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La reforma de la OCM de frutas y hortalizas

Evaluación de la propuesta de la ComisiónJosé Mª García Álvarez-Coque*

Raúl Compés López*Amparo Baviera Puig*

Las principales características del sector de frutas y hortalizas de laUnión Europea son la orientación al mercado, la sobreproducción –enalgunos productos–, la falta de concentración de la oferta en relación conla distribución y las fluctuaciones y caídas bruscas y puntuales de precios,siendo los niveles de protección y apoyo relativamente reducidos. La pro-puesta de la reforma de la Organización Común de Mercados aprobada enenero de 2007 por la Comisión se enmarca en el conjunto de reformas dela PAC emprendidas en el 2003, en el acuerdo presupuestario hasta el2013 y en la posición negociadora de la UE en la Ronda de Doha. Estosfactores condicionan y reducen las opciones políticas reales de una pro-puesta que se debate actualmente en el Consejo de Ministros deAgricultura, y que no acaba de adaptarse a las necesidades del sector enEspaña.

Palabras Clave: Política Agrícola Común (PAC), Organización Común deMercados (OCM), frutas y hortalizas.

Clasificación JEL: G13.

1. Introducción

Las frutas y hortalizas son el sectormás importante de la agricultura españo-la por su contribución a la ProducciónFinal Agraria y su peso en el comercioexterior. Desde 1993, año en el que secompletó el mercado único europeo, lasfrutas y hortalizas españolas frescas han

aumentado su presencia en los mercadoseuropeos.

La regulación comunitaria de frutas yhortalizas es originariamente una conce-sión a Italia, único país mediterráneo de laCEE-6. Posteriormente creció y se desa-rrolló para proteger la producción internade la competencia de países terceros,especialmente España. La protecciónexterior fue un elemento determinante enesa primera etapa.

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19BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE N° 2910

DEL 1 AL 15 DE MAYO DE 2007

* Universidad Politécnica de Valencia.

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Una vez dentro de la Europa comuni-taria, los distintos gobiernos españoleshan intentado con poco éxito aproximar laOrganización Común de Mercado (OCM)de frutas y hortalizas a los intereses ynecesidades del sector en nuestro país. Elsector estaba ya acostumbrado a recibirmenos apoyo de la Política AgrícolaComún (PAC) pero esperaba poder recibirayudas para mejorar sus estructuras orga-nizativas y comerciales, más frágiles quelas de otros países miembros, y extenderla acción comunitaria más allá de la OCMcon el fin de hacer frente a algunos retosque la regulación actual y su aplicación nocubren satisfactoriamente. Durante todosestos años ha aumentado la profesionali-zación y la competitividad de muchos sub-sectores hortofrutícolas, pero no se halogrado avanzar al ritmo de las necesida-des impuestas por los cambios en el mer-cado.

La reforma de la OCM de 1996–actualmente vigente– creó un modelo deapoyo inédito en la PAC. Las nuevasmedidas se centraron en incentivar lamodernización y la competitividad de lasexplotaciones e industrias de transforma-ción, al tiempo que se comenzaba a des-montar paulatinamente el sistema deapoyo a los precios basado en las retira-das y las restituciones a la exportación,todo ello con un mecanismo de protec-ción exterior debilitado como consecuen-cia de la entrada en vigor en 1995 de losacuerdos de la Ronda Uruguay del GATT.

El modelo de reforma de la PACadoptado en 2003 se ha ido extendiendoa la práctica totalidad de la agriculturacomunitaria. El pago único –en todo o enparte desacoplado– se ha convertido enel principal instrumento de apoyo para lasexplotaciones comunitarias (García Álva-rez-Coque, 2006). Las negociaciones dela Ronda de Desarrollo de Doha son las

responsables de este nuevo paso en elabandono del modelo de apoyo a los pre-cios. En cuanto a la situación de los mer-cados, el sector en fresco está más orien-tado que nunca a satisfacer lasexpectativas de los consumidores –susprincipales problemas derivan de la exis-tencia de algunos fallos de mercado e ins-titucionales– y el sector transformado esaltamente dependiente de las ayudas a latransformación.

En esta situación, y en un marco pre-supuestario de estabilización del gastoagrario, se ha hecho pública en enero deeste año 2007 la propuesta de laComisión para reformar la OCM de frutasy hortalizas. Aunque a priori es posiblecontemplar diversos escenarios de refor-ma, es poco probable que la decisiónfinalmente adoptada por el Consejo sesalga de las rígidas restricciones existen-tes. Esto va dificultar la adopción de medi-das especialmente diseñadas para hacerfrente a las debilidades estructurales y alas crisis de precios en algunos subsecto-res.

La explicación teórica de la PAC es unreto académico de primera magnitud. A ladificultad de explicar las políticas agrariasen general se suma la derivada de tratar-se de una política comunitaria que seaprueba en un marco político singularúnico en el mundo. La economía políticatradicional basada en la teoría neoclásicay la de la elección pública iluminan algu-nos aspectos de las reformas pero brin-dan una comprensión limitada de loscambios sustanciales de la PAC. La eco-nomía institucional, sin ser tampoco defi-nitiva ni concluyente, amplia el campo decomprensión de los cambios incorporan-do los conceptos de dependencia de lasenda, eficiencia adaptativa y compensa-ción (Compés, 2004; Slangen et al.,2004).



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JOSÉ Mª GARCÍA ÁLVAREZ-COQUE, RAÚL COMPÉS LÓPEZ Y AMPARO BAVIERA PUIG

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Lo que sabemos es que el poder delos grupos de interés agrarios parece sermenor que antes (Tracy, 1997), que la UEes sensible a los compromisos derivadosde su apuesta por un mundo multipolar omultilateral (Compés, 2006), que los cam-bios que afectan a la eficiencia son másplausibles que aquellos que afectan a laequidad y que la situación de indefiniciónactual del proceso de integración dificul-tan la ampliación de la acción comunitariaa nuevos campos que ahora son compe-tencia de los países miembros. Esto noslleva a pensar que la reforma que final-mente se apruebe no se corresponderácon las necesidades objetivas sino con lalógica interna del sistema, teniendo porello un margen de maniobra muy reduci-do países miembros como España espe-cialmente necesitados de incentivos paramejorar su competitividad en aspectosorganizativos.

En efecto, el documento de laComisión demuestra que las demandasde los agricultores por intentar mantenero mejorar el status quo tienen un efectolimitado, que los principales cambios seinsertan en la senda de las reformas del2003 y, finalmente, que los ajustes deriva-dos de la aplicación de los nuevos instru-mentos tendrán un efecto muy reducidosobre la distribución del presupuestoentre los Estados afectados.

El proceso de toma de decisión llega-rá previsiblemente a un acuerdo a mitadde 2007. Algunas organizaciones profe-sionales y Estados miembros –como es elcaso de Francia– ya han mostrado susdiscrepancias con el texto de la Comisión,pero no es muy probable que sean teni-das en cuenta. Este artículo trata deexplorar el posible resultado final de lareforma y argumentar hasta que punto elproceso corregirá algunos de los fallosmás importantes de la OCM.

La estructura del texto es la siguiente.El segundo apartado describe los aspec-tos más relevantes del mercado de frutasy hortalizas en la UE. El tercer apartadoexplica la regulación actual. El cuartoapartado presenta los escenarios posi-bles de reforma. El quinto valora la pro-puesta de la Comisión y presenta algunasalternativas. Por último, el sexto apartadopresenta las principales conclusiones.

2. El mercado de frutas y hortalizasde la UE

El sector de frutas y hortalizas es unode los más importantes de la agriculturaeuropea con casi un 17 por 100 de parti-cipación en la Producción Final Agraria(PFA) de la UE 25 (European Commi-ssion, 2006a). En algunos países comoGrecia, España, Portugal, Malta, Italia yBélgica su peso en la respectiva PFA essuperior a la media comunitaria. Italia yEspaña son los dos grandes productorescomunitarios y las manzanas, los cítricosy los tomates son los principales produc-tos.

Del lado de la oferta, en la década delos noventa se redujo el número de explo-taciones especializadas en la producciónde frutas y hortalizas, disminuyó la super-ficie dedicada a la producción de frutas yaumentó la de hortalizas. Del lado de lademanda, el consumo per cápita seencuentra estabilizado, aunque en losúltimos años se observa una tendenciadecreciente, con diferencias muy notablesentre países (Freshfel, 2004). Aunqueparece que la moda de la dieta mediterrá-nea debería empujar el mercado al alza,los cambios en los hábitos de vida y lapérdida de sabor de numerosos produc-tos frescos del sector hacen que la resul-tante sea a la baja.



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LA REFORMA DE LA OCM DE FRUTAS Y HORTALIZAS

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Como conclusión, hay una tendenciarelativa a la sobreproducción y la rentamedia por agricultor de las explotacionesdedicadas a la producción de frutas esinferior a la media comunitaria –la de lasdedicadas a hortalizas se mantiene–. Aesto se suma que es frecuente en las últi-mas campañas que los mercados sevean sacudidos por crisis de precios enlos momentos álgidos de la comercializa-ción.

La UE es el primer operador comer-cial mundial de frutas y hortalizas –primerimportador y segundo exportador–. Susaldo neto exterior es negativo –el mayordel mundo en este producto–, viene cre-ciendo desde el año 2000 y es el másimportante de toda la balanza agroali-mentaria de la UE (8.473 millones parafrutas y 1.310 para hortalizas en 2004)seguido, de lejos, por el déficit en semillasoleaginosas y subproductos de la indus-tria agroalimentaria. Las importacionescuantitativamente más importantes sonlas de manzanas, naranjas, limones yperas. En lo que respecta a frutas y hor-talizas frescas los principales países deorigen son, por cantidad, Costa Rica,Ecuador y Sudáfrica y, por valor, EstadosUnidos, Turquía y Sudáfrica; los principa-les de destino son, por cantidad, Rusia,Suiza y Egipto, y, por valor, Rusia, Suiza yEstados Unidos. En transformados losprincipales proveedores son Turquía,Brasil y China y los principales destinosEstados Unidos, Rusia y Japón.

3. La regulación actual y sus efectos

La regulación del sector de frutas yhortalizas es distinta a la del resto de sec-tores de la PAC. En 1996 se aprobaron lasnormas básicas del sistema: una para lasfrutas y hortalizas frescas, otra para las

transformadas y la tercera para las ayu-das destinadas a algunos cítricos. Estasnormas han sido modificadas variasveces desde el año 2000. En productosfrescos, los elementos distintivos de laregulación son el apoyo a lasOrganizaciones de Productores (OP) através de los Fondos Operativos (FO) y elmecanismo de intervención a través deun régimen de retiradas financiado concompensaciones comunitarias. En pro-ductos transformados, el sistema se basaen una ayuda directa a los productores enel marco de umbrales de transformaciónnacionales con penalizaciones en casode sobrepasamiento.

El apoyo que recibe el sector es unode los más bajos de la agricultura comu-nitaria. A falta de datos sobre apoyo a losprecios y las rentas, con 1.813 millonesde euros para 2005 el apoyo presupues-tario es del 3,4 por 100 de los recursosdel FEOGA Garantía. Desde 1996 elgasto permanece estabilizado en torno a1.500 millones de euros. Los pagos másimportantes son los destinados a finan-ciar los FO de las OP, seguidos de lasayudas a la transformación de tomates,ayudas para la transformación de cítri-cos, ayudas para uvas secas e higos,ayudas para la transformación de manza-nas, peras y ciruelas, pagos a frutossecos –desde 2005–, retiradas y subven-ciones a la exportación. Mientras que lospagos a los fondos han aumentado losgastos de intervención han disminuido.Los países que más fondos reciben sonEspaña (31 por 100 en 2003), Italia (27por 100), Francia (17 por 100) y Grecia(13 por 100).

Los resultados del funcionamiento delsistema tienen elementos positivos ynegativos. Las OP han llegado a concen-trar el 50 por 100 de la producción, lo cualsupone un avance, aunque están por



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debajo de la concentración de la distribu-ción y de los niveles deseables (60 por100); además, su implantación varía sus-tancialmente entre unos países y otros,siendo reducida en los grandes paísesproductores, como por ejemplo, España eItalia (Commission Européenne, 2004).Los FO, a través de los programas opera-tivos correspondientes, han promovido lapuesta en marcha de medidas de mejorade la calidad y de respeto al medioambiente. Las retiradas se han reducidosustancialmente, lo cual podría indicaruna mayor orientación hacia el mercado,aunque este hecho hay que inscribirlo enun endurecimiento de la condiciones deretirada por la reducción de recursos pre-supuestarios, las dificultades medioam-bientales para la biodegradación y laslimitaciones para el empleo de los pro-ductos retirados como alimentos para elganado (Compés y Lázaro, 2006). Elresultado es que las retiradas, instru-mento de intervención en este sector, nohan sido capaces de evitar periódicascrisis de precios en algunos sectores.Las ayudas a la transformación hangarantizado el aprovisionamiento de laagroindustria comunitaria con materiaprima europea pero, en algunas produc-ciones, la agroindustria se ha convertidoen una salida para los excedentes delmercado en fresco.

Los objetivos específicos de estaOCM son estabilizar los precios, garanti-zar un nivel de vida justo a los producto-res y darles un incentivo para mejorar lacalidad y la comercialización de sus pro-ductos; con la información disponible sepuede afirmar que no se ha cumplido conel primero, tampoco con el segundo en elcaso de las frutas y sí con el tercero. Estosignifica que los retos pendientes sonpotenciar las OP, aumentando el númerode socios –sobre todo en aquellos países

regiones donde su implantación es másdébil– y potenciando los programas paramejorar la calidad y las prácticas respe-tuosas con el medio ambiente, convertirlas retiradas en un sistema de gestión decrisis y estabilizar los mercados y lossuministros.

Además de esto, hay que tener pre-sente que la OCM deja al margen impor-tantes cuestiones regulatorias que afec-tan al funcionamiento del mercadocomunitario y la situación del sector. Setrata básicamente de los mecanismos deacceso al mercado comunitario de losproductos procedente de países tercerosy de las barreras no arancelarias quesufren los productos comunitarios paraacceder a los mercados de los países ter-ceros. En lo referente al acceso al merca-do comunitario, el sistema de precios deentrada es incapaz de garantizar el princi-pio de preferencia comunitaria –erosiona-do por la firma de acuerdos de librecomercio con países productores de fru-tas y hortalizas– y los controles a los pro-ductos importados para comprobar elcumplimiento de las normas fitosanitariasy de calidad adolecen de eficacia y homo-geneidad. En cuanto al acceso a los mer-cados de países terceros, la situacióncomunitaria es de debilidad, por cuantocada país miembro debe negociar bilate-ralmente los requisitos de entrada enunas condiciones de gran rigor.

4. Escenarios para una nueva OCM

La reforma prevista por la Comisiónse enmarca en una coyuntura caracteri-zada por a) las reformas de la PAC de2003 y 2004 que instituyen el pago únicodesacoplado, b) la posición negociadorade la UE en la Ronda de Desarrollo deDoha, que acepta una reducción sustan-



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cial de las medidas de acceso al merca-do y apoyo interno y la eliminación de lassubvenciones a la exportación, c) la exis-tencia de un marco presupuestariocerrado hasta el año 2013 en el que seimpone a las frutas y hortalizas una res-tricción de neutralidad y d) una filosofíapolítica de signo liberal y con voluntad desimplificar la gestión de la PAC (Euro-pean Commission, 2005; Herranz-Gar-cía, 2005).

Esta situación impone severas res-tricciones a la reforma de la OCM. Lageneralización del pago desacoplado y laposición negociadora de la UE en laRonda de Doha dificultan el mantenimien-to de las ayudas a la transformación y lasIndemnizaciones Comunitarias deRetirada, ya que son tanto formas deapoyo acopladas como medidas de cajaámbar que van a verse sustancialmentereducidas. La eliminación de las restitu-ciones a las exportaciones de frutas yhortalizas no resultará tan determinante,porque han caído sustancialmente y en laactualidad sólo representan el 0,77 por100 (2004) de las restituciones totales. Laneutralidad presupuestaria puede sercuestionada porque no es un principiogeneral de la PAC ni está recogida en lostextos jurídicos comunitarios, pero en lapráctica significa que el gasto en el sectorsólo puede aumentar reduciendo otraspartidas. En cuanto a la filosofía políticadominante, empuja la reforma haciamenores niveles de intervención y apoyopúblico y mayor orientación al mercado.

La reforma de la OCM debería sercapaz de potenciar y corregir las debilida-des de la situación actual de forma cohe-rente con las restricciones que existen. Ensu momento, la Comisión Europea(European Commission, 2006b), conside-ró un número limitado de escenarios dereforma para cada medida o paquete de

medidas de política agraria. En este caso,y aunque la propuesta de la Comisión hasido presentada en enero pasado, existenen teoría varios escenarios de reformaque conviene analizar: status quo conligeros cambios, cambio radical y cambiointermedio. La valoración de la propues-ta de reforma de la Comisión es máscompleta a la luz del análisis de esosescenarios (Cuadro 1).

El escenario status quo supondría elmantenimiento de la mayoría de losmecanismos actuales aunque con algu-nos ajustes obligados sobre todo por loscompromisos ya asumidos de carácterinternacional. Así, la protección en fronte-ra irá reduciéndose a un ritmo más rápidodebido a la aplicación de acuerdos bilate-rales mientras que las ayudas a la trans-formación serán reducidas sustancial-mente si finalmente se llega a un acuerdoen la Ronda de Doha de la OMC(Organización Mundial del Comercio). Silas retiradas se mantienen sin grandescambios será necesario introducir nuevosmecanismos, posiblemente a través de lautilización de los FO, para reducir la ines-tabilidad de precios y rentas.

El escenario intermedio contemplauna liberalización gradual del comerciode frutas y hortalizas –por acuerdoscomerciales bilaterales y multilaterales–,un desacoplamiento parcial de las ayu-das a la transformación de acuerdo conla reforma iniciada por la UE en 2003 y laeliminación de las retiradas y las subven-ciones a la exportación. Los FO se man-tendrían pero la falta de mecanismos degestión de crisis agravaría la sobrepro-ducción en mercados específicos (porejemplo, cítricos, tomate, frutos de baya ycerezas).

El escenario radical implica unaacción decidida de liberalización delcomercio y una reducción sustancial de



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los pagos al sector, que podría afectartanto a las ayudas a la transformación–incluso si se desacoplan– como a losFO, que podrían ser reasignados paraprogramas de desarrollo rural. Este esce-nario es claramente extremo y dejará a laOCM sin instrumentos específicos, con loque nos veríamos abocados a la eventualdesaparición de una OCM específicapara frutas y hortalizas. Es un escenarioque no sería obligado ni por los acuerdosactuales de la OMC ni por los que proba-blemente surjan de una conclusión exito-sa de la Agenda Doha.

Desde el punto de vista presupuesta-rio, son importantes las consecuencias delos escenarios intermedio y radical(García-Álvarez-Coque et al., 2007).

Una eliminación de las retiradas y lasrestituciones a la exportación, que sería

consecuencia de un escenario de reformaradical, liberaría 60 millones de euros (30millones en retiradas y 30 millones en res-tituciones), a los que podrían añadirse losgastos ahorrados por la estabilización delpresupuesto orientado a FO e inclusoaquellos transferidos al segundo pilar dela PAC. La proyección a 2013 es que lareforma radical implicaría un ahorro de360 millones de euros, con respecto al«status quo», en un presupuesto ya depor sí claramente insuficiente para lasnecesidades del sector.

El escenario «intermedio» podríaaprovecharse del crecimiento de los FOmás el aumento de los porcentajes decofinanciación comunitarios (un 15 por100 de aumento de los FO implicaríaunos 100 millones de euros al año). Losahorros en restituciones y retiradas (unos



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CUADRO 1ESCENARIOS PARA UNA NUEVA OCM

Status quo Intermedio Radical

Protección exterior No detiene sobreproducción.Se liberaliza a través de acuer-dos bilaterales.

Impactos locales apreciables.Mayor acceso a mercados paí-ses emergentes.

Impacto sustancial sobre lasrentas de los productores.

Organizaciones de Productores Su crecimiento sigue limitado. El crecimiento de las OP depen-de del enfoque adoptado sobreflexibilidad y apoyo a la concen-tración.

Las OP dejarían de ser un ins-trumento de apoyo a los produc-tores.

Fondos Operativos Subutilización. Optimización y compatibilidadcon segundo pilar.

Menor papel de los FO y limita-ciones sobre el segundo pilar.Transferencia de los FO al desa-rrollo rural.

Ayudas a la transformación Incompatibilidad a medio plazocon reglas de la OMC.

Desacoplamiento parcial y man-tenimiento de algunas ayudas aproductos de doble uso (por unperíodo transitorio hasta 2013) yflexibilidad en la aplicación porEstados Miembros.

Simplificación de la OCM.Reducción de la calidad en fres-co en zonas productoras dedoble uso.

Gestión de Crisis Mala imagen retiradas.Instrumentos ineficaces.

Reducción sustancial de retira-das, pero necesidad de combi-nar con otros instrumentos degestión de crisis.

Impacto negativo sobre las ren-tas de los productores, sinaumento apreciable del consu-mo.

Impacto presupuestario conrelación status quo

0 (+100 millones de euros si seaumenta el porcentaje de cofi-nanciación comunitaria de losFO en un 15 por 100).

-110 millones de euros en 2008(-60 de eliminación de retiradasy restituciones y -50 por estabili-zación de FO)-360 en 2013 (por sacrificio delaumento anual de financiaciónde los FO).

Fuente: Elaboración propia.

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60 millones de euros) podrían entoncesreasignarse a fortalecer los sistemas degestión de crisis, promoción del consumoy la opción Observatorio (esta última con-siste en un marco para el control de latransmisión de precios a lo largo de lacadena de suministro, lo que ya fue suge-rido por la Comisión Europea (EuropeanComisión, 2006b)).

La decisión sobre desacoplar unaparte de las ayudas a la transformación ymantener otra como ayuda al producto de«doble uso» sólo debería suponer uncambio en la distribución de fondos y noun aumento del presupuesto total. En lapráctica, la decisión podría recaer en losEstados Miembros, dentro de los criteriosreguladores de los «national envelopes».

5. Valoración de la propuesta de laComisión

La Comisión publicó su propuesta dereforma el 25 de enero de 2007. La pre-paración y gestión de la reforma por partede la Comisión ha sido adecuada, habién-dose contado con la opinión de todos losinteresados y realizado estudios deimpacto. Los objetivos de la reforma pro-puesta por la Comisión nos parecen razo-nables, aunque podían haber sido másexplícitos en lo referente a la organizacióndel sector y la estabilización de precios eingresos (1). El diagnóstico resulta tam-bién convincente pero los instrumentos sequedan cortos para alcanzar los objetivosprevistos, sin contar con los problemasque plantea la propuesta de desacopla-miento de las ayudas a la transformación,superiores incluso a las del resto de culti-vos a los que se aplica el Pago Único.

No obstante, para gestionar las crisisdel sector de una forma más fácil y senci-lla la Comisión propone nuevos instru-mentos además de las retiradas de losmercados, tales como, cosechas de fru-tas y hortalizas en verde o renuncia aefectuar la cosecha; promoción y comuni-cación; formación; seguros de las cose-chas, y ayudas para paliar los costesadministrativos derivados de la creaciónde mutualidades y fondos de inversión.Este nuevo abanico de posibilidadesquizá responda a la posición de las OPque siempre han exigido más ayuda parahacer frente a este tipo de crisis (COPA-COGECA, 2000) pero han sido valoradascomo inadecuadas ya que solamente vana ayudar a la producción canalizada a tra-vés de las OP que en la actualidad supo-ne un 34 por 100 (Freshfel, 2007).Consideramos que la mera aportación delas mismas supone un gran avance parala resolución de las crisis del sector perotodo depende de la manera en que seapliquen y gestionen.

De nuevo, las OP juegan un papelfundamental en esta nueva propuesta sibien ahora aumentado –se pretendepotenciar su influencia con el objetivo degarantizar mayor estabilidad al mercado–y simplificado –se establecen disposicio-nes sobre la simplificación de su funcio-namiento con el fin de flexibilizarlo–. Losprogramas operativos financiados a partirde los FO deben de incluirse dentro deuna estrategia nacional y solamente sellevarán a cabo aquellos que hayandemostrado o demuestren ser sosteniblesen el tiempo, haciendo previamente unexamen de los mismos que no se hahecho hasta el momento.

Dada la situación de las negociacio-nes de la Ronda de Doha en el seno de laOMC, la Comisión ha optado por la pru-dencia y no se ha pronunciado sobre el



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(1) Comisión de las Comunidades Europeas, COM (2007) 17final.

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comercio exterior a la espera de unacuerdo. Sin embargo, sí que ha propues-to claramente la eliminación de las resti-tuciones a la exportación lo que ya halevantado quejas entre algunos actoresdel sector. Igualmente, se indica comodebilidad la falta de regulación en cuantoa la reciprocidad en las barreras fitosani-tarias y comerciales al comercio entre laUE y países terceros porque sitúa a la UEen condiciones desfavorables en poste-riores negociaciones. La intención de laComisión es actualizar y simplificar tantolas normas de comercialización como lasdisposiciones que regula el comercio conterceros países de todos los productosregulados por una OCM con el objetivo decrear la Organización Común deMercados Agrícolas –más conocida comoOCM Única, de la que tanto se habla últi-mamente– en aras de una mayor simplifi-cación de la Política Agrícola Común. Laarticulación de esta OCM sigue siendouna incógnita.

Un aspecto que la Comisión resaltade manera especial, y no se había tenidomuy en cuenta entre las posibles alterna-tivas, es la cuestión medioambiental. LaComisión le otorga un papel muy impor-tante centrándose principalmente en lasprácticas de cultivo, la gestión de los resi-duos y la salida de los productos retiradosdel mercado. De esta forma, la condicio-nalidad se convierte en un requisito parapercibir el pago único, al menos el 20 por100 de los gastos de los programas ope-rativos deben dedicarse a medidasmedioambientales y se va a impulsar laproducción ecológica. Estas medidas,obviamente, son beneficiosas para elmedio ambiente cada vez más degradadopero, como siempre, la dificultad del con-trol de su aplicación pone en duda lasbuenas intenciones de la Comisión.

Por fin, la promoción del consumohumano de frutas y hortalizas en la UE estenido en cuenta. La demanda decrecien-te de los últimos años, su bajo consumo(en toda la UE, únicamente se alcanzanlos valores de consumo recomendadospor la OMS y la FAO en Grecia e Italia(400 gramos de frutas y hortalizas pordía)) y el aumento de la obesidad, espe-cialmente la infantil, han hecho saltar laalarma. Más que nunca es importantetransmitir a los consumidores una imagenpositiva de las frutas y hortalizas resal-tando sus propiedades de calidad y desalud. Uno de los principales públicosobjetivo serán los niños con el fin de incul-carles hábitos saludables. Esta nuevamedida se ve reforzada por la financia-ción total por la UE de las retiradas de losmercados distribuidas gratuitamente aorganizaciones e instituciones caritativas,colegios y centros de educación pública ya colonias de vacaciones para niños.

Las ayudas a la transformación sedesacoplan en la propuesta de laComisión y se transfieren al Pago Únicopor Explotación. Queda sin aclarar lacuestión sobre cómo los EstadosMiembros van a aplicar el desacopla-miento en aquellos productos, como loscítricos españoles, que tienen un dobleuso (fresco e industria) cuya producciónestá vinculada a una industria transforma-dora. Una posibilidad que sugiere el estu-dio de García Álvarez-Coque et al. (2007)es una moratoria o período transitorio enel que el desacoplamiento no se aplicatodavía o sólo se hace parcialmente. En elcaso de los cítricos, por ejemplo, las ayu-das a la transformación ejercen un papelde reguladoras de la calidad en el merca-do en fresco, ya que suele procesarse lafruta de peor calidad. Un desacoplamien-to total conllevaría que aquellos países oterritorios que dependían de las ayudas a



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la transformación porque producíanmenor calidad, se verían premiados conuna «mochila» de ayudas de cuantíasuperior.

Por otro lado, la Comisión proponesuprimir la restricción de cultivar frutas yhortalizas en las zonas donde se aplicó elPago Único por Explotación a partir de laRevisión Intermedia acordada en 2003.Los efectos de eliminar esta restricciónson difíciles de predecir, aunque no cabeprever distorsiones graves sobre los mer-cados de frutas y hortalizas, y además ellevantamiento de la restricción viene obli-gado por las negociaciones en la OMCque implica que una parte sustancial denuestras ayudas pasen a la Caja Verde.

Una vez analizados los distintosescenarios posibles de la reforma de laOCM y habiendo presentado y valorado lapropuesta final de la Comisión, se puededecir que ésta finalmente se asemeja alescenario «radical» aunque mantiene losprogramas operativos financiadosmediante los FO. La gestión de crisisqueda en responsabilidad de las OP, perono es fácil encontrar mecanismos alterna-tivos de eficacia dudosa como la implan-tación de esquemas nacionales (aunquepodrían financiarse a cargo de la reservanacional de derechos de pago dispuestaen el artículo 42 del Reglamento (CE) n°1782/2003).

6. Conclusión

La inercia generada por la dependen-cia de la senda, el efecto de las presionesexternas y la búsqueda de la eficienciaadaptativa marcan la historia de la PACdesde sus inicios. La naturaleza del proce-so de toma de decisiones y los equilibriospolíticos entre los países miembros condi-cionan los aspectos redistributivos. La

reforma de la OCM de frutas y hortalizasno se escapa a estas líneas directrices. Noes probable que el Acuerdo del Consejo seaparte sustancialmente de la propuesta dela Comisión, aunque algunos detallespodrían cambiar en las negociaciones enel seno del Consejo, sobre todo en relacióncon la posible financiación nacional de lagestión de crisis o el desacoplamiento par-cial de ayudas a la transformación endeterminadas situaciones.

Es razonable que desaparezcan lasrestituciones a la exportación y que –si semantienen– se potencien las OP comoentidades concentradoras de la oferta yreguladoras del mercado. En realidad, sise eliminan o debilitan, como piden algu-nos, habría que inventar otras similares denuevo. Para ello deben recibir más apoyopero deben estar sometidas a un mayorcontrol. La clave está en los incentivos. Silos agricultores no perciben con claridadlas ventajas de las OP, no se incorporaran,y para que ello ocurra hay que ser másincisivo en el valor añadido que suponenpara sus asociados. Las retiradas no sonoperativas por el mecanismo de gestiónque incorporan y no sirven como meca-nismos de gestión de crisis, así que si nose modifica sustancialmente la propuestade la Comisión en este punto –lo queincluye su financiación– el impacto de sureforma será limitado. En estos dos aspec-tos –potenciación de las OP y gestión deexcedentes coyunturales– la propuesta dela Comisión resulta insuficiente.

El tema de las ayudas a la transforma-ción es un asunto complejo. Lo cómodo esincorporarlas al régimen de Pago Único,cuando ni es seguro el futuro de este sis-tema –hay que ver los resultados de larevisión del 2008– por los muchos proble-mas que conlleva ni existe una presiónexterna fuerte contra esas ayudas, por loque incluso en caso de acuerdo en la



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Ronda de Doha la UE las podría mantener.Sin ser un modelo perfecto, la propuestaactual puede que cree más problemas quelos que soluciona. El desacoplamiento deestas ayudas conllevará a una distribuciónde ayudas basada en una mochila calcula-da en un período de referencia que paraalgunos productores supondrá un incenti-vo al abandono del cultivo o la reconver-sión implícita del sector. Darles a losEstados miembros libertad y flexibilidadpara aplicar y gestionar los sobres nacio-nales tampoco parece la panacea.

Los grupos de interés agrarios estánluchando por mantener el status quo, perosu posición tendrá una influencia pequeñasobre la decisión final del Consejo. Losimpactos locales sobre específicas áreasde la UE en el Mediterráneo y regiones delCentro de Europa pueden ser dramáticos.Es de temer que la nueva OCM aprobadapor el Consejo no sea efectiva en lacorrección de las debilidades más impor-tantes que afectan al mercado de frutas yhortalizas: (i) la falta de transparencia eintegración a lo largo de la cadena agroa-limentaria, lo cual limita la capacidad delos agricultores para negociar con losminoristas y distribuidores exitosamente,(ii) la tendencia decreciente de la deman-da, de lo cual se deriva la necesidad decambiar los hábitos alimenticios de lagente joven y una mayor y persistenteacción pública en la promoción del consu-mo humano y (iii) la insuficiencia de laacción comunitaria para abrir nuevos mer-cados y controlar adecuadamente los pro-ductos importados.

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