativo de cargas y beneficios entre los propietarios. Consiste en englobar un conjunto de lotes, dotarlos de la infraestructura urbana y el espacio público adecuados, para luego subdividirlos y desarrollarlos en conjunto o por lotes independientes.

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2.4.2.9 INTEGRACIÓN INMOBILIARIA Se trata de englobar distintos inmuebles para que, previa la adecuación de la infraestructura y el espacio público, sea posible rehabilitarlos y subdividirlos, logrando una mejor distribución de espacios y usos. 2.4.2.10 COOPERACIÓN ENTRE PARTÍCIPES Su objeto es garantizar y facilitar el reparto equitativo de cargas y beneficios entre los propietarios. Cuando para el desarrollo de una unidad de actuación urbanística no se requiera una nueva configuración predial de su superficie y las cargas y beneficios de su desarrollo puedan ser repartidos en forma equitativa entre sus propietarios. 2.4.2.11 DECLARATORIA DE DESARROLLO PRIORITARIO Como parte del Programa de Ejecución que desarrolla el POT para cada período de administración municipal, se determinarán los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construcción se consideren prioritarios, atendiendo las estrategias, parámetros y directrices señaladas en el Plan de Ordenamiento. La declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria, podrá también podrá preverse directamente en el contenido del Plan de Ordenamiento. (Ministerio del Medio Ambiente, s.a., <en línea>) 22..44..33 IINNSSTTRRUUMMEENNTTOOSS DDEE FFIINNAANNCCIIAACCIIÓÓNN

Los instrumentos de financiamiento son aquellos que permiten a los municipios obtener recursos económicos para la implementación de los proyectos del Plan de Desarrollo Municipal o del Plan de Ordenamiento Territorial, se estructuran básicamente en tres grupos: 1- Valorización de beneficio local o general, el cual tiene su origen en la Ley 25 de 1921; 2- Participación en Plusvalías, teniendo origen en la Constitución Política de 1991, Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y por último los Bonos y Pagarés de reforma urbana cuyo génesis se desarrolla en la Ley 9ª de 1989.

o PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍAS o VALORIZACIÓN DE BENEFICIO GENERAL O LOCAL o PAGARÉS Y BONOS DE REFORMA URBANA

2.4.3.1 PARTICIPACION EN PLUSVALÍAS De acuerdo con el artículo 82 de la Constitución Política, "... Las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones". Es el derecho del municipio o distrito de participar del incremento que se genera sobre el valor del suelo por decisiones administrativas.

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Se generan cuando en el POT o sus instrumentos se incluyan:

o La incorporación de suelo rural a suelo de expansión o la consideración de parte del suelo rural como suelo suburbano.

o Establecimiento o modificación del régimen o zonificación de usos del suelo a un uso más rentable.

o Aumento del aprovechamiento del suelo para edificación. (elevando índices de construcción y/o de ocupación.) o ambos a la vez.

Condiciones:

o Que las decisiones administrativas estén incluidas en el POT o los instrumentos que lo desarrollan.

o Que se haya aprobado un acuerdo de carácter general que incluya todas las normas para liquidarla y cobrarla.

o Que se haya definido la tasa a aplicar (entre el 30% y el 50% del mayor valor generado)

" Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital." (Ley 388/97, Artículo 85.) Acciones y proyectos como:

o Compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés social.

o Construcción o mejoramiento de infraestructuras (viales y de transporte, servicios públicos, equipamientos).

o Adecuación de asentamientos urbanos de desarrollo incompleto o inadecuado. o Proyectos de ampliación o recuperación de la red del espacio público urbano. o Actuaciones urbanas integrales o macroproyectos. Programas de renovación

urbana. o Compra o indemnización por adquisición voluntaria o expropiación de

inmuebles, para programas de renovación urbana. o Mejora, adecuación o restauración de inmuebles del patrimonio cultural.

Sólo se paga cuando el propietario o poseedor de un inmueble percibe el incremento de valor; es decir, cuando se realiza una transferencia de dominio, se solicita licencia de urbanización o construcción, o se cambia su uso. De acuerdo con el reglamento que establezca cada municipio, el pago de la Plusvalía se puede pactar así:

o Dinero en efectivo. o Transferencia al municipio de una porción de terrero objeto del cobro de la

plusvalía (previo acuerdo), o mediante la transferencia de un predio en otra zona. o Compra anticipada de títulos representativos de derechos adicionales de

construcción y desarrollo. o Transferencia al Municipio de acciones en el proyecto.

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2.4.3.2 VALORIZACIÓN Es un gravamen real de carácter directo que se utiliza para recuperar el costo de construcción de obras públicas. Se impone a los predios beneficiados por las obras de interés público local. Su establecimiento, distribución y recaudo se hará por parte de la entidad nacional, departamental, distrital o municipal que ejecute las obras. Como condiciones implica tener como base impositiva el costo de la respectiva obra dentro de los limites de beneficio que ella produzca a los inmuebles que deben ser gravado. El recaudo por valorización se destina a la financiación de las obras públicas correspondientes. Su liquidación y recaudo pueden hacerse antes, durante o después de la ejecución de la obra". Su pago es en efectivo y está su- jeto a las tarifas, plazos y descuentos que establezca la autoridad local. 2.4.3.3 PAGARES Y BONOS DE REFORMA URBANA Pagarés de reforma urbana: Son títulos de deuda pública libremente negociables, emitidos a 8 años; devengan intereses por semestre vencido, equivalente al 80% de la variación porcentual del IPC y están exentos de impuestos de renta y complementarios. Se destinan a la indemnización o pago de inmuebles adquiridos por enajenación voluntaria o expropiación. Bonos de reforma urbana: Son títulos de deuda pública, sin garantía de la nación que se destinan a la financiación de proyectos de:

o Remodelación urbana. o Reajuste de tierras. o Construcción, mejoramiento y rehabilitación de Vivienda de interés social. o Construcción, ampliación, reposición, mejoramiento de redes de acueducto y

alcantarillado. o Infraestructura urbana. o Planteles educativos y puestos de salud. o Centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos. .Instalaciones

recreativas y deportivas. o Tratamiento de basuras y saneamiento ambiental.

Son emitidos por las entidades públicas nacionales, departamentales, metropolitanas y municipales o Distritales.

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Condiciones

o Autorización previa de la Asamblea, Concejo, Junta metropolitana o consejo respectivo, con fundamento en un estatuto que demuestre la capacidad de pago de la entidad emisora.

o Autorización del Ministerio de Hacienda del acto administrativo que ordena la

emisión para el debido registro.

o Las entidades emisoras de los títulos de deuda se obligan a incluir en sus proyectos anuales de presupuesto las apropiaciones requeridas para la atención cumplida y exacta que demanda el servicio de la deuda.

Aunque no es mencionado de una manera directa en la Ley de Desarrollo Territorial como herramienta de financiación, la declaración de suelo urbano también hace parte de estos instrumentos de gestión al permitir la ampliación de la base catastral que impactaría favorablemente las arcas municipales. (Ministerio del Medio Ambiente, s.a., <en línea>) 2.5 Finanzas Municipales y Ordenamiento Territorial En la crisis de la segunda década de los noventa explotó la burbuja financiera de los entes territoriales. Los municipios venían exagerando sus capacidades reales de endeudamiento y con el advenimiento de la recesión de 1998 se precipitó el debilitamiento de la situación financiera de los mismos. La insuficiencia de recursos se hizo evidente al no poder cubrir sus obligaciones con trabajadores, proveedores y financieras: se estaba trabajando al debe. Esta coyuntura instó la creación de la Ley 358 de 1997 (Capacidad de endeudamiento), la Ley 617 de 2000 (Saneamiento Fiscal) y la Ley 550 de 1999, además de la modificación a la Ley 60 de 1993 a través de la Ley 715 de 2001 (Sistema General de Participaciones). (Bustamante, 2004, p. 2) 22..55..11 LLeeyy 335588 ddee 11999977 ((CCoonnttrrooll aall eennddeeuuddaammiieennttoo)) Expone que el endeudamiento de las entidades territoriales no puede exceder su capacidad de pago, entendido por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones. Se establecen unas relaciones que permiten, o no, la contratación crédito público adicional. Artículo 6. Ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando

- Su relación intereses / ahorro operacional supere el 60%. - Su relación saldo de la deuda / ingresos corrientes supere el 80%

(Bustamante, 2004, p. 8 – 9) 22..55..22 LLeeyy 555500 ddee 11999999 ((RReeeessttrruuccttuurraacciióónn ddee aaccrreeeenncciiaass)) Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las

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empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley. Artículo 5. Acuerdo de Reestructuración. Se denomina acuerdo de reestructuración la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias. (Bustamante, 2004, p. 9) 22..55..33 LLeeyy 661177 ddee 22000000 ((AAjjuussttee ffiissccaall)) Establece la categorización municipal de acuerdo a las variables:

- Ingresos corrientes anuales del nivel central, de libre destinación, del año inmediatamente anterior, certificada por el Contralor General de la República.

- Población para el año inmediatamente anterior, certificada por el DANE. - Porcentaje de participación de los gastos de funcionamiento del nivel

central en los ingresos corrientes de libre destinación, correspondiente al año inmediatamente anterior, certificado por el Contralor de la República.

CATEGORÍA POBLACIÓN INGRESOS S.M.L.M. 1. Especial > ó = 500.0001 hab > 400.000 2. Primera Entre 100.001 y 500.000 > 100.000 y hasta 400.000 3. Segunda Entre 50.001 y 100.000 > 50.000 y hasta 100.000 4. Tercera Entre 30.001 y 50.000 > 30.000 y hasta 50.000 5. Cuarta Entre 20.001 y 30.000 > 25.000 y hasta 30.000 6. Quinta Entre 10.001 y 20.000 > 15.000 y hasta 25.000 7. Sexta < ó = 10.000 No > 15.000

S.M.L.M : Salarios Mínimos Legales Mensuales (Bustamante, 2004, p. 10 – 11) 22..55..44 LLeeyy 881199 ddee 22000033 Sobre presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal. Exige a los municipios un marco fiscal de mediano plazo:

• Un plan financiero. • Metas de superávit primario = (Ingresos Corrientes + Recursos de

Capital) – (Gastos de Funcionamiento + Inversión + Gastos de Operación Comercial)

• Acciones y medidas para el cumplimiento de metas. • Informe de resultados de la vigencia anterior. • Costo fiscal de exenciones tributarias. • Relación de pasivos.

Igualmente ratifica la capacidad de pago de la Ley 358 de 1997. (Bustamante, 2004, p. 11)

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22..55..55 LLeeyy 771155 ddee 22000011 ((SSiisstteemmaa GGeenneerraall ddee PPaarrttiicciippaacciioonneess)) Dicta normas orgánicas en materia de recursos y competencias para la financiación de servicios : educación, salud, vivienda, infraestructura vial, medio ambiente, centros de reclusión, deporte y recreación, cultura, prevención y atención de desastres y otros que se mencionan más adelante. La ley establece la siguiente base de cálculo:

Del 100% de las transferencias 4% 96%

0.52% Resguardos indígenas 58.5% Sector Educación 0.08% Municipios cuyos territorios limitan

con el Río grande de la Magdalena

24.5% Sector Salud

0.5% Programas de alimentación escolar

2.9% Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FOMPET)

17% Participación de Propósito General

Del 17% de Propósito General : Los municipios con categoría 4ª, 5ª y 6ª podrán destinar hasta el 28% de este 17%, libremente, a inversión u otros gastos de funcionamiento. El 72% restante se debe destinar al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la presente Ley.

El 41% : Desarrollo y ejecución para agua potable y saneamiento básico (infraestructura y subsidios). El 10% : 7% Deporte y recreación, 3% Cultura. El 21% : Servicio a la deuda y subsidios de desempleo.

El 100% de los recursos de propósito general se deben destinar al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la presente Ley en los municipios con categoría Especial, 1ª, 2ª y 3ª. (Bustamante, 2004, p. 12 – 13) A pesar del desarrollo normativo que en materia de finanzas territoriales existe en el país, hoy por hoy persisten los problemas críticos en el manejo de las mismas: gastos de funcionamiento altos, baja capacidad de ahorro, fuerte dependencia de las transferencias, bajo esfuerzo fiscal, no hay actualización catastral ágil, inequidades en la asignación de tarifas sobre el impuesto predial, entre otros aspectos. Esta coyuntura de las Entidades Territoriales en el manejo de sus finanzas plantea desafíos importantes para las mismas en el marco de la autonomía y la capacidad para encauzar y desarrollar efectivamente su modelo de territorio y de crecimiento. La hipótesis entonces va en esta dirección: la Ley de Desarrollo Territorial pone a disposición de las entidades una serie de herramientas que les permiten construir ciudad

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(el desafío más importante) en todos sus componentes, y de esta manera, también les permitiría fortalecer su autonomía fiscal y de recursos, es decir, incrementar sus ingresos por concepto de uso y transformación del suelo. Estos instrumentos de gestión territorial tienen un importante potencial que depende directamente del uso apropiado y efectivo por parte de las administraciones locales, lo cual implica personal capacitado, sistemas de información, actualizaciones catastrales, normatividad sobre usos claramente definida, todo esto acompañado de una burocracia eficiente y comprometida. Sin embargo hay que ir más allá del aspecto interno de las organizaciones, la cultura de pago es algo en lo que es necesario trabajar con la comunidad así como en el cumplimiento de la normas y así mismo, el compromiso con la construcción del desarrollo.

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3. ESTUDIO DE CASO : MUNICIPIO DE JERICÓ El municipio de Jericó está ubicado al Suroeste del Departamento de Antioquia. Posee una topografía quebrada y montañosa, existiendo alturas de 2500 metros S.N.M.; lo cual le permite variedad de climas. El Río Piedras es la principal arteria hidrográfica que recorre el territorio jericoano. El municipio tiene una temperatura promedio de 19° y la cabecera municipal asentada sobre 1950 metros S.N.M. Jericó limita al norte con el municipio de Fredonia, por el sur con Andes y Jardín; por el oriente con Támesis y por el occidente con Pueblorrico y Tarso. Jericó cuenta con una extensión territorial total de 193 Km2. El área urbana tiene una extensión de 0.7 Km2 (cuenta con siete carreras y diez calles) y la rural asciende a los 192.3 Km2. Es un municipio territorialmente rural, pero urbano en términos poblacionales: mientras que su densidad rural es de 31 habitantes/Km2, la urbana asciende a los 12.421 habitantes/Km2. Al hecho de asentarse mucha población en un área pequeña, se le suma la presión ambiental asociada a la calidad de vivienda, el déficit cuantitativo de la misma, la calidad y cantidad de agua, la calidad del aire, del espacio público, la necesidad de una adecuada disposición de residuos sólidos y los crecientes conflictos de movilidad urbana entre el peatón y el vehículo. Adicionalmente, el municipio se encuentra a una distancia de 105 Km de la capital del departamento, la cual puede ser transitada por una carretera en muy buenas condiciones técnicas. Se puede llegar ya sea por la vía Bolombolo o por Fredonia. El municipio cuenta con las vías: Jericó – Pueblo Rico; Jericó – Buenos Aires – Andes; Jericó – Támesis, Jérico – Jamaica y Jericó – Puente Iglesias. La cabecera municipal se une con la mayoría de las veredas, por vía carreteable. Su área rural está conformada por 31 veredas: Buga, Castalia, Cestillala, El Castillo, El Cauca, El Sacatín, Guacamayal, La Aguada, La Cabaña, La Cascada, La Estrella, La Fe, La Hermosa, La Leona, La Pista, La Pradera, La Raya, La Selva, La Sola, La Soledad, La Viña, Los Aguacates, Palenque, Palenquito, Palocabildo, Palosanto, Quebradona, Río Frío, San Ramón, Vallecitos, Volcán Colorado. La zona urbana se divide en 16 sectores. Jericó basa su economía principalmente en el cultivo del café y la ganadería de doble propósito. Se destacan también productos tales como el cardamomo, el cual es cultivado en la vereda La Cascada, allí es recolectado y seleccionado, luego es transportado a Medellín para abastecer algunas ciudades colombianos y ser exportados a Europa. El plátano, la yuca y algunos frutales, además de la industria artesanal del cuero, se convierten en otro importante renglón de la economía del municipio. Desde 1981 el centro histórico del municipio de Jericó fue declarado monumento nacional en virtud de sus características arquitectónicas y espaciales que son muestra de llamado proceso de colonización antioqueña.

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Funcionan como entidades promotoras y de fomento, el mercado agropecuario de la UMATA y la Cooperativa de Caficultores COOJER. Existen 415 establecimientos públicos aproximadamente. Categorización del municipio de acuerdo al procedimiento de la Ley 617 de 2000 1. De acuerdo a la variable Población. El reporte del SISBÉN a Septiembre de 2003 determina la cifra de Población en 12.610 habitantes. De acuerdo a las proyecciones realizadas por el DANE, la cifra de población del municipio para el año 2003 debería ser de 17.806; sin embargo, Jericó cuenta con tasas de crecimiento poblacional negativas, especialmente en el sector rural. El municipio pasó de tener 16.420 habitantes en 2002 a tener 12.610 en 2003 (un descenso de 3.810 personas), y en el sector rural pasó de 8.536 (Enero 2003) a 5.910 personas. La cifra de población entonces permite clasificar al municipio en la categoría QUINTA. 2. Convertir los Ingresos Corrientes de Libre Destinación a Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes.

Ingresos Corrientes de Libre Destinación 2003 Salario Mínimo Legal 2003

7,266.9000.332

7,641.554.076.3= S.M.L.M

3. Confrontar si el número de S.M.L.M. arrojado anteriormente coincide con los previstos en la Ley para la categoría establecida con base en la población. Los municipios clasificados en la categoría QUINTA deberían tener ingresos entre 15.000 y 25.000 S.M.L.M. Como los ingresos del municipio no coinciden con los que debería tener de acuerdo a la categorización por población, la clasificación debe ser de acuerdo al número de S.M.L.M. Es así como el municipio se clasifica en la categoría SEXTA. 4. Comparar la relación “Gastos de funcionamiento / Ingresos Corrientes de Libre Destinación” frente al porcentaje autorizado en la Ley 617 de 2000. Relación “Gastos de funcionamiento / Ingresos Corrientes de Libre Destinación” para 2003 : 75.4 % Como para el año 2003 el límite de gastos de funcionamiento para municipios de categoría sexta era del 85%, Jericó cumple con el requerimiento y corrobora su categoría. Sin embargo, si no hubiera cumplido con este tope se hubiera quedado igualmente en esta categoría ya que no hay ninguna inferior hacia donde rebajar.

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3.1 Esquema de Ordenamiento y Plan de Desarrollo El Artículo 9° de la Ley 388 de 1997 define los Planes de Ordenamiento Territorial como “el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: a. Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes. b. Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes. c. Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.” De acuerdo a la información del SISBÉN a Septiembre de 2003, el municipio de Jericó cuenta con 12.610 habitantes; esta cifra hace que el municipio tenga que elaborar un Esquema de Ordenamiento Territorial, el cual tiene menos requerimientos que los otros dos planes. El contenido entonces debe ser, como mínimo, los objetivos, estrategias y políticas de largo y mediano plazo para la ocupación y aprovechamiento del suelo, la división del territorio en suelo urbano y rural, la estructura general del suelo urbano, en especial, el plan vial y de servicios públicos domiciliarios, la determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y las medidas de protección, las zonas de conservación y protección de recursos naturales y ambientales y las normas urbanísticas requeridas para las actuaciones de parcelación, urbanización y construcción. (Artículo 17) Las actuaciones previstas en los Planes de Ordenamiento deben ser ejecutadas a través de los Programas de Ejecución durante el período de la correspondiente administración municipal, de acuerdo con lo definido en el Plan de Desarrollo. Este programa de ejecución se debe integrar al Plan de Inversiones y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales. (Artículo 18 – Ley 388) Según lo anterior, debe existir una armonía entre Planes de Ordenamiento y Planes de Desarrollo de la siguiente manera: el Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los planes de desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio. (Artículo 21) El Esquema de Ordenamiento actual del municipio en cuestión plantea sus programas y proyectos clasificados en varios planes:

1. Plan de Vías. 2. Plan de Servicios Públicos Domiciliarios. 3. Plan Especial de Espacio Público. 4. Reglamentación específica para la “Avenida El Liceo”.

Con respecto a la Vivienda de Interés Social, el Esquema delega en el Plan de Desarrollo la identificación de los terrenos destinados para tal fin.

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Igualmente, el EOT no identifica, señala o delimita en forma detallada la localización de equipamiento en salud y educación en el suelo rural. Solamente indica que en donde sea necesario se deben realizar proyectos físicos y sociales. A continuación se presenta un paralelo entre los programas comunes presentados en los dos planes. Se intenta determinar la influencia que el Esquema de Ordenamiento vigente tuvo en el Plan de Desarrollo de la actual administración (2004 – 2007).

Esquema de Ordenamiento Territorial 2002

Plan de Desarrollo Municipal 2004 – 2007

Obras públicas e Infraestructura Vial 1. Mantenimiento y mejoramiento de vías urbanas y rurales.

1. Mantenimiento y desarrollo de la infraestructura vial municipal.

2. Prolongación y construcción de vías urbanas, incluidas la vía “La Bomba-El Matadero” y la variante “Guacamayal-La Bomba”.

2. Construcción de la variante Guacamayal-La Bomba, La Bomba-El Matadero, El Matadero-El Faro.

3. Construcción de una Terminal de Transporte en el lote de la Plaza de Ferias.

3. Diseño y construcción de la Terminal de Transportes.

4. Plan parcial para la conformación de la “Zona industrial” en el sector de La Bomba.

Saneamiento Básico 5. Mantenimiento y expansión de las redes de acueducto y alcantarillado. 6. Estudio de alternativas para el manejo de los residuos líquidos del área urbana. 7. Construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales. 8. Implementación de un nuevo terreno para la disposición de residuos sólidos. 10. Programas permanentes de reciclaje. 11. Construcción de soluciones individuales para la disposición de aguas residuales en el suelo rural.

4. Manejo Integral de Residuos Sólidos. 5. Implementación del Manejo de Aguas Residuales en el área rural.

12. Formulación del PMAA. 6. Ejecución del PMAA. Vivienda de Interés Social

13. Terrenos para Vivienda de Interés Social.

7. Consolidación del banco de terrenos del municipio.

Sector Avenida El Liceo 14. Drenaje por medio de canales superficiales, drenes subhorizontales o filtros, de las zonas con empozamientos que puedan desestabilizar el área. 15. Revisión, reparación y mantenimiento periódico de los filtros, drenajes y demás

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obras que se han realizado con anterioridad para la estabilización en la zona en los sectores “la Avenida el Liceo”, el Santuario y la carrera quinta en el Faro.16. Construcción de cunetas en las orillas de las vías que cruzan la zona y reparación de las ya existentes, con el fin de controlar el agua de escorrentía que circula por estas y conducirla hasta una corriente definida. 17. Limpieza de cunetas, sumideros de alcantarillas y demás obras que controlan las aguas superficiales, especialmente en épocas de invierno, esto con el fin de que no se obstruyan impidiendo su correcto funcionamiento. 18. Protección con enrocados, enllantados, empalizados o con cualquier otro material de la zona, en las quebradas donde se presenta socavación lateral de orillas, para cubrirlas de la erosión producida por la corriente. 19. Control sobre las viviendas de la zona para que hagan un buen manejo tanto de las aguas residuales como del acueducto, procurando que las primeras sean siempre conducidas hasta la descarga y que las mangueras de captación y conducción de aguas para el consumo no tengan fugas. 20. Revisión y separación del alcantarillado de los sectores “la Avenida del Liceo”, el Santuario y la carrera quinta en El Faro. 21. Adquisición de un lote de terreno, con miras a la reubicación de las viviendas de familias que se encuentran localizadas en la zona de amenaza alta. Plan Especial de Espacio Público 22. Adecuación y construcción de casetas comunales. 23. Mejoramiento de parques infantiles.

24. Concertación para el aprovechamiento del mirador de Puerto Arturo. 25. Concertación para el aprovechamiento del mirador “Las olas”.

8. Resocialización de Castalia, miradores rurales, EP Palenquito.

26. Ampliación del morro “El Salvador” y

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dotación del mobiliario. 27. Aprovechamiento del pasaje peatonal del palacio municipal. 28. Construcción de una plazoleta triangular de acceso al Coliseo Cubierto. 29. Construcción y mejoramiento de placas polideportivas.

9. Construcción, adecuación, mantenimiento e implementación de escenarios deportivos municipales.

30. Reforestar los retiros de las quebradas Valladares, Pinillos y La Merced

31. Adecuar parques de barrio como espacios públicos urbanos. 32. Adecuar el espacio central de Aldea del Piedras como un parque de barrio con vegetación y amoblamiento. 33. Adecuar el predio contiguo al coliseo cubierto como una jardín urbano. 34. Adecuación de la carrera 5ta entre calles 4ª. Y 10ª. como una “Rambla Urbana” con ampliación de andenes, incorporación de vegetación y calzada para un solo vehículo, como proyecto asociado a la reubicación del transporte público y a la construcción de la variante Guacamayal – La Bomba.

10. EP urbano, Parque la Las Rosas, Parque de Aldea del Piedras, Bulevar Cra. 5ta.

35. Adecuar el parque Agua Azul en la Comba.

36. Compra de tierra, aislamiento y mantenimiento de los espacios públicos naturales.

11. Identificación, diseño y construcción de los espacios públicos rurales. 12. Construcción de 13 km. de senderos ecológicos.

37. Implementación de estrategias pedagógicas para el aprovechamiento turístico de los espacio públicos naturales.

13. Hacer convenios de capacitación y proyección de guías turísticos, a través de entidades como el Sena, Comfenalco, el Colegio Mayor y otros. 14. Proyección, creación y consolidación del Comité Turístico Central del municipio de Jericó, con participación de los sectores municipales.

38. Realización de una campaña educativa sobre buen comportamiento en la calle. 39. Reglamentación de los toldos y reubicación del transporte público a centros de acopio alternos. 40. Adecuación de un parqueadero municipal en el lote de la plaza de ferias,

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para que haga las veces de terminal de transporte, como proyecto derivado del ordenamiento del parque principal. 41. Formular el Plan de Desarrollo turístico para el aprovechamiento de todos los sitios de interés.

15. Formulación, implementación y adopción del Plan de Desarrollo Turístico del Municipio de Jericó.

42. Iniciar la recuperación y protección de los caminos reales.

43. Proporcionar la utilización de los espacios públicos con la realización de actividades culturales, deportivas, etc.

16. Institucionalización y realización de las Vacaciones Recreativas en el municipio de Jericó. 17. Organización, implementación y desarrollo de las actividades deportivas, recreativas y del aprovechamiento del tiempo libre. 18. Implementación de programas recreativos, culturales y deportivos para los grupos de la tercera edad.

44. Activar el funcionamiento del Teatro Municipal - Restauración del Teatro Municipal.

19. Recuperación, adecuación y resignificación del Teatro Santa María.

45. Conformación del Parque de Las Esculturas en el Parque de las Aguas.

Tabla 2. Comparación de Proyectos presentes en el Esquema de Ordenamiento y el en Plan de Desarrollo.

Fuente: Esquema de Ordenamiento 2002 y Plan de Desarrollo Municipal 2004 – 2007. En lo que respecta al Plan de Desarrollo 2004 – 2007, 19 proyectos son programados de los 45 que propone el Esquema de Ordenamiento. La armonía entonces es del 42% entre ambos instrumentos (19 proyectos PDM / 45 proyectos EOT = 0.422). El Plan de Desarrollo incluyó en su plan de inversiones 74 proyectos. Retomando la cifra de 19 proyectos armónicos con el Esquema de Ordenamiento, la participación de estos últimos en el total es del 26%. Haciendo referencia al costo de estos proyectos y su participación en el costo total de ejecución del Plan de Desarrollo, estos 18 proyectos representan el 62% de los recursos económicos necesarios; y es que el llevar a cabo el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado requiere de una inversión muy importante. Tan sólo ese rubro representa el 41% del costo total de la inversión del PDM. En la Tabla 2 se presenta esta información.

PROYECTO Costo del proyecto

(Millones de pesos)

1 Ejecución del PMAA 7000

2 Implementación Manejo de Aguas Residuales en el área Rural 200

3 MIRS 60

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4 Sostenimiento, compra y conservación de las Cuencas Hidrográficas que surten los acueductos municipal y veredales En Valoración

5 Construcción de la Variante Guacamayal - La Bomba, La Bomba - El Matadero, El Matadero - El Faro (Primera Etapa) 820

6 Diseño y construcción de la Terminal de Transportes 250

7 Mantenimiento y Desarrollo de la Infraestructura Vial Municipal 345

8 Identificación, diseño y construcción de los espacios públicos rurales 500

9 Construcción de 13 km de senderos ecológicos 40

10 Consolidación del Banco de Terrenos del Municipio 300

11 Construcción, adecuación, mantenimiento e implementación de escenarios deportivos municipales. 500

12 Hacer convenios de capacitación y proyección de guías turísticos, a través de entidades como el Sena, Comfenalco, el Colegio Mayor y otros.

10

13 Proyección, creación y consolidación del Comité Turístico Central del municipio de Jericó, con participación de los sectores municipales. 0,1

14 Formulación, implementación y adopción del Plan de Desarrollo Turístico del Municipio de Jericó 3

15 Institucionalización y realización de las Vacaciones Recreativas en el municipio de Jericó 40

16 Organización, implementación y desarrollo de las actividades deportivas, recreativas y del aprovechamiento del tiempo libre. 200

17 Implementación de programas recreativos, culturales y deportivos para los grupos de la tercera edad. 30

18 Recuperación, adecuación y resignificación del Teatro Santa María 350

TOTAL PROYECTOS ARMÓNICOS CON EOT 10648,1

TOTAL PDM (2004 - 2007) 17178,165

Participación del costo de proyectos armónicos en el total del PDM 0,62

Tabla 3. Costo de proyectos armónicos entre EOT y PDM.

Fuente: Esquema de Ordenamiento 2002 y Plan de Desarrollo Municipal 2004 – 2007. Vale la pena anotar que el Esquema de Ordenamiento hace alusión importante al Sector Avenida El Liceo y sus sectores aledaños, como zona de mayor riesgo en el Suelo Urbano que requiere una reglamentación específica. Enuncia 8 proyectos destinados a suplir necesidades de prevención de desastres, vivienda y servicios públicos; sin embargo, el Plan de Desarrollo no se refiere de forma especial a este sector aunque sí plantea proyectos de mejoramiento y construcción de vivienda para estratos 1 y 2. También se desarrolla un Plan Especial de Espacio Público que ocupa 24 proyectos del Esquema de Ordenamiento lo cual refleja un interés importante en la recuperación y conservación de las estructuras existentes en lo que respecta a espacio público urbano y

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rural, así como la construcción de nuevos lugares. El Plan de Desarrollo también hace visible este interés con la presentación de 12 proyectos en el tema. El macroproyecto de la construcción de la variante es, sin lugar a dudas, el proyecto más representativo y de mayor prioridad en el municipio. Muchos de los esfuerzos de la administración están focalizados hacia el desarrollo exitoso de esta iniciativa así como en la medición precisa de sus impactos en la dinámica del municipio: inserción del trazado en la estructura física actual, modelo de crecimiento (a nivel de construcciones) del casco urbano de acuerdo a la ubicación del trazado, proyectos complementarios (Terminal de Transporte), efectos en la población del municipio, en la economía, en el turismo, entre muchos otros. De acuerdo a los conceptos teóricos que definen Ordenamiento Territorial y Planeación del Desarrollo, puede caracterizarse el vínculo entre estas dos elementos de planeación como un punto coincidente entre dos corrientes opuestas, es decir, el Ordenamiento Territorial problematiza la distribución, localización y comunicación de la población, así mismo se pregunta por el funcionamiento espacial de la infraestructura y los equipamientos municipales: parte desde las comunidades; la Planeación del Desarrollo por su parte se preocupa de llevar los beneficios del Estado a toda la población allí donde se encuentre, por comunicar, dotar y servir a cada uno de los pobladores de la localidad: parte desde el Estado.

COMUNIDAD ESTADO

OrdenamientoTerritorial

Planeación delDesarrollo

Plan de DesarrolloPOT

Adicionalmente, los Planes de Gobierno sirven de base para la formulación del Plan de Desarrollo y al mismo tiempo soportan, dan cumplimiento y se armoniza con el Plan de Ordenamiento. En síntesis, en la práctica se han superpuesto los objetivos de la planeación del desarrollo y los del ordenamiento territorial, lo que convierte a este último en una poderosa herramienta de planificación del desarrollo con una grandes fortalezas:

• La independencia municipal para promover su POT. • La participación ciudadana y • El carácter vinculante de las decisiones que incorpora (de obligatorio cumplimiento

y con posibilidades de que la población reclame, aún por vía legal, la ejecución de los postulados y objetivos (directrices) del Plan). (Agudelo, 2005, p. 4-5)

En el municipio de Jericó el impacto del Esquema de Ordenamiento se visualiza primordialmente en la programación y ejecución de proyectos de gran envergadura (física y económica). En la armonía presentada anteriormente, el porcentaje es bajo cuando se comparó la presencia de proyectos en el Plan de Desarrollo, sin embargo, la cifra crece considerablemente cuando se determina el porcentaje de recursos destinados a proyectos del Esquema de Ordenamiento que están presentes en el Plan de Desarrollo.

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La iniciativa nacional de construir modelos de ocupación del territorio que se intenta impulsar con la realización de los Planes de Ordenamiento Territorial, ha tenido implicaciones importantes en el municipio de Jericó. Esta herramienta de planeación se ha insertado en la herramienta del Plan de Desarrollo para que los proyectos enunciados por la primera puedan llevarse a cabo. La preponderancia del Esquema de Ordenamiento se hace cada vez más importante al hacer uso de asesorías técnicas en términos de definición de perímetros, usos del suelo, normas urbanísticas, zonas de riesgo, construcción de macroproyectos; así como para la revisión y mejoramiento de los componentes del Esquema.

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4. DESEMPEÑO FISCAL DEL MUNICIPIO La metodología de medición del desempeño fiscal que se adopta en este documento sigue las recomendaciones del manual de organización de la información del Fondo Monetario Internacional, FMI; a su vez utilizadas por el Departamento Nacional de Planeación, DNP. La Tabla 3 sintetiza la lista de indicadores de desempeño fiscal del municipio entre los años 2000 y 2004. Estos indicadores miden lo siguiente:

• La capacidad del municipio para autofinanciar su funcionamiento AUF • Capacidad de respaldo al endeudamiento MDE • El grado de dependencia de las transferencias DTRA • El esfuerzo para fortalecer los recursos fiscales DRP • La inversión como proporción del gasto total MIN • La capacidad de ahorro del municipio CAH

AÑOS AUF (1) MDE (2) DTRA (3) DRP (4) MIN (5) CAH (6)2000 114,5 8,4 62,8 17,1 65,1 -15.3 2001 75,9 6,7 54,5 20,7 68,1 26.7 2002 74,1 27,6 48,5 13,9 70,7 24.0 2003 75,4 28,6 33,8 11,84 74,9 24.5 2004 69,9 55,8 44,1 18,76 75.8 12.6

Tabla 4. Indicadores de Desempeño Fiscal 2000 – 2004. Municipio de Jericó.

1. Autofinanciamiento del gasto municipal (AUF)

( ) 100)1( ×= rrientesIngresosCoionamientoGastosFuncAUF

AÑOS AUF (1) 2000 114,5 2001 75,9 2002 74,1 2003 75,4 2004 69,9

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Con este indicador se pretende determinar la capacidad del municipio para cubrir sus gastos de funcionamiento con sus ingresos corrientes de libre destinación. La Ley 617 de 2000, de Saneamiento Fiscal, establece unos topes a la participación del gasto de funcionamiento en estos ingresos de acuerdo a la categoría del municipio, de la siguiente forma:

CATEGORÍA LÍMITE Especial 50% Primera 65%

Segunda y Tercera 70% Cuarta, Quinta y Sexta 80%

Para llegar a estas cifras, la Ley otorgó un período de 4 años: desde 2001 hasta 2004. Para el municipio de Jericó y de acuerdo a su clasificación en la categoría SEXTA el plazo es el siguiente:

Año Cuarta, Quinta y Sexta 2001 95% 2002 90% 2003 85% 2004 80%

Según lo anterior, el municipio ha hecho el debido esfuerzo en esta materia para acogerse a la ley y, sobretodo, para mejorar su solvencia y sostenibilidad de su gasto de funcionamiento. El cambio de este índice desde 2000 hasta el año 2004 ha sido contundente reflejando una política eficaz que es necesario conservar. 2. Magnitud de la deuda (MDE)

( ) 100)2( ×= talesIngresosToSaldoDeudaMDE

AÑOS MDE (2) 2000 8.4 2001 6.8 2002 27.7 2003 28.6 2004 55.8

La Ley 358 de 1997 establece unos porcentajes que permiten a las entidades territoriales contratar o no crédito público. De acuerdo al artículo 6°, ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el 80%. El presente indicador entonces determina la capacidad del municipio para respaldar su endeudamiento con los ingresos que recibe.

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El municipio de Jericó ha presentado una tendencia creciente en este indicador que, si no es controlada puede causar daños importantes a su capacidad financiera. Aunque el tope determinado por la ley no ha sido sobrepasado, la cifra para el año 2004 (55.8%) es alta, según lo cual vale la pena identificar acciones al respecto como la refinanciación de la deuda y de sus intereses, de la mano de la generación de recursos propios. Los dos siguiente indicadores tienen una relación directa con los temas de descentralización y autonomía municipal que tanto se han mencionado en el presente trabajo. La búsqueda es que sus comportamientos sean opuestos: mientras que la dependencia de las transferencias debería ir disminuyendo, la dependencia de los recursos propios debería ir en aumento, garantizando así viabilidad económica para el municipio. 3. Dependencia de las transferencias (DTRA)

( ) 100)(Re)3( ×= talesIngresosToSGPcibidasciasTransferenDTRA

AÑOS DTRA 2000 62.8 2001 54.5 2002 48.6 2003 33.8 2004 44.1

4. Dependencia de los recursos propios (DRP)

( ) 100)4( ×= talesIngresosToibutariosIngresosTrDRP

AÑOS DRP 2000 17.1 2001 20.7 2002 13.9 2003 11.84 2004 18,76

Las transferencias que el municipio recibe por concepto del Sistema General de Participaciones son, en su mayoría, de forzosa inversión, lo cual permite visualizar el impacto de la inversión. El comportamiento de este indicador, el cual parece ser benéfico, debería ir acompañado de un aumento en el indicador No. 4, que significaría un esfuerzo fiscal importante para complementar lo recibido por concepto de transferencias. Sin embargo, los resultados son muy pobres requiriendo de forma inmediata políticas fiscales más estrictas en cuanto a recaudo. La actualización catastral que el municipio está llevando a cabo sería una herramienta significativamente útil en esta materia.

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Esta situación permite entonces inferir que el mayor endeudamiento del municipio puede obedecer, en parte, a esta ausencia de esfuerzo fiscal haciendo la situación más compleja debido a la cifra en ascenso del endeudamiento. 5. Magnitud de la inversión (MIN)

( ) 100)5( ×= GastoTotalInversiónMIN

AÑOS MIN 2000 65.1 2001 68.2 2002 70.8 2003 74.9 2004 67.4

Por inversión se entiende los gastos destinados a incrementar, mantener o mejorar las existencias de capital físico, así como el gasto destinado a incrementar, mantener o recuperar la capacidad del recurso humano vinculado a la atención de sectores sociales (inversión social). Se espera que este indicador sea superior a 50%, lo que significa que más de la mitad del gasto se está destinando a inversión. Este rubro debería ser el más importante en cualquier entidad territorial ya que la administración de las mismas va en búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida de sus pobladores y es a través de la inversión que esto se puede lograr. Para el municipio de Jericó, las cifras son muy buenas y han estado en constante ascenso hasta 2004 cuando el indicador cae. La tendencia, sin embargo, es hacia el aumento de los gastos de inversión debido a la realización de los macroproyectos de la Variante Guacamayal – La Bomba y el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado. 6. Capacidad de Ahorro (CAH)

( ) 100)6( ×= rrientesIngresosCoienteAhorroCorrCAH

AÑOS CAH 2000 -15.3 2001 26.7 2002 24.0 2003 24.5 2004 12.6

Es un indicador de solvencia financiera que permite medir el balance entre el ingreso y el gasto corriente. Permite determinar el grado en el cual se liberan excedentes para financiar la inversión, luego de cubrir el funcionamiento, el pago de intereses de deuda y las erogaciones de las reestructuraciones del funcionamiento, pasivos y créditos. El municipio ha tenido un proceso de mejoramiento en los últimos cinco años. El indicador decrece aproximadamente en la mitad para el año 2004, lo cual concuerda con el resultado arrojado por el indicador inmediatamente anterior sobre inversión. Se rescata el

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hecho que se esté generando ahorro corriente, sin embargo el esfuerzo en términos de generación de mayores ingresos propios es imperante. En las Tablas 5 y 6 se presentan las ejecuciones presupuestales correspondientes al período 2002 –2004. De la ejecución de ingresos puede visualizarse una disminución en los ingresos totales ejecutados ($ 8.248 millones en 2002, $6.378, 9 millones en 2003 y $5.707,3 millones en 2004). En el año 2002, la administración incurrió en un crédito por concepto de Ajuste Fiscal, el cual ascendió a $1.871,5 millones. Este hecho puede explicar en parte el tamaño de la cifra en 2002. Otro rubro que ha contribuido a este comportamiento es Ingresos no Tributarios. En el año 2002 se presentaron ingresos cuantiosos por concepto de aportes de la nación, departamentales y otros aportes. Estas cifras no se presentan en los años siguientes y el aumento en los ingresos tributarios no es los suficientemente grande como para cubrir esta brecha mientras que las Tasas y Derechos (Venta de servicios) han tenido un comportamiento descendente. Los ingresos propios entonces no están siendo fortalecidos. La sobretasa al combustible está representando una partida importante aportando el mayor aumento en los ingresos tributarios.

EJECUCIONES PRESUPUESTALES INGRESOS Municipio de Jericó

2002 - 2004 Millones de pesos de cada año

2002 2003 2004 TOTAL INGRESO EJECUTADO 8.248.347.004 6.378.904.301 5.707.252.638,16 A. INGRESOS CORRIENTES (1+2+3) 6.358.502.938,99 5.747.889.957,20 5.368.789.908,161. Ingresos tributarios 842.476.903,00 866.306.920,00 1.070.533.379,00

I. Predial y complementarios 594.910.584,00 534.243.122,00 591.660.150,00II. Industria y comercio 116.300.975,00 168.336.472,00 165.764.055,00III. Sobretasa combustible 59.976.560,00 88.880.448,00 209.199.000,00IV. Avisos y Tableros 11.941.760,00 12.850.228,00 16.965.288,00V. Impuesto Automotores 9.455.594,00 5.475.860,00 3.186.200,00VI. Otros (Deguello de ganado menor, Licencias, Rotura de calles, Estacionamiento y ocupación de ventas, Matrículas, Rifas, Alumbrado Público) 49.891.430,00 56.520.790,00 83.758.686,00

2. Ingresos no tributarios 2.373.131.608,01 1.250.507.115,79 831.770.948,16I. Venta de servicios 870.086.243,39 748.296.365,49 449.249.127,16II. Rentas contractuales 212.573.347,68 195.353.432,72 208.816.693,00

Fondo de vivienda 174.788.410,46 163.760.956,00 172.457.422,00III. Rentas ocasionales 16.650.676,00 38.852.716,00 28.413.834,00IV. Otros no tributarios 1.273.821.340,94 268.004.601,58 145.291.294,00

Aportes nacionales 580.100.000,00 263.049,58 0,00Aportes departamentales 47.287.228,00 211.200,00 0,00Aportes otras entidades 0,00 0,00 0,00Fondo rotatorio de vehículos 270.000,00 9.045.534,00 144.414.494,00Fondo forestal 3.055.395,00 8.906.494,00 876.800,00

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Parques y Arborización 22.217.198,44 33.116.129,00 0,00Fondo de Protección Ambiental 51.608.586,00 30.143.546,00 0,00Otros (Tasas, derechos, constancias, infracciones, reintegros) 569.282.933,50 186.318.649,00 0,00

3. Ingresos por transferencias y regalías 3.142.894.427,98 3.631.075.921,41 3.466.485.581,00 I. Nacionales 2.608.762.673,50 2.872.492.947,84 3.112.044.975,00

SGP de libre asignación 353.075.435,00 290.037.423,00 456.534.672,00SGP de forzosa asignación 2.255.687.238,50 2.155.535.504,50 2.516.340.292,00Otros aportes asignación especial (Restaurantes Escolares, Fosyga, Etesa) 426.920.020,34 139.170.011,00II. Regalías 161.082.887,00 178.011.511,00 165.030.185,00Sector eléctrico Ley 99/93. Libre asignación 14.011.776,00 17.783.329,00 16.493.016,00Sector eléctrico Ley 99/93. Inversión 146.121.780,00 160.049.987,00 148.537.169,00Producción de oro. 735.988,00 178.195,00 0,00III. Departamentales (Asignación

forzosa) 119.423.468,00 27.629.858,00 188.170.821,00IV. Otros 253.625.399,48 552.941.604,57 1.239.600,00Fondo local de la salud 0,00 0,00 1.239.600,00Educación Pública 223.727.163,48 442.767.008,57 0,00Diversificación Agropecuaria 1.263.101,00 21.000.000,00 0,00Otros 28.635.135,00 89.174.596,00 0,00

B. INGRESOS DE CAPITAL 1.889.844.065,01 631.014.343,80 338.462.730,00

Tabla 5. Ejecución de Ingresos 2002 – 2004. Municipio de Jericó. Fuente: Informes de ejecución presupuestal del municipio, Secretaría de Hacienda. Enero 2005. Los egresos (presentados en la Tabla 6) también han presentado un comportamiento decreciente pasando de $7.371, 8 millones en 2002 a $5.160,2 millones en 2004. El crédito contratado para Ajuste Fiscal parece haber cumplido su cometido teniendo en cuenta que la inversión ha aumentado (de acuerdo al indicador fiscal 6, MIN). Se aprecia una falta de ejecución frente a los egresos presupuestados. Fue así como mientras en el 2002 se ejecutaron recursos por valor de $ 7371.8 millones, equivalente al 75.8%, en el 2003 lo egresado alcanzo $6030.7 millones, equivalente al 69% y en el 2004 la ejecución alcanzó $5160.16 millones equivalente al 74,6% de lo presupuestado para el año.

EJECUCIONES PRESUPUESTALES EGRESOS Municipio de Jericó

2002 - 2004 Millones de pesos de cada año

2002 2003 2004 TOTAL EGRESO EJECUTADO 7.371.789.068,97 6.030.746.084,64 5.160.163.556,00 CONCEJO 53.631.513,00 46.947.786,00 74.922.951,00

Servicios Personales 37.561.058,00 32.963.079,00 54.333.293,00 Gastos Generales 13.991.038,00 13.984.707,00 15.425.306,00 Transferencias 2.079.417,00 - 5.164.352,00

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PERSONERÍA 32.688.781,00 33.838.460,00 43.127.480,00Servicios Personales 27.235.662,00 26.685.840,00 36.612.510,00Gastos Generales 5.453.119,00 7.152.620,00 2.911.070,00Transferencias - - 3.603.900,00

ALCALDÍA 214.939.648,15 272.842.855,00 1.283.863.285,00Servicios Personales 106.426.465,00 99.464.892,00 526.598.890,00Gastos Generales 12.569.548,00 26.883.215,00 213.866.670,00Transferencias - 106.669,00 343.878.893,00Inversión 95.943.635,15 146.388.079,00 199.518.832,00

SECRETARÍA GOBIERNO 102.633.103,00 121.076.923,00 41.219.367,00Servicios Personales 75.902.914,00 91.716.036,00 3.392.160,00Gastos Generales 23.943.567,00 23.917.045,00 - Transferencias 2.786.622,00 5.443.842,00 5.096.100,00Inversión - - 32.731.107,00

SECRETARÍA DE PLANEACIÓN 241.145.210,17 64.709.952,00 107.524.792,00Servicios Personales 50.178.439,00 25.320.453,00 - Gastos Generales 4.327.668,00 2.744.108,00 - Transferencias 109.268.589,17 36.645.391,00 107.524.792,00Inversión 77.370.514,00 - -

SECRETARÍA DE HACIENDA 2.834.855.015,94 1.127.496.288,78 225.914.575,00Servicios Personales 69.787.233,00 60.908.542,00 - Gastos Generales 61.381.942,58 72.794.689,00 - Transferencias 395.924.676,00 403.998.894,00 25.532.776,00Inversión 2.139.741.868,36 587.774.163,78 66.887.525,00Servicio de la Deuda 168.019.296,00 2.020.000,00 133.494.274,00

SECRETARÍA SOCIAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA 140.620.734,00 44.544.946,00 8.699.830,00

Servicios Personales 38.971.935,00 13.039.639,00 - Gastos Generales 3.507.124,00 4.558.762,00 - Transferencias 98.141.675,00 26.946.545,00 8.699.830,00

FONDO ROTATORIO DE VEHÍCULOS 320.559.724,00 314.304.160,00 300.888.458,00Servicios Personales 51.688.368,00 84.947.532,00 38.512.378,00Gastos Generales 165.644.473,00 172.893.395,00 36.287.631,00Transferencias 36.466.339,00 48.033.985,00 12.263.084,00Inversión - - 210.596.456,00Servicio de la Deuda 66.760.544,00 8.429.248,00 3.228.909,00

DIVERSIFICACIÓN AGROPECUARIA 283.159.746,00 179.023.340,00 166.450.028,00Servicios Personales 13.520.581,00 13.524.181,00 14.372.903,00Gastos Generales 16.454.672,00 2.446.721,00 480.000,00Transferencias 24.077.382,00 2.830.923,00 - Inversión 222.719.495,00 146.743.988,00 151.597.125,00Servicio de la Deuda 6.387.616,00 13.477.527,00 -

PARQUES Y ARBORIZACIÓN 18.688.696,00 40.854.570,00 35.436.978,00Servicios Personales 12.749.155,00 22.166.274,00 23.107.264,00Gastos Generales 4.612.304,00 17.634.691,00 12.329.714,00Transferencias 1.327.237,00 1.053.605,00 -

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FONDO FORESTAL 372.000,00 8.085.328,00 716.000,00Transferencias 372.000,00 8.085.328,00 716.000,00

EDUCACIÓN PÚBLICA 274.660.951,59 444.800.657,56 96.832.533,00Servicios Personales - - 13.893.216,00Gastos Generales - 2.627.700,56 - Transferencias 274.660.951,59 442.172.957,00 82.939.317,00

DESPACHO SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS 82.153.200,12 42.520.824,00 14.346.474,00

Servicios Personales 16.673.791,00 16.218.747,00 13.810.218,00Gastos Generales 27.151.740,00 23.677.844,00 536.256,00Transferencias 16.414.137,12 2.624.233,00 - Servicio de la Deuda 21.913.532,00 0,00 -

ACUEDUCTO 75.449.995,00 193.003.544,00 137.318.003,00Servicios Personales 30.959.804,00 33.465.687,00 - Gastos Generales 25.905.204,00 23.051.236,00 - Transferencias 18.584.987,00 13.346.759,00 - Inversión - 106.990.000,00 137.318.003,00Servicio de la Deuda - 16.149.862,00 -

ALCANTARILLADO 14.821.267,00 22.092.803,00 - Servicios Personales 2.012.312,00 689.472,00 - Gastos Generales 1.773.635,00 9.109.428,00 - Transferencias 11.035.320,00 12.293.903,00 -

ASEO 56.435.233,00 91.970.753,00 - Servicios Personales 24.723.942,00 45.539.682,00 - Gastos Generales 12.101.746,00 33.441.831,00 - Transferencias 19.609.545,00 12.989.240,00 -

MANTENIMIENTO ALUMBRADO PÚBLICO 35.874.130,00 24.276.967,00 -

Servicios Personales 7.337.762,00 8.447.517,00 - Gastos Generales 24.420.736,00 14.322.351,00 - Transferencias 4.115.632,00 1.507.099,00 -

FONDO VIS 162.507.755,00 550.581.036,00 172.269.211,00Servicios Personales 21.101.542,00 26.050.518,00 27.930.076,00Gastos Generales 24.021.217,00 38.552.616,00 28.093.894,00Transferencias 4.410.863,00 3.761.907,00 1.509.794,00Inversión 71.633.704,00 446.671.514,00 97.757.834,00Servicio de la Deuda 41.340.429,00 35.544.481,00 16.977.613,00

DIRECCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS 12.484.786,00 - - Servicios Personales 4.259.640,00 - - Gastos Generales - - - Transferencias - - - Inversión 8.225.146,00 - -

DIRECCIÓN LOCAL DE SALUD 427.977.777,00 317.115.274,00 273.497.094,00Servicios Personales 22.266.960,00 25.894.383,00 - Gastos Generales 2.825.991,00 2.776.014,00 - Transferencias 402.884.826,00 288.444.877,00 273.497.094,00Inversión - - -

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DEPORTE Y RECREACIÓN 38.363.345,00 23.205.701,00 57.705.830,00Servicios Personales 9.786.014,00 9.518.881,00 - Gastos Generales 239.333,00 355.825,00 - Transferencias 28.337.998,00 13.330.995,00 57.705.830,00

PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES 260.853.475,00 4.581.628,00 92.578.921,00

Zona Urbana 91.715.883,00 2.667.436,00 92.578.921,00Zona Rural 169.137.592,00 1.914.192,00 -

Restaurantes Escolares - 53.281.325,00 21.626.347,00Fondo De Protección Escolar - 220.581,00 - Fondo De Protección Ambiental 16.715.893,00 30.010.258,00 8.256.239,00Aportes Con Destinación Especial - 39.629,00 - Inversión Alumbrado Público 13.268.069,00 19.174.701,00 82.416.938,00Transferencias De La Nación Ley 715 1.656.929.021,00 1.960.145.794,30 1.905.252.222,00Deuda Pública con Terceros - - 9.300.000,00

Tabla 6. Ejecución de Egresos 2002 – 2004. Municipio de Jericó.

Fuente: Informes de ejecución presupuestal del municipio, Secretaría de hacienda. Enero 2005. Es importante resaltar el significativo endeudamiento que el municipio de Jericó presenta. A Diciembre de 2004 la deuda pública asciende a $2996,71 millones, lo cual representa el 55.8% de los Ingresos Totales que recibe. Esta cifra tiende a aumentar por los macroproyectos programados, especialmente, la construcción de la variante, la cual se llevaría a cabo en tres secciones y actualmente se está realizando la primera. RECURSOS PROPIOS La dinámica de los impuestos Predial e Industria y Comercio se presenta a continuación: Dinámica del impuesto predial. Pesos corrientes.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004157,9 186,1 251,9 315,3 337,8 435,8 395,7 640,2 594,9 534,2 591,6

Dinámica del impuesto de industria y comercio. Pesos corrientes.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 200436,7 50,1 58,5 80,3 135,8 114,4 175,7 166,7 128,2 181,1 165,8

Aunque hay una marcada tendencia al aumento en el recaudo de estos dos impuestos, para las obligaciones que el municipio ha contraído y los proyectos de inversión que ha planteado, el esfuerzo no es suficiente y más aún, con el conocimiento de que el recaudo, por lo general, es inferior al facturado o al presupuestado. En las siguientes tablas se presenta la diferencia entre presupuesto y recaudo.

IMPUESTO PREDIAL

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2002 2003 2004 Presupuestado 1.097.731.200 1.117.123.529 727.692.500 Recaudado 594.910.584 534.243.122 591.660.150 Porcentaje 54,19% 47,82% 81,31%

IMPUESTO INDUSTRIA Y COMERCIO 2002 2003 2004

Presupuestado 229.000.000 151.500.000 216.186.000 Recaudado 116.300.975 166.838.575 165.764.055 Porcentaje 50,79% 110,12% 76,68%

Puede verse entonces que el municipio necesita con urgencia la instauración de políticas más efectivas en la generación de recursos propios. El énfasis que se propone, de acuerdo a lo presentado por la Ley de Desarrollo Territorial, es hacer uso de las herramientas que la misma ley presenta, en especial la declaración de suelo como urbano o rural. Mejorar los índices de recaudo también es una acción a tener en cuenta en este propósito de fortalecer los recursos propios, sin embargo, las herramientas de presión con las que cuenta la administración municipal no son contundentes con los deudores. Esta debilidad hace que muchos contribuyentes (deudores) esperen hasta el momento de alguna amnistía para estar a paz y salvo con el fisco municipal. La desactualización que actualmente existe en el municipio permite que, por ejemplo, propietarios de fincas de recreo con unas condiciones excelentes en cuanto a estructura y comodidades, paguen sumas absurdas (muy bajas) por concepto de impuesto predial por estar ubicados en zona rural. El esfuerzo que la administración esta realizando actualmente en la Actualización Catastral puede tener importantes implicaciones en este campo. La actividad económica del municipio tiende a ser turística en gran medida convirtiendo zonas dedicadas a actividad agropecuaria en fincas – hoteles o en fincas de recreo. Un caso muy especial que se presenta en Jericó es el proyecto Cauca – Viejo, el cual consiste en la construcción de un pueblo, al estilo de la colonización antioqueña, por parte de turistas, personas residentes en su mayoría en la ciudad de Medellín. Cada persona compra un terreno al interior de la zona destinada para el proyecto (la cual también se divide en urbana y rural, lo cual influye en el costo de la tierra) y construye su vivienda de acuerdo a parámetros establecidos por la administración del proyecto. Estas viviendas por sus condiciones tan especiales deberían contribuir proporcionadamente a los ingresos tributarios del municipio, pero la realidad es muy distinta. Es en estos casos donde se apelaría a la generación del sentido de retribución y compromiso que los propietarios deberían tener con el Estado. La capacidad económica en este tipo de casos no es el factor que retrase los pagos, en lugar de esto, es la elusión de impuestos que contribuye al debilitamiento de la labor municipal.

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CONCLUSIONES 1. Los procesos descentralizadores no constituyen un fin en sí mismos. Los gobiernos intentan modernizar sus modelos de administración para asegurar gobernabilidad y mejorar las condiciones de sus gobernados, y la descentralización pretende contribuir a este objetivo a través de la transferencia de funciones y responsabilidades en los niveles administrativo, político y fiscal. 2. La descentralización en Colombia tuvo su desarrollo fundamental, el cual le dio carácter a la iniciativa, durante los años 80 con la Ley de Elección Popular de Alcaldes. La Constitución de 1991 consolidó este cambio en la forma de administrar el país seguida de una serie de desarrollos legislativos que apoyan el proceso; todo esto orientado por tres directrices: a) La reorganización de la relaciones fiscales intergubernamentales como un mecanismo de racionalización del gasto público, b) la búsqueda de una nueva organización administrativa para los municipios, la reasignación de competencias y la redefinición de las relaciones entre los distintos niveles gubernamentales, considerados como mecanismos para aumentar la eficiencia de la acción estatal; y c) la ampliación de los espacios de participación política y la institucionalización de movimientos sociales, en busca de nuevas fuentes de legitimación para el régimen. 3. Los modelos económicos más dominantes que orientan la toma de decisiones en el sector público en materia de gasto son el enfoque de “escogencia fiscal local” y el de “principal – agente”. En el país se ha optado por construir un híbrido entre ambos modelos que ha dificultado la definición precisa de responsabilidades y la implantación efectiva del proceso de descentralización. 4. La Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, es una expresión de la oleada descentralista en el intento de brindarle credibilidad al potencial crecimiento de las ciudades colombianas y de superar la fragilidad en la planeación y en la concepción y desarrollo de la misma. 5. La Ley de Desarrollo Territorial es un conjunto de principios, instrumentos y disposiciones sobre planificación y gestión territorial que intentan lograr un ordenamiento físico – territorial que promueva el desarrollo socioeconómico en armonía con la naturaleza, garantizando el acceso a los diversos sectores poblacionales, a los servicios, vivienda, infraestructuras, suelo, equipamientos, y la plena realización de los derechos ciudadanos, de tal forma que se eleve la calidad de vida y se alcancen un desarrollo sustentable. 6. Los principios introducidos por la Ley de Desarrollo Territorial sientan un precedente diferenciador en la concepción de propiedad del suelo y los derechos sobre el mismo. Al ser el Estado quien otorga los derechos sobre la transformación y aprovechamiento del suelo, una forma alternativa de administración y financiación de las entidades territoriales se hace presente a través de los Instrumentos de Gestión Territorial.

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7. La coyuntura de las Entidades Territoriales en el manejo de sus finanzas es muy crítica. Muchos municipios presentan alta vulnerabilidad al depender demasiado de las transferencias y generar pocos recursos propios, situación acrecentada por altos gastos de funcionamiento. Es así como el desafío para las mismas es encauzar y desarrollar efectivamente su modelo de territorio y de crecimiento y la Ley de Desarrollo Territorial representa una alternativa importante al permitirles incrementar sus ingresos por concepto de uso y transformación del suelo. 8. En el municipio de Jericó el impacto del Esquema de Ordenamiento se visualiza primordialmente en la programación y ejecución de proyectos de gran envergadura (física y económica). El porcentaje de proyectos presentes en el Plan de Desarrollo que el Esquema de Ordenamiento programa es bajo, sin embargo, la cifra crece considerablemente cuando se determina el porcentaje de recursos destinados a proyectos del Esquema de Ordenamiento que están presentes en el Plan de Desarrollo. 9. El desempeño fiscal del municipio presenta indicadores que han mejorado sustancialmente así como otros en los que es necesario continuar el esfuerzo. La inversión ha sido un rubro que se ha incrementado, lo que se ha visto reflejado en mejores condiciones para los habitantes; los gastos de funcionamiento se han reducido hasta valores mejores que los exigidos por la Ley 617 de 2000. Aquellos en los que es imperante trabajar es en la generación de recursos propios (que tanto se ha reiterado), lo cual también impactaría la generación de Ahorro (tanto corriente como operacional) e incluso el endeudamiento en el que el municipio está incurriendo.

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RECOMENDACIONES La situación fiscal del municipio de Jericó se podría considerar como privilegiada en el conjunto de entidades territoriales del país. Es bien sabido que numerosos municipios no tienen las posibilidades de generar recursos propios debido a la situación crítica de su población y tampoco tienen el personal suficientemente capacitado en la administración municipal para realizar su trabajo con efectividad. Jericó está ubicado en la región del suroeste de Antioquia, región conocida por su atractivo turístico, lo cual permite otras alternativas económicas además de las agropecuarias. La generación de recursos propios a través del uso de las herramientas presentadas por la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, es una alternativa altamente viable para el municipio. La administración municipal debe aprovechar el resultado de la actualización catastral que está llevando a cabo en la actualidad y fortalecer sus procesos de cobro por concepto de impuesto predial. Por otra parte, el modelo de ocupación del territorio que el Esquema de Ordenamiento intenta delinear debe seguir siendo fortalecido a través de su seguimiento y revisión continua, así como de su conexión con el Plan de Desarrollo y su consecuente realización. El cometido constitucional de otorgar autonomía a las entidades territoriales debe ser interiorizado e incluido en las rutinas y procesos que las administraciones municipales manejan. Los mejoramientos institucionales, de personal, tecnológicos, jerárquicos, de toma de decisiones, deben hacer parte de una visión general que el mismo municipio debe generalizar e ir construyendo. El concepto de servicio público va estrechamente asociado a la capacidad de generar sentido de pertenencia tanto en quienes realizan su trabajo como servidores público como en la comunidad a la cual prestan sus servicios.

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