RESUMEN EJECUTIVO PRIMERA ETAPA ESTUDIO DE

CUENCAS

LICITACIÓN N° 584105-11-LP14

Preparado para:

Contacto:

Nicola Borregaard

Subsecretaría de Energía

División de Desarrollo Sustentable

Avenida Alameda Libertador Bernardo O’Higgins 1449

Edificio StgoDowntown II, Piso 14

Santiago, Chile

24 de Abril, 2015

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I. EL PROBLEMA (hidroelectricidad, capital social e

incertidumbre)

Chile es un país de abundantes y caudalosos ríos, que bajan de cordillera a mar. En el desarrollo energético de Chile, la hidroelectricidad siempre ha ocupado un lugar destacado. Desde fines del siglo 19 -en que se construyó la primera central- los chilenos han sentido que el país ha avanzado de la mano de la energía hidroeléctrica: se iluminaron las minas de Lota; fue posible contar con artefactos domésticos y la radio, el alumbrado público, y el cine del pueblo y de ciudades a lo largo de todo el país. La construcción de centrales hidroeléctricas incorporó al mundo rural en los adelantos que la energía estaba significando para las áreas urbanas: se dio un nuevo impulso al regadío de tierras agrícolas mediante bombas eléctricas; y se organizaron cooperativas que distribuían electricidad a pequeñas comunidades rurales.

Las centrales hidroeléctricas eran bienvenidas. La inauguración de cada nueva central convocaba a la comunidad, que anticipaba los beneficios concretos que podría traer a su vida diaria. El “corte de cinta” era un momento esperado por ejecutivos y autoridades; un motivo de orgullo para la comunidad. La hidroelectricidad acumuló durante décadas un abundante capital social.

Desde los noventa -y particularmente durante la última década-, en forma creciente la población se ha ido desafectando del desarrollo hidroeléctrico. La comunidad ha ido exteriorizando con cada vez mayor vehemencia sus aprehensiones respecto de la ganancia neta de este desarrollo.

Múltiples conflictos muestran que el abundante capital social acumulado por la hidroelectricidad durante más de un siglo parece haberse casi agotado. Hay una “crisis de confianza” 1 en la autoridad y los desarrolladores de proyectos hidroeléctricos. La comunidad expresa temor por los eventuales perjuicios que los proyectos hidroeléctricos les pueden ocasionar: “son proyectos que no entendemos, y que pueden estar llenos de riesgos”; “¿usted cree que con el agua que llaman caudal ecológico el río sigue manteniendo su vida?…”; “¿y podremos seguir pescando y recolectando hierbas?”; “yo creo que el turismo se afectará…” y resentimiento por no percibir beneficios directos de estos desarrollos: “imagínese que antes con la central llegaba la luz, pero ahora ya tenemos energía y esta no es para nosotros”; “hacemos el sacrificio por el país, para que todos contemos con energía, y nadie nos da un mayor beneficio que lo justifique…”; “qué gana mi comuna con tener los ríos intervenidos, dónde está la compensación…”.

1 A lo largo del documento se citan opiniones de participantes en los talleres comunitarios convocados en el marco de este estudio.

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Así, en la actualidad, en general las centrales hidroeléctricas no son bienvenidas por la comunidad. El desarrollo hidroeléctrico del país está en entredicho (socialmente comprometido) fundamentalmente por:

“Propiedad” del agua. La sociedad pareciera no percibir el potencial hidroeléctrico como una condición natural de los cauces, sino más bien como un “derecho de propiedad de titulares ajenos a la comunidad; un activo más en las manos de empresas que no son ni chilenas…”;

Uso del agua. La competencia por múltiples usos productivos y de conservación del agua en las cuencas, en “un marco de falta de ordenamiento territorial, en que no hay claridad del mejor uso social”;

Asimetría de información. La brecha de información entre quienes desarrollan proyectos (que cuentan con medios para relevar la información que requieren para el diseño de su proyecto) y la comunidad (que no accede en forma expedita a información “oficial”, no generada por el propio proyecto). La comunidad resiente “la dispersión de la información ambiental, productiva y sociocultural que permita una mejor ponderación del efecto de algún nuevo proyecto hidroeléctrico”. En último término, esta asimetría de información genera desconfianza en la comunidad;

Balance de riesgos y beneficios. Falta de claridad de la comunidad respecto de qué riesgos le representa un determinado desarrollo hidroeléctrico y qué beneficios. La comunidad, en general, siente que “no ganamos nada con una central cerca, solo los riesgos; si una comunidad se sacrifica por el resto del país y acepta una central en su territorio, cómo le agradece el resto del país, dónde están los beneficios, si hasta luz vale lo mismo…”. Se percibe (se concentra) el riesgo, pero no se percibe (se diluye) el beneficio.

Planificación top-down. La comunidad en general se siente excluida de la planificación del desarrollo hidroeléctrico: “a pesar de ser dueños de casa, solo nos consideran cuando se trata de opinar de algún proyecto; a esa altura no es mucho lo que uno puede decir…”. En los talleres realizados en el marco de este estudio, la comunidad demandó tener un decir en “el futuro del territorio”; “en la vocación de esta cuenca”; “en qué se debería incentivar, y por otro lado, qué se debería desincentivar o prohibir, pero en forma preventiva…”

Así, en la actualidad, tanto el desarrollador de un proyecto como la comunidad resienten la incertidumbre en torno a la viabilidad y efectos del desarrollo hidroeléctrico. En el caso del desarrollador, esta incertidumbre desalienta su iniciativa. En el caso de la comunidad, esta incertidumbre genera desconfianza y redunda en creciente oposición al desarrollo hidroeléctrico.

En este contexto, desarrolladores y comunidad parecen converger en un punto común: la incertidumbre afecta por igual a ambas partes, y se requiere mayor certeza respecto de la

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forma en que se avanzará como país en el desarrollo hidroeléctrico. En particular, ambas demandan un proceso claro mediante el cual, con simetría de información, puedan lograr acuerdos.

Resolver este asunto parece crítico en la actualidad, en cuanto Chile necesita nuevos proyectos de energía. Incluso en los escenarios más optimistas de eficiencia energética, el país requiere: i. reemplazar infraestructura que va cumpliendo su vida útil; y ii. suplir las demandas de una sociedad que todavía necesita de mayor consumo de energía para cumplir sus anhelos de desarrollo. Chile necesita además desarrollar recursos propios, y “limpiar y abaratar” la matriz de energía. Para cumplir en parte con estos objetivos de acuerdo a la Agenda de Energía, Chile necesita de nuevos proyectos hidroeléctricos.

II. EL ESTUDIO (bases para un proceso de planificación

participativo)

La Agenda de Energía manifiesta el deseo del Gobierno de alinearse con la demanda de desarrolladores y la comunidad por una mayor planificación. Así, en su Eje 3 enuncia la necesidad de “llevar a cabo un proceso de planificación territorial energética para el desarrollo hidroeléctrico futuro, basado en criterios técnicos, hidrogeológicos y geológicos, ambientales, económicos y socioculturales”. Asimismo, menciona en su Eje 7 el compromiso de “mapeo y análisis global de las cuencas del país”, basado en estos criterios; e identificar cuencas a priorizar mediante “un proceso participativo”.

En este contexto, el Ministerio de Energía decidió realizar el estudio Base para Planificación Territorial Energética en el Desarrollo Hidroeléctrico Futuro, el cual fue adjudicado al Consorcio de la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC) y TECO Group SpA (TECO).

Este estudio se basa en los resultados del estudio de potencial hidroeléctrico “Energías renovables en Chile. El potencial eólico, solar e hidroeléctrico de Arica a Chiloé”2. Este potencial hidroeléctrico se está trabajando en el presente estudio, con el fin de considerar algunos aspectos que son relevantes para la sociedad, los que se constituyen como condicionantes hidrológicos, ambientales, socioculturales y económicos (Objetos de Valoración) para la generación hidroeléctrica. El estudio desarrolla metodologías para identificar estos Objetos de Valoración (OdV) y analizar la interacción entre potencial hidroeléctrico y OdV en las cuencas. Finalmente, el estudio recomienda aquellas cuencas que deberían ser estudiadas en mayor detalle en una segunda fase

2 Ministerio de Energía. 2014. Energías renovables en Chile. El potencial eólico, solar e hidroeléctrico de

Arica a Chiloé. Publicado por Proyecto Estrategia de Expansión de las Energías Renovables en los Sistemas Eléctricos Interconectados (MINENERGIA / GIZ). 145 páginas

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Así, el propósito del estudio no ha apuntado a “seleccionar” o “realizar un ranking” de cuencas a intervenir para desarrollar proyectos hidroeléctricos, ni listar cuencas para ser preservadas. Se ha tratado más bien de generar un proceso de mapeo y análisis global de las cuencas por medio de la recopilación de información, estableciendo al mismo tiempo estrategias, metodologías y brechas (de información) para la caracterización del territorio.

Este estudio ha propiciado instancias y encuentros para identificar las principales preocupaciones, sensibilidades, reflexiones y sugerencias de la comunidad local de las cuencas Maipo, Rapel, Mataquito, Maule, Itata, Biobío, Imperial, Toltén, Valdivia, Bueno, Puelo y Yelcho 3 ; de los servicios públicos relacionados con el uso del agua, los desarrolladores hidroeléctricos, los científicos expertos y los líderes en el estudio de cuencas y ONGs:

la comunidad local contó con talleres para conocer el estudio, y aportar en la discusión respecto de objetivos, metodologías y resultados (en la medida que fueron siendo generados). Estas instancias fueron diseñadas para aprovechar al máximo el conocimiento de la comunidad sobre las particularidades de su cuenca.

los servicios públicos relacionados con el uso del agua y medio ambiente (Ministerio del Medio Ambiente y Dirección General de Aguas) fueron consultados en dos reuniones convocadas por la contraparte del Ministerio de Energía; otros treinta servicios, que se presumió contaban con información oficial atingente a este estudio, fueron contactados directamente. La mayoría de estos servicios fueron visitados, se les explicó los objetivos del estudio y se les consultó su parecer respecto de las bases de datos que podrían de utilidad.

los desarrolladores hidroeléctricos fueron convocados a dos reuniones de presentación. En una primera instancia, temprana, de discusión de los objetivos del estudio; y luego a una reunión para dar a conocer resultados preliminares. En general, a estas reuniones asistieron los ejecutivos de las empresas desarrolladoras. La gente de operaciones de las empresas asistieron a los talleres comunitarios en regiones.

los expertos (científicos y líderes en el estudio de cuencas) fueron, en primer término, convocados en coordinación con la contraparte del Ministerio de Energía a conformar un panel de asesoría al estudio. Se trata de un selecto grupo de 18 expertos de reconocida especialidad en diversos ámbitos como la gestión del agua, biodiversidad terrestre, asuntos indígenas, ordenamiento territorial, agricultura, entre otros. Este panel sesionó en dos ocasiones: la primera, cuando el estudio recién se inició, a fin de ser presentado con los enfoques diseñados para abordar

3 En el caso de las cuencas de la Región de Aysén, las comunidades locales no fueron consultadas en cuanto

se abocan actualmente a un proceso regional de definición de Política de Energía.

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los objetivos del estudio. La segunda, para conocer de los avances del estudio, y discutir eventuales ajustes a las metodologías aplicadas.

la sociedad civil, representada por Organizaciones no Gubernamentales (ONG) de ámbito nacional, conoció de los avances del estudio en una sesión de información y trabajo realizada en Santiago. Estas ONG complementaron así los aportes realizados por otras organizaciones locales en el marco de los talleres comunitarios.

Así, este estudio pretendió ser un trabajo colaborativo con las comunidades locales, autoridades, la comunidad científica, empresarial y de la sociedad civil.

En cuanto a los contenidos específicos del estudio, éste considera 4 asuntos principales:

- Respecto a la escala de análisis y las bases de información consultadas, se consideró la unidad de análisis sub-subcuenca, fundamentalmente, en base a la escala de la información disponible. La consolidación de la información pública, que requirió coordinación con sobre 30 instituciones públicas significó desafíos que representan una buena base para recomendaciones de trabajo futuro para mejorar la base de información para la planificación de los recursos hidroeléctricos.

- Respecto del Potencial Hidroelecrico, se contaba con una estimación al 2012 del estudio Energías renovables en Chile. El potencial eólico, solar e hidroeléctrico de Arica a Chiloé, estas estimaciones fueron actualizadas, para descartar el potencial asociado a los proyectos aprobados, en construcción o en evaluación ambiental. Además, se realizó una discusión respecto de los eventuales efectos que podría tener, sobre este potencial, el cambio climático y la distancia desde los puntos de generación al sistema de transmisión existente.

- Respecto a los OdV, se les define como aquellos asuntos que la comunidad valora en el territorio desde el punto de vista productivo o porque le interesa su conservación. Este concepto, novedoso en el contexto de la planificación de recursos hidroeléctricos, se explica en detalle, tanto en la forma en que se construyen los OdV, destacándose las limitaciones encontradas, como la distinta naturaleza que presentan: los hay Fluviales, Terrestres, Sociales, Culturales y Productivos. También se presenta la forma en que se distribuyen a lo largo del territorio.

- Respecto a la forma de dilucidar la relación que existe entre el potencial hidroeléctrico y los OdV en una determinada unidad de análisis (sub-subcuenca), mediante distintas aproximaciones metodológicas, se discuten una serie de análisis realizados y resultados para poder identificar cuencas aptas y adecuadas para realizar estudios en mayor detalle sobre la base del potencial hidroeléctrico

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existente en las cuencas, así como también en función de otras prioridades que se identificación a través de los OdV.

III. RESULTADOS, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

DEL ESTUDIO

En general, el estudio establece la base para iniciar un proceso de ordenamiento territorial participativo para el desarrollo hidroeléctrico futuro. Esta base tiene dos pilares: potencial hidroeléctrico y OdV.

3.1 Principales resultados y conclusiones del estudio

De análisis de la información recopilada para el estudio, y los insumos de los diversos actores, se obtuvieron los siguientes resultados y conclusiones:

- En las 12 cuencas principales que se localizan entre Maipo y Yelcho se estima un potencial hidroeléctrico equivalente a 10.825 MW. Las cuencas con mayor potencial hidroeléctrico son las cuencas del Biobío (2.453 MW), del Yelcho (1.376 MW) y Maule (990 MW). Las tres cuencas principales en la Región de Aysén agregan otros 4.480 MW a este potencial. La disponibilidad de potencial hidroeléctrico es heterogénea en las distintas cuencas del país.

- Este potencial hidroeléctrico requiere construir líneas de transmisión para poder llevar la electricidad desde su lugar de generación a sistema troncal de transmisión del SIC; y podría ser influenciado en el futuro por el cambio climático, dado los cambios esperados asociados a aumentos de temperatura y reducción de precipitación.

- Se definieron 38categorías de OdV agrupados en 5 clases (fluvial, terrestre, social, cultural y productivo) en función de la relevancia respecto a la relación del desarrollo hidroeléctrico con estos OdV. El proceso de construcción de OdV -que fue cotejado en diversas instancias de sociabilización- utilizó información pública oficial, lo que permitió construir un total de 27 OdV (esto significa un 69% de avance). La construcción de los OdV restantes requiere de un trabajo más detallado a una escala local, que requiere de mayores recursos y plazos. Los resultados que se pueden desprender al analizar los OdV construidos indican que en general existe una distribución homogénea entre las cuencas y Sub-subcuencas (SSC) respecto de la cantidad de OdV presentes en ellas. Sin embargo, existen claras diferencias respecto en la distribución en el territorio de los tipos de elementos que la sociedad valora..

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- A escala de SSC es posible desarrollar un ejercicio de modelación que permite focalizar los estudios mas detallados, tomando en cuenta el interés de obtener el mayor potencial hidroeléctrico agregado acotando al máximo posible la cantidad de esfuerzo (o “dificultad teórica”) en desarrollar este potencial en virtud de la cantidad de OdV que se encuentran en las SSC seleccionadas. Este proceso de modelación puede hacerse bajo escenarios distintos dependiendo de la cantidad máxima de OdV comprometidas o la cantidad mínima de potencial hidroeléctrico que se proponga como meta. Los resultados de estos distintos escenarios indican que ciertas SSC son escogidas en todos los escenarios (solución robusta) pero otras son elegidas solamente en algunos de ellos.

En un contexto de recursos limitados por parte del Estado, de las 12 cuencas existentes en el área de estudio 7 de ellas deberían ser consideradas en una segunda etapa en la que se debe focalizar recursos públicos destinados a generar y traspasar a la comunidad información crítica relacionada con el potencial hidroeléctrico y OdV, así como también orientar el diseño de políticas públicas que ayuden a reducir los posibles impactos sobre estos atributos del territorio. Estas 7 cuencas son:

Cuenca Potencial hidroeléctrico (PH) en MW

Río Biobío 2.452,7

Río Yelcho 1.375,7

Río Maule 990,0

Río Toltén 899,9

Río Puelo 883,4

Río Valdivia 804,7

Río Bueno 802,2

No se trata de que haya cuencas que representen menor interés; se trata más bien de generar un conjunto de cuencas que constituyen un punto de partida para el estudio en mayor detalle.

- Respecto a Aysén, debido al proceso de discusión que se lleva a cabo en torno del desarrollo de la Política Regional de Energía, se decidió no incluir en el proceso de análisis ni modelación las cuencas de la Región de Aysén, aun cuando se hizo un análisis del potencial hidroeléctrico y OdV para las principales cuencas. En el caso

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de la información correspondiente al potencial hidroeléctrico, se concluyó que era necesario actualizar esta información tomando en cuenta metodologías que fuesen equivalentes a la metodología utilizada para el resto del país. Con respecto a los OdV, la información de base obtenida sirvió para el desarrollo de prácticamente los mismos atributos que se generaron para el resto del país. La única diferencia existe respecto de la información de OdV de la clase cultural, donde no existen bases de datos para esta región. Sin embargo, se destaca la necesidad de destinar recursos para mejorar la información existente en estas cuencas.

- Finalmente, se concluye que la desconfianza a priori de la comunidad puede ser, en cierta medida, mitigada mediante un trabajo serio y pertinente. Así, la desconfianza expresada inicialmente en cada uno de los talleres realizados con actores como desarrolladores, ONG y comunidades locales fue al menos diluida en parte a medida que estos actores fueron conociendo del estudio. La conclusión es que se puede enfrentar la desconfianza actual de la sociedad en la hidroelectricidad. Y este estudio entrega insumos de cómo hacerlo.

El proceso que se ha llevado a cabo en este estudio -que se va concretando en definiciones conceptuales, y resultados concretos- da un primer paso importante hacia la planificación territorial y el desarrollo hidroeléctrico. Es necesario seguir con este impulso en las siguientes etapas de este proceso donde se afinen muchos de los elementos que quedan inconclusos en esta etapa.

3.2 Principales recomendaciones del estudio

A partir de los resultados y conclusiones del estudio, se proponen las siguientes recomendaciones:

1) Mejorar y actualizar la información relativa al Potencial Hidroeléctrico. Se recomienda mantener al día la estimación del potencial hidroeléctrico, actualizando periódicamente la información relevante para su cálculo; actualizar en forma permanente el modelo hidrológico en función de la nueva información hidrometeorológica y mejoras en la parametrización de las cuencas. También corresponde poner al día la información sobre los derechos de aprovechamiento existentes, así como respecto de aquellos que se van utilizando en proyectos hidroeléctricos. Se recomienda recalcular el potencial hidroeléctrico cada 3 a 5 años.

Por otra parte, se propone adoptar la misma metodología de estimación utilizada por este estudio para el caso de las cuencas en Aysén. La aplicación de la metodología a la región de Aysén permitirá homologar la estimación del potencial para todo el país, contándose así con información de base para todo el territorio nacional con posibilidades de desarrollo hidroeléctrico.

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2) Mejorar la identificación y análisis de los OdV. Para mejorar la identificación y análisis de los OdV se recomienda en el corto plazo -en una segunda fase- trabajar en un área de estudio más acotada, que permita generar nuevas bases de datos que sirvan para mejorar la construcción de algunos de los OdV e iniciar la construcción de otros. La escala de trabajo debiese ser la SSC, pero el número de SSC que se incluyan en este proceso debe ser acotado, considerando las complejidades asociadas a la obtención de algunos de los OdV y los recursos limitados con que cuenta la institucionalidad para llevar a cabo este ejercicio.

En el largo plazo se recomiendan una serie de conexiones con otros instrumentos y procesos respecto a la generación y uso de la información. Por ejemplo, se considera que la información que se ha generado en este estudio puede servir como punto de partida para la creación de líneas de base de proyectos que deban ser evaluados en el SEIA, en particular futuros proyectos hidroeléctricos. Por otra parte, es necesario incorporar la información que se ha desarrollado en el marco de las discusiones respecto a las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD) y su complemento espacial Plan de Ordenamiento Territorial PROT. Finalmente, es necesario crear los mecanismos para transferir a las comunidades la información que se ha generado en este proceso.

3) Dónde enfocar los recursos públicos en análisis de potencial hidroeléctrico y OdV. Así, se recomienda focalizar recursos para generar nueva información a mayor nivel de detalle en las 7 cuencas que concentran el mayor potencial hidroeléctrico. Estas cuencas corresponden a Biobío, Yelcho, Maule, Toltén, Puelo, Valdivia y Bueno. Para focalizar los esfuerzos respecto de la generación de esta información se recomienda considerar el escenario de modelación de línea de base, que incluye las 32 sub-subcuencas (SSC) seleccionadas dentro de las cuencas de interés y con baja presencia de parques nacionales, lo que incorpora 5.452MW de potencial hidroeléctrico adicional dentro del área de estudio. Finalmente, se sugiere considerar evaluar algunas SSC adicionales como alternativas

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4) Privilegiar la socialización, para aprovechar el relativo momentum social generado por este estudio, y avanzar en el proceso de ordenamiento territorial y desarrollo hidroeléctrico. A este fin, se recomienda difundir a la brevedad los resultados de este estudio, señalando la importancia que han tenido en sus resultados los actores con interés en hidroelectricidad. También se recomienda generar al interior del Ministerio de Energía un grupo multidisciplinario que pueda analizar el detalle de las discusiones generadas en cada una de las instancias de sociabilización de este estudio y pueda evacuar un informe que dé cuenta de qué está ocurriendo con el capital social de la hidroelectricidad en el país, y proponga cursos de acción para remontar en capital; y desplegar un programa gubernamental de “alfabetización” energética.

En esta misma línea, se propone priorizar cuidadosamente el levantamiento de bases de datos para subsanar las brechas de información social y cultural que ha evidenciado este estudio (por ej., la poca información de lugares de significación cultural). A este fin, se recomienda que la decisión de levantar información sea analizada caso a caso, en base a análisis de costo/beneficio versus planificar bajo incertidumbre. Si bien algunos actores resienten esta falta de información, y se les genera desconfianza, se pueden proponer enfoques de manejo adaptativo que reduzcan el riesgo de estos actores de actuar bajo incertidumbre. Se debe tener cuidado de generar procesos de planificación culturalmente pertinentes para los territorios de relevancia indígena. Así, se recomienda contar con asesores bilingües, documentos traducidos al Mapudungun y, en general, considerar en las formas de sociabilización las particularidades de este pueblo.