Evaluacion de Estrategias de Gestion en El Marco de La Legalizacion Minera – Secretaria de Minas.
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1
EVALUACION DE ESTRATEGIAS DE GESTION EN EL MARCO DE LA
LEGALIZACION MINERA SECRETARIA DE MINAS. GOBERNACION DE ANTIOQUIA
HEROELIA DEL SOCORRO AGUIRRE ARENAS
JUAN CAMILO LOPERA RESTREPO
Monografa para optar el ttulo de
Especialista en Evaluacin Socioeconmica de Proyectos
Asesor
Vctor Manuel Aguirre Del Valle
Ingeniero de Minas y Metalurgia
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS
ESPECIALIZACIN EN EVALUACIN SOCIOECONOMICA DE PROYECTOS
Medelln
2013
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2
Nota de aceptacin
__________________________
__________________________
__________________________
__________________________
__________________________
__________________________
-
3
__________________________
Firma del jurado
__________________________
Firma del jurado
FECHA: _________________________
-
4
Contenido
INTRODUCCION ......................................................................................................................... 18
1 DESCRIPCION ........................................................................................................................... 20
1.1 Formulacin del Problema .................................................................................................... 20
1.1.1 Descripcin del problema ........................................................................................ 22
1.2 Justificacin .......................................................................................................................... 27
1.3 Objetivos de la Evaluacin ................................................................................................... 30
1.3.1 Objetivo general ............................................................................................................. 30
1.3.2 Objetivos especficos ...................................................................................................... 30
1.4 Delimitacin ......................................................................................................................... 30
2 MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................ 31
2.1 Marco general de la minera. Colombia Antioquia ........................................................... 31
2.2 Minera y marco socio cultural .......................................................................................... 33
2.3 Minera y Marco Econmico ................................................................................................ 35
2.4 Minera y Marco Ambiental ................................................................................................. 38
2.5 Marco Legal de la minera en Colombia .............................................................................. 39
2.5.1. Titulacin minera .......................................................................................................... 41
2.5.2 Minera sin Ttulo Minero .............................................................................................. 44
2.5.3 Exploracin y Explotacin Ilcita de minerales ............................................................. 45
2.5.4 Amparo Administrativo .................................................................................................. 46
2.5.5 Ilegalidad minera ........................................................................................................... 47
3 EL PROCESO DE LEGALIZACIN MINERA ....................................................................... 48
3.1 Normas Legales y Procesos de la Legalizacin Minera ....................................................... 50
3.1.1 Ley 141 de 1994. Articulo58. ......................................................................................... 50
3.1.2 La ley 685 de 2001. Artculo 165 ................................................................................... 50
3.1.3 La Ley 1382 de 2010 ...................................................................................................... 52
3.2 Procesos de Legalizacin ley 1382 de 2010. ....................................................................... 52
3.2.1 Restricciones sobre asignacin de rea por Solicitud de Legalizacin Minera. .......... 54
3.2.2 Planteamiento de acciones ante la existencia de reas Tituladas o en Trmite ........... 55
3.2.3 Lnea Base - Programa Legalizacin Minera ............................................................... 60
3.2.4 Indicadores actuales de Legalizacin Minera ............................................................... 62
3.3 Formalizacin Minera ........................................................................................................... 64
-
5
3.3.1 Programas de Formalizacin Minera ............................................................................... 65
4 MARCO REFERENCIAL .......................................................................................................... 67
4.1 Marco Terico ...................................................................................................................... 67
4.1.1 Algunas consideraciones del Mtodo de Evaluacin DOFA ......................................... 68
4.2 Diagnstico del Proceso Legalizacin Minera ..................................................................... 70
4.2.1 Situacin actual minera sin Titulacin ......................................................................... 70
4.2.2 Baja Disponibilidad de reas para titular ..................................................................... 70
4.2.3 Cumplimiento de requisitos Tcnicos ............................................................................ 70
4.2.4 Capacidad Econmica ................................................................................................... 71
4.2.5 Inconsistencia (Contradiciones ) Normatividad Minera. ............................................ 71
4.2.6 Incapacidad de actuar en consideracin a la normatividad minera, por la respectiva
Autoridad minera. ................................................................................................................... 71
4.2.7 Cambios en la Normatividad Minera ............................................................................ 71
4.2.8 Otros aspectos en relacin a la Normatividad de la Ley 685 de 2001, se incluyen ...... 72
4.2.9 Gestin de la delegada de la Autoridad Minera. Secretara de Minas. Gobernacin de
Antioquia. ................................................................................................................................ 72
4.2.10 Represamiento Solicitudes reas Mineras. .................................................................. 73
4.2.11 Emergencia de grupos armados al margen de la ley .................................................. 73
4.2.12 Resultados de encuestas y cuestionarios. De estos se tienen como conclusiones
importantes ............................................................................................................................. 73
4.3 Aplicacin del mtodo DOFA .............................................................................................. 74
4.4 Valoracin de Factores ......................................................................................................... 76
4.5 Acciones a Considerar .......................................................................................................... 77
4.6 Conclusiones y Recomendaciones ........................................................................................ 78
ANEXOS ........................................................................................................................................ 81
Anexo 1.Encuesta Legalizacin minera. Minera sin Titulo minero. ........................................... 81
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................ 87
-
6
LISTA DE TABLAS
pg.
Tabla 1. Participacin de Produccin Mineral a Nivel Nacional. 2001-2009 36
Tabla 2.Categorizacin de los minerales y porcentaje de participacin para
Antioquia y Colombia. Material Explotado en las Unidades de
Produccin Mineras censadas Mininas y Energa 37
Tabla3. Produccin histrica del oro - Antioquia - Colombia 37
Tabla 4. Situaciones minera sin ttulo minero 45
Tabla 5. Trmite para el diligenciamiento de una solicitud de legalizacin 49
Tabla 6. Datos Legalizacin Minera Ingeominas 2006 52
Tabla 7. Legalizaciones Mineras con mediacin, Titulares entidades beneficiadas,
Secretara de Minas 56
Tabla 8. ndices Programa de legalidad en la actividad minera 60
Tabla 9. ndices seguimiento, verificacin y monitoreo de la actividad minera en el
Departamento. Indicadores de Resultado 61
Tabla 10. Fortalecimiento de las competencias bsicas de los actores del
minero 61
Tabla 11. Resultados de legalizacin minera. Secretara de Minas -
Gobernacin de Antioquia 61
Tabla 12. Sntesis resultados de legalizacin minera. Secretara de
Minas- Gobernacin de Antioquia, diciembre 2012 62
Tabla 13. Indicadores - Programas anexos a la Formalizacin y Legalizacin minera 63
Tabla 14.Resumen datos Legalizacin minera a Diciembre 2012 64
Tabla 15. ndices - Programas anexos a la Formalizacin y Legalizacin minera. 66
Tabla 16. Indicadores - Programas anexos a la Formalizacin y Legalizacin minera 66
Tabla 17. ndices - Programas anexos a la Formalizacin y Legalizacin minera 66
Tabla 18. Aplicacin Mtodo DOFA, proceso Legalizacin Minera 75
Tabla 19. Valoracin de factores. 76
Tabla 20. Resumen -Acciones a Considerar 78
-
7
LISTA DE GRFICOS
Pg.
Grfico 1. Minera Informal en Antioquia 21
Grfico 2. Incidencia ilegalidad minera a nivel nacional 26
Grfico 3. Relacin Titulacin minera- Minera Informal 29
Grfico 4. reas mineras tituladas y solicitadas de Antioquia. 43
Grfico 5. Proceso de legalizacin minera 57
-
8
LISTA DE FOTOS
pg.
Fotos 1 -2. Situaciones pequea minera afectaciones ambientales 25
Foto 3. Minera Carbn Suroeste Antioqueo. Fuente Secretara de Minas - 32
Fotos 4-5. Minera de Aluvin. De subsistencia y pequea minera. Fuente
Secretaria de Minas Gobernacin de Antioquia 36
Fotos 6 - 7. Extraccin mineral aurfera mediante retroexcavadora, Afectacin
Medio Ambiente Montaje Molinos de Bola para beneficio mineral.
Fuente Secretaria de Minas Gobernacin de Antioquia 39
Fotos 8- 9: Sistema de Dragado, recuperacin de oro Explotacin canteras.
Fuente Secretaria de Minas Gobernacin de Antioquia 46
Fotos 10-11. Situacin social, minera sin ttulo minero Municipio Buritic.
Fuente: Secretara de Minas Gobernacin de Antioquia 58
-
9
LISTA DE ANEXOS
pg.
Anexo 1. Encuesta mineros sin ttulo 81
Anexo 2. Estado Proceso Legalizacin Minera 82
Anexo3. Sntesis respuestas Cuestionarios Proceso legalizacin minera 83
Anexo 4. Resumen Aplicacin DOFA: Minera en proceso de legalizacin minera. 86
Anexos 5. Formato base de cuestionario para empresas con proceso de
Legalizacin y/o formalizacin minera (Entrevista Director de Fomento
y Desarrollo de la Secretara de Minas. Gobernacin de Antioquia 87
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10
GLOSARIO
Extrado del mismo Glosario minero o lista de definiciones y trminos tcnicos en
materia minera, del Misterio de Minas y Energa- Ingeominas y Otras entidades. Glosario
definido mediante decreto nmero 2191 de 2003 (agosto 4) y acorde con el artculo 68 de la
ley La ley 685 de agosto 15 de 2001, Cdigo de Minas vigente, para ser considerados a nivel
nacional y de forma unificada1. Igualmente, se ha complementado con otras definiciones de
normatividad anterior y posterior a la citada Ley.
Aluvin: Depsitos dejados por las corrientes fluviales. Ocurren cuando la corriente
pierde capacidad de carga de sedimentos y no los puede transportar y los deposita. Cubre
todos los tamaos de grano. La acumulacin puede ocurrir dentro o fuera del cauce.
rea Libre: rea disponible o no adjudicada, que podr ser otorgada a un solicitante.
Autoridad Minera: Es el Ministerio de Minas y Energa o, en su defecto, la autoridad
nacional, que de conformidad con la organizacin de la administracin pblica y la
distribucin de funciones entre los entes que la integran, tienen a su cargo la administracin de
los recursos mineros, la promocin de los aspectos pertinentes a la industria minera, la
administracin del recaudo y distribucin de las contraprestaciones econmicas, con el fin de
desarrollar las funciones de titulacin, registro, asistencia tcnica, fomento, fiscalizacin y
vigilancia de las obligaciones emanadas de los ttulos y solicitudes de reas mineras.
Barequeo: El barequeo se entiende como la actividad que se contrae al lavado de arenas
por medios manuales sin ninguna ayuda de maquinaria o medios mecnicos y con el objeto de
separar y recoger metales preciosos contenidos en dichas arenas. Igualmente es permitida la
recoleccin de piedras preciosas y semipreciosas por medios similares.
1 Ministerio De Minas y Energa, Repblica De Colombia. Glosario Tcnico Minero. Agosto de 2003. Bogot D.C,
Colombia
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11
Canon Superficiario: Es una contraprestacin que cobra la entidad contratante sobre la
totalidad del rea de la concesin durante la exploracin, el montaje y la construccin o sobre
las extensiones de las mismas que el contratista retenga para explorar durante el perodo de
explotacin, sin consideracin a quien tenga la propiedad o posesin de los terrenos de
ubicacin del contrato.
Cdigo de Minas: Normas que regulan las relaciones entre los organismos y entidades del
Estado, y de los particulares entre s, sobre las actividades de prospeccin, exploracin,
explotacin, beneficio, transporte, aprovechamiento y comercializacin de los recursos no
renovables que se encuentren en el suelo o subsuelo, as sean de propiedad de la nacin o
privada. Todas estas normas estn contenidas en la Ley 685 de 2001, Cdigo de Minas
vigente.
Contrato de Concesin: Son contratos administrativos celebrados entre el Estado
(Ministerio de Minas y Energa, como representante de la Nacin) y un particular (persona
natural o jurdica) para efectuar, por cuenta y riesgo de ste, los estudios, trabajos y obras de
exploracin de minerales de propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de una zona
determinada y para explotarlos en los trminos y condiciones establecidos en la legislacin
vigente al momento de su celebracin. Comprende dentro de su objeto las fases de exploracin
tcnica, explotacin econmica, beneficio de los minerales y cierre o abandono de los trabajos
y obras correspondientes.
Derecho a Explorar Minerales: Es el derecho que se les confiere a los beneficiarios de
ttulos mineros a realizar, dentro de una zona determinada, trabajos dirigidos a establecer la
existencia de depsitos y yacimientos de minerales, la geometra del depsito, la viabilidad
tcnica de extraerlos, sus reservas en calidad y cantidad comercialmente explotable y el
impacto que sobre el medio ambiente y el entorno social puedan causar estos trabajos.
Derecho a Explotar: Es el derecho que tiene el beneficiario de un ttulo minero para
realizar un conjunto de operaciones que tiene por objeto la extraccin o la captacin de los
minerales yacentes en el suelo o el subsuelo dentro de un rea determinada.
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12
Distrito Minero: Porcin o rea de terreno de un pas, generalmente designada con un
nombre, cuyos lmites han sido descritos y dentro de la cual existen minerales que son
extrados segn las reglas y regulaciones establecidas por los mineros locales. Para la
definicin de un distrito minero, no existe lmite de su extensin territorial y sus linderos se
pueden cambiar siempre y cuando no se interfieran otros derechos.
Exploracin: Bsqueda por medidas, si un yacimiento tiene importancia mineralgica o
econmica para hacer su explotacin.Prospeccin, perforacin de mantos o cualquier otro
trabajo desarrollado en la bsqueda y determinacin de las reservas y forma de un yacimiento.
Explotacin: Labores de arranque y extraccin de mineral.
Explotador Minero de Hecho (Art.1, Decreto 2636 de 1994): Son las personas que sin
ttulo minero vigente lleven a cabo explotaciones de depsitos y yacimientos mineros.
Minera: Ciencia, tcnicas y actividades que tienen que ver con el descubrimiento y la
explotacin de yacimientos minerales. Consiste en la obtencin selectiva de minerales y otros
materiales a partir de la corteza terrestre. El trmino incluye las operaciones a cielo abierto,
canteras, dragado, aluvial y operaciones combinadas de explotacin y beneficio mineral.
Minera A Cielo Abierto: Actividades y operaciones mineras desarrolladas en superficie.
Minera Aluvial: Actividades y operaciones mineras adelantadas en riberas o cauces de
los ros; tambin se emplean mtodos de minera aluvial para la extraccin de minerales y
materiales en terrazas aluviales.
Minera Formal: Conformada por unidades de explotacin de tamao variable, explotadas
por empresas legalmente constituidas.
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13
Minera Ilegal: Minera desarrollada sin estar inscrita en el Registro Minero Nacional y,
por lo tanto, sin ttulo minero. Es la minera desarrollada de manera artesanal e informal, al
margen de la ley. Tambin incluye trabajos y obras de exploracin sin ttulo minero. Incluye
minera amparada por un ttulo minero, pero donde la extraccin, o parte de ella, se realiza por
fuera del rea otorgada en la licencia en la licencia, o aquella minera que realiza labores de
explotacin en fase de exploracin o montaje o que no cuenta con la Licencia Ambiental
respectiva.
Minera Informal: Constituida por las unidades de explotacin pequeas y medianas de
propiedad individual y sin ningn tipo de registros contables.
Minera Legal: Es la minera amparada por un ttulo minero, que es el acto administrativo
escrito mediante el cual se otorga el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo
mineros de propiedad nacional, segn el Cdigo de Minas. El titulo minero deber estar
inscrito en el Registro Minero Nacional.
Minera Subterrnea: Actividades y operaciones mineras desarrolladas bajo tierra o
subterrneamente.
Minera de Subsistencia: 1. Minera desarrollada por personas naturales que dedican su
fuerza de trabajo a la extraccin de algn mineral mediante mtodos rudimentarios y que en
asocio con algn familiar o con otras personas generan ingresos de subsistencia. 2. Se
denomina as a la explotacin de pequea minera de aluvin, ms conocida como barequeo, y
a la extraccin ocasional de arcillas, en sus distintas formas, y los materiales de construccin.
Minera Tradicional (Art. 1 Pargrafo 1, Ley 1382 de 2010): aquella que realizan personas
o grupos de personas o comunidades que exploten minas de propiedad estatal sin ttulo inscrito
en el Registro Minero Nacional y que acrediten que los trabajos mineros se vienen
adelantando en forma continua durante cinco (5) aos y travs de documentacin comercial y
tcnica, y una existencia mnima de diez (10) aos anteriores a la vigencia de esta ley.
-
14
Normatividad Minera: Se refiere a las leyes, cdigos, decretos, resoluciones y
disposiciones legales, creadas por el gobierno y asociadas a la actividad de exploracin,
explotacin y beneficio de los recursos minerales, tendientes a su aprovechamiento racional y
acorde a exigencias de tipo tcnico, de seguridad laboral y proteccin al medio ambiente.
Asocian desde los trminos de otorgamiento de reas con fines de exploracin y explotacin
de recursos mineros, el desarrollo tcnico de la actividad minera, el cumplimiento de
obligaciones contractuales del titular tenedor de un Titulo minero hasta las reglamentaciones
de las entidades reconocidas como autoridad minera para ejercer seguimiento e impulsar el
desarrollo minero nacional. Histricamente, el otorgamiento de reas se ha dado bajo
diferentes tipos de modalidades como sistema de aporte minero, registros de propiedad
privada, permisos definitivos temporales, Licencias de exploracin o explotacin y
actualmente mediante la modalidad de contrato de Concesin. Igualmente considera las
situaciones de ilegalidad minera y sus diferentes formas de desempeo, as como los casos en
que es permitida y las sanciones respectivas para aquellos casos en que no lo es. Ello es el
caso de la minera de barequeo de subsistencia que es permitida a nivel nacin, a diferencia
de la minera ilegal que es prohibida y sancionada. De igual manera, contempla las diferentes
obligaciones mineras que debe cumplir toda persona natural jurdica para exploracin y
explotacin de los recursos naturales.
PTI Plan de Trabajos e Inversiones, Acorde con Articulo 39 del decreto 2655 de 1988:
Documento escrito consistente en un esquema abreviado de las obras trabajos e inversiones
que habran de ejecutarse durante el contrato de concesin o la licencia de explotacin para el
prximo ao y exigido por la autoridad minera, en aplicacin del decreto 2655 de 1988. Al
entrar en vigencia la ley 685 de 2001, las licencias de explotacin podan acogerse a esta
nueva ley, siendo remplazado por el PTO.
PTO Plan de Trabajos y Obras: Definido como el resultado de los estudios y trabajos de
exploracin, que presenta el concesionario, antes del vencimiento definitivo de este perodo,
para la aprobacin de la autoridad concedente o el auditor, para adelantar las actividades
correspondientes a las etapas de construccin, montaje y explotacin, el cual se anexa al
contrato como parte de las obligaciones tcnicas.
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15
PMA Plan de Manejo Ambiental PMA. Artculo No.1del Decreto No.1753/94:
Instrumento de gestin eminentemente prctico, en el que de manera detallada se establecen
las acciones que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los
posibles efectos o impactos ambientales negativos causados en desarrollo de un proyecto, una
obra o una actividad; incluye tambin los planes de seguimiento, evaluacin y monitoreo, y los
de contingencia.
Regala: Compensacin por el uso de la propiedad ajena basada sobre un porcentaje
acordado de los ingresos resultantes de su uso. Por ejemplo, un fabricante por el uso de su
maquinaria en la fbrica de otra persona. Generalmente, las regalas se asocian con la
actividad extractiva, ms especialmente con la actividad petrolera. 2. De conformidad con los
artculos 58, 332 y 360 de la Constitucin Poltica, toda explotacin de recursos naturales no
renovables de propiedad estatal genera una regala como contraprestacin obligatoria.
Titulo Minero: Acto administrativo escrito mediante el cual, con el lleno de los requisitos
sealados en el Cdigo de minas, se otorga el derecho a explorar y explotar el suelo y el
subsuelo mineros de propiedad Nacional e inscrito en el Registro Minero Nacional. Las
licencias de exploracin, permisos, concesiones y aportes, perfeccionados de acuerdo con
disposiciones anteriores. Ttulos mineros los de adjudicacin, perfeccionados conforme al
Cdigo de Minas adoptado por la Ley 38 de 1887 y las sentencias ejecutoriadas que
reconozcan la propiedad privada del suelo o subsuelo mineros. Es entendido que la vigencia
de estos ttulos de adjudicacin y de propiedad privada, est subordinada a lo dispuesto en los
artculos 3, 4 y 5 de la Ley 20 de 1969.El derecho emanado del ttulo minero es distinto e
independiente del que ampara la propiedad o posesin superficiarias, sean cuales fueren la
poca y modalidad de stas.2
2 Cdigo de minas, decreto 2655 de 1987.
-
16
RESUMEN
El desarrollo de la Monografa Evaluacin de Estrategias de Gestin en el Marco de la
Legalizacin Minera Secretaria de Minas. Gobernacin de Antioquia, comprende los
captulos: Descripcin, Marco Conceptual, Proceso de Legalizacin Minera y Marco Referencial,
en su orden respectivo.
A partir del interrogante: Qu factores inciden para que se presente un alto ndice de solicitudes
mineras sin aprobacin, se imposibilite la aplicacin de la normatividad legal minera y no se
reduzca la situacin ilegalidad minera esperada, en el pas?, el capitulo 1:Descripcin, incluye
como objetivo principal: Evaluar los resultados y estrategias Gestin del proceso de
legalizacin minera para el Departamento de Antioquia, en el marco de la Ley 1382 de 2010 y
comparar resultados con los procesos anteriores, para generar elementos de anlisis y nuevas
consideraciones de aplicacin en futuros procesos de legalizacin tendientes al logro de
resultados efectivos. Teniendo en cuenta que la situacin de ilegalidad minera en el pas,
actualmente genera problemas de tipo econmico, socio-cultural, ambiental, de inseguridad
laboral y explotacin minera anti-tcnica, que limitan el desarrollo regional y nacional y que
aunados a la intervencin de grupos armados al margen de la ley que han encontrado en la
actividad de explotacin minera del oro (principalmente) un remplazo a sus antiguas actividades
ilcitas sin ver disminuida su rentabilidad y sin la persecucin legal por parte del gobierno, se da
una justificacin al tema a tratar y un complemento a este primer captulo El capitulo 2: Marco
Conceptual, desarrolla en mayor detalle la incidencia de la situacin de ilegalidad minera del
pas en general, referida a los marcos: socio-cultural, econmico, ambiental, legal y tcnico-
minero. Aclara la definicin de los principales trminos que asocia la pequea minera sin Titulo
minero, los cuales han sido confundidos y mal interpretados popularmente y, referencia las
exigencias legales y pasos del proceso a seguir, para pasar el pequeo minero, del estado de
ilegalidad minera a la legalidad; lo cual, constituye parte de las estrategias del proceso de
Legalizacin minera en el pas. El capitulo 3: El Proceso de la Legalizacin Minera, considera
las normas legales, leyes y decretos, que histricamente han sido creados por los ltimos
gobiernos presidenciales, con el propsito de titular al pequeo minero y dar solucin su estado
de ilegalidad. Diferencia y aclara los trminos Legalizacin Minera y Formalizacin Minera
contemplados en los procesos de reduccin de la ilegalidad minera que se han dado en el pas
-
17
durante los ltimos gobiernos y, presenta de manera resumida sus resultados. De esta forma se
contextualiza, el desarrollo del presente trabajo monogrfico, en el tema de la Legalizacin
Minera. El capitulo 4: Marco Referencial, presenta las acciones de gestin de legalizacin
minera, lo resultados, anlisis e inconvenientes de tipo legal y tcnico que han dificultado este
proceso, con las correspondientes conclusiones.
Aunque la legalizacin minera, es tema de inters nacional, la bsqueda de informacin y
anlisis de datos y resultados se ha concentrado al Departamento de Antioquia, a travs de la
Secretara de Minas de la Gobernacin de este departamento, en el periodo correspondiente al
ltimo cuatrienio (2012-2015).
Anexos de: encuestas, cuadros resumen con anlisis de datos y resultados, son presentados al
final de la Monografa, como soporte de investigaciones realizadas.
-
18
INTRODUCCION
La problemtica de la explotacin minera sin ttulo por parte del pequeo minero, en
Colombia y ms especficamente en Antioquia, ha conducido a generar conflictos de carcter
ambiental, de orden pblico, de carcter jurdico y ha conllevado en muchas ocasiones a un
deterioro de yacimientos o depsitos minero; a una baja productividad con deficiente
seguridad minera; al incumplimiento por parte de quienes realizan la actividad de todas las
obligaciones de carcter laboral, ambiental y fiscal, traducido todo esto en una informalidad
empresarial y laboral.
Tendiente a disminuir esta situacin, se han llevado a cabo tres procesos de
legalizacin minera en el pas, con resultados poco satisfactorios, ya que es muy superior el
nmero de solicitudes de Legalizacin minera no aprobadas en relacin al nmero de
solicitudes aprobadas, quedando nuevamente en situacin de ilegalidad minera el mayor
porcentaje de mineros que efectuaron la solicitud, con la consecuente problemtica ya
planteada.
Es as como la Monografa Evaluacin de Estrategias de Gestin en el Marco de la
Legalizacin Minera Secretaria de Minas. Gobernacin de Antioquia, tiene como
principal objetivo, Evaluar los resultados y estrategias Gestin del proceso de legalizacin
minera para el Departamento de Antioquia, en el marco de la Ley 1382 de 2010 y comparar
resultados con los procesos anteriores, para generar elementos de anlisis y nuevas
consideraciones de aplicacin en futuros procesos de legalizacin tendientes al logro de
mejores resultados, anexo a objetivos secundarios como son: Evaluar la aplicabilidad del
proceso de legalizacin minera Ley 1382 de 2010 en el departamento de Antioquia,
analizando los factores internos y externos que incidieron en la aplicacin de las estrategias, a
la luz de los resultados obtenidos; Identificar los aspectos principales considerados como
estrategias de gestin para la implementacin del proceso de la legalizacin minera en
Antioquia; Evaluar las estrategias de gestin a la luz de la normatividad minera y Proponer
nuevas acciones y ajustes a las estrategias de gestin existentes, cconscientes de que la
situacin de ilegalidad Minera, en el departamento de Antioquia y en el pas en general, cada
vez interfiere en mayor grado en el desarrollo socio-cultural, econmico y ambiental,
bsicamente.
-
19
El desarrollo de sta Monografa, centra la atencin en la bsqueda de soluciones efectivas
a la situacin de ilegalidad minera, previo al anlisis de factores que han incidido en la poca
aplicabilidad de los procedimientos a seguir para el otorgamiento del ttulo minero por parte de la
autoridad minera nacional, a los lineamientos legales y a alternativas alternas por las cuales se ha
optado, para dar solucin a la situacin. Recopilacin bibliogrfica de temas pertinentes a la
situacin de Minera ilegal en el departamento de Antioquia y en el pas, con especial inters en
los resultados logrados en procesos ya realizados, anlisis de temas de la normatividad minera
que desfavorecen dichos procesos y consideraciones de opinin de empresas mineras que han
contribuido a facilitar los mismos y del pequeo mineros que buscan acceder a un Titulo Minero,
han sido la base para finalmente plantear acciones que sean consideradas en futuros procesos.
-
20
1 DESCRIPCION
Como ya se ha referenciado, con el desarrollo de la presente monografa, se busca
determinar qu aspectos de mayor relevancia, afectan el proceso de legalizacin minera al
presentarse el bajo ndice de viabilidad, y que acciones es posible plantear, contemplando la
normatividad minera y los factores que involucra el proceso mismo de legalizacin minera. Se
inicia con las actuales condiciones de la minera sin titulacin y se analizan los diferentes
factores que contempla el proceso de la legalizacin.
1.1 Formulacin del Problema
En los diferentes procesos de legalizacin y formalizacin minera en Colombia, se ha
presentado un bajo ndice de resultados de nmero de solicitudes realizadas versus el nmero de
solicitudes aprobadas por la autoridad minera, ya que stas deben cumplir exigencias de la
normatividad minera (legislacin minera) y ajustarse a los procedimientos de planeacin e
implementacin de los programas de legalizacin, consideradas como las estrategias de Gestin
de ste proceso y mediante las cuales, el pequeo minero accede a un titulo minero; Dichas
estrategias estn asociadas a los mecanismos de divulgacin de informacin, a un
acompaamiento tcnico, jurdico del solicitante de la legalizacin, a la aplicabilidad de la
normatividad minera, a la duracin y continuidad del programa de legalizacin minera, a la
disponibilidad de recursos tecnolgicos y a la participacin y articulacin entre entidades del
estado, bsicamente. Surge entonces, el interrogante: Qu factores inciden para que se presente
un alto ndice de solicitudes mineras sin aprobacin, se imposibilite la aplicacin de la
normatividad legal minera y no se reduzca la situacin ilegalidad minera esperada, en el pas?, el
cual se buscar responder con el desarrollo de esta Monografa.
A manera de idea general, el Departamento de Antioquia tiene una extensin de 6307.
238 hectreas, de las cuales 1028.327 hectreas estn contenidas en 1.581 ttulos mineros (en
exploracin y explotacin), que corresponden al 17% del total del territorio del departamento. El
rea solicitada a travs de propuestas de contratos de concesin y de solicitudes de legalizacin,
asciende a las 4978.089 hectreas (a marzo de 2013), que representa a cerca del 80% del
-
21
territorio del departamento. La minera que se ejerce sin ttulo minero y la minera de
subsistencia (barequeo), segn el censo minero de 2010 alcanza al 81% de la actividad minera del
departamento. De 2.026 unidades censadas, 1.644 no tienen ttulo minero, siendo el Nordeste y
el Bajo Cauca Antioqueo, las dos subregiones en donde se concentra la mayor cantidad de
minera sin ttulo minero, como se aprecia en el siguiente grfico.
Grfico 1. Minera Informal en Antioquia
Fuente. Secretara de minas de la Gobernacin de Antioquia, 2013
El desarrollo de esta actividad conocida con denominaciones diferentes3, tiene un origen
por un lado histrico, y por el otro es resultado de un cambio de polticas de gobierno y cambios
de normatividad minera, presenta en todo el pas, con las consecuencias de incremento de
problemas de orden social, econmico y ambiental y de orden pblico, ya referenciados4 . Este
tipo de minera que en trminos generales emplea mtodos de extraccin mineral y tecnologas
rudimentarias, que genera baja productividad y por ende baja rentabilidad; en la mayora de los
casos es ejercida con bajos estndares de seguridad minera, baja gestin ambiental, informalidad
empresarial y laboral, bajo cubrimiento en afiliacin a la seguridad social y a la sub-explotacin o
3 Minera tradicional, Minera informal, Minera de hecho, Minera ilcita, Minera al margen de la ley, Minera
artesanal
4 (2011).Ley 20 de 1969, decreto 26de 2001; Peridico el Tiempo
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22
incluso esterilizacin de los yacimientos mineros. Estas situaciones han llevado a que el
Gobierno nacional busque soluciones, tendientes a legalizar la mayor cantidad de minera sin
ttulo existente no solo en el departamento de Antioquia, sino tambin en el pas
Histricamente, con la Ley 141 de 1994 en su Artculo 58 se abre la primera posibilidad
de legalizar la minera de hecho, la cual fue reglamentada mediante el Decreto 2636 de 1994;
posteriormente en el ao 2001 con a la Ley 685 de 2001 (Cdigo de Minas) en su Artculo 165,
se da otra posibilidad de legalizar la minera sin ttulo, reglamenta esta vez mediante el Decreto
2390 de 2002; En el ao 2010 se expide la Ley 1382, la cual se reglamenta mediante el Decreto
2715 de 2010 y 1970 de 2012, como un mecanismo de reducir la creciente ilegalidad minera que
se ha dado en los ltimos aos, motivada por los altos precios del oro y de otros comodities.
Esta ltima Ley ha tenido algunas particularidades con respecto a las anteriores leyes: se
gener cuando la actividad minera sin ttulo creca con un auge de precios del oro, lo cual se hace
evidente en las zonas mineras del Nordeste y Bajo Cauca Antioqueo; se establece en el
momento en el cual hay una alta sensibilidad ambiental, que ha tenido eco meditico, lo que
contribuye a aumentar los niveles de intolerancia de la actividad minera en el pas y que ha
contribuido a buscar normas para restringir la actividad o prohibirla en algunas zonas y por ello
ha sido la Ley de legalizacin que ha tenido mayor cantidad de solicitudes; contando con el
agravante de que fue declarada inexequible por la corte Suprema de Justicia (C-366-11), lo cual
ocasion su invalidez de manera abrupta y dejando en el limbo jurdico a una gran cantidad de
solicitudes.
1.1.1 Descripcin del problema
La legalidad, enmarcada en el contexto de Legalidad es un tema actual de gran inters
considerado tanto en el Plan de Desarrollo Minero Nacional como en el Plan de Desarrollo
Departamental5, como medida de solucin a los problemas socioeconmicos, de inseguridad
(orden pblico) y ambientales en el pas. Los programas que se han constituido con el objeto de
legalizar unidades mineras de tipo informal, minera tradicional o minera de hecho, no han
5 Recuperado de https://www.dnp.gov.co/pnd/pnd20102014.aspx
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23
logrado integrar un alto nmero de solicitudes de legalizacin minera a las condiciones legales
del pas.
Para el departamento de Antioquia, la legalizacin minera, constituye uno de los temas de
carcter estratgico en el plan de desarrollo para el periodo 2012-20156, Antioquia, La ms
Educada, el cual est cimentado en la educacin como motor de un Desarrollo con
sostenibilidad Ambiental, en la reduccin de las desigualdades y en fomentar una cultura de la
legalidad en todos los campos, es as como en la lnea estratgica 1, Antioquia Legal,
componente 1.1. Legalidad en campos estratgicos, se establece el Programa legalidad en la
Actividad Minera, la cual se basa en el siguiente postulado La cultura por el desarrollo de
minera legal ser el gran reto que desde la administracin, potencializando la riqueza minera y
las capacidades de los diferentes actores en los territorios, haciendo frente y confrontando la
realidad social de las poblaciones, que hoy se ven amenazadas con la violencia, corrupcin la
desigualdad y la criminalidad (publicacin de la secretara de minas: Una apuesta por un
desarrollo minero legal y responsable), con el cual se pretende disminuir la actividad minera
informal e ilegal y aumentar el nivel de formalizacin de la actividad minera, estableciendo como
metas la de tener al finalizar el perodo de gobierno 800 mineras legalizadas y 800 unidades
mineras formalizadas.
Igualmente la legalizacin y formalizacin minera, ha constituido un tema prioritario en
las administraciones departamentales anteriores, quienes con base en la normatividad vigente en
cada perodo de gobierno se han emprendido proyectos o programas tendientes a atender esta
problemtica
En el contexto nacional se han diseado e implementado tres programas o procesos de
legalizacin y de formalizacin minera en los ltimos veinte aos, generando por parte del
Gobierno Nacional una legislacin para su aplicacin y unas estrategias conducentes a que
garanticen la efectividad en su implementacin
6Recuperado de:
http://antioquia.gov.co/Plan_de_desarrollo_2012_2015/PDD_FINAL/PDD_FINAL/3_Fundamentos.pdf
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24
En el ao 2010 con la promulgacin de la Ley 1382 y con las Resoluciones (2715 de 2012
y 1970 de 2012, que reglamentan su aplicacin, el Gobierno Nacional a travs del Ministerio de
Minas, ofrece un nuevo mecanismo para reducir la ilegalidad e informalidad minera. El nuevo
programa de legalizacin minera es implementado a nivel Nacional utilizando la plataforma del
Catastro Minero administrado por el INGEOMINAS (Instituto Colombiano de Geologa y
Minera) y en el 2012-2013 por la Agencia Nacional Minera (ANM). En el Departamento de
Antioquia, la Gobernacin de Antioquia, entidad que tiene funciones delegadas por el Ministerio
de Minas (Resoluciones de Delegacin) para la titulacin y fiscalizacin minera inicia su
aplicacin en el ao 2011, extendindose hasta mayo del ao 2013, fecha en la cual queda en
firme la inexequibilidad de ley por parte de la corte constitucional. Este proceso surge justo en
un momento de auge de la actividad minera en todo el pas, que se manifiesta con la llegada de
inversionistas nacionales y extranjeros, por un incremento de la explotacin sin ttulo minero y
por la presencia de minera realizada por grupos al margen de la Ley.
Como fenmeno ha resaltar, en la apertura del proceso de legalizacin y habilitacin de
la plataforma, de Catastro Minero Nacional, para la recepcin de solicitudes de Legalizacin,
produjo una proliferacin de solicitudes de legalizacin con un mayor nfasis para la explotacin
de oro y en las subregiones en las cuales la ilegalidad e informalidad minera son ms altas
(Nordeste y Bajo Cauca Antioqueo). Ante la abrupta culminacin del proceso, por la derogacin
de la Ley 1382 y de sus normas complementarias, se genera la necesidad de evaluar los
resultados de este proceso y establecer comparativos con los procesos anteriores, con el fin de
constituir elementos de anlisis que contribuyan en la formulacin e implementacin de nuevos
procesos de legalizacin, que conduzcan a una mayor efectividad en cuanto a resultados.
De otro lado, el Gobierno Nacional con miras a atender tambin la problemtica de la
ilegalidad e informalidad minera, realiz cambios en el Ministerio de Minas, creando la
Direccin de Formalizacin Minera, que tiene como reto adelantar el Programa de Formalizacin
minera (PRONAFOMI) orientado a que las comunidades mineras que vienen ejerciendo la
actividad a pequea escala, trabajen bajo el amparo de un ttulo y en condiciones tcnicas y
legales de formalidad.
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25
Paralelo a este programa y como soporte legal, se constituy la Ley 1382 de 2010
(vigente hasta el 31 de mayo de 2012), como disposicin legal ms recientes que dio, al minero
en estado de ilegalidad, la posibilidad de solicitar reas previa demostracin de tradicionalidad
minera por un lapso de tiempo (10 aos, como mnimo) y el desarrollo de su actividad minera
por otro lapso de tiempo (5 aos como mnimo). La aplicacin de esta ley, ha presentado
inconvenientes en cuanto al cumplimiento de estas exigencia de temporalidad y otras de tipo
tcnico inscritas en la misma ley al punto de que actualmente, existen un sin nmero de mineros
realizando su actividad sin titulacin de sus reas y con desarrollo de su actividad productiva
bajo unas mnimas condiciones tcnicas, ambientales y de inseguridad minera amenazando no
solo la explotacin racional de los recursos y el equilibrio del medio ambiente, sino adems con
poca contribucin que haya tenido a la solucin de los problemas sociales, econmicos y de
seguridad en el pas. Al hablar de problemas de seguridad se incluye los aspectos de seguridad
social en sentido laboral, de salud y bienestar social, y los de alteracin del orden pblico, por la
presencia de grupos armados al margen de la ley actuando de manera directa y afectando en
todo sentido, el equilibrio social econmico y ambiental de una regin en que se encuentren, del
departamento o del pas en general. El grfico 2. Incidencia de la ilegalidad minera a nivel
nacional, muestra las afectaciones de la actividad minera en estado de ilegalidad al interactuar
con los entornos social, cultural, econmico, de seguridad y ambiental.
Foto 1 Foto 2
Fotos 1 y 2. Situaciones pequea minera afectaciones ambientales
Fuente Secretara de Minas _ Gobernacin de Antioquia
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26
Grfico 2. Incidencia ilegalidad minera a nivel nacional
Fuente personal, con base en referencias bibliogrficas
RESTRICCION
MINERIA
PROTECCION
DE AREAS
RESTRICCION
LICENCIA
AMBIENTAL
PROHIBICIONES
AMBIENTALES
INCREMENTO NIVEL
DE POBREZA
LIMITADA
OPORTUNIDAD DE
DESARROLLO
PROFESIONAL
INCREMENTO
INSEGURIDAD
SOCIAL
INCREMENTO
DESIGUALDA
SOCIAL
EROSION DE
SUELOS
CONTAMINA
CION AGUA
EXTINCION
FLORA - FAUNA
AFECTACION
ATMOSFERICA
DESCONOCIMIENTO
DE SITIOS DE
EXPLOTACION
MINERA
AREAS CON LIMITADO
O NULO ACCESO
AREAS CON
SUSPENSION
DE TERMINOS
SUBEMPLEO
INTEGRACION DE
MUJERES Y NIOS A
LA ACTIVIDAD
MINERA
RIESGO DE CRISIS
ECONOMICA
INCERTIDUMBRE
INVERSION
EXTRANJERA EN
RELACION A LA
LEGISLACION
DEFICIT EN INFRA
ESTRUCTURA DE
TRANSPORTE
DESINFORMACION Y
GESTION
INCONCLUSA E
INEFICIENTE POT
PARA LAS ALCALDIAS
INTERVENCION
DE
PROPIETARIOS
DE TIERRAS
LIMITADO ACCESO A
BIENES Y SERVICIOS
(Salud, Educacion,
vivienda..)
DESINFORMACION
MINERA POR PARTE
DEL MINERO
INFORMAL
RIESGOS
OPERATIVOS Y
AMBIENTALES DE
LA ACTIVIDAD
MINERA
RIESGOS
ECONOMICOS
(PERDIDAS)
MAYOR BENEFICIO
A LA INVERSION
EXTRANJERA
BAJA CREDIBILIDAD
POLITICA
POLITICAS MINERAS
BLANDAS
(PATERNALISMO,
PERMISIVIDAD)
INEFICACIA
GOBIERNO
AGRICULTURA GANADERIA
INDUSTRIA-
COMERCIO
ACTIVIDADES
ILICITAS
FAMILIAR REGIONAL
CRISIS
ECONOMICA
BAJO NIVEL DE
INGRESOS
GRUPOS DE
NARCOTRAFICO
OTROS
GRUPOS
MINEROS
UNIDADES
SOCIALES CON
NIVEL DE INGRESOS
INSATISFECHO
DESARROLLO
TECNOLOGICO
BAJO
DESARROLLO
ECONOMICO
BAJO NIVEL
EDUCATIVO
DISMINUCION DE ACTIVIDAD AGRICOLA Y
GANADERA
DESPOJO Y CONCENTRACION DE
TIERRAS
EXPLOTACION IRRACIONAL DE
RECURSOS MINEROS
BAJA SOSTENIBILIDAD MINERABAJO DESARROLLO ECONOMICO - SOCIAL
BAJO PARTCIPACION ECONOMICA DE AREAS MINERAS (Fuga de
pagos por canon, regalias, polizas, impuestos)
SUSTITUCION ACTIVIDADES ALTERNAS
ALTA CONCENTRACION DE AREAS MNERAS BAJA CONCENTRACION DE AREAS MINERAS
ALTO INDICE DE ILEGALIDAD MINERA
CONCENTRACION PRINCIPAL EN: ORO, CARBON, MATERIALES CONSTRUCCION
AFECTACION HEREDADA AFECTACION PROPIA
AFECTACION MEDIO AMBIENTE
AREAS MINERAS TITULADAS AREAS MINERAS NO TITULADAS AREAS RESERVAS MINERAS
TRADICIONALIDAD MINERA LUCHA POR SUBSISTENCIA
FINANCIAMIENTO
GRUPOS ARMADOS
AL MARGEN DE LA
LEY
RECURSO DE OPORTUNIDAD
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27
1.2 Justificacin
Como datos estadsticos, de acuerdo al Informe de Gestin vigencia 2012 de la
Agencia Nacional de Minera7, de un total de 3.864 solicitudes de legalizacin de minera
tradicional en el pas, un 4% fueron aprobadas para ttulo minero, 67.4% fueron archivadas y un
7% an estn pendientes por evacuar. En el caso del departamento de Antioquia, por parte de la
Delgada de la autoridad minera nacional, la Secretaria de Minas de la Gobernacin de Antioquia,
de 540 solicitudes de legalizacin, 481 haban sido archivadas, 37 aprobadas, 19 tenan viabilidad
y 3 se encentraban en proceso de suscripcin de contrato8 entre los aos 2011 y 2012. Estos
datos, son apenas una muestra de la existencia de innumerables zonas del pas en las cuales se
desarrolla pequea minera sin Ttulo minero, as como de la gran cantidad de pequeos mineros
en ejercicio de tal actividad; llevando a considerar que diversos aspectos y factores, pueden estar
incidiendo en la gestin desarrollo del proceso de legalizacin minera, ocasionando que se
presente una reducida aprobacin de las solicitudes luego de ser verificado el cumplimiento de
requisitos, exigencias y ser seguido los lineamientos legales, como parte de las estrategias de
gestin a seguir, dentro del mismo proceso.
El desarrollo de la actividad minera sin legalizar, como cualquier otra actividad que se
realice de manera ilcita, sea a nivel Departamental Nacional, acrecienta los problemas
sociales, econmicos, ambientales y de seguridad existente 9, ms an cuando se trata de
extraccin de minerales con un alto valor econmico como lo es el oro; mineral que mejor
viabilidad financiera genera la pequea minera, llmese informal, artesanal, tradicional
ilegal y que aunque se ejecuta con tcnicas inadecuadas y con bajos ndices de productividad,
slo es rentable si contina la tendencia al alza del precio del oro, fijados por el mercado
internacional.
A travs del Grafico 2. ya referenciado y construido con base en experiencia laboral y en
el total de documentacin referenciada en la bibliografa, podemos ver como los altos ndices de
ilegalidad minera, constituyen una cadena que parte de bajas condiciones de disponibilidad de
7 Agencia Nacional de Minera (2013). Informe de Gestin - vigencia 2012. Bogot: Colombia.
8 Monsalve Murillo, Aura Mara, 2012.
9Defensora del pueblo y Universidad Militar Nueva Granada (2010) La Minera de hecho en Colombia. Anlisis
Poltico. Minera Ilegal en Colombia Un frente de Guerra que se abre, 283.
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28
tierras, limitacin de recursos econmico y bajo nivel cultural; causas determinantes del
desarrollo de la pequea minera, en muchos casos a nivel de subsistencia que han ocasionado
con el transcurso del tiempo, problemas ambientales como: perdida de capa terrestre por
destruccin del suelo vegetal, contaminacin de aguas y aire, alteracin de cauce de ros y
quebradas, extincin de flora y fauna, que actualmente se presentan al desarrolla de la minera a
cielo abierto de manera irracional. De igual forma, se presenta un limitado desarrollo integral del
individuo, ante el incremento en inseguridad y desigualdad social. En el aspecto social,
considerando que la legalizacin minera tiene su aplicacin a la pequea minera en la que el
pequeo minero apenas produce para su familia y en algunos casos para algunos pocos
trabajadores, la falta de afiliacin a un sistema de salud, las limitaciones para contar con una
educacin integral, al estar en zonas retiradas de reas urbanas y de difcil acceso, entre otros,
ocasiona en muchos casos, que un sinnmero de familias y mineros, apenas obtengan recursos
econmicos para su sustento, permaneciendo gran parte de su vida en esta situacin. Aunado a lo
anterior, es importante relacionar los problemas de tipo tcnico-minero, geolgico y de
asignacin de reas mineras a empresas nacionales y extranjera, los cuales estn reflejados en: a)
una explotacin anti tcnica y de inseguridad laboral y un uso irracional de los recursos
minerales esterilizando reservas de mineral, por pequeos mineros que desconocen las normas
tcnicas y seguras de explotacin por quienes sabindolo, incumplen las normas legales; b) la
asignacin de reas para exploracin y explotacin minera otorgada a empresas nacionales y
extranjera con reas considerables, que han generado superposicin de sitios de explotacin
minera, solicitados como legalizacin, habiendo sido otorgados anteriormente como Titulo
minero. No puede quedar desapercibido, el surgimiento de grupos armados al margen de la ley
(ya mencionado), que se han dedicado a la actividad minera obteniendo iguales mejores
ingresos econmicos y donde al igual que el pequeo minero, dejan de pagar regalas y dems
obligaciones econmicas que conlleva la tenencia de un titulo minero, afectando el desarrollo
econmico del pas. Estos problemas, adems de muchos otros, son los que actualmente generan
oposicin de algunos sectores a la actividad de la minera y que hoy atentan contra su buen
desarrollo.
No sobra adems resaltar, que como sancin legal al ejercicio de minera sin ttulo
minero y bajo la connotacin de actividad minera de exploracin y explotacin de manera ilcita,
esta actividad es penalizada de acuerdo al cdigo de procesamiento penal; Razn adicional, para
-
29
dar importancia a la efectividad del proceso de legalizacin minera y por ende plantear acciones
tendientes a disminuir el alto ndice de mineros sin ttulo minero en relacin a los que ya lo
tienen. Son estas las principales las razones por las cuales se da desarrollo a la presente
Monografa.
El grfico 3.,10
muestra la relacin de minera con y sin ttulo minero, en el departamento
de Antioquia, a diciembre de 2012.
Grfico 3.11
Relacin Titulacin minera- Minera Informal
Fuente. Secretara de minas de la Gobernacin de Antioquia
10
Secretara de Minas, Gobernacin de Antioquia (2012). Una apuesta por un Desarrollo Minero Legal y
Responsable. Disponible en: https://www.antioquia.gov.co/index.php/prensa/historico/159-prensa-fajardo/10263-
una-mineria-responsable-si-es-posible
11 Secretara de Minas, Gobernacin de Antioquia (2012). Una apuesta por un Desarrollo Minero Legal y
Responsable. Recuperado en: https://www.antioquia.gov.co/index.php/prensa/historico/159-prensa-fajardo/10263-
una-mineria-responsable-si-es-posible
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30
1.3 Objetivos de la Evaluacin
1.3.1 Objetivo general
Evaluar los resultados y estrategias de gestin del proceso de legalizacin para el Departamento
de Antioquia, en el marco de la Ley 1382 de 2010 y compara resultados con los procesos
anteriores, con el fin de generar elementos de anlisis que contribuyan en la formulacin e
implementacin de nuevos procesos de legalizacin, que conduzcan a mejores resultados.
1.3.2 Objetivos especficos
Efectuar una evaluacin de la aplicacin del proceso de legalizacin minera Ley 1382 de
2010 en el departamento de Antioquia, analizando los factores internos y externos que incidieron
en la aplicacin de las estrategias, a la luz de los resultados obtenidos.
Identificar los aspectos principales considerados como estrategias de gestin para la
implementacin del proceso de la legalizacin minera en Antioquia.
Evaluar las estrategias de gestin a la luz de la normatividad minera.
Proponer nuevas acciones y ajustes a las estrategias de gestin existentes.
1.4 Delimitacin
El proceso de diagnstico y evaluacin se centrarn en el proceso de legalizacin minera
y de formalizacin minera dados en el departamento de Antioquia adelantados por la Secretara
de Minas de la Gobernacin de Antioquia, entidad delegada por el Ministerio de Minas para tal
fin y que se enmarca en perodo de tiempo entre los aos 2010 al 2013. Dicho proceso de
legalizacin se encuentra enmarcado en las Leyes 685 de 2001 y 1382 de 2010 y los Decretos
reglamentarios de esta ltima, 2715 de 2010 y 1970 de 2012. Con esta normatividad se
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31
estableci los lineamientos para viabilidad o aprobacin de solicitudes de legalizacin minera en
el pas.
Esta la ley tuvo vigencia hasta el 10 de mayo de 2013, debido a que la Corte
Constitucional la declar inexequible, ya que en su concepcin no se tuvo en cuenta la consulta
previa a las comunidades indgenas; en la misma fecha tambin constituy el lmite para
radicacin de solicitudes de legalizacin minera a nivel nacional.
Los lineamientos y resultados del actual proceso de legalizacin, se detallan en el
desarrollo de la monografa y constituyen igualmente, la lnea base para desarrollo de la misma
2 MARCO CONCEPTUAL
2.1 Marco General de la Minera. Colombia Antioquia
La minera en Colombia tiene sus orgenes en la cultura indgena precolombina, en la
cual el oro era fundamental para la fabricacin de piezas ornamentales y rituales, al igual que la
explotacin de arcilla como material necesario para la construccin de utensilios, piezas rituales y
ornamentales. Posteriormente, en poca de la conquista es tomado como medio de
enriquecimiento y empoderamiento y para sufragar las guerras de la Corona Espaola con otros
reinos, su obtencin se realiza mediante el saqueo, despojo y sumisin indgena por los mismos
conquistadores y empleando esclavos africanos, trados especficamente para tal fin. La principal
provincia en donde se despleg dicha actividad fue la de Antioquia, en gran parte de su territorio,
destacndose los poblados de Nech, Zaragoza y Buritic.
Antioquia presentaba en esa poca, los yacimientos ms ricos en mineralizacin de oro y
hoy constituye el departamento que ms condiciones para explotacin y produccin de este
mineral entre otros, dada la riqueza aurfera de sus yacimientos12
. La explotacin de otros
minerales, fue motivada tambin por la minera del oro en los siglos XVIII y XIX, dado que para
12
Correa, J. (2001). Minera y Comercio. Las races de la elite Antioquea. Universidad Externado de Colombia.
Bogot.
-
32
el proceso de fundicin se requera carbn mineral, el cual se empez a extraer en los municipios
de Amag y Titirib y para producir las herramientas y repuestos de equipos mineros se inici
una explotacin de hierro y la construccin de una Ferrera en el municipio de Amag. Paralelo a
ello se dio el desarrollo de la minera de otros minerales y rocas, tales como la caliza, agregado
ptreo, caoln, etc.
La explotacin de minerales en Colombia, se concentra en cuatro grupos principales:
Carbn, minerales metlicos, Minerales no metlicos, Piedras, destacando oro, plata, platino,
concentrado de cobre hierro y el ferronquel, como principales minerales metlicos; caliza como
mineral no metlicos y materiales de construccin y piedras preciosas, como minerales piedras.
Antioquia comprende 9 subregiones cada una con caractersticas geolgicas especficas,
que han permitido el desarrollo de una actividad minera caracterstica para cada subregin:
minera aluvial de oro en el Bajo Cauca, minera subterrnea de Oro en el Nordeste y Occidente;
minera a cielo abierto (en cantera) de Caliza y minera subterrnea de carbn en el Suroeste. De
estas se concentra la mayor produccin de oro en las subregiones del Nordeste y Bajo Cauca
Antioqueo y la produccin de carbn en el Suroeste, especficamente en cinco municipios
denominados, la Cuenca del Sinifan.
Foto 3.
Minera Carbn Suroeste Antioqueo. Minera Tradicional de hecho
Fuente Secretara de Minas - Gobernacin de Antioquia
-
33
2.2 Minera y Marco Socio Cultural
Desde antes de la llegada de los Espaoles, las comunidades indgenas y sus distintas
etnias que habitaban el territorio que hoy es Antioquia, practicaban la orfebrera, la cermica, y
la agricultura bsicamente. Con la complejidad de los trabajos, el desarrollo de las dos primeras
actividades requiri el conocimiento de tcnicas de extraccin y procesamiento de los minerales
y de arcilla, de tal forma que la minera paso del carcter ancestral, a una minera regida por
lineamientos y condiciones legales, generndose as el Cdigo de Minas del Estado de Antioquia
(1854), con el cual se regulaba la actividad minera en el Departamento. Se excluan quienes
realizaban la actividad y no denunciaban la mina (el acto de denuncia de la mina, equivale a lo
que es hoy la presentacin de una propuesta de contrato de concesin), lo cual condujo a que,
principalmente los dueos de las fincas continuaran ejerciendo la actividad minera en sus predios,
a veces por ignorancia de la norma y a veces por creerse con el derecho para explotar. Esta
situacin se replic a travs de generaciones, hacindose extensiva a los grupos poblacionales o
comunidades cercanas a los yacimientos, dando paso a lo que hoy se denomina Minera
tradicional, la cual en la mayora de los casos, se ejerce con tcnicas rudimentarias y con equipos
obsoletos o adaptados, que no permiten alcanzar a tener ndices de productividad aceptables y
que la convierte en una actividad casi de subsistencia13
.
En Antioquia, en la ltima dcada, la actividad minera ha estado en creciente aumento,
debido a las condiciones favorables del precio del oro y de otros minerales y materiales. Como
resultado de ello, la poblacin que se desempea en esta actividad tambin ha estado en
aumento de manera considerable, ya sea por crecimiento poblacional, por cambio de actividad
por personas particulares, grupo heterogneos o de familias, integrado en este ltimo caso a
mujeres y nios14
, ejerciendo pequea minera minera de subsistencia. A consecuencia de ello,
el grado de des-escolaridad y otros ndices implcitos y conocidos en el entorno de la minera,
como lo son la prostitucin, la conformacin de grupos al margen de la ley con tendencia al
narcotrfico y a la criminalidad15
, tambin se han incrementado.
13
Sntesis general de 12
14 Informe final de Secretara de Minas. Gobernacin de Antioquia. Censo minero 2010, pg. 156-158.
15. Peridico el Tiempo (2013). Temas de actualidad nacional.
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34
Vale la pena resaltar que, la actividad minera, especficamente la del oro ha resurgido,
cuando la actividad de los cultivos ilcitos se encuentra en declive, debido a lo cual al coincidir en
ubicacin geogrfica estos agentes, parte de esta estructura de carcter ilegal y con componente
militar, de logstica y de empleo, se traslada a la actividad minera del oro, generando con ello los
conflictos propios cuando hay grupos al margen de la Ley en alguna regin de nuestro pas.
Buena parte del surgimiento de sta minera, ha tenido la , tiene la connotacin de actividad
de trabajo informal o de oportunidad , si se considerando la temporalidad de los contratos de
trabajo de la minera, segn lo muestra el censo minero 2010, que presenta un mayor porcentaje
de contratacin laboral correspondiente a pago por modalidad de destajo; lo cual permite al
minero obtener altas sumas de dinero, en corto tiempo y un gasto inmediato del mismo y
considerando adems que para el minero en estado de informalidad, no es rentable obtener
sueldos laborales por debajo de los 3.5 a 4 salarios mes mnimo legales vigentes, as estuviese
trabajando de manera formal. (Censo minero 2010, pgs. 156, 162).
Si se mira la informacin de Ingeominas (ANM), en el ao 2012 Antioquia ocup el primer
puesto en produccin de oro en Colombia con 27,451 toneladas anuales, seguido por el
departamento del Choc con una produccin de 24,438 toneladas anuales de oro. La mayor parte
de la produccin de oro se concentra en las subregiones del Nordeste y Bajo Cauca Antioqueo,
empleando una gran cantidad de la poblacin dedicada a la minera y a las actividades
complementarias, evidenciado por ONUDI, en proyecto que ejecut para la Gobernacin de
Antioquia orientado a reducir el uso de mercurio y su contaminacin en los municipios de mayor
produccin, ubicados en estas dos subregiones. Como caso puntual, los datos poblacionales
asociados a la minera del oro en el departamento, son presentados por esta organizacin en su
informe16
, destacndose:
o Prctica de la minera de oro artesanal o la fundicin de oro/amalgama, en cerca de 17
municipios de Antioquia.
o Estimacin entre 15.000 a 30.000 mineros de oro artesanal, produciendo entre 10 y 20 ton
de oro por ao.
16
Veiga. Proyecto Global de Mercurio. ONUDI. 2010.
-
35
o En los municipios de Remedios, Segovia, Zaragoza, El Bagre y Nech, principales,
productores, se presentan cerca de 13.000 personas directamente involucradas en el negocio del
oro, entre: mineros de veta (7.000), mineros de planta o beneficio de oro (2.250); mineros
aluviales (1.200), Barequeros (2.000), compras de oro y joyera (250).
2.3 Minera y Marco Econmico
De acuerdo al Informe anuario del Ministerio de Minas y Energa (2011), varios aspectos
de tipo econmico se interpretan y permiten tener una idea de la participacin econmica de
minera a nivel Nacional y departamental:
o Colombia ocupa el primer lugar en produccin carbn para Suramrica y Mxico; El 4to
lugar en produccin de oro en relacin a pases de Suramrica (Per, Brasil, Argentina,
Venezuela, ecuador, chile), Mxico y Surinam.
o La minera del Oro, Carbn y Ferronquel son actualmente los minerales con ms
contribucin de ingreso perca pita a la economa nacional, ocupando el oro, el tercer lugar.
o Para el caso del oro a nivel mundial, ha tenido un constante aumento durante la primera
dcada del 2000 y se proyecta un continuo aumento hasta el 2015, lo cual favorece la economa
nacional, siendo Antioquia, el 1 productor de oro a nivel nacional con los municipios de: El
Bagre, Remedios, Segovia, Zaragoza y Nech principalmente, con una participacin del 41,48%.
o Antioquia es el mayor recaudador de regalas y canon superficiario, luego de Ingeominas
(Hoy, Agencia Nacional de Minera) (24.67%)
o La explotacin de oro en el las diferentes regiones del departamento, de manera ilegal,
lleva a que: regiones especficas y del pas en general, dejen de percibir recursos econmicos por
concepto de regalas, a que se esterilicen reservas y recursos mineros por malas tcnicas
productivas y que se altere el equilibrio del medio ambiente.
No obstante, el departamento y el pas en general, dejan de recibir pagos por concepto de canon
superficiario, regalas, impuesto al comercio y otros dineros asociados a las obligaciones
econmicas, a que estaran obligados quienes posean titulo minero. Igualmente, considerando
que las normas legales lo exigen, la actividad minera contempla costos de afiliacin de personal,
pagos de salarios, aportes parafiscales, seguridad minera y personal, para el pequeo minero en
-
36
muchos casos se imposibilita cumplir dichas exigencias, siendo esto, uno de los principales
factores por los que el pequeo minero, no se interesa en legalizar su actividad.
La Tabla 1. Indica los porcentajes de produccin por grupos minerales del pas, en la
ltima dcada17
.
Fotos 4-5. Minera de Aluvin. De subsistencia y pequea minera.
Fuente Secretaria de Minas Gobernacin de Antioquia
Tabla 1. Participacin de Produccin Mineral a Nivel Nacional. 2001-2009
Fuente Ministerio de Minas y Energa. 2012
17
Ministerio de Minas y Energa. Informe anuario. 2011. Bogot: Colombia.
Producto
minero Unidad 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Total 2001-
2009
Participacin
promedio
2001-2009 -%
Metales
Preciosos
Oro Kilogramos 21.813 20.823 46.515 37.738 35.783 15.683 15.482 34.321 47.838 275.996 2%
Plata Kilogramos 7.242 6.986 9.511 8.542 7.142 8.399 9.765 9.162 10.827 77.576 1%
Platino Kilogramos 674 661 841 1.209 1.082 1.438 1.526 1.370 929 9.730 0%
No Metlicos
Sal Terrestre Toneladas 184.278 191.554 207.741 231.721 215.962 248.245 204.090 245.170 255.332 1.984.093 17%
Sal Marina Toneladas 384.159 335.783 235.772 294.343 428.957 389.630 309.557 386.461 356.797 3.121.459 26%
Azufre Toneladas 69.344 60.162 73.024 97.586 69.082 47.438 48.999 56.892 54.367 576.894 5%
Calizas (para
cemento) Miles Ton. 11.475 9.047 9.836 10.028 12.018 11.993 13.229 12.699 11.280 101.605 1%
Metlicos
Cobre
(concentrado
s)
Toneladas 10.089 8.526 7.270 7.840 8.756 2.902 4.196 5.248 5.688 60.515 1%
Mineral de
Hierro Toneladas 636.837 688.106 625.002 587.222 607.559 644.151 623.930 473.273 280.773 5.166.853 44%
Nquel (en
ferronquel) Toneladas 38.438 43.978 46.482 48.818 52.749 51.137 49.314 41.636 51.802 424.354 4%
Combustibles
Carbn Miles Ton. 43.440 39.484 50.028 53.888 59.675 66.192 69.902 73.502 72.807 528.918 4%
Piedras
Preciosas
Esmeraldas
(exportadas) Miles quilat. 5.499 5.391 8.963 9.825 6.746 5.734 3.389 2.122 2.945 50.614 0,43%
Total 11.799.075 100%
-
37
La Tabla 2. Permite apreciar el porcentaje de participacin de Antioquia en produccin
mineral, a nivel nacional, de acuerdo al censo minero 2010-201118
.
Tabla 2. Categorizacin de los minerales y porcentaje de participacin para Antioquia y
Colombia. Material Explotado en las Unidades de Produccin Mineras censadas Mininas y
Energa
UPM: Unidades de produccin censadas
%Fila: % participacin respeto al total departamentos productores mineral.
La Tabla3.permite tener un punto de referencia sobre la produccin histrica del oro tanto
en el departamento de Antioquia como a nivel Nacional
Tabla3. Produccin histrica del oro - Antioquia - Colombia
Fuentes: Ministerio de Minas y Energa y Secretara de Minas. Gobernacin de Antioquia, 2012.
La informacin tabulada es apenas una muestra del beneficio econmico para el pas en
general, que deja la explotacin minera. Las fugas de dinero ya anotadas pueden ser
equivalentes superiores.
18
Ministerio de Minas y Energa. Censo Minero Departamental Colombiano. 2010-2011. Bogot D.C.
UPM % Fila % Fila UPM % Fila UPM % Fila UPM % Fila
Colombia 14.357 100.0% 2.778 19.3% 4.545 31.7% 6.755 47.1% 288 2.0%
Antioquia 2.025 14.1% 135 6.7% 1.534 75.8% 358 17.7 - .0%
Puesto
Total Carbn Metlicos No Metlicos Piedras
2o
4o
1o
7o -
2008 2009 2010 2011 2012 2010 2011 2012
Produccin de Oro (t) 25,995 28,03 18,89 19,156 27,451 53,605 55,908 66,177 Ingeominas
Produccin de Plata (t) 6,392 6,56 8,79 9,223 10,067 15,3 24,045 19,367 Ingeominas
Produccin de platino (t) 0,1647 0,4312 0,3366 0,019025 0,997 1,23 1,46416 Ingeominas
Produccin de carbn (t) 403.918 656.000 149.365 334.013 155.276 74.350.133 85.803.229 89.199.354 Ingeominas
Produccin estimada Caliza (t) 2.800.000 Sec. Minas
Produccin estimada arenas y
agregados ptreos (m3) 3.400.000 Sec. Minas
-
38
2.4 Minera y Marco Ambiental
A diciembre de 2012, el pas, cuenta con un pasivo ambiental, resultado de la explotacin
desmedida e irracional de mineral aurfero en zonas aluviales, zonas con afloramiento de mineral
de fcil extraccin, zonas con contaminacin de fuentes de agua y atmsfera ante el empleo de
mercurio y cianuro empleados en el beneficio mineral aurfero de manera incontrolada, as como
por la disposicin inadecuada y material estril y en donde l minera sin ttulo minero tiene una
gran participacin en esta problemtica ambiental, ya que por su carcter se imposibilita el
registro de la unidad productiva en el sistema nacional y su continuo seguimiento. Se destacan
las regiones de Bajo Cauca (Zaragoza, Taraz) y del Nordeste (Segovia, Remedios), como las
zonas de Antioquia con mayor afectacin ambiental, en cuestin de aguas y suelos.
En Colombia, el ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, es la mxima
autoridad a nivel nacional, en cuestin de proteccin al medio ambiente y de disposicin de
medidas tendientes a proteger, conservar y velar por el adecuado desarrollo de las actividades
productivas, con mnima afectacin ambiental y efectuando los correctivos necesarios, ante el
abandono de dicha actividad. Sus funciones se transmiten a las diferentes entidades
departamentales, cuya competencia es funcin de unidades territoriales. En Antioquia, las
funciones de control ambiental, son realizadas por CORANTIOQUIA, en su mayor extensin,
comprendiendo bsicamente el Bajo Cauca y Nordeste, Magdalena Medio, parte del Suroeste,
Occidente y Norte. CORNARE ejerce su autoridad para en rea de influencia de los Ros Negro
y Nare, cubriendo las subregiones de Oriente y parte de Magdalena Medio; CORPOURAB,
tiene jurisdiccin en parte del occidente y toda la subregin de Urab. Corresponde a rea
Metropolitana del Valle de Aburr, concentrar sus funciones en el rea metropolitana de
Medelln.
Para el caso de la minera, el desarrollo de la actividad en el marco legal, conlleva la
autorizacin de permisos (vertimientos de slidos y lquidos, uso de aguas, etc.), otorgamiento
de Licencias ambientales, aprobacin y seguimiento de Planes de Manejo Ambiental, aprobacin
y seguimiento a los Estudios de Evaluacin de Impacto Ambiental de los proyectos mineros que
se encuentren en etapa de exploracin o explotacin, segn sea el caso. Mucha de estas
-
39
obligaciones, ante los costos, en la mayora de los casos no es asumida por los mineros que
realizan la actividad sin titularse, ya sea por los altos costos; por la complejidad de trmites o por
no ser visibles ante los entes de control.
Fotos 6 - 7. Extraccin mineral aurfero mediante retroexcavadora, Afectacin Medio Ambiente Montaje Molinos
de Bola para beneficio mineral.
Fuente Secretaria de Minas Gobernacin de Antioquia
2.5 Marco Legal de la minera en Colombia
La mxima autoridad minera en el pas es el Ministerio de Minas y Energa, quien tiene
como funcin determinar las polticas que rigen la actividad minera. Cuenta con entidades como
la Unidad de Planeacin Minero Energtica (UPME) en el aspecto operativo y con la Agencia
Nacional Minera (ANM), cuyas funciones principales son las de otorgar ttulos mineros y realizar
el Seguimiento y la Fiscalizacin Minera. Como nica entidad delegada en el territorio
Colombiano a la fecha, el Ministerio de Minas y Energa tiene al Departamento de Antioquia,
quien ejecuta dichas polticas a travs de la Secretara de Minas.
Los gobiernos de la colonia trajeron la legislacin minera que rega en Espaa desde la
Edad Media y la impusieron, al menos formalmente, a la actividad minera de estos territorios
(Pveda Ramos Gabriel, La Minera Colonial y republicana).
-
40
Posterior a ello, la legalidad de la actividad minera, ha estado enmarcada en
reglamentaciones de diferentes tipos, acordes a cada poca y a las polticas establecidas por los
diferentes gobiernos.
Cuatro momentos se resaltan en la generacin de reglamentaciones legales, en relacin a
las actividades de exploracin y explotacin minera posterior a la colonia:
El primero se asocia a promulgacin del Cdigo de Minas del Estado Federal de Antioquia
(1867), el cual posteriormente es adoptado por el gobierno Nacional en 1887 y con ello se expide
toda una normatividad relacionada con el tema minero (adjudicacin de minas en baldos,
redencin de ttulos a perpetuidad, asuntos fiscales mineros, etc.)19,
para llevar a cabo su
exploracin y explotacin. Un segundo momento, corresponde al ao 1.969, en que se crea la ley
20 del mismo ao, por el presidente de la poca, doctor Carlos Lleras Restrepo, al disponer que
los recursos naturales del suelo y subsuelo pertenecen al estado pero se respeta el derecho a
terceros20
.
En 1.988 se presenta el tercer momento, en el que el presidente de la poca, doctor
Virgilio Barco Vargas con el ministro de Minas y Energa Guillermo Perry Rubio, en la
direccin, crea el nuevo Cdigo de minas, con participacin del gobierno, del estado pblico y
del estado privado, mediante el decreto 2655 de 1.98821
y en el que se prohbe expresamente la
exploracin y explotacin de recursos minerales no renovables sin el respectivo ttulo expedido
por el Ministerio de Minas en el cual est registrado22
. Corresponde al cuarto momento, la
creacin de la ley 685 de 2001 actualmente vigente, que unifica el otorgamiento de un ttulo
minero mediante contrato de concesin, prohibiendo expresamente la exploracin y explotacin
de recursos minerales no renovables sin el respectivo ttulo expedido y registrado por el
Ministerio de Minas. Esta ley, modifica igualmente las obligaciones econmicas del titular.
Seguido a la Ley 685 de 2001, se cre la ley 1382 de 2010, que actu como facilitadora del
19
Aguirre del Valle, V (2013). Secretara de Minas, Gobernacin de Antioquia.
20 Correa, J. (2001). Minera y Comercio. Las races de la elite Antioquea. Universidad Externado de Colombia.
Bogot.
21 Ibdem
22Ibd.
-
41
proceso de legalizacin minera, habiendo sido modificados complementando aquellos artculos
que asocio el proceso. Esta Ley fue derogada por la sentencia C-366-11, el 31 de Mayo de 2013.
Cabe destacar adems la ley 141 de 1994, que establece los lineamientos para recaudo de
regalas, porcentaje de distribucin de las mismas a los municipios mineros y reglamentacin del
proceso de legalizacin minera. Anexo a estas dos ltimas leyes, se presentan otras leyes y
decretos que especifican los requisitos legales para el proceso de legalizacin minera y que se
detallarn ms adelante.
2.5.1. Titulacin minera
En consideracin a la ley 685 de 2001, la titulacin minera, es el acto mediante el cual se
materializa legalmente el derecho a desarrollar actividades exploratorias y de explotacin del
recurso mineral, en un rea delimitada y a un proponente, a travs de la constitucin de un
contrato de concesin minero, por un tiempo reglamentario, ajustado al cumplimiento de
obligaciones econmico- legales y con respectiva anotacin en el registro minero nacional. La
Autorizacin temporales de explotacin de materiales de construccin y la legalizacin minera,
son dos figuras de titulacin anexas a esta ley y en que la segunda se da como solucin a la
presencia de minera ilcita en el pas. En el caso del decreto 2655 de 1988, mediante la titulacin
se gener las modalidades de licencia de exploracin, licencias de explotacin, aportes y
contratos de concesin; en la actualidad, an existen ttulos otorgados bajo estas modalidades.
Resultado de reglamentaciones anteriores a este decreto, tambin existen hoy ttulos mineros bajo
la modalidad de permisos, registros mineros de cantera (RMC) y registros de propiedad privada
(RPP).
Como dato estadstico, segn Informe del ministerio de Minas y Energa23
, a julio de
2012, se tena en el pas 9.196 ttulos mineros, en el que los asociados a materiales de
construccin han tenido mayor participacin (37%). De este total de ttulos mineros, cerca del
51% corresponden a etapa de exploracin, cerca de 36% a etapa de explotacin y cerca de un
23
Ministerio de Minas y Energa. Direccin de Formalizacin Minera. (2012). Programa de Formalizacin Minera
Bogot: Colombia
-
42
13% a etapa de Construccin y Montaje. Para el caso de Antioquia se tena cerca de 1400 ttulos
mineros (15.5%) del total en el pas24
.
En relacin a solicitudes mineras y de acuerdo a datos de informes de Gestin de la
secretara de Minas de la gobernacin de Antioquia, en 2011 se tenan cerca de 13000 solicitudes
a nivel nacional y cerca de 2.100 en el departamento (16.4 % aproximado): esto indica que la
demanda de solicitudes mineras, es mayor que los ttulos mineros existentes, en el pas y en el
departamento, a tal punto que para el caso del departamento de Antioquia, entre el 80% y el 90%
de su rea estaba bajo solicitud de titulacin minera. En Colombia, segn censo minero 2010-
201125
, el 80% de minas sin legalizar, se concentran en los 10 municipios de mayor produccin
minera, incluido Antioquia, siendo el oro el mineral ms explotado mediante minera sin ttulo
en un porcentaje del 87.3%, Bajo esta circunstancia, aunque la titulacin minera ha sido un
programa incluido en cada gobierno desde 1994, ante el gran represamiento de solicitudes ante
Catastro Minero Nacional, la limitacin de reas mineras para titular y la creciente presencia de
la minera ilcita, llegar un momento en que deba efectuarse una nueva modificacin a la
normatividad minera, que permita mayor correspondencia con la aprobacin de solicitudes
mineras en el pas. Es de anotar que adicional a las solicitudes de legalizacin minera, para el
pas en general, se presentan tambin, las propuestas de contrato de concesin establecidos en la
ley 685 de 2001, cuyas reas solicitadas, llegan a superponerse con las solicitudes de legalizacin
minera.
El grfico 4. reas mineras tituladas y solicitadas de Antioquia26
, da una idea de cmo
est distribuido el territorio del departamento de Antioquia, en relacin a estas.
24 Informes de Gestin de la secretara de Minas de la gobernacin de Antioquia. (2011). Direccin de Fiscalizacin
minera.
25 Ministerio de Minas y Energa. Censo Minero Departamental Colombiano. 2010-2011. Bogot: Colombia.
26 Secretara de Minas (2012) Una apuesta por un desarrollo minero legal y responsable. Disponible en:
https://www.antioquia.gov.co/index.php/prensa/historico/159-prensa-fajardo/10263-una-mineria-responsable-si-es-
posible
-
43
Grfico 4. reas mineras tituladas y solicitadas de Antioquia.
Fuente. Secretara de minas de la Gobernacin de Antioquia
2.5.1.1 Contraprestaciones econmicas por tener ttulo minero27
.
Corresponde a obligaciones econmicas que adquiere el poseedor de un ttulo minero, ante el
estado:
27
Ley 685 de 2001, artculos 226-236.
-
44
o Canon superficiario: Son contraprestaciones sobre la totalidad del rea de las concesiones
durante la exploracin, el montaje y construccin o sobre las extensiones de la misma que el
contratista retenga para explorar durante el perodo de explotacin, son compatibles con la regala
y se cobrar por la entidad contratante sin consideracin a quien tenga la propiedad o posesin de
los terrenos de ubicacin del contrato.
o Regalas De conformidad con los artculos 58, 332 y 360 de la Constitucin Poltica, toda
explotacin de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regala como
contraprestacin obligatoria. Esta consiste en un porcentaje, fijo o progresivo, del producto bruto
explotado objeto del ttulo minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de
mina, pagadero en dinero o en especie. Tambin causar regala la captacin de minerales
provenientes de medios o fuentes naturales que tcnicamente se consideren minas. En el caso de
propietarios privados del subsuelo, estos pagarn no menos del 0.4% del valor de la produccin
calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie.
o Impuestos: Aquellos establecidos por normas especiales y para determinados minerales,
caso carbn a gran escala.
Como se deduce, el mayor porcentaje de minera sin ttulo minero, corresponde a la
pequea minera28
. Considerando que en su mayora, el pequeo minero no cuenta con suficiente
capacidad econmica, que les permita cumplir con las obligaciones econmicas y legales y en
consecuencia no diligencian solicitud de un ttulo minero, estos dejan la oportunidad a que
cualquier otra persona natural jurdica realice la solicitud del rea como propuesta de contrato
de concesin y llegue a obtenerla, en caso de cumplir con las exigencias para su aprobacin.
2.5.2 Minera sin Ttulo Minero
La Tabla 4. Situaciones minera sin ttulo minero, muestra los diferentes casos de no
posesin de un ttulo minero, en funcin de la norma legal minera que lo establece.
28
Ibdem nota al pie 17
-
45
Tabla 4. Situaciones minera sin ttulo minero
Fuente: Compendio y sntesis de informacin de Normatividad Minera.
2.5.3 Exploracin y Explotacin Ilcita de minerales
El ejercicio de actividad minera sin ttulo, est prohibido en el pas y puede ser
sancionado, segn el cdigo penal. Este tipo de actividad, es referido a la Exploracin y
Explotacin ilcita de minerales, fue considerado en el decreto 2655 de 1988,