Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios …€¦ · del Modelo de Atención ... 5....

1

Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios y Apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las Reglas

de Operación en 2006

Síntesis Ejecutiva Informe Final

Noviembre 30 de 2006

2

Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios y Apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las Reglas

de Operación en 2006

Síntesis Ejecutiva

Informe Final Noviembre 30 de 2006

Coordinadores Gustavo Nigenda Rafael García Atilia Ramírez Manuel Francisco Román Enriquez Investigadores Humberto Rivera Navarro Alonso Veraza López Rebeca Reza Cárdenas Fernando Neira Orjuela Naydi Sabio Rodríguez Enid Rubiela Santiago Barranco Victor Hugo Mejía Jiménez Nivia Brismat Liliana Giraldo Vicente Medina Doris Ramírez Patricia Mesa Lester Darias Felipe Villagómez Apoyo Técnico Luz María González Robledo

3

Tabla de Contenido

PRESENTACIÓN..........................................................................................................................................4 1. ANTECEDENTES......................................................................................................................................6

1.1 Objetivos de Oportunidades. ......................................................................................................6 1.2 Caracterización de los componentes de Oportunidades .....................................................6 1.3 Justificación de la evaluación operativa externa. ..................................................................7 1.4 La evaluación operativa externa 2002-2005............................................................................8

2. OBJETIVOS DE LA EVALUACION EXTERNA 2006.............................................................................10 3. RESULTADOS DE LA EVALUACION ...................................................................................................13 3.1 CUMPLIMIENTO DE LA META DE MANTENER UN PADRÓN DE 5 MILLONES DE FAMILIAS .......13

3.3.1 Objetivo.....................................................................................................................................13 3.3.2 Metodología.............................................................................................................................13 3.3.3 Principales resultados.......................................................................................................13 3.3.4 Conclusiones.............................................................................................................................17

3.2 COMPARACIÓN DE LOS INDICADORES DE SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN, GESTIÓN Y RESULTADOS 2005 – 2006 .......................................................................................................................19

3.2.1 Objetivo......................................................................................................................................19 3.2.2 Metodología..............................................................................................................................19 3.2.3 Conclusiones.............................................................................................................................21

3.3 SATISFACCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS CON EL PROGRAMA (HONESTIDAD, TRANSPARENCIA Y BLINDAJE ELECTORAL) ESTUDIO CUALITATIVO..................................................24

3.3.1 Objetivo.....................................................................................................................................24 3.3.2 Metodología.............................................................................................................................25 3.3.3 Alcances y Limitaciones del estudio ....................................................................................28 3.3.4 Resultados .................................................................................................................................29

3.4 LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA EN 2006: CAMBIOS 2005-2006 Y APEGO DEL PROGRAMA .....................................................................................................................................37

3.4.1 Objetivos ...................................................................................................................................37 3.4.2 Metodología.............................................................................................................................37 3.4.3 Alcances y Limitaciones del estudio. ...................................................................................40 3.4.4 Apreciaciones Genéricas de las Reglas de Operación. ..................................................40 3.4.5 Cambios a Reglas de Operación .........................................................................................41 3.4.6 Opiniones sobre los cambios realizados. .............................................................................43 3.4.7 Apego del Programa d las Reglas de Operación .............................................................44 3.4.8 Propuestas de cambios para la nueva edición de las Reglas de Operación..............45 3.4.9 Conclusiones y Recomendaciones. .....................................................................................46

3.5 ANÁLISIS DE COSTOS DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES.........................................................49 EJERCICIO DEL PRESUPUESTO................................................................................................................49

3.5.1 Objetivo.....................................................................................................................................49 3.5.2 Metodología.............................................................................................................................49 3.5.3 Conclusiones y Recomendaciones ......................................................................................50

3.6 ESCENARIO PROSPECTIVO DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES: ..............................................53 VISIÓN DE TRAMO CORTO.....................................................................................................................53

3.6.1 Objetivo.....................................................................................................................................53 3.6.2 Metodología.............................................................................................................................53 3.6.3 Resultados..........................................................................................................................55

3.7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .....................................................................................56 3.7.1 Conclusiones Generales.........................................................................................................56 3.7.2 Conclusiones y Recomendaciones sobre las metodologías de evaluación internas de Oportunidades y los indicadores de información........................................................................62 3.7.3 Conclusiones y Recomendaciones sobre la Operación de Nuevos Subprogramas y del Modelo de Atención ..................................................................................................................65

4

PRESENTACIÓN La evaluación operativa externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, tiene como finalidad valorar los procesos e instrumentos operativos puestos en marcha, con el fin de proponer estrategias de mejora en su diseño e implementación de acuerdo con lo establecido por las Reglas de Operación 2006 [sección 8.1.2). Oportunidades es un programa de cobertura nacional que se ha planteado combatir la pobreza extrema a través de un mecanismo de subsidios a la demanda que requiere de corresponsabilidades por parte de las familias a quienes se les entrega el subsidio. Estas corresponsabilidades incluyen enviar a los hijos a la escuela, atender periódicamente los centros de salud para recibir atención médica, charlas y complementos nutricionales. Evaluaciones previas de impacto han mostrado que el Programa tiene beneficios claros en mejorar la probabilidad que los niños de familias incorporadas al Programa completen su ciclo educativo, en elevar sus niveles de salud y en mejorar su nutrición. El Instituto Nacional de Salud Pública realizó la evaluación externa sobre algunos componentes específicos del Programa. El documento presenta el informe final con los resultados de las temáticas propuestas en la evaluación, el cual se organiza de la siguiente forma de acuerdo a los objetivos señalados en los términos de referencia: 1. El primer capítulo analiza el Cumplimiento de la meta de mantener un padrón de

5 millones de familias. El estudio se realizó a través del análisis de las variaciones en el padrón a lo largo de los ejercicios 2005 y 2006 y la constatación del mantenimiento de los cinco millones al final del periodo. El estudio estuvo a cargo del Actuario Rafael García y el matemático Vicente Medina.

2. El segundo capítulo realiza una Comparación de los indicadores de seguimiento,

evaluación, gestión y resultados con los dos años previos. Este apartado contiene la comparación de los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados de Oportunidades del presente ejercicio fiscal (noviembre/diciembre 2005 a septiembre/ octubre de 2006) con los del inmediato anterior (noviembre/diciembre 2004-septiembre/ octubre de 2005) con el fin de identificar tendencias en su comportamiento. El desarrollo de esta temática estuvo a cargo del Mtro. Humberto Rivera.

3. El tercer capítulo presenta los resultados del Estudio Cualitativo sobre la

Percepción y Valoración tanto de los funcionarios del Programa como de las beneficiarias en relación con la honestidad, transparencia y blindaje electoral en la operación.

4. El cuarto capítulo presenta tanto el análisis sobre los Cambios en las reglas de

operación 2005-2006 como el Apego de la operación del programa a estas reglas. El desarrollo de este apartado contó con la participación de la psicóloga Naydi Sabio y del comunicador social Lester Darias y de la Lic. Doris Ramírez.

5

5. El capítulo quinto analiza la Evolución de los costos unitarios de la operación del Programa. El análisis se presenta dividido en tres apartados: el primero especifica los términos generales que se utilizaron a lo largo del trabajo para aportar claridad en los conceptos. A continuación se presenta la interpretación que se hace del ejercicio del gasto desde tres ángulos generales, el análisis estrictamente de las asignaciones presupuestales y su ejercicio que continúa con el análisis de los montos asignados a las familias beneficiarias, primero en una escala nacional y enseguida a nivel estatal. Finalmente a modo de conclusión de la sección se presentan los resultados del ejercicio. El análisis de los costos del la operación del programa estuvo a cargo del Mtro. Alonso Veraza.

6. El capítulo sexto ofrece un análisis y escenario prospectivo y una opinión sobre la

permanencia y/o readecuación de los aspectos operativos analizados en la presente evaluación. El análisis se ordena a partir de los preceptos de la metodología prospectiva donde se requiere identificar la viabilidad de los componentes del Programa a corto plazo, a partir de prefigurar un planteamiento de la evolución de Oportunidades y sus componentes a largo plazo que sirve como parámetro para ajustar los planteamientos iniciales.

7. Finalmente en el último capítulo del informe se presenta a manera de conclusión

una síntesis de los aspectos más relevantes de cada uno de los objetivos desarrollados.

6

1. ANTECEDENTES

1.1 Objetivos de Oportunidades. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es una de las principales acciones del gobierno de la República para atender a las familias que viven en condiciones de pobreza extrema, para contribuir al desarrollo de sus capacidades y propiciar su acceso a oportunidades de desarrollo, elevar su nivel de vida y promover su incorporación al desarrollo nacional. Para ello, el Programa tiene como objetivos:

• Incrementar las capacidades básicas de las familias en situación de pobreza extrema mediante una tríada estratégica de acciones integrales en educación, salud y alimentación, con estrecha colaboración entre las instituciones y sectores involucrados, y con la participación de los tres órdenes de gobierno.

• Ampliar el acceso de las familias en pobreza extrema a oportunidades de desarrollo, fomentando la seguridad y autosuficiencia de los individuos, así como fortaleciendo su patrimonio, mediante la articulación y concertación de esfuerzos de otras acciones y programas de desarrollo social.

El Programa inició su operación en 1997 y, mediante una estrategia gradual de ampliación de cobertura, en el año 2006 atiende a 5 millones de hogares en localidades, rurales, semiurbanas y urbanas en todo el país. El diseño, la operación, la coordinación, el seguimiento y la evaluación del Programa están regulados por el Decreto por el que se crea la Coordinación Nacional del Programa de Educación, Salud y Alimentación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de agosto de 1997, reformado mediante decreto publicado en el mismo medio de difusión el 6 de marzo de 2002, así como por las Reglas de Operación publicadas el 1º de febrero de 2006 en el mismo órgano.

1.2 Caracterización de los componentes de Oportunidades 1.2.1 Componentes y acciones. Los componentes de educación, salud, alimentación, Jóvenes con Oportunidades y Adultos Mayores del Programa operan en estrecha vinculación para lograr los objetivos del Programa, encontrando su aplicación en las siguientes cinco acciones:

a) Apoyos educativos para facilitar que las niñas, niños y jóvenes cursen la educación básica y media superior; fomentar su matriculación y asistencia regular a la escuela, así como la participación de los padres de familia para incentivar el aprovechamiento escolar; y, la vinculación con programas y

7

acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios educativos.

b) Atención básica a la salud familiar para fomentar la utilización de los servicios de salud, con la participación activa de las familias y un enfoque preventivo en la provisión de servicios de salud, la educación para el cuidado de la salud, nutrición e higiene; y, mediante la vinculación con programas y acciones de fortalecimiento de la oferta y mejoramiento de la calidad de los servicios de salud.

c) Apoyos para propiciar la mejora en el consumo alimenticio y el estado nutricional de las familias, privilegiando principalmente a los niños y las niñas, así como a las mujeres, al ser ellas quienes enfrentan mayores condiciones de vulnerabilidad asociadas a la maternidad, el parto y la lactancia.

d) Incentivos para que los jóvenes concluyan la educación media superior a través del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; un esquema que permite a los egresados de ese nivel educativo iniciar su vida adulta en condiciones más equitativas y con mayores opciones para desarrollarse e insertarse en la vida productiva y social del país.

e) Apoyos a cada uno de los adultos mayores integrantes de las familias beneficiarias, con una edad de 70 años o más, para mejorar sus condiciones de vida.

La importancia de la convergencia de estos cinco componentes se desprende de sus mutuas interacciones y complementariedades, ya que su confluencia acrecienta su efectividad y fomenta el desarrollo de las capacidades y potencialidades de los individuos y las familias.

1.3 Justificación de la evaluación operativa externa. Según las Reglas de Operación 2006 (8.1.2), “la evaluación operativa externa tiene como propósitos valorar los resultados de los distintos procesos operativos e instrumentos de evaluación operativa y en su caso, proponer, en conjunto con los actores que participan en la operación del Programa, estrategias de mejora”. Las mismas Reglas de Operación establecen que “los resultados de esta evaluación, junto con los del seguimiento operativo interno del Programa, permiten evaluar la eficiencia operativa de los componentes del mismo en lo que corresponde a la oferta de servicios, entrega de beneficios y verificación de corresponsabilidades, entre otros aspectos relevantes”. Por otra parte, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del año 2006, en su artículo 54, fracción IV, inciso b, establece para todos los programas con reglas de operación la obligación de realizar una evaluación externa de impacto y resultados cuyos productos serán considerados en el análisis y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación el siguiente ejercicio fiscal. La evaluación operativa externa comprende la evaluación de resultados prevista por el PEF 2006, pero el Programa puede emprender otros proyectos de evaluación operativa externa.

8

Las características de la evaluación prevista por el PEF 2006 están especificadas en el Artículo Quinto del Acuerdo por el que se expiden los requisitos mínimos que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal deberán considerar para seleccionar a las instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, interesados en realizar la evaluación de resultados de los programas gubernamentales sujetos a reglas de operación en el ejercicio fiscal 2002. Este acuerdo y el PEF 2006, establecen las fechas de entrega y otros requisitos de esta evaluación.

1.4 La evaluación operativa externa 2002-2005. En el siguiente cuadro se presenta un resumen de las temáticas incluidas en las cuatro últimas evaluaciones operativas externas. Temas de las evaluaciones operativas externas 2002-2005

Área 2002 2003 2004 2005

1. Verificar la calidad de los procesos e instrumentos de Incorporación de Beneficiarios con base en lo establecido en las Reglas de Operación.

Análisis de la calidad de los procesos e instrumentos de incorporación de los beneficiarios. Evaluación de la identificación de familias beneficiarias en el medio urbano.

Verificación del cumplimiento de los procedimientos de incorporación de familias beneficiarias.

2. Validar la definición de los protocolos de solución de problemas en la entrega de beneficios y servicios a las familias beneficiarias del programa.

Evaluación del nivel servicio de instituciones liquidadoras y del personal de Oportunidades a familias beneficiarias del Programa.

3. Verificar resultados de la distribución y disponibilidad de suplementos alimenticios.

Evaluación cualitativa sobre consumo y aceptación del suplemento alimenticio.

Análisis del procedimiento de distribución y disponibilidad de suplementos alimenticios por institución de salud.

4. Analizar los factores relacionados a las bajas regulares del Padrón de Beneficiarios.

Análisis estadístico del comportamiento y causas de las bajas regulares del Padrón de Beneficiarios.

5. Análisis de los mecanismos alternativos, fijación de fechas y lugar de

Verificación de la certificación del cumplimento de corresponsabilidades

9

Área 2002 2003 2004 2005

entrega de los pagos y el secuenciamiento entre la verificación de la corresponsabilidad y las deducciones correspondientes a los pagos.

realizado por el sector educación y el sector salud.

6. Analizar los patrones de uso por parte de los beneficiarios y de la disponibilidad de los servicios de salud.

Evaluación del efecto de Oportunidades sobre la utilización de servicios de salud en el medio rural ³.

7. Cumplimiento de las Reglas de Operación.

Evaluación cualitativa del cumplimiento de las Reglas de Operación del Programa ².

Evaluación cualitativa del cumplimiento de las Reglas de Operación del Programa 4.

Evaluación cualitativa y cuantitativa del cumplimiento de las Reglas de Operación del Programa.

8. Satisfacción de los beneficiarios.

Satisfacción con la atención proporcionada: En las unidades de salud. En el proceso de registro de los hijos como becarios. Por el personal de Oportunidades. Honestidad y transparencia en los procesos de incorporación y de entrega de apoyos.

9. Provisión de información a los beneficiarias sobre sus derechos y obligaciones con el Programa.

Percepción y conocimientos de las titulares.

10. Cambios a las Reglas de Operación.

Razones que los motivaron.

11. Costos unitarios. Proporción del

presupuesto destinado al gasto operativo y costos unitarios por estado.

10

2. OBJETIVOS DE LA EVALUACION EXTERNA 2006.

Las temáticas incluidas en las cuatro últimas evaluaciones operativas externas (2002-2005), han analizado los siguientes elementos:

• Cobertura del programa: o Identificación de familias en el medio urbano. o Procedimientos de incorporación.

• Entrega de servicios:

o Nivel de Servicio de instituciones liquidadoras en la entrega de apoyos. o Verificación de la certificación del cumplimiento de

corresponsabilidades. o Distribución y disponibilidad del complemento alimenticio. o Comportamiento y causas de las bajas regulares del Padrón de

Beneficiarios.

• Impactos operativos: o Cambios a las Reglas de Operación y su cumplimiento. o Conocimiento y satisfacción de las familias beneficiarias con el

Programa. o Gasto operativo del Programa.

Para 2006, se plantea elaborar los estudios que por normatividad se deben realizar considerando las tendencias con relación a estudios anteriores y los impactos como resultado de las mejoras operativas implementadas:

• Cumplir con los compromisos adquiridos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

o Impacto operativo:

Evaluar el cumplimiento de la meta de cobertura (5 millones de familias beneficiarias del Programa)

Cambios a Reglas de Operación (2005-2006) y el cumplimiento de dichas Reglas.

Satisfacción de las familias beneficiarias (blindaje electoral, transparencia y honestidad).

Gasto Operativo.

Los objetivos de la Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios y Apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las Reglas de Operación 2006 son los siguientes:

11

2. 1 Objetivo general. 1 Evaluar los resultados de la operación del Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades en 2006 para aportar información al proceso de análisis y aprobación del presupuesto 2007 a la Cámara de Diputados. Se deberán contemplar los resultados relativos al bienestar, la equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres, los jóvenes y los indígenas.

2 Elaborar un meta-análisis de las evaluaciones operativas externas y del

seguimiento operativo (interno) realizados desde 2002 hasta 2006. 2.2 Objetivos específicos. 1 Evaluar el cumplimiento de la meta de mantener un padrón de 5 millones de

familias: Análisis de las variaciones en el padrón a lo largo del ejercicio 2006 y constatación del mantenimiento de los cinco millones al final del periodo.

2 Comparar los Indicadores de Seguimiento, Evaluación, Gestión y Resultados con los de los dos años previos: Comparativo de medias anuales ponderadas ejercicios fiscales 2004-20061

3 Realizar un estudio Cualitativo sobre la satisfacción de los beneficiarios del Programa específicamente la relacionada con la honestidad, transparencia y blindaje electoral en la operación del Programa.

4 Reportar los principales cambios a las Reglas de Operación de 2005 a 2006, así como las circunstancias que dieron motivo a dichos cambios. Identificación de los cambios y análisis de su fundamentación con base en entrevistas a funcionarios clave.

5 Con base en los resultados de los puntos 1 a 4, evaluar el apego del Programa a sus Reglas de Operación.

6 Evaluar la evolución de los costos unitarios de la operación del Programa:

Análisis de costos institucionales por entidad federativa 2002 – 2005. Ajuste de los datos a precios constantes.

Análisis de la evolución del gasto por concepto.

Descripción de la evolución de los costos unitarios de la operación del Programa.

7 Con base en los puntos 1 a 5, ofrecer un análisis y escenario prospectivo y una opinión sobre la permanencia, readecuación o conclusión de los aspectos operativos analizados en este estudio del Programa.

8 Conclusiones y recomendaciones, que destaquen particularmente los aspectos enunciados, así como las deficiencias que en su caso pueda tener el Programa o sus Reglas de Operación y las posibles medidas para subsanarlas.

1 El ejercicio fiscal en Oportunidades comprende del bimestre corresponsabilidad noviembre-diciembre de un año al bimestre corresponsabilidad septiembre-octubre del siguiente año. El comparativo de los indicadores tendría que hacerse entre los ejercicios fiscales 2005 y 2006. Es decir de los bimestres de corresponsabilidad noviembre-diciembre 2004 a septiembre-octubre 2005=> Ejercicio Fiscal 2005; y los bimestres de corresponsabilidad noviembre-diciembre 2005 a septiembre-octubre 2006=> Ejercicio fiscal 2006.

12

9 Elaborar un meta-análisis de las evaluaciones operativas externas y del seguimiento operativo (interno) realizados desde 2002 hasta 2006 así como proponer estrategias de mejora para el seguimiento operativo del Programa.

9.1 Elaborar un esquema de las temáticas atendidas y de las aproximaciones metodológicas empleadas.

9.2 Identificar los problemas operativos más relevantes.

9.3 Identificar las tendencias de los indicadores de dichos problemas operativos.

9.4 Proponer estrategias de seguimiento y temáticas de evaluación externa.

9.5 Proponer estrategias de vinculación de las distintas fuentes de indicadores del seguimiento operativo para que apoyen efectivamente la mejora operativa del Programa.

13

3. RESULTADOS DE LA EVALUACION

3.1 CUMPLIMIENTO DE LA META DE MANTENER UN PADRÓN DE 5 MILLONES DE FAMILIAS

3.1.1 Objetivo. Presentar un resumen de los resultados de la investigación que se realizó para el logro del objetivo sobre “el cumplimiento de la meta de mantener un padrón de 5 millones de familias”. Con tal fin se expone la metodología, sus limitaciones y los principales resultados. 3.1.2 Metodología. La metodología utilizada, desde una óptica exploratoria-descriptiva analiza los procesos de entrada-salida que son susceptibles de ser modelados de varias formas conocidas. La opción que aquí se usó se refiere a los procesos nacimiento-muerte, o a los modelos propios de la dinámica de poblaciones (del dominio de la demografía). Los resultados utilizando la información del padrón 2000-2006 de los procesos correspondientes, proveen estimaciones de las probabilidades de paso, flujo o transición así como del número de reemplazos o de primeros entrantes por periodo. En la aplicación del modelo de tablas de vida o tablas de mortalidad, en un momento futuro será necesario completar las estimaciones y los resultados obtenidos. Por una parte, será indispensable especificar de dónde (localidades, municipios) se obtendrán las familias de reemplazo para las bajas. Y por otro, para afianzar la solidez de las explicaciones derivadas será conveniente que se añadan variables y factores económicos (los que inciden en el aumento o disminución general o diferenciada de la marginación en el país y/o en los costos de incorporación y operación). En resumen, para contestar la factibilidad de mantener un padrón activo de 5 millones de familias en el Programa Oportunidades, los modelos cuantitativos (univariados o con un número reducido de dimensiones de estudio) que se emplearán en esta Evaluación requieren extenderse a modelos cuantitativos mixtos multivariados.

3.1.3 Principales resultados.

3.1.3.1 El padrón de 5 millones: El análisis parte del hecho de que la meta de los 5 millones de familias beneficiarias se logro dos años antes de lo previsto, ya que para el último bimestre de 2004 el padrón activo de familias beneficiarias del Programa contaba ya con este volumen, tal como lo manifiestan las bases de datos y la evaluación de cumplimiento de metas de ese año.

Sin embargo, el reto de cumplir la meta es el de mantener el padrón de familias registradas en el padrón Oportunidades. Dicha meta es parte de la

14

normatividad del Programa Oportunidades y por tanto debe cumplirse. Adicionalmente a estas normas en el mantenimiento de esta cifra hay causas naturales que pudieran ser motivo de bajas del padrón como son la muerte física, migración y mal uso del programa.

Es importante por tanto, identificar la dinámica de las bajas, el periodo del año en que se dan estas, las zonas con más incidencias y las razones que las provocan.

3.1.3.2 Evolución en el volumen del Padrón 2000-2006 y las entidades federativas. Cada una de las entidades federativas aporta volúmenes diferentes al padrón nacional. El análisis en este periodo muestra que la posición de las entidades federativas de la república mexicana desde el año 2000 prácticamente se mantiene igual. Se encuentran algunos cambios en el orden de su aportación porcentual, sin embargo estos son mínimos y no reflejan ningún problema desde el punto de vista de la operación del Programa.

3.1.3.3 Indicador de permanencia. Con el fin de analizar el comportamiento longitudinal del padrón de Oportunidades, para cada entidad federativa y durante el período 2000-2006, se construyó el “Indicador de Permanencia en el Padrón Oportunidades” (IPPO)cuyo cálculo tiene en cuenta las altas y bajas del Padrón y se calculó de acuerdo con la siguiente relación:

PADRÓN AL FINAL DEL AÑO IPPO= PADRÓN AL INICIO DEL AÑO

Este índice permitió identificar la “estabilidad” de cada uno de los padrones y muestra cuáles entidades federativas pueden tipificarse como más o menos estables, cuales tienen tendencia a la baja y cuales a la alta. Al revisar el indicador de permanencia nos encontramos que éste varía para algunos estados, de tal manera que para cada año el número de entidades que tienen más altas que bajas son diferentes, así tenemos que para el año 2000 había solo cinco estados con mas altas que bajas, 26 con mas bajas que altas y el D.F. que aún no entraba al Programa.

Para el año 2001 la situación cambio de manera radical ya que solo tres entidades tuvieron más bajas que altas y 28 con más altas que bajas. Al año siguiente, 2002, se vuelve un año en el cual se incrementa el volumen del padrón ya que todas las entidades federativas (31) participantes tuvieron mas altas que bajas. Las entidades que tuvieron más bajas que altas en el 2003 fueron 21 contra 10 que tuvieron más altas que bajas, en este año el D.F. seguía fuera del Programa Oportunidades. Es importante comentar que para el año 2004 ocurre el mismo fenómeno que para el año 2002 ya que todas las entidades federativas vuelven a tener mas altas que bajas, es importante hacer notar y recordar que en este año el

15

padrón Oportunidades llega a la meta que se fijo para el sexenio pasado de cinco millones de familias beneficiarias activas.

Para el año 2005 se incorpora el D.F. al Programa Oportunidades y es claro que representa el valor más alto en IPPO, sin embargo en este año las entidades federativas que tuvieron más bajas que altas fueron 20 y 12 tuvieron la relación inversa. Para el año 2006, último en este análisis, se tuvieron la mitad de las entidades federativas en cada una de las categorías mencionadas. Esta tipificación de las características de las dinámicas propias de cada padrón por estado, presentan un panorama que combinado con las tablas de vida que se construyeron en cada caso, y combinada con información sobre algunas tipificaciones económicas y sociales dará más elementos de tomas de decisión, hacia donde es posible modelar la dinámica del Padrón. Más si el ejercicio se desarrolla a niveles geográficos como municipio y posiblemente localidad.

3.1.3.4 Las tablas de vida.

Una tabla de vida o de mortalidad es un instrumento para el estudio de la mortalidad, en ella se demuestra el proceso de extinción de una generación hasta la desaparición del último de sus componentes en un período dado. Los componentes de la tabla de vida son: la probabilidad de muerte q(x), los sobrevivientes l(x), los años persona vividos L(x), los años persona que resta vivir T(x), la muerte a la edad x d(x) y la esperanza de vida e(x). Para la evaluación del cumplimiento de la meta de mantener un padrón de 5 millones de familias dentro del Programa, se homologó el análisis de la mortalidad al de las bajas en el Padrón. Para esto se construyeron 32 tablas de vida, una tabla para cada entidad del país. En ellas se introdujo información bimestral sobre la población activa y las bajas en el Programa durante los años 2000 a 2006, tomando en cuenta la corresponsabilidad existente en cada uno de los períodos. El objetivo, entonces, fue identificar la extinción y sobrevivencia de las familias dentro del padrón. Los principales resultados de las tablas de vida de las entidades fueron:

a. Probabilidad de sobrevivencia en el padrón: px A partir de las probabilidades de bajas (nqx) se pueden definir las probabilidades de sobrevivencia (px), las cuales representan la probabilidad de sobrevivir entre los bimestres “x” y “x+1” respectivamente. Para analizar esta probabilidad, se planteó la siguiente pregunta: ¿Cuál es la probabilidad de que en cada una de las entidades, una familia que llegó al segundo bimestre del año 2001 llegue al tercer trimestre del mismo año? En la investigación se muestran las probabilidades de las familias para pasar al tercer bimestre del año 2001, dado que llegaron al segundo bimestre del mismo año. Las mayores probabilidades de sobrevivencia la presentaron las entidades de: Tabasco (0.9987), Yucatán (0.9965), Querétaro (0.9962) y

16

Quintana Roo (0.9961). Por el contrario, las menores probabilidades de que una familia pase del segundo al tercer bimestre del año 2001 fueron: Baja California (0.9696), Chihuahua (0.9790), Baja California Sur (0.9818), Aguascalientes, Guerrero y Michoacán con un valor similar (0.9819). Como se esperaba, Baja California presentó las menores probabilidades de sobrevivencia al igual que otras entidades del norte y centro del país. Al observar las tablas de vida del resto de las entidades, se presentó un patrón similar en la función de sobrevivencia. Por lo tanto, se puede sugerir que son pocas las entidades en donde el padrón activo de familias tiene salidas por cualquier causa. b. Función de sobrevivencia: lx

Esta función representa el número de personas de la generación inicial que llegaron al bimestre exacto “x”. Para analizar esta función se planteó la siguiente pregunta: ¿Cómo se comportó la función de sobrevivencia (lx) de las familias en el padrón del Programa en las entidades? En las gráficas explicativas que se presentan en el documento se observa la distribución de la función de sobrevivencia (lx) desde el nacimiento (altas) hasta el bimestre observado x. Es importante mencionar que los sobrevivientes al bimestre x, son el efectivo inicial o número de familias (altas) que componen la generación, las cuales están destinadas a desaparecer por efecto de la mortalidad (bajas). Es decir, son los años de personas vividos dentro del intervalo (bimestres vividos en el intervalo de estudio). Entonces, la función (lx) representa a la generación que va disminuyendo hasta el bimestre x, es decir, a medida que avanza el tiempo, los sobrevivientes en el padrón se reducen. La función de sobrevivencia (lx) de Campeche presentó un patrón similar al de Aguascalientes, las familias sobrevivientes en el Programa al bimestre x disminuyeron en menor medida a lo largo del tiempo, alcanzando un total al final del período de 77,286 sobrevivientes. Para Colima y Guanajuato el total mínimo fue de 66,153 y 75,295 sobrevivientes, respectivamente. De acuerdo con el total final de sobrevivientes en el último bimestre de estudio, las entidades de Hidalgo (76,245), México (71,120), Oaxaca (74,564), Puebla (72,680), Querétaro (75,305), Quintana Roo (73,627), San Luís Potosí (78,499), Sinaloa (70,152), Tlaxcala (74,650), Veracruz (75,048) y Zacatecas (70,186) presentaron un patrón similar. Por lo tanto, el padrón pareciera que permanece casi constante, lo cual indicaría que las familias de dichas entidades tienden a persistir en mayor medida en el Programa durante el período analizado. Con esta información se hace evidente que aparecen tres patrones distintos en cuanto a la permanencia de las familias dentro del padrón del Programa. En primer lugar, se tiene a las entidades que presentaron salidas constantes del padrón oportunidades, esto es son aquellas que no mostraron cambios significativos en las bajas de las familias dentro del Programa. En segundo lugar, a las entidades con salidas intermedias del padrón Oportunidades, las cuales se identificaron por bajas notorias a lo largo del período de estudio. En

17

tercer lugar, las entidades con mayores volúmenes se consideraron como aquellas con un nivel elevado de bajas de las familias dentro del padrón. c. Función esperanza de vida (permanencia de las familias en el padrón) al bimestre x: ex La esperanza de vida para una familia al bimestre “x” corresponde al número promedio de bimestres que le restaría por permanecer. Su valor se obtiene de la razón entre el número de bimestres que les falta permanecer a las familias a partir del bimestre “x” entre el número de sobrevivientes a este bimestre. El valor de esta función, es la esperanza de vida al nacer la cual es una medida resumen de la mortalidad. En este caso, es la esperanza de permanencia de las familias dentro del padrón del Programa oportunidades. Este indicador es adecuado para medir las bajas o deserciones de las familias, por lo que es especial para comparar los niveles de bajas entre las entidades. En la investigación, se muestra la diferencia de las esperanzas de permanencia de las familias dentro del Programa, éstas corresponden a la información del primer bimestre del período estudiado (tercer bimestre del año 2000). Es notorio que la entidad de Veracruz presenta la mayor esperanza de permanencia dentro del padrón (155), seguida de Chiapas (137) y San Luís Potosí (149). Este resultado indica que las familias tenderían a permanecer más bimestres que el resto de las entidades. Por el contrario, las entidades con menor esperanza de permanencia dentro del patrón fueron Baja California (32), Nayarit (45), Baja California Sur (59) y Colima (56). Con estos resultados se puede observar en mayor medida las diferencias entre las bajas o deserciones de las familias dentro del Programa. Por lo tanto, valdría la pena profundizar en el estudio de las entidades que presentan mayores probabilidades de deserción, con el fin de detectar las causas que conllevan a esta tendencia.

3.1.4 Conclusiones

Con el análisis de las tablas de vida de las familias de cada una de las entidades del país, se pudo obtener información sobre las probabilidades de bajas y sobrevivencia dentro del padrón del Programa. Se encontró que en la mayoría de las entidades la tendencia de permanencia en dicho Programa no tuvo variaciones significativas a excepción de algunas entidades del norte y centro del país. Las entidades que destacaron en cuanto a las bajas fueron Baja California, Baja California Sur y Coahuila. Como se mencionó anteriormente, sería necesario analizar a estas entidades en cuanto a sus causas de deserción o bajas. Esto conllevaría a un estudio más profundo que reflejaría la incidencia de bajas. Según el análisis de las bases de datos proporcionadas por le Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, se puede decir que para el año 2005 y 2006 se cumplió con la meta de mantener un padrón activo de cinco millones de familias.

18

De acuerdo con el comportamiento y las dinámicas observadas para las variables que determinan el padrón de familias activas, altas y bajas, y al mismo padrón de familias activas base, así como la consistencia en la distribución por entidad federativa del Padrón, se puede concluir que existe una alta probabilidad que al inicio del primer bimestre del año 2007 se siga cumpliendo la meta de cinco millones de familias en el Programa. Es importante destacar que, aunque las aportaciones en la distribución del padrón de Oportunidades en las entidades federativas presenta una tendencia a estabilizarse, y que las probabilidades de mantenerse en el padrón son altas según el indicador IPPO, y según el análisis de las tablas de vida, esta información permite identificar las dinámicas propias de los movimientos del Padrón. Es claro que estas variaciones tienen causas que ameritan una exploración subsecuente, con el fin de que con elementos concretos, se pueda planear e instrumentar los ajustes al Programa que permita, el mantenimiento de un padrón de cinco millones de familias activas de manera permanente.

19

3.2 COMPARACIÓN DE LOS INDICADORES DE SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN, GESTIÓN Y

RESULTADOS 2005 – 2006

3.2.1 Objetivo

Comparar los Indicadores de Seguimiento, Evaluación, Gestión y Resultados (ISEGR) con los de los dos años previos: Comparativo de medias anuales ponderadas ejercicios fiscales 2004-2006. El ejercicio fiscal comprende del bimestre corresponsabilidad noviembre-diciembre de un año al bimestre corresponsabilidad septiembre-octubre del siguiente. En este caso, se comparan los resultados del ejercicio fiscal que abarcó desde2 noviembre diciembre de 2004 hasta septiembre-octubre de 2005 con los del ejercicio que se extendió desde noviembre-diciembre de 2005 hasta septiembre-octubre de 2006.

Los ISEGR están definidos desde las Reglas de Operación del Programa (Capitulo 10). Se basan en la información administrativa y de gestión que producen los diferentes procesos del Programa y se concentran en los sistemas de información institucionales. De esta manera, los indicadores son censales, pues incluyen a todos los beneficiarios activos en cada bimestre. Están desglosados por entidad federativa.

Los ISEGR son publicados bimestralmente en la página de Internet de Oportunidades. En las Reglas de Operación se definen 69 ISEGR, sin embargo, lo que se publica son 69 Cuadros que pueden contener uno o más indicadores. Los 69 indicadores están organizados en siete temáticas: I. Padrón de familias beneficiarias, II. Cumplimiento de corresponsabilidades y apoyos monetarios, III. Componente educativo (inscripción), IV. Componente Salud, V. Indicadores de gestión, VI. Entrega de apoyos y VII. Indicadores de resultados del Componente Patrimonial. Dentro de cada grupo, los indicadores ó cuadros de información se identifican con un número arábigo.

Como se puede ver, esos siete temas cubren la mayor parte de los procesos operativos del Programa por lo que, en principio, pueden proporcionar una descripción de la operación de Oportunidades y de los avances en la misma. Sin embargo, una revisión más minuciosa del catálogo de los ISEGR revela que no todas las Cuadros son igualmente útiles.

3.2.2 Metodología

La primera actividad consistió en seleccionar los indicadores a incluir en este estudio. El criterio fue enfocarse en los procesos esenciales a Oportunidades. De esta manera, se dio preferencia a los indicadores que se relacionan con la provisión de los servicios y apoyos a los beneficiarios y con la certificación y el cumplimiento de la corresponsabilidad. En estas actividades se concretan en última instancia los propósitos de Oportunidades en relación a la construcción de capacidades para contribuir a la disminución de la pobreza en el largo plazo y al alivio de la dicha pobreza en el corto plazo.

2 Se refieren a bimestres de corresponsabilidad

20

El análisis realizado para seleccionar los ISEGR tomó en cuenta además, que la construcción de los indicadores respondiera a su título y que la información proporcionada contara con puntos de referencia para constituirse propiamente en un indicador. Es decir, un punto de referencia que lleve a calcular un porcentaje o proporción. En algunos casos, el indicador propiamente no estaba presente en la información publicada por Oportunidades, por lo que fue construido para este documento a partir de los datos publicados.

Este análisis previo dio lugar a un listado de 29 indicadores que cubre los siguientes temas:

Tema Número de indicadores

Padrón de familias. 1

Educación - Padrón de becarios. 3

Salud. 13

Gestión: certificación y cumplimiento de la corresponsabilidad, así como costos.

9

Entrega de los apoyos. 1

Componente Patrimonial Jóvenes con Oportunidades.

2

Para cada ejercicio fiscal se obtuvo una media ponderada de los seis bimestres que lo componen.

Con la información así construida e incluida en un Cuadro, se procedió a la comparación de los valores 2005 y 2006 para determinar si hubo cambios y en qué sentido se dieron. Se buscó una prueba de significación para las diferencias 2005-2006 y se optó por obtener dos nuevos valores nacionales, las medias de los estados en cada ejercicio fiscal. Estas cifras fueron sometidas a una prueba de diferencia de medias con un nivel de significación de 0.05. Es decir, la hipótesis nula consistente en la igualdad de las medias de 2005 y 2006 sería rechazada si la diferencia de medias alcanzara valores de z más allá de ±1.96 (valor correspondiente al 95% del área bajo la curva normal para una prueba de dos colas).

También se usó la prueba binomial sobre la proporción de entidades federativas que mantenía o mejoraba su indicador (situación considerada deseable). La proporción observada se contrastó con una probabilidad de 0.5, considerada como un comportamiento al azar. El nivel de significación fue también de 0.05.

En ambas pruebas se excluyeron los valores del Distrito Federal porque, en algunos indicadores no hay dato para 2005 y, en otros, los indicadores llegan a tomar valores muy extremos debido a que el Programa todavía se encontraba en proceso de instrumentación en dicha entidad.

21

Una vez establecida la diferencia entre los valores nacionales del indicador3, así como su significación estadística, se realizó un análisis de las entidades federativas:

• Entidades con los valores superiores e inferiores.

• Entidades con las mayores diferencias positivas y negativas.

• Posibles factores relacionados con estas variaciones.

El análisis de las diferencias entre 2005 y 2006 para los estados se auxilió con tres gráficas. En las dos primeras se encontraban las entidades que habían mejorado. En una de ellas se colocó a aquellos cuya diferencia positiva era superior a la mediana de las diferencias positivas. Por decirlo así, las entidades con una mejoría notable. En la segunda gráfica se presentaron aquellas con una diferencia positiva igual o menor a la mediana de las diferencias positivas (lo que incluye una diferencia de 0). Estas entidades tuvieron una mejoría moderada. Finalmente, en la tercera gráfica se mostraron las entidades con diferencias negativas entre 2005 y 2006, es decir, aquellas cuyo indicador se deterioró.

Finalmente, se elaboraron conclusiones para cada indicador enfatizando cómo el desempeño de esas medidas se relaciona con el cumplimiento de los compromisos operativos esenciales de Oportunidades y cómo esos compromisos operativos son la aplicación de los apoyos para el alivio de la pobreza y de los incentivos para que las familias beneficiarias mejoren sus capacidades.

3.2.3 Conclusiones

De los 29 indicadores estudiados, sólo cinco mejoraron con respecto a 2005 con significación estadística, cuatro de ellos son de salud:

• Becarios que cumplieron su corresponsabilidad en educación de nivel secundaria.

• Porcentaje de mujeres embarazadas que recibieron complemento alimenticio.

• Porcentaje de mujeres en lactancia que recibieron complemento alimenticio.

• Becarios que cumplieron su corresponsabilidad en educación de nivel primaria.

• Promedio de sobres de complemento alimenticio por niño menor de 2 años.

También con significación estadística, tres indicadores retrocedieron:

• Becarios para los que se recibió la certificación de la corresponsabilidad en educación de nivel secundaria.

• Beneficiarios con cuentas formalizadas. (Jóvenes con Oportunidades) • Beneficiarios por vertiente seleccionada. (Jóvenes con Oportunidades)

Estos resultados indican que la mayoría (21 de 29) indicadores no tuvieron diferencias estadísticamente significativas entre 2005 y 2006.

El cumplimiento de la corresponsabilidad puede considerarse una fortaleza, mientras que los indicadores que no presentaron mejora siguen siendo áreas de oportunidad. 3 Una diferencia positiva 2006-2005 representa una mejoría en los indicadores, excepto en algunos casos que se especificarán.

22

El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ha mejorado y estabilizado procesos operativos como:

• La recuperación de la certificación de la corresponsabilidad en salud.

• El cumplimiento de la corresponsabilidad en educación primaria y secundaria.

Deben hacerse esfuerzos por mejorar en:

• La recuperación de la certificación de la corresponsabilidad en secundaria y en educación media superior.

• La entrega de complemento alimenticio a los niños menores de 2 años.

• La entrega de complemento alimenticio a las mujeres en embarazadas (a pesar de su incremento).

• La entrega de complemento alimenticio a las mujeres en lactancia (a pesar de su incremento).

• La instrumentación del Componente Jóvenes con Oportunidades.

Los estados a los que debe dar un seguimiento más cercano son:

• Chihuahua.

• Distrito Federal.

• Guanajuato.

• Jalisco.

• Nuevo León.

• Oaxaca.

En los procesos y estados marcados como prioritarios arriba y en los aspectos que requieren mejora o mantenimiento, parecen necesitarse tres tipos de esfuerzo:

Coordinación con las instituciones corresponsables. La colaboración con los sectores Salud y Educación es indispensable para propiciar la mejora de los indicadores revisados. El cambio sexenal parece una buena oportunidad para replantear los términos de esa colaboración, no sólo en los grandes lineamientos de los componentes sino también, y tal vez más, en las cadenas de los procesos cotidianos del Programa.

Considerar los beneficiarios como usuarios, lo que conllevaría la revisión de los procedimientos operativos en función de las necesidades de dichos usuarios. Esta actitud tiene particular importancia en la revisión de varios procedimientos, desde la incorporación y el registro de los niños como becarios hasta las consultas médicas y la entrega de apoyos. Varios de estos procedimientos son trámites rutinarios, por lo que el usuario debe conocer y tener certeza de cada paso que da.

23

Mejoramiento de los procesos operativos de la Coordinación Nacional con una visión que rebase lo operativo. Esto significa la resistencia a convertir los medios en fines (la operación en objetivo final de Oportunidades), retroalimentar la estrategia de Oportunidades con los insumos del monitoreo y la evaluación operativa y, ante todo, diseñar los procedimientos y evaluarlos en función de hacer más eficaz la doble función de Oportunidades: entrega de servicios y apoyos, por una parte, e incentivar a las familias a mejorar sus capacidades con miras a la disolución del círculo vicioso de la pobreza en el futuro mediato.

24

3.3 SATISFACCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS CON EL PROGRAMA (HONESTIDAD, TRANSPARENCIA Y BLINDAJE ELECTORAL) ESTUDIO

CUALITATIVO

3.3.1 Objetivo Este apartado del informe, resume los resultados del análisis de la información recabada en campo para cumplir con el siguiente objetivo de investigación:

Realizar un estudio Cualitativo sobre la satisfacción de los beneficiarios del Programa específicamente la relacionada con la honestidad, transparencia y blindaje electoral en la operación del Programa.

En esta investigación los procesos operativos que se abordaron fueron: Con la población beneficiaria: • Incorporación al Programa • Certificación de corresponsabilidades en Salud: Registro en la unidad de

salud, asistencia a consultas médicas programadas, sesiones educativas en salud (becarios, beneficiarias), registro de incumplimiento de asistencia a los servicios de salud, entrega de suplementos alimenticios.

• Certificación de corresponsabilidades en Educación: Inscripción de baecarios, asistencia, reinscripción educación media superior.

• Entrega de apoyos Con relación a los funcionarios del Programa: • Características demográficas, experiencia en el sector público y en el

Programa, su relación laboral, las motivaciones y nivel de satisfacción con su participación.

• Funciones y Nivel de capacitación de los funcionarios y coordinadores del programa

• Principales problemas de los beneficiarios que se canalizan a través de las Mesas de Atención y Servicios (MAS)

• Conocimiento y satisfacción de los beneficiarios respecto a los servicios que ofrece el Modelo de Atención

• Calidad del servicio • Honestidad, transparencia y Blindaje Electoral en la operación del Programa.

Sobre los aspectos de Satisfacción de los beneficiarios se abordaron los siguientes temas: • La atención recibida a través de las mesas de atención y servicios. • Prácticas, ubicación geográfica. • Conocimiento de las titulares beneficiarias sobre la existencia de las mesas de

atención y su función. • Percepción de la población beneficiaria con respecto al servicio de las

mesas de atención.

25

• Conocimiento y valoración de la titular beneficiaria con respecto al día, hora y lugar en que se monta la mesa de atención.

• Cumplimiento real y valoración de ejecución respecto a la Programación operativa y cumplimiento respecto a la estrategia de imagen.

• Valoración del personal de Oportunidades y beneficiarios sobre los materiales. • Asistencia de la población beneficiaria. • Resolución de Problemas. • Las sesiones de incorporación al Programa. • La notificación de los lugares y las fechas de entrega de apoyo. • La regularidad de las fechas de entrega de apoyos. • La facilidad del trámite de retiros de apoyos. • La accesibilidad de las unidades de salud. • La ubicación de las MAS. • La accesibilidad de las MAS. • El servicio recibido en las unidades de salud. • El servicio recibido en las Escuelas. • El servicio del personal de Oportunidades.

3.3.2 Metodología Los resultados aquí resumidos se inscriben en la metodología cualitativa de la investigación social. Se sustentan en procedimientos metodológicos de investigación y de análisis cualitativo.

Técnicas y muestra En el desarrollo del estudio se aplicaron las siguientes técnicas de investigación:

Entrevistas en Profundidad, Técnica utilizada para conocer, a partir de un contacto personalizado y del desarrollo de un diálogo simétrico, abierto, narrativo y reflexivo, las percepciones, actitudes, opiniones y expectativas de los funcionarios de la Coordinación Nacional del Programa y de funcionarios estatales, operativos, auxiliares y vocales.

Bajo esta técnica en la Coordinación Nacional del Programa se entrevistaron a:

• Directores Generales.

• Directores de Área

• Subdirectores.

• Responsables del seguimiento de cada componente.

En la Región Occidente, representada por el estado de Jalisco, se entrevistó a un funcionario estatal del Programa en una localidad indígena; a un servidor público con funciones operativas del sector salud en una localidad urbana (La Meca) y otro del mismo nivel del sector educativo(Jalisco). En la Región Norte, particularmente en Nuevo León, fueron entrevistados: un funcionario estatal del Programa; un integrante del personal operativo del sector salud; otro de igual nivel del sector educativo; Vocal de un Comité de Promoción Comunitaria, todos ellos de una comunidad urbana (Juárez); y un Auxiliar municipal de una localidad rural (San Mateo).

26

En la Región Sureste específicamente en Chiapas, se entrevistaron a las siguientes personas: un funcionario estatal del Programa; personal operativo de ambos sectores – salud y educación-; y una Vocal de un Comité de Promoción Comunitaria, residentes en una comunidad de carácter urbano (Nicolás Ruiz). En la Región Centro, representada por el estado de Guerrero, se entrevistó a un funcionario estatal del Programa y a un representante del personal operativo de cada uno de los sectores participantes. En todos los casos dichas entrevistas se efectuaron en la ciudad de Chilpancingo. En todas las entrevistas se contó con la misma Guía de Tópicos a cubrir, sin que restringiera la posibilidad de abordar los temas que surgieron en el curso del diálogo entre el entrevistador y cada uno de los informantes, ya que una de las virtudes de la técnica es su flexibilidad para abordar con mayor detalle y/o profundidad los asuntos que interesan (o veces preocupan) al entrevistado.

Entrevistas Semiestructuradas. Técnica que utiliza un interrogatorio estructurado con preguntas previamente definidas, planteadas de acuerdo a un principio de organización. Las respuestas fueron tratadas, analizadas e interpretadas de forma cuantitativa y cualitativa. En lugar de la muestra prevista, estas entrevistas se realizaron a todo el universo: 32 Coordinadores Estatales del Programa y 130 responsables de los Centros de Atención y Registro. Algunas características significativas de las 162 personas entrevistadas son las siguientes: En ambas categorías laborales, 9 de cada diez servidores públicos son varones. La mayor proporción (51.5%) de los Responsables de las CAR’s tienen entre 30 y 39 años; el 20% se ubica en el decenio de edad precedente. Por el contrario, casi la mitad (46.9%) de los Coordinadores Estatales se ubica en el rango de 40 a 49 años y ninguno de ellos está entre los 20 y 29 años. Casi dos tercios ((65.6%) de los Coordinadores tienen siete o más años de experiencia en el sector público y la mitad tiene más de diez años de antigüedad como servidor público. Por su parte, poco más de la mitad (53.8%) de los Responsables de los CAR’s cuentan entre cuatro y nueve años de experiencia en instituciones públicas y la mayor proporción (31.5%) está en el rango de siete a nueve.

Grupos de Enfoque.

Este procedimiento forma parte del paradigma analítico inductivo, utilizando procedimientos de recolección, sistematización, análisis e interpretación de información de tipo cualitativo. Esta técnica se empleó para conocer la estructuración conceptual, las opiniones, actitudes y apreciaciones de los titulares beneficiarios, padres de familia, jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades y promotores sociales, acerca de su nivel de satisfacción con el Programa Oportunidades.

27

Con esta técnica, la información obtenida a través de la reconstrucción y legitimación de los discursos puestos en escena, converge para explicar una realidad colectiva, que cuenta un mayor margen descriptivo. En la Región Occidente se llevaron a cabo cinco reuniones de grupos de enfoque: dos con Titulares Beneficiarios, uno en una comunidad rural ((La Vega) y el otro en una localidad urbana (Teuchitlan); otra con padres de familias en una localidad indígena (Toxin); una más con jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades en una localidad rural (Tlajomulco), y la quinta con Promotores Sociales en un asentamiento urbano (Jalisco) En la Región Norte se realizaron tres grupos de enfoque: Padres de familia en una localidad rural (San Mateo); en la misma localidad se consultó a un grupo de jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; y en una comunidad urbana ((Juárez) se realizó el grupo de enfoque con Promotores Sociales. En la Región Sureste la técnica de grupos de enfoque se aplicó para conocer las apreciaciones de: Titulares beneficiarios en una comunidad indígena (Bumija); dos grupos de Promotores sociales, uno en el medio rural (Tierra y Libertad) y otro en el urbano (Nicolás Ruiz); la cuarta sesión se realizó con jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades en una localidad rural (Tierra y Libertad). Por último, en la Región Centro se efectuaron cuatro grupos de enfoque. Tres en la ciudad de Chilpancingo con: Titulares Beneficiarios, Padres de familia del Programa y jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; la cuarta con Padres de familia del Programa, pero en una localidad rural (Buenavista). En total se realizaron dieciséis Grupos de Enfoque. Cuatro sesiones con Titulares Beneficiarios; cuatro con Padres de familia del Programa, cuatro con jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; y cuatro con Promotores sociales. En función del número de habitantes y características de los asentamientos humanos, se efectuaron siete grupos de enfoque en localidades rurales, siete en ciudades y dos en comunidades indígenas.

Observación. Se trata de una técnica de investigación ampliamente desarrollada en Antropología. En esta oportunidad se utilizó fundamentalmente para describir entornos, actores, acciones, espacios, objetos; actitudes, personalidades y costumbres. La información aquí obtenida fue útil para contrastar, complementar e interpretar lo dicho por los informantes en otras técnicas. La observación se aplicó en seis comunidades: dos en las regiones Occidente y Sureste y una en las zonas Norte y Centro.

28

Esta técnica se aplicó en dos localidades de comunidades: Indígenas, Rurales y Urbanas. Cabe mencionar que se cuido con especial énfasis que todas las personas consultadas que son beneficiarios activos del Programa, reunieran las siguientes características:

• Residentes en zonas urbanas, indígenas y rurales de las 4 regiones;

• No militantes activos de ningún partido político;

• Diferentes tiempos de incorporación al Programa;

• Diversidad de edad;

• Mujeres con hijos en los tres niveles de educación;

• Reciben apoyos monetarios por medio de Bansefi y Telecom.

• Integradas a los servicios de salud de la Secretaría de Salud y del IMSS Oportunidades.

3.3.3 Alcances y Limitaciones del estudio.

La combinación de técnicas permitió conseguir lo proyectado y superarlo, pues hizo posible contrastar, complementar y confirmar las interpretaciones del análisis de la información recabada.

Además, por otra parte, en la propuesta metodológica se estableció que las entrevistas semiestructuradas se realizarían sólo a una muestra. No obstante, por la importancia que tienen los Coordinadores Estatales y los Responsables de los Centros de Atención y Registro, en el nuevo Modelo de Atención y Servicio del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, se consultó a todo su universo, es decir, a los ciento sesenta y dos servidores públicos.

Sus limitaciones se relacionan con el hecho de no haber recabado información de tres grupos de personas involucradas en el Programa: los funcionarios de salud, de educación y de las liquidadoras, pues tras el análisis de la información obtenida con las cuatro técnicas, no hay respaldo argumentativo de estos grupos.

Asimismo, existe una cuarta figura que hubiese sido interesante considerarla dentro de los actores involucrados en el Programa: las autoridades constitucionales estatales, municipales y locales.

El análisis de la información se categorizó por la naturaleza conceptual que establecen las Reglas de Operación 2006 del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.

Así, el informe da cuenta de las percepciones, valoraciones y expectativas del personal del Programa y de los beneficiarios participantes en la investigación acerca de: el cumplimiento objetivos y orientaciones de Oportunidades; el desarrollo del proceso de incorporación de acuerdo a lo planeado; la aplicación del nuevo modelo de atención y servicio tal y como fue concebido; así como el impacto en la población beneficiaria; es decir responde a qué tan satisfecha está y

29

por qué; finalmente concentra las principales fuerzas y debilidades del Programa. Todo ello organizado en cinco capítulos.

3.3.4 Resultados

1. OBJETIVOS Y ORIENTACIONES DEL PROGRAMA

La referencia a los objetivos y orientaciones del Programa presenta dos niveles de conceptualización.

El personal del Programa tiene un entendimiento de tipo abstracto que considera todos los elementos conceptuales y experienciales percibidos, por lo que sus ideas son más completas e integrales.

Entre la población beneficiaria predomina una comprensión de tipo concreto-funcional; es decir, dicen qué es y con menor frecuencia cómo funciona o para qué es.

1.1 OBJETIVOS

Los dos segmentos de población investigados, perciben que los objetivos del Programa se están cumpliendo.

− El Personal de Programa lo considera uno de los mejores Programas sociales de gobierno que ha existido en México. Es uno de los más cercanos y sensibles a la situación de pobreza que viven gran número de familias en el país. Sus principales reconocimientos son: la intervención directa para combatir prioritariamente la pobreza, mejorar la calidad de vida de las personas e incrementar los niveles de educación en las familias.

− La población beneficiaria alude los objetivos al señalar los beneficios que de

manera directa se viven. A nivel Personal/Familia, las apreciaciones de los beneficiarios y del personal del Programa reflejan que:

Se genera una fuerte idea/sensación de progreso, la cual permite que la familia se plantee nuevos retos y horizontes en términos patrimoniales, sociales y económicos.

Orgullo por el hijo que supera el nivel educativo de los padres y algunas veces también de la familia en general.

Contribuye a mejorar la autoestima y la motivación familiar.

En la esfera social sobresalen los siguientes beneficios:

Se motiva a los jóvenes a seguir estudiando.

Reduce la deserción escolar

Incrementa el sentido de pertenencia hacia sus comunidades

30

Permite que más miembros de la familias accedan a la educación: “Ya todos mis hijos pueden ir a la escuela y antes uno tenia que elegir solo unos, por que no alcanza para todos” (Titular Beneficiaria, Chiapas, Indígena)

En la dimensión económica los beneficios son:

Mejora la economía familiar y capacidad de compra.

Se cubren otros gastos prioritarios para la familia.

Genera aspiraciones económicas en el sentido de que al estar mejor preparados pueden acceder a empleos de calidad y mejor remunerados.

1.2 ORIENTACIÓN ÉTICA DEL PROGRAMA

La reacción inmediata de la mayoría de entrevistados institucionales es reconocer las orientaciones éticas del Programa y empeño que se ha invertido en ellas: Apartidismo, Transparencia y Claridad de Procesos y Procedimientos; Honestidad del personal y de las partes Interesadas en Oportunidades. Sin embargo en la medida que se profundiza en la exploración se va trasformando su apreciación.

En los beneficiarios que comprenden las implicaciones de este lineamiento general hay aprensión al exponer sus ideas, es evidente que apelan a su racionalidad y reprimen su espontaneidad emocional.

El análisis de las percepciones indican que la transparencia del Programa, su apartidismo y la honestidad de su personal es controversial y ambivalente, es decir un mismo individuo puede aportar elementos muy favorables pero también negativos.

1.2.1 Transparencia de Procesos y Procedimientos:

Los funcionarios del Programa resaltan la instrumentación y control de mecanismos “adecuados” para cumplir con las Reglas de Operación.

A los beneficiarios entrevistados manifiestan que fue correcta, la selección de viviendas y familias beneficiarias, cuando sustentan su percepción en las condiciones socioeconómicas de su familia. En cambio cuando se basa en la observación de otras familias incluidas o excluidas del Programa genera escepticismo.

1.2.2 Honestidad del Personal de Programa: Los entrevistados institucionales afirman que la transparencia durante los

procesos operativos es la más vigilada, además se concientizó al personal para que actué bajo la normatividad requerida para evitar confusiones. Sin embargo: Aceptan que se han presentado problemas de corrupción y manipulación de la

información que sustenta la certificación de corresponsabilidades.

31

Aisladamente, se menciona que los niños becarios son presionados a participar en actividades extracurriculares, bajo el argumento de que tienen dinero para la compra. 1.2.3 Blindaje Electoral En particular el personal del Programa, indica que en el contexto de los

Programas sociales que aplica el Gobierno Federal, Oportunidades es el Programa social más vigilado en el país en todo su proceso. El blindaje electoral instrumentado ha tendido un impacto benéfico:

Impide que los intereses partidistas y electorales se adueñen de los beneficios.

A las familias seleccionadas, desde el inicio se les notifica e informa que nadie tiene el derecho ni la facultad de condicionar la entrega de los apoyos.

Entre actores involucrados en el Programa existe clara conciencia sobre las Reglas, procedimientos y restricciones en cuanto al blindaje electoral, en los cuales los promotores sociales son un respaldo que ofrece transparencia y certeza ante cualquier eventualidad.

La participación de la mujer como titular es un elemento fundamental para hacer de Oportunidades, un Programa exitoso y transparente.

Aspectos de transparencia:

La entrega directa de apoyos por Instituciones Liquidadoras.

La reprogramación de la entrega de apoyos en periodos electorales.

Las Mesas de Atención y Servicio.

Los buzones de quejas.

Por su parte, en general los beneficiarios afirman no haber sido presionados por

ningún partido. Pero, aisladamente se evocan experiencias de condicionamientos de parte de autoridades locales. Asimismo, los coordinadores estatales y responsables de las MAS reportan haber tenido experiencias en ese sentido o recibir quejas en las entregas de apoyos.

1.3 COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL E INTERSECTORIAL

Únicamente entre el personal del Programa, se aborda lo indispensable que es la coordinación intersectorial e interinstitucional para Oportunidades, de ahí que sus opiniones se planten desde una perspectiva crítica y propositiva:

Consideran que la coordinación intersectorial es insuficiente, hay duplicidad de información, decisiones erradas que “no consideran la disponibilidad de recursos financieros y/o humanos en los estados”. Es una debilidad como Programa del Gobierno Federal.

Estiman que en la articulación interinstitucional, es pertinente enfocar acciones de mejora a nivel de Coordinación Nacional. Es necesario

32

desarrollar y compartir una visión, alineada y sincronizada para redefinir y sincronizar los procesos internos. La actualización de los Manuales Operativos que pautan estos procesos, abre una oportunidad, pues afirman que ya no son vigentes, han sido rebasados por la dinámica de los cambios operativos.

En el Cumplimiento de Corresponsabilidades exige la participación coordinada: intersectorial e interinstitucional.

La esfera intersectorial involucra a las Secretarías de Desarrollo Social, de Educación Pública y de Salud, y al Instituto Mexicano del Seguro Social; sin embargo, los beneficiarios no se refieren a ellas por su nombre institucional, se aluden:

Por la calidad –controvertida- de los servicios que prestan, especialmente por las características de las respectivas instalaciones, infraestructura, equipamiento y personal participante, y por

Su involucramiento en la certificación –controvertida- de las corresponsabilidades de las familias beneficiarias.

Afirma el personal del Programa que estas instituciones proporcionan los servicios y certifican las corresponsabilidades de la familia, sin embargo, identifican deficiencias. Consideran que los problemas del Programa, se deben a que:

No hay un cumplimiento completo por parte de la familia en las corresponsabilidades. La mujer se considera como la responsable de cumplirlas, el resto de la familia toma a la ligera estas responsabilidades. Los padres reconocen que no acuden, excepto cuando las esposas les indican que es obligatorio, ya que sus actividades no les permiten acudir periódicamente a cumplir con sus corresponsabilidades de manera adecuada.

La estrategia de sensibilización y capacitación no está siendo eficaz, dado que una vez que las familias son seleccionadas se les informa a las titulares -a través de los promotores sociales-, del compromiso sobre el cumplimiento de corresponsabilidades y de las sanciones a las que pueden hacerse acreedores de no cumplir con ellas.

El personal medico encargado de proporcionar el servicio de salud y certificar la asistencia a las consultas y pláticas informativas no lo hace de manera eficiente, por tanto el mayor número de quejas por parte de los beneficiarios del Programa son por la certificación de corresponsabilidades .

2 INCORPORACIÓN AL PROGRAMA.

2.1 INTEGRACIÓN Y ANÁLISIS DE INFORMACIÓN SOCIOECONÓMICA

Se aprecia una maduración del Programa por la experiencia acumulada en el trabajo de campo, que ha modelado y “consolidado un know how”. Los que reconocen esta fortaleza enfatizan que se ha perfeccionado el proceso de levantamiento de información socioeconómica de las familias para la focalización e incorporación al Programa. La deficiencia de este proceso se deriva de los criterios de focalización por la dispersión geográfica de la pobreza especialmente en las zonas urbanas.

33

El análisis de la información recabada indica que la focalización de la pobreza y los errores de exclusión e inclusión son un reto operativo clave. Es un proceso que por la complejidad operativa y el desarrollo del Programa tiene que perfeccionarse.

2.2 SELECCIÓN DE LAS FAMILIAS Y BENEFICIARIOS

La selección de las familias atendidas por Oportunidades, de acuerdo a los servidores públicos, promotores sociales y beneficiarios entrevistados, se sustenta en un estudio socio-económico, sin embargo la mayoría sólo lo alude, realmente son pocos los que explícitamente lo pueden explicar. En general refieren diversos medios de incorporación, que apuntan a que éstos se ajustan a las características particulares de las comunidades. No obstante, particularmente los entrevistados-favorecidos identifican en ellos los pros y contras, antes mencionados. Los beneficiados identifican discriminación, aunque no se verbaliza, en su

proceso, como se menciono en el apartado de transparencia de procesos debido principalmente a:

Las características visibles de las viviendas no evidencian/justifican la inclusión e exclusión.

Identificación de vivienda censada sin familiar informante.

Sorteo (se duda de su aleatoriedad).

Asambleas comunitarias: “favoritismo” en la argumentación y resistencia a participar por las repercusiones negativas en sus relaciones con la comunidad, especialmente con la familia que ellos consideraran no merecedora.

Encuesta en ventanilla: “favoritismo” de parte del empleado.

2.3 DETONANTES DE INCORPORACIÓN

Estrategia de promoción Recomendación de otros beneficiarios

2.4 MOTIVACIONES INVOLUCRADAS EN LA INCORPORACIÓN.

Para los beneficiarios sus motivaciones radican, fundamentalmente en dos de los componentes de Oportunidades: educación y salud. Debido a las cargas emocionales y afectivas que involucra el acceso de los hijos a estos servicios, son de las que generan más satisfacción entre los beneficiarios.

3 OPERACIÓN DEL PROGRAMA

3.1 APRECIACIONES GLOBALES

El personal del Programa, de forma generalizada comenta las mejoras introducidas en la operación de Oportunidades. “La plataforma operativa del

34

Programa es funcional y dinámica, ha desarrollado mecanismos de seguimiento y monitoreo que permiten darle suficiente capacidad de análisis y mejora”.

La mayoría considera que están generando resultados exitosos, no obstante estiman que: “tenemos muchas cosas por hacer, pero yo creo que el desempeño es verdaderamente impresionante”.

El Programa no puede incidir en las áreas de responsabilidad en las que intervienen directamente los sectores: atención a los beneficiarios y certificación de corresponsabilidades. Varios entrevistados señalan que la insuficiente capacitación de maestros y médicos afecta el cumplimiento responsable y apegado a la normatividad de la certificación.

La calidad de la atención médica es hoy un punto especialmente vulnerable. A pesar de los esfuerzos del sector para cumplir sus compromisos y responder a los requerimientos de Oportunidades, no dispone de los recursos materiales y humanos para ofrecer una cobertura suficiente para todo el universo poblacional del Programa. Las responsabilidades asumidas rebasan las posibilidades reales del sistema.

3.2 MODELO DE OPERACIÓN POR ZONAS

La implementación de este modelo, sólo es mencionado por personal del Programa y frecuentemente por los funcionarios entrevistados, entre la población beneficiaria no tiene presencia ni está posicionado. Los funcionarios que lo mencionan, lo visualizan como un cambio de paradigma en el Programa y como el principal saldo operativo del período evaluado. Indican que el nuevo modelo operativo ha promovido:

La redefinición de los flujos operativos.

La reestructuración territorial con una nueva redistribución de corresponsabilidades del personal operativo.

La inversión en capacitación para ajustar al personal a sus nuevas funciones y responsabilidades y a una nueva forma de operar el Programa.

Un incremento de la eficiencia y calidad de la operación en cada ciclo operativo.

Este modelo según funcionarios de oficinas centrales, confiere más autonomía y

responsabilidad a los estados, descarga los volúmenes y la presión de trabajo de la Coordinación Nacional, pero entraña importantes retos en cuanto a especialización del personal en los estados. Parte de los funcionarios entrevistados, destacan que el nuevo modelo ha

relajado las fricciones y tensiones entre las Coordinaciones Estatales y la Coordinación Nacional, y ha favorecido la comunicación e interacción entre estos niveles operativos.

35

4 SATISFACCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS CON OPORTUNIDADES

4.1 SATISFACCIONES

a) Mejoramiento de su condición de vida

b) Componentes reportan beneficios

c) Se aproximó, mejoró y agilizó el servicio

d) Contacto directo con Promotores

e) Se redujo su utilización política

4.2 INSATISFACCIONES

b) Errores de exclusión e inclusión (afectan la percepción de equidad, justicia, honestidad y transparencia del Programa).

c) Deterioro de la calidad de los servicios de salud y atención y trato del personal medico.

d) Errores de certificación que repercuten en la entrega de apoyos monetarios.

c) Falta de información sobre las características que integran las vertientes del componentes “jóvenes con oportunidades”.

e) El Modelo de Atención no ha desarrollado mecanismos efectivos de retroalimentación a los trámites, quejas, denuncias de las beneficiarias.

5 FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL PROGRAMA

5.1 FORTALEZAS

Principios rectores Coordinación interinstitucional Apropiación de derechos y obligaciones Cobertura del Programa Modelo de Atención Operativa, descentralizado Transparencia de los procesos operativos y el blindaje electoral Certificación de corresponsabilidades Capital humano Inversión en niños y jóvenes Seguro popular Entrega de recursos por empresas liquidadoras

5.2 DEBILIDADES

Desarticulación de las partes interesadas en el Programa Déficits estructurales para atender la demanda Actualización Permanente del Padrón de beneficiarios Supervisión y Monitoreo Errores de exclusión e inclusión de beneficiarios

36

Deficiente capacitación, involucramiento y rotación del personal Deficiencias en el servicio y atención Capacidad de respuesta Inscripción, reinscripción y otorgamiento de becas (Entre los beneficiarios no

hay conciencia del proceso) Certificación de corresponsabilidades en el sector educación y salud. Deficiente difusión de las MAS Deficiente difusión de Reglas de Operación Falta de materiales, como manuales claros y cortos. Entrega de apoyos: − Reclamo de incumplimiento en la certificación de corresponsabilidades − Deficiente servicio y atención por parte de las instituciones liquidadoras − Atrasos en el inicio de la entrega de apoyos − Baja de de familias del padrón de beneficiarios − Calidad de servicio del personal de las liquidadoras − Incumplimiento en normas de calidad de servicio y atención − Atención distante y reservada

37

3.4 LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA EN 2006: CAMBIOS 2005-2006 Y APEGO DEL PROGRAMA A SUS REGLAS DE

OPERACIÓN

3.4.1 Objetivos

El presente informe resume los resultados del estudio de dos objetivos específicos de investigación:

“Objetivo 4. Reportar los principales cambios a las Reglas de Operación de 2005 a 2006, así como las circunstancias que dieron motivo a dichos cambios … con base en entrevistas a funcionarios clave.”

“Objetivo 5. Evaluar el apego del Programa a sus Reglas de Operación.”

3.4.2 Metodología Los resultados aquí presentados se inscriben en la metodología cualitativa de la investigación social. Por tanto, se sustentan y aplican procedimientos metodológicos de investigación y de análisis cualitativo.

TÉCNICAS y MUESTRA: En el desarrollo del estudio se aplicaron las siguientes técnicas de investigación:

Entrevistas en Profundidad, Técnica utilizada para conocer, a partir de un contacto personalizado y del desarrollo de un diálogo simétrico, abierto, narrativo y reflexivo, las percepciones, actitudes, opiniones y expectativas de los funcionarios de la Coordinación Nacional del Programa y de funcionarios estatales, operativos, auxiliares y vocales.

En la Coordinación Nacional del Programa se entrevistaron a:

• Directores Generales.

• Directores de Área

• Subdirectores.

• Responsables del seguimiento de cada componente.

En la Región Occidente, representada por el estado de Jalisco, se entrevistó a un funcionario estatal del Programa en una localidad indígena; a un servidor público con funciones operativas del sector salud en una localidad urbana (La Meca) y otro del mismo nivel del sector educativo(Jalisco)

En la Región Norte, particularmente en Nuevo León, fueron entrevistados: un funcionario estatal del Programa; un integrante del personal operativo del sector salud; otro de igual nivel del sector educativo; Vocal de un Comité de Promoción Comunitaria, todos ellos de una comunidad urbana (Juárez); y un Auxiliar municipal de una localidad rural (San Mateo).

38

En la Región Sureste específicamente en Chiapas, se entrevistaron a las siguientes personas: un funcionario estatal del Programa; personal operativo de ambos sectores – salud y educación-; y una Vocal de un Comité de Promoción Comunitaria, residentes en una comunidad de carácter urbano (Nicolás Ruiz) En la Región Centro, representada por el estado de Guerrero, se entrevistó a un funcionario estatal del Programa y a un representante del personal operativo de cada uno de los sectores participantes. En todos los casos dichas entrevistas se efectuaron en la ciudad de Chilpancingo.

En todas las entrevistas se contó con la misma Guía de Tópicos a cubrir, sin que restringiera la posibilidad de abordar los temas que surgieron en el curso del diálogo entre el entrevistador y cada uno de los informantes, ya que una de las virtudes de la técnica es su flexibilidad para abordar con mayor detalle y/o profundidad los asuntos que interesan (o veces preocupan) al entrevistado.

Entrevistas Semiestructuradas. Esta técnica utiliza un interrogatorio estructurado con preguntas previamente definidas, planteadas de acuerdo a un principio de organización. Las respuestas fueron tratadas, analizadas e interpretadas de forma cuantitativa y cualitativa.

En lugar de la muestra prevista, estas entrevistas se realizaron a todo el universo: 32 Coordinadores Estatales del Programa y 130 responsables de los Centros de Atención y Registro. Algunas características significativas de las162 personas entrevistadas son las siguientes:

En ambas categorías laborales, 9 de cada diez servidores públicos son varones.

La mayor proporción (51.5%) de los Responsables de las CAR’s tienen entre 30 y 39 años, únicamente 20% se ubica en el decenio de edad precedente. Por el contrario, casi la mitad (46.9%) de los Coordinadores Estatales se ubica en el rango de 40 a 49 años y ninguno de ellos está entre los 20 y 29 años.

Casi dos tercios ((65.6%) de los Coordinadores tienen siete o más años de experiencia en el sector público y la mitad tiene más de diez años de antigüedad como servidor público. Por su parte, poco más de la mitad (53.8%) de los Responsables de los CAR’s tienen entre cuatro y nueve años de experiencia en instituciones públicas y la mayor proporción (31.5%) está en el rango de siete a nueve.

Grupos de Enfoque. Este procedimiento forma parte del paradigma analítico inductivo, e incluye procesos de recolección, sistematización, análisis e interpretación de información de tipo cualitativo. Se utilizó para conocer el nivel de satisfacción del Programa Oportunidades, a través de las opiniones, actitudes y apreciaciones de los titulares beneficiarios, padres de familia, jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades y promotores sociales.

El desarrollo de esta técnica permite la reconstrucción de ideas y conceptos del otro a partir de su homólogo, con experiencias de vida y pensamientos muy similares. Con esta técnica, la información obtenida a través de la reconstrucción y

39

legitimación de los discursos puestos en escena, convergen para explicar una realidad colectiva, que cuenta un mayor margen descriptivo.

En la Región Occidente se llevaron a cabo cinco reuniones de grupos de enfoque: dos con Titulares Beneficiarios, uno en una comunidad rural ((La Vega) y el otro en una localidad urbana (Teuchitlan); otra con padres de familias en una localidad indígena (Toxin); una más con Jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades en una localidad rural (Tlajomulco), y la quinta con Promotores Sociales en un asentamiento urbano (Jalisco).

En la Región Norte se realizaron tres grupos de enfoque: Padres de familia en una localidad rural (San Mateo); en la misma localidad se consultó a un grupo de Jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; y en una comunidad urbana ((Juárez) se realizó el grupo de enfoque con Promotores Sociales.

En la Región Sureste la técnica de grupos de enfoque se aplicó para conocer las apreciaciones de: Titulares beneficiarios en una comunidad indígena (Bumija); dos grupos de Promotores sociales, uno en el medio rural (Tierra y Libertad) y otra en el urbano (Nicolás Ruiz); la cuarta sesión se realizó con Jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades en una localidad rural (Tierra y Libertad).

Por último, en la Región Centro se efectuaron cuatro grupos de enfoque. Tres en la ciudad de Chilpancingo con: Titulares Beneficiarios, Padres de familia del Programa y Jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; la cuarta con Padres de familia del Programa, pero en una localidad rural (Buenavista).

En total se realizaron dieciséis Grupos de Enfoque.

De acuerdo con las personas consultadas: cuatro sesiones con Titulares Beneficiarios; cuatro con Padres de familia del Programa, cuatro con Jóvenes de educación media superior que forman parte del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades; y cuatro con Promotores sociales.

En función del número de habitantes y características de los asentamientos humanos: se efectuaron siete grupos de enfoque en localidades rurales, siete en ciudades y dos en comunidades indígenas.

Observación Se trata de una técnica de investigación ampliamente desarrollada en Antropología. En esta oportunidad se utilizó fundamentalmente para describir entornos, actores, acciones, espacios, objetos; actitudes, personalidades y costumbres. La información aquí obtenida fue útil para contrastar, complementar e interpretar lo dicho por los informantes en otras técnicas.

La observación se aplicó en seis comunidades: dos en las regiones Occidente y Sureste y una en las zonas Norte y Centro.

Se emplearon dos veces en cada tipo de comunidad: Indígena, Rural y Urbana.

40

Los criterios de inclusión que se tuvieron en cuenta para las hacer la observación de las personas beneficiarias activas del Programa, fueron:

• Residentes en zonas urbanas, indígenas y rurales de las 4 regiones;

• No militantes activos de ningún partido político;

• Diferentes tiempos de incorporación al Programa;

• Diversidad de edad;

• Mujeres con hijos en los tres niveles de educación;

• Con apoyos monetarios entregados por medio de las diversas empresas liquidadoras

• Integradas a los servicios de salud de la Secretaría de Salud y del IMSS Oportunidades.

3.4.3 Alcances y Limitaciones del estudio.

La combinación de técnicas permitió conseguir lo proyectado y superarlo, pues hizo posible contrastar, complementar y confirmar las interpretaciones del análisis de la información recabada.

Por otra parte, en la propuesta metodológica se estableció que las entrevistas semiestructuradas se realizarían sólo a una muestra. No obstante, por la importancia que tienen los Coordinadores Estatales y los Responsables de los Centros de Atención y Registro, consultó a los ciento sesenta y dos servidores públicos, lo que corresponde al censo de este tipo de población.

Sus limitaciones son no haber obtenido información primaria de los funcionarios responsables de los sectores de salud, (Secretaría de Salud), de educación (Secretaría de Educación) y de las liquidadoras, pues tras el análisis de la información obtenida con las cuatro técnicas, no hay respaldo argumentativo de estos grupos.

Asimismo, existe una cuarta figura que hubiese sido interesante considerar dentro de los actores involucrados en el Programa: las autoridades constitucionales estatales, municipales y locales.

3.4.4 Apreciaciones Genéricas de las Reglas de Operación.

Los servidores públicos consultados aseguran que las Reglas de Operación, Los Manuales de operación y las bitácoras son las tres herramientas fundamentales de su quehacer cotidiano. Todos hacen referencia de las Reglas con familiaridad, sin embargo, algunas respuestas verbales y no verbales indican que el nivel real de conocimiento es muy diverso, incluso algunas reacciones permiten suponer que afirmar que se conocen las Reglas está propiciado más por “el deber ser” que por el conocimiento profundo de las mismas. De cualquier forma, el conocimiento real esta referido, al menos, a las funciones y actividades que a cada quien competen.

Casi la totalidad de los servidores consultados por medio de entrevistas semiestructuradas consideran que las Reglas de Operación son:

41

• “Fáciles de Comprender”: 93% global y un poco mejor entre Coordinadores Estatales -97%-;

• “Fáciles de aplicar”: 87% global y 88% entre Responsables de CAR’s;

• “Orientan y norman su trabajo”: 99% global y 100% entre Coordinadores Estatales;

• “Agilizan el trabajo”: 95% global y para los Responsables de CAR’s.

La facilidad de aplicar las Reglas es el atributo menos valorado, lo que puede estar reflejando un conocimiento no profundo o que no son tan comprensibles para todos, pero desean mencionarlo así.

Las regiones que obtienen puntajes ligeramente menores son Norte y, sobre todo, Sureste, en la cual la facilidad de comprensión es inferior a noventa puntos y la aplicación es menor al 80%.

En las entrevistas en profundidad se confirma que la mayoría de los funcionarios consideran que las Reglas son comprensibles y específicas.

En cambio, el personal operativo percibe las Reglas de Operación como un material para consulta más que para leer de manera profunda, su acercamiento a las mismas se focaliza en la información que norma su actuación particular dentro del Programa. Los funcionarios consultados valoran de manera favorable que las Reglas de Operación resulten de un consenso estratégico entre la Coordinación Nacional de Oportunidades, SEDESOL, SEP, SSA y el IMSS, pues estiman que la Norma se creó y se actualiza de acuerdo a las posibilidades de todas las partes de cumplir los acuerdos. Algunos de los entrevistados sugieren que las Reglas de Operación deben difundirse más entre el personal operativo de los sectores de salud y educación, pues aseguran que no todos manejan la suficiente información sobre los límites de su actuación y sus responsabilidades.

3.4.5 Cambios a Reglas de Operación

Se realizó una compulsa de las ediciones 2005 y 2006 de las Reglas de Operación, para detectar los cambios y su tipificación: mediante el análisis cualitativo en la esfera del evaluador.

Se utilizaron cuatro categorías o tipos posibles de cambio, para clasificar cada una de las modificaciones detectadas:

• De redacción: se refieren a la sustitución o eliminación de frases / párrafos que no modifican el fondo o esencia de la regla;

42

• De aclaración. son aquellos cambios de palabra o palabras que describen de una manera más clara / precisa la regla, sin alterar el fondo del enunciado o de la regla;

• De operación: son los que modifican el sentido de las reglas de operación, son puntualizaciones operativas que cambian aspectos específicos del funcionamiento del programa; y

• De contenido: son ideas (frases / párrafos) que no se aparecen en las Reglas de Operación del 2005 y se incluyeron en su versión 2006, o a la inversa (en 2006 se suprimen frases / párrafos utilizados en 2005) Es importante precisar que algunos de estos cambios modifican la operación del Programa, en tanto que otros solamente buscan explicar con mayor claridad la norma. Por tanto, se encontrarán combinaciones.

Es importante señalar que, en sentido cuantitativo, más de la mitad de los cambios son de “CONTENIDO Y OPERACIÓN”, seguidos por los de “ACLARACIÓN”, que constituyen casi la cuarta parte de todo los cambios y en tercer lugar se ubican aquellos que son únicamente de “REDACCIÓN”, representando una de cada diez modificaciones.

El análisis cualitativo global de los cambios permite arribar a las siguientes conclusiones:

Todos los cambios detectados fortalecen y refuerzan la operación del Programa.

Los temas nuevos en las Reglas de Operación 2006, fomentan la atención especial a grupos importantes de la población “los adultos mayores y los Jóvenes”.

Los principales cambios se relacionan con inclusiones o aclaraciones de procedimientos como:

o Conceder al padre la posibilidad de ser el titular de la familia beneficiaria, y todas las referencias que en las reglas se proporcionan a la titular de la familia, se entenderán también referidas al varón.

o A partir de 2006, los talleres de capacitación para el autocuidado de la salud están dirigidos a las titulares, a los becarios de Educación Media Superior y a los integrantes de la familia mayores de 15 años, aun cuando no estudien.

o Amplia la información relativa a los procedimientos para operar el componente “Jóvenes con Oportunidades”: acumulación de puntos y entrega de apoyos.

o Establece el apoyo monetario para los adultos mayores, que está sujeto al cumplimiento de su corresponsabilidad con su asistencia a los servicios de salud, de acuerdo a las acciones y frecuencias de atención que para este grupo de edad están previstas en las propias Reglas de Operación.

o El total de los apoyos monetarios que recibe la familia, no sólo varían conforme al número de becarios, sino que dependerá también del número de adultos mayores incorporados en el hogar.

43

o Definición de normas sobre los procedimientos para actualizar de forma permanente del padrón activo.

o Definición de nuevos Indicadores de gestión y evaluación.

3.4.6 Opiniones sobre los cambios realizados. Prácticamente todos los servidores públicos consultados consideran que los cambios de las Reglas de Operación, son resultado de un proceso de mejora continua. Además, existe consenso al estimar que las modificaciones de forma y de contenido buscan y generalmente consiguen incrementar la claridad y funcionalidad de la Norma.

Los cambios que más prevalecen en el recuerdo de la mayoría de los entrevistados son aquellos que modifican sustantivamente las Reglas y/o los que afectan aspectos específicos del funcionamiento operativo. Además, en muchos casos, el recuerdo está condicionado por los impactos que estas modificaciones tuvieron en el desempeño del Programa.

En general los entrevistados, con mayor intensidad los funcionarios de oficinas centrales, identifican cuatro cambios claves:

• La introducción de Talleres para el auto-cuidado de la salud en sustitución de las Pláticas. Consideran que ahora la modalidad de Taller involucra a todos los miembros de la familia mayores de 15 años, y se organizan por bloques temáticos adecuados a los intereses de los miembros de la familia. Algunas de las personas consultadas señalan que para su ejecución se desarrollaron nuevos materiales de apoyo y se capacitó al personal del sector Salud.

• El Modelo de Atención Operativa por zonas de atención, que se introduce en la normatividad en 2006. Los entrevistados aseguran que ha sido uno de los cambios más revolucionarios del Programa, que ha generado resultados en menos tiempo, y sobre el que descansa una nueva estrategia de operación. En su implementación se constatan los avances en el funcionamiento de los Centros de Atención y Registro (CARs), las Mesas de Atención y Servicio (MAS), la inversión en infraestructura, la capacitación del personal, como medios de acercamiento real de Oportunidades a sus beneficiarios.

• El apoyo monetario mensual a los adultos mayores, integrantes de las familias beneficiarias a partir de los 70 años, para mejorar sus condiciones de vida.

• La creación de la figura de Vocal de Nutrición y su inclusión en las Reglas de Operación se valora como una importante acción del Programa, porque está enfocada a elevar la calidad de la atención a sus beneficiarios.

De manera específica los servidores públicos de tres niveles jerárquicos opinan sobre otros cambios a las Reglas de Operación del Programa.

44

Adicionalmente, los directivos de la Coordinación Nacional más relacionados con la creación, revisión y modificación de las Reglas de Operación apuntan los siguientes cambios:

• La alineación del Paquete Básico de Salud de Oportunidades con los Programas de Promoción y Prevención de la SSA (Línea de Vida) y del IMSS (PREVEIMSS).

• La sustitución del concepto suplemento alimenticio por el de complemento, cambio que evita la confusión entre las beneficiarias sobre que este complemento suplía otro tipo de alimentación.

Además de las modificaciones comentadas por la mayoría de los entrevistados, los Coordinadores Estatales, no mencionan otros cambios específicos de las Reglas de Operación del Programa.

Por su parte, los operativos estatales, además de los cambios sobre los que la mayoría opinó, sólo reconocen como uno de los mayores cambios a las Reglas de Operación lo que se refiere al componente patrimonial.

Algunos estiman que uno de los objetivos más importantes del Programa es el de elevar el nivel educativo de las familias, así que se consideró que uno de los cambios más significativos en las Reglas de Operación fue el del componente patrimonial Jóvenes con Oportunidades. Al parecer asignarle nombre a las cuatro vertientes (de Capacidades, Productiva, Patrimonial y de Protección) crea la idea de ser una innovación que aparece en 2006, cuando así se maneja en las Reglas desde el 2004.

3.4.7 Apego del Programa d las Reglas de Operación.

Las opiniones de los consultados son mayoritariamente favorables, pero también se hacen algunos señalamientos acerca de condiciones y circunstancias que propician la falta de apego (o incumplimiento) de las Reglas.

En sentido positivo, son frecuentes las alusiones relativas al desempeño operativo adecuado y al marco de los lineamientos establecidos en las Reglas de Operación.

También son abundantes los comentarios que señalan, de muy diversas maneras, que el crecimiento de la cobertura del Programa es resultado de la correcta aplicación de las normas fijadas en la Reglas. No obstante, como se expone más adelante, algunos entrevistados opinan en sentido opuesto.

Un número importante de los participantes en el estudio señalan que existen eventos laborales (operaciones) que refuerzan el cumplimiento de la normatividad. El que se presenta de manera cotidiana es la supervisión que ejercen los superiores a los subalternos. La mayoría, entre los que así opinan, asegura que la supervisión por figura operativa ha favorecido el cumplimiento de la normatividad, puesto que los controles y evaluaciones son más directos.

El otro acontecimiento laboral que, según comentan, presiona el cumplimiento de las Reglas de Operación se refiere a las auditorias, internas y de Instituciones ajenas a las instituciones involucradas en la operación cotidiana del Programa.

45

Adicionalmente, es importante señalar que, los altos funcionarios de la Coordinación Nacional, también perciben que hay un cumplimiento de las Reglas de Operación en todos los niveles operativos. Los aspectos que se comentan en sentido desfavorable, tienen que ver con ciertos puntos de conflicto entre la norma y la operación. Éstos son:

• El crecimiento de la cobertura de familias, que para algunos fue muy acelerado, rebasó la capacidad de atención de los servicios de Salud. En consecuencia, no se está cumpliendo rigurosamente el proceso de validación de la accesibilidad y capacidad de atención del sector Salud previo a la incorporación de las familias al Programa.

• Algunos opinan que la sobre-demanda demuestra que la selección de localidades no cumple con las Reglas, pues se han elegido comunidades en las cuales no existe la infraestructura necesaria, ni disponen de la capacidad técnica y administrativa para atender la demanda potencial de Oportunidades.

• El sector Salud incumple ciertos parámetros de la norma, (Reglas y Manuales), pese a intentar cumplir su responsabilidad, en aspectos como: errores en el llenado de formatos, extravió de formatos ya requisitados, atención breve y quizá superficial por parte de los médicos en las consultas, y tener que solicitar ficha para hacer las citas. Algunos de los consultados señalan que todo ello también propicia errores o incumplimiento en la certificación de las corresponsabilidades.

• Unos funcionarios consultados creen que los problemas de incumplimiento temporal resultan, no del desconocimiento de la normatividad, sino como consecuencia directa de la complejidad operativa que logra alcanzar Oportunidades en un año, debido a su rápido crecimiento, provocándose un desfase entre operación real y las normas.

• Algunos entrevistados estiman que el personal operativo de los sectores de educación y de salud poseen un conocimiento limitado de las Reglas de Operación, hecho que genera inconsistencia en los procedimientos de certificación de corresponsabilidades.

• Aisladamente se considera como desventaja que la información provenga de las oficinas centrales de la Ciudad de México, ya que los relativos a las actividades que se deben realizar llega, en ocasiones, demasiado tarde a las instancias correspondientes, por lo que estas actividades se realizan con premura y al limite de los tiempos establecidos.

3.4.8 Propuestas de cambios para la nueva edición de las Reglas de Operación

Prácticamente la mitad de los servidores públicos consultados (66) por medio de las entrevistas semiestructuradas no formulan propuesta alguna: 39 de ellos aseguran que “No cambiaria nada”, 22 responden que “No sé” o no contesta; y 5 emiten respuestas que no fue posible clasificar por aportar información insuficiente o confusa.

46

Entre los entrevistados que si contestaron, predominan las respuestas que sugieren “aclaraciones”, que representan el 66% de las respuestas suficientes y claras. Los temas que se sugieren explicar con mayor cuidado son: “mejorar la redacción” / “más claras” / “más específicas”. En segundo lugar se menciona la necesidad de “aclarar / clarificar las funciones del sector salud respecto del Programa” y “precisar los medios para supervisar los talleres de auto cuidado de la salud”.

Las categorías de respuestas que se ubican en el segundo lugar de mención entre quienes si respondieron, alcanzan 10% cada una,

“Inclusión de temas o aspectos de algunos ya considerados”, entre los que predomina la idea de “Agregar un capítulo de casos especiales / agregar preguntas y respuestas más frecuentes”, seguido por “mayor atención a errores de inclusión / atención a errores de exclusión”.

En las “Propuestas Generales al Programa” se comentan: “Tomar más en cuenta a las personas con discapacidad”, “Exigir a los becarios un promedio mínimo de calificación”, ”desaparecer el puesto de enlace municipal” y “establecer de manera obligatoria la asistencia a las sesiones de orientación del Programa”.

Desde el punto de vista de los Coordinadores Estatales y los Responsables de los CAR’s las sugerencias más frecuentes se relacionan con la claridad de las Reglas y con la especificación precisa de las funciones, sobre todo del sector salud y de los diferentes puestos que participan en el Programa.

Al preguntar sobre las sugerencias a los Manuales operativos, 6 de cada diez aseguran no tener sugerencias, o contestan “no sé” o sus respuesta es poco clara e inclasificable.

Entre quienes si responden de manera completa y clara, las tres principales respuestas tienen que ver con: “la necesidad de que sean más sintéticos” / más sencillos” (26%); “conceptos y redacción más clara” y “evitar tantas modificaciones”, ambos con 20%.

3.4.9 Conclusiones y Recomendaciones.

Se concluye que el equipo de trabajo comparte una visión común del Programa y su operación, lo que demuestra la interacción y alineación de los diferentes actores de ella.

Las Reglas de Operación fortalecen la operación del Programa, ya que regula y conduce los procesos y la actuación de las diferentes figuras operativas.

La renovación anual de las Reglas las convierte en una guía dinámica, que se perfecciona de acuerdo con los cambios de la operación. La evaluación del desempeño del Programa, en la práctica de los estados, constituye la retroalimentación necesaria para que las Reglas fundamenten sus cambios.

Las modificaciones a las Reglas no son resultado de la ocurrencia, sino consecuencia de la información cotidiana que reportan el seguimiento y la evaluación de su funcionamiento operativo. Todo indica que los cambios

47

introducidos a las Reglas 2006 han favorecido el perfeccionamiento del Programa, aunque no todos han redituado los mismos resultados en su implementación.

La transparencia de todos los procesos operativos y el blindaje electoral son pilares que sustentan la credibilidad y confianza de los beneficiarios de Oportunidades, y, hasta donde es posible deducir, también de la opinión pública.

La Contraloría Social se ha consolidado y reforzado a través de acciones de capacitación y sensibilización de los beneficiarios.

El proceso de desarrollo y consolidación de un Modelo de Atención Operativa descentralizado por zonas es hoy un gran logro operativo del Programa, sin embargo, el mismo implica un cambio del paradigma de gestión.

RECOMENDACIONES.

Es necesario señalar que algunas de las propuestas mencionadas en los siguientes párrafos fueron también comentadas por uno o muchas de las personas consultadas.

• Complementar los métodos utilizados para evaluar los cambios en las Reglas de Operación y para conocer en qué medida se han puesto en práctica. Precisar si las modificaciones resultan eficientes y eficaces. Conocer si la población beneficiaria tiene conciencia de esas acciones y si está satisfecha con la aplicación de tales cambios.

• Perfeccionar la difusión de las Reglas de Operación.

• Aclarar en las Reglas de Operación todo lo relacionado con el componente patrimonial, y el de adultos mayores.

• Perfeccionar el sistema de monitoreo continuo de las acciones claves del Programa, que permita garantizar y agilizar los procesos de supervisión directa de las acciones del mismo y de sus mecanismos de información, con el fin de que los tomadores de decisiones cuenten con mayor y mejor información para el mejoramiento del Programa.

• Analizar posibles cambios de temporalidad en la transición de las familias al EDA.

A las recomendaciones de los entrevistados podemos agregar la siguientes:

• Desarrollar mecanismos que permitan ejercer mayor presión hacia los sectores para que cumplan las Reglas de Operación y para que respondan a los compromisos contraídos con Oportunidades.

• Desarrollar desde Oportunidades -en concertación con los sectores- mecanismos más efectivos para supervisar el cumplimiento por parte del personal operativo (médicos, enfermeras/os y maestros/as) de las Reglas de Operación.

• Incrementar la acciones de difusión entre los beneficiarios del Modelo “Oportunidades más cerca de ti”, para maximizar su aprovechamiento e impacto.

48

• Reforzar la comunicación directa a los jóvenes acerca de los beneficios del Componte Patrimonial. Revisar las vertientes de inversión del Componente.

• Complementar las Reglas de Operación con documentos operativos y manuales de procedimientos donde funciones y cargos sean claros y concretos.

49

3.5 ANÁLISIS DE COSTOS DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES. EJERCICIO DEL PRESUPUESTO

3.5.1 Objetivo Presentar una síntesis de la evaluación de los costos unitarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, analizando la vinculación entre el ejercicio del gasto y el cumplimiento de las metas del Programa durante 2006.

3.5.2 Metodología La evaluación se llevó a cabo desde tres ángulos metodológicos: Análisis Inductivo: A partir de los datos más agregados de las asignaciones presupuestales para cada ejercicio, se identifica la evolución de los niveles de los recursos otorgados para atender el Programa. Para determinar los niveles de crecimiento que se presentan, se deflactan todos los valores monetarios al nivel de los precios del mes de enero de 2002, obteniendo un deflactor (índice) para cada año. De esta forma, todos los datos se presentan a “precios constantes” y permite comparar con precisión los niveles de crecimiento de las asignaciones. Aunque el Banco de México estableció a partir de la segunda quincena de junio de 2002, un nuevo índice para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor; para dar mayor exactitud a la evaluación se calcularon los deflactores a partir del mes de enero de ese mismo año. Una vez obtenidos los datos para traer a valores constantes los cinco años de operación, se observa su nivel de crecimiento y se compara contra las asignaciones en años anteriores, evaluando la aplicación en los diferentes conceptos que integran el gasto operativo. El nivel del gasto operativo en su conjunto a su vez, es analizado a la luz de los gastos estratégicos del Programa, dando paso al segundo ángulo metodológico, que se refiere. Análisis estadístico: La lectura realizada del comportamiento presupuestal y financiero, por sí solo arroja diversos índices de variación en cuanto a los montos de asignación y gasto del Programa, por lo que con base a la información proporcionada por la Coordinación Nacional más la publicada en la página del Programa en Internet, se elaboraron los cuadros estadísticos de cada uno de los componentes del Programa y se presentan a valores constantes al igual que el presupuesto. Este ejercicio permite establecer el comportamiento de cada uno de los conceptos de gasto y compararlo contra las asignaciones presupuestales para estar en

50

oportunidad de realizar los cruces y comparaciones que permiten evaluar al desarrollo del Programa en los aspectos estratégicos analizados a la luz del gasto público. Escalas Espaciales y Temporales: La información presupuestal es analizada realizando cruces con dos niveles espaciales relevantes: el primero se enfoca a evaluar el gasto en los niveles más agregados y a escala nacional. Para ello se elaboraron los cuadros de gasto general y se van analizando según la evolución presentada desde el inicio del Programa en 2002 y hasta el ejercicio 2006. En un segundo momento se buscó evaluar el comportamiento de los principales conceptos de gasto a nivel estratégico y medirlos con el presupuesto asignado y los niveles de gasto operativo, para determinar la eficiencia en su aplicación. La evaluación a nivel nacional contempla el ejercicio completo de 2006; así mismo, toda vez que ha concluido el ejercicio presupuestal 2006, se incorporan los datos y montos ejercidos, lo que aporta el comportamiento global del año.

3.5.3 Conclusiones y Recomendaciones La información de que se dispuso para realizar el análisis del ejercicio presupuestal 2006 permitió identificar los índices generales en que se ha desarrollado el “Programa de Desarrollo Humano Oportunidades” en el aspecto presupuestal y del ejercicio del gasto. La disponibilidad de información ha permitido finalmente, realizar el análisis comparativo necesario que sin duda resulta interesante. Permite además, evaluar la eficiencia de la administración en cada estado y obtener parámetros de recomendación que coadyuven al fortalecimiento de la función administrativa y procuren optimizar los recursos para el fortalecimiento del Programa. El Programa ha observado año tras año, un crecimiento consistente en las asignaciones financieras, lo que refleja la importancia que para el gobierno federal y para la sociedad en su conjunto, representa establecer políticas públicas orientadas a eliminar los rezagos de orden social prevalecientes en el país. El crecimiento en el monto de los recursos públicos destinados a Oportunidades, se manifiesta en dos vertientes: la primera y fundamental, se refiere al incremento real observado en los apoyos efectivamente otorgados a las familias beneficiarias, que impacta automáticamente en la segunda vertiente, que se refiere al crecimiento que esto genera en los costos operativos y administrativos que se deben absorber para mantener en funcionamiento el Programa. Sobre este aspecto, se pudo identificar que en el ejercicio del presupuesto el incremento real presentado en los gastos de operación fueron superiores, en términos relativos, a los que se dieron en los aspectos estratégicos sobre los que está orientado “Oportunidades”. El aparato administrativo sobre el que opera el Programa está instrumentado de forma continua y las estructuras de operación vienen funcionando de manera permanente; el crecimiento en los niveles de las asignaciones presupuestales no debería impactar mayormente en los rangos observados de gasto.

51

Sin embargo, se identifica que aunque de forma marginal, el nivel de gasto operativo ha crecido más en términos relativos, que el nivel de incremento en los apoyos efectivamente otorgados a las familias. Lo anterior todavía se ve aun más afectado cuando se observa que los gastos destinados a la evaluación del Programa han disminuido 5.3 millones de pesos en términos reales entre 2002 y 2006, adicional a que durante el año 2006, no se destinaron recursos ni se ejerció ninguna partida presupuestal en el levantamiento de encuestas. Estos dos aspectos pueden tener una interpretación positiva y otra negativa: por un lado, el Programa Oportunidades ha sido el más evaluado durante los cinco años de la administración, generándose esquemas de calificación diversa que ayudan a optimizar el cumplimiento de las metas planteadas en las reglas de operación. Los mecanismos de control interno permiten generar ahorros, y esos recursos de manera lógica podrían aplicarse a los aspectos fundamentales, en apoyos directos a las familias. Sin embargo, la aplicación de encuestas es un mecanismo eficiente para conocer el grado de satisfacción acerca de la operación del programa como fuente directa de las familias beneficiarias; además que de acuerdo a la dinámica del Programa, se esperaría enfocar algunas baterías para la instrumentación de las encuestas de recertificación, en aquellos grupos con más de 3 años recibiendo los beneficios. El gasto administrativo ejercido y controlado desde la Coordinación Nacional del Programa, refleja números muy satisfactorios en cuanto al índice que representa el gasto global; sin embargo, resulta difícil determinar el nivel de gasto en que incurren directamente las dependencias y entidades para ejecutar los componentes del Programa que le son inherentes. Tal es el caso de la Secretaría de Educación, la Secretaría de Salud y el IMSS. Si bien estas dependencias y entidades cuentan con oficinas y estructuras operacionales prácticamente en todo el país para atender de manera normal las funciones para las que fueron creadas, y a través de las cuales puede asignarse una parte de la operación del Programa, sería importante conocer que nivel de gasto representa para ellas operar ejercer los apoyos de su competencia para Oportunidades. Llama la atención que desde el inicio del Programa, entidades reconocidas con altos índices de marginación hayan crecido poco con relación al inicio del Programa. Es probable que derivado de su propia condición, sean entidades que hayan recibido una mayor atención desde el origen y por tal motivo, gran parte de las metas planteadas se hubieran cubierto con anterioridad a otras con mejores condiciones de desarrollo. Pero es necesario identificar para cada caso las diferencias y semejanzas en la evolución de su padrón, en su dinámica demográfica y en su manera de ejercer el gasto. Discrepancias, como en Aguascalientes y Nuevo León que de 2002 a 2005 han evolucionado rápidamente; y en contra estados como Chiapas, Oaxaca o Zacatecas, que en el último año presentan cifras contrastantes con aquellos.

52

El componente que más se intensificó en razón del ejercicio del gasto, fue el educativo. En la evolución de Oportunidades se identifica esta preocupación y han sido incluidos apoyos para niveles superiores de educación. En contraparte, de 2002 a 2005 el componente de salud no presenta crecimiento, por el contrario los presupuestos asignados son en términos reales siempre inferiores a 2002. Es hasta 2006 que se contempla un crecimiento para fortalecer este componente; sin embargo, hasta el mes de junio se había ejercido tan sólo el 34% del total asignado. Durante el segundo semestre del año se gastaron las dos terceras partes restantes, con la información disponible no fue posible identificar la razón o razones de este comportamiento, toda vez que durante el segundo semestre del año únicamente se incrementó 2.8% el número de familias en control. Un mayor detalle de los niveles de gasto arrojaría mayor luz sobre este componente del Programa, para lo cuál se recomienda buscar los mecanismos para que la Coordinación Nacional del Programa cuente de forma oportuna con la información financiera y sustantiva de todos los componentes. Sin contar con mayores datos que el cuadro concentrador de los presupuestos asignados por año para atender este componente, aparentemente no existe una adecuada planeación, lo que provocó en el año 2002 un sub-ejercicio presupuestal equivalente al 19.3% del total autorizado. Lo anterior pudo haber generado que a partir de 2003 se haya realizado un ajuste a la baja en las asignaciones correspondientes a ese ejercicio y a su vez provocó en ese año el efecto contrario, esta vez con un gasto excedido en el orden de 12.3%. En el resto de componentes del Programa, en términos generales puede establecerse que el ejercicio del gasto ha sido adecuado, tanto en los niveles que representa el gasto operativo, como en la aplicación en los aspectos estratégicos que abarca. El nivel de subejercicio ha sido inferior al 1% prácticamente en todos los años y el gasto administrativo ha logrado contenerse en un índice cercano al 3%. Durante tres años consecutivos se ha logrado la meta de registrar y atender a cinco millones de familias y el nivel de los apoyos se ha visto incrementado año con año. El tema de costos unitarios y la aplicación presupuestal representa tan solo una pequeña parte del relevante espectro que abarca el Programa, pero es de vital importancia por muchas razones: La primera es que “Oportunidades” se fundamenta en los apoyos de orden económico a las familias más desprotegidas, siendo la consolidación presupuestal piedra angular para el cumplimiento de los objetivos establecidos. El óptimo aprovechamiento de los recursos y la indiscutible transparencia en su manejo, redundan directamente en la calidad y niveles de apoyo a la población. Finalmente, el ejercicio del gasto es el termómetro fundamental del cumplimento del Programa. El nivel de los apoyos a las familias beneficiadas está marcado fundamentalmente por el nivel de los recursos ejercidos en cada uno de los componentes del Programa.

53

3.6 ESCENARIO PROSPECTIVO DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES:

VISIÓN DE TRAMO CORTO

3.6.1 Objetivo Este capítulo se remite a ofrecer una síntesis del análisis y escenario prospectivos (de corto plazo) sobre la permanencia, adecuación o conclusión de los aspectos operativos analizados con base en los puntos 1 a 5 previamente desarrollados en este estudio sobre el Programa Oportunidades.

3.6.2 Metodología Para tal efecto, se empleó una metodología calibrada para construir escenarios prospectivos (Román, M.F.) que continúa los trabajos de Bertrand de Jouvenel (L’Art de la Conjecture), Eleonora Massini (Visiones de Sociedades Deseables) y James Dator (Caring Societies). Dicha metodología puede resumirse en los siguientes aspectos que constituyen un equivalente a un mapa de ruta:

1. Generación de bases prospectivas, principios guía y condiciones del presente 2. Construcción de futuros 3. Evaluación de consistencia de los futuros producidos 4. Análisis de viabilidad o posibilidad de los futuros producidos 5. Generación de escenarios 6. Diagnóstico del estado presente 7. Obtención de las trayectorias de futuro a presente y de las de presente a

futuro 8. Imbricación de los dos tipos de trayectorias 9. Identificación de métodos o técnicas de desdoblamiento de trayectorias 10. Identificación de factores indispensables, necesarios o auxiliares 11. Determinación del horizonte de planeación 12. Identificación de factores permanentes, temporales o de duración aún

menor; reidentificación de trayectorias y futuros. La orientación de la metodología es hacia la prospectiva, su aplicación está, en cambio, más vinculada con la previsión. Con lo que se necesita tomar en cuenta y acopiar para enfrentar consecuencias negativas o cubrir costos sociales. Las bases prospectivas o principios guía de este estudio son de tres tipos. El primer tipo recae en los dominios de la prospectiva propiamente dicha. Sus componentes son realmente las bases prospectivas. (1) No hay un único futuro; existe una multiplicidad de futuros; (2) Los futuros dependen tanto de las decisiones presentes como de las imágenes de futuro que se construyan en una sociedad; (3) El futuro (socialmente) dominante se determina en el espacio de imágenes de futuro que se contraponen y conflictúan;

54

(4) El espacio de los hechos confirma o rectifica al futuro dominante y a la posición de los futuros alternativos. El segundo tipo de principios guía se refiere a las condiciones contextuales, estructurales y funcionales presentes. Se describen directamente en el texto y se refieren a las limitaciones y restricciones al quehacer y a las operaciones de Oportunidades. Muchas son consecuencia del espacio incompleto de control de Oportunidades de sus propio Programa. Como las que se refieren a que los servicios de Oportunidades están a cargo o los prestan otras entidades o instituciones (los de salud, educación e incluso las entregas de apoyos monetarios) o las que se generan en los niveles de coordinación-operación más altos entre Oportunidades y sus contrapartes. Estas condiciones son de carácter permanente y estructural. Otras recaen en la propia organización de Oportunidades y han necesitado un análisis más detallado (así como la aplicación de evaluaciones operativas internas y externas para caracterizarse y estudiarse) como las que refiere las limitaciones de las propias figuras de Oportunidades (en ocasiones autoaplicadas). Este es el caso de la operación de las MAS que teniendo todo para ser más flexibles, de mayor alcance y cobertura en las modalidades itinerante o volante prefieren ubicarse en un punto fijo de atención. Las hay estructurales y táctico-operativos (las que tiende a corregir y ajustar el Programa con base en las modificaciones de las Reglas de Operación). Son resultados de las investigaciones que se aplicaron en este estudio El tercer tipo de principios guía enlaza los futuros (y trayectorias) de Oportunidades con los futuros del país y se vincula –después de haberlos revisado y validado- con los del segundo tipo. Por ejemplo, los que indican que la dependencia de las operaciones y procedimientos de Oportunidades a los corresponsables de salud determinan en gran medida la calidad de la operación del Programa y la calidad de servicio real con la que opera. Las bases prospectivas proporcionan el curso de la metodología. Dejar correr los principios guía y los resultados de los análisis del estudio hacia el futuro genera las trayectorias de presente a futuro. Las posibles condiciones de interrelación entre Oportunidades y la estructura y el contexto en el largo plazo generan los futuros del Programa. A partir de ahí se obtienen los escenarios (que son futuros posibles o futuribles con revisión de consistencia y viabilidad) y luego las trayectorias de futuro a presente. En ese momento metodológico se interconectan, las trayectorias de futuro a presente con las que vienen en dirección inversa. El procedimiento de conexión puede llegar a ser muy complejo, sobre todo cuando hay zonas de incertidumbre o difusas. Así ocurre en el panorama de grupos de variables que inciden en diversas zonas y procesos en el país así como en el ámbito latinoamericano e internacional (Solari, L., op.cit.) Opiniones diversas y sustanciadas, advierten que el plazo de un año es crucial para el funcionamiento y éxito de la Administración Pública Federal de la que Oportunidades forma parte (Jiménez, E.), la extensión de esta visión al horizonte de dos años permite esclarecer los componentes de las trayectorias de operación sin la urgencia que podría presentar un estudio situacional o de coyuntura.

55

En resumen, el desarrollo de este reporte se enfocó de manera sucesiva al corto plazo (la proyección de los análisis y evaluaciones realizados en los puntos 1 a 5 de esta investigación), después se posicionó en el largo plazo (en el espacio prospectivo propiamente dicho), y regresó al corto plazo.

3.6.3 Resultados Los principales resultados se ubican en las condiciones de permanencia de estrategias, tácticas y prácticas de operación del Programa Oportunidades, las que, se encuentran íntimamente relacionadas. Así se derivan: (1) que la meta fija de atención a 5 millones de familias es flexible y modificable y que el Programa está, en el nivel nacional, en control de la cobertura y alcance del mantenimiento del padrón de familias beneficiarias; (2) que existen fluctuaciones estatales que requieren atención especial de la Coordinación Central de Oportunidades; (3) que los problemas que tiene la operación con las entidades e instituciones corresponsables y las liquidadoras (muchos de ellos estructurales y de diseño) exigen a Oportunidades tareas múltiples de supervisión, atención directa y aproximación a los beneficiarios que llegan a sobrepasar los recursos existentes y que sirven solamente para atenuar el impacto de prácticas subyacentes a la certificación de corresponsabilidades que quedan fuera del control del Programa; (4) que los espacios de negociación-coordinación-operación de Oportunidades con sus contrapartes presentan condiciones asimétricas a favor de dichas contrapartes; (5) que en una entidad que tiene tal alcance y lleva a cabo tantas y tan diversas tareas les son indispensables estrategias eficientes (permanentes y sistemáticas, además) de comunicación e información; (6) que si bien las MAS (Mesas de Atención y Servicios) forman parte de un estrategia alineada a la dirección más plausible de atención directa y personalizada a la población beneficiaria (el Modelo de Atención por Zonas), no han llegado a ser –por su incipiente instalación y arraigo - un factor de intervención imprescindible o permanente; y (7) que el Programa en sí es no reversible y que apunta a ser en el corto y mediano plazos no reemplazable. Las principales recomendaciones derivadas atienden a la insistencia de mejorar las condiciones de negociación-coordinación-operación de Oportunidades con sus contrapartes, a prestar aún mayor atención a las diferencias estatales, a prevenir consecuencias no deseables en el proceso de focalización en las zonas urbanas (especial pero no únicamente con el sector salud), y a consolidar esfuerzos y logros a la luz del futuro posible.

56

3.7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

3.7.1 Conclusiones Generales Todo estudio de evaluación requiere establecer lo que ha sido específico y tiene el cariz de ser relevante y pertinente al desempeño de una institución, organización o entidad. Este estudio no es la excepción. La revisión y análisis de la información que se ha hecho ha sido minuciosa y detallada -de lo que ha estado disponible- e incluso más allá de las llamadas “fuentes abiertas” puesto que se han puesto en juego una diversidad de métodos y técnicas articulados de indagación para escudriñar lo que es esencial al Programa Oportunidades en el corto plazo, las que se dirigen a recabar lo que se dice parcialmente, lo que no se dice, lo que es encubierto o que queda subyacente. Sin embargo es también imprescindible mostrar los límites y alcances de lo que queda como conclusión y que se transforma en lineamientos prácticos para las recomendaciones. Oportunidades es un programa social indispensable en el espacio de las políticas públicas en México. Se le asocia inequívocamente la etiqueta de irreversible en cuanto a que su existencia (o la de un programa análogo) cubre un dominio de atención especial y único, por lo que su desmonte (o reducción de escala) produciría una multiplicidad de impactos y consecuencias de muy alto costo social. Esta situación no es disputable. Se podrán sugerir, con mayor o menor énfasis, modificaciones o cambios, pero todos ellos se perfilan en la pregunta sobre el cómo, no sobre la necesidad de la existencia, funcionamiento u operación de Oportunidades. En ese sentido, las conclusiones y recomendaciones que aquí se apuntan no se refieren a las bases socioeconómicas o políticas que soportan la creación y la consecuente puesta en marcha de un programa que tiene una sucesión de antecedentes (con las discontinuidades y ampliaciones que son conocidas), sino a los aspectos que presentan fisuras en el cumplimiento deseable de tareas y metas así como al orden y alineación de los subsistemas, componentes, procesos, procedimientos y prácticas que inciden en la operación y en sus resultados. Desde el principio de este proyecto se señaló que el centro del espacio de indagación correspondía a las formas de pensamiento y a las prácticas de operación que convergen en las diferentes áreas y terrenos del Programa. Por eso la importancia de los métodos de corte cualitativo y cuantitativo sobre la propia medición, puesto que el terreno de trabajo –y los actores sociales que en él participan- son heterogéneos y dinámicos. Son los que todos los días ponen a Oportunidades en movimiento. De hecho, una de las razones que sostienen la inserción de los cambios en las Reglas de Operación es la de ajustar (y buscar sujetar) el funcionamiento del Programa a las prácticas que lo rebasan o lo reperfilan. En otras palabras, en lo

57

fundamental, las prácticas y las experiencias de la operación anteceden a las Reglas (y no al revés). Las Reglas de Operación Se ha advertido y sustanciado que las Reglas de Operación de Oportunidades presentan problemas obvios que se manifiestan en los estudios de evaluación que se han realizado entre 2002 y 2006: (1) no son de interés para las Liquidadoras y su personal más que cuando se presentan problemas mayores (y eso solamente para algunas personas dentro de los niveles jerárquicamente más altos de éstas); (2) tampoco han sido asimiladas por el personal de los sectores de salud o educación, para los que se les pide atención casi exclusiva a la certificación de corresponsabilidades (¿cómo habría de ser de otra manera en el sector educativo si no hay incentivo, motivación o ganancia de intercambio para los maestros o directores de planteles que tienen becarios activos de Oportunidades?) ; (3) se han recogido evidencias múltiples en los estudios de evaluación –y en éste también- sobre la difusión incompleta o fragmentada de las Reglas de Operación (y sus cambios) en los propios agentes operativos del Programa; (4) como implicación directa de los dos puntos anteriores tampoco los integrantes de Oportunidades conocen las funciones y tareas referidas en las modificaciones a las Reglas de Operación (como ocurre con las mesas de atención o el mismo programa de apoyos diferenciados); (5) otra consecuencia encadenada a los puntos anteriores afecta a las titulares beneficiarias y a sus familias: aunque no vayan a aplicar los recursos de queja y denuncias no han leído las reglas correspondientes; es más, las titulares conocen y asumen más efectivamente sus derechos por la vía del ejemplo o de la experiencia; y (6) los procedimientos por los que las Reglas de Operación se discuten, analizan y modifican son conocidos por un número reducido de funcionarios del Programa (en la Coordinación Central). Sin embargo, los puntos anteriores son compartidos con una gran variedad de procesos en los que la dispersión geográfica, la multiplicidad de niveles de decisión y el volumen de atención son masivos. Por eso, a favor de Oportunidades también se han precisado características y atributos que reportan comprensión de las experiencias y prácticas de la operación y la atención a las beneficiarias y a sus familias. Se mantiene una línea de dirección estratégica para acercar los beneficios lo que más se pueda a las localidades en las que habitan las titulares. Lo que implica, desde luego, ganar el concurso y el acuerdo efectivo de las contrapartes de Oportunidades (de sus corresponsables); dichos acuerdos tropiezan con las estructuras y lógicas de cada uno de los corresponsables y de las Liquidadoras, así como por su propia infraestructura e intereses. Es este aspecto, que está situado en el primer nivel de cooperación y negociación, el que fija los límites de todo procedimiento de acercamiento de los servicios y beneficios enclavados en lo que ofrece Oportunidades. Oportunidades y las Entidades Corresponsables Los reportes de las evaluaciones operativas en el periodo 2002-2006 dan cuenta de que, en el espacio de negociación, las condiciones son asimétricas a favor de las instituciones que prestan los servicios de salud (especialmente percibidas en el caso de la SSA) y de las Liquidadoras (particularmente si son entidades financieras o bancarias). No solamente se trata de que las condiciones sean asimétricas por sí

58

mismas sino que se construyen en la percepción como tales y así se juegan. En consecuencia, por ejemplo, la entrega de los apoyos monetarios por parte de las Liquidadoras, está delimitado por los recursos que quiere poner en uso cualquier Liquidadora, así como por sus propios procedimientos internos a los que señala como sus restricciones. Por ese mismo argumento, se niegan a entregar información –y sus propios puntos de vista- cuando de un estudio de evaluación sobre el quehacer de Oportunidades se trata. Por eso, cuando alguna Liquidadora (o para el caso, una entidad corresponsable) sí acepta participar en los estudios correspondientes se puede perfectamente decir que lo hace excepcionalmente. También opera el mismo caso con el sector salud en lo que atañe a los funcionarios y directivos de los primeros niveles de decisión estratégica y operativa, sea en el ámbito nacional o en los estados. Adicionalmente debe comentarse aquí que se logra deducir, de las experiencias narradas y vividas por los evaluadores en el periodo 2002-2006 que se manifiestan actitudes y conductas de desconfianza entre el Programa Oportunidades y las entidades corresponsables. Todo lo anterior no debe caer en el nivel anecdótico o acomodarse en el margen de la evaluación. Muy por el contrario, es indispensable traerlo a flote cuando se trata de analizar las razones por las que el Programa Oportunidades no termina de conseguir sus metas y objetivos en su totalidad. En ese sentido es que se ha insistido en este reporte –particularmente en el análisis de los escenarios de corto plazo- que las limitaciones de calidad de servicio y de desempeño de Oportunidades son estructurales y las fijan las condiciones efectivas de operación de las entidades corresponsables, especialmente notables en los casos de los servicios de salud y de las liquidadoras (pese a la condición de contraprestación de servicio, del quid pro quo). La metáfora de que Oportunidades es un huésped de los servicios de salud y que, por eso mismo, no puede exceder los recursos de cada unidad o de su demarcación es válida. Lo mismo ocurre con las Liquidadoras bancarias privadas (“Oportunidades es un cliente o una cuenta más”). En el caso del sector educativo, con el que se supone las solicitudes de atención a los becarios hijos de las titulares no son ajenas al mismo proceso de enseñanza-aprendizaje y están subsumidas en el marco de atención que rebasa por mucho al Programa, también la metáfora anterior opera pero con la salvedad de que Oportunidades es un huésped gratuito que en ocasiones evidenciadas es, además, incómodo (porque la selección de becarios no sigue un procedimiento determinado por la Secretaría de Educación del estado o no se refiere a un logro de aprovechamiento escolar; porque –aparte del registro de asistencias y calificaciones- los docentes encargados son requeridos para producir constancias y registros adicionales). Conclusiones Específicas Sobre las Reglas de Operación En cuanto a que la actualización de los lineamientos de operación –las Reglas de Operación- se realice después de observar lo que ocurre, hay también evidencias sólidas de que los ajustes y ampliaciones sí se deciden anualmente, sí se busca

59

preservar las condiciones esenciales del Programa y su propósito, además de atender los espacios de mejora. Lo que está ocurriendo en todo lo que se propone y lleva a cabo está siendo influido por las condiciones del contexto estatal, regional o local en las que opera Oportunidades. Son las condiciones de infraestructura, de fuentes de servicios y de empleo conexas a la zona así como las de flujo demográfico las que posicionan al Programa en mejores o peores términos o resultados según sus indicadores internos y de los testimonios de todos los que tienen que ver con los procesos respectivos. Y ésta también es una condición contextual-estructural. En otros términos, no es –ni será- lo mismo la operación de Oportunidades en zonas con infraestructura de comunicaciones, educativa y de salud pasables o modernizadas que en las zonas en las que hay una carencia de unas u otras. Recomendaciones Principales El México disperso, rural y con problemas geográficos y meteorológicos se encuentra en necesidad indispensable de que el Programa Oportunidades supla las deficiencias establecidas y las limitaciones locales. Esto es particularmente importante cuando se está consolidando la estrategia de desplazamiento de cobertura de Oportunidades de las localidades rurales o mixtas a los centros urbanos en los que la densidad de población y la competencia con otras políticas públicas y de intereses representan algunos de los problemas principales. Además, si bien pueden perder algunas ventajas de negociación las Liquidadoras (se abren aún más las opciones de entrega), no parece ser el caso de las instituciones de salud porque concentran a una base de pacientes o derechohabientes vasta y muy diversa. Las mismas instituciones pueden perfectamente aferrarse a la norma de un trato igualitario o equitativo a todos los que requieren los servicios sin distinción de pertenencia a Oportunidades. Hay diferencias significativas y sustanciales en los resultados de la colección de indicadores de Oportunidades entre las entidades federativas. Se encuentran entidades en rezago de atención, cobertura o mantenimiento de gestión. Esta desigualdad, comentada ya en el capítulo respectivo, debe atenderse especialmente y la Coordinación Central requiere insertar un modelo de evaluación y operación especiales para cancelar o disminuir diferencias entre estados. Este modelo debe constituirse como auditoria operativa-oportunidad de mejora-proceso de aprendizaje. Le conviene aprovechar la experiencia de las evaluaciones operativas 2004-2006 y las del Modelo de Atención y Servicios (en este caso para evitar la falta de desplazamiento, rigidez y “congelamiento” de las Mesas de Atención y Servicios). Atención al Primer Nivel de Coordinación En conclusión, es en el primer nivel de la operación, en el diseño de la operación, en el espacio de negociación-coordinación en el que intervienen las Coordinaciones Estatales de Oportunidades, los servidores públicos de más alto nivel de los sectores salud y educación y los representantes de las Liquidadoras en el que se definen las reglas de interacción entre los diferentes agentes y las formas de atención. Se establecen formalmente las reglas de juego.

60

En dicho espacio, las condiciones son asimétricas a favor de los corresponsables (especialmente de la SSA) y de las Liquidadoras (para todas y particularmente para las de la banca comercial). La estructura de los acuerdos y reglas de interacción están principalmente determinadas por el tamaño y pesos administrativo-políticos de los involucrados, así mismo, por la relación de necesidad de la prestación de servicios, los que de otra manera en las condiciones actuales, no se podrían llevar a efecto. Las recomendaciones que se le han propuesto en otras evaluaciones operativas a Oportunidades (por ejemplo, la de 2004, Levanta) en lo que corresponde a mejoras de la calidad de servicio de los corresponsables incidiendo en el primer Nivel de Coordinación-Operación pueden repetirse casi textualmente aquí. Remiten por lo general a modificaciones en los procesos de negociación que en varios casos ya ha buscado aplicar Oportunidades. Son complejas puesto que los proveedores de los servicios de salud o de educación que necesita la población beneficiaria de Oportunidades son casi únicos y, por ende, dominantes. La capacidad de negociación de la SSA (si pesa menos la articulación política-gubernamental) es bastante mayor y de más impacto que la de Oportunidades. Lo mismo las de la SEP. Y para Oportunidades le es indispensable del concurso de las dos. Consecuentemente, lo que ha hecho Oportunidades, deliberadamente o no, ha sido operar la coordinación en otros niveles paralelos o en los estatales. Ahí ha buscado mejorar su posición de negociación y cumplir con las metas que le han asignado. Como recomendación específica debiese generar una memoria de los contextos exitosos (y de los no tanto) para inferir guías de negociación y tácticas a aprovechar. Como no se ha dispuesto de dicha experiencia, en esta evaluación no se pueden válidamente especificar las guías de negociación más recomendables. Pero las tienen algunos de los funcionarios clave del Programa. Atención al Nivel Operativo Ahora bien, como se sabe, las formas como se aplican las reglas de operación en el terreno no solamente dependen de su texto. Hay una variedad de procesos y prácticas que se alinean o distancian de las reglas según los acuerdos o desacuerdos locales. Procesos y prácticas que establecen diferencias en la cobertura, percepción y penetración efectivas de Oportunidades en los ámbitos de las unidades geográficas en las que opera o ha operado. El terreno habla y tiende a moldear la operación. Por ello resulta que hay una gama diversa de “Oportunidades”, según la entidad federativa, el municipio o incluso la localidad en la que se encuentren titulares beneficiarias del Programa. Se insiste en tomar en cuenta esta conclusión general al revisar las conclusiones y recomendaciones particulares que inciden en los niveles tercero y cuarto de coordinación-operación (el de programación de la operación local y el relativo a la operación en el terreno respectivamente). El Padrón de Familias Beneficiarias Se ha apuntado en este reporte tanto en el capítulo I como en el relativo al escenario de corto plazo, que la meta de 5 millones de familias que actualmente contiene y maneja el Padrón de Familias Beneficiarias es perfectamente asequible. Se puede administrar y manejar un número total similar sin que se presionen

61

agudamente las actividades relacionadas. Aclarado este punto en estas conclusiones el foco de interés se desplaza al mismo Padrón y a su sistema de información disponible el que ya ha presentado condiciones de fatiga o que tiene problemas asociados a los reportes que cortan periodos o actividades. Los que se recrudecen cuando las unidades geográficas de los reportes solicitados son menores (municipios o localidades, por ejemplo). Las mismas claves de ubicación de centros de salud o de planteles educativos no están homologadas y los procesos de reporte y de análisis se tornan más complejos y tardados. Las consultas que son requeridas no siempre son posibles al nivel de detalle o disgregación útil. Todo esto es parte de que cada sector corresponsable con Oportunidades proporciona información con la descripción estructural que le conviene y usa. Oportunidades es obligado a refuncionalizar y articular las bases de datos provistas. No le queda otra, hasta ahora, que seguir una línea reactiva. Por eso es que se sugiere hacer un replanteamiento de las unidades de análisis y de registro así como las actualizaciones de los módulos de reporte y del propio sistema de información. El Proceso y Procedimientos de Selección de Familias Beneficiarias Desde los primeros estudios de Pobreza y de la aplicación de las pruebas de medios (o recursos) en Inglaterra, los llamados means tests hasta ahora no parece que haya métodos, técnicas o instrumentos perfectos o asumidos como tales. Siempre ha habido y habrá controversias. No obstante, este estudio vuelve a reportar diferentes grados de insatisfacción de los mismos beneficiarios con los procedimientos de selección y con sus resultados. Hay reclamaciones o interrogantes con la aplicación del cuestionario (con la cobertura sobre todo), con el mismo contenido del cuestionario (no da el suficiente espacio para aclarar o precisar aspectos considerados como muy pertinentes) y con el análisis del mismo. No son pocos ni irrelevantes los testimonios que plantean situaciones borrosas, confusas o, por lo menos, mejorables. Los beneficiarios opinan que hay más personas que se eligieron equivocadamente (por lo que de ellas miran, conocen o saben) y también que hay “personas como ellos” que no están (generalmente porque no fueron visitadas o no fueron “sorteadas”, que es la expresión que en varios casos se reporta como justificatoria de una lotería, de una acción del azar). Recomendaciones sobre el Proceso y Procedimientos de Selección de Beneficiarias Los análisis realizados han llevado a este grupo de investigación a la conclusión de que es pertinente verificar y validar el proceso de selección de familias beneficiarias. Se recomienda cuidar la aplicación de campo para maximizar la cobertura de las unidades geográficas en las que se trabaje. La aplicación no debe presionarse por urgencia y debiese haber al menos tres semanas en el campo (con cambios de días y horarios, así como son avisos en los domicilios habitados y aún en los aparentemente desocupados). No son los entrevistadores a los que les toca seleccionar a las familias. Por lo que las decisiones de campo que no estén conformes con la equidad y transparencia del proceso y las metodologías avaladas por Oportunidades deben cancelarse.

62

Es imprescindible actualizar los instrumentos que se aplican. La insistencia de aparición de comentarios está implicando que el cuestionario y método actual está “dificultando” las observaciones. Se recomienda corregir esta situación. Los métodos y algoritmos de inclusión/no inclusión, consecuentemente, deben también modificarse y actualizarse. Es importante insertar estudios especiales y específicos de cobertura (por muestreo) para auditar y verificar el apego a las metodologías decididas (igualmente en necesidad de revisión).

3.7.2 Conclusiones y Recomendaciones sobre las metodologías de evaluación internas de Oportunidades y los indicadores de información El planteamiento metodológico de análisis de la operación de Oportunidades que se insertó en el Capítulo correspondiente a la construcción de escenarios y el análisis prospectivo señala cuatro niveles de operación-coordinación del Programa con sus contrapartes (los corresponsables de los sectores educativo y de salud y las instituciones Liquidadoras). Los niveles van de arriba a abajo, según la ubicación de las decisiones. Mientras las decisiones estén más pegadas a los niveles directivos, de mayor alcance y cobertura serán. A medida que las decisiones se desplazan al terreno de la operación en localidades y zonas más reducidas, tienden a ser más confinadas pero son éstas las que dejan una huella más duradera en las beneficiarias y sus familias. En cierto sentido, se puede aducir que las decisiones en el primer nivel de coordinación-operación de Oportunidades (en el corto plazo) son la envoltura y las que se dan en el cuarto nivel (el de la operación en el terreno) le dan contenido y significado. Quedan registradas en la memoria de los hechos y se reportan más fluidamente en los testimonios. De aquí la relevancia de la figura del –o de la- promotor –promotora- social fuese totalmente previsible y anticipada. Dicho planteamiento metodológico es útil y funcional para destacar el peso de los factores estructurales (determinantes en los dos primeros niveles) y el de las variables contextuales –entre ellas, las propias del entramado de interrelaciones de los actores operativos, las beneficiarias y el espacio geográfico- de importancia sustancial en lo que a los dos últimos niveles corresponde. En este capítulo final se añade un componente trasversal que corresponde a las prácticas por las que el Programa se informa de su operación y quehacer. Entre dichas prácticas están las relativas a los indicadores que Oportunidades emplea y al programa de evaluación denominado Puntos Centinela. El Modelo de los Puntos Centinela El Programa Oportunidades cuenta con un modelo propio para la evaluación in situ de los procesos y procedimientos que atañen a la entrega de apoyos monetarios y a la certificación de corresponsabilidades. Es el modelo de los Puntos Centinela. Tal y como lo expresan los autores del análisis de los Puntos Centinelas “el diseño de investigación de Puntos Centinela, de tipo comparativo, permite evaluar el desempeño del Programa a través de mediciones transversales a lo largo del tiempo y con una serie de indicadores y de instrumentos similares”. Esto es, se ha buscado preservar las dimensiones y variables de estudio para comparar

63

diacrónicamente variables, indicadores y resultados. No obstante, ha tenido cambios de diseño de estudio producto de la variación de las necesidades de información dentro de la Coordinación Central (atribuible principalmente a “una tensión permanente entre la necesidad de generar datos coyunturales para la toma de decisiones inmediata, la aplicación de medidas correctivas y la necesidad de reconstruir la evolución histórica del Programa”) Dichos cambios definen tres momentos y etapas sucesivas y específicas: Momento-Etapa 1: “Comparaciones de datos, bimestral, en un año natural (2002). Tiene como objetivo principal hacer comparaciones de la evolución del Programa según tipo de localidad rural/ urbana”. Momento-Etapa 2: “Comparaciones anuales a partir de dos levantamientos según grupos de estados (julio/ diciembre de 2003 – enero/ junio de 2004). Tiene como objetivo hacer comparaciones de la evolución de los diferentes indicadores en dos momentos temporales diferentes (x1 y x2), especialmente en el dominio estatal”. Momento-Etapa 3: “Dos levantamientos al año y de todos los estados a la vez, a partir de septiembre de 2004. Tiene como objetivo evaluar la evolución de los diferentes indicadores a nivel nacional, de los estados, las titulares, las localidades y las unidades de servicio (planteles escolares y unidades de salud)”. (Conclusiones y Recomendaciones, Puntos Centinela) Procesos de Orientación-Conducción de Puntos Centinela En la óptica de este grupo de investigación, el proceso que se ha seguido a lo largo de los tres momentos-etapas corresponde a un propósito de adecuación sucesiva para obtener bases informativas propias (oportunas, desde luego) y poder apoyar los procesos de decisión internos. Este propósito es una respuesta que apunta a la integración de un sistema de información estratégico. Es en ese ámbito que debe pensarse y diseñarse. Recomendación Principal Más que el impacto coyuntural o de corto plazo (que hay que atender, sin duda) la recomendación principal que se avanza es que Oportunidades diseñe efectivamente un sistema de información en el que el modelo de Puntos Centinela (o sus sustitutos y complementarios) tenga un rol significativo y conecte con otros modelos de provisión de información y de registros de análisis. Que mejor expectativa se tendría que, con base en la experiencia de los tres momentos, se caracterice la información que se necesita (para el futuro, para el presente y para la revisión del pasado). Conclusiones Metodológicas De los problemas técnicos actuales, como se reporta en el capitulo correspondiente, se destaca el de la comparabilidad estricta y válida entre resultados de cada aplicación del Punto Centinela. Si se añade el hecho de que las aplicaciones no forman parte del muestreo probabilístico y, aún en ese caso, no se hayan calculado las estimaciones de la

64

variabilidad interna, los sesgos de selección y los errores no muestrales, es muy posible que el uso directo de la información resultante de los Puntos Centinela tenga que cuidar especialmente la memoria de la aplicación detallada de campo. Este es siempre un punto de división entre los muestristas que defienden las aplicaciones probabilísticas, porque son las únicas que estrictamente hablando cumplen con las condiciones de la inferencia estadística y las de los profesionales que optan –por rapidez, oportunidad y “costo”- por estudios no probabilísticos (en los que no se cumple que todas las unidades de la población objetivo tengan asociada una probabilidad conocida y diferente de cero de ser seleccionadas). Recomendaciones Específicas sobre los Puntos Centinela La decisión entre un camino u otro debe recaer en la planeación del sistema estratégico de información pudiendo haber opciones en las que los Punto Centinela tengan un espejo probabilístico aplicado en el mismo momento, lo que aparte de la validez comparativa que se generaría tendría ventajas de reducción de costos (en la medida en que las zonas de aplicación de uno y otro coincidieran). Aspecto clave es la consideración de planear, diseñar y aplicar un estudio longitudinal (no trasversal como se ha estado haciendo) tipo panel, tomando en cuenta las tasas de mortandad y de rotación en el diseño muestral. Dicho estudio longitudinal, por lo que se ha apuntado anteriormente, no necesita indispensablemente tomar el lugar de Puntos Centinela pero lo puede apuntalar. La experiencia estadística y de la investigación social establece ventajas sustanciales a favor de la inclusión de los estudios longitudinales (más aún en la visión prospectiva y retrospectiva), pero esta decisión debe hacerse a la luz del diseño y requerimientos del sistema de información estratégica. Recomendaciones sobre los Indicadores En ese mismo camino se halla la situación de los indicadores con los que opera y analiza su funcionamiento el Programa. Los indicadores actuales deben seguir aplicándose, de otra manera, se perdería información sustancial o habría un costo futuro de magnitud incierta- y debiesen documentarse en detalle. Por otra parte, se sugiere y recomienda que se instale otro tipo de indicadores con otra orientación que apoye aún más la toma de decisiones en el futuro. Hay disponible una amplia gama y variedad de ellos: los que relacionan costo y beneficio (por ejemplo, indicadores de rendimiento por inversión anual o por periodo; indicadores de atención a beneficiarias por rubros de pago), los que se refieren a los resultados o características de las unidades familiares no solamente a registros individuales (por ejemplo, cumplimiento de la corresponsabilidad por número de miembros registrados de la familia en las unidades de salud, por número de hijos becarios, o por monto de los apoyos monetarios); los que integran reportes subjetivos objetivamente derivados y registros (como los que enlazan percepciones y opiniones con un registro numérico: por ejemplo, insatisfacción reportada en la entrega de apoyos monetarios conectada con la duración de la entrega, con el número de beneficiarias atendidas, con la distancia promedio o máxima entre el punto de atención y los domicilios de las beneficiarias, entre muchas opciones); los que se refieren al tiempo de atención por la espera de un servicio, o por la duración

65

del mismo, etc., También esta decisión debiese darse en el diseño del sistema de información estratégica. Por eso es que se deben trabajar conjuntamente las innovaciones o cambios potenciales en los Puntos Centinela con el sistema de indicadores que debe ir ampliando y reconstituyendo Oportunidades.

3.7.3 Conclusiones y Recomendaciones sobre la Operación de Nuevos Subprogramas y de Modelos de Atención A partir de las investigaciones de orientación cualitativa se desprende una colección de conclusiones (con sus recomendaciones asociadas) que fijan una banda de procesos, procedimientos y prácticas que están interrelacionadas. Cada conclusión se deriva de la recopilación sistemática de opiniones o narrativas (emitidas en forma individual o en un espacio grupal) de diferentes tipos de participantes en las operaciones de Oportunidades, las que se conectaron y analizaron para reportar un mapa descriptivo. En el capítulo correspondiente se ofrecieron de manera libre siguiendo un orden determinado previamente y que les acomodaba. En este capítulo se optó, primero, por resaltar en la presentación el marco general que contiene los hallazgos identificados o confirmados en lo que toca a la interrelación (en el nivel del terreno operativo) de la población beneficiaria y los representantes de Oportunidades con los procesos que corresponden al sector educativo, de salud y a la entrega de apoyos a cargo de las Liquidadoras; y, en segundo lugar, se prefirió ubicar al final la problemática asociada al proceso de selección, punto de arranque formal del Programa Oportunidades. Reconocimiento y Sobre-apreciación de Oportunidades Así se pudo establecer que la población beneficiaria tiende: (1) a ubicarse como distinta de la no seleccionada por la forma que resalta su proyección a participar en un Programa que “está transformando sus vidas”, sin que ese tipo de declaraciones tenga necesariamente una validez que rebase los momentos de su circunstancia o los tramos de tiempo que le darían a “esos cambios” una condición de discontinuidad con sus antecedentes o una modificación permanente o definitiva; (2) responde en un marco de deseabilidad social, entendida como la emisión de una respuesta que los entrevistados seleccionan para lograr asentimiento y comunalidad con quién les pregunta; y (3) opera subyacentemente el agradecimiento con quienes les entregan algo que beneficie a las familias de las beneficiarias (y a las propias titulares y sus parejas) sin que haya una contraprestación laboral a cambio (de hecho y para futuras estudios e investigaciones sobre las culturas de las familias beneficiarias debe insistirse que la verbalización del agradecimiento “porque es una ayuda a los hijos para que sigan estudiando” no tiene una significación textual reducida y, si se corresponde con las conductas familiares, tiende a establecer una diferencia cultural con las verbalizaciones que giran alrededor de “un cambio o transformación de vida” que no ha sido sustanciado ni ha probado todavía su efectividad práctica)

66

En todo momento las conclusiones anteriores y las que siguen no son meramente las descripciones de hallazgos que generan validez solamente en los segmentos y lugares en los que fueron aplicados (lo que es de suyo muy importante pero que acota el alcance de la inferencia respectiva a los participantes en la investigación). Sí se apoyan en dichos hallazgos –especialmente los que se reiteran tanto en las diferentes evaluaciones operativas realizadas entre 2002-2006 como en los métodos de indagación aplicados en la evaluación operativa 2006- pero van más allá gracias al soporte que les da un marco analítico que se ha empleado. Jóvenes con Oportunidades Los hallazgos referidos al componente Jóvenes con Oportunidades indican que la información sobre su descripción, opciones, alcances, trámites y deberes es limitada tanto a los posibles receptores como a los agentes operativos de Oportunidades. Lo que también se anticipaba no solamente porque es un componente de nueva inserción sino porque cada vertiente requiere la participación de otros agentes económicos o instancias sociales. Siendo novedoso y, en consecuencia, sin los suficientes casos o registros que acumulen una experiencia empírica mínima para estudiarlos, resulta singular que se le adjudiquen críticamente atributos especiales (los que forman parte de la justificación de su diseño e instalación) que son ciertamente intenciones o propósitos valiosos (y políticamente correctos) pero que no son testimonios espontáneos de los beneficiados y sí parte de un discurso funcional de los representantes de Oportunidades. Caso que debe resaltarse como medida de cautela obvia pero siempre importante. En ese sentido no tocaba evaluar aquí si Jóvenes con Oportunidades han cumplido con los beneficios que se le asocian (“reducir la migración de los jóvenes”, “crear un impulso de pertenencia hacia sus comunidades”, “impulsar a que los jóvenes terminen sus estudios”, o que “representa progreso económico real en los hogares”), puesto que no se aplicó un diseño de investigación orientado a la comprobación respectiva, ni se disponía de la muestra que lo permitiera. Lo que sí era viable describir y analizar era la percepción de Jóvenes con Oportunidades, es decir, que los becarios –candidatos potenciales- y sus familias referían, como a) las dudas generadas por la falta de información reportada y b) una imagen fragmentada y a medias asimilada por los beneficiarios. Así mismo, a medida que la decisión sobre “la vertiente” no se ha presentado como una necesidad objetiva en la vida de esos jóvenes (aún con su contenido promisorio) no hay bases para ir más allá. No obstante, sí es posible aquí elaborar conclusiones provisionales y es más fácil todavía sugerir recomendaciones. El concepto de Jóvenes con Oportunidades tiene un significado loable y puede operar específicamente como una idea fuerza en el ámbito de la persuasión en tanto se aplique una estrategia de comunicación efectiva -la que no se ha visto aún-. No obstante, en el marco operativo requiere de manera indispensable espacios funcionales en los que se extienda el espacio de acción (cooperación-operación) de Oportunidades con varias entidades (las vinculadas a las PYMES y el Seguro Popular) y a instituciones educativas, por una parte, o a desarrolladoras de vivienda e hipotecarias, por otra. Requerimientos a Jóvenes con Oportunidades

67

En otros términos, aún cuando el propósito de Oportunidades sea terminar con su responsabilidad directa al momento en el que el becario concluye los estudios cubiertos, necesitará llevar registros y deberá establecer procedimientos de seguimiento adicionales a los que ya tiene. Mientras esos elementos estén ausentes, mientras la información respectiva no llegue con anticipación a la familia, los factores de decisión para elegir una vertiente sobre otra se convierten más bien en señales de atracción en los que pesará más la experiencia familiar o vivenciada, llegando el caso de excluirse por la incertidumbre que lo desconocido o lo complejo trae consigo o simplemente porque la rentabilidad de la emigración es mucho más alta. Más aún cuando en cada una de esas vertientes está contenido un costo de oportunidad así como un riesgo de pérdida posterior (por no cumplir con un crédito, por pérdida de negocio o de inversión) o de actividad incompleta (deserción o truncamiento de estudios). Las Mesas de Atención y Servicios y los Centros de Atención y Registro De acuerdo al propósito y dirección sostenidos de Oportunidades de acercarse a sus beneficiarias, se han ideado variantes sucesivas que cubren los espacios de interconexión entre el Programa y las titulares y sus familias. Por ello se han conservado las entregas de apoyos directos en comunidades y localidades múltiples, las que, sin embargo, no llegan a todos los puntos de residencia de las titulares (la dispersión geográfica y la logística que le es conveniente –o menos inconveniente- a la Liquidadora cuentan). Por ello, también, se han conceptualizado y puesto en operación instancias más cercanas de atención a las inquietudes de las titulares. En este último tema se insertan las Mesas de Atención de Servicios (MAS) y los Centros de Atención y Registro (CARs). Las MAS emulan a los puntos directos de atención bajo los principios de consulta directa y contacto personalizado que son rasgos enraizados en las culturas populares mexicanas. Deficiencias Operativas o de Diseño de las Mesas de Atención y Servicios En diseño, en el papel, las MAS podrían ser móviles e itinerantes por lo que ganarían en flexibilidad y pudiesen cubrir eficientemente un espacio de terreno amplio. En la práctica, en contraste, hay testimonios que las proyectan rígidas, fijas, “acomodadas” en lugares de difícil acceso a las beneficiarias que no habiten en la localidad de ubicación. En esos casos los encargados de las MAS (y el mismo Programa) no se diferencian del personal operativo de las Liquidadoras y la calidad de la atención a las familias beneficiarias se torna semejante entre el MAS y ellas. Una verdadera paradoja de la operación. Otro recuerdo de que las prácticas en el terreno entorpecen el propósito buscado en el nivel de coordinación. Posibilidades de Modificación de las MAS y los CARs Como ya se apuntó en el capítulo referente a los escenarios prospectivos, estas dos instancias, las MAS y los CARs, valiosas de por sí, no son todavía irreversibles. No lo son, primero, por su incipiente colocación en el terreno –de la que se derivan varias implicaciones directas; la identificación, por parte de la población beneficiaria de Oportunidades, de siglas, funciones y procedimientos es borrosa y está diluida; por el contrario, en algunos lugares seleccionados para esta

68

evaluación operativa se contestó que en las MAS “se pueden hacer trámites y ayudar a las beneficiarias cuando sus apoyos monetarios no llegaron completos el día de la entrega”, lo que es de suyo un avance en el reconocimiento que las titulares les pueden otorgar, pero que no es extensible más allá de los lugares en los que esas opiniones se vierten. En segundo término, porque se puede visualizar que la prueba de validación operativa de las MAS (y de su contraparte) está apenas en proceso. No hay todavía resultados (ni sucesivos y menos concluyentes). En tercer lugar, porque los espacios en los que operan las MAS se definen específicamente en el terreno y, en él, las conductas y prácticas de los encargados tienen más peso que su propio funcionamiento codificado en las Reglas de Operación. Máxime cuando se necesitaría una red de supervisores que operasen en forma sistemática, volante y con revisiones aleatorias. Si ya ahora se reconoce que les hace falta personal, con dichos supervisores el déficit actual se multiplicaría. En cuarto término, y no por ello menos importante, es que la propia especificación de las MAS y sus funciones correlativas dotan a los encargados de una posición de poder y, por ende, los “empoderan”, lo que podrá ser fuente de conflictos adicionales o una forma deliberada o semiespontánea de atenuar las prácticas de poder de otros actores sociales. Pero hay otro aspecto adicional que debe de ser singularizado y es el que se refiere a la necesidad ulterior de las MAS (y de los CARs) porque reducen el conflicto potencial (que se localiza tanto geográficamente como funcionalmente: con respecto a un tipo de servicio faltante) o porque si no se insertan en la operación (o emerge un planteamiento sustitutivo) disminuyen la calidad de servicio y la satisfacción de las beneficiarias. No se tienen evidencias para sustanciar este último punto puesto que se requerirían, al menos, (1) un periodo más amplio de prueba y (2) los resultados de varias curvas de aprendizaje interrelacionadas (las de los encargados de las MAS, las de las beneficiarias, las de otros actores sociales que pueden ser complementarios o contrarios y las de la coordinación Central de Oportunidades, solamente para citar a los componentes principales en este caso). Procesos en Desarrollo y Recomendaciones al Modelo de Atención de Servicio y a Jóvenes con Oportunidades Las curvas de aprendizaje ya citadas son también idóneas para ir explorando la situación de Jóvenes con Oportunidades, con la diferencia de que el Modelo de Atención de Servicio mantiene su núcleo de decisión y de dirección íntegramente en Oportunidades y Jóvenes con Oportunidades necesita indispensablemente el concurso de otras instancias y entidades externas a Oportunidades y con lógicas diferentes. En consecuencia, las recomendaciones que para uno y otro caso se proponen son las propias a un proceso activo que se va desdoblando conforme se extiende la cobertura y se amplia la demanda real de cada uno de ellos.

69

Recomendaciones al Modelo de Atención y Servicios La operación de las MAS y los CARs necesita un modelo de coordinación muy efectiva articulado en un sistema de información estratégica y basado en un diseño de planeación prospectiva estratégica. Dejarlo para fechas posteriores implica costos y consecuencias importantes. En lo netamente operativo necesita supervisión efectiva y eficiente así como una difusión continua de lo que le solicitan y de las respuestas que obtienen las beneficiarias, así como de la racionalidad que soporta cada caso. Si va a ser un canal de comunicación entre las beneficiarias y los CARs o va más allá de ese caso –hacia convertirse en solucionadores de problemas- los encargados de las MAS necesitan también perfiles diferentes. Para ir conformando las bases informativas que soporten las correcciones y ajustes al modelo se deben insertar cédulas de observación, de información y registros que sean efectivos. La misma tecnología de operación necesita acompañarse de tecnologías de comunicación y computación. Al diseño de operación del MAS toca decidir si se maneja un grupo compacto (reducido en número de operadores) de alta movilidad y capacidad de observación-detección-gestión o grupos más amplios y numerosos de personas que tengan más bien asignada una tarea de relaciones públicas. Recomendaciones a Jóvenes con Oportunidades En lo referente a Jóvenes con Oportunidades, aparte de la imprescindible estrategia eficiente de comunicación la que, además, debe ser continua así como enfocada con precisión a las familias beneficiarias, con ejemplos de tramitación y consideraciones sencillas sobre la importancia de la elección de las vertientes, las posibilidades debiesen enriquecerse para que los becarios no enfrenten una decisión excluyente entre 4 opciones (tal como está ahora). En otras palabras, este grupo de investigación considera que no deben estar reñidas las opciones de educación superior con las restantes. Son complementarias y se fortalecen entre sí. Tampoco parece que el seguro popular lo esté con las demás (máxime que ha sido gratuito hasta el momento de la decisión). En consecuencia, se sugiere un modelo de complementariedad en el que quien opte por la vertiente de la educación superior demuestre, al concluir sus estudios, su corresponsabilidad social y cumplimiento; de tal forma que pueda ser elegible y solicitar el crédito para un negocio o para la vivienda (aquí sí de forma excluyente), teniendo siempre las puertas abiertas para el seguro popular aunque fuese con un alcance y cobertura menor. Los casos análogos ocurren modificando el tramo inicial: quienes opten por los créditos para negocio o vivienda tienen, al cubrirlos, opción disponible para solicitar la vertiente educativa (solamente se posponen las fechas de acceso y se elimina la limitación temporal). Como muy probablemente lo identificará el estudio actuarial correspondiente, la factibilidad de una elección secuencial de vertientes es muy alta. El impacto social de Jóvenes con Oportunidades será mayor.

70

Posibilidades Adicionales y sus Barreras También se investigó el conocimiento que tienen las desarrolladoras de vivienda y las hipotecarias sobre las vertientes abiertas a los becarios de Oportunidades y se encontró una ausencia de información casi completa. Esta situación es de especial importancia porque ya tienen dos años en operación los sistemas de cofinanciamiento y otras opciones de corte flexible que son provistas por la mayoría de las empresas participantes en el mercado de la vivienda (por vía de los ingresos conjuntos o familiares) y pueden hacer mucho más accesible la aprobación de créditos para los becarios. Lo que ocurre en el sector de la vivienda parece ser similar con las unidades de apoyo a PYMES en la banca de desarrollo o en entidades comerciales. Recomendaciones de Coordinación y Provisión de Información Se reconfirma la necesidad de que los acuerdos y coordinación entre Oportunidades y dichos agentes económicos (1) se mantengan sistemáticamente; (2) los operativos de Oportunidades tengan información oportuna y confiable sobre los límites y alcances de las cuatro vertientes y puedan explicarlos en forma acorde a las familias beneficiarias; y (3) se generen puentes de vinculación y canales de comunicación de Oportunidades con los diferentes actores sociales y agentes económicos involucrados en las cuatro vertientes para instalar una mesa de coordinación y resolución de problemas. Dicha mesa debe ser un espacio de resolución y anticipación de problemas. Deber ser una mesa de acuerdos y de seguimiento de acuerdos. Ya cuenta Oportunidades con varias experiencias en ese terreno –con los sectores salud y educación, por ejemplo- de las que ha extraído importantes guías de actuación, las que se deben aprovechar con un grupo de interlocutores distinto. Al espacio citado se le debe asociar un sistema de información (para el registro de acuerdos y compromisos así como para la identificación y descripción detallada de los problemas o casos a resolver y los responsables de hacerlo además de una carpeta temática virtual) y un sistema de comunicación –alineado al de información- como plataforma de estrategias eficientes de comunicación y dirigida a diferentes receptores, públicos y niveles que incluya en un portal determinado la información mínima relevante para que los becarios conozcan y aprovechen a fondo las opciones que ofrecen las llamadas vertientes. No debe olvidarse el sistema de negociación con las contrapartes de Oportunidades en “Jóvenes con Oportunidades”, en el que Oportunidades debe contar de arranque con estrategias que le confirmen una posición relevante y espacios de maniobra. Para lograrlo le es necesario anticipar y conocer los montos que se requieran según el volumen de la demanda por vertiente en 2007 y sus estimaciones en los años venideros. El Programa Oportunidades ha entrado en una fase en la que la previsión le es indispensable y estas recomendaciones acompañan las necesidades respectivas.

Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios …€¦ · del Modelo de Atención ... 5....

Documents

Transcript of Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios …€¦ · del Modelo de Atención ... 5....