Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local ... · La desigualdad puede ser explicada...

Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005

Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico, S.C. 11

Capítulo 1

Diseño del Programa En este capítulo se analiza la problemática que da origen al Programa; la evolución en el diseño del Programa, según los principales cambios realizados en las Reglas de Operación y Lineamientos Específicos de los años 2002-2005; y se determina en qué medida esta evolución ha contribuido a la solución de la problemática señalada.

1.1 Análisis de la problemática que da origen al Programa En este apartado se presenta el marco referencial de la problemática que atiende el Programa.

1.1.1 Marco referencial Desarrollo económico local El desarrollo económico local es un proceso en el cual se organizan el gobierno local y la comunidad, para promover el crecimiento económico de una área específica con el objetivo de generar mejores condiciones de vida de los habitantes, dicho proceso se sustenta en la creación de un espacio óptimo para la actividad empresarial y en la adopción del concepto de una sociedad sustentable (Sánchez, 1997).

El desarrollo local también es definido como un proceso orientado, es decir, es el resultado de una acción de los actores o agentes que inciden (con sus decisiones) en el desarrollo de un territorio determinado, tales decisiones no solamente se toman a una escala local, sino que existen decisiones que tomadas en otra escala (nacional o internacional, por ejemplo), tienen incidencia en el desarrollo de un territorio dado.

El desarrollo de los habitantes de los países, en términos comparativos, generalmente se mide en términos del PIB per cápita. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) introdujo otra forma de medir el desarrollo a través del Índice de Desarrollo Humano. Este organismo define al desarrollo humano como �un proceso de ampliación de las opciones de la gente�. Por razones metodológicas este índice no incluye todos los ámbitos que el concepto de desarrollo humano considera, sólo reúne tres componentes, la calidad de vida, longevidad y el nivel de conocimiento.

La pobreza en México La pobreza se define como la carencia de recursos necesarios para satisfacer las necesidades de una población o grupo de personas, que tampoco tienen la capacidad ni la oportunidad de producir esos recursos. Este fenómeno se relaciona directamente con la marginación que mide al porcentaje de población sin acceso a bienes o servicios.

Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), a través del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México, propuso su propia metodología para medir el desarrollo de la pobreza, estableciendo tres líneas de referencia para agrupar a la población por su nivel de ingreso: umbral de la pobreza alimentaria, umbral de desarrollo de capacidades y el umbral de desarrollo de patrimonio.

Cualquier definición de desarrollo implica la identificación de un proceso que busca la equidad de condiciones entre las regiones de un país, en donde se identifica desigualdad. México es un país que muestra éstas diferencias regionales e intrarregionales, con una



población en pobreza de 40 millones de habitantes y en donde el 63.2 por ciento de la población recibe apenas dos salarios mínimos. También se identifica en el País la existencia de localidades marginadas de menos de 50 habitantes y con carencia de servicios básicos.

La desigualdad La desigualdad puede ser explicada desde dos visiones de la economía, la keynesiana y la neo clásica, la primera, parte de que el mercado es el reproductor de las diferencias regionales, por lo cual se propone la intervención gubernamental con la aplicación de una política compensatoria de las regiones menos desarrolladas.

Esta visión fue predominante en el periodo de 1945 a 1975, durante el cual se observó una creciente intervención del Estado a través de políticas sectoriales encaminadas a fortalecer polos de crecimiento, que ya consolidados irradiarían desarrollo hacia el resto del territorio que conforma una región, el territorio sobre el cual se actuaba directamente era pequeño pero se esperaban beneficios indirectos sobre un territorio mayor. Los resultados de esta política fueron mayor desigualdad regional e intrarregional, concentración de recursos y distribución inequitativa de los ingresos.

A fines de la década de los setenta, ante la fuerte inestabilidad de la economía que culminó con el crack petrolero de 1978, era evidente que el Estado debía reducir su participación en la economía, porque distorsionaba los mercados y generaba grandes y costosas burocracias que bloqueaban las posibilidades de integrarse ventajosamente al proceso de globalización.

La visión neoclásica se hizo presente en esta década. Esta visión, en lo que respecta a las desigualdades regionales, sustenta que existe una perfecta movilidad de factores entre regiones y que si bien se parte de desigualdades regionales los factores tienden a moverse hacia regiones que permiten que las productividades marginales se igualen, lo que a su vez equilibra la tasa de rentabilidad y salarios para finalmente dar como resultado la igualdad del ingreso per cápita.

Al contrario de lo que sostiene esta visión, no existe una movilidad de factores que se compensan y que equilibran el desarrollo de las regiones de una nación. A pesar del crecimiento económico global, las disparidades regionales y sociales persisten, dando lugar a la existencia de regiones de grandes diferencias. Los retos territoriales son por un lado, la alta concentración de la población y la industria en grandes ciudades y por otro, la gran dispersión de pequeños asentamientos rurales.

En esta orientación se ha observado en las ultimas dos décadas un retiro del gobierno central de las actividades productivas, usando como vía principal la privatización de empresas estatales, una política social enfocada a grupos (los más pobres) no a territorios y en general desarrollando mecanismos de regulación y promoción de los mercados.

Para los promotores del enfoque, en la relación entre crecimiento y desarrollo era evidente que el Estado tenía un papel central como responsable de la política económica. En este modelo correspondía al Estado estimular las inversiones privadas, realizar nuevas inversiones públicas o mantener un nivel de gasto público para garantizar la estabilidad de la economía.

Pobreza, desigualdad y nuevas propuestas de desarrollo Ante los escasos resultados de las políticas orientadas a la eliminar la pobreza y la desigualdad regional, la formulación de propuestas de desarrollo entró en un proceso de democratización, caracterizado por una mayor participación de los actores locales en la



determinación de rutas de desarrollo. Debido a las limitaciones de las propuestas de desarrollo regional patrocinadas por las agencias internacionales y los gobiernos centrales, la descentralización de los procesos de toma de decisiones, se ha visto como una nueva estrategia de desarrollo para países que, como México, tenían una larga tradición de procesos sumamente centralizados en la capital del país.

En el caso de México, la necesidad de hacer reformas para promover el desarrollo local se ha incrementado en los últimos años como resultado de la combinación de tres grandes factores: primero, en el marco de la globalización de la economía, se ha hecho necesaria una reorganización de los aparatos del Estado y un cambio en las relaciones entre el Estado nación y el Estado local. En este mismo sentido, la diversidad de productores y de estrategias organizacionales de las empresas, y la aparición de nuevas formas de organización ciudadana, plantean la necesidad de contar con una estructura de toma de decisiones más flexible.

Un segundo aspecto que ha despertado el interés del desmantelamiento del Estado central, es la crisis económica que en forma recurrente ha afectado a México durante los últimos 25 años. Esta crisis ha afectado drástica e intensamente a las grandes áreas urbanas donde se concentraron los beneficios del crecimiento económico registrado durante las décadas pasadas. La crisis económica ha debilitado también la capacidad financiera de los gobiernos locales para enfrentar las múltiples necesidades de la población y emprender programas de desarrollo local.

Otros factores son los cambios globales y la crisis económica nacional que han hecho más evidentes las consecuencias negativas de la persistencia de la visión centralista del federalismo fiscal mexicano, entre estas consecuencias destaca el atraso que viven la mayoría de los municipios de México y el poco desarrollo de su capacidad para inducir cambios, lo cual contribuye a mantener las desigualdades regionales del país y limita las posibilidades de desarrollo.

El gobierno central ha respondido a estos cambios con una nueva estrategia de descentralización que intenta favorecer la toma de decisiones a nivel local. En 1983, el gobierno reformó el artículo 115 constitucional, con el propósito de otorgar mayor autonomía y más responsabilidades a los municipios. La reforma marcó el inicio oficial de un proceso de descentralización de la toma de decisiones en el sector público. Esta reforma y los cambios que se han registrado desde entonces se inscriben en una tendencia internacional de largo alcance en la que las estructuras de toma de decisiones, tanto en el sector público como en el privado, se están adecuando a los cambios de la economía internacional.

La descentralización es un intento de responder a la necesidad a nivel local de tomar decisiones relacionadas con las condiciones de vida de la comunidad, la capacitación de la fuerza de trabajo, la forma como se utilizan los recursos o se producen bienes y servicios, y con la formación de identidades locales y regionales que buscan un lugar en la nueva configuración internacional.

La existencia de mecanismos de redistribución financiera territorial a través del Estado, ha contribuido a reducir la tendencia hacia mayores desequilibrios territoriales. La política pública en general, ha tratado de subsanar y atender las consecuencias de los desequilibrios de los modelos económicos de los países, que generalmente se traducen en condiciones de marginación y pobreza, y desarrollar las áreas que no son atendidas por el mercado, pero que son la consecuencia del desarrollo de otros sectores de la economía, que produce desigualdad social y económica, desempleo, pobreza y marginación, entre otros.



En México se ha desarrollado poco a poco la política de desarrollo territorial, que parte del supuesto de que la prosperidad de un territorio depende del buen aprovechamiento de sus potencialidades. Los territorios se caracterizan por sus activos tangibles: capital humano, recurso naturales, edificaciones, infraestructura y equipamiento; y por sus activos intangibles: instituciones, formas de gobierno y mecanismos en la toma de decisiones.

Esta nueva política, considera la ordenación del territorio como el proceso que orienta la evolución espacial del desarrollo económico, social y ambiental, y promueve el establecimiento de nuevas relaciones funcionales entre regiones, pueblos y ciudades, así como entre los espacios urbano y rural. La Ordenación del Territorio también hace posible una visión coherente de largo plazo para guiar la intervención pública y privada en el proceso de desarrollo local, regional y nacional.

La política territorial refuerza la intervención del Estado para lograr el aprovechamiento pleno del potencial de cada territorio y reducir las disparidades entre ellos, a través del desarrollo endógeno que reconoce la fortaleza de los territorios y sus oportunidades, que reconcilia los objetivos de eficiencia económica, cohesión social y equilibrio ecológico y se basa en la rendición de cuentas y el fortalecimiento de los mecanismos de gobernabilidad territorial.

Dentro de esta política, el reconocimiento de las particularidades de cada territorio y la identificación de su potencial, sientan las bases para instrumentar acciones de gobierno en los territorios, con objetivos como: Impulsar el desarrollo nacional mediante la activación de las potencialidades de cada región, reducir las desigualdades entre las regiones, no mediante subsidios o inversiones no redituables, sino a través del incremento en su nivel de competitividad y el fortalecimiento de la gobernabilidad del territorio.

El Programa para el Desarrollo Local (microregiones), es parte de esta visión de política, con la visión del desarrollo de ciertas localidades con la finalidad de que el impacto se comparta con otras que de manera natural confluyen a ella, considerando la escasez de recursos.

1.1.2 La problemática que atiende el Programa El Programa para el Desarrollo Local actúa en el entendido de que el desarrollo de un territorio determinado, causa la marginación de otros. La marginación es un fenómeno estructural que se origina en el desarrollo de un territorio determinado y mide la proporción de la población sin acceso a bienes y servicios.

El Consejo Nacional de Población (CONAPO), ha establecido rangos para agrupar a los estados, municipios y localidades que son considerados semejantes entre sí por sus carencias en infraestructura y servicios para lo cual utiliza los rangos: Muy alta, alta y marginación relativa. La identificación de los territorios marginados ha permitido realizar acciones para aprovechar sus potencialidades y detonar procesos de desarrollo en su interior.

El Programa para el desarrollo Local (microrregiones) surge como una expresión de la política social del gobierno mexicano, en el marco del fortalecimiento del federalismo, la problemática que atiende es el desarrollo de las regiones marginadas por lo que busca dotar al territorio en el ámbito local de los servicios públicos necesarios y mejorar las condiciones de vida a la población para favorecer el desarrollo humano en las microrregiones y Centros Estratégicos Comunitarios de influencia local.



Los antecedentes del Programa datan de finales de la década de los setentas, cuando se comenzaron a emprender acciones a favor de un desarrollo más balanceado del País que incluyó: mecanismos de coordinación, planeación territorial, una mejor distribución de las responsabilidades y recursos entre los niveles gubernamentales.

En 1977 los programas integrados y coordinados por la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), fueron los primeros en operar bajo el enfoque territorial, posteriormente en 1994, le siguió el Programa Nacional de Regiones Prioritarias.

La administración federal vigente (2001-2006) promueve el desarrollo regional y estableció para ello, la oficina para la planeación estratégica y el desarrollo regional de la presidencia de la república, que es una estructura que busca poner en práctica procesos de formulación de políticas, en los que el gobierno actual actúe no como actor, sino como promotor del desarrollo. Se han promovido proyectos en áreas denominadas como �mesorregiones� que involucran a varios estados, en el desarrollo regional, con la participación de sus gobernadores, también se busca el desarrollo económico local, como proceso complementario, a través de la Estrategia de Microrregiones.

En febrero de 2001 se anunció la Estrategia de Microrregiones cuyo objetivo principal es el de la coordinación institucional de la administración 2001-2006, para incidir en las causas que originan la pobreza y marginación.

Para el desarrollo de esta Estrategia, se tomaron como referencia dos concepciones de desarrollo con enfoque territorial, la visión de desarrollo de los EUA y la visión de desarrollo de los países europeos. La primera se fundamenta en la construcción y mantenimiento de las vías de comunicación, principalmente de las carreteras, para detonar procesos de desarrollo con esta infraestructura. La visión europea considera el fortalecimiento de polos autosuficientes que irradien impactos en una determinada área de influencia, esta visión es la que tiene mayor compatibilidad con la Estrategia de Microrregiones, que opera en México.

Las microrregiones, son espacios geográficos en áreas rurales integrados por municipios con características similares de marginación, ya sea Muy Alta, Alta o Marginación Relativa y predominantemente indígena, en los que trabaja la Estrategia para incidir en las causas que originan su estado marginal.

La Estrategia de Microrregiones se diseñó como un instrumento de coordinación institucional cuyas principales líneas de acción son: la identificación territorial de la marginación, el establecimiento de prioridades de demanda social en los territorios identificados, el impulso de Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), la conformación de una oferta institucional articulada, la realización de acciones bandera blanca y la evaluación continua.

En esta Estrategia se promueve la participación del gobierno federal, los gobiernos estatales, los gobiernos municipales, la sociedad civil, las instituciones académicas y la iniciativa privada y se coordina el esfuerzo de los programas federales que llegan a los municipios de muy alta y alta marginación, con el fin de incentivarlos para concretar acciones en las localidades CEC de manera articulada con 68 programas de 14 Secretarías del gobierno federal.

El gobierno federal ha diseñado diferentes programas de apoyo para el combate a la pobreza, los cuales consisten en el otorgamiento de subsidios, de micro créditos, de obras de infraestructura social básica (pavimentación, agua entubada, electrificación, centros de salud, educación, etc.), entre los más importantes.



Para la implementación del Programa para el Desarrollo Local (microrregiones), la primera fase fue la del reconocimiento del tamaño del problema en México, por lo que se realizó un diagnóstico para identificar la problemática nacional de las microrregiones.

Los resultados fueron los siguientes: en los 31 estados existe una población de 19.9 millones de habitantes localizados en 263 microrregiones identificadas por la SEDESOL, en 1,338 municipios de los cuales, 1,295 municipios son de alta y muy alta marginación. También se identificaron 27 municipios con 40 por ciento o más de hablantes de lengua indígena. En 99,891 localidades se identificaron 62,238 localidades con menos de 50 habitantes. El cuadro 1, presenta de manera resumida esta información:

Cuadro 1. Comparativo de indicadores de marginación nacional y de las microrregiones con datos de INEGI, 2000

Indicador Nacional Micro rregiones

Población total 97.4 mill. 19.9 mill. Población analfabeta de 15 años o más 9.5 % 23.2 % Población sin primaria completa de 15 años o más 28.5 % 51.9 % Ocupantes con viviendas sin servicio de drenaje ni servicio sanitario exclusivo 9.9 % 27.5 %

Ocupantes en viviendas sin servicio de energía eléctrica 4.8 % 15.4 % Ocupantes en viviendas sin agua entubada 11.2 % 30.3 % Viviendas con algún nivel de hacinamiento 45.9 % 62.1 % Ocupantes de viviendas con piso de tierra 14.8 % 41.5 % Población que vive en localidades con menos de 5,000 habitantes 31.0 % 77.8 % Población ocupada con ingreso de hasta dos salarios mínimos 51.0 % 76.4 %

Fuente: www.microrregiones.gob.mx, con base en datos del Censo Nacional de Población y vivienda 2000.

Ante tal panorama, fue necesaria la implementación de un Programa en particular que de manera integral desarrollara el potencial de las microrregiones: el Programa denominado Programa de Microrregiones en 2002 y Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) desde 2003 a la fecha, que se ha convertido en la herramienta principal de la Estrategia de Microrregiones y en el instrumento de negociación de la SEDESOL para fomentar la inversión de los distintos programas de las Secretarías de gobierno en las Microrregiones.

El origen del Programa fue la atención de las localidades marginadas del país que carecen de servicios básicos y de esta manera coadyuvar a su desarrollo. El Programa para el Desarrollo Local forma parte de las políticas sociales con enfoque territorial, que parten del conocimiento de la marginación de las localidades, que se manifiesta mediante el rezago de grandes extensiones del País en las que existe una carencia o insuficiencia de infraestructura social básica y de apoyo a las actividades económicas.

La diversidad de vertientes de apoyo del Programa obedece en gran parte a que son varias las acciones que tienen que realizarse en las localidades más remotas, para incidir en su desarrollo. Los factores que contribuyen a la marginación de las localidades son su dispersión territorial y la complejidad orográfica en la que generalmente están inmersos, que dificulta la accesibilidad, la comunicación y la dotación de servicios básicos.

El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) contribuye al desarrollo del enfoque de la Estrategia de Microrregiones para su actuar, con sus principales líneas de acción. De 2002 a 2004, su área de atención eran las localidades de alta y muy alta marginación de las Microrregiones definidas por la SEDESOL, actualmente en 2005, estas áreas de acción son las localidades identificadas como Centros Estratégicos Comunitarios, que son

http://www.microrregiones.gob.mx,



las localidades que tienen una confluencia natural respecto de otras localidades aledañas. Esta inversión debe ser precisamente así, porque los recursos son insuficientes para invertir en el desarrollo de todas las localidades, además de que invirtiendo en todas, se promueve en si la marginación de las localidades y la creación de nuevos asentamientos humanos que requerirán servicios básicos en un futuro.

La operación del Programa en las Microrregiones se explica, porque en ellas se ubican municipios y localidades de de alta y muy alta marginación, donde existen condiciones de analfabetismo, educación, vivienda e ingreso con menores índices respecto al ámbito nacional.

1.2 Evolución del Diseño del Programa En este apartado se presenta un análisis de los elementos del diseño del Programa con base en los cambios observados en las ROP 2002, 2003 (contempla las modificaciones de las ROP) y las ROP 20051. Los elementos considerados son sus objetivos generales y específicos, cobertura, población objetivo y montos de apoyo.

1.2.1 Evolución de los objetivos del Programa

Análisis de la evolución del objetivo general

El análisis de los cambios presentados en el objetivo general del Programa, según las ROP 2002, 2003 y 2005, se presentan en el siguiente cuadro:

Cuadro 2. Objetivo general del Programa, según las ROP 2002, 2003 y 2005

ROP Objetivo general

2002

Promover el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los índices más altos de marginación del País, a través de la ejecución de proyectos estratégicos emanados directamente de un proceso de planeación participativa, que promuevan de manera corresponsable el desarrollo económico, social y humano de su población.

2003 Buscar el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los índices más altos de marginación del País.

2005

Coadyuvar al desarrollo de las microrregiones a través de la realización de obras y acciones en beneficio de sus habitantes, buscando la corresponsabilidad de la población en el desarrollo social, económico y humano; y, promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios del Programa.

Fuente: ROP 2002, 2003 y 2005

El principal cambio que registra el objetivo general del Programa está relacionado con su ámbito de responsabilidad, ya que en el 2003 y 2004 buscaba promover el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los índices más altos de marginación y actualmente sólo busca coadyuvar al desarrollo de las microrregiones. Este cambio adelgazó el ámbito de acción, ya que por sí solo, el Programa no puede lograr el desarrollo integral de todas las localidades donde opera.

Otro cambio trascendental en el objetivo general es el impulso a la equidad y enfoque de género a partir del ejercicio 2003, mismo que se le da continuidad en las ROP 2005,

1 Es de importancia mencionar que en el ejercicio fiscal 2004 no se publicaron reglas de operación, por lo cual se continúo operando con las del ejercicio 2003.



buscando beneficiar por igual, a través de las diferentes vertientes y apoyos que otorga, a hombres y mujeres.

Análisis de la evolución de los objetivos específicos del Programa Los objetivos específicos del Programa, según las ROP 2002, 2003 y 2005, se han adecuado al objetivo general correspondiente. En los años 2002 y 2003, las ROP compartieron prácticamente los mismos objetivos:

a) Identificar, impulsar y consolidar Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), como detonadores de desarrollo, para que estos funcionaran como ejes articuladores para la atención de los habitantes de otras localidades dispersas.

b) La actuación de las acciones del Programa, con base en el conocimiento de las condiciones sociales de las Microrregiones, a partir de diagnósticos situacionales que permitan contar con información confiable sobre las necesidades y potencialidades de las áreas de atención.

c) Fomentar la concurrencia de recursos de otras dependencias federales y los otros órdenes de gobierno, sector social y privado e instituciones académicas, que permitan potenciar los resultados, garantizar la no duplicidad de acciones, y realizar la supervisión y vigilancia de los aportantes en el proceso de ejecución de los proyectos en las Microrregiones.

d) Involucrar a las comunidades y a los beneficiarios en la construcción de un nuevo camino para la resolución de sus problemas y necesidades, comprometiéndose a aportar mano de obra y/o materiales de la región para la ejecución de los proyectos.

Los objetivos específicos de las ROP 2003 del Programa consideraron dos modalidades, la modalidad de Microrregiones y Zonas de Alta Marginación y la modalidad de Identidad Jurídica, según las ROP publicadas en mes de marzo de ese año. Estas ROP tuvieron modificaciones que se presentaron en el Diario Oficial de la Federación del día 13 de octubre de 2003, donde se incluyó la vertiente de Apoyo Alimentario.

La modalidad de Apoyo Alimentario tuvo como objetivo específico el de contribuir a la superación de la pobreza en localidades donde los habitantes no disponían de apoyos de programas alimentarios del gobierno federal, así como el objetivo de incrementar la ingesta diaria de alimentos y nivel nutricional de los hogares beneficiados.

Los objetivos específicos de las ROP 2005 dejaron de contemplar las modalidades de apoyo de Identidad Jurídica y de Apoyo Alimentario, porque la primera pasó a ser un componente de apoyo y la segunda ya no fue considerada. Asimismo, contemplan la identificación e impulso de las localidades CEC a través de la dotación de servicios, infraestructura social y acciones productivas, fomentando la concurrencia de recursos de los tres órdenes de gobierno. También contemplan la participación de los beneficiarios con mano de obra o materiales y su participación en el seguimiento y mantenimiento de las obras.

En conclusión, los cambios más importantes a los objetivos específicos han respondido a los cambios en las modalidades y componentes de apoyo, aunque se considera que los elementos más importantes de los objetivos específicos se han conservado desde la creación del Programa a la fecha.



1.2.2 Evolución de los tipos de apoyo En el siguiente cuadro se presentan de manera general los tipos de apoyo que el Programa ha contemplado, según sus ROP 2002, 2003, las modificaciones a las ROP 2003 y las ROP 2005.

Cuadro 3. Tipos de apoyo del Programa, según las ROP 2002, 2003 Y 2005 Reglas de Operación del Programa

2002 2003 2005 Accesibilidad Infraestructura básica Salud y educación Mercado de abasto y

acopio Centros Comunitarios de

Aprendizaje (CCA) Programa de Piso firme Telefonía Proyectos productivos

Accesibilidad Infraestructura social

básica Desarrollo comunitario Salud, Educación y

deporte Vivienda Centros Comunitarios de

Aprendizaje (CCA) Abasto y acopio Infraestructura y fomento a

la producción y productividad

Telefonía Equipamiento

intermunicipal Acciones de identidad

jurídica Apoyo alimentario

Accesibilidad Infraestructura social Desarrollo comunitario Salud, Educación y

deporte Vivienda Centros Comunitarios de

Aprendizaje (CCA) Abasto y acopio Infraestructura y fomento a

la producción y productividad

Telefonía Promoción social Equipamiento

intermunicipal Identidad jurídica

Fuente: ROP 2002, 2003 y 2005

Los tipos de apoyo contemplados en el diseño del Programa son componentes que tratan de abatir la marginación de las localidades de la población objetivo y de esta manera reducir los indicadores de marginación considerados por el CONAPO.

El Programa comenzó a operar, según las ROP 2002, con los componentes de Accesibilidad, en la ejecución de obras de construcción, ampliación, rehabilitación, conservación y mejoramiento de las vías de comunicación de las localidades apoyadas; obras de Infraestructura básica, con obras de construcción, ampliación y rehabilitación de redes de energía eléctrica, ampliación y rehabilitación de sistemas de agua potable y alcantarillado, empedrado de calles, construcción de letrinas y fosas sépticas.

Las ROP 2002 también incluían los componentes de Salud y Educación, con los que se buscaba contribuir en la ampliación de los servicios de salud y educativos, mediante la construcción, rehabilitación y equipamiento de escuelas, clínicas y centros de salud; también incluían la vertiente de mercado de abasto y acopio, para establecer mecanismos de apoyo para la comercialización de productos artesanales y sistemas de abasto.

Otras vertientes de apoyo consideradas son los Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA), en el establecimiento de unidades de capacitación para el trabajo, con el propósito de brindar oportunidades de desarrollo personal a los habitantes de las microrregiones; el Programa de piso firme, para promover la dotación de piso de cemento y concreto en las viviendas, para mejorar las condiciones de vida de las familias; la Telefonía, impulsando una red rural de comunicaciones y los proyectos productivos, con el apoyo al cultivo de



productos básicos, la construcción y rehabilitación de la infraestructura agrícola, forestal y pecuaria y el establecimiento de talleres artesanales.

Las ROP 2003 y 2005 respecto a la vertiente de apoyo de infraestructura social incluyeron también obras de urbanización y acciones para la conservación del medio ambiente, particularmente las ROP 2005 consideraron dentro de esta vertiente el apoyo en la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales.

La vertiente de apoyo de abasto y acopio, según las ROP 2005 se centra en la distribución y acopio de productos de abasto alimenticio básico, ya que la comercialización de los productos artesanales sería apoyada por medio de otro Programa.

Las acciones de los CCA no se orientaban a la capacitación para el trabajo por lo que las ROP 2003 y 2005 reconsideraron que su función primordial era la del desarrollo de las capacidades personales de los habitantes de las Microrregiones.

El apoyo de piso firme no desapareció de las ROP 2003 y 2005, actualmente se adicionó a la vertiente de apoyo de vivienda, como una acción más del Programa.

La vertiente de apoyo de telefonía en las ROP 2002 y 2003 especificaba el tipo de apoyo de la red de comunicaciones de teléfono, vía satelital y de microondas, las ROP 2005 ya no especifican esta particularidad del apoyo, pero la vertiente sigue formando parte del diseño del Programa.

La vertiente de apoyo de los proyectos productivos considerada en las ROP 2002, se convirtió en las ROP 2003 y 2005 en la vertiente de apoyo de infraestructura y fomento a la producción y a la productividad, esta vertiente al principio consideraba el impulso a las actividades productivas artesanales, después dejó de considerarse por la creación del Fondo Nacional de Apoyo a las Artesanías (FONART), que atendió de manera específica y con mayor énfasis esta actividad.

Los principales cambios de las ROP 2003 respecto de las 2002 fueron la inclusión del componente de apoyo de Desarrollo Comunitario que tiene como fin el de la realización de obras de construcción, ampliación, remodelación y rehabilitación de espacios públicos de asistencia social, esparcimiento, cultura y recreación.

Otro cambio importante fue el impulso al deporte, en la vertiente de apoyo de salud y educación.

Se incluye en las ROP 2003 la vertiente de apoyo de Vivienda, que incluye la vertiente de Piso Firme, además de la rehabilitación y ampliación de las viviendas.

En las ROP 2003 y 2005 se incluyeron los componentes de Equipamiento Intermunicipal e Identidad Jurídica, el primero con la finalidad de apoyar la conformación de lotes de maquinaria y equipo a los municipios para el fomento de la utilización de mano de obra local de las distintas obras y el segundo, para la tramitación de documentos que dieran certeza jurídica e identidad a la población de las microrregiones. Este último componente en las ROP 2003 fue considerado una modalidad de apoyo que hizo que las ROP 2003 sufrieran cambios para tal fin, pero en las 2005 se incorporó como un componente de apoyo más.

Las modificaciones de las ROP 2003 incluían la modalidad de Apoyo Alimentario, con apoyos alimentarios en efectivo y en especie y con la programación de pláticas para la mejora de la nutrición, alimentación y salud que serían coordinadas por DICONSA y que impartirían las instituciones del Sector Salud Federal o estatal, o a través del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), mediante la realización de convenios. Estas



acciones se duplicaban con las del Programa de Oportunidades e indirectamente con la de los programas de abasto de leche y tortilla de LICONSA.

Esta modalidad de apoyo nunca fue operada por el Programa y dicha responsabilidad fue delegada a DICONSA, la razón por la que el Programa no la operó fue debido a que esta modalidad no era compatible con las demás vertientes de apoyo del Programa, por lo cual, ya no fue considerada en las ROP 2005.

Actualmente existe el Programa de Apoyo Alimentario de la SEDESOL, que considera a los componentes ya señalados.

Las ROP 2005 solo consideraron un componente más, respecto de las ROP 2003, el de Promoción Social que tiene como objetivo el de apoyar las actividades de la SEDESOL en las localidades objetivo, en las actividades de organización comunitaria, de coordinación con los órdenes de gobierno, estudios, investigaciones y promoción del programa en las microrregiones.

Con esta modalidad de apoyo fue posible fortalecer la promoción y operación del Programa, gracias a que se apoyó el pago de los residentes de la Estrategia de Microrregiones, que además realizan actividades no solo relacionadas con el Programa, sino de otros programas, respecto a su promoción y algunos aspectos operativos. También se fortalecieron las actividades de seguimiento y contraloría de las obras y acciones del Programa.

1.2.3 Evolución de la cobertura y población objetivo del Programa Las ROP 2002 y 2003 consideraban la cobertura del Programa a las Microrregiones del País identificadas por la SEDESOL y la población objetivo consideraba a las localidades de muy alta y alta marginación ubicadas dentro de las Microrregiones.

Para evitar la dispersión de los recursos y debido a que algunas acciones de los componentes de salud (instalación de clínicas, centros de salud y hospitales), de educación (instalación de escuelas) y los CCA, entre otros, requerían de ubicarse en las localidades con las mejores condiciones respecto de vías de comunicación y de infraestructura social, las ROP 2005 consideraron entonces que la población objetivo del Programa fueran las localidades denominadas Centros Estratégicos Comunitarios (CEC).

Este cambio en la cobertura del Programa, ha permitido una mejor focalización de los recursos, sin cerrar la opción de invertir en localidades que no son CEC y en todas las Microrregiones, cuando las acciones del Programa puedan impactar en estas o la necesidad de inversión o los componentes de los proyectos rebasen el territorio de las localidades CEC.

1.2.4 Evolución de los montos de apoyo del Programa Las ROP 2002 consideraban un monto de apoyo diferenciado por proyecto, de tal manera que el apoyo para proyectos de infraestructura educativa, abasto, salud, cultura y recreación era de hasta 500,000 pesos, el apoyo para proyectos de infraestructura social básica, agropecuarias y de servicios que permitieran satisfacer las necesidades era de hasta 250,000 pesos y para proyectos que para el incremento de la productividad de las unidades de producción de los beneficiarios era de hasta 100,000 pesos.

En las ROP 2003, de la división realizada en dos grandes modalidades, la de Microrregiones y zonas de alta marginación, incluía todas las vertientes de apoyo, excepto las de Identidad Jurídica y Apoyo alimentario, que estaban consideradas como modalidades de apoyo. La modalidad de Microrregiones y Zonas de alta Marginación



consideraba un apoyo de hasta 2, 000,000 de pesos y las acciones de Identidad jurídica con un apoyo de hasta 105 días de salario mínimo por proyecto. La modalidad de apoyo alimentario consideraba apoyos en efectivo o en especie, con valor de 150 pesos mensuales y el otorgamiento de suplementos nutricionales de vitaminas y minerales en forma de gotas, a menores de dos años.

En las ROP 2005 vigentes ya no se consideraron a las acciones de Identidad Jurídica y las de Apoyo Alimentario como modalidades, la primera paso a ser una vertiente de apoyo y la segunda ya no fue considerada, en este sentido, las acciones del Programa contemplan actualmente un apoyo de hasta 2, 500,000 de pesos de aportación federal por proyecto.

Este incremento en los apoyos se explica en parte por los efectos de la inflación y por el incremento de los costos en los insumos para la construcción de las obras, particularmente del acero para las obras de infraestructura social básica.

1.2.5 Evolución de los lineamientos específicos Los lineamientos que especifican la operación del Programa fueron elaborados en 2002, recientemente fueron actualizados para estar en correspondencia con los cambios que se han registrado en las ROP en 2003 y 2005.

Los principales cambios en los lineamientos específicos de los Programas de Desarrollo Social y Humano, son la estandarización de las unidades de medida de los reportes de avance para registro del Sistema Integral de Información de los Programas Sociales (SIIPSO), con lo que se pudieron también estandarizar los expedientes de las obras realizadas por el Programa.

Otro cambio importante de los lineamientos específicos vigentes, fue el carácter de obligatorio del SIIPSO para todas las Delegaciones Federales de la SEDESOL en los estados, con lo que se espera que se pueda tener un mayor control del seguimiento de las acciones mediante este sistema.

La forma como son presentados cada uno de los procesos operativos de los programas también tuvo un cambio positivo al respecto.

1.2.6 Consistencia interna del Programa Como ya se mencionó anteriormente, el problema esencial que pretende atender el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) es disminuir el nivel de marginación de las microrregiones identificadas por la SEDESOL en el País, las cuales se caracterizan por lo siguiente:

Un rezago en la infraestructura social básica; Bajo ingreso per cápita de los habitantes; Escasas o nulas oportunidades de empleo;

Bajo nivel cultural y elevado índice de analfabetismo; Carencia o malas condiciones de vivienda;

Elevado índice de desnutrición y problemas de alimentación muy graves; Alta incidencia de enfermedades infecciosas y graves problemas para superarlas;

entre otras.



Es importante precisar que el Programa centra su atención principalmente en la generación de infraestructura social básica, el impulso de actividades productivas, de desarrollo comunitario y de la vivienda.

Para el análisis de la consistencia interna del Programa, tanto de manera vertical como horizontal, se utilizó la metodología del Marco Lógico, la cual, permite presentar en forma resumida y estructurada los principales elementos del Programa. En las filas de la Matriz de Marco Lógico (MML) se presenta: el fin, el propósito, los componentes y las actividades; mientras que las columnas resumen los indicadores de desempeño, los medios de verificación y los supuestos (Cuadro 4). Es importante precisar que la MML que se presenta en este apartado es una propuesta de la EE, que sirve de base para el análisis de la consistencia interna, pero para la elaboración de una MML de mayor precisión, se requiere de la participación de todos los agentes involucrados en el Programa, principalmente de la UARP quien opera y toma las decisiones.



Cuadro 4. Matriz del Marco Lógico del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) NOMBRE DEL PROGRAMA: PROGRAMA PARA EL DESARROLLO LOCAL (MICRORREGIONES) AÑO DE INICIO DEL PROGRAMA:2002 SECRETARÍA RESPONSABLE: SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL) EJECUTOR DEL PROGRAMA: DIRECCIÓN GENERAL DE PROGRAMAS SOCIALES DE LA UNIDAD DE MICRORREGIONES

INDICADORES/INFORMACIÓN

ENUNCIADO DEL OBJETIVO Enunciado Forma de cálculo

MEDIOS DE VERIFICACIÓN SUPUESTOS

FIN:

Contribuir a la superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral incluyente y corresponsable, para alcanzar niveles suficientes de bienestar con equidad, mediante las políticas y acciones de ordenación territorial y vivienda, mejorando las condiciones sociales, económicas y políticas en los espacios rurales.




PROPÓSITO:

Localidades CEC dentro de las microrregiones, con menores índices de marginación y con infraestructura básica, vivienda, acciones de desarrollo y productivas mínimas para detonar procesos de desarrollo.

- Eficacia: 1. Localidades con menor grado de marginación

Número de localidades que disminuyeron su nivel de marginación / el total de localidades comprendidas en las microrregiones de la SEDESOL

Índices de marginación de CONAPO actualizados cada 5 años.

1. Que el Programa continúe operando en el corto, mediano y largo plazos.

2. Corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y los



- Eficacia:

2. Dotación de servicios e infraestructura

Número de proyectos de servicios e infraestructura apoyados en localidades CEC / la carencia de servicios e infraestructura identificadas en los CEC.

Reportes trimestrales y anuales generados por la DGS en coordinación con la UARP. SIIPSO Inspección visual

- Eficacia 3. Realización de acciones de tipo productivo

Número de acciones o proyectos de tipo productivo apoyados con recursos del Programa en CEC / la carencia de proyectos productivos identificada en las localidades CEC.

Reportes trimestrales y anuales generados por la DGS en coordinación con la UARP. SIIPSO. Inspección visual

beneficiarios en la inversión y desarrollo de las obras y acciones del Programa.

3. Que el Programa se convierta en política de Estado




COMPONENTES: - Eficiencia

1. Obras y proyectos de infraestructura realizadas

Proyectos de infraestructura realizados / Total de proyectos apoyados por el Programa.

Reportes trimestrales y anuales generados por la DGS* en coordinación con la UARP**. SIIPSO***

- Eficacia 2. Costo promedio de las obras de infraestructura

Total del inversión en obras de infraestructura / Número de obras realizadas

SIIPSO

1. Infraestructura básica Accesibilidad Salud, Educación y Deporte Abasto y Acopio Telefonía Equipamiento Intermunicipal Obras de agua Obras de electrificación

- Calidad 3. Porcentaje de

Número de beneficiarios que se declaran satisfechos por las obras realizadas / Número de

Encuesta en evaluaciones externas

Disposición de recursos



beneficiarios que se declaran satisfechos con las obras realizadas

beneficiarios total

-Eficacia 1. Realización de pisos firmes

Número de pisos firmes realizados / Número de pisos firmes programados

SIIPSO

- Eficacia 2. Costo promedio por piso

Total del inversión en pisos / Número de pisos realizadas

SIIPSO

2. Vivienda

- Calidad 3. Porcentaje de beneficiarios que se declaran satisfechos con las pisos realizadas

Número de beneficiarios que se declaran satisfechos con los pisos realizados / Número de beneficiarios total


-Eficacia 1. CCA apoyados

Número de CCA apoyados / Número de CCA programados

SIIPSO 3. Desarrollo comunitario Promoción Social Centros Comunitarios de

Aprendizaje Identidad Jurídica

- Calidad 2. Porcentaje de beneficiarios que se declaran satisfechos con las obras realizadas

Número de beneficiarios que se declaran satisfechos con los obras realizados / Número de beneficiarios total




-Eficiencia Porcentaje de acciones de tipo productivo

Número de acciones de tipo productivo / total de acciones y proyectos apoyados por el Programa.

SIIPSO 4. Infraestructura productiva

- Calidad 2. Porcentaje de beneficiarios que se declaran satisfechos con las obras realizadas

Número de beneficiarios que se declaran satisfechos con los obras realizados / Número de beneficiarios total




MEDIOS DE VERIFICACIÓN

SUPUESTOS

ACTIVIDADES: Impulso de las localidades CEC.

- Eficacia 1. Impulso a las localidades CEC

Número de localidades CEC apoyadas / total de CEC en las microrregiones. Este indicador se calcula trimestralmente.

Reportes trimestrales y anuales generados por la DGS en coordinación con la UARP.

Datos de SIIPSO -Eficiencia

1. Concurrencia de recursos de las entidades federativas

Recursos aportados por estados / recursos federales aportados por el Programa.


Fomentar la concurrencia de recursos de los tres órdenes de gobierno

-Eficiencia

2. Concurrencia de recursos de

Recursos aportados por municipios / recursos federales aportados por el Programa.


1.Recursos del Programa sean suficientes para satisfacer la demanda de acciones y proyectos 2. Los beneficiarios le brindan mantenimiento a las obras y cuidan su correcto funcionamiento



los municipios

Ejecución de los recursos - Economía

1. Porcentaje de ejecución del presupuesto asignado

Presupuesto ejercido / Presupuesto programado

Datos de SIIPSO y SIPREC****

Realización de obras y acciones - Cantidad

Cumplimiento en la realización de obras y acciones

Número de Obras realizadas / Número de obras programadas

Datos de SIIPSO Acuerdos de coordinación con los estados

Promover la participación de los beneficiarios con mano de obra o materiales, así como en el seguimiento y mantenimiento de las mismas.

- Eficacia

Participación de beneficiarios

Aportación de las comunidades beneficiarias / Aportación federal del Programa.

Datos de SIIPSO

Fuente: Elaboración propia con base en la metodología del Marco Lógico y las ROP 2005.

* DGS: Dirección General de Seguimiento de la SEDESOL.

** UARP: Unidad Administrativa Responsable del Programa.

*** SIIPSO: Sistema Integral de Información de los Programas Sociales

**** Sistema Integral de Presupuesto, Finanzas y Contabilidad



Debido a que este ejercicio de Marco Lógico fue realizado por el evaluador, es posible que alguno de los componentes de la MML propuesta difiera con la definición de los elementos que tienen los agentes involucrados en el Programa.

Análisis vertical de la matriz del Marco Lógico del Programa El análisis vertical se refiere a las relaciones lógicas de causa-efecto entre las diferentes partes del problema que pretende atender el Programa, las cuales corresponden a los cuatro niveles o filas de la matriz del Marco Lógico que relacionan las actividades (o insumos), los componentes (o productos), el propósito y el fin como un conjunto de objetivos jerarquizados del Proyecto.

Actividades - Componentes

Partiendo de la lógica anteriormente definida se tiene que, en general las actividades del Programa están orientadas para promover en las localidades CEC todos y cada uno de los componentes definidos en las Reglas de Operación 2005 como tipos de apoyos. La principal tarea es la del impulso de las localidades identificadas como Centros Estratégicos Comunitarios, posteriormente buscar la concurrencia de recursos de los tres órdenes de gobierno, la ejecución de los recursos, la realización de las obras y acciones y promover la participación de los propios beneficiarios.

En la medida en que haya mayor participación de los gobiernos federal, estatal y municipal, no sólo se logrará un mayor número de acciones, sino también se emprenderán obras que implican un mayor costo, ya que en los últimos tres años de operación del Programa este tipo de obras se han ido rezagando.

Componentes - Propósito

Los componentes definidos por el Programa en sus Reglas de Operación 2005 corresponden de manera adecuada al propósito definido. Los componentes fomentan el desarrollo integral de los territorios comprendidos en las microrregiones y están orientados a fomentar la infraestructura social básica de las localidades CEC, la producción y productividad, la vivienda de la población de las microrregiones y las acciones de desarrollo comunitario. Llevando a cabo estos componentes, se crea un piso básico con el que se pueden detonar procesos de desarrollo y disminuir la marginación de las localidades apoyadas.

Cabe destacar que los problemas de desnutrición y falta de alimentación que alguna vez fueron considerados dentro de las reglas de operación del Programa, actualmente son atendidos por el Programa de Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario de la misma Secretaría.

Los apoyos que otorga el Programa a través de sus componentes, según las ROP 2005 y que para efectos de análisis en la MML se han integrado en cuatro componentes, de la siguiente manera:

1. Infraestructura básica

Accesibilidad: conservación y mejoramiento de vías de comunicación. Infraestructura social: redes de energía eléctrica, agua potable y alcantarillado,

empedrado o pavimentación de calles, urbanización, construcción de letrinas, fosas sépticas, plantas de tratamiento de aguas, acciones para la conservación del medio ambiente, estudios y proyectos ejecutivos de preinversión, entre otros.



Abasto y Acopio: establecer los mecanismos y acciones de apoyo para la distribución y comercialización de productos de abasto.

Telefonía: impulsar una red de comunicaciones, mediante la construcción de redes telefónicas.

Equipamiento Intermunicipal: apoyar la conformación de lotes de maquinaria y equipo que doten a los municipios de mayor capacidad de ejecución y fomenten la utilización de la mano de obra local.

2. Vivienda

Vivienda: rehabilitación y ampliación de vivienda y dotación de piso firme.

3. Desarrollo comunitario

Desarrollo Comunitario: Construcción y remodelación de espacios públicos de asistencia social, esparcimiento, cultura y recreación, entre otras.

Salud, Educación y Deporte: obras de construcción, ampliación, rehabilitación y equipamiento de escuelas, clínicas, hospitales, centros de salud y espacios deportivos.

Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA): establecer y/o equipar unidades de capacitación.

Identidad Jurídica: acciones y actividades orientadas a brindar identidad y certeza jurídica a la población objetivo.

Promoción Social: apoyo a las actividades de organización comunitaria, de coordinación con los órdenes de gobierno, estudios, investigación y promoción del Programa en las microrregiones.

4. Infraestructura productiva

Infraestructura y Fomento a la Producción y Productividad: la construcción y rehabilitación de infraestructura agrícola, forestal y pecuaria, el cultivo de productos, así como el establecimiento de talleres de orientación y capacitación en materia productiva.

Propósito � finalidad del Programa

Al momento de que el Programa ejecuta una acción u obra en alguna de las localidades CEC está contribuyendo a disminuir el nivel de marginación de las microrregiones, lo cual a su vez, contribuye a la superación de la pobreza de los habitantes de las localidades beneficiadas, mediante el desarrollo humano integral, incluyente, con equidad, como parte de la contribución del Programa de Desarrollo Local ante la problemática o fin que pretende la Secretaría de Desarrollo Social, por tal razón podemos deducir que el propósito guarda una adecuada correspondencia con el fin que busca cumplir el Programa. A su vez, con el propósito del Programa, se contribuye a la superación de la pobreza.

Análisis horizontal de la matriz del Marco Lógico En términos prácticos, la dimensión horizontal es una descripción de cómo se pueden medir los resultados esperados, a cada nivel de objetivos (filas de la matriz), es decir, los indicadores, medios de verificación y supuestos de cada enunciado de los objetivos correspondientes.



Fin del Programa

El fin del Programa es de largo alcance, la superación de la pobreza no puede ser abatida con la acción de un solo programa, en el fin del Programa se presenta la contribución del Programa dentro de la política social como parte de la SEDESOL.

Debido a que el Programa es de largo alcance y es un fin que se comparte con otros programas sociales, no se propone dentro de la MML los indicadores de desempeño, medios de verificación y supuestos. Propósito del Programa

En las ROP 2005 no se contempla un indicador general que refleje sí el Programa está cumpliendo con el propósito (o por lo menos no de conocimiento público), lo cual, según la MML propuesta, es disminuir el nivel de marginación de las localidades contempladas en las microrregiones identificadas por la propia SEDESOL. En su ausencia, el evaluador formuló el siguiente indicador de desempeño:

Indicador Descripción

Localidades con menor grado de marginación

Número de localidades que disminuyeron su nivel de marginación

Total de localidades comprendidas en las microrregiones

de la SEDESOL

Se propone que este indicador se evalúe en periodos de largo plazo, ya que CONAPO lo actualiza cada 5 años.

El supuesto principal que se debe cumplir para que el Programa logre este propósito es que continúe operando en el corto, mediano y largo plazos, para así disminuir el nivel de marginación de las localidades y de las microrregiones, por lo que es necesario continuar e incrementar esfuerzos en los siguientes años; otro supuesto es la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, además de los beneficiarios, en la inversión para la realización de obras y acciones del Programa. El supuesto de mayor importancia es que el programa sea considerado como política de Estado para que siga operando, aún con los cambios de administraciones.

Componentes del Programa

Las actuales ROP 2005 contemplan dos indicadores de componentes, los cuales son: 1) La dotación de servicios e infraestructura y 2) Las acciones de tipo productivo.


Dotación de servicios e infraestructura

Número de obras o proyectos de servicios e infraestructura apoyados con recursos del Programa en CEC

_____________________________________________________

Carencia de servicios e infraestructura identificada en localidades CEC




Acciones de tipo productivo

Número de obras o proyectos de tipo productivo apoyados con recursos del Programa en CEC

_____________________________________________________

Carencia de proyectos productivos identificada en localidades CEC

Estos dos componentes se propusieron en las ROP, ambos multiplicados por 100 para obtener un porcentaje y calculados trimestralmente.

En la MML que se propone, se propusieron 3 indicadores por cada componente, de eficiencia, eficacia y calidad, como se presentan a continuación:


- De eficiencia:

Obras y proyectos de infraestructura

realizadas

Proyectos apoyados de infraestructura realizados

_____________________________________________________

Total de proyectos por el Programa

Este indicador se propone para que la información sirva como información de en que componente se está invirtiendo más por parte del Programa y se propone también para los componentes de vivienda, desarrollo comunitario y acciones de infraestructura productiva, como se detalla en la MML. Su cálculo puede ser anual.

Otro indicador propuesto para los componentes, es el cálculo del costo promedio, como se presenta a continuación:


- De eficacia

Costo promedio de las obras de infraestructura

Total de inversión en obras de infraestructura

_____________________________________________________

Número de obras de infraestructura realizadas

Al igual que el anterior, este indicador se propone para los demás componentes, la finalidad es tener información que permita realizar comparaciones entre los años de operación del costo promedio para planear el número de acciones a realizar en los siguientes ejercicios.

Las evaluaciones externas pueden servir como medio de verificación de los indicadores de calidad porque en ellas se pueden aplicar encuestas a beneficiarios. A nivel de componentes, se propone el siguiente indicador de calidad:




- De calidad

Porcentaje de beneficiarios que se

declaran satisfechos con la obras realizadas

Número de beneficiarios que se declaran satisfechos por las obras realizadas

_____________________________________________________

Total de beneficiarios encuestados

Se propone que este indicador se evalúe en las evaluaciones externas realizadas en cada ejercicio, por cada componente de la MML, por lo que su cálculo puede ser anual.

El supuesto para la realización de estos componentes, es la disposición de recursos por parte del Programa, para su generación. Actividades

Las ROP 2005 comprenden tres indicadores básicos para medir el desempeño del Programa en tres de las actividades contempladas en la matriz del Marco Lógico, los cuales son: 1) Impulso a las localidades CEC, 2) La concurrencia de recursos y 3) La participación comunitaria.

En la MML propuesta, se agregan dos que son: 1. Ejecución de los recursos y 2. Realización de obras y acciones.

Estos indicadores, como se detalla en la MML propuesta, contrastan lo programado con lo realizado, por lo que su cálculo puede determinarse por cada trimestre, lo cual dará una idea general del avance en la realización de las acciones y en la ejecución de los recursos.

En conclusión, el Programa presenta una adecuada consistencia interna, en la correspondencia de sus objetivos con la problemática identificada y en sus relaciones lógicas entre sus actividades, componentes, propósito y fin.

1.2.7 Propuesta de modificaciones a las Reglas de Operación Este ejercicio de elaboración de Marco Lógico del Programa es útil en las actividades de monitoreo y evaluación del Programa, además de analizar su reorientación, pero se requiere de fortalecerlo con los demás involucrados, en particular con la UARP, para el establecimiento de diferentes indicadores que den una mejor idea de la operación del Programa, de eficiencia, eficacia, de economía y calidad.

Se recomienda que se incorpore en las Reglas de Operación una explicación del cálculo de cada uno de los indicadores establecidos, así como sus fuentes de información, periodicidad y las áreas encargadas de llevarlo a cabo.

Se sugiere que el Programa establezca de manera oficial su vínculo con la Estrategia de microrregiones y de esta manera pueda establecerse un mayor compromiso en su cobertura.

1.2.8 Correspondencia de la evolución del diseño del Programa con relación a sus insumos, actividades, productos, resultados e impactos

La forma en la que la evolución del diseño del Programa ha incidido en sus relaciones lógicas en general ha sido positiva.



En términos de los insumos necesarios para la ejecución de las acciones del Programa, se mostró un incremento en el presupuesto disponible por proyecto en las ROP 2002, 2003 y 2005, que ha servido para la realización de proyectos con necesidad de una mayor inversión.

Aunque no se detalla en la MML propuesta, el Programa cuenta con diagnósticos de planeación elaborados por la Estrategia de microrregiones en los años 2002 y 2003, como principal insumo de planeación en la identificación de las condiciones de las localidades CEC.

La evolución del diseño del Programa permitió la obtención de una mayor gama de productos con relación a la ampliación de las vertientes apoyadas de las ROP 2003 y 2005 respecto de las 2002. Este incremento en el número de vertientes de 8 a 12, permitió una mejora en la estrategia del abatimiento de la marginación de las localidades.

El cambio realizado en la población del objetivo del Programa, de las ROP 2002 y 2003 de las localidades de muy alta y alta marginación a las localidades CEC en las ROP 2005, ha permitido un mayor impacto en una determinada área territorial, al concentrar las acciones en los Centros Estratégicos Comunitarios, con mayores posibilidades de desarrollo y evitando la dispersión en el ejercicio de recursos.

La inclusión en las ROP 2005, de las Organizaciones de la Sociedad Civil como instancias ejecutoras de las acciones del Programa, ha impulsado el desarrollo de Proyectos productivos en las localidades beneficiarias, pero el Programa ha trabajado preferentemente con los productores beneficiarios directamente.

1.3 Correspondencia de los cambios del diseño del Programa con los retos y recomendaciones señalados en evaluaciones anteriores.

Retos y Recomendaciones señalados en la evaluación 2002 La evaluación del Programa del 2002 generó recomendaciones relacionadas principalmente con la Estrategia de Microrregiones, según las cuales, los Programas se deberían articular a la estrategia considerada.

Esta evaluación destacó que dado que el Programa no combatía las causas de la pobreza, sino solo sus efectos, determinó que era necesario destinar apoyos principalmente para proyectos productivos, particularmente apoyos en efectivo, para que de esta manera los habitantes de las localidades pudieran obtener ingresos y no depender de los apoyos del gobierno.

Esta aseveración es cierta en parte, pero el enfoque del Programa es territorial, es decir, sus apoyos están destinados principalmente al desarrollo de las localidades, además de que para atender de manera prioritaria estas necesidades, es necesario contar con otros satisfactores básicos, como la vivienda, los caminos, la energía eléctrica, para atender al mismo tiempo las condiciones de salud de la población de dichas localidades y para abrir paso a otro tipo de proyectos productivos y de tipo social.

En la evaluación del Programa, se critica el apoyo que éste dio a localidades CEC (74.2 por ciento), dejando en segundo término a las localidades que no eran CEC (25.8 por ciento), debido a que el Programa buscó atender el planteamiento de la Estrategia de Microrregiones.

Sin embargo, desde el inicio de la operación del Programa se evidenció que con la atención a las localidades no CEC, los recursos solo se dispersarían logrando impactos menores, además de que este enfoque fomentaba la dispersión de la población al



construir obras como centros de salud y escuelas que demandaban otro tipo de apoyos, en localidades incluso, con menos de 50 habitantes.

Retos y recomendaciones señalados en la evaluación 2003 La evaluación externa 2003 consideró que a pesar de que el Programa pretendía detonar procesos de desarrollo integrales, funcionaba como un conjunto de proyectos y acciones que cumplían metas específicas, en muchos casos dispersas. Este diseño del Programa es lógico si se toma en cuenta que para coadyuvar al desarrollo de las localidades de mayor marginación se requiere más de una acción, además de que si el Programa sirve a la Estrategia de Microrregiones para la instalación de banderas blancas, este tiene que incluir las acciones para tal fin.

La evaluación de 2003 apuntó entre otras recomendaciones algunas del diseño del Programa, como la relacionada a la redacción del objetivo general del Programa que aunque se refería a que su redacción generaba una confusión con el objetivo de la Estrategia de Microrregiones, dicha recomendación sirvió para readecuar el objetivo general del Programa en las ROP 2005.

La evaluación 2003 también apuntó como reto la mejora de la promoción de las tareas del Programa, por lo que en su diseño, de acuerdo con las ROP 2005, se incluyeron las tareas de promoción social dentro de las vertientes de apoyo.

La entidad evaluadora de 2003 también consideró como reto una mayor irradiación de impactos en un área de 5 km. De manera indirecta se tomó en cuenta este reto en la mejora del diseño del Programa en la readecuación de su población objetivo, pasando de las localidades de muy alta y alta marginación de las microrregiones, generalmente dispersas, a las localidades CEC, con el fin de lograr mayores impactos y de evitar una dispersión de los recursos.

La readecuación de la modalidad de Apoyo Alimentario fue producto de la recomendación de la evaluación externa del Programa 2003, que consideró que las acciones de esta modalidad deberían formar parte de otro programa, para que el evaluado se centrara en el desarrollo de infraestructura social básica.

Retos y recomendaciones señalados en la evaluación 2004 La evaluación 2004 del Programa consideró como reto la falta de un mecanismo o línea de acción para lograr la equidad de género en los beneficios del Programa y recomendó la readecuación correspondiente del objetivo general del Programa. Esta recomendación no pudo ser tomada en cuenta debido al desfase de la entrega del resultado de la evaluación respecto a la publicación de las ROP 2005, además de que este requerimiento no puede ser modificado por que encaja en línea con el Plan Nacional de Desarrollo y con el Programa Nacional de Desarrollo Social del sexenio 2000-2006.

En conclusión, el Programa tiene un diseño adecuado para atender las condiciones básicas que abaten la marginación, sus vertientes son variadas en correspondencia con las condiciones estructurales de marginación de las comunidades, que requieren de diferentes de vertientes de apoyo, de acuerdo a las prioridades que identifiquen los habitantes de las localidades beneficiarias.

Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local ... · La desigualdad puede ser explicada...

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