Evaluación de diseño y ejecución del presupuesto del programa nacional de infraestructura

7/22/2019 Evaluacin de diseo y ejecucin del presupuesto del programa nacional de infraestructura

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INFORME FINAL

EVALUACION DE DISEO Y EJECUCION DE PRESUPUESTO DELPROGRAMA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

(PRONIED)

MINISTERIO DE EDUCACION

EVALUADOR INDEPENDIENTE: TEODORO SANZ


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INDICE.

LISTA DE ABREVIATURAS.

RESUMEN EJECUTIVO.

INTRODUCCION 1

I. DISEO DE LA INTERVENCIN PBLICA EVALUADA. 4

I.1. Informacin sobre la Intervencin Pblica Evaluada. 4

I.1.1. Justificacin de la Intervencin Pblica Evaluada (Contenido 1) 4

I.1.2. Marco Lgico de la Intervencin Pblica Evaluada:Formulacin de objetivos. 7I.1.2.1. Objetivos de la Intervencin Pblica Evaluadaa nivel de resultado final/resultado especfico. (Contenido 2) 7I.1.2.2. Descripcin de los productos que entrega la IntervencinPblica Evaluada as como de sus actividades. (Contenido 3) 9

I.1.3. Marco Lgico de la Intervencin Pblica Evaluada: Formulacin delos indicadores y sus metas en el horizonte temporal. (Contenido 4) 13

I.2. Temas de evaluacin. 14

I.2.1. Diagnstico de la situacin inicial. (Contenido 16) 14

I.2.2. Lgica vertical del Marco Lgico. (Contenido 17-20) 17

I.2.3. Lgica horizontal del Marco Lgico. (Contenido 21-23) 19

II. PROCESOS DE IMPLEMENTACIN DE LA INTERVENCINPBLICA EVALUADA. 24

II.1. Informacin sobre la Intervencin Pblica Evaluada. 24

II.1.1. Focalizacin/priorizacin y afiliacin. 24II.1.1.1. Caracterizacin y cuantificacin de la poblacin potencial,objetivo y atendida. (Contenido 7) 24II.1.1.2. Criterios de focalizacin/priorizacin. (Contenido 8) 26

II.1.2. Productos provistos a la poblacin. 28II.1.2.1. Caracterizacin y cuantificacin de los productos


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provistos a la poblacin. (Contenido 9) 28

II.1.3. Funciones y actividades de seguimiento y evaluacin. 39II.1.3.1. Disponibilidad y uso del sistema de informacinde seguimiento y evaluacin. (Contenido 10) 39

II.1.4 Estructura organizacional y mecanismos de coordinacin (Contenido 6) 40

II.1.5 Relacin interinstitucional (Contenido 5) 43

II.2. Temas de evaluacin. 44

II.2.1. Focalizacin/priorizacin y afiliacin. 44II.2.1.1. Pertinencia de los criterios (Contenidos 26 y 27) 44II.2.1.2. Afiliacin de beneficiarios (Contenido 28) 45

II.2.1.3. Focalizacin (Contenido 29) 45

II.2.2. Productos provistos a la poblacin (Contenido 30) 47II.2.2.1. Celeridad del proceso de entrega de productos 47II.2.2.2 Calidad del proceso de entrega de productos 56

II.2.3. Funciones y actividades de seguimiento y evaluacin. 62II.2.3.1. Pertinencia de los indicadores (Contenido 31) 62II.2.3.2. Disponibilidad y uso de un sistema de informacin(Contenido 32) 63

II.2.4 Estructura organizacional (Contenido 25) 64

II.2.5 Coordinacin interinstitucional (Contenido 24) 68

III. PRESUPUESTO Y RESULTADOS. 72

III.1. Informacin sobre la Intervencin Pblica Evaluada. 72

III.1.1. Criterios de asignacin, transferencia y pago. (Contenido 11-12) 72

III.1.2. Proceso de asignacin, transferencia y pago. (Contenido 13) 73

III.1.3. PIA/PIM vs. Presupuesto ejecutado. (Contenido 14) 77

III.1.4. Costos de los productos y sus metas fsicas. (Contenido 15) 80

III.2. Temas de evaluacin. 81


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III.2.1. Eficacia y calidad 81 III.2.1.1. Desempeo en cuanto a actividades (Contenido 33) 81

III.2.1.2. Desempeo en cuanto a productos (Contenido 34) 82

III.2.1.3. Desempeo en cuanto a resultado especfico (Contenido 35) 85

III.2.1.4. Desempeo en cuanto a resultado final (Contenido 36) 86

III.2.2. Anlisis presupuestario 87III.2.2.1. Asignacin / distribucin de recursos (Contenidos 3840) 87

III.2.2.2. Transferencia de recursos (Contenidos 4142) 88

III.2.2.3. Ejecucin presupuestaria (Contenido 37) 89

III.2.3. Eficiencia 92II.2.3.1. A nivel de actividades y/o productos (Contenido 43) 92

II.2.3.2. Gastos de administracin (Contenido 44) 93

III.2.4. Sostenibilidad (Contenido 45) 94

III.2.5. Justificacin de la continuidad (Contenido 46) 95

III.2.6. Anlisis de gnero (Contenido 47) 96

IV. CONCUSIONES Y RECOMENDACIONES. 97

BIGLIOGRAFIA. 114

ANEXOS.

FORMATOS

PRESENTACION PPT

ESTRUCTURA DE DOCUMENTO CORTO PARA LAS EDEP

PROCEDIMIENTOS Y CRONOGRAMAS DE EDEP.


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RELACION DE CUADROS

Cuadro 1. Indicadores de infraestructura, servicios y mobiliario en locales educativospblicos en Per, segn zonas urbanas o rurales, 2007 y 2011. 5

Cuadro 2. Marco Lgico de PRONIED. 8Cuadro 3. Productos del Marco Lgico de PRONIED, acciones que incluyen ymecanismos para llevar a cabo las acciones. 9

Cuadro 4. Estimacin del nmero de locales escolares pblicos que requierenintervencin, segn tipo de intervencin, 2011. 15

Cuadro 5. Propuesta de Marco Lgico para PRONIED. 21

Cuadro 6. Poblacin potencial estimada de los proyectos inversin en el 2007 y poblacinatendida por el PRONIED durante el perodo 2008 Agosto 2012 (en nmero deestudiantes). 25

Cuadro 7. Diferencias entre la poblacin potencial estimada de los proyectos de inversinen el 2007 y 2011 (en nmero de estudiantes). 25

Cuadro 8. Instituciones educativas objetivo y efectivamente atendidas por el Programa deMantenimiento de Locales Escolares, 20082011. 26

Cuadro 9. Funciones de OINFE segn el Reglamento Operativo de Funciones delMINEDU. 40

Cuadro 10. Distribucin de los estudiantes de instituciones educativas beneficiarias de losproyectos ejecutados y/o en ejecucin del PRONIED, segn nivel de pobreza del distritodonde se ubican las instituciones y tipo de proyecto, 2008Agosto 2012. 46

Cuadro 11. Promedio de meses de duracin del ciclo de los proyectos ejecutados porPRONIED y de los transferidos a gobiernos sub nacionales, 2008Agosto 2012. 55

Cuadro 12. Esquema de funciones de OINFE, aplicacin de las mismas a la cartera deinversin del PRONIED, unidad responsable de OINFE, y otras instituciones que deberantener participacin relevante. 71

Cuadro 13. Presupuesto Institucional de Apertura, Presupuesto Institucional Modificado yPresupuesto Ejecutado del PRONIED, 2008Agosto 2012 (en soles). 77

Cuadro 14. Monto aprobado en viabilidad, tamao promedio de proyecto y montoejecutado de los proyectos ejecutados y/o en ejecucin del PRONIED, segn tipo deproyecto, 2008Agosto 2012. 78


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Cuadro 15. Presupuesto Institucional Modificado y Presupuesto Ejecutado del Programade Mantenimiento de Locales Escolares, 20082011 (en soles). 79

Cuadro 16. Monto aprobado en viabilidad, tamao promedio de proyecto y monto

ejecutado de los proyectos transferidos del PRONIED, segn tipo de proyecto, 2008 Agosto 2012. 80

Cuadro 17. Presupuesto Institucional Modificado y monto ejecutado en construccin deinstalaciones educativas, segn niveles de gobierno, 2008Agosto 2012 (en soles). 84

Cuadro 18. Instituciones beneficiadas por el Programa de Mantenimiento de LocalesEscolares y que rindieron la Declaracin de Gastos, 20082011. 85

Cuadro 19. Metas previstas y ejecutadas de los indicadores asociados al resultadoespecfico del PRONIED, 20072011. 86

Cuadro 20. Distribucin del monto ejecutado por los proyectos ejecutados y/o enejecucin del PRONIED segn nivel de pobreza del distrito donde se intervino y tipo deproyecto, 2008Agosto 2012. 87

Cuadro 21. Inversin promedio por proyecto y por estudiante de los proyectos ejecutadospor PRONIED, segn tipo de proyecto, 2008Agosto 2012 (en soles). 92

Cuadro 22. Costo promedio por institucin educativa del Programa de Mantenimiento deLocales Escolares, 20082011 (en soles). 93

Cuadro 23. Gastos administrativos del PRONIED, 2008Agosto 2012. 94


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RELACION DE GRAFICOS

Grfico 1. Monto ejecutado en construccin de instalaciones educativas, segn niveles degobierno, 2008Agosto 2012 (en soles). 6

Grfico 2. Flujograma de ejecucin de proyectos de inversin pblica. 29

Grfico 3. Nmero de proyectos ejecutados y/o en ejecucin del PRONIED, segn tipo deproyecto, 2008Agosto 2012. 33

Grfico 4. Monto ejecutado de proyectos ejecutados y/o en ejecucin del PRONIED,segn tipo de proyecto, 2008Agosto 2012 (en miles de soles) 33

Grfico 5. Nmero de proyectos transferidos por el PRONIED, segn tipo de gobierno,2008Agosto 2012. 35

Grfico 6. Monto aprobado en viabilidad de los proyectos transferidos del PRONIED,segn tipo de proyecto, 2008Agosto 2012 (en miles de soles) 35

Grfico 7. Flujograma de ejecucin del Programa de Mantenimiento de LocalesEscolares. 36

Grfico 8. Nmero de instituciones educativas beneficiarias del Programa deMantenimiento de Locales Escolares, 20082011. 38

Grfico 9. Organigrama de OINFE. 42

Grfico 10. Distribucin de locales escolares de gestin pblica en el Per, segn si

cuentan con cdigo de inmueble y ficha en Registros Pblicos, 2012. 48Grfico 11. Porcentaje de proyectos viables entre 2008 y 2011 que obtuvieron laviabilidad en un lapso mayor a 6 meses desde que se registraron en el Banco deProyectos. 50

Grfico 12. Promedio de meses entre la declaracin de viabilidad y el primer devengadode los proyectos ejecutados y/o en ejecucin del PRONIED, 2008Agosto 2012. 51

Grfico 13. Promedio de meses entre la declaracin de viabilidad y el primer devengadode los proyectos transferidos por el PRONIED a gobiernos sub nacionales, 2008 Agosto

2012. 52

Grfico 14. Promedio de meses entre el primer y ltimo devengado de los proyectosejecutados por el PRONIED, 2008Agosto 2012. 53

Grfico 15. Resumen de principales procedimientos y dificultades en el ciclo de proyectosejecutados por PRONIED 54


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Grfico 16. Propuesta de organigrama para OINFE. 66

Grfico 17. Flujograma de procedimientos para la transferencia de recursos a los localesescolares. 76

Grfico 18. Distribucin porcentual del presupuesto ejecutado por PRONIED segn

cartera de inversin y Programas, 2008Agosto 2012. 79

Grfico 19. Distribucin de los costos asociados a los proyectos de inversin ejecutadosy/o en ejecucin del PRONIED, 2008Agosto 2012. 81

Grfico 20. Nivel de ejecucin fsica ponderada del Ministerio de Educacin y dePRONIED, 20082010. 82

Grfico 21. Distribucin de los proyectos con cdigo SIAF del PRONIED, segn estado deejecucin, 2008Agosto 2012. 83

Grfico 22. Porcentaje del total de proyectos transferidos por el PRONIED que iniciaronsu ejecucin antes de Agosto del 2012. 84

Grfico 23. Tasa de cobertura educativa en el Per, segn grupos de edades, 2007 2011. 86

Grfico 24. Nivel de ejecucin financiera de los proyectos de inversin del PRONIED y delPrograma de Mantenimiento de Locales Escolares, 20082011. 90

Grfico 25. Nivel de ejecucin financiera de los proyectos de inversin del PRONIED,segn tipo de proyecto, 20082011. 90

Grfico 26. Nivel de ejecucin financiera del Ministerio de Educacin y del PRONIED,20082011. 92


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RELACION DE ANEXOS

Anexo 1. Fuentes primarias consultadas para la evaluacin.

Anexo 2. Resultados principales de la ENEDU en temas de infraestructura educativa,segn zonas urbanas o rurales. 20102011.

Anexo 3. Definiciones de rehabilitacin, sustitucin y mantenimiento.

Anexo 4. Principales normas pedaggicas y de construccin que rigen los proyectos deinversin en infraestructura educativa.

Anexo 5. Principales Normas Tcnicas Peruanas para el mobiliario de institucioneseducativas.

Anexo 6. Estimacin del nmero de locales escolares pblicos que requieren intervencin,segn regiones y tipo de intervencin, 2011

Anexo 7. Informe de sntesis de la evidencia emprica e investigacin acadmicarealizada.

Anexo 8. Inclusin del componente de la infraestructura educativa, mobiliario yequipamiento en proyectos o planes del sector educacin.

Anexo 9. Poblacin potencial estimada en el 2007 y poblacin atendida por el PRONIEDdurante el perodo 20082012, segn regiones.

Anexo 10. Distribucin de los proyectos ejecutados y/o en ejecucin PRONIED segnniveles de educacin, regiones y tipo de obra, 2008Agosto 2012.

Anexo 11. Distribucin de los proyectos transferidos por PRONIED segn ubicacin, 2008Agosto 2012.

Anexo 12. Funciones de las Unidades de OINFE segn el Reglamento Operativo deFunciones del MINEDU.

Anexo 13. Distribucin de locales escolares de gestin pblica en el Per, segn sicuentan con cdigo de inmueble y ficha en Registros Pblicos, 2012.

Anexo 14. Distribucin del monto ejecutado de los proyectos de inversin del PRONIEDsegn regiones, 2008Agosto 2012

Anexo 15. Distribucin del monto aprobado en viabilidad de los proyectos transferidos porPRONIED segn regiones, 2008Agosto 2012

Anexo 16. Costos asociados a la ejecucin de obras de infraestructura de PRONIED,2008Agosto 2012.


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RELACION DE FORMATOS

Formato I. Formato de Matriz Lgica.

Formato II. Indicadores de desempeo y sus metas.

Formato III. Poblacin potencial, objetivo y atendida de la intervencin pblica evaluada.

Formato IV. Programacin fsica de los productos y actividades.

Formato V. Gasto total de la intervencin pblica evaluada.

Formato VI. Porcentaje del Presupuesto Institucional de Apertura de la IntervencinPblica Evaluada en relacin al Presupuesto Institucional de Apertura de la InstitucinResponsable (2008-2012).

Formato VII. Proporcin del Presupuesto Institucional Modificado de la IntervencinPblica Evaluada en relacin al Presupuesto Ejecutado, segn categora de gasto (2008-

2011).

Formato VIII. Gasto de Produccin de los productos de la Intervencin Pblica Evaluada(2008-2012).

Formato X. Gastos de Administracin y Gastos de Produccin de los productos de laIntervencin Pblica Evaluada.Formato XI. Costo promedio por unidad de producto y costo promedio por personalatendida.Formato XII. Cuadro Anlisis de Gnero en la Intervencin Pblica Evaluada.


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LISTA DE ABREVIATURAS.ADS Adjudicacin Directiva SelectivaAMC Adjudicacin de Menor CuantaAPAFA Asociacin de Padres de FamiliaBID Banco Interamericano de Desarrollo

CAP Cuadro de Asignacin de PersonalCAS Contratos Administrativos por ServiciosCM Comit de MantenimientoDNTP Direccin Nacional de Tesoro PblicoDRE Direccin Regional de EducacinDS Decreto SupremoEBR Educacin Bsica RegularEDEP Evaluacin de Diseo y Ejecucin de PresupuestoENEDU Encuesta Nacional a Instituciones Educativas de Nivel Inicial y PrimariaFORSUR Fondo para la Reconstruccin del SurGORE Gobierno RegionalINEI Instituto Nacional de Estadstica e InformticaINFES Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de SaludLP Licitacin PblicaMEF Ministerio de Economa y FinanzasMOF Manual de Organizacin y FuncionesMINEDU Ministerio de EducacinOGA Oficina General de AdministracinOINFE Oficina de Infraestructura EducativaOPI Oficina de Programacin de InversionesPAC Plan Anual de Contrataciones

PEI Plan Estratgico InstitucionalPESEM Plan Estratgico Sectorial MultianualPIA Presupuesto Inicial de AperturaPIM Presupuesto Inicial ModificadoPIP Proyecto de Inversin PblicaPMIP Programa Multianual de Inversin PblicaPMLE Programa de Mantenimiento de Locales EscolaresPOI Plan Operativo InstitucionalPRONIED Programa Nacional de Infraestructura EducativaRM Resolucin MinisterialROF Reglamento de Organizacin y de FuncionesSG Secretara GeneralSIAF Sistema Integrado de Administracin FinancieraSNIP Sistema Nacional de Inversin PblicaSPE Secretara de Planificacin EstratgicaSUNARP Superintendencia Nacional de Registros PblicosTUPA Texto nico de Procedimiento Administrativo


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UGEL Unidad de Gestin Educativa Local


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INTRODUCCION.

Hasta el 2006 la mayora de las inversiones en infraestructura escolar eran formuladas yejecutadas por el gobierno nacional a travs del Instituto Nacional de Infraestructura ySalud (INFES). En Agosto de dicho ao, mediante Decreto Supremo N 049-2006-PCM

dicha institucin fue absorbida por la Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE) delMinisterio de Educacin (MINEDU). Esta fusin por absorcin se hizo para evitarduplicidad o superposicin de competencias, funciones y atribuciones entre sectores yentidades, y se determin que el proceso en el cual se transferira los recursos, personal,y acervo documentario correspondiente al MINEDU durara hasta 45 das calendarios.

En Octubre del 2006, va Resolucin Ministerial N 0679-2006-ED, se formaliza lacreacin de la Unidad Ejecutora 108 Programa Nacional de Infraestructura Educativa(PRONIED). La visin del Programa es ser el Programa en infraestructura educativaque asegure la dotacin eficiente y eficaz de espacios educativos equipados a lasinstituciones educativas pblicas del Estado peruano acorde con las normas ylineamientos tcnico-pedaggicos, y su misin es contribuir con la modernizacineducativa a nivel nacional, brindando una infraestructura educativa de acuerdo con lasnormas y lineamientos tcnico-pedaggicos establecidos por el sector, en beneficio de laniez y juventud peruana.

OINFE es un rgano de lnea del Vice ministerio de Gestin Institucional del MINEDU y,segn esta misma Resolucin 0679 - 2006, es quien se encarga de ejecutar las accionesdel PRONIED. De acuerdo al Reglamento de Operacin y Funciones (ROF) del MINEDU,OINFE es responsable de normar, disear y difundir criterios tcnicos sobre construccin,equipamiento y mantenimiento de locales escolares; promover proyectos experimentalesen el rea de su competencia; y mantener actualizados los inventarios de propiedadinmobiliaria del sector.

Cabe resaltar en este punto los diferentes roles de los niveles de gobierno y de lainstitucin educativa:

El MINEDU es el responsable de la rectora del sistema educativo y le correspondedefinir las polticas y normas nacionales (en coordinacin con los otros niveles degobierno) que garanticen el derecho a una educacin de calidad, con equidad ypertinencia.

El Gobierno Regional (GORE) es el responsable de la gestin del servicioeducativo a travs de sus instancias de gestin bajo un enfoque territorial (encoordinacin con los gobiernos locales) en el marco de las polticas nacionales.La Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL) es la instancia de ejecucindescentralizada del gobierno regional y depende de la Direccin Regional deEducacin (DRE), y ambas son las encargadas de implementar la poltica nacionalregional del sector educacin.

El Gobierno Local es el responsable de la articulacin de las necesidadeseducativas de la comunidad y de los servicios al ciudadano en su territorio,favoreciendo una gestin territorial e intersectorial.


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La institucin educativa es la primera y principal instancia de gestin del servicioeducativo con el objetivo de lograr aprendizaje y formacin integral de calidad delos estudiantes en el marco de su autonoma pedaggica e institucional

Objetivos y alcance de la consultora.

La presente consultora tiene como objetivo evaluar y determinar si el diseo de lasacciones vinculadas con el PRONIED es el ms apropiado para la obtencin deresultados, a partir de la identificacin de los productos que se financian con laintervencin y su relacin con los resultados esperados. Asimismo, evaluar y determinarsi las unidades responsables de las acciones vinculadas con el PRONIED son eficaces(alcanzan las metas previstas), eficientes (al menor costo) y entregan productos quecumplen con requerimientos de calidad.

Precisamente, al ser OINFE la responsable de la ejecucin del PRONIED, resultainevitable que a lo largo del documento el anlisis se centre no solamente en el diseo yejecucin de los productos y actividades del PRONIED sino en el rol de OINFE, en suorganizacin y los mecanismos existentes para llevar a cabo el Programa1.

En el presente informe se analiza lo ocurrido en el perodo 2008 Agosto 2012 y loscriterios de evaluacin son los previstos en los trminos de referencia de la consultora, yque han determinado la estructura del documento en cuatro captulos, adems de lapresente introduccin.

En el primer captulo el nfasis est en el diseo del Programa; especficamentese presenta el problema o necesidad que se espera resolver con el Programa, y apartir de ello se justifica la intervencin. Asimismo, se describen los objetivos,productos y actividades del PRONIED, contemplado en su Marco Lgico; y seanaliza su lgica vertical y horizontal.

En el segundo captulo el nfasis est en la implementacin del PRONIED: lafocalizacin del mismo (poblacin objetivo, criterios de priorizacin); el anlisis decmo se estn brindando los productos a la poblacin objetivo y cmo se estnllevando a cabo las actividades; las funciones de seguimiento y evaluacin quedesarrolla OINFE, as como su estructura organizacional, mecanismos decoordinacin y relaciones inter institucionales con otros agentes relevantes en lamateria.

En el tercer captulo el nfasis est puesto en la eficacia y eficiencia del Programa;lo que incluye revisin de las metas alcanzadas en trminos de actividades,productos y resultados (eficacia), anlisis de ejecucin presupuestaria, costos,asignacin y distribucin de recursos, y de eficiencia.

Finalmente, en el cuarto captulo se presentan las conclusiones yrecomendaciones.

1Cabe resaltar que OINFE no se dedica exclusivamente al PRONIED, sino que tambin apoyo y asesora laejecucin de otros proyectos del MINEDU como el de Escuelas Rurales, APROLAB II y otros. Este tipo deapoyo no es materia de anlisis porque escaba al alcance de la consultora y porque, de todas maneras, laejecucin de PRONIED es la responsabilidad principal de OINFE.


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En la mayora de contenidos del presente informe, los resultados se presentandesagregados segn cartera de proyectos o acciones del PRONIED: proyectosregulares, colegios emblemticos, shock de inversiones, reconstruccin del Sur,transferencias a gobiernos sub nacionales, y Programa de Mantenimiento de LocalesEscolares2. Asimismo, el anlisis considera las diferentes funciones involucradas en todaintervencin en infraestructura escolar (planificacin, normatividad, pre inversin,

inversin, supervisin, evaluacin) as como el rol de los diferentes actores (OINFE, otrasinstancias del MINEDU, GORE, gobiernos locales, DRE, UGEL) en dichas funciones.

Fuentes de informacin.

El estudio se ha realizado tomando en cuenta diversas fuentes:

Documentos, planes, informes y evaluaciones de OINFE, MINEDU, Ministerio deEconoma y Finanzas (MEF), otras instituciones y consultores individuales,resoluciones y decretos, pginas web, entre otros (ver seccin bibliografa).

Informacin oficial de Estadstica Educativa - ESCALE del MINEDU. Esto se ha

utilizado nicamente en el primer captulo, para tener una referencia del estado dela infraestructura, mobiliario y equipamiento de las instituciones educativaspblicas. Si bien esta informacin presenta limitaciones (proviene del CensoEscolar que no es un instrumento especializado en infraestructura, este Censo esaplicado por los directores de las instituciones, que no son especialistas en lamateria, entre otras que sern explicadas con ms detalle en el primer captulo)es, dentro de lo disponible, la nica de carcter oficial, de alcance universal (todaslas instituciones educativas pblicas) y que permite, al menos de manerareferencial, comparar indicadores de infraestructura a lo largo de los aos3.

Base de Datos de OINFE, del MEF, del Sistema Integrado de AdministracinFinanciera (SIAF) y otras. Estas fuentes se han utilizado para el segundo y tercer

captulo, principalmente para cuantificar el avance fsico y financiero delPRONIED, los beneficiarios de la intervencin, as como algunas dificultades ylimitaciones en las fases de pre inversin e inversin de proyectos.

Entrevistas realizadas entre Julio y Setiembre del 2012 a representantes delMINEDU y OINFE en Lima; as como de la DRE, UGEL, GORE, gobiernos locales,y de instituciones educativas de las regiones de Cajamarca, Ica y Lima provincias.En total se recogi la opinin de aproximadamente 60 personas y se visitaron 20instituciones educativas. Ver la relacin en el Anexo 1.

2Cabe resaltar que en el 2009 se realiz la Evaluacin de Diseo y Ejecucin de Presupuesto (EDEP) de estePrograma de Mantenimiento de Locales Escolares, cuyas conclusiones y recomendaciones coinciden, entrminos generales, con aqullas referidas al mantenimiento de locales escolares que se plantean en elpresente informe.3 Como se mencionar en el informe, una de las principales deficiencias en materia de infraestructuraeducativa es la ausencia de un diagnstico certero sobre el estado y caracterizacin de la misma, lo cual a suvez est relacionado con que no se ha hecho un Censo Nacional de Infraestructura Educativa.


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I. DISEO DE LA INTERVENCIN PBLICA EVALUADA.

En este captulo se presenta informacin que revela las deficiencias en la infraestructura,servicios y mobiliario de las instituciones educativas pblicas en el Per, que existan enel 2007 (ao base para esta evaluacin), cmo ha cambiado la situacin al 2011, y, por

lo tanto, en qu medida se justifica la intervencin de un programa como PRONIED.Asimismo, se presenta la lgica del diseo del Programa, va una descripcin de losresultados, productos y actividades previstas en su Marco Lgico, y se analiza la lgicavertical y horizontal de dicho Marco, proponindose recomendaciones de mejora,tomando en cuenta lo que se ha analizado en captulos posteriores.

I.1. Informacin sobre la Intervencin Pblica Evaluada.

I.1.1. Justificacin de la Intervencin Pblica Evaluada. (Contenido 01)

De acuerdo al MINEDU4, en el 2007 (ao en que empieza a operar el PRONIED)aproximadamente el 45% de los locales pblicos de educacin bsica requera reparacintotal o parcial. Asimismo, menos de la mitad de estos locales estaban conectados a redde agua potable, y solamente 1 de cada 4 contaba con los servicios de agua potable,desage y electricidad. Respecto al mobiliario, aproximadamente el 70% de localespblicos contaba con suficientes carpetas y casi el 80% con suficientes pizarras; sinembargo, hay que tener en cuenta que estos indicadores miden nicamente cantidad y nocalidad del mobiliario.

Cuatro aos despus, los mismos indicadores (cuyos valores se obtienen de la mismafuente) revelan una mejora en la situacin de la infraestructura, servicios y mobiliario de

los locales educativos pblicos: El porcentaje de locales que requiere reparacin parcial o total es 25%; es decir,

se redujo ms o menos 20 puntos porcentuales.

El porcentaje de locales con acceso a los tres servicios bsicos es 37%; es decir,casi 15 puntos porcentuales ms que en el 2007.

El porcentaje de locales con suficientes carpetas es 85%; es decir, aument en 15puntos porcentuales. El nico indicador que refleja un deterioro en la situacin esel porcentaje de locales con suficientes pizarras, que se redujo de 79% a 66%.

Al comparar estos indicadores segn la ubicacin de los locales escolares, se observaque la situacin actual de los ubicados en zonas rurales es ms crtica que la de aqullosubicados en zonas urbanas, especialmente en lo que respecta al acceso a los servicios

4 Estadstica Educativa ESCALE: informacin de instituciones educativas, estadstica y cartografa de laeducacin. Enwww.minedu.gob.pe
http://www.minedu.gob.pe/http://www.minedu.gob.pe/http://www.minedu.gob.pe/http://www.minedu.gob.pe/


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(casi el 75% de los locales en zonas urbanas acceden a los tres servicios bsicos,mientras que en zonas rurales este porcentaje es apenas 20%). Asimismo, que laevolucin de los indicadores ha sido similar en zonas urbanas y rurales: en ambos casosse redujo el porcentaje de locales que requieren reparacin total y sobre todo de quienesrequieren reparacin parcial; se increment el acceso a servicios; y se increment de

manera muy similar el porcentaje de locales con suficientes carpetas.Cuadro 1. Indicadores de infraestructura, servicios y mobiliario en locales educativos

pblicos en Per, segn zonas urbanas o rurales, 2007 y 2011.

Indicador Definicin operativa delindicador

Total Urbano Rural2007 2011 2007 2011 2007 2011

% Locales pblicosque requierenreparacin parcial

% Locales pblicos en quealgunas aulas tienen paredes otechos con filtraciones o grietas

29.0% 12.8% 39.9% 20.6% 23.3% 8.9%

% Locales pblicosque requieren

reparacin total

% Locales pblicos en que todaslas aulas en uso tienen paredes o

techos con filtraciones o grietas

17.5% 12.6% 11.2% 8.7% 21.0% 14.5%

% Locales pblicosconectados a red deagua potable

% Locales pblicos en que seobtiene agua directamente de redpblica dentro de local

45.1% 56.6% 70.1% 85.8% 31.8% 42.2%

% Locales pblicosconectados a red dedesage

% Locales pblicos con servicioshiginicos conectados a redpblica de desage dentro delocal o a un pozo sptico

49.6% 57.8% 73.1% 85.4% 37.2% 44.2%

% Locales pblicosconectados a red deelectricidad

% Locales pblicos conalumbrado por red pblica

48.1% 66.4% 77.4% 92.0% 32.5% 53.7%

% Locales pblicoscon los tres serviciosbsicos

24.5% 37.4% 53.5% 73.2% 9.1% 19.6%

% Locales pblicoscon suficientescarpetas

% Locales pblicos en que ningnalumno carece de carpeta

70.2% 84.8% 69.6% 85.2% 70.5% 84.6%

% Locales pblicoscon suficientespizarras

% Locales pblicos en queninguna aula carece de pizarra otiene una en mal estado

78.5% 65.9% 77.8% 65.7% 78.9% 66.0%

Fuente: ESCALE. Enwww.minedu.gob.pe.

La informacin que se acaba de mostrar son cifras oficiales del MINEDU, a partir delCenso Escolar, instrumento no especializado en infraestructura y aplicado por losdirectores de las instituciones educativas, que no son especialistas en infraestructuraeducativa. En general, los Censos Escolares permiten obtener indicios de la envergadura

del problema de infraestructura a nivel nacional, pero no son suficientemente certerospara determinar el estado situacional de la infraestructura escolar y tampoco permitediscriminar y/o dimensionar el tipo de intervenciones (mantenimiento preventivo,correctivo o un proyecto de inversin) que se requieren para resolverlo.

Otra fuente de informacin es la que proviene de la Encuesta Nacional a InstitucionesEducativas de Nivel Inicial y Primaria (ENEDU), que ha realizado el Instituto Nacional de


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Estadstica e Informtica (INEI) en el 2010 y 2011. Los resultados no son enteramentecomparables con los de ESCALE debido a varias razones: (a) las preguntas, indicadoresy metodologa no son los mismos; (b) ENEDU solo trabaja a nivel inicial y primaria, yESCALE incluye todos los niveles de educacin; y (c) ENEDU trabaja con una muestra deinstituciones (5,457 en el 2010 y 6,802 en el 2011), y ESCALE incluye al universo deinstituciones educativas.

No obstante, ENEDU brinda informacin adicional: por ejemplo, ESCALE arroja que en el2011 el 25% de locales requieren reparacin parcial o total, pero ello no significa que el75% restante necesariamente tenga aulas en buen estado; en tal sentido, ENEDU estimaen 18% el porcentaje de locales con aulas en buen estado5. En el Anexo 2 se presentanotros indicadores del ENEDU que revelan que, a semejanza de los resultados deESCALE, la situacin de los locales ubicados en zonas rurales es ms crtica que la deaqullos ubicados en zonas urbanas.

En todo caso, la evolucin favorable de los indicadores de infraestructura educativapblica en los ltimos aos est asociada principalmente a la inversin en infraestructuraeducativa realizada por los GORE y/o gobiernos locales: como se puede observar, el

monto ejecutado en la construccin de instalaciones educativas ha sido mayor a nivel delos GORE y sobre todo de los gobiernos locales, que a nivel de gobierno nacional.

Grfico 1. Monto ejecutado en construccin de instalaciones educativas, segn niveles degobierno, 2008 Agosto 2012 (en soles).

Fuente: SIAF - MEF

Al comparar estos resultados con los de la inversin en aos anteriores (tomados tambindel SIAF MEF) se aprecia muy claramente que la inversin en construccin deinstalaciones educativas se ha incrementado notablemente en los ltimos 5 aos:

A nivel de gobierno nacional, la inversin promedio anual durante el perodo 2005

-2007 fue aproximadamente S/. 2 millones, mientras que la inversin promedioanual durante el perodo 2008Agosto 2012 fue de S/. 260 millones.

5La definicin operativa del indicador es porcentaje de locales pblicos cuyas aulas no tienen huecos en lostechos; tienen paredes limpias y pintadas; tienen vidrios completos y sin roturas en las ventanas; tienenpuertas que no permiten ingresar si estn cerradas; tienen pisos con superficie uniforme o plana y; elambiente cuenta con servicio elctrico operativo.


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A nivel de gobiernos regionales, la inversin promedio anual durante el perodo2003 - 2007 fue aproximadamente S/. 123 millones, mientras que la inversinpromedio anual durante el perodo 2008Agosto 2012 fue de S/. 321 millones.

A nivel de gobiernos locales, la inversin en el 2007 fue aproximadamente S/. 227

millones, mientras que la inversin promedio anual durante el perodo 2008 Agosto 2012 fue de S/. 703 millones.

I.1.2. Marco Lgico de la Intervencin Pblica Evaluada: Formulacin de objetivos.

I.1.2.1. Objetivos de la Intervencin Pblica Evaluada a nivel de resultadofinal/resultado especfico.(Contenido 02)

De acuerdo al Marco Lgico6, el resultado especfico que se espera alcanzar con elPrograma es el mejoramiento de las condiciones actuales de los espacios educativos

equipados en instituciones educativas, lo cual debera contribuir a mejora el sistemaeducativo de la Educacin Bsica Regular que es el resultado final. A continuacin sepresentan los resultados, productos y actividades del Marco Lgico del PRONIED y susrespectivos indicadores de desempeo7

6 Este Marco Lgico est contenido en el Oficio N 647-2010-ME/VMGI-OINFE y ha sido elaborado por laOINFE en Febrero del 2010 y actualizado con Oficio Nro. 290-2010-ME-MVGI, tambin por la OINFE, enJunio del 2010.

7Ver en el Formato I un mayor nivel de detalle, que incluye los medios de verificacin y los supuestos.


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Cuadro 2. Marco Lgico de PRONIED.

Definicin IndicadoresResultado Final

Contribuir a mejorar el sistema educativo de la EducacinBsica Regular

Incremento de la Tasa de cobertura educativa anual

Resultado EspecficoMejoramiento de las condiciones actuales de los espacioseducativos equipados en instituciones educativas

Tasa de incremento de locales escolares coninfraestructura adecuada

Productos

Producto 1: Adecuada planificacin de las reas deintervencin en las instituciones educativas

% de instituciones educativas del total que cuentan conFichas SIIED

Producto 2: Infraestructura educativa acorde con normastcnicas y pedaggicas

% de locales escolares intervenidos del total de localesescolares existentes

Producto 3: Mobiliario y equipamiento educativo acorde connormas tcnicas y pedaggicas

% de locales escolares atendidos con mobiliario y/oequipamiento del total de locales escolares existentes

Producto 1

1.1 Capacitacin para llenado de fichas SIIED a OINFES deDRE y UGEL

1.1. Capacitacin para llenado de Fichas SIIED a lasoficinas de infraestructura de las DRES y UGEL

1.2 Levantamiento de informacin con fichas SIIED1.2. Levantamiento de informacin a travs de fichasSIIED

Producto 2

2.1 Infraestructura educativa construida de acuerdo a normastcnicas y pedaggicas

N de locales escolares intervenidos coninfraestructura del total de locales escolares existentes

2.2 Mantenimiento preventivo o correctivo anual deinfraestructura educativa

N de locales escolares intervenidos conmantenimiento preventivo o correctivo del total delocales escolares existentes

2.3 Atencin con aulas prefabricadas ante contingenciasN de locales escolares afectados por situaciones decontingencia atendidos con aulas prefabricadas

2.4 Locales escolares con saneamiento fsico legal N de locales escolares saneadosProducto 3

3.1 Mobiliario educativo acorde con normas tcnicas ypedaggicas

N de locales escolares atendidos con mdulos demobiliario educativo adecuados

3.2 Equipamiento de laboratorios acorde con normas tcnicas ypedaggicas

N de locales escolares equipados con mdulos delaboratorio adecuados

3.3 Equipamiento de talleres acorde con normas tcnicas ypedaggicas

N de locales escolares equipados con mdulos detalleres adecuados

Fuente: OINFE


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I.1.2.2. Descripcin de los productos que entrega la Intervencin Pblica Evaluadaas como de sus actividades.(Contenido 03).

Productos que entrega el PRONIED.

El producto en un Programa se define como el conjunto articulado de bienes y/o serviciosque recibe la poblacin beneficiaria con el objetivo de generar un cambio8; y en talsentido, el primer producto que se plantea (adecuada planificacin de las reas de

intervencin) no encaja en dicha definicin. Eso no quita que esta planificacin se

imprescindible para que la inversin en infraestructura sea eficaz y eficiente.

Los otros dos productos contemplados en el Marco Lgico son los siguientes:

Infraestructura educativa acorde con normas tcnicas y pedaggicas. Lo cual selogra a travs de:

o Construccin, rehabilitacin o sustitucin de infraestructura.

o Mantenimiento preventivo y/o correctivo de la infraestructura.

Mobiliario y equipamiento educativo acorde con normas tcnicas y pedaggicas.Lo cual se logra a travs de:

o Dotacin, reposicin y mejora de mobiliario y equipamiento.o Mantenimiento preventivo y/o correctivo de mobiliario y equipamiento.

Por lo general, la construccin, rehabilitacin o sustitucin de infraestructura y la dotacin,reposicin y mejora de mobiliario y equipamiento se lleva a cabo a travs de proyectos deinversin pblica, mientras que el mantenimiento preventivo y/o correctivo 9 de lainfraestructura, mobiliario y equipamiento se hace a travs del Programa de

Mantenimiento de Locales Escolares (PMLE).

Cuadro 3. Productos del Marco Lgico de PRONIED, acciones que incluyen y mecanismospara llevar a cabo las acciones.

Producto Acciones Mecanismos para llevar a cabo las accionesInfraestructura

educativaConstruccin, rehabilitacin

o sustitucinProyectos de inversin

Mantenimiento Programa de Mantenimiento de LocalesEscolares

Mobiliario yequipamiento

Dotacin, reposicin omejora

Proyectos de inversin

Mantenimiento Programa de Mantenimiento de LocalesEscolares

8 Ministerio de Economa y Finanzas , Directiva para los Programas Presupuestales en el Marco de laProgramacin y Formulacin del Presupuesto del Sector Pblico.9En el Anexo 3 se presentan las definiciones tcnicas de rehabilitacin y sustitucin y mantenimiento

(preventivo y correctivo).


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Respecto a los proyectos de inversin, en el presente documento stos se clasifican enlas siguientes categoras, cuya caracterizacin se presenta ms adelante, en la seccinII.1.2.1 del presente documento.

Proyectos regulares.

Proyectos de adecuacin, mejoramiento, sustitucin y equipamiento de colegiosemblemticos.

Proyectos correspondientes al shock de inversiones.

Proyectos de reconstruccin, rehabilitacin y equipamiento de la infraestructura enla zona Sur.

En cuanto al PMLE ste se dise durante el proceso de formulacin del presupuestopara el ao 2008, y asigna recursos para mantenimiento preventivo de locales escolarespblicos con la finalidad que la infraestructura educativa se encuentre siempre operativa y

en buen estado de conservacin para brindar condiciones ptimas de seguridad ysalubridad a la poblacin escolar, necesarias para asegurar las condiciones para eldesarrollo pedaggico en las aulas y se alcancen los logros de aprendizaje10.

Esta asignacin se hace transfiriendo recursos presupuestales directamente a losdirectores de las instituciones educativas, en concordancia con el sentido descentralizadorde Ley General de Educacin. Como modalidad de desembolso se utilizan depsitos enlas cuentas bancarias a nombre de los directores de las instituciones educativas, bajomodalidad de subvencin.

Actividades que realiza el PRONIED.

Las actividades que, de acuerdo al Marco Lgico, debe realizar el PRONIED son lassiguientes:

Para el primer producto, las actividades previstas son la capacitacin para el llenado defichas SIIED a las DRE y UGEL; y el levantamiento de informacin con fichas SIIED. Noobstante, en la prctica estas fichas se dejaron de utilizar hace algunos aos.

Para el segundo producto, las actividades previstas son las siguientes:

Construccin de infraestructura, de acuerdo con normas tcnicas y pedaggicas.

Toda construccin, dotacin y/o equipamiento debe realizarse de acuerdo con las normastcnicas pedaggicas, de diseo y de construccin vigentes. Es responsabilidad de laOINFE, en estrecha colaboracin con otras instancias del MINEDU, elaborar, validar y

10Producto de la EDEP realizada a este Programa, se firm en el 2012 una Matriz de compromisos, queayudar a vincular los problemas generales de los locales escolares con los del PMLE.


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actualizar las de diseo, en base a las pedaggicas y las de construccin11. Msespecficamente, OINFE debe establecer un conjunto de criterios, normas yrecomendaciones para que los locales escolares puedan ofrecer confort a los estudiantesy stos puedan aprovechar al mximo su estancia en las instituciones para aprender12.Estos aspectos de confort abarcan factores climticos, la ventilacin de los espacios

internos y externos, el soleamiento, la iluminacin, el confort acstico y el confort trmico;y deben ser considerados en el diseo y la construccin de los espacios educativos a sersustituidos y/o rehabilitados.

Mantenimiento preventivo o correctivo anual de infraestructura educativa.

Tradicionalmente los recursos destinados a estas actividades eran asignados a las UGEL,por lo que su ejecucin tenda a concentrarse en las instituciones educativas ubicadas enzonas ms cercanas a stas y su periferia, lo que sumado a los reducidos recursosdestinados a este fin, generaba que algunos locales escolares no sean consideradosbeneficiarios por varios ejercicios presupuestales consecutivos.

Con el PMLE se modific la lgica tradicional de asignacin presupuestal para elfinanciamiento del mantenimiento de la infraestructura escolar, en tanto se prioriz, almenos en su diseo original, a las instituciones educativas ms pequeas (al asignarlesun monto mayor de inversin por aula); se evit la discrecionalidad de instanciasintermedias del sector (DRE y UGEL); y se incorpor a los principales interesados en lagestin de los fondos otorgados (Directores, Representantes de la Asociacin de Padresde FamiliaAPAFA-, Municipalidades y UGEL).

Atencin con aulas pre fabricadas ante contingencias.

Son aulas de carcter temporal y se distribuyen en casos de peligro, colapso por

desastres naturales o por deterioro de la institucin, para garantizar condicionesadecuadas, y a fin de que los estudiantes continen sus labores de estudio en formanormal, mientras se realiza la rehabilitacin y construccin de las obras de infraestructura.

La instalacin de aulas prefabricadas supone desinstalarlas de donde estaban (porejemplo en Ica, los colegios afectados por sismo pero que ya cuentan con aulasconstruidas), transportarlas, construir losas e instalarlas. Segn los directores deinstituciones educativas que fueron entrevistados, todo esto cuesta aproximadamente S/.9,000, pero la institucin educativa no tiene recursos, y los requisitos y procesos paraobtenerlos del MINEDU o de los GORE son largos y engorrosos, lo cual genera una subutilizacin de los mdulos y aulas prefabricadas porque permanecen en instituciones que

ya nos los necesitan.

11En el Anexo 4 se listan las principales normas pedaggicas y de construccin que rigen los proyectos deinversin en infraestructura educativa.12Como se ver ms adelante, en la prctica esta es una funcin que an no se desarrolla mucho.


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Locales escolares con saneamiento fsico legal.

El saneamiento de un local es condicin necesaria para que pueda ejecutarse un proyectode inversin; de ah la importancia de esta actividad. En realidad, se trata de un procesode saneamiento de terrenos e inmuebles para incorporarlos en Registros Pblicos hastasu inscripcin en marges de bienes.

Lo primero que nada es asegurar la tenencia del terreno bajo cualquier forma (propiedad,cesin en uso, etc.) para evitar que luego de la construccin, no vaya a ser revertido alpropietario original. Aqu intervienen diversas instancias que, dependiendo de lacomplejidad y particularidad del caso, son Registros Pblicos (incluyendo notarias),Superintendencia de Bienes Nacionales, Beneficencias Pblicas, los mismos municipios,y en menor medida otros programas como COFOPRI y PETT.

Para el saneamiento los inmuebles, existen una serie de requisitos que exige laSuperintendencia Nacional de Registros Pblicos (SUNARP) para aceptar como vlidoslos medios probatorios que se presenten, proceder a la inscripcin preventiva y luegodefinitiva en Registros Pblicos y en el Marges de Bienes y Servicios del MINEDU. Sibien existen requisitos formales establecidos (ttulo de propiedad, minuta de compraventa,sentencia judicial, testamentos, declaratoria de fbrica, contratos, etc.) existen casos enlos cuales ello no es posible, por lo cual es necesario hacer un trabajo personalizado, enfuncin del caso. En tal sentido, cuando SUNARP asign exclusivamente a una personapara apoyar al Sector Educacin (entre los aos 2007-2010) se pudo avanzarsignificativamente

Para el tercer producto, la actividad prevista es que el mobiliario educativo y elequipamiento de laboratorio y talleres estn de acuerdo con normas tcnicas y

pedaggicas.

La dotacin de mobiliario y equipamiento no solo se da en las instituciones educativas queson beneficiarias de proyectos de inversin, lo cual hace que la mecnica de trabajo seadiferente a la de proyectos de inversin. As, en la prctica se suele adquirir unadeterminada cantidad de mobiliario y equipamiento, que luego se tiene que asignar a losdiferentes proyectos de inversin y/o a otras instituciones educativas que las hansolicitado. La adquisicin e instalacin de mobiliario en instituciones educativas debehacerse tomando en cuenta las Normas Tcnicas Peruanas que hay al respecto y que selistan en el Anexo 5.

I.1.3. Marco Lgico de la Intervencin Pblica Evaluada: Formulacin de losindicadores y sus metas en el horizonte temporal. (Contenido 04)

Tomando en cuenta que el Marco Lgico del PRONIED se elabor en el 2010, es decir,cuando el Programa estaba en el tercer ao de ejecucin, no se han contemplado metas


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para los indicadores de los resultados finales, especficos, productos y actividades13. Ental sentido, en la presente evaluacin se toman los indicadores y metas asociados ainfraestructura que estn previstos en el Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM),Plan Estratgico Institucional (PEI) y Plan Operativo Institucional (POI), y se asume queson los que corresponderan al PRONIED14, tomando en cuenta que este Programa

ejecuta, a travs de OINFE, ms del 90% de las acciones del MINEDU orientadas amejorar la infraestructura y equipamiento de las instituciones educativas.

A nivel del resultado especfico del PRONIED.

El resultado especfico del PRONIED es el mejoramiento de las condiciones actuales delos espacios educativos equipados en instituciones educativas. Asimismo, uno de losobjetivos estratgicos generales contemplados en el PEI (que tambin est en el PESEM)es el de mejorar infraestructura y equipamiento de las instituciones educativas, incluidaslas tecnologas de informacin y comunicacin. Y los dos indicadores asociados a dicho

objetivo, cuya consecucin y monitoreo corresponde a la OINFE, estn ligados al

resultado especfico del PRONIED: Porcentaje de locales escolares por rehabilitar. El valor de base (2007) de este

indicador es 10% y la meta para el 2012 es 7%.

Porcentaje de locales escolares carentes de mantenimiento correctivo. El valorde base (2007) de este indicador es 28% y la meta para el 2012 es 23%.

A nivel del primer producto del PRONIED.

El primer producto del PRONIED es la adecuada planificacin de las reas deintervencin en las instituciones educativas. Asimismo, uno de los objetivos estratgicos

especficos del PEI es asegurar buen estado de conservacin de aulas en lasinstituciones educativas. Y uno de los indicadores asociados a dicho objetivo est ligado

al primer producto del PRONIED:

Porcentaje de instituciones educativas inventariadas y registradas. El valor debase (2007) de este indicador es 10% y la meta para el 2012 es 29%.

13

Como se menciona en el documento Programas sociales en el Per: Elementos para una propuesta desdeel control gubernamental (Contralora General de la Repblica, 2008) , el PRONIED trabaja con indicadoresfsicos, de avance de obras; no hay objetivos y metas tales como los utilizados en un programa, sino questas estnenmarcadas en los lineamientos de la OINFE.

14En el Formato II se presentan las metas previstas para dichos indicadores para cada ao comprendido en elperodo 20072012.


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A nivel del segundo producto del PRONIED.

El segundo producto del PRONIED es la infraestructura educativa acorde con las normastcnicas y pedaggicas, y el indicador previsto es porcentaje de locales escolaresintervenidos con infraestructura. Asimismo, uno de los objetivos estratgicos generales

contemplados en el POI (que tambin est en el PEI y en el PESEM) es el de mejorar

infraestructura y equipamiento de las instituciones educativas, incluidas las tecnologas deinformacin y comunicacin. Y dos indicadores de este objetivo estn estrechamente

ligados al segundo producto del PRONIED:

Porcentaje de locales escolares en Lima intervenidos con mantenimientopreventivo o correctivo. El valor de base (2007) de este indicador es 28% y lameta para el 2012 es 46%.

Porcentaje de locales escolares saneados. El valor de base (2007) de esteindicador es 33% y la meta para el 2012 es 35%.

A nivel del tercer producto del PRONIED.

El tercer producto del PRONIED es el mobiliario y equipamiento educativo acorde con lasnormas tcnicas y pedaggicas. Sin embargo, en el Marco Lgico no se ha previstometas para su indicador (porcentaje de locales atendidos con mobiliario y/o

equipamiento), y en los planes del MINEDU (POI o PEI) tampoco hay indicadores queestn asociados exclusivamente con el mobiliario y equipamiento educativo.

I.2. Temas de evaluacin.

I.2.1. Diagnstico de la situacin inicial. (Contenido 16)

La ausencia de un Censo Nacional de Infraestructura Educativa, a cargo de algunainstitucin especializada, limita las posibilidades de cuantificar, con mayor certeza, lasdeficiencias en la infraestructura, servicios, mobiliario y equipamiento de las institucioneseducativas pblicas en Per. No obstante, con la informacin disponible, en una seccinanterior se han presentado algunos indicadores que revelan que, a pesar que la situacinha mejorado en los ltimos 4 aos, an persiste una situacin crtica que, sin dudas,amerita una intervencin del Estado.

Al convertir los porcentajes del Cuadro 1 en nmero de locales escolares, probablemente

quede ms claro la magnitud del problema actual y, por lo tanto, la justificacin de laintervencin del Estado15. Esta intervencin no debe significar nicamente una mayor

15 Para realizar esta estimacin del nmero de locales escolares a nivel nacional para el ao 2011 sesiguieron los siguientes pasos: (a) de ESCALE se obtiene, para cada regin, los indicadores deinfraestructura, servicios y mobiliario para dicho ao; (b) para transformar cada indicador en un nmerosimplemente se multiplica por el total de locales escolares pblicos de cada regin para dicho ao(que


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inversin de recursos en infraestructura educativa sino principalmente una mejorinversin, para lo cual es necesario solucionar las debilidades que actualmente existen entrminos de planificacin, normatividad, supervisin, las cuales son analizadas a lo largodel presente documento.

Cuadro 4. Estimacin del nmero de locales escolares pblicos que requieren intervencin,segn tipo de intervencin, 2011.

Nmero de locales pblicos que requieren reparacin total 5,970

Nmero de locales pblicos que requieren reparacin parcial 5,736

Nmero de locales pblicos que no cuentan con los tres servicios bsicos 28,478

Nmero de locales pblicos que no cuentan con suficientes carpetas 7,043

Nmero de locales pblicos que no cuentan con suficientes pizarras 15,684

Fuente: ESCALE. Enwww.minedu.gob.pe.

Lo que se acaba de mostrar es una estimacin preliminar (dadas las limitaciones deinformacin mencionadas previamente) de las brechas de infraestructura, servicios ymobiliario que se debe procurar acortar a travs de la intervencin del PRONIED y,especialmente, de los GORE y gobiernos locales.

En secciones posteriores se mostrar que la intervencin del PRONIED (en trminos deproyectos y montos invertidos en ellos) es importante pero insuficiente si se quierenacortar estas brechas identificadas; y que, en cambio, la magnitud de la intervencin delos GORE y locales es mayor y, en tal sentido, deberan ser estas instancias lasprincipales responsables de la reduccin de las brechas, ms an en el marco del

proceso de transferencia de funciones, competencias y capacidades a los gobiernos subnacionales.

Esto no significa quitar importancia a las funciones que debe cumplir OINFE; al contrario,es clave su rol no solo como ente rector en planificacin y normatividad, sino (dada sumayor experiencia) como encargado de fortalecer las dbiles capacidades de gestin quepresentan los gobiernos sub nacionales en temas de infraestructura educativa. Todo ellopara incrementar las posibilidades de que la ejecucin de los proyectos de estosgobiernos sea lo ms eficiente y eficaz posible.

La intervencin del Programa tambin se justifica porque existen numerosas

investigaciones que han proporcionado evidencia emprica a la relacin entreinfraestructura educativa y el rendimiento, aprendizaje y/o logro de los estudiantes; ytambin con otras variables como escolaridad y tasas de matrcula, autoestima de los

tambin se obtiene del ESCALE); y (c) finalmente, para hallar el agregado a nivel nacional se suman todaslas regiones. En el Anexo 6 se presenta el desagregado del Cuadro 4 segn regiones.


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estudiantes, ausentismo y desempeo docente (ver en el Anexo 7 los resultados de estaevidencia emprica con mayor detalle):

En cuanto a la relacin entre infraestructura con rendimiento de los alumnos, unestudio del BID para Amrica Latina en el 2010 encontr que la infraestructura delas escuelas y el acceso a los servicios pblicos bsicos resultan positivamenteasociados con los aprendizajes escolares. Otro estudio de UNESCO tambin para

Amrica Latina en el 2010 concluy que hay un grupo de factores queconsistentemente predicen el rendimiento acadmico, siendo uno de ellos losrecursos materiales que apoyan el aprendizaje (computadoras disponibles,infraestructura y servicios bsicos). Asimismo, un estudio de LLECSE, en el 2008y tambin para Amrica Latina, encontr un efecto neto positivo de lainfraestructura y los servicios bsicos de la escuela sobre los rendimientos de losestudiantes de tercero y sexto grado de primaria. Y en el Informe PISA 2009 seseala que no contar con recursos materiales necesarios para la enseanzagenera un impedimento en el aprendizaje; y muestra que en el Per por cada

unidad que se incremente el ndice de calidad de los recursos educativos de laescuela, aumenta 31 puntos los resultados de las pruebas de comprensin lectora(en Mxico el aumento es 25 puntos, en Estados Unidos 10, en Japn 7, y enTurqua 5).

Respecto a la relacin entre infraestructura y otras variables como escolaridad,tasas de matrcula y autoestima de los estudiantes, en el Informe del EDEPPrograma de Mantenimiento de Locales Escolares (2009) se presentan algunasinvestigaciones al respecto. Por ejemplo, una del BID para Amrica Latinamuestra que el impacto de una escuela debidamente equipada frente a una conescasos insumos, puede llegar a equivaler a la mitad de un ao adicional de

escolaridad. Tambin hay otros estudios en Estados Unidos que revelan que lainfraestructura y la dotacin de equipos y materiales pedaggicos ejercen unefecto sobre los resultados acadmicos, al mejorar las condiciones de salubridadde las instalaciones e incrementar la autoestima en alumnos por la provisin demejores ambientes educativos.

Y en cuanto a la relacin entre infraestructura y el desempeo de los docentes, elmismo Informe del EDEP Programa de Mantenimiento de Locales Escolares citaun estudio de Schneider (2003) quien sostiene que la bulla, el tamao de lasaulas, salas no apropiadas para las diferentes materias, mala ventilacin, sala deprofesores poco adecuada, mala temperatura ambiental, iluminacin pobre, enteotros factores, tienen un efecto negativo en el desempeo de los docentes.

Asimismo, en el diseo del PPR Logros de aprendizaje de los estudiantes deEducacin Bsica Regular - PELA 2013 2016 se cita un estudio de Alczar(2006) para el caso peruano, que muestra que una sola desviacin estndar(alrededor de 1,7 puntos) en el ndice de infraestructura (que incluye disponibilidadde agua potable, electricidad, iluminacin, instalaciones de la biblioteca,


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computadoras, y sala de profesores), est asociado a una disminucin delausentismo de los docentes en 2 puntos porcentuales.

Esta evidencia emprica contribuye a validar la lgica de intervencin del PRONIED: unmejoramiento de las condiciones de los espacios educativos equipados en lasinstituciones educativas (que es el propsito del Programa segn su Marco Lgico) puedecontribuir a mejorar el sistema educativo de la Educacin Bsica Regular (EBR), que es lafinalidad del Programa segn su Marco Lgico.

Finalmente, la inclusin de un Programa como el PRONIED, que busca contribuir amejorar la situacin de la infraestructura, mobiliario y equipamiento de las institucioneseducativas pblicas en Per, est en concordancia con los objetivos, estrategias y lneasde intervencin definidas en Planes y otros proyectos del sector educacin (ver Anexo 8),lo cual es una razn adicional para justificar su existencia.

I.2.2. Lgica vertical del Marco Lgico. (Contenido 17-20)

A nivel de resultados

El resultado especfico del Marco Lgico (mejoramiento de las condiciones actuales delos espacios educativos equipados en instituciones educativas) y el resultado final

(contribuir a mejorar el sistema educativo de la EBR) de la intervencin buscan resolver

el problema especfico identificado (deficiencias en la infraestructura, mobiliario yequipamiento de las instituciones educativas pblicas) y adems estn en consonanciacon la visin y misin del PRONIED16.

A nivel de productos

En cuanto al primer producto (adecuada planificacin de las reas de intervencin en lasinstituciones educativas), si bien en estricto no encaja en la definicin de producto que

utiliza el MEF en la metodologa de elaboracin de Marco Lgico (conjunto articulado de

bienes y/o servicios que recibe una poblacin beneficiaria con el objetivo de generar uncambio), su vital contribucin para una inversin en infraestructura eficaz y eficiente

justifica mantenerlo a este nivel de producto. Adems, como se mostrar ms adelante,en la prctica PRONIED presenta debilidades en la planificacin, por lo que no incluirla eneste nivel del Marco Lgico le quitara visibilidad y prioridad a un tema que es prioritario.

Respecto al segundo y tercer producto (infraestructura educativa acorde con normas

tcnicas y pedaggicas y mobiliario y equipamiento educativo acorde con normastcnicas y pedaggicas), ambos son necesarios para el logro del resultado especficoporque incorporan las tres variables que son parte del problema especfico a resolver

16 La visin es asegurar dotacin eficiente y eficaz de espacios educativos equipados a IE pblicas, deacuerdo a normas y lineamientos tcnico pedaggicos y la misin es modernizacin educativa en beneficiode los nios y jvenes


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(infraestructura, mobiliario, equipamiento) y adems revelan atributos de calidad almencionar como parmetros las normas tcnicas y pedaggicas.

Un tema a relevar aqu es que, como se mostrar en una seccin posterior, estosparmetros no necesariamente existen, o por lo menos no estn actualizados. Por lo

tanto, se plantea incorporar un producto previo a estos dos, que sera normas tcnicas ypedaggicas sobre infraestructura educativa, actualizadas y difundidas.

Otro aspectos a considerar en relacin a estos dos productos, es que los indicadores delMarco Lgico y los que utiliza ESCALE o ENEDU tienden a conceptualizar lainfraestructura educativa enfocndose nicamente en los aspectos de ingeniera del localescolar, dejando de lado otros tambin importantes, como que la infraestructura educativasea funcional y se adece a un propsito pedaggico; promueva la salud y confort de losestudiantes y docentes; atienda a las necesidades locales y a estudiantes concapacidades diferentes; promueva el uso de materiales ms duraderos y de menor costo.

En realidad, lo que se acaba de mencionar no aplica solamente para los indicadores delMarco Lgico sino en general para el propio diseo del PRONIED, que no debera apuntarsolamente a cerrar la brecha de infraestructura o mejorar las condiciones de la mismasino tambin a promover el uso pedaggico de los espacios educativos.

Asimismo, es particularmente importante que la infraestructura educativa sea segura y noexpuesta a zonas riesgosas; es decir, que los espacios exteriores estn diseados demanera tal que consideren las caractersticas del entorno y las particularidades propias dela geografa, topografa y clima local. Asimismo, que en el diseo de los proyectos setenga en cuenta su integracin con el entorno fsico, social, cultural y medioambiental, ycon los materiales de la zona, previendo que stos sean adecuados a los rigores

climticos17. En tal sentido, es necesario verificar que estos aspectos ya estnincorporados en las normas tcnicas que rigen la construccin de infraestructuraeducativa y, de ser posible, definir algunos indicadores para evaluar su cumplimiento.

Finalmente, se plantea incluir un quinto producto: gobiernos regionales y localesfortalecidos en su capacidad de gestin de proyectos de infraestructura educativa. Ellotomando en cuenta la importancia actual de estos niveles de gobierno en trminos deproyectos ejecutados y montos de inversin; la necesidad de fortalecimiento que tienenestos gobiernos en lo que respecta principalmente a la formulacin y ejecucin deproyectos tomando en cuenta las normas pedaggicas y diseo contempladas por OINFE;

y que estara en sintona con las funciones de la OINFE establecidas en el ROF delMINEDU y en el Plan de Transferencia del Sector Educacin 2012.

17Por ejemplo, aislamiento en cubiertas, vidrios termo paneles en zonas fras, mallas mosquiteros en zonashmedas, emplear policarbonatos solamente en cubiertas.


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A nivel de actividades

Las actividades incluidas en el Marco Lgico tienden a repetir la definicin de losproductos a los cuales estn asociados (sobre todo en el caso de los productosinfraestructura educativa acorde con normas tcnicas y pedaggicas y mobiliario y

equipamiento educativo acorde con normas tcnicas y pedaggicas) pero adems nocontempla algunas que PRONIED lleva a cabo en sus proyectos de inversin paraentregar estos productos a la poblacin beneficiaria (por ejemplo, elaboracin de estudiosde pre inversin, elaboracin de expedientes tcnicos, supervisin de obras deinfraestructura).

Asimismo, y tomando en cuenta la definicin de los elementos que comprende unprograma presupuestal planteada por el MEF, se sugiere establecer en el ltimo nivel de

Marco Lgico, de manera diferenciada, acciones comunes18para estos dos productos, ascomo proyectos de inversin, y programas.

I.2.3. Lgica horizontal del Marco Lgico. (Contenido 21-23)

En trminos generales, los indicadores propuestos en el Marco Lgico del PRONIEDpresentan algunas deficiencias que a continuacin se presentan:

En el resultado final se ha incluido nicamente un indicador de cobertura.Tomando en cuenta lo mencionado en el Anexo 7 del presente Informe sobre larelacin entre infraestructura y aprendizaje de los estudiantes, se sugiere incluir enel resultado final algn otro indicador de calidad.

En el indicador del resultado especfico solamente se hace alusin a la

infraestructura, y no al mobiliario y equipamiento.

Los indicadores de producto estn expresados en porcentajes, lo que no permitesaber en cuntos locales se intervino cada ao. Del mismo modos, losindicadores de las primeras dos actividades del producto infraestructura educativaacorde con normas tcnicas y pedaggicasestn expresados en porcentajes enrelacin al total, lo que no permite saber en cuntos locales se hizo obras deinfraestructura o de mantenimiento.

Los indicadores de resultados y productos tienen como unidad de medida

instituciones educativas o locales escolares. De manera complementaria, podraincluirse tambin el nmero de estudiantes en dichas instituciones o locales.

Tomando en cuenta los aspectos que se acaban de mencionar sobre la lgica vertical yhorizontal del Marco Lgico existente, a continuacin se presenta una propuesta de nuevo

18Las acciones comunes se definecomo gastos administrativos y/o logsticos que no pueden ser atribuidosenteramente a uno de los productos.


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Marco Lgico, la cual se desprende de toda la evaluacin que se realiza en el siguientecaptulo19, en el cual se cuantifica y caracteriza los productos que el Programa provee a lapoblacin (infraestructura educativa y mobiliario y equipamiento acorde con normastcnicas y pedaggicas), as como las principales dificultades identificadas en la ejecucin(incluyendo temas de planificacin, normatividad, ejecucin de los proyectos, supervisin).

En tal sentido, se sugiere que esta propuesta de Marco Lgico sea revisada una vez quese culmine de leer el segundo captulo del presente informe

19De esta evaluacin tambin se desprende una propuesta de funciones prioritarias de OINFE (ver cuadro 12)y de organigrama de OINFE (ver grfico 15). Estas propuestas, por lo tanto, guardan relacin con la delMarco Lgico sugerido.


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Cuadro 5. Propuesta de Marco Lgico para PRONIED.

Definicin Indicadores Medios de verificacin SupuestosRESULTADOSResultado final:Contribuir a mejorar el

sistema educativo de laEducacin BsicaRegular.

-Tasa de cobertura educativa anual-% de estudiantes con nivel de aprendizaje

adecuado en matemtica y en comprensinlectora

Estadsticas oficiales delMINEDU (Escale,

Evaluaciones Nacionalesy EvaluacionesCensales)

Resultado especfico:Optimizar el usopedaggico de losespacios escolares en lasinstituciones educativas.

-% de locales con infraestructura adecuada-% de locales con mobiliario y equipamientoadecuado-% de locales con ptimo uso pedaggico delos espacios escolares-% de estudiantes en locales escolares coninfraestructura adecuada, con mobiliario yequipamiento adecuado, y con ptimo usopedaggico de los espacios escolares

Estadsticas oficiales delMINEDU (Escale,ENEDU, Censo Nacionalde Infraestructura)

PRODUCTOSProducto 1: Intervencinen infraestructuraeducativa, a nivel degobierno nacional y subnacionales, debidamenteplanificada

- # de intervenciones del gobierno nacionalque se realizan en el marco del Planmultianual de inversin-# de intervenciones de gobiernos subnacionales que se realizan en el marco delPlan multianual de inversin

- OINFE (Unidad dePlaneamiento yNormatividad)-Base de Datos ySistema de informacinglobal para la gestin deOINFE

Producto 2: Normastcnicas y pedaggicassobre infraestructuraeducativa, actualizadas ydifundidas

-# de niveles y modalidades de atencin delservicio educativo que cuentan con normastcnicas de diseo tcnico de localesescolares actualizadas

OINFE (Unidad dePlaneamiento yNormatividad)

-Contratistascumplen dichasnormas y losgobiernos subnacionalesverifican dichocumplimiento

Producto 3:Infraestructura educativaen los proyectos deinversin que ejecutaPRONIED acorde connormas tcnicas ypedaggicas.

-# de locales escolares donde PRONIEDejecuta proyectos, con infraestructuraeducativa acorde con las normas-# de estudiantes en estos locales escolaresdonde PRONIED ejecuta proyectos

OINFE (Unidad deSupervisin de Obras yMantenimiento)

Producto 4: Mobiliario yequipamiento educativoen los proyectos deinversin que ejecutaPRONIED acorde connormas tcnicas y

pedaggicas

-# de locales escolares donde PRONIEDejecuta proyectos, con mobiliario yequipamiento acorde con las normas-# de estudiantes en estos locales escolaresdonde PRONIED ejecuta proyectos


Producto 5: Gobiernossub nacionalesfortalecidos en sucapacidad deformulacin, evaluacin yejecucin de proyectos deinfraestructura educativa

-# de gobiernos sub nacionales capacitadospor OINFE en formulacin, evaluacin yejecucin de proyectos-# de gobiernos sub nacionales certificadospor OINFE en formulacin, evaluacin yejecucin de proyectos


Los gobiernossub nacionales(UF, UE OPIaplicancorrectamentelo aprendido


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ACTIVIDADESActividad 1.1. Llevar acabo un Censo Nacionalde Infraestructura yactualizarlo cada 10 aos

-Se ha realizado el Censo Nacional deInfraestructura


Actividad 1.2. Elaborarun Plan multianual deinversin y mantenimientoen infraestructuraeducativa

-Se cuenta con un Plan multianual deinversin a niveles de gobierno nacionales ysub nacionales


Aceptacin ycumplimientodel Plan potodos losniveles degobierno

Actividad 1.3. Disearun sistema de gestin deinformacin que facilite laplanificacin, seguimientoy evaluacin de lainversin y mantenimientode infraestructuraeducativa

-Se cuenta con una Base de Datos y unSistema de informacin global para la gestinde OINFE


Actividad 2.1. Actualizarlas normas tcnicas dediseo de localesescolares de educacinbsica regular primaria ysecundaria

-Se cuenta con la norma tcnica de diseoactualizada para primaria y secundaria


Celeridad enlos procesosdel MINEDUnecesariospara aprobalas normastcnicas y losprotocolos

Actividad 2.2. Elaborarlas normas tcnicas dediseo de localesescolares de educacinbsica alternativa yeducacin tcnicoproductiva

-Se cuenta con la norma tcnica de diseoactualizada para educacin bsica alternativa-Se cuenta con la norma tcnica de diseoactualizada para educacin tcnicoproductiva


Actividad 2.3.

Desarrollar protocoloscon los procedimientos yacciones que deben llevara cabo los contratistasque ejecutan losproyectos de inversin eninfraestructura educativa

-Se cuenta con protocolos para cada uno de

los niveles y modalidades de atencin delservicio educativo

OINFE (Unidad de

Planeamiento yNormatividad)

Actividad 2.4. Difundirlas normas tcnicas y losprotocolos entre losgobiernos sub nacionales

-# de mecanismos de difusin de las normastcnicas y los protocolos


Actividad 5.1. Capacitaren formulacin,

evaluacin y ejecucin deproyectos arepresentantes degobiernos sub nacionales

-# de capacitaciones realizadas enformulacin, evaluacin y ejecucin de

proyectos a representantes de gobiernos subnacionales

OINFE (Unidad dePlaneamiento y

Normatividad)

Actividad 5.2. Certificarla capacitacin realizada

-# de certificaciones emitidas en formulacin,evaluacin y ejecucin de proyectos arepresentantes de gobiernos sub nacionales



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ACCIONES COMUNESA PRODUCTOS 3 Y 41.Realizar el saneamientofsico legal de los localesdonde PRONIED ejecutaproyectos

-# de locales escolares saneados OINFE (Unidad dePatrimonio Inmobiliario)

2. Elaborar estudios depre inversin para losproyectos que ejecutaPRONIED

-# de perfiles elaborados OINFE (Unidad dePlaneamiento yNormatividad)

Celeridad enlos procesosadministrativosdel MINEDUnecesariospara iniciar lasobras

3. Elaborar expedientestcnicos para losproyectos que ejecutaPRONIED.

-# de expedientes tcnicos elaborados OINFE (Unidad deEstudios y Proyectos)

4. Supervisar las obras delos proyectos que ejecutaPRONIED

-# de visitas de supervisin de OINFE a loslocales donde PRONIED ejecuta proyectos-# de locales a los que se ha hechosupervisin


PROYECTOS DE

INVERSION


Se trabaja concontratistas dereconocidacalidad yprofesionalismopara realizar sutrabajo deacuerdo a loscriterios decalidad ytiempo

previstos

Proyectos regulares delPRONIED

-# de proyectos ejecutados-# de estudiantes en los locales donde seejecutan estos proyectos-% de proyectos que culminaron en el plazoprevisto-% de proyectos en los que no huboadicionales de presupuesto

Proyectos no regularesdel PRONIED

-# de proyectos ejecutados-# de estudiantes en los locales donde seejecutan estos proyectos-% de proyectos que culminaron en el plazoprevisto

-% de proyectos en los que no huboadicionales de presupuesto

TRANSFERENCIAS DEPROYECTOS DEINVERSION

-# de proyectos transferidos-# de estudiantes en los locales donde seejecutan estos proyectos


Revisar expedientestcnicos de los proyectosque son transferidos agobiernos sub nacionales

-# de expedientes tcnicos revisados

Monitorear las obras delos proyectos que sontransferidos a gobiernossub nacionales

-# de visitas de monitoreo de OINFE a loslocales donde se ejecutan los proyectostransferidos-# de locales a los que se ha hecho

monitoreoPROGRAMA DEMANTENIMIENTO DELOCALES ESCOLARES

# de locales escolares beneficiados con laejecucin del PMLE-# de estudiantes en los locales donde seejecuta el PMLE

OINFE (Unidad deSupervisin de Obras yMantenimiento)Hacer seguimiento a las

acciones del PMLE-#de visitas de seguimiento de OINFE a loslocales beneficiarios del PMLE-# de locales visitados


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II. PROCESOS DE IMPLEMENTACIN DE LA INTERVENCIN PBLICAEVALUADA.

En este captulo se describe y analiza la definicin de la poblacin objetivo del PRONIED,as como sus criterios de focalizacin. Asimismo, se cuantifica y caracteriza los productos

que el Programa provee a la poblacin (infraestructura educativa y mobiliario yequipamiento acorde con normas tcnicas y pedaggicas), as como las principalesdificultades identificadas en la ejecucin de la intervencin. Finalmente, se presenta yanaliza las funciones y actividades de seguimiento y evaluacin de OINFE, incluyendo ladisponibilidad y uso de sistemas de informacin, su estructura organizacional y losmecanismos de coordinacin con otras instituciones.

II.1. Informacin sobre la Intervencin Pblica Evaluada.

II.1.1. Focalizacin/priorizacin y afiliacin.

II.1.1.1. Caracterizacin y cuantificacin de la poblacin potencial, objetivo yatendida. (Contenido 07)

El sector educacin no cuenta con un sistema de informacin que permita detectar, demanera confiable y oportuna, las necesidades de las instituciones educativas. Esto impideestablecer una Lnea de Base para programas como PRONIED y, por lo tanto, metasrealistas a nivel de resultados y productos. Por la misma razn, es complicado cuantificarla poblacin (potencial y objetivo) de la intervencin.

Otro factor que limita las posibilidades de cuantificar la poblacin (potencial, objetivo yatendida) es que la informacin disponible sobre necesidades de infraestructura y sobre loque efectivamente ha atendido el Programa no suele estar en funcin del nmero de

personas sino del nmero de locales escolares beneficiarios. No obstante, a continuacinse ensaya un ejercicio para aproximar la poblacin potencial y objetivo del PRONIED,tanto para los proyectos de infraestructura como para el PMLE.

Proyectos de inversin.

Para estimar la poblacin potencial en el 2007 (ao en que PRONIED se inicia) semultiplica, para cada regin, el nmero de locales que requeran reparacin parcial o totalpor el nmero de estudiantes que estudian en dichos locales20, y luego se suman losvalores de todas las regiones para obtener un total de casi 3 millones de estudiantes.

Para estimar la poblacin objetivo se debera aplicar a la poblacin potencial los filtros o

criterios de priorizacin que tiene contemplados el Programa y que se presentarn en la20Para obtener el dato del nmero de locales escolares que requieren reparacin parcial o total se multiplica

el total de locales escolares por el porcentaje que requiere reparacin parcial o total. Ambos datos seobtienen directamente del ESCALE, aunque hay algunas para el indicador porcentaje de locales requierenreparacin total se est tomando el dato del 2005 porque no est disponible del dato para el 2007 . Paraobtener el dato del nmero de estudiantes que estudian en dichos locales: como el dato no est disponible, seasume que cada local tiene una poblacin estudiantil igual al promedio de la regin.


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siguiente seccin. Sin embargo, en la prctica ms que criterios de priorizacin lo queexisten son requisitos mnimos que una institucin educativa debe cumplir para que seasujeta de intervencin y que, en estricto, todas podran cumplir. Adems, los proyectosdel PRONIED que no son regulares tienen una lgica y criterios particulares, y queadems no pueden planificarse con anticipacin por su mismo carcter. En cuanto a lapoblacin atendida por proyectos ejecutados y/o en ejecucin por PRONIED, durante el

perodo 2008 2011 se han beneficiado 144 locales escolares21, donde estudianaproximadamente 170,000 nios.

Cuadro 6. Poblacin potencial estimada de los proyectos inversin en el 2007 y poblacinatendida por el PRONIED durante el perodo 2008 Agosto 2012 (en nmero de estudiantes).

Poblacinpotencialestimada

2007

Poblacin atendida por proyectos ejecutados y/o en ejecucinPRONIED

Proyectosregulares

Colegiosemblemticos

Shock deinversiones

Reconstruccindel Sur

Total

Total 2917,558 16,393 107,895 4,380 41,653 170,321Fuente: ESCALE y Base de Datos de OINFE.

Al estimar la poblacin potencial al 2011 (siguiendo los mismos lineamientos que laestimacin hecha para el 2007), se obtiene que sta es 1.6 millones de estudiantes; esdecir, se habra reducido casi 1.3 millones. Estos datos corroboran varios de loshallazgos presentados en el captulo anterior:

La reduccin significativa en la poblacin potencial es un indicio del avance entrminos de infraestructura en los ltimos aos.

Los proyectos ejecutados por PRONIED han contribuido a explicar este avance,pero no de manera tan significativa como los proyectos ejecutados por los GORE ygobiernos locales22.

An queda un largo camino por recorrer, ya que existiran ms de 1.6 millones deestudiantes cuyas instituciones educativas requieren reparacin parcial o total.

Cuadro 7. Diferencias entre la poblacin potencial estimada de los proyectos de inversinen el 2007 y 2011 (en nmero de estudiantes).


2007


2011

Diferencia entrepoblacionespotenciales

estimada 2007 2011

% de estadiferencia

explicada porproyectos

ejecutados porPRONIED

% de esta diferenciaexplicada por

proyectosejecutados porgobiernos sub

nacionalesTotal 2917,558 1620,490 1297,068 13% 87%Fuente: ESCALE y Base de Datos de OINFE.

21Adicionalmente PRONIED ha ejecutado 2 proyectos (Gran Teatro Nacional y el local del MINEDU) pero queno se estn considerando porque no corresponden a locales escolares. En realidad, salvo indicacin expresade lo contrario, estos 2 proyectos no son parte del anlisis en el presente informe.22 En el Anexo 9 se presenta, a nivel de regiones, la informacin sobre poblacin potencial y poblacin

atendida por el PRONIED destacando claramente el caso de Ica, debido a los proyectos de reconstruccin delSur.


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Programa de Mantenimiento.

La poblacin potencial para las acciones de mantenimiento la constituyen todos losestudiantes que estudian en locales pblicos a nivel nacional. En tanto, la poblacinobjetivo la conforman los que estudian en locales pblicos de educacin bsica regular anivel nacional. En cuanto a la poblacin atendida, el PMLE se dise para que tenga un

carcter universal, es decir, para atender a toda la poblacin objetivo.

Los datos sobre cobertura del PMLE que proporciona OINFE estn disponibles a nivel delocales escolares beneficiarios pero no a nivel de estudiantes en dichos locales, que, enestricto, es la variable que permitira estimar la poblacin potencial, objetivo y atendida.Sin embargo, en base a la informacin existente, se puede afirmar que en el perodo 2008

2011, el porcentaje de instituciones atendidas ha oscilado alrededor del 95% de lacantidad que se esperaba beneficiar23.

Cuadro 8. Instituciones educativas objetivo y efectivamente atendidas por el Programa deMantenimiento de Locales Escolares, 2008 2011.

2008 2009 2010 2011Instituciones educativas programadas (objetivo) 40,585 42,082 41,725 45,576Instituciones educativas beneficiadas(atendidas)

40,285 41,850 38,731 41,966

% de atendidas / objetivo 99.3% 99.4% 92.8% 92.1%Fuente: Informacin proporcionada por OINFE

II.1.1.2. Criterios de focalizacin/priorizacin. (Contenido 08)

Proyectos de inversin.

Todo proyecto de inversin regular se inicia con la solicitud de requerimiento de obra porparte de la institucin educativa, de los gobiernos sub nacionales o del mismo MINEDU.

Para que esta solicitud ingrese a la fase de formulacin de proyectos (estudio de preinversin, usualmente perfil), OINFE ha definido unos criterios mnimos que deben cumplirestos proyectos del PRONIED:

Saneamiento fsico legal del terreno e inmueble, y rea especfica. Estaverificacin la realiza la Unidad de Patrimonio Inmobiliario de OINFE.

Que el proyecto no est en condicin de viable y vigente en el Banco deProyectos, y por lo tanto, no cuente ya con recursos programados y/o ejecutados.Esta verificacin se realiza con la Base de Datos del MEF.

Que la evaluacin de infraestructura sea favorable. Esta evaluacin la realiza laUGEL y luego la OINFE emite opinin mediante un Informe Tcnico.

Si se cumplen estos criterios, el proyecto entra a la fase de formulacin, que culmina conla presentacin del Estudio de Pre inversin a la Oficina de Programacin de Inversiones(OPI) del sector y si sta lo declara viable, la prioridad la tienen aquellos proyectos quecumplan las siguientes condiciones:

23En el Formato III se resumen los datos, con la informacin disponible, de la poblacin potencial, objetivo y

atendida por el PRONIED, as como de las tasas de sub cobertura y filtracin.


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Que estn en concordancia con los planes de desarrollo de los GORE o gobiernoslocales de la zona de intervencin de los proyectos.

Si estn fuera de Lima, que estn ubicados en zonas rurales y de pobreza, quecorresponden bsicamente a los distritos que forman parte de la estrategiaCRECER.

Para los proyectos que no son regulares, por su misma naturaleza (explicada en elcaptulo anterior) no aplican estos requisitos mnimos y criterios de priorizacin.

Evaluación de diseño y ejecución del presupuesto del programa nacional de infraestructura

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