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EVALUACIÓN DE OPERACIONES AL PROCESO DELICENCIAMIENTO AMBIENTAL EN SUS ETAPAS D

PLANEACIÓN, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO,DESARROLLADOS POR LAS ENTIDADES ENCARGADA

SECTOR, LOS PETICIONARIOS Y LAS AUTORIDADAMBIENTALES

INFORME FINAL

ARD-426-DOC. 12

Bogotá D.C., 8 de Noviembre de 2013

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TABLA DE CONTENIDO

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TABLA DE CONTENIDO 1 ACRÓNIMOS 3 GLOSARIO 5

RESUMEN EJECUTIVO 11

INTRODUCCIÓN 20

CAPÍTULO 1. EVALUACIÓN DE OPERACIONES 28

1. ÁREAS TEMÁTICAS Y VARIABLES PARA EL ANÁLISIS DEL LICENCIAMIENTO AMBIEN SUS ETAPAS DE PLANEACIÓN, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO

1.1 DISPONIBILIDAD, SUFICIENCIA Y CALIDAD DE LA INFORMACIÓN 1.1.1 Información en las Instituciones del Estado 301.1.2 Información técnica para la toma de decisiones 311.1.3 Punto de partida para la etapa de planeación del Licenciamiento Ambiental (LA) 1.1.4 Acceso, cobertura, actualización y articulación respecto a la información requerida para el

1.2 SUFICIENCIA, PERTINENCIA Y EFICACIA DE LA NORMATIVA 1.2.1 Planeación 421.2.2 Evaluación 491.2.3 Seguimiento 55

1.3 EFICIENCIA Y EFICACIA DE LOS TRÁMITES, PERTINENCIA Y SUFICIENCIA DEINSTRUMENTOS 621.3.1 Instrumentos, guías, metodologías, tecnologías y términos de referencia del

licenciamiento ambiental 631.3.2 Los Estudios de Impacto Ambiental – EIA 671.3.3 Trámite de proyectos en la etapa de evaluación del licenciamiento ambiental 1.3.4 Seguimiento a los proyectos licenciados 761.3.5 Homogenización del licenciamiento ambiental y posible diferenciación del proceso por sec1.3.6 Panorama general de las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental

1.4 RELEVANCIA, EFICACIA Y CAPACIDADES DE LOS ACTORES 1.4.1 Articulación interinstitucional para el proceso de licenciamiento ambiental en el país

1.4.2 Articulación de las políticas ambientales y económicas del país 101.4.3 Los procesos de participación social 1041.4.4 Participación ciudadana y participación comunitaria en el proceso de licenciamiento ambie1.4.5 Capacidades del recurso humano con injerencia en el proceso de licenciamiento ambiental

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CAPÍTULO 2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 120

2.1 CONCLUSIONES 1202.1.1 En relación con el proceso de licenciamiento ambiental 1202.1.2 En relación con las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental 2.1.3 En términos de las etapas del licenciamiento ambiental (planeación, evaluación y seguimie

y las áreas temáticas (información, normativa, trámites e instrumentos, y actores)

2.2 RECOMENDACIONES 1292.2.1 Objetivos 1292.2.2 Justificación 1292.2.3 Matriz ejecutiva 135

CAPÍTULO 3. DISEÑO EVALUACIÓN DE IMPACTO 146

3.1 METODOLOGÍA 1473.2 DESCRIPCIÓN DE GRUPOS DE PROYECTOS POR EVALUAR 3.3 DETERMINACIÓN DE CRITERIOS DETALLADOS PARA SELECCIONAR

GRUPOS DE CONTROL Y TRATAMIENTO 1483.4 SELECCIÓN DE PROYECTOS QUE CONSTITUYEN EL GRUPO OBJETO DE EVALUAC3.5 CONSULTA Y ACUERDO SOBRE TIPOS DE IMPACTOS E INDICADORES POR

TIPO DE PROYECTO 1513.6 LEVANTAMIENTO DE LÍNEAS DE BASE CON BASE Y DE LOS INDICADORES EN

CADA UNA DE LAS REPETICIONES 1523.7 ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA LICENCIA EN LOS DIFERENTES PERÍODOS 3.8 ACTORES INVOLUCRADOS EN LA EVALUACIÓN 3.9 SEGUIMIENTO 159

BIBLIOGRAFÍA 160

ANEXOS

ANEXO 1. Mapa institucional del proceso de licenciamiento ambiental (Insumo I) ANEXO 2. Ficha de ProyectosANEXO 3. Encuesta a Peticionarios y CARANEXO 4. Tablas de Cobertura de EncuestadosANEXO 5. Formato para EntrevistasANEXO 6. Formato para Grupos FocalesANEXO 7. Contexto Internacional del Licenciamiento AmbientalANEXO 8. Análisis detallado de los artículos segundo al sexto del Decreto 1900 de 2006ANEXO 9. Condiciones para la realización de Audiencias públicas vs Socializaciones

ANEXOS DIGITALES

ANEXO A. Tablas de datos y de salida de las Fichas de proyectos y Encuestas a peticionarios y CAR

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ACRÓNIMOS

AAU Autoridades Ambientales UrbanasAMVA Área Metropolitana del Valle de AburráANLA Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANI Agencia Nacional de InfraestructuraANH Agencia Nacional de HidrocarburosANM Agencia Nacional MineraCAM Corporación Autónoma Regional del Alto MagdalenaCAR Corporaciones Autónomas RegionalesCAR Corporación Autónoma Regional de CundinamarcaCDS Corporaciones Autónomas Regionales para el Desarrollo SostenibleCARDER Corporación Autónoma Regional de RisaraldaCARSUCRE Corporación Autónoma Regional de SucreCAS Corporación Autónoma Regional de SantanderCDA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente AmazónicoCDMB Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de BucaramangCNOA Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas CODECHOCÓ Corporación para el Desarrollo Sostenible del ChocóCONPES Consejo Nacional de Política Económica y SocialCORALINA Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San An

Providencia y Santa Catalina.CORANTIOQUIA Corporación Autónoma Regional del Centro de AntioquiaCORNARE Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los Ríos Negro y NareCORPAMAG Corporación Autónoma Regional del MagdalenaCORPOAMAZONIACorporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la AmazoníaCORPOCALDAS Corporación Autónoma Regional de CaldasCORPOCESAR Corporación Autónoma Regional del CesarCORPOCHIVOR Corporación Autónoma Regional de ChivorCORPOGUAVIO Corporación Autónoma Regional del GuavioCORPOGUAJIRA Corporación Autónoma Regional de la GuajiraCORPONARIÑO Corporación Autónoma Regional de NariñoCORPONOR Corporación Autónoma Regional de la Frontera NororientalCORPORINOQUIA Corporación Autónoma Regional de la OrinoquíaCORPOURABÁ Corporación para el Desarrollo Sostenible de UrabáCORTOLIMA Corporación Autónoma Regional del TolimaCRA Corporación Autónoma Regional del AtlánticoCRC Corporación Autónoma Regional del CaucaCRNR Código de los Recursos Naturales Renovables CRQ Corporación Autónoma Regional del Quindío

CSB Corporación Autónoma Regional del Sur de BolívarCVC Corporación Autónoma Regional del Valle del CaucaCVS Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San JorgeDNP Departamento Nacional de PlaneaciónEIA Estudio de Impacto Ambiental EOT Esquema de Ordenamiento TerritorialFONADE Fondo Financiero de Proyectos para el DesarrolloFONAM Fondo Nacional AmbientalIDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales

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ICANH Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICLD Ingresos Corrientes de Libre Destinación IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi INCO Instituto Nacional de Concesiones INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

INVIAS Instituto Nacional de VíasMADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo SostenibleNBI Necesidades Básicas Insatisfechas ONG Organizaciones No GubernamentalesONIC Organización Nacional Indígena de ColombiaPBOT Plan Básico de Ordenamiento TerritorialPGAR Plan de Gestión Ambiental RegionalPND Plan Nacional de Desarrollo PNNC Parques Nacionales Naturales de ColombiaPNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PMA Plan de Manejo AmbientalPMS Plan de Monitoreo y Seguimiento

POMCA Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas HidrográficasPOT Planes de Ordenamiento TerritorialRUNAP Registro Único Nacional de Áreas ProtegidasSDA Secretaría Distrital de Ambiente de BogotáSINA Sistema Nacional AmbientalSIAC Sistema de Información Ambiental para ColombiaSIA Sistema de Información AmbientalSISAIRE Sistema de Información sobre Calidad de Aire SIPGA Sistema de Información para la Planeación y la Gestión AmbientalSIPGA CAR Sistema de Información de Planificación y Gestión Ambiental de las Corpora

Autónomas Regionales TdR Términos de Referencia

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GLOSARIO

A continuación se presenta un glosario de términos asociados al licenciamiento ambiental, acomplas precisiones realizadas en la normativa vigente sobre licencias ambientales, expedidas por las autoridades.

LICENCIAS Y SUS MODIFICACIONES:

Licencia ambiental: Se entiende por Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad amcompetente para la ejecución de una obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentproducir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modconsiderables o notorias al paisaje; la cual sujeta al beneficiario de ésta, al cumplimiento de los términos, condiciones y obligaciones que la misma establezca en relación con la prevención, mcorrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autor99 de 1993 y Decreto 2820 de 2010).

La Licencia Ambiental llevará implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones paaprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios por el tivida útil del proyecto, obra o actividad (Decreto 2820 de 2010, Artículo 3º.).

Licencia Ambiental Global: Para el desarrollo de obras y actividades relacionadas con los proyectosexplotación minera y de hidrocarburos, la autoridad ambiental competente otorgará una licencia amcarácter global, que abarque toda el área de explotación que se solicite.

En este caso, para el desarrollo de cada una de las actividades y obras definidas en la etapa de hidroserá necesario presentar un Plan de Manejo Ambiental, conforme a los términos, condiciones y obestablecidas en la licencia ambiental global. Dicho Plan de Manejo Ambiental no estará sujeto a previa por parte de la autoridad ambiental competente; por lo que una vez presentado, el interesainiciar la ejecución de las obras y actividades, que serán objeto de control y seguimiento ambiental.

La Licencia Ambiental Global para la explotación minera, construcción, montaje, explotación, transporte correspondientes minerales o materiales (Decreto 2820 de 2010, Artículo 4º.).

Delegación: Las Corporaciones Autónomas Regionales podrán delegar en las entidades territoriotorgamiento de licencias, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda expedir, salrealización de obras o el desarrollo de actividades por parte de la misma entidad territorial (Ley 99 d

Acción de Nulidad: La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuaexpide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actafecte o pueda afectar el medio ambiente (Ley 99 de 1993, Artículo 73).

Revocatoria y Suspensión de la Licencia Ambiental. La autoridad ambiental, salvo los casos deemergencia, podrá mediante resolución motivada, sustentada en concepto técnico, revocar o suspLicencia Ambiental, los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso o aprovechamientrecursos naturales y del medio ambiente, cuando quiera que las condiciones y exigencias por ella esno se estén cumpliendo conforme a los términos definidos en el acto de su expedición.

La revocatoria o suspensión de una Licencia Ambiental no requerirá consentimiento expreso o beneficiario de la misma. La suspensión de obras por razones ambientales, en los casos en que lo aley, deberá ser motivada y se ordenará cuando no exista licencia o cuando, previa verifica

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incumplimiento, no se cumplan los requisitos exigidos en la Licencia Ambiental correspondiente 1993).

Modificación de la licencia ambiental: La licencia ambiental deberá ser modificada en los siguientes caso

1. Cuando el titular de la Licencia Ambiental pretenda modificar el proyecto, obra o actividadque se generen impactos ambientales adicionales a los ya identificados en la licencia ambien2. Cuando al otorgarse la licencia ambiental no se contemple el uso, aprovechamiento o afect

los recursos naturales renovables, necesarios o suficientes para el buen desarrollo y operacproyecto, obra o actividad;

3. Cuando se pretendan variar las condiciones de uso, aprovechamiento o afectación de un natural renovable, de forma que se genere un mayor impacto sobre los mismos respectoconsagrado en la licencia ambiental;

4. Cuando el titular del proyecto, obra o actividad solicite efectuar la reducción del área licenampliación de la misma con áreas lindantes al proyecto;

5. Cuando el proyecto, obra o actividad cambie de autoridad ambiental competente por efecajuste en el volumen de explotación, el calado, la producción, el nivel de tensión y

características del proyecto;6. Cuando como resultado de las labores de seguimiento, la autoridad identifique impactos amadicionales a los identificados en los estudios ambientales y requiera al licenciatario para qutales estudios.

7. Cuando las áreas objeto de licenciamiento ambiental no hayan sido intervenidas y éstas áredevueltas a la autoridad competente por parte de su titular;

8. Cuando se pretenda integrar la licencia ambiental con otras licencias ambientales. (Decreto2010, Artículo 29º).

Cambio menor: Aquellas modificaciones menores o de ajuste normal dentro del giro ordinario de la licenciada y que no impliquen impactos ambientales adicionales a los inicialmente identifdimensionados en el Estudio de Impacto Ambiental; en estos casos el titular de la Licencia Asolicitará el pronunciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad o no de adelantar el trámprocedimiento de modificación de la misma (Decreto 2820 de 2010, Artículo 29º, Parágrafo 1).

Giro ordinario: En el marco del Decreto 2820 de 2010 corresponde a las funciones o actividades de cpermanente y propias de los proyectos, obras o actividades sujetas a licencia ambiental.

Integración de Licencias Ambientales. La licencia ambiental de un proyecto, obra o actividad podrá modificada para integrarla con otras licencias ambientales, siempre y cuando el objeto de los printegrar sea el mismo, sus áreas sean lindantes y se hubieren podido adelantar en un mismo trámlicencias ambientales objeto de integración conforman un solo expediente (Decreto 2820 de 20134º).

Pérdida de vigencia de la Licencia Ambiental: La autoridad ambiental competente podrá medianteresolución motivada declarar la pérdida de vigencia de la Licencia Ambiental, si transcurridos cincpartir de su ejecutoria, no se ha dado inicio a la construcción del proyecto, obra o actividad (Decre2010, Artículo 36º).

Delegación entre autoridades ambientales: Las autoridades ambientales podrán delegar la función deseguimiento ambiental de las Licencias Ambientales y de los Planes de Manejo Ambiental autoridades ambientales mediante la celebración de convenios interadministrativos en el marco de de 1998 o la norma que lo modifique o sustituya (Decreto 2820 de 2010, Artículo 45º).

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INSTRUMENTOS:

Términos de referencia: Son los lineamientos generales que la autoridad ambiental señala paraelaboración y ejecución de los estudios ambientales que deben ser presentados ante la autoridad acompetente (Decreto 2820 de 2010, Artículo 14º).

Diagnóstico ambiental de alternativas - DAA: Tiene como objeto suministrar la información para evaluacomparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarproyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones deberán tener en cuenta el entorno geográcaracterísticas bióticas, abióticas y socioeconómicas, el análisis comparativo de los efectos yinherentes a la obra o actividad; así como las posibles soluciones y medidas de control y mitigaciónuna de las alternativas (Decreto 2828 de 2010, Artículo 17º).

En los proyectos que requieran de Licencia Ambiental, el interesado deberá solicitar en la etapa de a la autoridad ambiental competente que esta se pronuncie sobre la necesidad de presentar o Diagnostico Ambiental de Alternativas. Con base en la información suministrada, la autoridaddecidirá sobre la necesidad o no del mismo y definirá sus términos de referencia en un plazo no ma

días hábiles (Ley 99 de 1993).El Diagnóstico Ambiental de Alternativas incluirá información sobre la localización y característicageográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, además de un análisis comparatiefectos y riesgos inherentes a la obra o actividad y de las posibles soluciones y medidas de cmitigación para cada una de las alternativas.

Estudio de impacto ambiental – EIA: Se entiende por Estudio de Impacto Ambiental el conjunto deinformación que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de unaAmbiental.

El Estudio de Impacto Ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto y loabióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos ymanejo ambiental de la obra o actividad (Ley 99 de 1993).

Es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que licencia ambiental y se exigirá en todos los casos en que de acuerdo con la ley y el presente reglarequiera. Este estudio deberá ser elaborado de conformidad con la Metodología General para la Prede Estudios Ambientales y los términos de referencia expedidos para el efecto (Decreto 2820 de 20121º).

No debe confundirse con el término genérico Evaluación de Impacto Ambiental (a menudoreemplazado por el mismo acrónico, EIA).

Plan de Manejo Ambiental – PMA: Es el conjunto detallado de medidas y actividades que, producto de evaluación ambiental, están orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos ambientales debidamente identificados, que se causen por el desarrollo de un proyecto, obra o aIncluye los planes de seguimiento, monitoreo, contingencia, y abandono según la naturaleza del proo actividad (Decreto 2820 de 2010).

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Este PMA no debe confundirse con el instrumento homónimo creado por el Decreto 1220 de 2005aplicable a los proyectos que, de acuerdo con la Ley 99 y el mismo decreto requerían licencia ambique habían iniciado actividades con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993 y no conautorización ambiental para su operación; así mismo, el instrumento era aplicable para aquellos prose encontraban inactivos al momento de la expedición del decreto y pretendían reanudar activida

Plan de Manejo Ambiental era el instrumento de manejo y control ambiental para el desarrolproyectos, obras y actividades cobijadas por el régimen de transición creado por el mismo decreto.

Documento de Evaluación y Manejo Ambiental – DEMA: Instrumento de evaluación creado por el Decreto883 de 1997 y que pretendía simplificar y evadir el trámite de licencia ambiental para algunosproyectos (Decreto 883 de 1997).

El documento debía contener una evaluación de los factores de deterioro ambiental que se pudierany un plan de manejo ambiental para prevenir, mitigar, corregir o compensar los efectos adversorecursos naturales renovables y el medio ambiente. El DEMA constituía el instrumento con base eautoridad ambiental competente ejercía un seguimiento sobre la prevención y el control de los fdeterioro ambiental que se pudiesen ocasionar con la construcción o ejecución de los proyectos

actividades consagrados en el decreto, y su radicación era el único requisito previo para iniciar la ejcualquiera de tales proyectos, obras o actividades. Este instrumento fue posteriormente declaradAgosto de 1998 mediante sentencia del Consejo de Estado, pero sus efectos se siguen viendo en proyectos que alcanzaron a utilizarlo.

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN:

Audiencias Públicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales en Trámite: El Procurador Generalde la Nación o el Delegado para Asuntos Ambientales, el Defensor del Pueblo, el Ministro del Medlas demás autoridades ambientales, los gobernadores, los alcaldes o por lo menos cien (100) person(3) entidades sin ánimo de lucro, cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o activpueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables, y para la cual se exij

o licencia ambiental conforme a la ley o a los reglamentos, podrán solicitar la realización de unapública que se celebrará ante la autoridad competente para el otorgamiento del permiso o la licenciarespectiva.

La audiencia se celebrará con anticipación al acto que le ponga término a la actuación administrativpara la expedición, la modificación o la cancelación de un permiso o licencia ambiental. La audientrata el presente artículo se celebrará con anticipación al acto que le ponga término a la acadministrativa, bien sea para la expedición, la modificación o la cancelación de un permiso o licenc(Ley 99 de 1993, Artículo 72).

Consulta previa: “La Consulta Previa es el derecho fundamental que tienen los pueblos indígenasdemás grupos étnicos cuando se toman medidas (legislativas y administrativas) o cuando se vayan proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger su incultural, social y económica y garantizar el derecho a la participación.

“Se fundamenta en el derecho que tienen los pueblos de decidir sus propias prioridades en lo queproceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bespiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo propio desarrollo económico, social y cultural.

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“Además, en el derecho de dichos pueblos de participar en la formulación, aplicación y evaluacplanes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente (AConvenio 169 de la OIT).” (Universidad del Rosario, consultado en http://www.urosar jurisprudencia/catedra-viva-intercultural/ur/La-Consulta-Previa/Que-es-la-Consulta-Previa/)

El Artículo 76 de la Ley 99 de 1993 consagra la obligación de realizar la consulta previa en prlicenciamiento ambiental al mencionar que “…la explotación de los recursos naturales deberá hdesmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de latradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional y lassobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades.”

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RESUMEN EJECUTIVO

Desde la promulgación del Código Nacional de los Recursos Naturales, Decreto Ley 2811 de 1974artículos 27 y 28 que regularon la Declaración de Efecto Ambiental (DEA) y el Estudio Ecológic(EEA), respectivamente, se considera que Colombia dispone de un instrumento de evaluación deambiental; sin embargo, formalmente sólo existe un sistema de licenciamiento ambiental, debestablecido y regulado por la normativa del país, desde la promulgación de la Ley 99 de 1993. El de dicha Ley estableció la obligatoriedad de la licencia ambiental para ciertos tipos de proyectos o aque pudieran “producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o modificaciones considerables o notorias al paisaje”; además, definió las competencias para su otorlos instrumentos a partir de los cuales podría ser otorgada dicha licencia (fundamentalmente el DiAmbiental de Alternativas, el Estudio de Impacto Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental, entrebases del procedimiento para su otorgamiento. Con posterioridad, la Licencia Ambiental ha sido objserie de reglamentaciones, desde el Decreto 1753 de 1994 hasta el Decreto 2820 de 2010, que hcambiando sus condiciones, en términos de plazos, procedimientos, características específicasproyectos sujetos al licenciamiento ambiental, instrumentos utilizados, etc.

En la actualidad, la Licencia Ambiental es definida por el Artículo 3 del Decreto 2820 de 2010laautorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad,que de acuerdo con la ley y los reglamentos puede producir deterioro grave a los recursos naturalesrenovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje”; la cual sujetaa su beneficiario al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones que establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de loambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.

Institucionalmente, el licenciamiento ambiental también ha sido objeto de reformas importantereciente de ellas la separación de las funciones de licenciamiento ambiental del Ministerio de AmDesarrollo Sostenible, con la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)Decreto 3573 de 2011.

El proceso de licenciamiento ambiental no ha sido ajeno a todo tipo de observaciones y críticaseficiencia, su efectividad y su impacto y, recientemente, ha sido señalado por diversos sectores prdel país como un obstáculo al desarrollo económico y social del mismo, en especial, en términretrasos que supuestamente genera al desarrollo de los sectores o “locomotoras” establecidos poNacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos.

En virtud de esas críticas, de la necesidad de revisar el instrumento y dotarlo de herramientas que mefectividad, y de una serie de dificultades que, claramente, han sido identificadas por distintoinvolucrados, el Departamento Nacional de Planeación ha encargado a la Unión Temporal S.EFundación Natura de Colombia, la realización de la “Evaluación de Operaciones al Proceso de LiceAmbiental en sus etapas de Planeación, Evaluación y Seguimiento”, con el fin de obtener de ella co

directas y claras de los análisis realizados, y recomendaciones que incluyan acciones práctimplementación por parte de la ANLA y otros actores vinculados al proceso de licenciamiento ambcon las actividades que, en ese mismo sentido, deberían llevarse a cabo.

El presente documento tiene por objeto presentar los resultados de dicha consultoría, llevada a cseptiembre de 2012 y julio de 2013.

El desarrollo del trabajo de evaluación se organizó en las siguientes etapas generales: (1) Elabormapeo institucional del proceso de licenciamiento ambiental; (2) el diseño de la propuesta metodo

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la recolección de información cuantitativa y cualitativa primaria1; (3) el diseño de una muestra representativade proyectos que han solicitado licencia ambiental, (concentrándose en los sectores agroquhidrocarburos, minería, infraestructura y energía); (4) la recolección de información primaria a muestra de proyectos seleccionada mediante la aplicación de instrumentos cuantitativos2; (5) la recolección deinformación secundaria en las instituciones identificadas en el mapeo; (6) la realización de entrevist

focales para validar y complementar la información; (7) el análisis y cruce de la información ccuantitativa recopilada, para construir un diagnóstico completo del proceso en sus diferentes etappropuesta de recomendaciones sobre el modelo de licenciamiento actual; y (9) el diseño de la mepara una futura evaluación de impacto sobre la efectividad del instrumento de licencia ambiental y sobre el ambiente, los recursos naturales y la comunidad.

Para efectos de la consultoría, el proceso de licenciamiento ambiental se ha enmarcado dentro grandes etapas, a saber:

Etapa de Planeación: Comprende todas las actividades previas a la presentación de una soliclicencia ambiental, que deberían tener los proyectos, incluyendo i) la concepción y plainterinstitucional para definir zonas de intervención viables, y ii) la gestión y planeación

peticionarios en el proceso de elaboración del EIA. Etapa de Evaluación: Corresponde a la fase en la cual la autoridad ambiental competente anevalúa el EIA presentado por el peticionario, se conjuga con la obtención de otros conceptos pertinentes, la entrega de información adicional referente al EIA, y culmina con la emisión de la de otorgamiento, o no, de la licencia ambiental del proyecto, obra o actividad.

Etapa de Seguimiento: Corresponde al control y seguimiento por parte de la autoridad ambienproyectos sujetos a licencia ambiental o plan de manejo ambiental, para la verificación de la efeficacia de las medidas de manejo implementadas para afrontar los impactos previstos y no pocasionados por el proyecto, obra o actividad licenciada.

Metodológicamente, y respondiendo a los requisitos de los Pliegos de Condiciones elaborados por eseleccionaron cuatro áreas temáticas fundamentales para abordar la evaluación (véase la Tabla

orientan las conclusiones y recomendaciones finales en la consultoría.TABLA 1.Áreas temáticas y variables para la evaluación del proceso de licenciamiento ambiental

ÁREAS TEMÁTICAS VARIABLES PARA LA EVALUACIÓN

INFORMACIÓN

Calidad:La calidad de la información ambiental es una variable descriptora fundamental del conocimdel medio ambiente y los recursos naturales, tanto desde su caracterización e identificación ambcomo desde la perspectiva de la planeación y gestión ambiental.Suficiencia:Integración armónica de actores, políticas, normas, procesos e instrumentos involucradola producción y gestión de información ambiental, para facilitar la transferencia del conocimiento yde decisiones con participación ciudadana.Disponibilidad:La información ambiental depende de la infraestructura, las bases de datos y los centde documentación articulados para el seguimiento a la calidad y estado de los recursos naturalesambiente, que en conjunto definen la disponibilidad de la información.

NORMATIVA

Suficiencia:Determina si la regulación abarca la totalidad de las situaciones fácticas que debieranobjeto de la misma, de manera que todas queden regladas o amparadas por la norma de forma suficiePertinencia:Determina si la regulación contenida en la normativa es relevante, referida y aplicablmanera adecuada a las situaciones fácticas objeto de la misma.

! En total se diseñaron cuatro instrumentos de recolección de información (Anexo 2): i) Ficha de proyecto; ii) Encuesta ay CAR; iii) Entrevista a actores relacionados con el licenciamiento ambiental; iv) Grupos focales. " En total se aplicaron 603 fichas de proyecto y 56 encuestas a empresas peticionarias de licencia ambiental y CAR (Véananexos 4 y 5). Cabe señalar que, para el caso de las fichas de proyectos, esta evaluación fue realizada sobre los archivos los expedientes de la ANLA.

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ÁREAS TEMÁTICAS VARIABLES PARA LA EVALUACIÓNEficacia:Determina si la norma frente a su cumplimiento produce los efectos jurídicos esperadomomento de su producción y elaboración.

TRÁMITES YPROCEDIMIENTOS

Eficacia de los trámites:Se circunscribe a seis elementos fundamentales: la claridad en las metas decada una de las etapas; la definición jerárquica de la institucionalidad; la coordinación interinstituccumplimiento de los tiempos previstos; la accesibilidad en tiempo real respecto al avance del proce

efectividad en la difusión de la información.Eficiencia de los trámites:Corresponde a la inversión óptima y equilibrada de los recursos humanoseconómicos (financieros), logísticos, entre otros, en pro de la satisfacción de los actores participantconstante credibilidad en los procedimientos.Pertinencia de los instrumentos:Concierne al alcance de los mismos, su contenido y calidad para cumplióptima y totalmente las necesidades del proyecto, obra o actividad sin detrimento extremo del amblos Recursos Naturales Renovables y Recursos Naturales No Renovables. La pertinencia influyepercepción de los actores frente a un desarrollo expedito en los procedimientos de licencia ambientalSuficiencia de los instrumentos: Se refiere a las condiciones de integralidad y capacidad de cubrimientoa la totalidad de las variables relacionadas con el ambiente e involucradas en el proyecto, obra o actilicenciar. Su resultado se obtiene a partir del manejo sistémico y no como la suma aislada de las vainvolucradas en el procedimiento.

ACTORES

Relevancia:Identificación de los actores sociales, de naturaleza pública, que definen las políticas, planprogramas que orientan el desarrollo económico y social del país.Eficacia:Desempeño de los actores sociales para realizar las tareas que les corresponde, en los térmiy condiciones (tiempo, calidad, cantidad), establecidos para la definición de las políticas económsociales; la identificación de las áreas de exclusión o de no intervención por proyectos sujetos al proexpedición y posterior seguimiento de una Licencia Ambiental.Capacidades (técnica, financiera, física y de recurso humano):Disponibilidad de los recursos técnicos,financieros, físicos y humanos, de cada uno de los actores sociales que intervienen para el trámite y proceso de expedición y posterior seguimiento de las Licencias ambientales según sea el papeldesempeñan en este proceso.

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

CONCLUSIONES A PARTIR DEL DIAGNÓSTICO DEL PROCESO

Las principales conclusiones extraídas en la consultoría, con base en el desarrollo del primer compla misma (diagnóstico) y en el análisis realizado, teniendo en cuenta las preguntas orientadoras plan

dicho componente, son las siguientes: La licencia ambiental está mal interpretada por algunos usuarios, porque viene siendo concebi

un requisito para el desarrollo de un proyecto al final de su planeación y cierre financiero. Los enfoques del desarrollo, deben incorporar la variable ambiental y la evaluación ambientestratégica o de impactos, dependiendo de la etapa de desarrollo de políticas, planes o proyectoun elemento propio de la planeación. En consecuencia, es válido reiterar que la licencia ambprevia a cualquier proyecto que la requiera, de lo contrario sería ilegal e inconstitucional cactuación que se realice antes de su consecución.

Normativamente, el proceso de licenciamiento ambiental en Colombia sólo tiene definidas dos evaluación y el seguimiento de los proyectos, y una incipiente actividad de planeación. Sin emconcluye que el proceso de licenciamiento ambiental requiere la regulación e implementació

verdadera etapa de planeación, con la cual: se podría agilizar el proceso de licenciamienproporcionaría una zonificación ambiental que permitiera, entre otras, la identificación y previmpactos directos, acumulativos y sinérgicos; se minimizarían las incertidumbres de peticioinversionistas de cada sector; se superaría el esquema actual, incompleto e imperfecto, de plande los proyectos que se hace uno a uno; se armonizarían los proyectos a licenciar con el ordenterritorial vigente para la zona de influencia; y se disminuiría la toma de decisiones con alto code discrecionalidad por parte de los actores involucrados.

Tres estrategias pertinentes para mejorar la calidad y disponibilidad de la información en la planeación son: la implementación de Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) secto

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incluso regionales, el mantenimiento de la vigencia de la realización de los Diagnósticos AmbiAlternativas (DAA), con algunas modificaciones a su alcance, en términos de no pensar en altque sólo difieran en su localización, y la implementación de estrategias para fortalecer el SIAherramienta para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental.

El mapa institucional en cada una de las etapas se caracteriza por su desarticulación, tanto

entidades del Estado, como entre empresas privadas e instituciones del estado, contribuyendoconsecuencia negativa para el desarrollo del proceso de licenciamiento ambiental: el incumplimlos tiempos regulados para el proceso.

En el periodo comprendido entre 2002 y 2010 se llevó a cabo una desregularización y, por edebilitamiento del proceso de licenciamiento ambiental, tendencia que se mantiene vigente a la aras de una supuesta agilización del trámite, y en respuesta al hecho de que el proceso, en su actual, ha sido catalogado por diversos actores como un obstáculo para el desarrollo del país.

La etapa de seguimiento es considerada por el 100% de los entrevistados como la más importproceso de licenciamiento ambiental, pero es la etapa que presenta mayores debilidades. El seguse convierte en eje fundamental de la ejecución de los PMA, porque es el momento real en producen los impactos, tanto los previstos como los imprevistos en el EIA y en el cual se vefectividad de las medidas aprobadas por la ANLA para atender los impactos; además, en ella se

estimar la magnitud de los impactos acumulativos, y medir la calidad de la gestión ambiental sector público como del sector privado. La aplicación de experiencias foráneas debe partir del reconocimiento de las diferencias

características de las regiones, en cuanto a latitud o altitud, recursos, ecosistemas, cultubiodiversidad, pero sobre todo en su estructura institucional y normativa; por ende, siemprfiltrarse con criterios técnicos, ambientales y socioculturales.

Quizás, algunos aspectos por emular de las prácticas internacionales exitosas son la planificadesarrollo inclusivo, participativo, holístico y de largo plazo, no inmediatista; y el manejo totaambiental desde el Estado, incluyendo hasta la realización de las evaluaciones ambientales estry los diagnósticos ambientales de alternativas. En tal sentido, se sugiere que debería permitievolución particular en Colombia a partir de su propio desarrollo institucional y cultural, colombiano´ y generando herramientas de gestión a partir de la creatividad.

Al comparar los tiempos máximos del licenciamiento ambiental en Colombia con otros países psi éstos son adecuados, no fue posible extraer un resultado concluyente, debido a que cada paístal plazo con base en sus particularidades, que difieren radicalmente de las colombianas. Sin eal menos en la teoría, los tiempos máximos establecidos en la normativa colombiana están dentrangos encontrados en las experiencias revisadas.

Adicionalmente, se presentan algunas conclusiones generales para cada una de las tres etapas del pconsideradas en la evaluación.

Sobre la etapa de Planeación

En Colombia existe información para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento a

sin embargo, esta información, calificada como escasa por el 41% por los actores encuestaencuentra dispersa en distintos centros de información - virtuales o físicos -, es de difícil accesoes dispendioso e intrincado incluso el acceso virtual), y no existen mecanismos efectivos articulación al emerger de tres diferentes tipos de fuentes: oficial, privado y academia.

La fuente de información oficial en materia ambiental es el Sistema de Información AmbColombia (SIAC) pero operativamente no está cumpliendo con suficiencia su función, por lo cuha implementado estrategias para compensar ante los usuarios del proceso de licenciamiento amesa deficiencia. Sin embargo, se considera que la ANLA, en aras de agilizar sus procesos, no ejercer funciones que pertenecen al SIAC ya que se corre el riesgo de promover, indirectam

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desarticulación interinstitucional en el sector ambiental, de fomentar la desinstitucionalización dy de dispersar recursos. El SIAC debe centralizar y cruzar la información y permitir el encuentrlos usuarios del licenciamiento ambiental (autoridades ambientales, ministerios, instituinvestigación, agencias, peticionarios, ONG, sociedad civil, comunidades étnicas, etc.) para ointercambiar información, cada uno en el ámbito de sus competencias y sus responsabilidades.

La normativa existente sobre la incipiente etapa de planeación de los proyectos sujetos a ambiental es pertinente; sin embargo, resulta insuficiente, porque la integralidad que demanda ede planificación de un proyecto debería tener normada la exigencia del agotamiento del estudiserie de variables fundamentales (v. gr. temas complementarios como la socialización, la partilos estudios arqueológicos) para evaluar la viabilidad y características de cada proyecto.

La comunicación entre los peticionarios y la ANLA en la parte inicial del licenciamiento ambielemento clave para el proceso, para ello es importante fortalecer las mesas de diálogo y discucriterios técnicos para ajustar la planeación del proyecto. En este sentido, se consideran pertinesistemas RADAR y VITAL, este último disponible desde el 2011, pero aún insuficientes ppersisten demoras en los trámites para obtener los conceptos de instituciones como el INCMinisterio del Interior, ICANH, MADS y PNN, que no son atribuibles de ninguna manera a la A

La coordinación intersectorial e interinstitucional es débil por la poca eficacia de los actore

desempeño, a pesar de los recientes avances que la ANLA tiene con algunos sectores. La socialización y la consulta previa no pueden ser enfrentados como meros trámites administracomo expresiones de derechos fundamentales; la participación de la población en el marco del para el licenciamiento ambiental es importante y es necesario mantenerla, sin desconocer la nede perfeccionar los instrumentos y procedimientos que se aplican por cuanto éstos están incidilos plazos para la obtención de una licencia ambiental.

Sobre la etapa de Evaluación

Al interior de la ANLA existe una discrepancia entre la información de sus archivos físicos y el Información de Licencias Ambientales (SILA) que, para algunos proyectos son sustancdiferentes. Cabe señalar que la consultoría revisó, exclusivamente, los archivos físicos

expedientes de la ANLA (un total de 890 proyectos). La directriz consagrada en el artículo 48 del Decreto 2820, referente a información ambiental pade decisiones, no se está cumpliendo, ya que el IDEAM debería tener disponible la información para la toma de decisiones, con base en la generada a partir de los estudios ambientales, las actide evaluación y el seguimiento a los proyectos que hacen parte del proceso de licenciamiento am

La regulación sobre la etapa de evaluación de las solicitudes de licencia ambiental es suficpertinente, sin embargo, existen deficiencias en relación con el Estudio de Impacto Ambiental percibido, por buena parte de los peticionarios, simplemente como un requisito que habilita arealiza para radicar una solicitud de licencia ambiental.

La normativa está presentada de una manera dispersa, no se encuentra sistematizada en un solo normativo, y buena parte de las disposiciones que regulan el proceso, remiten a otras disposiciun alto grado de especialidad sobre temas o proyectos puntuales sujetos a licencia ambiental, h

del ejercicio interpretativo un proceso dispendioso para los usuarios, dando lugar a la discrecionla aplicación de la regulación. En la actualidad, el procedimiento de licenciamiento en la ANLA y las CAR no es homogéneo

diferencias en la competencia definida por tipo de proyectos, en la injerencia de las CARplanificación del territorio de su jurisdicción mientras en la ANLA no, en la no obligatorieaplicación de los instrumentos promulgados por el MADS, y en la capacidad logística, técnica,y de personal, son diferentes entre la ANLA y las CAR, y entre las mismas CAR.

Hoy por hoy el licenciamiento ambiental en Colombia no es distinto para cada sector, ni debeconcepto de esta consultoría; este proceso es uno solo y así se concibe en la Ley 99 de 1993 y

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Decreto 2820 de 2010. Probablemente la actual operación del proceso induce a que se percibdiferenciación: primero, por la misma organización interna de la ANLA al tener grupos de trabapor especialidades sectoriales; y segundo, el hecho que los términos de referencia se ediferenciados por cada sector.

En la evaluación de impacto ambiental no existe un claro análisis territorial que permita no sólo

los impactos acumulativos, sino además articular adecuadamente la licencia con los proceordenamiento territorial. Por ello se concluye que el proceso de evaluación ha dejado en eviddesarticulada concertación de asuntos ambientales respecto a la formulación de determiambientales en los POT y a la formulación de los planes de desarrollo locales.

La calidad de los EIA está teniendo un paulatino proceso de mejoramiento, aún no concluidconsecuencia del mejoramiento de los instrumentos (TdR, metodologías de presentación de emanuales de evaluación, etc.); y la incorporación de funcionarios / profesionales en la planta dede los actores principales (ANLA, peticionarios, consultoras), pero subsisten problemas de calidmismos que determinan demoras en el proceso total.

Las solicitudes de información adicional, ampliación de información o ajustes al EIA son respocompartida entre los peticionarios y la ANLA, y retrasan substancialmente el proceso específicamente en la etapa de evaluación. Los peticionarios, por una mala y ´acomodada´ inter

de la norma, entregan incompletos los estudios (o con información de baja calidad), incumplienlos mismos términos de referencia. Por su parte, en algunos casos las autoridades ambientalesanálisis débiles de los EIA y ello conlleva a la solicitud de información adicional, o para ´dilatde decisiones se emplea la figura de solicitud de ampliación de información o aclaraciones alotras ocasiones, para reunir mayores elementos que respalden la toma de decisiones en la autambiental, se emplea la figura de solicitud de ampliación de información o aclaraciones al EIA.

Una de las debilidades identificadas por los peticionarios en las autoridades ambientales es la suficiente personal idóneo y capacitado para atender los sectores económicos estratégicos, faccontribuye con los atrasos en el trámite de la licencia ambiental; esta falta es atribuible, sobre tcompetencia que ejerce el sector privado sobre este personal en términos de remuneración y conlaborales ofrecidas que, difícilmente, pueden ser igualadas por una entidad del Estado. Sin embANLA ha intentado incorporar, con un éxito relativo, este tópico en sus planes de gestión an

apunta al fortalecimiento institucional mediante la consolidación y cualificación de su planta de Las carencias en cuanto a oferta académica (concentrada en Bogotá, D.C., Medellín, BucaramCali), idoneidad profesional y disponibilidad de recursos presupuestales para contratar y consplantas de personal de las autoridades ambientales y demás instituciones estatales involucradaproceso de licenciamiento ambiental, se mantienen en la etapa de seguimiento, al igual queincipiente etapa de planeación que los peticionarios hacen de sus proyectos.

Sobre la etapa de Seguimiento

El Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) es un instrumento de entrega de informacproductivo y eficiente para el seguimiento, pues se concentra en indicadores de gestión y no deAdemás, es de poca utilidad para la toma de decisiones dentro de la globalidad del proc

licenciamiento ambiental, porque no retroalimenta las bases de datos oficiales con informaciónacerca del estado de los recursos naturales afectados en las zonas de influencia de los proyetampoco, los impactos acumulativos y la efectividad de las medidas del PMA.

La regulación de la etapa de seguimiento es suficiente y pertinente en términos de flexibilidad ymecanismos jurídicos para atender todas las vicisitudes que se presentan en la ejecución de un pcon licencia ambiental. Sin embargo, es insuficiente en cuanto a la participación de otras autambientales para realizar el seguimiento de los proyectos, cuando la licencia es otorgada por AN

El Decreto 2820 de 2010 (artículo 36) permite resolver los casos relacionados con el momento ydeclarar la terminación de la vigencia de la licencia ante el agotamiento, desistimiento y finali

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proyecto licenciado, mediante la figura llamada “pérdida de vigencia de las licencias ambientaleresulta útil y aplicable para aquellos casos en los cuales el titular de la licencia no de inicio a actividad después de cinco años de otorgada la licencia. Sin embargo, para otras situaciontipificadas en dicha norma, como en los casos en que el titular de la licencia suspende y abanproyecto de manera intempestiva, es preciso seguir aplicando la figura de la pérdida de fuerza e

prevista en la actualidad por la Ley 1437 de 2011. Ante el incumplimiento de las condiciones concebidas como obligatorias en la licencia, la npermite la imposición de medidas preventivas y la revocatoria directa a título de sanciónagotamiento del proceso sancionatorio, por lo que, en caso de que la autoridad no imponga unapreventiva, la licencia goza de presunción de legalidad y tiene fuerza ejecutoria hasta que fquede en firme el acto administrativo que resuelva su revocatoria como conclusión del psancionatorio ambiental.

El seguimiento a los proyectos con licencia ambiental es realizado por las autoridades ambietravés de dos mecanismos principales, las visitas técnicas y las revisiones documentales, aplicadas por las autoridades ambientales, con un bajo cubrimiento de la totalidad de prlicenciados; podría implementarse una figura similar a las auditorías que agilice la comunicacihallazgos y el acuerdo de las medidas correctivas, sin perjuicio de que la autoridad pueda emitir

los cuales realice requerimientos adicionales. Las comunidades asentadas en el área de influencia de un proyecto podrían realizar actividaseguimiento, y el mecanismo son la veedurías ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 20ejercer la vigilancia y control sobre la gestión pública.

RECOMENDACIONES

Después del análisis de la toda la información, la Unión Temporal ha diseñado un Plan de Acción cpor una serie de recomendaciones para las diferentes etapas del proceso. Elobjetivo general planteadopara este plan es fortalecer la eficiencia y la eficacia del proceso de licenciamiento ambiental, de mcumpla su cometido de ser una herramienta fundamental para lograr el desarrollo sostenible dpermitiendo la conservación del ambiente (natural y socio-cultural), la biodiversidad (incluyendo l

ecosistémicos) y la base de recursos naturales, y contribuyendo a la implementación de una adplanificación del territorio. Algunas acciones específicas que se derivan de este objetivo son:

Sistematizar en el instrumento que modifique o reemplace al Decreto 2820 de 2010, la noambiental que gira en torno a la evaluación de impacto ambiental (licencias y Planes de Manaquella referida al uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables (agua, fauna, floretc.). Puede implicar la reforma del Decreto Ley 2811 de 1974.

Ampliar el alcance de la licencia global a otros tipos de proyectos que se realizan por etapas, cejemplo proyectos de minería, y eventualmente algunos tipos de proyectos de infraestructura questas mismas características, con el fin de disminuir los trámites y reducir también la percetratamiento preferencial con algunos sectores.

Por ningún motivo, permitir la creación de mecanismos como “ventanillas exprés” para el t

licencias, o la regulación de procedimientos que desvirtúen el carácter previo de la licencia ambcual ya ha sido claramente ratificado mediante sentencias de la Corte Constitucional.

Del objetivo general se desprenden los objetivos específicos del mismo, que apuntan, en algunos fortalecimiento de etapas consideradas claves en el proceso y, en otros, a mejorar las capacidades htécnicas y económicas de los distintos actores que participan en él.

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Objetivo específico 1: Formalizar, reglamentar e implementar la etapa de planeación como parte intpunto de partida y factor de éxito del proceso de licenciamiento ambiental, involucrando a las inestatales y los peticionarios.

Realizar la modificación del Decreto 2820 de 2010 para reglamentar la etapa de planeación en e

de licenciamiento ambiental, con el fin que sea transversal a todo el ciclo de planeación y gestiproyecto, precisando reglas que hagan obligatoria su incorporación, no necesariamente en la forde la política pública, para la cual tendrá que profundizarse en la evaluación ambiental estratégirevisarse la pertinencia de incluir que la licencia ambiental sea requisito y condición previaotorgamiento de derechos, títulos y contratos que otorguen derechos para la ejecución de un pro

En el mismo propósito, se hace necesario incorporar en la modificación del Decreto 2820 un susobre titularidad y responsabilidad en la obtención y ejecución de la licencia ambiental, que le los entes públicos gestores de proyectos de infraestructura sujetos a licencia ambiental, obtemismas antes del otorgamiento de derechos a particulares para su ejecución, y que una vez suscrlos contratos respectivos o actos administrativos que concedan el desarrollo o ejecución de la ase incorporen cláusulas en las cuales se entregue la responsabilidad en la ejecución del proyecende de la licencia a los adjudicatarios o titulares de los derechos conferidos, y que el contrato s

ante la autoridad ambiental respectiva de manera que a partir de dicho registro, la responsabilidcumplimiento de la licencia sea del ejecutor sin tener que surtir el trámite de cesión de la licenc Modificar el Decreto 330 de 2007 para que todos los peticionarios, sin perjuicio de la realizac

socializaciones, hagan audiencias públicas para que la información sobre los proyectos en trámitobtención de la licencia ambiental tenga mayor difusión, con lo cual se fortalece uno de los pipueden, en el mediano o largo plazo, fortalecer la participación ciudadana y comunitaria enambiental. Como alternativa a la realización de las audiencias públicas, y sin perjuicio de qpuedan realizarse cuando sean convocadas en los términos de la norma existente o sus modificulteriores, elaborar una guía detallada de socialización de proyectos, que incorpore claramecriterios para esta actividad.

Recomendar la obligatoriedad de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) para los programas sectoriales, como una herramienta de incorporación de criterios y restricciones amb

que facilite los procesos de licenciamiento ambiental, sin suplantarlos. Estos procesos debliderados por los Ministerios y las Agencias del Estado encargadas de los temas sectoriales y nMADS.

Analizar la pertinencia de que, en procesos de concesión de infraestructura, o bloques petrolersector ya ha iniciado el proceso) o mineros, y cuando así lo requiera la normativa, los DArealizados por el encargado sectorial del tema y no por el concesionario.

Incorporar al listado de los proyectos que requieren licencia ambiental, los megaproagroindustriales, por su potencial de generar altos impactos sobre la biodiversidad, el medio amlos medios de vida de las comunidades. Concertar con el Ministerio de Agricultura y DesarrollTdR para la realización de los EIA.

Objetivo específico 2: Incorporar una batería de instrumentos, procedimientos y protocolos únicos p

recolección de información, con el fin de mejorar la calidad, suficiencia y disponibilidad de la irequerida para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental, y contribuyfortalecimiento del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC).

Fortalecer el SIAC, mediante la formulación de una completa Política Ambiental de Informacfinalidad de que cumpla con la conceptualización de dicho sistema, incluyendo: (i) cconjuntamente con las CAR y CDS, líneas bases regionales, con escalas detalladas, a partir cuales se puedan evaluar los impactos sinérgicos y acumulativos; (ii) generar herramientas infoque compilen, resuman y presenten la información, con una base geográfica oficial, que les perm

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a los peticionarios como a las autoridades y a las instituciones que en el proceso deben emitir coutilizar esta información para cumplir adecuada y oportunamente con su papel, dependiendo deen la que participen; (iii) incorporar una batería de instrumentos, procedimientos y protocolos úla recolección de datos, con el fin de mejorar la calidad, suficiencia y disponibilidad de la inrequerida para la toma de decisiones en el proceso de licenciamiento ambiental, que además,

incluir la información recolectada por los peticionarios en el Sistema. Realizar una modificación de los TdR tanto de los DAA como de los EIA, con el fin de armsolicitudes de información hechas, con las escalas o grado de detalle que se manejan en lascorrespondientes de desarrollo de los proyectos3y en la información oficial disponible en el país.

Permitir y garantizar por una sola vez, durante la etapa de evaluación de los proyectos, la realizuna reunión entre los peticionarios y la ANLA para que las partes estén plenamente informadasnaturaleza de los proyectos y las determinantes socio ambientales, y precisar los términos de lade información adicional.

Complementar la propuesta anterior con mecanismos de sanción tales como la cancelación del trla licencia ambiental si los peticionarios no cumplen con la entrega oportuna, precisa y complinformación adicional en la única ventana de oportunidad abierta por la ANLA.

Solicitar por una sola vez, tal como lo ordena la norma (Decreto 2820 de 2010), información a

peticionario, y éste hará una única entrega de esa información adicional, para lo cual se reqmodificación del inciso único del numeral 4 del artículo 25 del Decreto 2820 de 2010. Surtido ela autoridad ambiental emitirá el Auto de recibida toda la información y documentos solicitadosde las partes llegare a incumplir esas condiciones se archivará el proceso, sin perjuicio de peticionario pueda reiniciarlo.

Reglamentar los tiempos de respuesta de otras entidades del Estado consultadas en el proceevaluación de los EIA, tales como Parques Nacionales Naturales de Colombia y el mismo MinAmbiente y Desarrollo Sostenible, aunque el ideal sería adoptar, al igual que en el caso de las silencio administrativo positivo, lo cual no es posible desde el punto de vista jurídico dada la nde los bienes jurídicos protegidos en materia ambiental.

Objetivo específico 3: Mejorar la capacidad de los recursos humanos, técnicos y financieros que

requieren en las diferentes etapas del licenciamiento ambiental, para atender adecuadamenrequerimientos, según su complejidad, y dentro de los tiempos previstos por la norma.

Garantizar que las diferentes instituciones participantes en el proyecto contraten, o dediquen, elespecializado que se requiera para que realice y evalúe las Consultas Previas, conforme disposiciones legales vigentes.

Difundir entre los peticionarios las modificaciones hechas al Decreto 330 de 2007 y la obligrealizar las Audiencias Públicas. Dicha difusión se hará por medio de la Ventanilla Integral deAmbientales en Línea – VITAL -. Divulgar todos los cambios que se produzcan como consecuenrecomendaciones que se presentan y sean aprobadas.

Mejorar las capacidades de seguimiento de la ANLA, mediante la ampliación de su planta o rede alianzas con CAR, veedurías ciudadanas, academia. Sería deseable mantener la categorizac

profesionales senior y junior, mejorando la escala salarial; y garantizando continuidad de los con Acordar conjuntamente entre el Ministerio de Educación Nacional, el MADS y el SENA, unapara la formación y la acreditación de personal idóneo para participar en las distintas etapas delde licenciamiento ambiental, desde las distintas perspectivas (consultoría, evaluación, segunecesarias.

1 DAA, en la etapa de prefactibilidad; EIA, en la etapa de factibilidad avanzada; PMA y PMS, en la etapa de diseño de dla etapa de diseño para construcción.

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Acordar con el SENA, un programa de formación de personal técnico (por ejemplo inspectopueda servir de apoyo a las labores de seguimiento de los proyectos objeto de licenciamiento, tala ANLA como para las CAR.

Establecimiento de un registro nacional único de consultores (firmas e individuos) certificadoelaboración de los instrumentos de evaluación (DAA, EIA, PMA), y de un mecanismo de certi

competencias con participación del SENA y las Universidades del país.Objetivo específico 4: Fortalecer las capacidades de la población, los grupos comunitarios y la sociedapara que, efectivamente, ejerzan su derecho a participar sobre los asuntos que, por su ejecución, afectar de manera positiva o negativa sus condiciones de vida y el derecho a gozar de un ambiente s

Solicitar la modificación del artículo 5º del Decreto 330 de 2007, por el cual se reglameaudiencias públicas ambientales y se deroga el Decreto 2762 de 2005, para que éstas sean obligen los procesos de licenciamiento, y para que se incluya a los peticionarios de licencia ambienactores con potestad para convocar las Audiencias Públicas; además debe incluirse en los TérmReferencia, ítem “Lineamientos de participación”, la obligación de realizarlas.

Realizar la modificación del artículo 7º del Decreto 330 de 2007 para que sea explícito que ANL

según la naturaleza de las áreas de influencia, el número de reuniones informativas. Cumplir estrictamente con lo establecido en los artículos 6º, 8º y 13º, del Decreto 330 de 20Audiencias públicas, y los parágrafos únicos de esos artículos.

Objetivo específico 5: Re-direccionar y consolidar el seguimiento a los proyectos mediante la creaciófortalecimiento de los actores y de herramientas propuestas para esta etapa, con el fin de cumplmandato legal en cuanto a la conservación de los recursos naturales renovables.

Aprovechar y dar cumplimiento a la ventana que abre lo establecido en el artículo 45 del Decret2010, en cuanto a que las autoridades ambientales podrán delegar la función del seguimiento amde las Licencias Ambientales y de los Planes de Manejo Ambiental en otras autoridades ambmediante la celebración de convenios interadministrativos en el marco de la Ley 489 de 1998, o

que lo modifique o sustituya. En relación con lo anterior, cumplir con lo estipulado en la Resolución 0260 de 2011 referente acostos en las tarifas de cobro por seguimiento, realizar la transferencia de recursos a las entidadcuales se deleguen para tal actividad, y a las instituciones que deben ser parte de dicho seguimlos asuntos que son de su competencia, como el ICANH.

Modificar el alcance del Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) de manera que no sea un gestión y de reporte del cumplimiento de actividades, sino un instrumento de seguimiento de losde los proyectos y que sea útil tanto para la ANLA como para los dueños de los proyectos. Elimitar su extensión y contenidos.

Adoptar el procedimiento utilizado en las auditorías para la realización de visitas de seguimcuanto a la elaboración de actas firmadas de las reuniones formales de apertura y cierre, en lasse incluyan los hallazgos y los requerimientos de la autoridad ambiental, para evitar las demorelaboración de los Autos y la aparición de contenidos inesperados en ellos. Identificación de impactos y actualizaciones de los Planes de Manejo Ambiental – PMA -. Se reque, con cargo al presupuesto de los peticionarios, contraten la actualización de la identificacióimpactos y actualizaciones de los PMA, con el fin de identificar los efectos que no fueron previEIA, o los que fueron sub o sobre valorados. Igualmente la realización de la evaluación ex post.

Realizar una modificación normativa de las causales y procedimientos aplicados a las solicitumodificar una licencia ambiental, de manera que se definan los casos específicos en los cualesaquellos en los que no, y diseñar un procedimiento abreviado. Para ello se propone evitar la defilos cambios menores mediante listados taxativos, y utilizar preferiblemente listados enunciativo

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INTRODUCCIÓNEsta consultoría, realizada en el marco del contrato de prestación de servicios número 673/2012entre el Departamento Nacional de Planeación y la Unión Temporal SEI s. a. - Fundación Natura tuvo como alcance la realización de la “Evaluación de Operaciones al Proceso de Licenciamiento en sus etapas de Planeación, Evaluación y Seguimiento”. Como preámbulo, los dos primeros presentan una síntesis de la metodología empleada y describen el contextos internacional y naclicenciamiento ambiental, de tal manera que, al abordar el diagnóstico a través de las preguntas oriepropuestas por el DNP, se evidencie la conexión con las conclusiones y con las recomendaciones, laincluyen acciones prácticas de implementación por parte de la ANLA, el Ministerio de Ambiente ySostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales y los demás actores ambientales y sectoriainjerencia en el proceso de licenciamiento ambiental.

Metodología

Para efectos de la evaluación, se conformó un grupo de especialistas compuesto por las siguientes pe

Director de Proyecto: Roberto León Gómez Charry Especialista en temas físicos (abióticos) y coordinación técnica: Silvia Mabel León Aristizáb Especialista en temas bióticos: Marco Eutimio Pardo Especialista en temas sociales: Sonia Sánchez Sosa Especialista en temas legales: Gustavo Adolfo Guerrero Especialistas en temas institucionales: Julio Miguel Silva – Javier Rozo Especialista en análisis cualitativo: María Clara Sanín Especialista en análisis cuantitativo: Hanner Sánchez Coordinador de campo: Alejandro Garnica Apoyo adicional en temas bióticos: Edgardo Gutiérrez Apoyo adicional en temas legales: Luis Miguel Hoyos y Manuel Francisco Pardo Ballesteros

La metodología para la consultoría se diseñó de tal manera que diera respuesta a las diferentes porientadoras que el DNP formuló en el Anexo técnico del contrato DNP-673-12, y se lograra recomendaciones generales y particulares para el mejoramiento del proceso de licenciamiento en econsultoría tomó las preguntas orientadoras como ejes para estructurar temáticamente el documecomo elementos de un cuestionario; en consecuencia, no en todos los casos hay respuestas taxativmismas.

La información para el análisis provino de fuentes primarias y secundarias, de carácter cuancualitativo, cuyo análisis se hizo de manera escalonada, con el objeto de utilizar ambas aproximetodológicas para triangular la información. La combinación de estos dos métodos permitióvalidación de información - al recolectar datos por dos métodos diferentes-, como fac

complementariedad de la información - al facilitar la obtención de información diferente por cadamétodos -. Este doble carácter de validación y complementariedad permitió una triangulación - en de los casos.

También, como método adicional, se realizó una revisión documental para la recolección de informanálisis por parte de los expertos , enfocado principalmente a la exploración de documentos relacioel proceso de licenciamiento ambiental nacional e internacional, que permitió identificar leccionesen sus diferentes etapas de implementación, interrelación de actores y desafíos.

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El desarrollo del trabajo se organizó en las siguientes etapas:

1. Elaboración de mapeo institucional del proceso de licenciamiento ambiental: Identificación deactores, funciones, mecanismos de coordinación entre los actores, roles y misiones para cada ellos (Anexo 1, correspondiente además al Insumo I).

2. Diseño de lapropuesta metodológica para la recolección de información cuantitativa y cualitativaprimaria, que relacionara los componentes de la evaluación con las preguntas orientadoras, fueinformación y actores en el marco del proceso, para cumplir con los objetivos y el alcance. Ediseñaron cuatro instrumentos de recolección de información: i) Ficha de proyecto; ii) Enpeticionarios y CAR; iii) Entrevista a actores relacionados con el licenciamiento ambiental; ifocales.

3. Diseño de unamuestra representativa de proyectos que hubieran solicitado licencia ambientalante la ANLA (anteriormente a la Dirección de Licencias Permisos y Trámites Ambientales delde Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial),), teniendo en cuenta el sector pro(concentrándose en los sectores agroquímicos, hidrocarburos, minería, infraestructura y energparticipación del peticionario dentro de universo de proyectos identificado; esta muestra se seleun universo de proyectos provisto por el DNP y la ANLA.

4.

Recolección de información primariaa partir de la muestra de proyectos seleccionada mediante laaplicación de instrumentos cuantitativos; en total se aplicaron 603 fichas de proyecto, 56 encempresas peticionarias y 20 a CAR.

5. Recolección de información secundaria en las instituciones identificadas en el mapeo, que permitióobtener diversos y pertinentes documentos para dar cumplimiento al objeto de la evaluación sobjetivos específicos, componentes, alcance y preguntas orientadoras.

6. Realización de entrevistas y grupos focales para validar y complementar la información:Paracada componente del programa se definió un perfil de personas a entrevistar y participar en lofocales, con la finalidad de complementar la información necesaria para responder las prplanteadas o para validar los resultados preliminares; en total se realizaron 55 entrevistas y oncfocales.

7. Diseño de lametodología para una futura evaluación de impacto sobre la efectividad delinstrumento de licencia ambiental y sus efectos sobre el ambiente, los recursos naturales y lacomunidad.

8. Propuesta de recomendaciones con base en la información recolectada y analizada; se proponerecomendaciones sobre el modelo de licenciamiento actual, tanto desde la perspectiva dpeticionarios como de las autoridades ambientales que otorgan la licencia, teniendo en cuediferentes etapas del proceso.

Es importante profundizar en algunos detalles metodológicos que permitan contextualizar la corealizada y servir de preámbulo a los capítulos siguientes.

El plan muestral propuesto para dar respuesta a los objetivos del estudio incluyó, en la primeradelimitación y definición del universo de estudio y la población objetivo; en la segunda parte, sdiseño muestral y se implementó un diseño probabilístico, estratificado y de elementos con bamuestreo aleatorio simple sin reemplazamiento – MAS. En la tercera parte, se definió el tamamuestra y, posteriormente, la estrategia de estimación de los parámetros y la varianzconsecuencia,y de acuerdo con el listado de proyectos suministrado por el DNP, la población dabarcó expedientes relacionados con proyectos que habían solicitado licencia ambiental durante 2006 a 2012, distribuidos de la siguiente manera (Tabla 1):

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Tabla 1.Cantidad de expedientes sobre proyectos con solicitudes de licencia ambiental por añoAño de solicitud Expedientes

2006 350 11,1%2007 501 15,9%2008 464 14,8%2009 487 15,5%2010 621 19,8%2011 494 15,7%2012 225 7,2%

Total 3.142 100,0%Fuente: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

Listado de peticionarios licencias ambientales, dictamen técnico ambiental y planes de manejo 2006 – 2012.

Para levantar la información sobre la muestra de proyectos seleccionados (603) que estuexclusivamente en las etapas de evaluación y seguimiento, se diligenció la ficha de proyecto (AEsta se estructuró en un formato de preguntas cerradas que se diligenciaron a partir de la info

obtenida en las carpetas correspondientes a los expedientes de los proyectos seleccionados muestra. La base de datos construida a partir de esta actividad se encuentra disponible en el Digital A.

La cobertura final de las fichas fue del 100,5%, ya que se debían diligenciar 600 fichas de proyerealizaron 603 (Tabla 2).

Tabla 2.Cobertura de las fichas de proyecto según el sector

SECTOR CANTIDAD DE FICHASESPERADAS

CANTIDAD DE FICHASREALIZADAS

CANTIDAD REGISTROSSELECCIONADOS COBERTURA (EN %)

Agroquímicos 40 43 46 108%Energía 130 133 181 102%Hidrocarburos 170 198 223 116%Infraestructura 130 151 207 116%Minería 110 63 164 57%Otros Sectores 20 15 69 75%Total 600 603 890 100,50%

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Al respecto es necesario mencionar tres situaciones relacionadas con la cobertura de la FiProyecto:

a. La base de datos suministrada por el DNP, proveniente de la ANLA, resultó ser de un contenen detalles, lo cual generó que el marco muestral original no se depurara adecuadamente y qconsecuencia, no fuera posible identificar en forma anticipada, por ejemplo, los desistimieconflictos de competencia, o los proyectos que estaban detenidos por permisos de investientre otros. Estos casos sólo pudieron ser detectados en el momento de revisión del expedifísico; por tal razón, se consideró un porcentaje promedio de sobremuestra del 35% pdiligenciamiento de las fichas de proyectos a lo largo del operativo (287 como se deduce de2 y se muestra en la Tabla 3).

b. La calidad de la información contenida en dicha base de datos conllevó a que sólo hasta el mde la revisión del expediente en físico se pudiera tomar la decisión de no diligenciar la fich

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proyecto específico, debido a que no se encontraba en las etapas de evaluación o de seguima que no correspondía a un proceso de licenciamiento, según se acordó con el DNP. situaciones también derivaron en proyectos de sobremuestra para compensar los proyecefectivos. Ver Tabla 3.

c. El total de fichas solicitadas para los sectores de ´minería´ y ´otros sectores´ no se logró

100%, porque se agotaron los expedientes disponibles. Ese déficit se subsanó con la sobremseleccionada para los sectores restantes (mediante los mismos métodos estadísticos), locompensó los faltantes con proyectos de agroquímicos, energía, hidrocarburos e infraestructu

Tabla 3.Cantidad de proyectos no efectivos según sector y cantidad de proyectos según sobremuestra utiliz 1. SECTOR 2. CANTIDAD PROYECTOS NO

EFECTIVOS DE LA MUESTRA3. CANTIDAD DE PROYECTOS DE

SOBREMUESTRA UTILIZADAAgroquímicos 3 6Energía 48 51Hidrocarburos 24 51Infraestructura 57 76Minería 101 54

Otros Sectores 54 49TOTAL 287 287

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Las encuestas de Conocimientos Actitudes y Prácticas (CAP) estuvieron orientadas, principaldos tipos de actores: autoridades ambientales regionales y peticionarios relacionados con la muproyectos seleccionados (Anexo 3). La cobertura obtenida de empresas peticionarias fue del 55%se debían realizar 100 encuestas y se lograron obtener 55. La cobertura de las encuestas a las Cdel 57,57%, ya que se debían realizar 33 encuestas y se lograron obtener 20. La mayor dificultapresentó para cumplir con el número de encuestas fue la baja tasa de respuesta de las empresas convocadas, a pesar de los esfuerzos realizados conjuntamente con el DNP. Las empresas peticiy las CAR encuestadas se relacionan en la “Tablas de Cobertura de las Encuestas” disponibl

Anexo 4. Entrevistas (Anexo 5). La evaluación del proceso de licenciamiento ambiental contempló la real

55 entrevistas, las cuales se realizaron en un 100% y participaron en total 82 personas. Se soDNP mantener la confidencialidad de la información sobre las instituciones y las personas na jurídicas que participaron en las entrevistas y en los grupos focales. La Tabla 4 muestra las enrealizadas con los tipos de actores y de instituciones que participaron; el detalle de las peentrevistadas se puede encontrar en el Producto No. 4 de esta consultoría.

Tabla 4.Detalles de las Entrevistas realizadas

Perfil No.

EntrevistasPropuestas

No. deEntrevistasrealizadas

ANLA ( 6 entrevistas, 6 personas) 6 6ASOCAR, CAR, AAU (8 entrevistas, 12 personas) 8 8PETICIONARIOS (10 entrevistas 17 personas) 10 10CONSULTORAS E INTERVENTORAS (10 entrevista, 12 personas) 10 10ASOCIACIONES GREMIALES ( 3 entrevistas, 4 personas) 3 3MINISTERIOS - ENTIDADES – AGENCIAS (13 entrevistas, 25 personas) 13 13

FuenteSEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

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Grupos focales (Anexo 6), se realizaron 11 grupos focales en los que participó un total de 57 perigual que en las entrevistas, se solicita al DNP respetar la confidencialidad de las fuentes. Lamuestra los grupos focales realizadas.

Tabla 5.Detalles de los Grupos Focales

Perfil grupos focales realizados CantidadAutoridades ambientales (ANLA CAR) 5Peticionarios 3Sociedad civil 3

FuenteSEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

El detalle de la metodología utilizada en esta consultoría puede consultarse en los Productos Nos. 1entregados previamente al DNP.

Notas finales relevantes de la Metodología. Un insumo para la presente evaluación fue la infobtenida sobre las opiniones y percepciones de actores claves en el proceso de licenciamiento ammediante la realización de entrevistas y grupos focales. Toda la información cualitativa se utilizó p

la confidencialidad de la fuente, es decir sin referencia explícita a las personas, entidades o figurasque participaron. Su análisis se realizó de manera articulada con los resultados cuantitativos, en lque tal acción era posible. Las incorporaciones en el texto de opiniones dadas por entrevistadoentenderse como percepciones que permiten ilustrar diferentes visiones sobre lo analizado o explicade los hallazgos obtenidos. Las citas no corresponden necesariamente con la opinión de la consultlas entidades estatales que contrataron esta evaluación. Al ser concebida por el DNP como una evque combina los métodos cuantitativos y cualitativos de recolección y análisis de información, los se muestran combinando información de ambos tipos.

Los datos recolectados con el diligenciamiento de una muestra de 603 fichas de proyecto fueron exde acuerdo al marco muestral conformado por los proyectos en etapa de evaluación y seguimienluego calcular los parámetros necesarios en la Evaluación. Es importante anotar que como el obj

estimar un parámetro a partir de una muestra seleccionada mediante un método probabilístestimaciones a partir de ésta, tienen asociado un nivel de incertidumbre, el cual se explica a travéconceptos: confiabilidad y precisión, juntos determinan en gran medida la validez estadísticaestimaciones, y partir de ellos se establece el intervalo de confianza o rango en el cual se encuentradesconocido del parámetro. Por tal razón, las tablas de salida que se encuentran a lo largo del doctienen la información de la estimación puntual del parámetro con sus respectivos intervalos de ctanto para los datos de porcentaje, como para las estimaciones de totales; por ejemplo los datos dede proyectos. La interpretación de dichos intervalos se orienta mediante las dos siguientes premismínima la diferencia entre el límite superior y el límite inferior de cada intervalo, significa un alprecisión; y al ser considerable la diferencia entre ambos límites, significa que para ese parámetro ela estimación tiene una menor precisión, motivo por el cual la estimación puntual se debe manreserva.

Contexto colombiano del licenciamiento ambiental

Los antecedentes relacionados con el proceso de LA en el país se exponen para contextualizar el pgeneral previo al desarrollo de la consultoría. En Colombia, con base en la Ley 99 de 1993 y meDecreto 1753 de 1994, el entonces Ministerio de Medio Ambiente reglamentó todo el procedilicenciamiento ambiental, ampliando lo establecido en la Ley y dando indicaciones detalladas contenidos de los instrumentos de planeación que conducen al trámite y otorgamiento de la licencia.promulgación, y en su aplicación cotidiana, lo establecido en dicho Decreto ha sido objeto de

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observaciones y críticas por parte, principalmente, de los sectores productivos y demás peticionlicencias, ya que según tales actores hace falta claridad y existen vacíos reglamentarios en algunas sdel procedimiento de la licencia, y por los largos períodos transcurridos en los procesos de licencOtros actores involucrados en el proceso, por el contrario, han manifestado sus observaciones en una continua desregulación del proceso de licenciamiento que según ellos se refleja, entre otra

reducción en los plazos de otorgamiento de la licencia ambiental, y con un diferenciado y especial las licencias asociadas con el sector de hidrocarburos del país.

A pesar de dificultades como las mencionadas, el proceso de licenciamiento ambiental colombianconsiderado un gran avance para el país y es referenciado como modelo de otros sistemas de licencen países de la misma región, aunque es preciso mencionar que no se han hecho esfuerzos por evaefectividad de este instrumento y de sus procedimientos relacionados en términos de su impactomedio ambiente y los recursos naturales del país.

Estas dificultades percibidas hicieron que durante el período 2002 – 2010 se realizaran una smodificaciones a los requerimientos, procedimientos, competencias y plazos del procedimilicenciamiento que condujeron, fundamentalmente, a las siguientes modificaciones del Decreto 1753

Decreto 1728 de 2002: Regulación de la Licencia Ambiental de acuerdo con las previsioOrdenamiento Territorial; (derogó el Decreto 1753 de 1994).

Decreto 1180 de 2003: Establece un régimen de transición que garantizó los derechos y situ jurídicas adquiridas en la norma anterior, con el propósito de iniciar en el año 2004 el esocialización de una nueva propuesta de decreto regulatorio; (derogó el Decreto 1728 de 2002).

Decreto 1220 de 2005: Introduce importantes avances normativos en la regulación de los productivos y busca brindar la seguridad jurídica necesaria a los regulados respecto de sus actual frente de las autoridades ambientales; (derogó el Decreto 1180 de 2003). Establece los caexigibilidad de la Licencia Ambiental; otorga definiciones a los estudios ambientales; establece para la obtención de la licencia; se define el proceso de seguimiento y control; y se estabresponsabilidad del IDEAM.

Decreto 2820 de 2010: Modifica nuevamente tanto el concepto de la licencia ambiental como proyectos y actividades sujetos a licenciamiento, los procedimientos y las entidades competenotorgar la licencia; (derogó el Decreto 1220 de 2005).

Las modificaciones incluidas en cada uno de estos decretos, si bien recibidas con agrado por sectores, fueron interpretadas por otros sectores, incluyendo la academia y la sociedad civil, cdebilitamiento del sistema de licenciamiento del país, que estaba asociado al debilitamiento genprogresivo desmonte, en la práctica, del Sistema Nacional Ambiental.

En un esfuerzo por fortalecer el licenciamiento y mitigar el efecto que trajo la desregulación dactividades y tipos de proyectos con las modificaciones de los decretos reglamentarios, se herramientas adicionales para darle mayor claridad y agilidad al proceso, tales como los térm

referencia genéricos por tipos de proyectos, y guías metodológicas y de buenas prácticas ambientaproyectos y actividades (Metodología general para la presentación de Estudios Ambientales (2010de evaluación de Estudios ambientales (2002); Manual de seguimiento ambiental de proyectos (20otros). Por otro lado, el instrumento de Plan de Manejo Ambiental, requerido y elaborado deindependiente de un Estudio de Impacto Ambiental para proyectos en transición según la Ley 99paulatinamente fue reemplazado por dicho estudio, ya que sin contar con una base cierta de informaadecuado proceso de evaluación, no se generaban los resultados esperados. Sin embargo, en la Tabevidencia que aún persiste este régimen de transición y que el PMA como instrumento de evaluacexistiendo, con base en la muestra total de proyectos utilizada por la Consultoría y entregada por el D

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Tabla 6. Total de proyectos analizados vs. tipo de instrumento de gestión ambiental utilizado en el período 200

Total de proyectos Analizados (*) Tipo de instrumento de evaluaciónNo. % Licencia

AmbientalPlan deManejo

Ambiental

Plan deRestauración

Ambiental

Otra

No. No. No. No.Agroquímicos 1.042 35.7% 281 25 --- 736Energía 137 4.7% 96 19 --- 20Hidrocarburos 1.072 36.7% 856 123 --- 85Infraestructura 517 17.7% 409 79 3 27Minería 80 2.7% 35 36 1 8Otros sectores 73 2.5% 62 --- --- 11Total 2.921 100% 1.739 282 4 886

(*) Con base en la base de proyectos provista por el DNP y la ANLAFuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Uno de los avances destacable durante el período 1996 – 2011 fue el establecimiento de mecanismconsolidar unas mejores actividades de evaluación y seguimiento de los proyectos objeto de licencestaban considerados en el Decreto 1753, y que incluían, por ejemplo, el cobro de tasas para que el del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (antes Ministerio de Ambiente, Vivienda yTerritorial) y las Corporaciones Autónomas Regionales contaran con los recursos económicos paraproyectos con cierta regularidad.

En todo el período mencionado, el proceso de licenciamiento ambiental se mantuvo en el entonces en las Corporaciones Autónomas Regionales que, sin embargo, no contaban, en muchos casos , recursos humanos, físicos, técnicos y económicos suficientes para llevarlo a cabo adecuadamenNacional Ambiental, 2011). De hecho, en el caso del Ministerio la situación era especialmente gralabor de estudio y otorgamiento de las licencias estaba, hasta 2011, en cabeza de la Dirección de LPermisos y Trámites Ambientales. Esta Dirección contaba con una reducida planta de personal quesu labor mediante grupos multidisciplinarios (ya que no interdisciplinarios) de contratistas extern

muchos casos, no tenían la experiencia profesional requerida para evaluar los proyectos y actividcargo (Foro Nacional Ambiental, 2011). Como consecuencia, sus decisiones fueron, también encasos, puestas en tela de juicio por diferentes actores (peticionarios, organizaciones ambientales, aentre otros).

El más reciente desarrollo en este proceso de evolución del licenciamiento ambiental (que no pretemucho menos exhaustivo) se da en el marco de la escisión del Ministerio, ahora de Ambiente y DSostenible, y la separación de las funciones de licenciamiento ambiental con la creación de la ANacional de Licencias Ambientales (ANLA), mediante el Decreto 3573 de 2011.

La creación de la ANLA se da también en un contexto nacional específico en donde, de acuerdo coNacional de Desarrollo 2010-2014Prosperidad Para Todos (PND), se han conceptualizado las “locomotoras

del desarrollo económico del país” que, en el lenguaje del Gobierno Nacional y de los sectores que requieren “agilidad” en el proceso de licenciamiento ambiental, con el fin de que este procedimieconvierta en un obstáculo para el desarrollo. El énfasis durante este último período de gobierndesarrollo del país, que debería concebirse en el marco del desarrollo sostenible, tal como fue definiNaciones Unidas y retomado por la Ley 99 de 1993. Este énfasis se expresa claramente en el objetANLA, que es: “la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso otrámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenibleambiental del país”.

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Para efectos de la presente consultoría, el proceso de licenciamiento ambiental en Colombiaenmarcado dentro de tres grandes etapas, a saber: Planeación, Evaluación y Seguimiento. La “noveste marco de evaluación radica en la primera etapa, la planeación, la cual comprende todas las actprevias que deberían tener los proyectos en dos momentos: i) concepción y planeación interinstitucdefinir zonas de intervención viables; ii) gestión y planeación de los peticionarios en el proceso de e

del EIA.Es importante aclarar que cuando se habla de evaluación, licenciamiento o seguimiento ambiental, ambiental debe entenderse integralmente en su dimensión ambiental propiamente dicha -física y bicomo también en sus dimensiones socio-culturales y económicas.

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CAPÍTULO 1. EVALUACIÓN DE OPERACIONESA continuación se aborda la evaluación de operaciones mediante el análisis de las áreas temáticas dpor la consultoría, con base en la información cuantitativa y cualitativa recogida durante el trabajoy correlacionada con los objetivos, componentes, actividades y preguntas orientadoras definidaevaluación por el DNP.

1. ÁREAS TEMÁTICAS Y VARIABLES PARA EL ANÁLISIS DEL LICENAMBIENTAL EN SUS ETAPAS DE PLANEACIÓN, EVALUACIÓN Y SEGUIM

Esta primera sección del documento aborda, de manera detallada, las cuatro áreas temáticas seleccpor la Unión Temporal SEI s.a. – Fundación Natura, y aprobadas por el DNP, para realizar la Evallas Operaciones del proceso de licenciamiento ambiental, a saber: información, normativa, trprocedimientos, y actores. Para cada una se definieron unas variables de evaluación, cuyo conjuntolas conclusiones y recomendaciones de la consultoría.

INFORMACIÓN - Calidad: La calidad de la información ambiental es una variable descriptora fundamental del conodel medio ambiente y los recursos naturales, tanto desde su caracterización e identificación ambiendesde la perspectiva de la planeación y gestión ambiental. Con base en dicha calidad se determina científicamente la aptitud del medio ambiente para el mantenimiento y conservación de los ecospermite atender así las diferentes demandas, usos y aprovechamientos por parte de los proyectos,actividades que requieren licenciamiento ambiental.

- Suficiencia: Integración armónica de actores, políticas, normas, procesos e instrumentos involucradoproducción y gestión de información ambiental, para facilitar la transferencia del conocimiento y decisiones con participación ciudadana.

- Disponibilidad: La información ambiental depende de la infraestructura, las bases de datos y los cendocumentación articulados para el seguimiento a la calidad y estado de los recursos naturales y el aque en conjunto definen la disponibilidad de la información. Además, es complementada por los actores públicos o privados, las políticas, los procesos, y las tecnologías que gestionan informaciónestado, el uso y el aprovechamiento, la vulnerabilidad, la conservación y la sostenibilidad del ambieámbitos continental y marino del territorio colombiano.

NORMATIVA

- Suficiencia: Determina si la regulación abarca la totalidad de las situaciones fácticas que debierobjeto de la misma, de manera que todas queden regladas o amparadas por la norma de forma sufici

- Pertinencia: Determina si la regulación contenida en la normativa es relevante, referida y aplicamanera adecuada a las situaciones fácticas objeto de la misma.

- Eficacia: Determina si la norma, frente a su cumplimiento, produce los efectos jurídicos espermomento de su producción y elaboración.

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TRÁMITES Y PROCEDIMIENTOS

- Eficacia de los trámites: Se circunscribe a seis elementos fundamentales: la claridad en las metas de cuna de las etapas; la definición jerárquica de la institucionalidad; la coordinación interinstitucumplimiento de los tiempos previstos; la accesibilidad en tiempo real respecto al avance del pro

efectividad en la difusión de la información.- Eficiencia de los trámites: Corresponde a la inversión óptima y equilibrada de los recursos humaeconómicos (financieros), logísticos, entre otros, en pro de la satisfacción de los actores participaconstante credibilidad en los procedimientos.

- Pertinencia de los instrumentos: Concierne al alcance de los mismos, su contenido y calidad para cumóptima y totalmente las necesidades del proyecto, obra o actividad sin detrimento grave del ambirecursos naturales renovables y recursos naturales no renovables. La pertinencia influye en la percelos actores frente a un desarrollo expedito de los procedimientos de licencia ambiental.

- Suficiencia de los instrumentos: Se refiere a las condiciones de integralidad y capacidad de cubrimien

la totalidad de las variables relacionadas con el ambiente e involucradas en el proyecto, obra o aclicenciar. Su resultado se obtiene a partir del manejo sistémico, y no como la suma aislada de las involucradas en el procedimiento.

ACTORES

- Relevancia: Identificación de los actores sociales, de naturaleza pública, que definen las políticas, pprogramas que orientan el desarrollo económico y social del país.

- Eficacia: Desempeño de los actores sociales para realizar las tareas que les corresponde, en los térmcondiciones (tiempo, calidad, cantidad), establecidos para la definición de las políticas económicas y la identificación de las áreas de exclusión o de no intervención por proyectos sujetos al pro

expedición y posterior seguimiento de una Licencia Ambiental.- Capacidades (técnica, financiera, física y de recurso humano): Disponibilidad de los recursos téfinancieros, físicos y humanos de cada uno de los actores sociales que intervienen para el trámite proceso de expedición y posterior seguimiento de las Licencias ambientales. Se entiende por: (i) técnicos y tecnológicos: la capacidad para aplicar y desarrollar los conocimientos institucionales y epara alcanzar sus metas, mediante la utilización de las herramientas propias de cada momento histrecursos financieros: el conjunto de masa monetaria, propia o ajena, para alcanzar las metas institu(iii) recursos físicos (materiales): entendida como la infraestructura disponible por cada actor sociapara el cumplimiento de sus objetivos; (iv) recursos humanos: disponibilidad del capital humanopara el cumplimiento de las metas institucionales.

1.1 DISPONIBILIDAD, SUFICIENCIA Y CALIDAD DE LA INFORMACIÓNLa información es el insumo clave para la toma de decisiones. Por eso, el análisis sobre la calidad, sy disponibilidad de la misma, sus orígenes, y la forma en que es gestionada por los diferentes actorgeneran, la transforman o la utilizan, es fundamental para determinar su impacto real sobre los resulcalidad del proceso de licenciamiento ambiental. En esta sección se aborda la gestión oficiainformación, luego se describe el diagnóstico del estado actual de dicha información, y finalmente slas sugerencias de los actores consultados y las acciones que esta consultoría propone para supedebilidades encontradas.

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1.1.1 Información en las instituciones del Estado

La fuente de información ambiental oficial de Colombia está articulada en el SIAC que integra“enfoque eco-sistémico”, el Sistema de Información Ambiental (SIA), el Sistema de InformaciPlaneación y la Gestión Ambiental (SIPGA), el Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT

de Información Ambiental Regional y Local (SIARL) y el Sistema Nacional de Indicadores AmbFigura 1).

FIGURA 1.1Enfoque Eco-sistémico del SIAC

Fuente: SIAC (2013).

El Sistema de Información Ambiental (SIA) agrupa una serie de sistemas de información sobreespecíficos como son:

Sistema de Información sobre Biodiversidad en Colombia Sistema de Información del Recurso Hídrico Sistema de Información Ambiental Marina

Sistema Nacional de Información Forestal Sistema de Información sobre Calidad de Aire Sistema de Información sobre uso de Recursos Naturales Renovables (incluye los RUA) Sistema Nacional de Información de Vivienda y Desarrollo Territorial

Otras fuentes de información oficial, del orden local, son los Planes Territoriales que deben elaboramunicipios colombianos, cuyo tipo varía en función de su tamaño y características4, y los Planes de Manejo yOrdenación de Cuencas Hidrográficas (POMCA), a cargo de las CAR. Por su lado, el DANinformación demográfica y socioeconómica de todo el país, y el Instituto Geográfico Agustín información cartográfica.

Además de los sistemas de información oficial del país mencionados, se cuenta con información di

partir de las publicaciones del material investigativo de los cinco institutos de investigación avinculados al MADS, a saber:

# Planes de Ordenamiento Territorial (POT - municipios con más de 100.000 habitantes); Planes Básicos deOrdenamiento Territorial (PBOT - municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes); Esquemas dOrdenamiento Territorial (EOT - municipios con menos de 30.000 habitantes)

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El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Andreis (INVEMAinvestigación sobre los recursos naturales renovables y el ambiente en ecosistemas maricosteros.

El Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI): realiza investigaciones bisociales de la región amazónica.

El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP): realiza investigaciones sobrambiente del Litoral Pacífico. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM): genera cono

garantiza el acceso a la información sobre el estado de los recursos naturales y condichidrometeorológicas de todo el país

El Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt: realiza, en econtinental, la investigación científica sobre biodiversidad, incluyendo los recursos hidrobigenéticos.

Asimismo, se cuenta con información de investigaciones y estudios realizados por institutos universidades o centros de investigación, que si bien no es considerada información oficial, es una ifuente de conocimiento.

1.1.2 Información técnica para la toma de decisiones

Existe una visión compartida entre los entrevistados - tanto de entidades públicas como privaencuestados, de que, si bien se cuenta con fuentes de información para el licenciamiento ambientpresentan diversos problemas que hacen que los grupos que participan en las evaluaciones ambienenfrenten, en muchos casos, a la toma de decisiones sobre el uso del territorio sin tener todas lasuficientes para hacerlo de manera adecuada. Así, por ejemplo: i) la información está dispersa encentros de información –virtuales o físicos-, y no siempre es de fácil acceso, lo que dificulta trinformación primaria ofrecida por el proponente y repercute en las dificultades para la evaluaciestudios ambientales, induciendo a solicitudes de información adicional que retrasan el prolicenciamiento; ii) la línea base del país no es homogénea, es decir, la información no es generad

mismas condiciones, escalas y coberturas para todo el país; iii) la información no está articulada elocal, regional y nacional (por ejemplo, es escasa y no está completa la información unificada deprotegidas municipales y regionales, a pesar de la existencia del RUNAP); iv) existe baja arinterinstitucional entre las entidades del Estado, y de estas con los privados para compartir informaplanificación sectorial o de proyectos (por ejemplo, se otorgan títulos mineros y se empiezan explorzonas de reserva forestal, en zonas de páramo); v) los sistemas de información, y en general las fuinformación, tienen baja difusión. Lo anterior conlleva a abordar la primera pregunta orientadora:

¿Qué información existe en las entidades relacionadas con el proceso de licenciamiento ambiepermita la toma de decisiones?

Para hallar la respuesta, los consultados identificaron las principales fuentes oficiales de informacide información que tienen y sus deficiencias más visibles:

- Información meteorológica: Las fuentes oficiales son el IDEAM, autoridades ambientales regionalurbanas, y la DIMAR. Las estaciones meteorológicas del país tienen dificultades para su funciodebido a que muchas de ellas tienen una ubicación muy remota o de difícil acceso, lo que requinversión económica muy alta, o algunas no miden todas las variables requeridas para los EIA; Las easociadas a los aeropuertos, que priorizan ciertas variables relevantes para los EIA, en muchos casoa cientos de kilómetros de la zona de influencia del proyecto en licenciamiento.

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- Información cartográfica: La cartografía básica disponible en el Instituto Geográfico Agustín Co(IGAC) y la Dirección General Marítima (DIMAR), dependiendo si es continental o marina, estpero no tienen una escala unificada (algunas áreas marina están restringida por temas de segnacional). Además, los entrevistados coincidieron en que en muchos casos está desactualizada y quen promedio, un atraso de 15 años. En cuanto a la cartografía temática a cargo del IGAC, DIMAR

Geológico Colombiano (antes INGEOMINAS), Corporaciones Autónomas Regionales, Instituto deMeteorología y Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM) y Departamento Administrativo Estadística (DANE), opinan que también tienen problemas de actualización. Así, por ejemplo, los plos límites veredales disponibles en las instituciones nacionales no siempre coinciden con los límitepor los concejos municipales para delimitar el territorio de sus veredas; y en materia demográfica,con información del censo 2005 del DANE, con proyecciones para el crecimiento poblacionnecesidades básicas insatisfechas.

- Información catastral y predial: El IGAC maneja el catastro a escala nacional, a excepción del catastroAntioquia y las ciudades capitales como Medellín, Bogotá y Cali; también hay direcciones terrunidades operativas en varios municipios de Colombia. Esta información tiene debilidades importamuchas zonas del país no tienen reportes o están totalmente desactualizados: por ejemplo, al 2013 e

los municipios de Antioquia no tienen actualización catastral, y para el mismo año el 60% de lorurales de Colombia están en la misma condición (IGAC, 2013).

- Información eco-sistémica: Las fuentes primarias de información son los institutos “Alexander Humboldt”, IIAP, SINCHI, INVEMAR e IDEAM, el IGAC, los centros públicos de investigacióCiencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia - ICN, universidades, entre otros), Cor(Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena), Parques Nacionales NatuColombia (PNNC), el Herbario Nacional, los jardines botánicos, y las autoridades ambientales relocales, entre otros. Los entrevistados consideran que el actual ordenamiento del territorio colommuestra, claramente, la estructura ecológica principal que permita zonificarlo; además no se tiene una herramienta de SIG que dé cuenta de dónde se puede y dónde no se puede desarrollar cierto proyectos a partir de un análisis ecosistémico. Los referentes son el mapa de ecosistemas contincosteros y marinos, que fue elaborado a partir de información del 2002 y está a escala 1:500.000, yde identificación y delimitación de los Ecosistemas de Páramos, que está a escala 1:250.000 (amediante la Resolución 0937 de 2011 del MADS). Por último, la información está fragmentada dede la zona del país; ya que hay algunas áreas que carecen de estudios sobre su biodiversidad.

- Información de áreas protegidas: La entidad a cargo es Parques Nacionales Naturales de Colombia qtiene a su cargo la coordinación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP). Al respecto, iconsultados que a escala nacional se dispone de los 56 polígonos que demarcan los parques nanacionales, de tal manera que ante cualquier traslape con algún tipo de proyecto, se hacen eviderestricciones; información de gran utilidad para la toma de decisiones. Para el caso de los regionales, municipales y de la sociedad civil se cuentan con información, aunque no completa, en ey se percibe que al no tener consolidada toda la información sobre estas áreas , se corre el riesgo deel proceso de evaluación aparezcan pronunciamientos obstaculizando el licenciamiento por los tralos proyectos con una de ellas.

- Información referente a agua: Para hidrogeología las fuentes oficiales son INGEOMINAS, y autoridades ambientales regionales y urbanas; para hidrología, el IDEAM, las autoridades amregionales y urbanas, y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); y para calidad IDEAM, INVEMAR, autoridades ambientales regionales y urbanas. Respecto a agua subterráneamarinas, los entrevistados sostienen que hay muy poca información disponible. Recientementeavanzando en el mapeo del territorio y los ecosistemas marinos, liderado por INVEMAR y en coord

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el SIAM y el MADS, porque el auge de los proyectos no convencionales de hidrocarburos ha prelevantamiento de tal información, a pesar de sus altos costos, además de la necesidad de ordenar compatibilidades e incompatibilidades para el desarrollo de otras actividades productivas. Sin considerando la vasta extensión el espacio oceánico del país, la información sigue siendo escasa. Lpodrían tener toda la información de aguas superficiales, cuencas, ordenamiento de cuencas, cauda

ser utilizada por la ANLA en el proceso de licenciamiento. Los peticionarios también aportan iambiental mediante aforos y muestreos periódicos, que deben adelantar en el marco de la licencia a(Planes de Monitoreo y Seguimiento).

- Información referente a minería: Está a cargo del Servicio Geológico Colombiano (antes INGEOMINAla Agencia Nacional de Minería (ANM). Se dispone del catastro minero, el cual permite diferencialegal e ilegal, aunque falta la correlación de la información de los títulos mineros con las licencias aotorgadas por las Corporaciones y la ANLA.

- Información de los POT, PBOT y EOT: Las fuentes oficiales son los municipios. Los entrevistadoconsideran que aunque es información oficial, la mayoría de las entidades y los privados dudacontenido y veracidad; no obstante, es una de las principales fuentes de información utilizadas duran

proceso de licenciamiento ambiental (ver Tabla 1.1.3 y 1.1.4).- Información referente a comunidades étnicas: El Ministerio de Interior y de Justicia cuenta con un mapde existencia de comunidades étnicas reconocidas en Colombia, el cual está, según las respuestasentrevistados, desactualizado o tarda tanto su actualización que la información suministrada no es Además, este mapa no incorpora la localización de otras figuras que deberían tenerse en cuenta creservas campesinas, y tampoco contiene la información referente a las comunidades étnicas que trámite de reconocimiento.El INCODER debe informar acerca de la localización de las comunidades étnicas a las cuales el Estotorgado territorios en el país. Sin embrago, la complementariedad entre la información del INCOMinisterio del Interior y de Justicia es deficiente según los consultados, presentándose inconsistenejemplo, el Ministerio de Interior certifica que no hay comunidades étnicas, pero el INCODER afhay territorios asignados a esas comunidades étnicas; solo el trabajo de campo permite verificar cuátiene la información correcta.

- Información socioeconómica de la población: la información del DANE en muchos casos está basada enproyecciones y no llega al nivel de detalle de comunidad que puede exigir un EIA (por ejemploAdemás, componentes como el desplazamiento forzado, la migración, el conflicto, hacen esta inmuy dinámica y su desactualización es rápida. Las fuentes oficiales para la información carqueológica son el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), el INCODER, el Cultura y el Ministerio del Interior.

- Información primaria levantada por los peticionarios: Algunos entrevistados sostienen que no es muyfrecuente encontrar que los EIA se hayan realizado con información primaria,“por lo general la informaciónque presentan dichos estudios tiene un gran componente de información secundaria” ; tal vez porinconvenientes de orden público para ciertas zonas del país, que se convierte en un obstáculo parmuestreos, monitoreos, censos, etc, o los altos costos que implican. Sin embargo, los encuestadospeticionarios) identifican este tipo de información como una de las tres principales fuentes en laevaluación del impacto. Una posible explicación de esta disparidad de criterios es que los petiperciben que, con mayor frecuencia, las autoridades ambientales solicitan el levantamiento de una icantidad de información primaria, a la que algunos peticionarios pueden responder, pero qupeticionarios ´pequeños´ (p.e. pequeña minería, productos veterinarios) les queda muy difícil por que conlleva.

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Otras opiniones a considerar se refieren al hecho de que esa información no se consolida, ni se centalguna dependencia de las autoridades ambientales o del SINA (IDEAM, según el artículo 48 de2820 de 2010), lo que no hace posible su fácil consulta ni para los peticionarios, ni para las auambientales; ni siquiera los peticionarios de un mismo sector comparten esa información que

generada. Eso conlleva a que, por ejemplo, se levante varias veces la misma información en las regiones (para proyectos diferentes) desperdiciando los esfuerzos realizados. Por último, esa informes oficial hasta la fecha, porque son escasos los protocolos de recolección y los procedimientos de vpara hacerla parte de la línea base del país bajo estándares oficiales. No obstante, ante esta depresentada en el proceso, se registran esfuerzos por parte de la ANLA para subsanarla, por ejeestrategia de Regionalización, y Tremarctos liderada por MADS.

- Información acerca de presión sobre los recursos: Esta información es, en general, escasa; se cuentacon un módulo dentro del SIAC para este tipo de información, mientras otros aportes indirectos proSISAIRE, el Registro de Generadores de RESPEL y los RUA que sólo desde hace poco tiempo simplementando. Lo anterior coincide con los resultados de la encuesta referente a los temas prioritmejorar la información disponible del país (ver Tabla 1.1.1).

Tabla 1.1.1 Temas prioritarios para mejorar la información del país, según los 56 encuestados

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

¿Las instituciones del Estado cuentan con la información necesaria para adelantar el proclicenciamiento ambiental?

La información disponible en las instituciones relacionadas con el proceso de licenciamiento ambidiferentes y muy disímiles calificaciones por parte de los actores que fueron entrevistados y encuescuanto a cantidad, calidad, disponibilidad, métodos de obtención, características, etc. En términos pudiera afirmarse que en Colombia “existe información” para la toma de decisiones en el prolicenciamiento ambiental, entre escasa y suficiente (considerada así por el 41% y el 37,5% encuestados, respectivamente; ver Tabla 1.1.2), aunque dispersa, de difícil acceso, y sin meca

efectivos para su articulación porque emerge de tres diferentes niveles: oficial, privado y academia.

Recurso hídrico 4 1 1 0 1 0 7

Territorios de parques naturales 0 0 1 0 0 0 1

Zonas ambientalmente frágiles 4 2 7 1 2 1 17

Suelos 1 0 0 1 0 0 2

Fauna y flora 5 1 1 1 0 0 8

Aire 0 0 0 0 0 0 0

Subsuelo 1 0 0 0 0 0 1

Territorios étnicos 0 0 4 1 0 0 5

Comunidades en los territorios 0 2 1 2 1 0 6

Otro, ¿cuál? 2 2 3 0 2 0 9

SECTOR

En cuáles temas considera es prioritario que el país mejore la información para facilitar la planeación o toma dedecisiones respecto a l icencias ambientales

Agroquímicos Energía Hidrocarburos Infraestructura Minería Otros sectores TOTAL

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Tabla 1.1.2 Percepción de los peticionarios respecto a la cantidad de información disponible en el proceso Licenciamiento Ambiental

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Otra fuente de información importante, reconocida a través de las entrevistas, es la informaciónobtenida a partir de las visitas de campo realizadas por funcionarios de las empresas peticionconsultoras. Tal aseveración se confirma con los datos agregados de las encuestas, los cuales se preen las Tablas 1.1.3 y 1.1.4; durante la etapa de planeación las fuentes de información más utilizadavisitas de campo y los planes de ordenamiento territorial, y durante la etapa de evaluación se mantiedos mismas fuentes como las más importantes, y se agregan los estudios ambientales estratégicos.

Tabla 1.1.3 Principales fuentes de información utilizadas en la etapa de Planeación

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Tabla 1.1.4 Principales fuentes de información utilizadas en la etapa de Elaboración de los EstudiAmbientales

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Agroquímicos

Energía

Hidrocarburos

Infraestructura

Minería

Otros sectores

TOTAL

SECTOR La cantidad de información que existe en las entidades relacionadas con el proceso de licenciamiento ambiental que

permite la toma de decisiones es:Excesiva Abundante Suficiente Escasa Inexistente TOTAL

Inventarios ambientales del SINA

Políticas ambientales

Herramientas de planeación territorial

Planes de gobierno

Planes de ordenamiento territorial

Estudios ambientales estratégicos

Información ambiental de la CAR Visitas a campo

Licenciamientos previos

Otra, ¿cuál? __________________

SECTORLas fuentes de información que más utiliza para realizar la PLANEACIÓN de un proyecto que requiere licencia

ambiental.Agroquímicos Energía Hidrocarburos Infraestructura Minería Otros sectores!"!#$

SECTORInventarios ambientales del SINA Políticas ambientales Herramientas de planeación territorial

Planes de gobierno Planes de ordenamiento territorial Estudios ambientales estratégicos Información ambiental de la CAR Visitas a campo Licenciamientos previos Otra, ¿cuál? $% &'()

Las tres fuentes de información que más utiliza para realizar los ESTUDIOS de un proyecto que requiere l icenciaambiental.

Agroquímicos Energía Hidrocarburos Infraestructura Minería Otros sectores !"!#$

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Para superar estas deficiencias, los diferentes actores entrevistados propusieron algunas fórmulas:

- Actualización de la información oficial del país: Es relevante actualizar la información oficial, para lo cuel Estado debe destinar recursos nuevos (financieros, físicos, logísticos) para impulsar y mantener el levantamiento periódico y sistemático de la información, por parte de los institutos de investigac

entes oficiales cuya misión es entregar a los colombianos información actualizada, de fácil acceso la toma de decisiones. Esta es una decisión de política, que debe ser consecuente con las estrategfortalecimiento del SIAC y que debe ser incorporada en los programas de fortalecimiento del SINA.

-Acceso a información oficial: Además de la información obtenida mediante la estrategia anterior, propoimplementar un mecanismo para convertir en oficial la información que levanta la empresa privada,validación de su calidad y veracidad, y una vez superada las restricciones por derechos de autor. Es que las bases de datos oficiales, con dicho mecanismo, se actualicen con más celeridad por las sentre la información de origen privado y la información de origen oficial, la cual finalmente se cinformación de fácil acceso a todos los usuarios del proceso de licenciamiento ambiental. Los benelos peticionarios serán facilidades en la planeación de los proyectos y agilidad en los trámitescumplimiento de los plazos establecidos en la etapa de evaluación de los proyectos.

Los entrevistados reconocen que es lógico admitir que el acceso inicial a la información será mediprocesados, y en caso de requerirse los datos en bruto (datos primarios), el interesado debería pasobretasa y cumplir mayores requerimientos (diligenciamiento de formatos / requisitos), pues es Estado salvaguardar los derechos morales y patrimoniales de la información, y proteger el uso que sSin embargo, sería necesario establecer mecanismos especiales para el acceso a la información por las comunidades en las áreas de influencia de los proyectos, porque no tendría sentido “promoparticipación más informada, sin tener acceso a la información”.

- Escala de la información. La información del país se debe homogenizar en escalas y formatos (míncompatibles), de tal manera que tanto los municipios, las CAR y la ANLA puedan tomar decisioneen la cartografía disponible. Igualmente, se requieren presupuestos nuevos para bajar la informescalas más pequeñas, que permitan identificar zonas de veda, áreas protegidas, humedales RAreservas especiales, reservas forestales protectoras, ecosistemas estratégicos, etc.; lo cual podrsostenible en el tiempo mediante la venta de dicha información, caracterizada por calidad y sufusuarios no estatales.

1.1.3 Punto de partida para la etapa de planeación del Licenciamiento Ambiental (LA)

El punto de partida de un proyecto, obra o actividad que requiere licenciamiento ambiental es laplaneación por parte del interesado, que aún no está regulada en Colombia, pero que muchos públicos y privados la vienen implementando. La planificación debe combinar acciones tanto de privados, como del Estado. La mayoría de entrevistados respaldan dicho planteamiento, al sostenresponsabilidad en esta ´etapa´ es mutua.

Por parte del Estado: Mejorar acceso y calidad de la información sobre las condiciones socialambientales del país; el interesado en ejecutar un proyecto tiene que conocer con detalcaracterísticas de su proyecto y las generalidades de la línea base -mínimo a escala regional- de donde se propone implantarlo. Y es responsabilidad del Estado ofrecer la información de dichacuanto a restricciones ambientales, presencia de territorios y comunidades étnicas, ecosisensibles, áreas de protección, conflicto de usos, confluencia de proyectos, entre otros.

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Por parte de los peticionarios: Aportar información de calidad al Estado útil para la construcciactualización de las líneas base del país. Un ejemplo de ello será la materialización, en el mediande la propuesta del sector hidrocarburos a la ANLA para la construcción conjunta de las líneas las zonas que en el país se han identificado con potencial de explotación de petróleo y gas.

¿Cuál debe ser el punto de partida en el proceso de planificación de una obra, actividad o proyrequiera licencia ambiental?

En opinión de los consultados, los instrumentos para que fluya la información están dados a travinstitucionalidad y la normativa colombiana, y destacan que no es función de la ANLA ceninformación ambiental sino, tal vez, orientar a los usuarios del sistema de licenciamiento para que len el MADS a través del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC). Este concepto base la definición del SIAC, entendido como un “conjunto integrado de actores, políticas, prtecnologías involucrados en la gestión de información ambiental del país, para facilitar la geneconocimiento, la toma de decisiones, la educación y la participación social para el desarrollo s(SIAC, 2013).

La anterior posición se debe conciliar con las estrategias puestas en marcha por la ANLA frente a información, para que sean complementarias y no contrapuestas. Estas estrategias incluyen, p TREMARCTOS – Sistema de Información de Alertas Tempranas, herramienta administrada por el MAle muestra a un inversionista o usuario, según las coordenadas introducidas del proyecto en cueinformación de alertas tempranas de biodiversidad (presencia de parques naturales, santuarios defauna, ecosistemas sensibles, parque arqueológico, resguardos indígenas, tierras comunidades complejos de páramos, entre otros), información de vulnerabilidad y susceptibilidad, e informreferencia disponible en el país. Es fundamental hacer la salvedad que aunque TREMARCTOSidentificar en etapas tempranas de planificación las restricciones ambientales, incluso la superposotros proyectos licenciados, no sustituye de ninguna manera la relevancia de desarrollar instrumenlas Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) y los Diagnósticos Ambientales de Alternativas (

Segundo,VISOR, Modelo de datos Geodatabase, un sistema para la confluencia de información provede los megaproyectos a cargo de la ANLA y la información entregada por las CAR de los proyecdesarrollan en sus jurisdicciones, con la finalidad de integrar los datos para uso de todas las autambientales.

La tercera estrategia se denominaREGIONALIZACIÓN, la cual tiene a la fecha tres casos piloto, a saber:Casanare, Cesar y Ciénaga de Santa Marta. Se sistematiza la información para obtener una líneregional con caracterización de los ecosistemas y comunidades allí presentes, disponible a intermedias. Los resultados son mapas correspondientes a zonificación de sensibilidades socio-ambcon énfasis en impactos, a partir de factores críticos asociados al recurso hídrico, contaminaciónpoblación afectada, capacidades de carga agotadas, entre otros. Para lograrlo, se ha reglamentpresentación de la información desde el punto de vista geográfico en los EIA, de tal manera plataformas desoftware sean compatibles y se pueda agregar la información en el programa Regionalización. Por último, se proyecta esta estrategia útil tanto para los grupos evaluadores, comgrupos del seguimiento en la toma de decisiones.

¿La planeación de los proyectos se está llevando a cabo teniendo en cuenta su interacción coproyectos de otras entidades ya ejecutados o por ejecutar?

Las tres estrategias antes abordadas están ayudando, recientemente, al establecimiento de la interacdos o más proyectos en un mismo territorio. También lo hace el artículo 26 del Decreto 2820

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(Superposición de proyectos), y la información que levantan en campo las empresas consultoras ende los EIA, la cual es y ha sido la alternativa más empleada para identificar tal interacción. Evidense halla en los términos de referencia para elaboración de los EIA, donde se indica que el peticionhacer los análisis de las interacciones que puedan ocurrir entre proyectos ejecutados o por ejecutar de entidades públicas o privadas en el área de influencia del proyecto a licenciar. Tal situación dem

insuficiente información, su dispersión y en consecuencia la debilidad del sistema de planeación insectorial en nuestro país.

Sin embargo, los entrevistados proponen realizar otras acciones tendientes a la entrega de melementos para toma de decisiones respecto a los proyectos, y desde etapas más tempranas, a travérealización de Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) a cargo del Estado y los sectores que del desarrollo del país; ii) perfeccionamiento de la articulación entre las políticas y metas ambisectoriales del país; y iii) generación de espacios de diálogos e información, asegurando la transpentre entidades estatales con injerencia en el licenciamiento ambiental y peticionarios interesados enun proyecto en el país, para la planeación del mismo. Si bien esto se puede percibir como un desmateria de tiempo y recurso humano, podría menguar los tiempos en la etapa de evaluación de los p

¿Los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial en las áreas de influencia de los proyencuentran articulados y armonizados con estos y con las posibles medidas de compensación determinen en las licencias ambientales?

La determinación y cuantificación de medidas de compensación requieren un instrumento de obligatoria, que compile los marcos conceptual, metodológico y procedimental, tanto para los pecomo para las autoridades ambientales competentes en la adopción de las medidas de compensacióprocedimiento se hizo en el Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodi(2012). No obstante, los procesos de compensación contemplan tanto las sociales como las ambienambos casos los entrevistados coincidieron que lo procesos de planificación difieren, dependiendoempresa y proyecto en particular.

En cuanto a las compensaciones ambientales, los entrevistados resaltaron cuatro dificultades. Prinecesidad de pasar de un enfoque de reforestación a uno de restauración (tal como lo viene impuMADS), ya que la reforestación ha implicado la siembra de especies que no necesariamente sonpropicias para la región, no ofrecen los servicios eco-sistémicos requeridos, y no se generen cobiológicos o sin continuidad con los existentes. Esta dificultad permitiría interpretar que requidifusión del Manual para la compensación por pérdida de biodiversidad.

Segunda, que la mayor debilidad de las reforestaciones se está dando en el mantenimiento de las siya que sin un seguimiento adecuado, los resultados son distantes de los esperados. Así, cuanempresas peticionarias terminan sus actividades en la zona, las plantaciones suelen quedarsseguimiento y en muchas oportunidades se pierden el esfuerzo y la inversión realizados.

La tercera dificultad es conseguir predios para realizar las compensaciones. La reforestación, o restimplica la destinación de áreas para la siembra, por lo cual hay que: i) realizar convenios con agobernaciones o corporaciones para realizarlos en predios públicos, no obstante estas entidades suetener los lotes, o no comprometerse al posterior mantenimiento de los árboles (por los altos coimplica); ii) alquilar predios a privados para reforestar, opción que no necesariamente garantiza la cdel cultivo una vez la empresa termina su operación en la región; iii) comprar predios para resiembras, medida que puede llegar a encarecer el precio de la tierra en la región generando unimpacto social; además, en ciertas regiones no hay disponibilidad de tierra a la venta para el tamacompensación que se requiere.

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La cuarta, corresponde alos procesos de identificación de impactos ambientales, los cuales no contemplan ladiscusión de las medidas de compensación con los gobiernos locales, en consecuencia, quedan regionesdonde el presupuesto ambiental de las alcaldías es muy bajo y la inversión privada en compensacmuy alta, produciendo una contradicción entre la capacidad de planificación y actuación gubernam

materia ambiental vs. la actuación privada enfocada a zonas puntuales.Respecto a las compensaciones sociales, los entrevistados también manifestaron varias dificultadecuales valen anunciar dos: la falta de claridad sobre qué es un impacto social que requiere compenla poca articulación de éstas con la realidad de las regiones. Afirman que para el ámbito social no seguía o un manual que permita establecer qué es un impacto social significativo que requiecompensación, o cómo establecer dicha compensación. Por ello, ni las empresas, ni los gobiernos llas comunidades saben establecer el límite entre lo que debe o no realizar una empresa peticionariacomunidades.

Acerca de la desarticulación, una parte de los consultados consideró que ésta se presenta tantopeticionarios que operan en una misma región, como entre empresas y el Estado. Resaltan los entre

que son las empresas con mayor presupuesto las que generan el estándar de compensación relacionamiento con la comunidad. Además, que al no ser obligatorio discutir las compensacionesformulación con los gobiernos locales, no necesariamente se vinculan a los planes de desarrollo. Ede algunas de las personas entrevistadas, esa situación ha generado una mala interpretación entre lo las obligaciones de inversión de los gobiernos en la comunidad, y lo que es una compensación por lsociales y ambientales de un proyecto. De tal manera que en algunas regiones las obligaciones deestán siendo atribuidas a las empresas, o las empresas están realizando inversiones sociales que nosobre el impacto social que produce su operación.

Las consideraciones anteriores conducen a destacar la importancia de la calidad de las “líneas basede partida para establecer los efectos que puedan causar los proyectos, para definir las obligacionepeticionarios en cuanto a las medidas compensatorias por las cuales deben responder, tal como lo en la Ley 99 de 1994, artículo 50º.

Respecto a la articulación de las medidas de compensación con los instrumentos de planeaordenamiento territorial en las áreas de influencia de los proyectos, la Consultoría encuen´teóricamente´ los TdR orientan a que haya una plena armonización entre dichos instrumentos. Sin la baja calidad de la información incluida en algunos POT, PBOT, EOT hace que se generen dificuldicha armonización. Ante esta situación se recurre, en algunos casos, a mesas de trabajo concertadlos peticionarios y los gobiernos locales para generar alianzas público privadas en torno a la dconcreta de las compensaciones, las cuales no siempre resultan exitosas porque los municipios o brecursos precarios o no tienen la voluntad política para llevar a cabo tales acuerdos. En consecuedebería tener un mayor rigor en la elaboración de los POT, PBOT, EOT, mejores estrategias de las Cla aprobación de los apartes ambientales de dichos documentos, y mejores mecanismos paraconcertaciones entre los gobiernos locales y el sector privado.

¿Cuál debe ser el proceso de planificación para el establecimiento de las medidas de compensación y suarticulación con las prioridades nacionales?¿Cómo se podría mejorar la articulación de los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial en lasáreas de influencia de los proyectos con las posibles medidas de compensación que se determinen en laslicencias ambientales?¿Cuáles serían las estrategias para mejorar el seguimiento a las compensaciones?

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Para definir un proceso de planificación de las compensaciones (Ley 99/94, artículo 42º) y marticulación con los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial, los entrevistados sugiralternativas:

- Vinculación con los gobiernos regionales y locales: La definición de compensaciones ambientales y

sociales debe vincular a las autoridades locales y regionales, para asegurar que complementen sus aambientales y sociales, sin entrar a reemplazar las obligaciones del Estado. Las compensaciones debarticuladas con los planes de manejo de cuencas hidrográficas y de desarrollo de los gobiernos nregional y local.

- Aportes a la realización de las agendas/políticas ambientales o sociales, nacionales, regionaleslocales: Valorar económicamente las compensaciones y dichas cuantías ser aportadas por los peticionun fondo nacional o regional, o a un portafolio de proyectos, que permita al Estado (nacional, regiodisponer los recursos suficientes para generar sus planes de restauración y manejo de cuencas,ambiental y de desarrollo social. Esto también permitiría que las medidas puedan preservarse a lo laaños, y haya planificación y articulación en las actuaciones. Además, las entidades y autoridades amo sociales (expertas en el tema) serían las que gestionen los proyectos, y corrijan el actual emprendim

privados (peticionarios) expertos en otros temas productivos.- Aumentar la comprensión del alcance y objetivo de las compensaciones: Desde las autoridadesambientales se debe emprender una campaña para generar entendimiento entre gobiernos loregionales, empresas privadas y comunidades sobre qué es una compensación social y ambiental, y deben realizar. No es posible generar mecanismos de control social sobre las compensaciones, siclaridad sobre sus alcances, y sobre los derechos y obligaciones que genera para cada uno dinvolucrados en su aplicación. Una compensación no es un ´cheque al portador´, pero esa concepcpresente tanto en algunas empresas, como en comunidades y municipios. En la medida en que se mcomprensión sobre el objeto y alcance de una compensación, se puede aumentar el control sociamismas.

- Mejorar los procesos de planeación de los proyectos: Una mejor planificación de los proyectos generaráuna reducción en las compensaciones a realizar, en la medida en que desde su inicio incorporenvariables determinantes de su factibilidad, los componentes ambientales y sociales. La acción del debe centrarse en generar mecanismos para que se presenten menos proyectos productivos en ecosiestratégicos, mayor presencia de tecnologías limpias, y fortalecer los procesos de planificación pacon la comunidad y gobiernos locales. Esto implica, también, aumentar incentivos desde el Estaddesarrollo de dicho tipo de proyectos.

Por último, mejorar los canales de relación y comunicación institucional ANLA - CAR - Peticiomanejar las compensaciones y hacer seguimiento al plan de inversiones. Algunas de estas recomenfueron incorporadas al plan de acción propuesto por esta consultoría.

1.1.4 Acceso, cobertura, actualización y articulación respecto a la información requerida pel Licenciamiento Ambiental

El cierre del área temática de Información conlleva a lo estipulado oficialmente y abordado en la pel Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC) es relevante para el licenciamiento asustentarse “en un proceso de concertación interinstitucional, intersectorial e interdisciplinario, lideMinisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y los Institutos de Investigación Ambientde Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), el Instituto de Investigación dBiológicos Alexander von Humboldt (IAvH), el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (IN

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Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI) y el Instituto de Investigaciones AmPacífico (IIAP). Además, este proceso cuenta con la participación de otras entidades como: el DepAdministrativo Nacional de Estadística (DANE), el Departamento Nacional de Planeación (DNP)Geológico Colombiano (INGEOMINAS), el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y las CAutónomas Regionales (CAR), y proyecta la integración gradual de actores relevantes como: la aca

sectores público y privado, las organizaciones sociales y las comunidades entre otros interesadogestión de la información y el conocimiento ambiental...” (SIAC, 2013).

Entonces, la pregunta orientadora de esta sección es:

¿Cómo se puede acceder a la información requerida con calidad, cantidad y oportunidad para adeproceso de licenciamiento ambiental?

Como punto de partida, consideran los consultados, se podría obtener una buena aproximación a lalínea base del país (incluyendo hasta la escala municipal) a partir del cúmulo de datos generadolicencias otorgadas a los proyectos desde 1994 por las autoridades ambientales, a partir de un pcomplejo de filtro, análisis, categorización, comparación, trazabilidad y validación de los EIA qu

dichas licencias. Sin embargo, identifican que la gran debilidad es que la información disponible alos EIA pertenecientes a los proyectos licenciados en las dos décadas pasadas ha tenido poco aintegral; simplemente se archiva cada expediente por separado. En palabras simples, afirman información de los EIA no se administra; la ANLA y las CAR no capitalizan esa información, usuarios ni para sus equipos internos”.

Los entrevistados opinan que se debe disponer de una ´línea base oficial´ administrada por un oroficial – recomiendan el SIAC en el marco del SINA- y construida por la confluencia de infordiversos actores como institutos de investigación, la academia, el mismo Estado colombiano, las consultoras, los resultados de los permisos de investigación científica, entre otros. Además, propuna posible modalidad de financiación sería pagar por la información requerida y dichos recursos repara continuar levantando información primaria (en lo posible) y también retroalimentar las bases través de la información recolectada en el seguimiento a los proyectos. Probablemente para conserequiera un ajuste a la política de información ambiental, en el sentido de cooperación –desinteresarticular la información en manos de los privados con la información de los institutos de investigacoficiales. Finalmente, se vislumbra que dicha homogenización de la información impactaría en la relos tiempos del licenciamiento ambiental, evitaría la solicitud de información adicional, y hatransparencia en la toma de decisiones al partir, todas las autoridades ambientales, de una misma línpara determinada región.

Una fórmula para acceder a información con calidad y oportunidad en el licenciamiento ambiental según los entrevistados, similar al caso de registro de instrumentos públicos, que articula catastroregistro, donde el SIAC sería el compilador central de la información obtenida de múltiples maneraesfuerzos de todos los usuarios del licenciamiento. Además, fortaleciéndose los convenios de coocon los privados e inyectando más capital económico, mejorando los presupuestos a los instiinvestigación del país en coherencia con el ´aumento exponencial´ de las demandas actuales de infoy estableciendo una Política de Información Ambiental en el país.

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1.2 SUFICIENCIA, PERTINENCIA Y EFICACIA DE LA NORMATIVA

1.2.1. Planeación

1.2.1.1. Suficiencia

La opinión generalizada de los entrevistados, capturada en las entrevistas y grupos focales realizadla normativa en materia de licenciamiento ambiental, es que ésta resulta suficiente; sin embargo, parecer de esta consultoría se omite en el análisis por parte de todos los actores es un real cuestionsobre la necesidad de que la regulación sobre licencias ambientales incluya también la etapa de plade los proyectos sujetos al instrumento.

En algunos casos, los actores consideran que el marco normativo es muy completo y progresistembargo, resaltan que deja un amplio margen de discrecionalidad al operador jurídico de turnoprevalente particularmente entre los actores pertenecientes al sector privado o peticionarios de ambientales), no obstante lo anterior, no es claro para los actores cuándo tendría que comenzar la inde la regulación sobre el licenciamiento ambiental respecto de aquellos proyectos que se encuentra

etapa de concepción; así, los actores manifiestan que el ordenamiento como tal tiene un amplio normativo que busca cubrir todos los asuntos que reglan las actuaciones de los funcionarios antes del trámite de una Licencia Ambiental, por lo que ponen de relieve la necesidad particular depeticionarios puedan conocer qué es lo que deben hacer antes de solicitar una Licencia ambiental.

¿Cuáles son las fortalezas y debilidades de la normativa de las diferentes entidades asociadas al prolicenciamiento ambiental, a nivel nacional y regional?

Uno de los aspectos significativos frente a las debilidades y fortalezas respecto a la regulaclicenciamiento ambiental, en la etapa de planeación de los proyectos, tiene que ver con la preocsentida por la mayor parte de los actores frente a la tendencia generalizada a “deslicenciar” proyeco actividades (no requieren licencia ambiental de acuerdo a los Decretos 1180 de 2003, 1728 de 200

de 2005; ver Tabla 1.2.1), lo que evidentemente supone que toda la carga de una planeación responevaluación y manejo de impactos ambientales queda en cabeza de los gestores de los proyectos.

Tabla 1.2.1 Actividades deslicenciadas por sectoresSECTOR ACTIVIDAD

HidrocarburosLa exploración sísmica, salvo que sea necesaria la construcción de vías para el tránsito vehicularTransporte de hidrocarburos gaseosos que se desarrolle por fuera de los campos de explotaciónDistribución de gas natural de uso comercial o industrial

Minería Exploración geológico-minera por métodos de subsueloAmpliación, mejoramiento, reconstrucción y rehabilitación de infraestructura

Energía

Subestaciones eléctricas sobre líneas existentesRestitución o sustitución de unidades de generación térmica por tecnologías más limpiasAmpliación de líneas de transmisión de circuito sencillo a doble y triple circuitoRepotenciación de líneas de energía existentes

Sistemas de generación sobre instalaciones preexistentes de desarrollo hidráulicoLíneas de conexión de plantas de generación al sistema interconectado nacional (no mayor a 30 Km)Pequeñas centrales hidroeléctricasCentrales térmicas con capacidad de generación menor o igual a 10 MwPlantas de generación de energía con fuentes solar o de biomasa (menor a 1 Mw)Redes de distribución eléctrica del sistema interconectado nacionalSistemas de telecomunicaciones sobre infraestructura existenteConstrucción o instalación de grandes torres electromagnéticas

Infraestructura Obras y actividades de rehabilitación de la red vial, de la red férreaPuesta en funcionamiento de las estaciones de servicio de combustible y los depósitos de combustiblesGrandes proyectos de vivienda

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SECTOR ACTIVIDADConstrucción de centros comercialesConstrucción y operación de pistas para aviones de fumigaciónIndustria manufacturera de explosivos, pólvoras y productos pirotécnicosPlantas de tratamiento de residuos sólidosCurtiembres

Plantas de beneficio animalTerminales de transporteSistemas de trasporte masivo

OtrosTransporte de especies, subespecies o variedades de fauna acuáticaProyectos de aprovechamiento forestal, de reforestación y silvicultura comercialImportación y producción de organismos vivos modificados

Nota: De acuerdo con el autor del texto original, la importación y producción de organismos vivos genéticamente modificados está deacuerdo con el Decreto 4525 de 2005; sin embargo, el artículo 8 del Decreto 2820 sí establece la obligatoriedad de la licencia ambiental.

Fuente: Elaboración propia con base en Foro Nacional Ambiental (2011)

Con muy contadas excepciones, es importante señalar que prácticamente ninguno de los actoropinión fue consultada durante la evaluación pone de manifiesto debilidades o fortalezas de la ndurante la fase de planeación, lo que podría indicar que, para la mayoría, la regulación sobre licenambiental no debe comprender esta etapa durante la cual se gestan los proyectos sujetos al instrum

obstante se evidencian dificultades relacionadas con las modificaciones constantes al régimlicenciamiento ambiental a fin de ajustarlas a supuestos fácticos que no fueron reglados suficonvenientemente en la regulación (v. gr. Decreto 500 de 2006 que modificó al entonces recién Decreto 1220 de 2005 a fin de especificar cuando un proyecto afectaba al Sistema de Parques NaNaturales), por lo que dicha circunstancia se percibe por los indagados como un elemento queinseguridad jurídica en los peticionarios.

Uno de los aspectos no abordados por los actores indagados pero que sí reviste interés para la pública, como se evidencia por su permanente discusión en los medios de comunicación y foros acaes el de la necesidad de revisar el alcance de la legislación sectorial en relación con los momentocuales debe ser gestionada y obtenida la licencia ambiental, con referencia al ciclo de formulación yde los proyectos sujetos al instrumento, discusión que ha sido particularmente relevante tratándo

relación entre el momento de, por ejemplo, otorgamiento de títulos mineros, y de la obtención de ambiental para los proyectos respectivos.

En este sentido, el artículo 85 de la Ley 685 de 2001 vigente ante la pérdida de vigor de la Ley 1382referentes al Código de Minas, precisa lo siguiente en relación con el momento de obtención de lambiental:

“ Artículo 85. Estudio de Impacto Ambiental. Simultáneamente con el Programa de Trabajos y Obrasdeberá presentarse el estudio que demuestre la factibilidad ambiental de dicho programa. Sin laaprobación expresa de este estudio y la expedición de la Licencia Ambiental correspondiente nohabrá lugar a la iniciación de los trabajos y obras de explotación minera. Las obras de recuperacióngeomorfológica, paisajística y forestal del ecosistema alterado serán ejecutados por profesionales

afines a cada una de estas labores. Dicha licencia con las restricciones y condicionamientos queimponga al concesionario, formarán parte de sus obligaciones contractuales”.

Como se observa, la firma del contrato de concesión minera no supone per se la autorización para el inicio detrabajos y obras de explotación, pero sí de exploración; sin embargo, la norma prevé que las conimpuestas en la licencia ambiental, forman parte de las obligaciones contractuales que correspoconcesionario, por ende, existe una inconveniente carga de inseguridad jurídica en las relcontractuales suscritas para explotar recursos naturales no renovables, lo cual no queda eviden

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resuelto con la presentación simultánea del EIA y del Plan de Trabajos y Obras de la explotación, pello no garantiza que la autoridad ambiental otorgue la licencia.

En síntesis, buena parte de los actores indagados ponen de presente el carácter progresivo en la legpero llaman la atención respecto de su dispersión y de la inseguridad jurídica que, tanto para los pet

como para las autoridades ambientales, comporta el permanente cambio en la misma; de igual evidencian preocupación respecto de la implementación de la normativa (eficacia) antes que respesuficiencia y relevancia (pertinencia).

1.2.1.2. Pertinencia

Dado que la normativa sobre licenciamiento ambiental no aborda claramente la etapa de planeacióproyectos sujetos a licencia ambiental, no es posible evaluar la pertinencia de la regulación salvo enaspectos respecto de los cuales dicho marco normativo aborda esta fase.

¿El permiso de investigación científica es aplicable en el proceso de licenciamiento ambiental?

Uno de los primeros aspectos resaltados por buena parte de los actores es el de la pertinenciaregulación sobre permisos de investigación científica para la elaboración de los Estudios de Ambiental. En efecto, una de las preguntas válidas que surgen es si realmente el supuesto jurídico, regulación y de control a través del permiso de investigación científica, involucra las actividades prelaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, y si, en consecuencia, puede afirmarse que el melaboración de los EIA, en tanto supone entre otras actividades, la realización de muestreos de naturales renovables, debe considerarse, por ese sólo hecho, como una actividad de investigación ci

Sobre el tema se evidencian vacíos y debilidades tanto en las autoridades ambientales como en los(peticionarios, empresas consultoras, sociedad civil) en la comprensión de la naturaleza juríinstrumento, así como de su pertinencia y aplicabilidad a cada caso en concreto; para varios actejemplo, el permiso de investigación a que se refiere el Decreto 309 de 2000 (permiso de estudio coinvestigación científica sobre biodiversidad) tiene un carácter o naturaleza jurídica diferente al quepermisos de estudio de recursos naturales a que se refiere el artículo 56 del Decreto Ley 2811 d(Código de los Recursos Naturales Renovables – CRNR).

Un permiso de estudio con fines de investigación científica sobre biodiversidad, de aquellos reglaDecreto 309, tiene como propósito la autorización por parte de la autoridad ambiental para“(…) adelantar un proyecto de investigación científica en diversidad biológica que involucre alguna o todas las actividades decolecta, recolecta, captura, caza, pesca, manipulación del recurso biológico y su movilización en el territorionacional (…)” 5 , luego no tiene como propósito el futuro aprovechamiento de los recursos naturales obestudio, característica que lo diferencia de los permisos de estudio a que se refiere el artículo 56 den tanto estos últimos, tienen como finalidad“(…) el estudio de recursos naturales cuyo propósito sea proyectar obras o trabajos para su futuro aprovechamiento (…)” 6 .

La pregunta que surge entonces es si los permisos de estudio a los que se refiere el Decreto 309 de 2definitivamente exigibles para quienes pretendan realizar muestreos sobre biodiversidad o inventarisobre el tema en el marco de la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental, cuestión frente a propia norma precisa la respuesta concreta en su artículo 14, al señalar que:“Cuando en desarrollo de losestudios exigidos con ocasión de la obtención de otros permisos y licencias ambientales y durante el

5 D.309/00. Artículo 3º.6 D.L. 2811/74. Artículo 56.

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desarrollo de la obra, proyecto o actividad amparada por éstos se colecten, recolecten, cacen o pesquenespecímenes o muestras de diversidad biológica, éstas deberán depositarse en colecciones registradas, sin perjuicio de la obtención del permiso de estudio con fines de investigación científica”(subrayado fuera detexto).

De lo anterior se infiere claramente que tratándose de la elaboración de EIA, el interesado, en tantrecolecte, cace o pesque especímenes de la biodiversidad, debe, además de depositar tales ejemplacolecciones biológicas debidamente registradas, obtener el permiso de estudio respectivo otorgadautoridad ambiental; sin embargo, el parágrafo 2º del artículo 2º del mismo Decreto precisa que:“Tampocorequerirán permiso de estudio los investigadores que no involucren actividades de colecta, recolecta, captura,caza, pesca o manipulación del recurso biológico dentro de su proyecto de investigación científica” , por ende,sólo en aquellos casos en los que exista colecta, recolecta, captura, caza o pesca de especímenesbiodiversidad, será requerido el permiso correspondiente.

Existe una percepción entre los distintos actores indagados, particularmente entre los peticionaidentifican este permiso de estudio como una forma de “permiso para obtener una licencia”, por opinión generalizada es que resulta ´engorroso´ y, desde el punto de vista del procedimiento admi

poco eficiente requerir un permiso para elaborar un estudio con miras a obtener una licencia; no oanterior, esta postura evidencia en sí misma una incorrecta lectura del carácter de los Estudios deAmbiental, que obedece a su percepción como un requisito para la obtención de la licencia, antes qun instrumento para planificar adecuadamente un proyecto, incorporando y considerando para ello ambiental.

Ahora bien, en cuanto al permiso de estudio a que se refiere el artículo 56 del Decreto Ley 2811 declara su exigibilidad tratándose de la elaboración de EIA para proyectos en los cuales se pretutilización de un recurso natural renovable, dado que la norma regula el alcance de dicha autoriseñalar que“…podrá otorgarse permiso para el estudio de recursos naturales cuyo propósito sea proyectarobras o trabajos para su futuro aprovechamiento”(subrayado fuera de texto).

¿Cuáles son las debilidades de la normativa ambiental frente a la obtención y aprobación de otros que son requisito para la solicitud de la licencia ambiental? ¿Cómo deberían armonizarse estos instdentro de la normativa ambiental?

De la misma manera que el anterior permiso de estudio de investigación científica es percibidusuarios peticionarios de licencias ambientales como un requisito que entorpece el trámite de licenambiental, existen otras actuaciones administrativas preparatorias o previas a la solicitud de licencivistas como redundancias en el procedimiento reglado para la obtención de la licencia, tales ccertificaciones expedidas por parte del Ministerio del Interior sobre presencia de comunidades afrodescendientes, o por el INCODER sobre existencia de resguardos y territorios colectivos, y la ede programas de arqueología preventiva.

La pertinencia de la solicitud de certificaciones de presencia de comunidades étnicas y afrodescendMinisterio del Interior resulta entendida como un requisito necesario y reglado por disposiciones dsuperior, que garantizan derechos que forman parte del bloque de constitucionalidad en el marcoColombiano; sin embargo, al parecer por buena parte de los indagados, las dificultades se presentatiempos que se toman tanto el Ministerio del Interior, como el INCODER, para dar respuestasolicitudes; en este sentido, se evidencia que el diseño del proceso de licenciamiento ambiental, punto de vista regulatorio, no previó de manera suficiente el ajuste institucional necesario en las encargadas de surtir el trámite de estas certificaciones.

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Una evidencia de esta dificultad se encuentra en el trámite de certificaciones sobre existencia de resgterritorios colectivos a cargo del INCODER, institución que se entiende a sí misma como competeel ámbito rural, lo que en principio parece evidente; sin embargo, la norma no establece distincproyectos sujetos a licencia ambiental que pretendan ejecutarse en suelo rural respecto de aquellosdesarrollarán en suelo urbano, siendo obligatorio en ambos casos obtener la certificación correspon

parte del INCODER; así pues, en el hipotético caso de un proyecto sujeto a la licencia ambiental qudesarrollarse dentro del perímetro urbano (Vgr. Importación, producción o uso de plaguicidas) la institucional puede no ser clara, en tanto sus objetivos y por ende su estructura, están enfocados a lade asuntos relacionados con el desarrollo rural, lo que puede conducir a respuestas que no sean de que por tanto retrasen el inicio del proceso de licenciamiento ambiental.

En relación con la realización del Programa de Arqueología Preventiva, regulado por la Ley 1185 dDecreto 763 de 2009, existe un problema de percepción similar al generado en relación con los perestudio o investigación científica; en efecto, la realización del programa de arqueología prindependientemente de su exigibilidad para emprender el trámite de licenciamiento ambiental, deberpráctica apropiada por cualquier ejecutor de un proyecto, obra o actividad a fin de identificar lobienes y contextos del patrimonio arqueológico de la Nación, y diseñar en una primera fase, como

el Decreto 763 de 2009, un Plan de Manejo Arqueológico. Sin embargo, dicho proceso, que tendrincorporado como parte de la planeación de cualquier proyecto en su etapa de concepción, es percibun requisito previo más, para la obtención de la licencia ambiental.

Concluyendo a este respecto, se puede afirmar que la normativa existente sobre la etapa de planealos proyectos sujetos a licencia ambiental es pertinente, en tanto cada aspecto reglado es reanecesario y aplicable a cada caso; sin embargo, y como se advirtió previamente, resulta insuparticularmente porque la integralidad que demanda el proceso de planeación de un proyecto,actividad debería tener reglada la exigencia del agotamiento del estudio de una serie de vafundamentales para evaluar la viabilidad y las características que debería tener cada proyecto, variapor supuestos incorporan el impacto ambiental, el manejo arqueológico, y el manejo sociocultural por supuesto el estudio y levantamiento de la línea base sobre el estado de los recursos naturalpretenden ser aprovechados, así como de los elementos naturales susceptibles de ser impacparticularmente la biodiversidad.

1.2.1.3. Eficacia

Uno de los aspectos fundamentales objeto de análisis es si la escasa regulación referente al procplaneación de los proyectos sujetos a licencia ambiental resulta eficaz para el logro de los propósiregulación; en este sentido, un primer aspecto a revisar es si la insuficiencia normativa se traducpérdida de eficacia en la regulación.

¿Cómo debería llevarse a cabo el proceso de articulación interinstitucional y de acompañamienautoridad ambiental en la planeación del proyecto y en el proceso de la licencia ambiental (no sólosolicitud)?

La ausencia de una regulación articulada, sistematizada y única para la formulación y planeaproyectos sujetos a licencia ambiental comporta una pérdida de eficacia en el propósito del instrumvez que, en tanto no se concibe la realización de un análisis de impacto ambiental completo y sedeterminante para la toma de decisiones sobre la pertinencia y viabilidad de realización de un específico, entonces se aborda la cuestión de la evaluación de impactos ambientales y análisis de altsólo como requisito para la obtención de la licencia ambiental, que por demás, se percibe igualmenterequisito para poder iniciar la ejecución de un proyecto.

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La concepción normativa del carácter del EIA dista del propósito que debiera tener como herramietoma de decisiones, ya que de su definición normativa se infiere que se constituye en un instrumentola autoridad ambiental que evalúa el EIA sea quien toma la decisión en relación con la viabilidad amproyecto; pero no se concibe de manera amplia, es decir, como una herramienta para la toma de detambién por parte del gestor o formulador de un proyecto, que le permita incorporar la variable

dentro de aquellas que debe considerar para evaluar la pertinencia o no de la realización del mismo.En efecto, el artículo 21 del Decreto 2820 de 2010, precisa que“El Estudio de Impacto Ambiental es elinstrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licenciaambiental y se exigirá en todos los casos en que de acuerdo con la ley y el presente reglamento se requiera”(subrayado fuera de texto), en tanto que el artículo 57 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artícla Ley 1450 de 2011, señala que“Se entiende por Estudio de Impacto Ambiental, el conjunto de lainformación que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de una licenciaambiental”(subrayado fuera de texto), noción que adelgaza aún más el alcance del EIA como instrpara la toma de decisiones por parte del gestor o formulador de un proyecto.

Estas dos definiciones del alcance del EIA como instrumento riñen claramente con el espíritu d

recogido por el numeral 11 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, según el cual,“Los estudios de impactoambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras yactividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial”(subrayado fuera de texto);en otras palabras, el legislador confunde en el artículo 57 de la Ley 99 de 1993 la evaluación deambiental como instrumento que permite la realización del principio 17 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 19927, con el Estudio de Impacto Ambiental como instrumento paratoma de decisiones sobre la realización o ejecución de una obra o proyecto determinado.

Esta diferencia conceptual ha llevado, en la práctica, a una dificultad sentida por el sistema: la elaboEIA sólo se aborda con posterioridad a la toma de la decisión sobre la realización o ejecución del prla definición de las características y curso propio de su ejecución; incluso, es posterior en su elabotro tipo de autorizaciones otorgadas por parte de autoridades sectoriales rectoras del ámbito o enfdesarrollo socioeconómico del que se trata el proyecto, por lo que resulta reducido su propósito y ca un requisito para el trámite de la licencia ambiental, debiendo ser concebido corporativa y sectocomo una herramienta para la toma de decisiones, como lo es la regla fiscal para la adopción de públicas, o el cierre financiero para la formulación de un proyecto.

Mención aparte merece el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, que se concibe legalmente cestudio sujeto a evaluación por parte de la autoridad ambiental, a fin de que esta última selecalternativa respecto de la cual debe elaborarse el EIA8. Según el artículo 17 del Decreto 2820 de 2010,“El

7 Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992.Principio 17. Deberá emprenderse unaevaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisiónde una autoridad nacional competente.8 L. 99/93. Artículo 56º.- Del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. En los proyectos que requieran de Licencia Ambiental, el interesado deberá solicitar en la etapa de factibilidad a la autoridad ambiental competente que ésta se pronuncie sobre la necesidad de presentar o no un Diagnóstico Ambiental de Alternativas. Con base en la informaciónsuministrada, la autoridad ambiental decidirá sobre la necesidad o no del mismo y definirá sus términos de referencia enun plazo no mayor de 30 días hábiles.El Diagnóstico Ambiental de Alternativas incluirá información sobre la localización y características del entornogeográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, además de un análisis comparativo de los efectos yriesgos inherentes a la obra o actividad, y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una delas alternativas.

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Diagnóstico Ambiental de Alternativas - DAA, tiene como objeto suministrar la información para evaluar ycomparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones deberán tener en cuenta el entorno geográfico, lascaracterísticas bióticas, abióticas y socioeconómicas, el análisis comparativo de los efectos y riesgosinherentes a la obra o actividad; así como las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada

una de las alternativas”(subrayado fuera de texto).

De la definición de este instrumento se infiere una contradicción sensible: el DAA está íntimamenteconcepción y diseño mismos del proyecto, y por ende, debería preceder a la toma de decisiones desu gestor respecto de su realización y de la selección de la alternativa más conveniente; en otras palDAA debe ser una herramienta de gerencia pública y privada para que los tomadores de decisiones,abordar la estructuración de un proyecto, incorporen dentro de su valoración de variables de decanálisis de las alternativas ambientales posibles.

Pero si el DAA debería preceder a la decisión del gestor del proyecto de emprender su formulaciónla evaluación por parte de la autoridad ambiental de dicho diagnóstico, debiera también ser anteceddecisión del gestor de emprenderlo, y a la obtención de las autorizaciones sectoriales requeridas para

Ahora bien, otro aspecto crítico que se puede identificar, es que el DAA es concebido normativamun instrumento excepcional: sólo dieciséis tipos de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia requieren de la presentación de una solicitud a la autoridad ambiental para que se pronuncie snecesidad de efectuar tal diagnóstico9, siendo que, en un estado ideal de cosas, para la totalidad de

Con base en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas presentado, la autoridad elegirá, en un plazo no mayor a treinta(30) días, la alternativa o las alternativas sobre las cuales deberá elaborarse el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental, antes de otorgarse la respectiva licencia. En el evento que la información o documentos que proporcione elinteresado no sean suficientes para decidir, la autoridad ambiental le requerirá, por una sola vez, el aporte de lo quehaga falta. Este requerimiento interrumpirá el término con que cuenta la autoridad para la elección de la alternativa.9 D.2820/10 Artículo 18. Exigibilidad del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. Los interesados en los proyectos, obras oactividades que se describen a continuación deberán solicitar pronunciamiento a la autoridad ambiental competentesobre la necesidad de presentar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas - DAA:1. La exploración sísmica de hidrocarburos que requiera la construcción de vías para el tránsito vehicular.2. El transporte y conducción de hidrocarburos líquidos o gaseosos, que se desarrollen por fuera de los campos; deexplotación que impliquen la construcción y montaje de infraestructura de líneas de conducción con diámetros iguales osuperiores a 6 pulgadas (15.24 cm), excepto en aquellos casos de nuevas líneas cuyo trayecto se vaya a realizar porderechos de vía o servidumbres existentes.3. Los terminales de entrega de hidrocarburos líquidos, entendidos como la infraestructura de almacenamiento asociadaal transporte por ductos.4. La construcción de refinerías y desarrollos petroquímicos.5. La construcción de presas, represas o embalses.6. La construcción y operación de centrales generadoras de energía eléctrica.7. Los proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente contaminantes con capacidadinstalada superior a 3MW.8. El tendido de líneas nuevas de transmisión del Sistema Nacional de Interconexión Eléctrica.9. Los proyectos de generación de energía nuclear.10. La construcción de puertos.11. La construcción de aeropuertos.12. La construcción de carreteras, los túneles y demás infraestructura asociada de la red vial nacional, secundaria yterciaria.13. La construcción de segundas calzadas cuando no se encuentren adosadas a las vías existentes o cuandoconsideren la construcción de variantes, par vial o pasen por centros poblados.14. La ejecución de obras en la red fluvial nacional, salvo los dragados de profundización.15. La construcción de vías férreas y variantes de estas.

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proyectos sujetos a licenciamiento ambiental debería exigirse la presentación de tal solicitud, ya ques realmente el mecanismo con el que cuenta el Estado para exigir de los particulares y gestoreproyecto, la incorporación del análisis de la variable ambiental en la toma de decisiones sobre la rde proyectos, y particularmente le permite al Estado orientar, desde el punto de vista ambiental, el de los mismos, planificar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, e intervenir en la eco

razones ambientales, consiguiendo de esta manera el logro de dos propósitos constitucionalmente en los artículos 80 y 334 superiores10.

1.2.2. Evaluación

1.2.2.1. Suficiencia

La evaluación en términos generales, es identificada por la mayor parte de los actores involucradoetapa a partir de la cual la normativa sobre licenciamiento ambiental cobra relevancia y, por ende, de dicho momento que se entiende que se hace necesario que la legislación aborde la regulación del

Para la mayor parte de los actores, la regulación sobre la etapa de evaluación de las solicitudes de

ambiental es suficiente, posición que de manera general es compartida por esta consultoría; sin eexisten deficiencias dentro del procedimiento que dejan en evidencia problemas puntuales de sunormativa en relación con un elemento ampliamente reglado como resulta ser el Estudio de Ambiental.

¿Los estudios de impacto ambiental reflejan la información real sobre las condiciones ambientales dpara el trámite de la licencia ambiental? ¿Existe la forma de garantizar la calidad de los estudios dambiental?¿La metodología de elaboración de estudios de impacto ambiental es acorde a las necesidades del de licenciamiento?¿Las guías para la realización de las evaluaciones de impacto ambiental son lo suficientemente acobjetivas?

¿Existen vacíos en las normas asociados al proceso de evaluación que lo dificultan?Como se observó en los acápites anteriores, el EIA es percibido por buena parte de los actores crequisito que habilita a quien lo realiza para radicar una solicitud de licencia ambiental, sin embargode esta manera, resulta común que los EIA estén precariamente construidos al momento de rasolicitud de licencia, ya que su simple elaboración y presentación habilita al peticionario para contitrámite correspondiente. En consecuencia, es habitual que la autoridad ambiental deba requerir la ao corrección del EIA al peticionario, este último, consciente de que será requerido en tal sentido, pEIA incompleto o inconcluso al momento de radicar la solicitud de licencia, para culminarlo y

16. Los proyectos que requieran trasvase de una cuenca a otra.10 C.N. ARTICULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar sudesarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.(…) ARTICULO 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley,en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo delos bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el planonacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, ladistribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dichomarco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos delEstado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

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completo mediante las peticiones de información adicional, ampliación y corrección del EIA que leautoridad ambiental.

Esta situación, puesta de manifiesto particularmente por las autoridades ambientales, lleva a penprobablemente el proceso de exigibilidad, evaluación y requerimiento de complementación o ajuste

de la demás información presentada probablemente tenga problemas de suficiencia, no obstanrecientes esfuerzos por hacer más objetivo y uniforme el contenido de los EIA y la metodologíevaluación; en este sentido, es necesario como elemento del diagnóstico, destacar el propósito del Nacional recogido desde la expedición del Decreto 1220 de 2005, reiterado por el Decreto 2820 dereglar de manera uniforme, tanto los contenidos de los EIA, como de la metodología de evaluacimismos.

Una evidencia de los problemas existentes en cuanto a la suficiencia de la información presentadpeticionarios como parte de los EIA, o de la documentación del proyecto radicada con la solicitud ambiental, se encuentra en los datos recogidos del muestreo efectuado en el trabajo de campo: e22,4% y un 57,6% de los proyectos para los cuales se solicitó licencia ambiental, demandaron ajuspor parte de la autoridad ambiental, siendo ello particularmente significativo en el caso de los secto

(57,6%), de energía (56,4%) y de agroquímicos (56,1%). Pero no sólo resulta insuficiente en este información aportada por los peticionarios como parte de los EIA; también lo es el resto de la inradicada: entre el 70,1% y el 90,2% de las solicitudes de licencia ambiental, requirieron de ampinformación por parte de la autoridad ambiental..

Lo anterior denota un elemento crítico en torno a la demanda de información requerida para la evallas solicitudes de licencia ambiental: aquella suministrada por los peticionarios resulta ampinsuficiente, frente a lo cual, la opinión de algunos actores institucionales es que dicha deficiensuministro de información es voluntaria por parte de los interesados, quienes, al reconocer que cseguridad les será requerida información adicional, prefieren omitirla en la documentación inradicada y esperar a suministrar datos y documentación completa en la medida en que la autoridad vaya demandando la misma.

Pero independientemente de esta percepción de algún actor institucional, lo cierto es que existen pnormativos en cuanto a la regulación de la oportunidad para revisar la suficiencia de la informaciócon las solicitudes de licencia como en los EIA, evidenciada en las múltiples oportunidades que sautoridad para demandar tal ampliación de información por parte de los peticionarios: las auambientales requieren entre 2 y 6 ajustes o complementaciones de información por proyecto evaluación, distribuidas por componentes como se muestra en la Tabla 1.2.2; cifras preocupantes sen cuenta que, desde el punto de vista de la regulación sobre peticiones en interés particular,solicitarse una sola vez información adicional o precisión en la entregada para dar respuesta efectipetición o solicitud11. En la tabla mencionada, uno de los mayores porcentajes corresponde a la categ

11 L.1437/11. Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. (…)Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo laautoridad deberá indicar al peticionario los que falten. Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constanciade los requisitos o documentos faltantes.(…) Artículo 17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito. En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridadconstate que una petición ya radicada está incompleta pero la actuación puede continuar sin oponerse a la ley, requeriráal peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximode un (1) mes. A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos comenzará acorrer el término para resolver la petición.

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temática Otros, que corresponde a diversos temas incluidos en los TdR; al respecto es importante mque una solicitud de información adicional puede incluir varios temas, pero que, de acuerdo con ANellos están relacionados con los aspectos requeridos en el EIA, afirmación que no es compartidtotalidad de los peticionarios.

Tabla 1.2.2Solicitudes de Ajustes a los proyectos en etapa de Evaluación, diferenciadas por componente

Fuente: SEI S.A – Fundación Natura de Colombia (2013)

Si bien es cierto el procedimiento de otorgamiento de licencias ambientales es reglado de manera por lo que la aplicación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Admini1437 de 2011) es residual y supletoria, la evaluación de las solicitudes de licencia ambiental debieraestas reglas previstas en el citado Código, a efectos de garantizar la realización de los principios de economía y eficacia.

Ahora bien, el artículo 25 del Decreto 2820 de 2010, al regular el procedimiento para el otorgamilicencia ambiental y refiriéndose al mismo como evaluación de estudios de impacto ambiental, prenumeral 1º que“… a partir de la fecha de radicación del Estudio de Impacto Ambiental con el lleno de losrequisitos establecidos para el efecto en los artículos 21 y 24 del presente decreto, la autoridad ambiental

competente, contará con cinco (5) días hábiles para expedir el auto de inicio de trámite de Licencia Ambientalel cual deberá publicarse en los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993” (subrayado fuera de texto).

Como se observa, el contenido de la disposición resulta insuficiente, dado que no precisa ni la mamomento que tiene la autoridad ambiental para verificar el cumplimiento del lleno de los requisitospara tramitar la solicitud de licencia ambiental, dando con ello lugar a discrecionalidad de parte del competente, por lo que, en este caso, resultaría aplicable lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1437

De otra parte, el numeral 3º del mismo artículo 25 del Decreto 2820 de 2010 precisa que“Recibida lainformación o vencido el término de requerimiento de informaciones a otras autoridades o entidades, laautoridad ambiental podrá solicitar al interesado dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes mediante elcorrespondiente acto administrativo, la información adicional que se considere pertinente. En este caso se

suspenderán los términos que tiene la autoridad para decidir de conformidad con lo establecido en el artículo12 y 13 del C.C.A” (subrayado fuera de texto). Nuevamente el ejecutivo al reglamentar el procedimieobtención de licencias ambientales omite precisar cuántas veces puede la autoridad solicitar infadicional, lo que da lugar a que estando dentro del término de los veinte (20) días a que se refiere la

Cuando en el curso de una actuación administrativa la autoridad advierta que el peticionario debe realizar una gestión detrámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, lo requerirá por una sola vez para que la efectúe en eltérmino de un (1) mes, lapso durante el cual se suspenderá el término para decidir.(…)

SECTOR

No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos No. proyectos N

Agroquímicos 406 127 51 76 1 229 127 457 127 813Energía 39 58 27 51 17 25 61 46 2 1 14 37 107Hidrocarburos 223 390 329 341 157 285 417 304 29 4 79 309 721Infraestructura 154 155 132 137 46 111 173 120 6 8 51 135 352Minería 30 40 25 26 10 31 32 27 6 2 15 30 50Otros sectores 11 27 22 17 23 16 5 12 1 51

457 1075 661 623 307 452 935 640 44 21 628 640 2094

esu o parapermisos y

autorizacionesde otras

autoridades

Otros

SOLICITUDES DE AJUSTES POR COMPONENTE

A lazonificación

Al Plan deMonitoreo ySeguimiento

Al Plan deContingencias

Respecto alPOT

Al Programade

recuperaciónde Tierras

Al manejo deriesgos

A CartografíaAl

componentebiótico

Alcomponente

abiótico

componente

socio -económico y

cultural

A lametodologíade evaluación

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autoridad ambiental pueda requerir cuantas veces determine discrecionalmente información adiccuyo caso, frente a cada nueva solicitud de información, el término para decidir de fondo la solicencia se suspende, vacío normativo que explica a todas luces la pluralidad de solicitudes de infadicional y, por ende, la persistente suspensión en los términos con los que cuenta la autoridad parade dicha información.

Lo anterior explica por qué, para algunos peticionarios, la mayoría de los problemas están referreglamentación de ciertos procedimientos y, en particular se deben a los términos reglados, que anteo insuficiencia normativa, son interpretados discrecionalmente por los diferentes funcionarios; estolos peticionarios no tengan certeza sobre tiempos y operación en las licencias ambientales, dificuplaneación de los proyectos.

Como se observa, si bien el Decreto 2820 de 2010 (continuando con la senda trazada por el Decreto2005) homogeneizó los formularios de solicitud de licencia, los términos de referencia de los Emanuales de evaluación de los mismos EIA, reduciendo de esta manera la discrecionalidad en la evde tales estudios, no resolvió dicho problema en la recolección de información en relación con losoportunidades previstas para ello, lo que genera inseguridad jurídica, mora en la respuesta a las solic

riesgos asociados a la subjetividad en la interpretación normativa, sumado ello, por supuesto, a unaque las propias autoridades identificaron en la indagación, consistente en el suministro a propinformación incompleta a la espera de los requerimientos de la misma por parte de la autoridad.

Finalmente, y en relación con la información adicional y pronunciamientos que se requierenCorporaciones Autónomas Regionales (CAR) y Autoridades Ambientales Urbanas (AAU), en eproyectos sujetos a licencia ambiental de competencia de la ANLA, no resulta suficiente la rcontenida en el Manual de evaluación de estudios ambientales adoptado por la Resolución 1552 toda vez que, si bien es cierto a dichos criterios y metodología debe ajustarse la ANLA para evaluarsucede lo mismo con las Corporaciones Autónomas Regionales y Autoridades Ambientales Urbandeben pronunciarse sobre la solicitud de licencia respectiva, en virtud de lo previsto en el parágrafdel artículo 25 del Decreto 2820 de 201012, pronunciamiento que, en últimas, termina siendo una evaluacidel EIA en los aspectos pertinentes a su competencia, relacionados con el manejo de cada recursorenovable; luego, frente a ello, la regulación resulta insuficiente y redunda en pronunciamientos discpor parte de las autoridades ambientales consultadas, por ende, se haría necesario extender los efelas reglas para la evaluación del EIA al análisis que realicen las demás autoridades a las cuales se pronunciamiento sobre el mismo, de manera que dicho pronunciamiento en efecto resulte integrevaluación del estudio, y responda a unos mismos criterios y elementos objetivos.

12 D.2820/10. Artículo 25. (…)Parágrafo 2°. Cuando se trate de proyectos, obras o actividades de competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial, la autoridad o autoridades ambientales con jurisdicción en el área del proyecto en donde se pretenda hacer uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales renovables tendrán un término máximo de treinta (30)días hábiles, contados a partir de la radicación del Estudio de Impacto Ambiental por parte del usuario, para emitir elrespectivo concepto sobre los mismos y enviarlo al Ministerio. Así mismo, y en el evento en que se haya hecho requerimiento de información adicional sobre el uso y/oaprovechamiento de los recursos naturales renovables, las autoridades ambientales de que trata el presente parágrafodeberán en un término máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir de la radicación de la información adicional por parte del interesado, emitir el correspondiente concepto técnico sobre los mismos.Una vez vencido el término antes indicado sin que las autoridades se hayan pronunciado el Ministerio procederá a pronunciarse en la licencia ambiental.

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1.2.2.2. Pertinencia

La pertinencia de la normativa en la fase de la evaluación es absoluta. Tanto para los funcionarios clos peticionarios es indispensable, y así se reconoce por parte de los entrevistados, tener claridaprocedimientos y requisitos al momento de solicitar una Licencia Ambiental. Algunos actores

afirman que, antes que ajustes normativos, se necesita por parte de las instituciones una política púbevaluación del impacto ambiental; para estos actores, se hace necesario reducir los niveldiscrecionalidad en los que cada funcionario tiene su propio concepto, de manera que pueda unificala política pública la respuesta en todas las instituciones, de forma que se brinde seguridad jurídica.

En términos generales, se puede afirmar que la normativa sobre la evaluación en el licenciamiento es pertinente; sin embargo, desde el punto de vista estricto de la técnica normativa y la racionalidadestá presentada de una manera dispersa, ya que buena parte de las disposiciones que regulan el prremiten a otras disposiciones de un alto grado de especialidad sobre temas o proyectos puntuales slicencia ambiental, haciendo del ejercicio interpretativo y sobre todo de operación práctica, particpara los usuarios, un proceso ´engorroso´ y dispendioso que dificulta su aplicación por parte tpeticionario, como de la autoridad ambiental, como operadores jurídicos de la norma.

Desde la perspectiva de esta consultoría, la regulación sobre la evaluación de los EIA adolece detécnica normativa, en tanto no se encuentra sistematizada en un solo cuerpo normativo, que bien podCódigo Nacional de Recursos Naturales Renovables, cuya reforma y sistematización con la nambiental especializada que prolifera desde la expedición de la Ley 99 de 1993, permitiría contar ccuerpo articulado, en el cual un título especial se dedicara a los procesos de licenciamiento ambienevaluación de impactos ambientales.

Ahora bien, es necesario destacar que dicha alternativa de sistematización no es, a juicio de esta conla única, aun cuando se privilegia por parte de la misma en tanto a nuestro entender, es el Código NaRecursos Naturales Renovables la única norma que comprende la gran mayoría de las materias oregulación por la normatividad ambiental, que son objeto de operación en los procesos de licencambiental, aún cuando su falta de actualización, justamente debida a la carencia de un ejercsistematización, ha venido haciendo desuetas las disposiciones contenidas en dicho código, propicuna proliferación y dispersión normativa orientada por causas diversas, entre otras el continuo avestado del saber científico sobre la gestión del ambiente, así como la permanente modificación degubernamentales que trascienden en el ámbito normativo.

Pese a lo anterior, otra alternativa de sistematización normativa, bien podría plantearse a través de ual propio Decreto 2820 de 2010, que permita definir las reglas que sobre la interpretación sistemálegislación ambiental, debe seguir el operador de la norma sobre licenciamiento ambiental, biautoridad ambiental o como peticionario, de manera que la discrecionalidad en la interpretación y de la regulación se reduzca, en este sentido, sería pertinente la inserción de un capítulo en el reglamentario sobre licencias ambientales, que contenga las reglas sobre interpretación sistemátinormatividad contenida en el mismo frente al resto de la regulación ambiental, frente a la regulacióy la jerarquía normativa de las disposiciones contenidas en el mismo Decreto.

Finalmente, a este respecto, se debe señalar que, si bien es cierto que la confección de manuaevaluación de EIA resulta un aporte fundamental y pertinente para darle objetividad al proceso de epor parte de las autoridades ambientales, las reglas contenidas en la Ley 1450 de 2011 (Ley dNacional de Desarrollo 2010-2014) frente al licenciamiento ambiental resultan a todas luces impertanto no sólo carecen de técnica normativa, sino que además redundan en el propósito de hacer eantes que eficiente y eficaz, el proceso de licenciamiento ambiental; en este sentido, en tan

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disposiciones no precisan la manera en que se articulan a las normas reglamentarias del proclicenciamiento, particularmente las contenidas en el Decreto 2820 de 2010, su operación se tornaaspecto que se aborda a continuación.

1.2.2.3. Eficacia

La eficacia de la regulación sobre EIA es, quizás, uno de los aspectos que puede resultar crítico a la resultados del seguimiento ambiental de las licencias otorgadas. En efecto, un proyecto respecto tanto el proceso de evaluación de la solicitud de licencia como la operación misma de la norma eficaces, no debería dar lugar a mayores vicisitudes asociadas al cumplimiento de las obligaciones de la licencia; sin embargo, ello no sucede en la práctica.

Sin perjuicio de los problemas de efectividad por parte de la autoridad ambiental en el seguimienadopción de medidas tendientes a corregir las perturbaciones en el desarrollo de un proyecto que coel incumplimiento de la licencia ambiental, lo cierto es que una evaluación incompleta de los EIA modificaciones de la licencia ambiental emprendidas oficiosamente por las autoridades ambientalimposición de una serie de obligaciones en la licencia que en realidad son complementos o ajustes a

que evidencian, a juicio de algunos de los actores indagados, particularmente peticionarios, una inevaluación. Es necesario señalar, igualmente, que las deficiencias no siempre son debidas a la evaluEIA sino que, en la mayor parte de los casos, obedecen a deficiencias en los propios EIA que, en tson obviadas al evaluarlos dando lugar una vez obtenida la licencia, a modificaciones a la mismrazones ya anotadas.

Un aspecto fundamental que se debe abordar en este punto es el de la eficacia de la licenciainstrumento de evaluación de impactos ambientales, ya que la reducción progresiva de proyectosactividades sujetos al instrumento, como se mostró en la Tabla 1.2.1 (tendencia que de cierta fmorigeró con la expedición del Decreto 2820 de 2010) supone que cada vez son más las actividadecuentan con un instrumento para evaluación de impactos ambientales y respecto de los cuales la facEstado para ejercer control ambiental se encuentra fraccionada, ya que se ejerce a través de mpermisos y autorizaciones que, en últimas, dificultan un control eficaz de la actividad desde el punambiental. Son particularmente sensibles casos como los de parques cementerios, estaciones de seproyectos agroindustriales, el desarrollo de parcelaciones, loteos, condominios y conjuntos habitaetc., respecto de los cuales, incluso, varias autoridades ambientales regionales han tratado de gnormas de rigor subsidiario que recuperen la exigibilidad de la licencia para su desarrollo, evidencen buena medida, las reformas surtidas a la regulación sobre licenciamiento ambiental no atiensuficiencia a las necesidades locales y regionales.

En este punto vale la pena destacar, justamente, el problema de la eficacia regional de la normregulación sobre la evaluación de solicitudes de licencia ambiental. De acuerdo con el criterioconsultoría, la elaboración de unos listados taxativos de proyectos, obras o actividades sujetos aambiental, aplicables de manera general para todo el país, no es precisamente la mejor forma de rede manera eficaz a las necesidades locales y regionales frente a la evaluación de impactos ambientejemplo que se puede citar es el de las estaciones de servicio, que fueron excluidas normativamenobtención de licencia ambiental como requisito para su construcción y funcionamiento, lo que concaso puntual de la Sabana de Bogotá, a una proliferación de este tipo de establecimientos aún en cezonas residenciales y de usos institucionales altamente sensibles (colegios, hospitales, jardines inhogares geriátricos, entre otros), y a la transferencia de la carga del control a las autoridades urbansanitarias; en este sentido, la determinación de proyectos, obras o actividades sujetos a licencia adebería atender también a un criterio regional y/o local, de manera que, así como se identifican proy

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requieren del instrumento a nivel Nacional, pudieran precisarse proyectos, obras o actividaderequiriesen en ámbitos regionales o locales (municipales) precisos.

¿Los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial en las áreas de influencia de los proyencuentran articulados y armonizados con estos y con las posibles medidas de compensación

determinen en las licencias ambientales?Un aspecto asociado al anterior, y por ende a la efectividad, aunque también a la suficiencia de la nes el de la ausencia de conexión entre la licencia ambiental y la evaluación del EIA respecto del ordterritorial y su regulación; tan solo en el caso del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, se exnormativa la presentación de“La información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del sueloestablecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial o su equivalente. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuestoen el Decreto 2201 de 2003, o la norma que lo modifique o sustituya” 13.

Una evaluación de impactos ambientales que desconoce el contexto local y la regulación de usos adoptada por el respectivo municipio, en ejercicio de las atribuciones que le otorga el artículo 313 storna altamente ineficaz, ya que los actores locales, identifican la licencia como una forma más de

núcleo esencial de sus competencias constitucionales y su autonomía, en tanto las autoridades ambno están obligadas a consultar ni la política local de desarrollo, ni la regulación de usos del suelocontexto, no sólo la evaluación de impactos ambientales a través de la licencia ambiental, sino admismos planes de ordenamiento territorial, se tornan inocuos.

Sobre este particular, De Klemm (1993) cita la jurisprudencia francesa al señalar que“(…) algunos planes hansido invalidados por las cortes administrativas por carecer del requisito del análisis del estado local del medioambiente. En California son necesarios los EIA para la expedición y reforma de las ordenanzas dezonificación”.

Finalmente, es necesario señalar que la normativa asimila de manera errónea, como ya se ha menantes a propósito de la fase de planeación, el EIA con la licencia ambiental, haciendo ineficaz el praquel estudio, cual es el de asegurar que un proyecto obra o actividad, en el marco de su concepprevisto las incidencias en el entorno y el ambiente, así como las medidas para su manejo; luegodebiera ser un elemento de obligatorio cumplimiento para todo proyecto, independientemente dencuentre sujeto a licencia ambiental o no, como presupuesto en la etapa de planeamiento del mitanto que la licencia, como instrumento de control por parte de la autoridad ambiental, debe crestringido a unas actividades que normativamente se cataloguen como generadoras de un isignificativo al entorno.

1.2.3. Seguimiento

Las preguntas orientadoras de esta sección son:¿Las guías para el seguimiento ambiental son lo suficientemente claras y objetivas?¿Se está llevando a cabo el seguimiento de las licencias ambientales aprobadas de manera adecuada?¿Cómo agilizar y mejorar el proceso de seguimiento al interior del ANLA y de las Corporaciones Regionales?

13 D. 2820/10 Artículo 19 Numeral 3º.

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1.2.3.1. Suficiencia

Sobre este punto, buena parte de los actores indagados destacan los recientes avances en mateseguimiento ambiental comprendidos en dos instrumentos concretos: el Manual de Seguimiento AmProyectos y los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA) que permiten, de una parte, hacer más

seguimiento de las licencias ambientales y, de otra, optimizar el acopio de información relacionaejecución de un proyecto objeto de licencia.

Ahora bien: desde el punto de vista normativo, se entiende que el propósito o finalidad fundameregulación de esta fase del licenciamiento es verificar el efectivo cumplimiento de las oblconsignadas en la licencia ambiental, y la ejecución adecuada del proyecto; en este sentido, tan sólo5% y el 66% de los proyectos sujetos a licencia ambiental han sido objeto de visitas de seguambiental, según los hallazgos de la consultoría, lo que denota que, en promedio, entre el 34% y elos proyectos sujetos a licenciamiento ambiental carecen de tales visitas.

La etapa de seguimiento ambiental es quizás la más adecuada y suficientemente reglada de las queparte del proceso de licenciamiento ambiental; sin embargo, los problemas reales se encuentra

operación de la norma, impactando negativamente a la eficacia como lo evidencian las cifras expuepercepción, por demás, es compartida por la mayor parte de los actores indagados en desarrollo consultoría.

Uno de los aspectos que destacan los mismos actores indagados, y que esta consultoría complenamente, es que la regulación resulta particularmente suficiente en tanto dota de herramientas cola autoridad, y al titular de la licencia, para responder a la dinámica del desarrollo de los proyectosse trata de una normativa suficiente en términos de la flexibilidad y oferta de mecanismos jurídpermitan atender todas las vicisitudes que se presentan en la ejecución de un proyecto sujeto a ambiental.

Esta flexibilidad de la normativa sobre el seguimiento ambiental permite, entre otras cosas, reacmanera eficiente ante los cambios en el desarrollo de un proyecto, ya que incluso la regulaciósituaciones en las cuales, tratándose de cambios menores en el desarrollo de un proyecto, el miamerita la modificación de la licencia, de la misma manera que, en sentido negativo, ante el incumplla licencia, permite poner en marcha la facultad policiva, a través de la imposición de medidas predel inicio de un proceso sancionatorio, robustecido normativamente a partir de la expedición de lade 2009.

Pese a lo anterior, la regulación resulta insuficiente a propósito de la participación de otras autambientales en el seguimiento de los proyectos sujetos a licencia ambiental, cuando ésta es otorgaANLA; así, por ejemplo, el inicio de un proceso sancionatorio ambiental por el incumplimieobligaciones consignadas en la licencia, en la práctica solo puede ser adelantado por dicha autoridalas evidencias que pueda tener una Corporación Autónoma Regional sobre el incumplimiento de reglados en la normativa ambiental, ya que el garante de las obligaciones impuestas en la licenciaocasiones trascienden las legalmente establecidas por la normativa ambiental, es la ANLA. Por cona lo sumo, la autoridad ambiental regional o urbana podrá efectuar visitas, emitir conceptos e medidas preventivas, dando traslado a la ANLA para que verifique si, en efecto, se preseincumplimiento de las obligaciones previstas en la licencia, tal que habilite el inicio de unsancionatorio ambiental; en este sentido, los términos y oportunidades para esta interacción en el seentre la autoridad nacional (ANLA) y las autoridades regionales (CAR) o urbanas (AAU) adinsuficiencia normativa.

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1.2.3.2. Pertinencia

En cuanto a la pertinencia de la normativa sobre el seguimiento a las licencias ambientales, es poco puede anotar adicional a lo expresado en relación con la suficiencia de la misma, ya que en este casnecesario destacar de la misma forma que la regulación de esta fase es tal vez la más pertinente en

con las demás etapas del proceso de licenciamiento.Quizás la única observación que se puede efectuar a este respecto, es que no termina de resolvemanera adecuada lo relacionado con el momento y forma de declarar la terminación de la vigenlicencia ante el agotamiento o terminación del proyecto o actividad licenciada, en el caso de que dependa del agotamiento de un recurso, por ejemplo en el caso de algunos títulos mineros otorgadosagotamiento de las reservas; el desistimiento que, como su nombre lo indica, supone la renuncia extitular de la licencia a continuar con la ejecución del proyecto; y las demás formas de finalización dlicenciado, como cuando se termina la ejecución de la obra objeto de licenciamiento. Antes de la evigencia del Decreto 2820 de 2010, el tema se resolvía aplicando una figura prevista en el derogadContencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) denominada pérdida de fuerza ejecutoria de administrativos, que entre otras causales, atribuye a la ausencia de ejecución de los actos administra

un término de cinco (5) años y a la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho, la cons jurídica de la pérdida de ejecutoriedad, es decir, la imposibilidad de que puedan ser ejecutados.

El Decreto 2820 de 2010 resuelve el tema creando una figura especial, denominada “pérdida de vilas licencias ambientales”, reglada en su artículo 36 según el cual,“La autoridad ambiental competente podrámediante resolución motivada declarar la pérdida de vigencia de la Licencia Ambiental, si transcurrido cinco(5) años a partir de su ejecutoria, no se ha dado inicio a la construcción del proyecto, obra o actividad. De estasituación deberá dejarse constancia en el acto que otorga la licencia”,sin embargo, esta figura resulta útil yaplicable para aquellos casos en los cuales el titular de la licencia no de inicio a la obra o actividadde cinco años de otorgada la licencia, pero no para otras situaciones no tipificadas en la misma, comen el cual si bien el titular de la licencia inició su ejecución, la suspendió de manera intempestiva yel proyecto, caso en el cual, se considera, tendrá que seguir aplicándose la figura de la pérdida dejecutoria, también prevista en la actualidad en la Ley 1437 de 2011.

Ahora bien, para el cierre o desmantelamiento definitivo de un proyecto obra o actividad, el mism2820 de 2010 en su artículo 40 previó un trámite que involucra directamente a la autoridad ambienaviso que en tal sentido debe dar el titular de la licencia, proceso que culmina con un acto admimediante el cual la autoridad declara terminada la licencia; no obstante lo anterior, la norma no psucede cuando el titular de la licencia no anuncia el desmantelamiento y abandono del proyecto a lay simplemente procede a cerrarlo, situación fáctica que amerita una consecuencia jurídica concreta,entender, la imposición oficiosa por parte de la autoridad ambiental de un plan de desmantelamientmediante acto administrativo que preste mérito ejecutivo, y la posibilidad de ejecutar mediante cobel costo de su ejecución, en caso de que el titular de la licencia se niegue a su realización, de formautoridad ambiental pueda llevarlo a cabo directamente o por intermedio de un tercero contratadefecto.

1.2.3.3. Eficacia

Si bien es cierta la normativa sobre la fase de seguimiento en el licenciamiento ambiental resulta spertinente en términos generales, su operación tiene problemas de eficacia, los cuales, bajo la percelos actores indagados, no están provocados por deficiencias normativas sino por problemas en la opcapacidad institucional de las autoridades ambientales.

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¿Los informes de cumplimiento ambiental cuentan con información de calidad y entregada oportuna¿Esta información es evaluada oportunamente?¿Estos informes brindan información que permita la toma de decisiones por parte de la autoridad am

Algunos de los actores indagados destacan la diferencia ostensible entre la capacidad de seguimi

tiene la ANLA y algunas de las Corporaciones Autónomas Regionales consideradas “fuertes”, respmayor parte de autoridades ambientales regionales y urbanas. Además de lo anterior, existe una pegeneralizada en relación con el surgimiento del Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) como de recopilación de información sobre el cumplimiento de la licencia ambiental, que señala que las aambientales han venido reduciendo su función y su responsabilidad en torno al seguimiento ambiende la generación de este instrumento, lo que ha generado que el seguimiento “de escritorio” esté igufrecuencia al seguimiento “de campo” (excepto en el sector de agroquímicos, donde claramseguimiento de campo es más difícil pues muchos de los proyectos no están geográficamente locasituación que se observa al hacer el balance entre el número de visitas técnicas de seguimiento efevs. las revisiones documentales (véase la Figura 1.2.1). Algunos de los peticiarios manifiestan situación no se compadece con la liquidación anual de los costos de seguimiento que incluyen vcampo que, en muchos casos no se realizan de acuerdo con lo programado.

Figura 1.2.1Balance entre vistas de seguimiento y revisiones documentales de los proyectos licenciados

Fuente: SEI s.a – Fundación Natura de Colombia (2013)

Pese a lo anterior, desde un punto de vista conceptual, el ICA es un instrumento fundamental, ya quhacer realidad la responsabilidad que le asiste al titular de la licencia y de la ejecución de un procuanto al control y seguimiento de los compromisos asumidos en el marco de la licencia ambiepropio EIA que presentó para su obtención; en este sentido, el seguimiento se aborda de una adecuada, involucrando a la autoridad, no sólo bajo un esquema policivo, de comando y control, sinal titular de la licencia, con todos los riesgos en torno a la veracidad de la información que ello puedsin embargo, tales riesgos solo pueden mitigarse con una institucionalidad fuerte y capaz que, en cacumplimiento al manual de seguimiento de manera precisa, puede asegurar el cumplimiento efic

normativa asociada al seguimiento de la licencia ambiental.¿Cuáles son los limitantes y necesidades para la aplicación que presenta la normativa existente permiten que los recursos obtenidos a través del pago del 1%, estipulado en la Ley 99 de 1993 y surelacionadas, se inviertan en proyectos de interés nacional en materia de recuperación, preservconservación de cuencas hidrográficas?

Uno de los aspectos fundamentales en relación con el seguimiento a los proyectos sujetos a ambiental, específicamente de aquellos que hacen uso del recurso hídrico, tiene que ver con la i

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forzosa a que se refiere el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993. A este respecto, es pmencionar que el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se refiere a las tasas por utilización del agua, regsistema y método para su cobro, el sujeto activo, el sujeto pasivo y el hecho generador de este tribut

No obstante lo anterior, el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artícul

Ley 1450 de 2011, se refiere a otro instrumento económico, que busca propiciar una carga social ede quienes ejecuten proyectos que utilicen el agua y que estén sujetos a licencia ambiental, los cualinvertir el 1% del valor de su proyecto en la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hque alimenta la respectiva fuente hídrica. El texto de la norma vigente es el siguiente:

“PARAGRAFO 1º: Todo proyecto que requiera licencia ambiental y que involucre en su ejecución eluso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano,recreación, riego o cualquier otra actividad, deberá destinar no menos del 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimentala respectiva fuente hídrica. El beneficiario de la licencia ambiental deberá invertir estos recursos enlas obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la respectiva cuencahidrográfica, de acuerdo con la reglamentación vigente en la materia.

(…)

Los recursos provenientes de la aplicación del parágrafo 1o del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, sedestinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el respectivo Plande Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la formulación y adopción del Plan”

Del contenido de este artículo, se desprenden varios elementos fundamentales que integran el conesta inversión forzosa:

El obligado es el dueño de cualquier proyecto que en su ejecución use el agua para conhumano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria. Lo anterior casi cualquier actividad productiva que haga uso del recurso hídrico.La captación debe producirse de fuentes naturales para que surja la obligación.La obligación surge a partir del otorgamiento de la licencia ambiental del proyecto respectique deben indicarse las actividades concretas de recuperación, preservación y conservacióncuenca abastecedora.Debe invertirse, según la norma, por lo menos el 1% del valor total de la inversión, sin emCorte Constitucional en Sentencia C-220 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt), manifestó valores superiores a ese porcentaje,“…deben basarse en el costo ambiental del respectivo proyecto.Si el reglamento que desarrolla esta carga pública no se ajusta a este principio, es un asunto quedeberá ser examinado por la jurisdicción contencioso administrativa”..

Ahora bien, el parágrafo del artículo 16 de la Ley 373 de 1997, mediante la cual se dictaron normahorro y uso eficiente del agua, establecía que“Los recursos provenientes de la aplicación del artículo 43 dela Ley 99 de 1993, se destinarán con carácter exclusivo al logro de los objetivos expuestos en la presente ley”Su inclusión dentro del artículo que hacía referencia a la adquisición de predios para asegurar la bienes y servicios ambientales de nacimientos, zonas de recarga, páramos, etc., hacía pensar que el mdel parágrafo del artículo 16 de la Ley 373 de 1997, aseguraba la inversión del 1% del valor de lossujetos a licencia ambiental que usarán agua exclusivamente en la adquisición de predios..

Posteriormente, la Ley 812 de 2003, Ley del Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, msu artículo 89 el texto del artículo 16 de la Ley 373 de 1997 y, para algunos por ende, la propia dest

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la inversión forzosa del parágrafo del artículo 43, al señalar que“Los recursos provenientes de la aplicacióndel artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico deconformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y manejo de la cuenca”.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 1640 de 2012, reglamentario del Decreto-Ley 2811 d

cuanto al ordenamiento de cuencas hidrográficas se refiere, estableció lo siguiente al señalar las fufinanciamiento de los planes de ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas:

“Artículo 41. De las fuentes de financiación. Las entidades responsables de la implementación delPlan, en el marco de sus competencias, podrán destinar para este fin, los siguientes recursos:

(…)

3. Los provenientes de los usuarios de la cuenca hidrográfica, tales como:a) El 1% de que trata el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 o la norma que la modifique,sustituya o adicione;

(…)

Ahora bien, a pesar de que el parágrafo original del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 no le oPresidente de la República reglamentar lo dispuesto en él, el Gobierno Nacional hizo uso de las fordinarias del Presidente de la República contenidas en el numeral 11 del artículo 189:“Ejercer la potestadreglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplidaejecución de las leyes.” , y expidió el Decreto 1900 de 2006, que reglamenta dicho parágrafo. Sin embarresulta adecuada la mención que hace dicho Decreto a las facultades otorgadas por la norma reglamconsiderando que dicho parágrafo no otorgó facultad alguna al Gobierno Nacional, no obstante loreitera, que ejerciendo la facultad general reglamentaria prevista en el artículo 189 superior si habilitado para reglamentar esta norma.

El artículo primero del Decreto 1900 de 200614

precisa el ámbito de aplicación del Decreto, reiterando lo yprevisto en el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993; sin embargo, se deben resaltaraspectos en relación con el contenido de este artículo.

En primer lugar, lo dispuesto en el artículo, en principio, excede lo establecido por la norma reglamcuanto a la definición de los usos del recurso que dan lugar a esta inversión (consumo humano, reriego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria), ya que el reglamento señala simplemeobligado a efectuar la inversión a cualquier proyecto que tome directamente el recurso de fuentes nque esté sujeto a licencia ambiental; sin embargo, el artículo 2º, como se verá más adelante, se odeterminar las condiciones bajo las cuales debe considerarse que un proyecto está sujeto a la inforzosa.

El segundo aspecto que vale la pena señalar, es que se respeta la destinación originalmente previstparágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 para la inversión forzosa; sin embargo, no se remandato posterior contenido en el artículo 89 de la Ley 812 de 2003, según el cual, como se ha meanteriormente,“Los recursos provenientes de la aplicación del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se destinarán

14 D.1900/06. Artículo 1°. Campo de aplicación. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua tomadadirectamente de fuentes naturales y que esté sujeto a la obtención de licencia ambiental, deberá destinar el 1% del totalde la inversión para la recuperación, conservación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta larespectiva fuente hídrica; de conformidad con el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.

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a la protección y recuperación del recurso hídrico de conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento ymanejo de la cuenca” .

A pesar de lo anterior, el mandato del artículo 89 de la Ley 812 de 2003, actualmente reiterado por 216 de la Ley 1450 de 2011, prevalece sobre el contenido del artículo 1º del Decreto 1900 de 2006,

a la destinación de la inversión forzosa se refiere.En efecto, el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011 incorporó un parágrafo segundo al artículo 43 dede 1993, según el cual,“Los recursos provenientes de la aplicación del parágrafo 1o del artículo 43 de la Ley99 de 1993, se destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el respectivoPlan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la formulación y adopción del Plan”;por ende, ladestinación específica de la inversión forzosa de que trata el citado parágrafo 1º del artículo 43 de de 1993 es la misma que ya había señalado el artículo 89 de la Ley 812 de 2003.

Una de las dificultades advertidas durante la indagación, particularmente de la ANLA y de los usudificultad en encontrar predios en la cuenca aportante para efectuar la inversión del 1% a la que separágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, particularmente, en tratándose de cuencas de men

sin embargo, a este respecto consideramos que existe una interpretación insuficiente de lo previsto pen tanto se ha concebido que ha de entenderse como aportante solo la porción de una corriente hídesta aguas arriba del lugar de captación.

A nuestro juicio, es necesario armonizar el Decreto 1900 de 2006 a la nueva regulación sobre la pladel recurso hídrico contenida en el Decreto 1640 de 2012, de tal suerte que el concepto de hidrográfica aportante, pueda estar referido a las áreas hidrográficas o macrocuencas y a lashidrográficas a las que se refiere el artículo 4º del mencionado Decreto, y no a las cuencas hidrogrlas microcuencas, para lo cual, desde nuestro punto de vista, podría plantearse que en ausencia de pro predios en los cuales pueda efectuarse la inversión forzosa del 1% en los términos previstos hDecreto 1900 de 2006, debidamente verificada y certificada por la Corporación Autónoma competente en la cuenca respectiva, se admita la inversión en la macrocuenca o en el área hidrogracuerdo a lo que se determine en los Planes Estratégicos o en el Programa Nacional de MonitoRecurso Hídrico respectivamente; en este sentido, consideramos que podría admitirse incluso la invla formulación de tales instrumentos de planificación.

La armonización del Decreto 1900 de 2006 frente a lo previsto en el Decreto 1640 de 2012fundamental por una razón: el contenido del parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 fue spor el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011, la cual a su vez, sustenta la expedición del mismo Decde 2012, por lo que la armonización es un ejercicio fundamental de racionalidad legislativa y atitécnica normativa, que por supuesto, permite superar los obstáculos antes señalados en relaciónaplicación y destinación de la inversión forzosa del 1% en la cuenca aportante en tratándose de psujetos a licencia ambiental.

El análisis detallado de los cinco artículos restantes del Decreto 1900 de 2006 está disponible en eldel presente documento.

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1.3 EFICIENCIA Y EFICACIA DE LOS TRÁMITES, PERTINENCIA Y SUFICIENINSTRUMENTOS

El desarrollo de la sección se presenta en relación con las tres etapas del licenciamiento ambientaparte se dedica al diagnóstico de los instrumentos, guías, metodologías, tecnologías y términos de r

del LA; luego los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y el trámite de los proyectos en la etapa de para culminar, con el seguimiento a los proyectos licenciados. Se adiciona una última tecorrespondiente a la homogenización del LA en las autoridades ambientales y posible diferenciproceso por sector, al considerarse directamente asociadas a la eficiencia y eficacia de los trámiconjunto con la sección 1.2, la presente sección permite responder a la pregunta orientadora de general:

¿Los requisitos para el trámite de una licencia ambiental son lo suficientemente claros y ampdifundidos para todos los actores involucrados?

1.3.1 Instrumentos, guías, metodologías, tecnologías y términos de referencia delicenciamiento ambiental

La sección se aborda por grupos de instrumentos y las preguntas orientadoras se enuncian a continua

¿Las guías para la realización de las evaluaciones de impacto ambiental son lo suficientemente acobjetivas?¿El manual de elaboración de estudios de impacto ambiental es acorde a las necesidades del proclicenciamiento?¿Las metodologías y tecnologías que actualmente se utilizan para realizar y evaluar los estudios deambiental cumplen con su propósito?

- Instrumentos, Guías y Metodologías.El Decreto 3573 de 2011, mediante el cual se crea la ANLA, incldentro del organigrama institucional la Subdirección de Instrumentos, Permisos y Trámites Ambien

la cual recae la responsabilidad de diseñar y desarrollar los instrumentos de planificación de la Dentro de sus funciones está proponer los instrumentos para la evaluación y seguimiento de proyeco actividades sujetos a licencia ambiental, que serán adoptados por el Ministerio de Ambiente y DSostenible. En este marco, dicha Subdirección adelanta actualmente el desarrollo de nuevos instruentendidos como documentos estratégicos que guían el accionar de los actores involucrados, entre lse tienen: términos de referencia, metodología de presentación de estudios ambientales, manevaluación de estudios ambientales – criterios y procedimientos, metodología de evaluación de (ambientales), manual de seguimiento ambiental de proyectos, guía de socialización, guía de reasenindicadores respecto a los impactos, entre otros.

La visión que tienen los diferentes sectores acerca de los instrumentos/guías relacionados licenciamiento ambiental hoy vigentes, principalmente Términos de Referencia, Manual de eval

estudios ambientales, Manual de seguimiento ambiental de proyectos, la Metodología generalpresentación de estudios ambientales, y el Manual para la asignación de compensaciones por pérbiodiversidad, es disímil, aunque el 75% de los encuestados afirma conocerlos. El 57,1% de los enle dan a las guías ambientales una calificación de cuatro (en escala de uno a cinco, donde cinco es lay uno la mínima calificación); coherentemente, los entrevistados las consideran completas, útiles yconceptualmente bien elaboradas; en contraste, el 26,2% de los encuestados les dan una calificació(en escala de uno a cinco) y las describen como poco amigables, tan complejas que su aplicacióninviable, obsoletas y, algunas, desactualizadas. Por tener un carácter de ´no obligatorias´, sugiedebería realizarse una evaluación profunda de éste y otros instrumentos que determinen qué tan bue

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qué nivel de aplicabilidad tienen, qué tanto está cumpliendo con el objetivo de aportar a la proteccrecursos naturales, y el grado de funcionalidad al interior del sistema.

Frente a los propósitos de elaboración de los nuevos instrumentos, y en paralelo a la propuesta de evde los instrumentos actualmente vigentes, los entrevistados sugieren a la ANLA concebir como fi

éstos la facilitación del proceso de licenciamiento ambiental. Dicha meta podría lograrse meincorporación de conceptos y definiciones concretas, criterios establecidos con rigor teórico a resultados pragmáticos, marcos de referencia bien delimitados, y el aprovechamiento de las entregpeticionarios para sistematización de la información a escalas pertinentes. La conjugación de tales daría como resultado la minimización de la discrecionalidad en la toma de decisiones de los funcionANLA (esta es una percepción generalizada entre los usuarios de la entidad). Además, sugieren: rael alcance de estos instrumentos para ubicar, en su verdadera dimensión, la trascendencia de la ambiental; con la cual no es posible abarcar desde la universalidad hasta la particularidad de lo qupresentarse durante el desarrollo del proyecto, obra o actividad licenciada; y homogenizar la evmediante modelos cualitativos y cuantitativos cuyos análisis teóricos estén acordes a las realidterritorio colombiano, disponibilidad de información y capacidad de obtención de los datos requerid

Los entrevistados sugieren que en la construcción o actualización de dichos instrumentos se deinvolucrar a diferentes actores institucionales, autoridades locales y regionales, sectores privadoinstitutos de investigación oficiales, investigadores autónomos, expertos, entre otros; ii) utilizar minter y multidisciplinares con estandarización de criterios (´unidad de criterio, por ejemplo para la dárea de influencia´); y iii) reconocimiento de las particularidades de las regiones en Colombia ecosistemas, de tal manera que se logre un consenso integral, su validación y la unificación dentrodel proceso de licenciamiento ambiental, alejándose del riesgo de reemplazar la licencia ambiental ambientales sectorizadas.

El Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodiversidad, recientemente elaborado ydivulgado (agosto, 2012), se proyecta como un buen ejercicio, bien valorado por la gran mayorentrevistados al percibir que la homogenización de criterios y las fórmulas de actuación muestran eequidad, para cada uno de los proyectos en los cuales se ha implementado y para los responsables de la ejecución de las compensaciones, respectivamente. Sin embargo, por la fecha de realizaciónevaluación, en comparación con la fecha de establecimiento del manual, no es posible tener impconcluyentes sobre su aplicación.

Respecto a la culminación / actualización del 100% de dichos instrumentos, los entrevistados de lasestatales (principalmente la ANLA) opinan que será una meta para cumplir en el mediano y largotransferencia del conocimiento para su aplicación requerirá de una amplia estrategia de instruentrenamiento a escala nacional, para que todos los actores involucrados en el proceso se familiariadopten, incluyendo fundamentalmente a las CAR para la unificación de criterios en las autambientales. Coinciden en que la implementación de los instrumentos (nuevos o actualizados) tendrpausada, bien diseñada y perfeccionando los métodos de retroalimentación a los cambios introducidejemplifican con el buen funcionamiento de la ANLA (percibido como un avance por aproximad70%) durante los últimos 20 meses después de la separación de la función de licenciamiento ambiMADS.

Específicamente, con la Metodología general para la presentación de estudios ambientales (2010) y de evaluación de estudios ambientales (2002) el 80,4% de los peticionarios encuestados afirma code ellos, el 57,8% le dan al manual una calificación de cuatro, y el 28,9% le dan una calificación descala de uno a cinco, donde cinco es la máxima y uno la mínima calificación). Sin embargo, los enafirmaron que los EIA quedarán más completos, en la medida que se otorgue tiempo a la transic

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llegar a los niveles de información requeridos en ambos instrumentos; es decir, tiempo a los profeslas consultorías para su preparación, y tiempo a los peticionarios para que reconozcan que esos padicionales (para la línea base) se traducen en nuevos costos debido a la obligatoriedad de llegar detalle que hoy se exige para los estudios de impacto ambiental.

Respecto al Manual de seguimiento ambiental de proyectos – criterios y procedimientos (2porcentajes de calificación son similares a los anteriores; por ejemplo, el 69,6% de los encuestadoconocerlos, de los cuales el 61,5% le da una calificación de cuatro (en la misma escala de uno a cincinco es la máxima y uno la mínima calificación), mientras el 25,6% le dan una calificación de tresrefleja una influencia importante de la Resolución 0188 de 2013, tal vez porque la actualizaciómanual se centró en lo concerniente a los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA) para aGeodatabase. Sin embargo, esta buena calificación del instrumento no coincide con la valoraciaplicación, lo cual se evidencia en la percepción de las deficiencias del proceso de seguimientodetallan más adelante.

- Tecnologías.Cabe mencionar dos expectativas muy importantes que tienen los entrevistados en culos instrumentos vinculados con la tecnología: primero, el proceso de actualización de los instru

implementación de otros nuevos, que debería contribuir a la ampliación de la cobertura del ´Regionalización´ a todo el país. Esto permitiría vislumbrar valiosas posibilidades técnicas, fundampara la etapa de planeación del licenciamiento ambiental y también para las evaluaciones y la decisiones que se hacen a escala nacional y regional. Segundo, la regulación de carácter obligatorievaluaciones ambientales estratégicas, con la finalidad de identificar las áreas de concentración de plas sinergias y los impactos acumulativos de proyectos que coinciden en iguales ámbitos territoriaterritorios que ameritan valoración del capital natural. Dichas estrategias facilitarían la sistematizainformación en distintas escalas que, al relacionarla con la pluralidad de proyectos que convergen zonas del país, reduciría los costos operativos asociados con la evaluación y el seguimiento de lasactividades licenciadas.

En contraste con las anteriores posiciones conceptuales, la Regionalización es entendida poconsultados como un instrumento, en palabras sencillas, que ofrece un ́ mapa de sensibilidades amba partir de estudios de línea base regionales para una determinada zona, que involucra dos herrametodológicas principales ´muy poderosas´: la evaluación ambiental estratégica por sectores y la emulticriterio; en conjunto podrán ofrecer información de calidad a los usuarios del servicio de licambiental, con el nivel de detalle requerido y bajo modelamientos que respaldarán la toma de decisi

Otra herramienta que es resultado de las políticas actuales de desarrollo de instrumentos de la ANsistema denominado VISOR, asociado al programa de Regionalización, el cual probablemente se coel resultado más destacado y reconocido de la institución por las sinergias de todas las estrategias de instrumentos para la planeación, evaluación y seguimiento de proyectos, obras o actividades licencia ambiental. Iguales resultados se esperan de VITAL - Ventanilla Integral de Trámites en Lín46 del Decreto 2820 de 2010) implementada desde junio de 2011, que será clave para la solicconceptos a otras instituciones y para obtener una mayor coordinación interinstitucional; además, pseguimiento y la transparencia del proceso de licenciamiento en tiempo real. También se proyectanpositivos con el sistema RADAR - Radicación Ágil y Rápida de Documentos, implementada desde julio2012, para agilizar la revisión inicial de las solicitudes presentadas a la ANLA de acuerdo con la vigente.

- Instrumentos Económicos. En cuanto a estos instrumentos, se reconoce que el avance en Colombiamínimo, puesto que aún no se dispone de cálculos confiables en cuanto a qué tanto se está sacr(económicamente) como nación y como comunidad, al explotar determinado recurso natural; y

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beneficio (económico o eco-sistémico) para la nación y para la comunidad se podría obtener si se explotar ese mismo recurso natural.

Mucho menos se ha avanzado en el país en el análisis y valoración de las regalías (su pago y su usa los impactos sociales y ambientales que deja la explotación de los recursos naturales no renovab

posibles o potenciales pasivos ambientales en las regiones donde se concentran las actividades ´locomotoras del desarrollo´. Es evidente el poco desarrollo del sistema de cuentas ambientales nadisponible en el DANE, y la inexistencia de cuentas ambientales regionales, las cuales serían útilinvestigación y análisis de los ´clústeres sectoriales´ existentes en el país (p.e. hidrocarburos en el C

Expusieron algunos de los entrevistados estatales que es pertinente retomar el manual técnico de eveconómica, un documento que se había quedado en discusión después de aprobado el Decreto 2820 pero que la ANLA ha retomado para adelantar una evaluación económica ambiental, por considelínea básica para la valoración de los proyectos licenciables. Otros actores consultados expusidesafíos o utopías que conlleva valorar en términos económicos los servicios eco-sistémicos asocievaluación de proyecto por proyecto, lo cual está mal planteado desde la misma escala: el ecosistproyecto a licenciar.

El ideal sería que dicha información fuera estructurada y calculada por el Estado, y no como ocuactualidad que los proyectos están entregando (a discrecionalidad del interesado) la información dede bienes y servicios económicos y ambientales que se mueven de ese capital a nivel local, y nocuantificando la pérdida del capital natural por la ejecución de dichos proyectos. Este ejercicio, opartiendo de los estudios de economía ambiental que han desarrollado otras entidades del SINA y debería partir de las investigaciones realizadas por entidades académicas y ONG, y del proyRegionalización, para que el Estado tenga posibilidades de triangulación de la información y puedalos peticionarios en la toma de decisiones.

- Términos de Referencia. La ANLA dispone de términos de referencia genéricos para determinados tipproyectos y pueden elaborar términos de referencia específicos para los mismos; en la percepción dde los entrevistados, la “potestad de entregar al usuario los primeros o los segundos está en el conceinstitución”, con base en la identificación de alguna condición especial del proyecto que entra al plicenciamiento ambiental (p.e. el tamaño de proyecto vs. la escala de la información vs. la esprequerida). La Consultoría considera pertinente y buena práctica el ejercicio hecho por las autambientales, para analizar y emitir, en algunas oportunidades, TdR específicos, lo cual exige dedicrecurso humano profesional.

La percepción predominante de los entrevistados estatales es que los peticionarios no identifican lode referencia como un instrumento ordenador, de planeación, y más bien lo califican como un elecumplimiento. Sin embargo, es probable que la delgada línea que separa su correspondencia referencia/guía y no al estricto cumplimiento/normativo sea uno de los pilares que sopocontraproducente y muy frecuente solicitud de información adicional en los estudios (en algunirregular; véase sección 1.3.4), que también muestra la baja calidad de los EIA en algunos casos.

Otros consultados advierten la falta de integralidad y objetividad de los términos, al alegar que éstoinducir hacia la sostenibilidad, y señalan que aún tal propósito no se logra dentro del licenciamientoy menos aún en los instrumentos que forman parte de él, destacando su falta de profundidad en losociales (de manera amplia) y el desconocimiento de la realidad local (en cuanto a seguridad ypresentes en los territorios), lo que puede impedir la recolección de información primaria o la simpactas de socialización del proyecto. En otras ocasiones, pareciera que la ANLA concibe que con grado de detalle, reflejado en lo exhaustivo de los actuales términos de referencia que incluso desb

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nivel de ingeniería o diseño exigido (antes era de factibilidad, hoy es de diseño de detalle de las oque desde el punto de vista de esta consultoría no es correcto), se puede lograr dicha sostenibiliobstante, lo que realmente acontece es el desconocimiento u olvido de una premisa que caracteriza ase trata de una predicción, una hipótesis (eso sí, lo más sustentada posible) que se comprobará duejecución del proyecto, y es a partir de esta premisa que se hace más relevante la etapa de seguimie

en Colombia es bastante débil (ver sección 1.3.4).Para otros consultados los términos de referencia han venido mejorando en claridad y calidad duúltimos años, han sido modificados mediante consultas y revisiones participativas de los actorsectores involucrados, incluso algunos encuestados valoran la decisión de innovar mediante la líneainvestigación; sin embargo, otros evocan la época en que la conciliación de los términos de referhacía directamente con el sector y exclusivamente para el sector.

Es importante culminar esta sección mencionando que la ANLA emprendió hace poco tiempo proceso de ajuste al tema de términos de referencia, mediante i) la revisión detenida de los aciertotérminos anteriores; ii) la identificación de la información que falta; iii) la incorporación de los comcolaboradores, asociaciones y agremiaciones, y también de datos recientes publicados y obtenidos a

investigaciones; iv) la relación con nuevas normas o temas emergentes, como aspectos de riesgo, pcontingencia de los vertimientos, o escenarios de cambio climático; v) la articulación con la metopresentación de estudios, la socialización de proyectos, y los impactos socio-económicos. Con eselementos se proyecta armonizar todos los instrumentos del licenciamiento, sin desconocer y entendestá sucediendo en las regiones, y la priorización de las preocupaciones de las comunidades qcambiando en períodos de tiempo muy cortos, todo con la finalidad de propender por mejores esimpacto ambiental.

Ante esta iniciativa de la ANLA, las CAR hacen el llamado de atención en cuanto a la importanciala elaboración de los términos de referencia sectorialmente, por escalas y por tipos de proyectomanera que las Corporaciones pudiesen adaptarlos de manera fácil a las realidades territoriales pressu jurisdicción y lograr una homogenización en este tema, a través de sistemas de informcomunicación más integrados entre ANLA y CAR y entre las mismas CAR. La directriz de homogeprocedimientos y términos de referencia debe partir del MADS, reconociendo las diferencias de losignificativos y su magnitud, directamente relacionados con la dimensión del proyecto a licenciar.

1.3.2 Los Estudios de Impacto Ambiental - EIA

Antes de entrar a responder las preguntas orientadoras de esta sección, es necesario reconocer, en pinstancia, que el universo de peticionarios de licencias ambientales en la ANLA y las CAR es muy vello, en el análisis de este ítem se reconoce que en este trámite confluyen desde grandes emmultinacionales del sector minero o hidrocarburos, hasta pequeña minería local; importadores de veterinarios; grandes y medianos desarrolladores de proyectos de infraestructura; inversionistas exentidades públicas, entre muchos otros. En segunda instancia, se reconocen en este universo empretramitan por primera vez una licencia, son nuevos en el proceso y están aprendiendo en el camino;que otras tienen amplia experiencia, considerable capacidad financiera, conocimiento del tema, cuequipos de expertos con amplia trayectoria, apoyados generalmente por un departamento especializado. Esta complejidad organizacional de peticionarios genera diversos resultados en cucalidad de los estudios de impacto ambiental evaluados por las autoridades ambientales del país.

¿Existe la forma de garantizar la calidad de los estudios de impacto ambiental?¿Cómo podía evitarse la entrega de información complementaria y fraccionada que retrasa el prolicenciamiento?

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¿ Cómo evitar solicitar al usuario información no relevante para la toma de decisiones?

Es pertinente empezar por conocer las percepciones de los entrevistados acerca de la calidad de los factores que impactan en dicha calidad. A partir del alto volumen de información cualitativa y cuaidentificaron dos grandes grupos de factores que influyen en la calidad de los estudios: primero, se

identificar aspectos propios del proceso de licenciamiento, relacionados también con los instrumsegundo, aspectos propios de la elaboración de estudios por parte de los peticionarios, que en esenelaborados por empresas consultoras especializadas.

Dentro de los factores propios del proceso de licenciamiento que afectan la calidad de los EIA, se de

La ventana que otorga el numeral 4 del artículo 25, del Decreto 2820 de 2010 de allegar informdiferentes momentos a la autoridad, antes de la emisión del Auto de Reunida la Información, a convierte en una táctica que extiende el ejercicio de evaluación y va en detrimento de la calidaEIA, porque influye de manera directa en los tiempos del licenciamiento. Se auto-pregunentrevistados ¿la versión final se consolida en los archivos de la ANLA?, ¿la autoridad está peeste juego? Varios peticionarios reconocen que entregan los estudios incompletos, sin tener

información requerida según los términos de referencia, arriesgándose a que se las pidan posteriosólo para empezar el trámite y así agilizar el proceso mientras terminan de recolectar la infosolicitada.

La otra cara de la situación, según los consultados, es que la autoridad ambiental suele sinformación adicional como un mecanismo para aplazar los términos de la resolución de la licTabla 1.3.1), y haciendo uso de la figura de ´ampliación de información´ que se percibe cosolicitud ´alterna´ a la información adicional, para prorrogar la toma de decisiones (ver Tabla 1datos de las tablas 1.3.1 y 1.3.2 están referidos a un total de 1.501 y 2.416 proyectos, respectivase obtuvieron a partir del análisis estadístico realizado por la Consultoría a las fichas de proyec – 2012). Los datos detallados para cada sector se muestran en ambas Tablas, de las cuales se concluir, en forma general, que al 53,4% de los proyectos correspondientes a los cinco prisectores se les hizo solicitud de información adicional; y a más del 80% se les hizo solic

ampliación de información. Ésta puede mostrar debilidad de los estudios en ciertos temas (se promedio de cuatro solicitudes de ajustes por proyecto), pero también genera desconcierto enespera la autoridad sobre esos estudios, su calidad y su alcance generando espacio para msubjetividad.

Tabla 1.3.1 Número de Proyectos en los cuales se hizo solicitud de información adicional

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013) – Análisis de expedientes

SECTOR No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior

Agroquímic os 584 427 741 56,1% 40,9% 70,2%

Energía 77 75 79 56,4% 54,9% 57,8%

Hidrocarburos 533 459 606 49,7% 42,9% 56,5%Infraestructura 245 208 281 47,3% 40,4% 54,4%

Minería 46 41 51 57,6% 51,8% 63,2%

Otros sectores 16 1 32 22,4% 8,0% 49,1%

No. de Proyectos en los que hubo sol icitudes de información adicional

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Tabla 1.3.2 Número de Proyectos en los cuales se hizo solicitud de ampliación de información

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013) – Análisis de expedientes

Los índices de solicitud de información adicional son muy altos (véase la Tabla 1.3.1). Dichmuestran que si bien existen términos de referencia, metodología para la presentación de eambientales y manual de evaluación de estudios ambientales, todos ellos indicativos, dejan marla interpretación y análisis tanto del peticionario como del evaluador. Esto genera en los peticioduda sobre la utilidad de las guías, manuales y términos, pues si bien permiten guiar el trabparecen tener una relación directa con los criterios de evaluación de la autoridad ambiental.

En esta misma dirección, los entrevistados también se preguntan si las normas que epronunciamientos ágiles y en determinado plazo, no son ´contraproducentes´ y terminan por rcalidad de los estudios, al impedir que los niveles de profundización requeridos puedan ser alcen función del tiempo.

La posibilidad de modificar los lineamientos establecidos por la ANLA respecto a la definicióninfluencia directa y su respectiva conceptualización, también está generando impactos sobre la clos EIA, porque si los radios de acción y los criterios en la definición de dicha área varían, tambivariaciones en los impactos identificados y la evaluación de los mismos, pudiéndose quedar el

cubrir la totalidad de las afectaciones, por ejemplo para otros territorios incorporados. La falta de rigurosidad que persiste en algunas de las evaluaciones (estudios) de impacto por parpeticionarios, realizados por las empresas consultoras a cargo de los EIA, que hace quepeticionarios busquen interferir en la toma de decisiones técnicas del evaluador para atender ieconómicos e intereses políticos propios.

En cuanto a los factores propios de los peticionarios que afectan la calidad de los EIA, se destacan:

La responsabilidad del dueño del proyecto al contratar la consultoría para el estudio, la cualcaracterizarse por ser una negociación de precios sobre una oferta de personal idóneo y bien cagarantizando la ética de las consultoras durante su desempeño, el respeto por conservar los resoriginales de la evaluación de los impactos ambientales significativos, el acatamiento de los tiem

requieren programas como la arqueología preventiva, y no un esquema centrado exclusivamenfactor económico. Ligado con lo anterior, la competencia del mercado por ofrecer estudios ambientales en el meno

y con menor presupuesto está afectando la calidad de los productos, y da paso al riesgo de permla agilidad de elaboración de EIA se convierta en un tema de mercado, amparado por el esloambiental está de moda y es un negocio rentable”.

Los peticionarios identifican la falta de personal capacitado como la principal dificultad qupresenta para hacer los EIA (ver Tabla 1.3.3), lo cual se corresponde con lo expresado por las las encuestas: el 25% alude el desconocimiento del proceso y el 20% a falta de personal capa

SECTOR No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior

Agroquímic os 939 846 1033 90,2% 76,8% 96,2%

Energía 124 122 125 90,2% 89,3% 91,1%

Hidrocarburos 808 745 872 75,4% 69,0% 80,9%

Infraestructura 432 404 459 83,4% 77,5% 88,1%

Minería 63 59 66 78,2% 73,2% 82,5%

Otros sectores 51 34 68 70,1% 43,9% 87,5%

Proyectos en los que existen solicitudes al peticionario para ampli ación de información

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quizás pueda influir en dicha percepción el hecho que algunas consultoras emplean personal cexperiencia, criterio y capacidades para el análisis integrado del territorio.

Tabla 1.3.3Principales dificultades que enfrentan los peticionarios en el proceso del LA

Fuente: SEI s.a – Fundación Natura de Colombia (2013)

Tan serio es el riesgo, afirman los entrevistados, que ya se identifican compañías con líneas excluacompañamiento para la prevención de infracciones ambientales; además, los contratos de EIA estáregionalizados, lo que significa que para toda una región hay un único consultor (ello trae beneficiosa la línea base socio-ambiental); el riesgo es que el trabajo técnico sea subcontratado, lo cual podríala calidad de los EIA. Este escenario está ligado al tipo de inversiones que se hacen hoy día en el pmarco de las “locomotoras del desarrollo”, principalmente con capital extranjero, el cual requiere inmediato, por lo tanto, no se da espera a que haya estudios de prefactibilidad, análisis confactibilidad, diseños y por último construcción.

En síntesis, para garantizar la calidad de los EIA se debe mejorar la disponibilidad y suficieninformación requerida en todo el proceso de licenciamiento ambiental; implementar metodolevaluación pertinentes e interdisciplinarias; y preferir, en todas las etapas y por parte de todos los autilización de personal calificado y con experiencia. Otra posibilidad para garantizar dicho objetivcumplimiento del artículo 225 de la ley 1450 de 2011, en el cual se concibe que con el fin de garcalidad de la información aportada en procesos de licenciamiento ambiental, el Gobierno Nacional elas condiciones y requisitos para las personas naturales o jurídicas que elaboran estudios de iambiental, diagnósticos ambientales de alternativas y planes de manejo ambiental que se presenten

autoridad ambiental estén debidamente certificadas de acuerdo al procedimiento que establezca el Mde Ambiente y Desarrollo Sostenible (o la autoridad competente). Se constató a través de las entrevdicha certificación de consultores se está trabajando con el SENA y que, en primera instancia, se clos coordinadores de elaboración de EIA.

Al respecto, opinan los entrevistados que el registro de consultores es bien recibido por el gremadvierten que el Gobierno Nacional está otorgando más confianza a las compañías extranjeras ingeniería) para realizar las consultorías de los megaproyectos, lo que está poniendo en rie

Normativa confusa 3 17,6% 2 25,0% 1 5,6% 1 16,7% 0 0,0% 0 0,0% 7 12,5%Costos del proceso 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 0 0,0% 1 1,8%Oposición de la comunidad 0 0,0% 1 12,5% 0 0,0% 1 16,7% 1 16,7% 0 0,0% 3 5,4%Cambio constante de los requisitos3 17,6% 1 12,5% 1 5,6% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 6 10,7%Falta de personal competente pararealizar los estudios 4 23,5% 2 25,0% 5 27,8% 0 0,0% 1 16,7% 0 0,0% 12 2Falta de planeación del proceso 0 0,0% 0 0,0% 2 11,1% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 2 3,6%Discrecionalidad de la autoridadambiental 2 11,8% 2 25,0% 1 5 ,6% 0 0,0% 1 16,7% 0 0 ,0% 6 10,Corrupción 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0%Desconocimiento del proceso 2 11,8% 0 0,0% 1 5,6% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 3 5,4%Falta de comunic ación y espaciospara interlocución entre las partes 2 11,8% 0 0,0% 2 11,1% 2 33,3% 2 33,3% 0 0,0% 8 Otro 1 5,9% 0 0,0% 5 27,8% 1 16,7% 0 0,0% 1 100,0% 8 14,3%

TOTAL 17 100,0% 8 100,0% 18 100,0% 6 100,0% 6 100,0% 1 100,0% 56 10

Principal dificultad que enfrentanlos peticionarios en elprocedimiento de licenciamiento

SECTOR

Agroquímicos Energía Hidrocarburos Infraestructura Minería Otros sectoresTOTAL

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supervivencia de las compañías locales de excelencia, respaldadas por certificados de calidad, y la tpuede ser a la desaparición de éstas por quiebra, o a la absorción por dichas empresas extranjeras.

Manifiestan, además, que la solución para mejorar la calidad de los EIA no está en reducir o amtiempos, sino en acciones, como implementar un sistema virtual que fomente la transparencia

procesos, de tal manera que cualquier ciudadano pueda tener acceso a los estudios, opinar acercacontenido, y entregar información valiosa para la toma de decisiones a través de investigacionerealizan en el área de influencia del proyecto.

¿Los estudios de impacto ambiental están siendo desarrollados con la planeación necesaria?¿Se está teniendo en cuenta la expedición de las autorizaciones requeridas para dar inicio a la elabdel estudio de impacto ambiental?

Una percepción menos generalizada es que los estudios se vienen haciendo con procesos crecienplanificación, y que por ende la calidad de los estudios ha mejorado año tras año, con algunas excepaunque parezca contradictoria esta visión, no lo es, ya que tiempo atrás eran mucho menos reconobeneficios al incluir acciones de planeación para los proyectos. Entonces, la rivalidad sostenida tie

frente a las premisas “los estudios son malos” vs. “los malos son los profesionales de la autoridad ase viene superado por varias razones: los equipos de ambas partes se han reforzado en númultidisciplinariedad y calidad de los profesionales (especializados según los requerimientos proyecto); la actualización de los instrumentos, guías y términos de referencia, más la implemenotros nuevos instrumentos que también repercute de manera directa y positiva en la calidad de los E

Para dar respuesta a esta pregunta, hay que considerar la diferencia entre las empresas peticionaamplia trayectoria en el sistema de licenciamiento ambiental y las de poca o nula trayectoria. Problas empresas que hacen por primera vez el trámite no alcanzan a planificar con base en el dimensiode los tiempos vs. los requerimientos, las dificultades de acceso a la información, los permisos previnvestigación científica o levantamiento de vedas); las consecuencias de ese desconocimiento se rela calidad de los EIA. Algunas de estas empresas no planifican el estudio, lo ven como un trámite ya un tercero que lo haga. Además, algunos esquemas de negociación actuales incluso contemplan qpaga al consultor un porcentaje sólo si obtiene la licencia.

Por el contrario, las empresas que más tiempo llevan en el proceso de licenciamiento ambiental cumayor experiencia y reconocen que los EIA requieren planeación y así lo están haciendo. Por reconocen que la combinación de la realización planificada del EIA con la Responsabilidad Social E(RSE), aunque no les garantiza que el trámite sea más sencillo, sí permite mayor agilidad procedimientos y mejores resultados en los procesos sociales inherentes al proyecto, como por ejreceptividad ante las socializaciones y los acuerdos referentes a la definición de las medicompensación, entre otros.

Aunque algunos peticionarios de trayectoria están realizando los EIA con la planeación necenormativa no aborda la etapa de planeación de los proyectos sujetos a licencia ambiental (véase la1.2), y la información disponible para la toma de decisiones sectoriales en el proceso de licencambiental es escasa o a veces insuficiente (ver ítem 1.1), estas situaciones no favorecen la intenciómayoría de los peticionarios, de planear el desarrollo del EIA anticipadamente.

¿Los estudios de impacto ambiental reflejan la información real sobre las condiciones ambientales dpara el trámite de la licencia ambiental?

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La respuesta a esta pregunta comprende un abanico de percepciones obtenidas a través de las entreDicho espectro varía desde posiciones como que en los EIA ´se oculta información relevante en loambientales´, hasta otras como: ´falta de ética en [el uso de] las metodologías de identificación de ievaluación de los EIA´; en consecuencia, quedaron planteadas serias dudas de que efectivamenteestudios están mostrando la situación existente en los territorios que acogerán los proyectos a licenc

Para respaldar la anterior conclusión, se recurre a las opiniones de un grupo de entrevistados queque los EIA no estarían reflejando las reales condiciones ambientales de la zona, por las razoneslistan a continuación: i) se omiten las metodologías interdisciplinarias y se privilegian las multidiscel desarrollo de los EIA; ii) en ocasiones, el análisis de carácter ambiental se deja de lado; iii) hay espacio para el sesgo en los análisis de los impactos ambientales; iv) no hay unificación de criteriometodologías de zonificación. Estas razones son citadas fundamentalmente por miembros de la acadiii) y los consultores (iv).

Otras apreciaciones, de carácter más fuerte, de ser ciertas, resultan tener un impacto negativo y direcalidad de la información de las zonas de estudio: “algunos profesionales hacen análisis especializtener la capacitación académica e investigativa en la especificidad requerida”; y “bajo circu

excepcionales llega a las comunidades información parcial, lo que se utiliza en beneficio del anáevaluación ambiental”.

En consecuencia, se hace necesario superar las condiciones que pueden estar dando origen a las opdescritas en los párrafos anteriores y otras inherentes al tema, así:

Mejorando el acceso a información de calidad, mediante sistemas de información geográfica alipor bases de datos confiables, a escalas pertinentes, cuyo SIG debería ser coordinado–manejadoEstado colombiano.

Implementando estrategias para trabajo de campo en zonas difíciles, reconociendo diferenciastiempos, presupuestos, logística y personal idóneo requeridos.

Realizando análisis integrados e interdisciplinarios de la información recolectada, tanto por paevaluadores institucionales como de los consultores, para generar una visión holística de la zona drealiza el EIA.

Es importante anotar que algunas ya son atendidas por la autoridad ambiental mediante estrategiRegionalización y Tremarctos, entre otras (ver sección 1.1.3):

1.3.3 Trámite de proyectos en la etapa de evaluación del licenciamiento ambiental

¿Por qué los tiempos de otorgamiento de licencias para proyectos similares no son los mismos?¿Cómo agilizar el proceso de evaluación al interior de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales(ANLA)?

Es preciso iniciar esta sección con tres antecedentes. En el año 2010 el Ministerio de Ambiente, VDesarrollo Territorial (i) registró un incremento substancial de solicitudes nuevas de evaluación deque, (ii) sumado al retraso histórico de la Dirección de Licencias (un remanente que se mantenía acada año), desbordó la capacidad institucional, con el agravante de que (iii) en octubre de 201instrucciones del alto gobierno, se ordenó la reducción y finalización de contratos del personal extenfrentar esta compleja situación se puso en marcha una estrategia de choque que apuntó a dedicarlos equipos de la ANLA a la evaluación de proyectos, incluyendo aquellos que tenían funcseguimiento; la prioridad fue el sector hidrocarburos, donde se concentraban la mayor parte de los

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lo cual aparentemente permitió superar el escollo a finales del 2011, pero no se tuvieron en cuconsecuencias negativas de tal abandono ´temporal´ del seguimiento a los proyectos en campo. Sin el anterior acontecimiento no puede ser entendido como la causa del incumplimiento de los tiempetapa de evaluación, sino como una coyuntura que pareciera haber sido superada.

A partir de las entrevistas se identifican como debilidades del proceso de evaluación, con implicacitrámite y los tiempos: i) la incertidumbre a la que se enfrentan las empresas peticionarias respecto aespecíficamente en el cronograma y los requisitos de información adicional; ii) los amplios tiemposen el proceso hasta obtener la licencia, lo cual está potenciando la pretensión de ciertos sectores de dlos tiempos del licenciamiento con la excusa de que se tienen que cumplir las metas del Plan de DNacional, o abolir el licenciamiento y remplazarlo por auditorías ambientales; iii) el desequilibrio exsolicitud de información para zonas con escasez de información primaria y para zonas altamente intiv) la falta de criterio científico, de rigor jurídico y de respeto al derecho, por parte de las auambientales y los peticionarios; y v) la desarticulación interinstitucional de los entes oficiales comen el licenciamiento.

También algunos entrevistados reconocen como debilidades en la etapa de evaluación: vi) el incre

los tiempos requeridos para la elaboración de los EIA (amparados por la premisa de mejoramiento dbase), lo cual riñe con los objetivos de las compañías inversionistas que pretenden una respuesta rála capacidad profesional de los evaluadores que, a pesar de los avances realizados, no es percibida más idónea; viii) la disparidad de criterios entre los evaluadores de un mismo grupo de evaluaciógrupos de evaluadores, por carecer de una unificación de los criterios de evaluación; ix) la percepclos peticionarios de una inexistencia de control de calidad en la ANLA (ante lo cual es preciso anoentrevistados desconocen los procesos internos, de la autoridad ambiental, respecto a los contrcalidad); x) el hecho de que el Estado dispone de algunas bases técnicas y científicas que noherméticamente los espacios para la irrupción de intereses políticos, de uno u otro lado, en la decisiones.

Dentro de los factores registrados como influyentes de manera negativa en los tiempos del proevaluación del licenciamiento ambiental, se expusieron: i) los procesos con la comunidad no son hoy, aún para proyectos similares, pueden extender los tiempos de manera diferencial; ii) las aupúblicas en los municipios, son tiempos que por lo general no se contemplan y están direcrelacionados con los tiempos que las comunidades dedican a evaluar los EIA; iii) el trato partireciben ciertas empresas peticionarias (p.e. en los tiempos para las visitas por parte de la auambiental, ya que la norma no establece ese tiempo) conlleva a veces a concretar dichas visitas mderechos de petición, aunque los peticionarios prefieren evitar estas vías jurídicas, por prevención, pproblemas en relación al trámite de otros permisos o futuros trámites con la ANLA.

Coincidieron todos los entrevistados en que los tiempos invertidos en la etapa de evaluación son altcasi siempre muy por encima de lo estipulado legalmente. Sin embargo, los funcionarios de la ANLque la metodología de cálculo induce a ciertas imprecisiones, debido a que, por ejemplo, no son tomcuenta de manera correcta los tiempos dedicados a un pronunciamiento, el cual requiere un tiempo de emisión de una licencia; tampoco se reconoce el rezago existente; ni los impactos por opercoyunturales en la entidad; pero todo es llevado al promedio de duración entre la entrega de Tresolución de la licencia, y la entrega del EIA y la resolución de la licencia (ver Tablas 1.3.4 a y b) .

La ANLA le apuesta a la disminución de esos tiempos en el corto plazo y al cumplimiento de los pmediano plazo, mediante diferentes estrategias: i) más y mejores funcionarios; ii) preparación deeficientes en evaluación y el mejoramiento de sus condiciones laborales; iii) implementación comsistema RADAR, ( porque algunas veces también está en manos de los peticionarios por entrega in

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de la información requerida para la evaluación); iv) estructuración de los tiempos de acuerdo a la coy magnitud de los proyectos (por ejemplo, tiempos diferentes para proyectos similares que eecosistemas diferentes, por ende generan impactos diferentes); v) mejoramiento de la logística, las datos y georreferenciación de la información para tomar mejores decisiones, más efectivas, más equizás con impacto directo en el tiempo empleado para la evaluación.

Tabla 1.3.4 Aproximación a los tiempos invertidos en el Licenciamiento Ambiental de proyectos

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)Nota. Los días reportados en la Tabla 1.3.4 corresponden a días calendario, y no días hábiles, medidos de manera corrida.

No están descontados los días en que se suspendieron los términos.

En los retrasos de la evaluación ambiental también interviene la consecución de conceptos coentidades del Estado, a cargo de los peticionarios, frente a lo cual los entrevistados identifican dos saparentemente sin salida: primera, el peticionario y la ANLA no tienen un mecanismo reglamentapermita agilizar los pronunciamientos con Parques Nacionales Naturales de Colombia – PNNC, el Ministerio del Interior, de tal manera que obtengan la respuesta dentro de un término oportuno. dependen de dicho pronunciamiento estatal, para el cual no hay establecido un tiempo legal.

La Tabla 1.3.5 muestra que para el sector de energía el concepto de PNNC se puede tardar en promdías calendario, en hidrocarburos 125 días, en minería 114 días, en infraestructura 71 días, y esectores 12 días. Sin embargo, hay que tener presente que esta entidad, y posiblemente otras que hmencionadas como fuentes de retrasos por sus pronunciamientos, puede enfrentar problemas de ausequipo experto, capacitado en temáticas a veces supremamente especializadas, y con disponibilidadpara participar activamente en las visitas y comités de evaluación.

Tabla 1.3.5 Tiempos empleados en la obtención del concepto con PNNC

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013).Nota: Por tratarse de proyectos no localizados geográficamente, los de agroquímicos no requieren concepto de PNNC

Entre las debilidades antes enunciadas, los entrevistados hicieron hincapié en la solicitud de infadicional (ver Tabla 1.3.1). Dicha debilidad fue identificada por todos los entrevistados como uelementos que más agudiza el buen desarrollo de la etapa de evaluación. Afirman que indiscutibledebe revaluar el tipo y cantidad de información que se está solicitando, que en algunos casos llega

Promedio díascalendario Promedio en años

Promedio díascalendario Promedio en años

Energía 883 2,4 Energía 524 1,4Hidrocarburos 421 1,2 Hidrocarburos 310 0,8Infraestructura 950 2,6 Infraestructura 466 1,3Minería 1260 3,5 Minería 818 2,2Otros sectores 541 1,5 Otros sectores 387 1,1

SECTOR SECTOR

Promedio de días entre la entrega de TdRy la entrega de la resolución de licencia

ambiental

Promedio de días entre la entrega de EIAy la entrega de la resolución de licencia

ambiental

No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior Promedio de días InAgroquímicosEnergía 10 9 11 7,5% 6,8% 8,3% 139 103 175Hidrocarburos 53 21 85 4,9% 2,7% 8,9% 125 125 12Infraestructura 18 5 31 3,5% 1,6% 7,3% 71 71 71Minería 2 1 4 3,1% 1,7% 5,5% 114 45 183Otros sectores 11 -2 24 15,0% 4,1% 41,9% 12 12 12

Parques Nacionales Naturales de Colombia - PNNC

No. de ProyectosTiempo empleado entre la solicitud y la entreg

del concepto (días)SECTOR

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extensa que un solo EIA puede tener muchos volúmenes de información. Además, algunos afirman70% de los procesos se ha hecho solicitud de información adicional y por lo tanto están retrasados, corroborado por esta Consultoría mediante el análisis de la información obtenida a través de las proyecto (ver Tablas 1.2.2, 1.3.1 y 1.3.2). Este fenómeno lo asocian directamente con: i) lineamieclaros de evaluación; ii) discrecionalidad de los funcionarios para exigir datos por fuera de los té

referencia; iii) falencias en los sistemas de información del país. Las cifras de los encuestados corroboran los datos de las fichas de proyectos: la autoridad ambiental requirió ampliación de info80,2% de las solicitudes de licencia ambiental; y entre el 22,4% y el 57,6% de los proyectos, respecuales se solicitó licencia ambiental, demandaron ajustes al EIA requeridos por la autoridad ambient

Sin embargo, la responsabilidad es mutua, sostienen otros entrevistados y lo compartimos econsultoría, ya que también los peticionarios deben estar comprometidos en el proceso y entregar coinformación requerida desde los mismos términos de referencia y según lo que contempla la ley. Ela información solicitada debería caracterizarse por tres principios: ser útil, pertinente al proyecevalúa, y relevante para la toma de decisiones.

Particularmente la situación en las Corporaciones Autónomas Regionales respecto a la etapa de ev

dentro del licenciamiento ambiental tiene un espectro amplio, los comportamientos son tan diferpueden llegar a ser opuestos. Según la información cualitativa recopilada, en algunas CAR se rehecho de no haber tramitado ninguna evaluación ambiental en los últimos 5 años debido a que lasactividades allí desarrolladas no requieren licenciamiento (p.e en Coralina). Otras atienden un míni10 evaluaciones / licencias al año (p.e. AMVA, Corpoamazonía,), y en otras Corporaciones la evaproyectos se clasifica como una actividad permanente que llega a colapsar el funcionamiento de la (p.e Corantioquia). La Tabla 1.3.6 muestra el volumen por corporación, según la información c(encuestas a las CAR). Como dato comparativo, la ANLA tiene al 2012 en etapa de evaluación 607(según datos de la muestra expandida).

Tabla 1.3.6Número de proyectos en etapa de Evaluación a cargo de las CAR

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Algunos de los actores privados consultados, suponen que tal vez en las autoridades ambientalecuenta con la capacidad de respuesta necesaria para enfrentar los desafíos que en esta materia impPlan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (ver Sección 1.4 del presente documento). El conceptoentrevistados es que las entidades del Estado con competencias en el proceso de licenciamiento amno tienen tanta capacidad de respuesta, lo que hace suponer que los requisitos establecidos parpueden no ser correspondientes con sus capacidades. En contraste, la ANLA manifiesta que el persel que cuentan es, en general suficiente y que en los años recientes se ha incrementado y mejora

No. de Proyec tos No. de CAR %0 2 10

Entre 1 y 10 11 55Entre 11 y 50 3 15Entre 51 y 140 1 5Entre 141 y 200 1 5Ente 201 y 299 1 5Entre 300 y 450 1 5

TOTAL 20 100

¿Aproximadamente cuántos proyectos delicenciami ento ambiental están en la etapa de

evaluación en esta entidad?

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capacidades, lo cual puede corroborarse en el crecimiento de su planta de personal y el mejoramiencondiciones de contratación (véase la sección 1.4).

Por último, al interrogar a los actores acerca de las fortalezas de la etapa de evaluación se encopiniones que incluso contradicen las que enfatizaron en debilidades: i) reconocen que en ocasione

de decisiones se hace con argumentaciones técnicas y con respaldo científico, lo cual dismisubjetividad de los equipos evaluadores; ii) identifican el proceso como ordenado, donde los esfuercentrados en la preparación idónea de los equipos, con disposición al debate, y por ende las discustornan productivas con los sectores al entregarles directrices claras en la etapa de evaluación.fortalezas están plenamente respaldadas por esta Consultoría.

En este último sentido proponen normar la creación de escenarios de conversación oficretroalimentación entre los evaluadores de la autoridad ambiental y los consultores y autores de losespecie de mesas de diálogo entre técnicos que propendan por la discusión ética y de consenso reslos puntos álgidos en el proceso de evaluación. Esta Consultoría avala dicha propuesta, ya que se ablos tiempos del licenciamiento al llegar a acuerdos técnicos, sin invertir tiempos y personal qudedican a la emisión de algunos autos y la respuesta a éstos; por ejemplo, en el sector de agroquím

denominan mesas técnicas y se dan entre los peticionarios, el Instituto Colombiano Agropecuario ANLA. Finalmente, se percibe que la etapa de evaluación efectivamente está contribuyendo con el clos recursos naturales, la salud humana y la prevención de riesgos en nuestro país, pues si bien no indicadores de impacto, todos los entrevistados coinciden que sin ella se estaría peor.

1.3.4 Seguimiento de los proyectos licenciados

¿Se está llevando a cabo el seguimiento de las licencias ambientales aprobadas de manera adecuada?¿Las guías para el seguimiento ambiental son lo suficientemente claras y objetivas?

La etapa de seguimiento es considerada por el 100% de los entrevistados como la más importaproceso de licenciamiento ambiental, pues consideran el seguimiento la columna vertebral para en

problemática ambiental en Colombia, a través de un efectivo y estricto control respaldado en la nAseveran que no es suficiente la etapa de evaluación, pues consideran la licencia un documento deintenciones´, mientras que el seguimiento ´garantiza´ el cumplimiento de lo establecido en laambiental. En la práctica, durante la evaluación ambiental se prevén los impactos que surgirán ddesarrollo del proyecto, y a partir de ello se formulan las medidas para prevenir, mitigar, cocompensarlos; es por ello que dicha etapa se consolida en una serie de hipótesis que sólo hasta la iny desarrollo del proyecto se validarán (o negarán), lo cual justifica con mayor ahínco la etapa del seg

Entonces, concluyen los entrevistados que el seguimiento se convierte en eje fundamental de la ejelos PMA y de las obligaciones de la licencia ambiental, porque es el momento real en que se proimpactos, tanto los previstos como los imprevistos, se verifica la veracidad de lo previsto en efectividad de las medidas aprobadas por la ANLA para atender los impactos, y la calidad de lambiental, tanto del sector público como del sector privado, a través de indicadores exclusivos paray seguimiento. Sin embargo, el seguimiento que se lleva a cabo en la actualidad es percibido de otra

La situación actual de la etapa de seguimiento, a través de las opiniones de los consultados y su ccon los datos cuantitativos, permite afirmar que dicha etapa tiene grandes posibilidades de mejorammayor énfasis y rigurosidad por parte de las autoridades ambientales se podrá elevar el actual cubpues anualmente se cubre menos del 40% de los proyectos licenciados por la ANLA (ver Tabla 1.CAR ente el 50-70%; y aumentar el número de vistas a los proyectos (ver Tabla 1.3.8).

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Tabla 1.3.7Número y porcentajes de vistas de seguimiento y revisiones documentales en los proyectos de la A(2006 – 2012)

Fuente:SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Tabla 1.3.8Estadísticas de los Proyectos con reporte de visitas de seguimiento y promedio por sector (2006 –

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

El seguimiento permanente permitirá registrar ciertos impactos que se pueden transformar en sitincontrolables, antes de que se agudicen al punto de ser irremediables o el ecosistema supere su umresiliencia.

Los aproximadamente 1.042 proyectos en etapa de seguimiento por parte de la ANLA que fuerestudio de esta consultoría, tienen en sus expedientes evidencias de un promedio de 3 a 4 visiproyecto durante su ejecución o funcionamiento, cuyos cubrimientos detallados por sectores se prela Tabla 1.3.8. Es importante aclarar que la programación de las visitas de seguimiento y la frecuentambién depende del sector, y del tipo y complejidad del proyecto; y que no todos los proyectos agroquímicos, de hecho un porcentaje muy bajo de ellos, requieren visita técnica de seguimiento.

Otra modalidad de seguimiento es a través de la revisión documental, y esta consultoría encontró q1.042 proyectos en etapa de evaluación, 834 proyectos fueron objeto de este tipo de seguimiento pola ANLA, con un promedio de 2 revisiones por proyecto durante su ejecución o funcionamiento, cuse presentan en la Tabla 1.3.9.

Otros aspectos críticos del seguimiento compartidos por esta consultoría fueron: i) si bien la etrespaldada por normativa suficiente, predomina, en varias ocasiones, una baja capacidad operativautoridades ambientales para hacerla cumplir; ii) el equipo a cargo de la evaluación del proyecto poempalme con el equipo a cargo del seguimiento en las etapas iniciales del proyecto, para est

SECTOR Visitas de

seguimientoRevisión

documentalTotal de

Proyectos

% de las vi sitassobre el total de

proyectos

% de las revisionesdocumentales sobre

el total de proyectos

Agroquímicos 52 229 1.042 5,0 22,0

Energía 91 54 137 66,2 39,1

Hidrocarburos 573 337 1.072 53,4 31,5

Infraestructura 277 174 517 53,5 33,7

Minería 42 23 80 52,1 29,3

Otros sectores 7 16 73 10,2 22,4

Total 1.041 834 2.921 35,6 28,6

No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior Promedio de

visitas porproyecto

Agroquímicos 52 -16 120 5,0% 1,3% 17,3% 3Energía 91 89 93 66,2% 64,8% 67,5% 4Hidrocarburos 573 499 646 53,4% 46,5% 60,2% 4Infraestructura 277 240 313 53,5% 46,4% 60,4% 3Minería 42 38 46 52,1% 47,0% 57,3% 6Otros sectores 7 -2 17 10,2% 2,6% 32,6% 2

SECTOR

Proyectos con visitas de seguimiento

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continuidad al proceso del licenciamiento ambiental sin percibir rupturas de los criterios aplicados aiii) sería benéfico hacer coincidir las visitas de seguimiento de la ANLA con las visitas de fiscalizagencias (ANH, ANI, ANM); y iv) los conceptos técnicos y respectivos autos de las visitas de segudeben emitir en plazos oportunos, para que efectivamente sean instrumentos pertinentes respdesarrollo de las obras o actividades licenciadas.

Tabla 1.3.9Estadísticas de los Proyectos con seguimiento a través de revisión documental y promedio por se

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Al referirse específicamente a las debilidades del seguimiento los entrevistados indicaron que: cuenta con los instrumentos necesarios para el seguimiento pero requiere reforzar la capacidad opara hacerlo; ii) la responsabilidad directa e inicial del seguimiento debe ser del dueño del proyecpráctica así no se está llevando a cabo; iii) influye de manera negativa la ausencia de planificación eficaz en el licenciamiento, ya que se prioriza la etapa de evaluación y se reducen los recursos ecola logística y el personal necesarios para salir a campo y ejecutar el seguimiento.

Esta Consultoría considera que el núcleo del seguimiento es verificar la eficiencia y eficacia de laimplementadas respecto a los impactos, verificar dónde, cómo y cuándo se producen los impactos,la magnitud de los impactos acumulativos, pero actualmente es mínima la conexidad entre las causimpactos y las medidas que se proponen; entre las muchas causas, se destaca la débil correlación ePMA y los PMS con la definición de áreas de influencia.

En la mayoría de las CAR se percibe una capacidad operativa precaria y una capacidad tecnológic(sin laboratorios) para análisis de aguas, caracterización de vertimientos, mediciones de calidad del otros, para atender la alta demanda que tienen (Tabla 1.3.10), lo cual va en detrimento del coseguimiento de los proyectos.

Tabla 1.3.10Número de proyectos en etapa de Seguimiento a cargo de las CAR

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

No. De proyectos Intervalo Inferior Intervalo Superior % Intervalo Inferior Intervalo Superior Promedio derevisiones por

proyectoAgroquímicos 229 98 360 22,0% 11,9% 37,0% 10Energía 54 52 55 39,1% 37,7% 40,5% 2Hidrocarburos 337 269 405 31,5% 25,5% 38,1% 2Infraestructura 174 140 209 33,7% 27,4% 40,6% 2Minería 23 19 28 29,3% 24,2% 35,0% 2Otros sectores 16 1 32 22,4% 22,4% 49,1% 1

SECTOR

Proyectos con revisión documental

No. de Proyectos No. de CAR % 20

15 35 10 10 10

!"!#$ 100

¿Aproximadamente cuántos proyectos de licenciamientoambiental están en la etapa de seguimiento en esta entidad?

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No obstante, manifiestan su disposición de colaborar en el seguimiento a proyectos de la ANLA qusu jurisdicción, advirtiendo que primero debe darse una mesa de trabajo y una revisión conjexpediente entre ANLA y la Corporación antes de ir al usuario, para evitar discusiones en camproductivas y en contra del objetivo principal del seguimiento.

La Consultoría considera pertinente hacer efectiva la delegación del seguimiento a las CAR, comoel Decreto 2820 del 2010, ya que los funcionarios regionales son conocedores del territorio, sus ecotienen presencia permanente en el mismo, y con los recursos económicos provenientes del seguimpagan los beneficiarios de las licencias ambientales se pueden financiar las visitas y demás procedrequeridos para el efectivo y eficaz. Tal alternativa amerita, eso sí, una implementación graduainiciando con un piloto en algunas CAR) y un previo proceso de fortalecimiento en algunas Corpora

Otras preguntas orientadoras inherentes a la etapa de seguimiento son:

¿La información de los informes de cumplimiento ambiental es evaluada oportunamente?¿Los informes de cumplimiento ambiental cuentan con información de calidad y entregada oportuna¿Estos informes brindan información que permita la toma de decisiones por parte de la autoridad am

Referente a los ICA – Informes de Cumplimiento Ambiental, los entrevistados coinciden en qurequisito que en muchas oportunidades nadie, o casi nadie, lee; señalan que, en general, no comentarios oportunos con respecto a los ICA entregados (las cifras son contundentes, como se mula Tabla 1.3.11) o la autoridad les solicita posteriormente información que ya han entregado en un IPor la poca utilidad otorgada para el seguimiento, frente al enorme esfuerzo invertido en su elaborpeticionarios categorizan el instrumento ICA como ineficiente, ya que no está siendo utilizado paradecisiones.

Tabla 1.3.11Relación del número de pronunciamientos de la ANLA respecto a los ICA (2006 – 2012)

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Es preciso anotar que los ICA son documentos exclusivamente para la trazabilidad de la gestión amlos proyectos licenciados y no tienen el propósito de medir los impactos, ni mucho menos la efectivmedidas del PMA. Es por ello que no corresponden a instrumentos efectivos para la toma de deporque no aportan información acerca del estado de los recursos naturales afectados en la zona de idel proyecto, sino que se limitan a presentar información de actividades realizadas por el dueño delUna estrategia que plantea la ANLA para mejorar la utilidad de los ICA es relacionarlos con losÚnicos Ambientales (RUA), cuyo objetivo es obtener información estandarizada sobre aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables por las diferentes activeconómicas. Para los proyectos licenciados, el RUA deberá contener la información de los InfCumplimiento Ambiental – ICA y actualmente se avanza con los sectores de hidrocarburos, eminería.

%&'!"(

No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectos No. De proyectosAgroquímicos 1 711 51 305Energía 1 1 9 14 41 29 60Hidrocarburos 53 17 117 229 172 238 326Infraestructura 10 43 128 62 22 106 123Minería 1 6 16 18 5 31Otros sectores 11 6 6

Trimestral Semestral Anual Otra, ¿cuál?No. de Pronunciamientos

de la ANLA sobre los ICAMensual Bimestral

)*+,-./0 1/ '2.345.5/*6, #.75/*684 )'# 9/65:5,*8-5,0*)+,%-,.,-'-

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Tal estrategia se podría aunar con la propuesta de creación de una unidad estatal o adjudicaciónexistente (por ejemplo, al IDEAM, o el mismo SIAC a través de la ANLA) la función de compilaagregada, toda la información proveniente de los ICA, al tener como insumo positivo para su reaResolución 188 de 2013. La agregación podría ser a escala regional, de tal manera que pudiese ser en la toma de decisiones durante la etapa de planeación de nuevos proyectos, e incluso durante la e

evaluación, de esta forma se establecería un ciclo cerrado en el licenciamiento ambiental teniendo clave la información (unificador de las etapas planeación, evaluación y seguimiento).

A partir de la información cualitativa se extrajeron tres aspectos importantes por destacar con respICA, que ameritan ser tenidos en cuenta para las recomendaciones de la consultoría:

Primero, la elaboración del ICA requiere el trabajo de equipos interdisciplinarios del licenciataracuerdo con lo manifestado por los entrevistados, a veces estos equipos son reemplazados por pno especializado (e incluso no profesional), probablemente como consecuencia de la percepciónpoco uso que la autoridad ambiental les da a dichos informes;

Segundo, según los resultados de las encuestas realizadas a las Corporaciones, algunas de ellamodificado la estructura original del ICA para ajustarlo a las necesidades regionales o locale

intento de dinamizar su manejo y darle un mayor valor agregado; y Tercero, los ejercicios de las interventorías -encargadas de consolidar el ICA, han identificado lpotencial de este instrumento, pues: i) contiene evidencias claves al momento de alguna invesambiental; ii) reúne las propuestas de modificación al PMA cuando alguna medida no está mitimpacto; iii) obliga a la definición y a la construcción de indicadores; iv) facilita aplicar correobra, pues el registro de éstos en el informe imprime puntos positivos a la gestión.

Estos aspectos indican la necesidad de reformular el ICA, de manera que se incremente su valorautoridad ambiental y para los dueños de proyecto, como una herramienta de toma de decisiongestión ambiental de los proyectos licenciados.

¿Cómo agilizar y mejorar el proceso de seguimiento al interior del ANLA y de las Corporaciones Autónomas

Regionales?

Para afrontar este panorama general negativo de la etapa de seguimiento, se está innovando mediainspectores regionales de la ANLA, profesionales en zonas claves del país - como por ejemplo en lGrande de Santa Marta, en Cesar y Casanare -, para una atención más expedita en campo y apoyadaCorporaciones, resaltando que se trata de un proceso de complementariedad y de cooperación, sin en las funciones originales de las CAR. La visión de la ANLA es ampliar la cobertura de esta estratedepartamentos como Tolima, Huila y Meta porque es obligación según el Decreto 3573 de 2011 quatienda todas las quejas, reclamos, sugerencias de los usuarios a nivel regional.

En las Corporaciones se percibió, a través de las entrevistas, cierto grado de aceptación a desprocesos conjuntos de seguimiento, bien coordinados y con la filosofía de mutuo apoyo. Sin embarg

estas CAR hace la exhortación a la ANLA en cuanto a que los recursos económicos que dicha entidpor concepto del seguimiento, en ese caso deberían ser compartida con las Corporaciones, e inclusoque se concretice en capacitación o apoyo logístico, para que se “sienta que ese proceso de construsistema sea conjunto y que el fortalecimiento sea para todas las instituciones, … [lo que] corresponprocesogana–gana y de fortalecimiento nacional y regional”. Otras opiniones son más contundentes sdelegación completa de la función del seguimiento a las CAR pues su ubicación geográfica leventajas sobre la ANLA para dicha actividad, lo que les otorga mejor información para identificar lacumulativos, y la comunidad les reconoce como autoridad.

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En cuanto al manual de seguimiento ambiental de proyectos, el cual es considerado por aentrevistados como una fortaleza, mencionan que podría mejorarse en aspectos muy puntuales, cejemplo, en la validación de la eficiencia de algunos planes de manejo.

Se considera importante destacar la estrategia que se registra en Corpoamazonía, donde se implem

sistema de seguimiento a través de unsoftware. Dicho programa permite el control de todos los pasos delicenciamiento (desde la solicitud inicial de la licencia hasta la emisión de la resolución); con la sistese entregan los plazos máximos para hacer el seguimiento a los proyectos de acuerdo a lo establecicorrespondiente resolución; adicionalmente, este aplicativo genera las alertas necesarias para inclprogramación del personal las próximas visitas a realizar. Es un programa que funciona desde el 20mejoramiento continuo y podría ser analizado por otras corporaciones para verificar la viabimplementación en la institución, incluso indagar acerca de la posibilidad de que sea compcomplementaria a la estrategia VITAL de la ANLA.

Finalmente, sugieren una gama amplia de recomendaciones para el mejoramiento de la etaseguimiento, tales como: i) fortalecer la institucionalidad dedicada al seguimiento; ii) impleminstrumentos virtuales que agilicen los trámites; iii) masificar el Registro Único Ambiental – RU

hidrocarburos, RUA de hidroeléctricas, RUA de infraestructura vial, etc.); iv) validar el autocoempresas operadoras de los proyectos sin requerir del seguimiento; v) exigir cursos de educación aespecíficos (según el sector) dirigidos a los empleados de cada proyecto; vi) implementar vambientales a cargo de la academia para cooperar en el seguimiento de los proyectos licenciados; vel sistema sancionatorio sin discrecionalidad de la autoridad ambiental, ya que en ocasiones se iacciones correctivas al dueño del proyecto sin identificarse correctamente la causa o el autor real deambiental, para lo cual se requiere robustez en los análisis de impactos acumulativos regionales / loapoyar los grupos de la ANLA con grupos regionales para el seguimiento; x) utilizar la figura deexternas; xi) ampliar el presupuesto para el seguimiento y distribuirlo con entidades regionales y(para hacer el seguimiento al recate arqueológico); xii) realizar visitas de seguimiento no anunciadas

1.3.5 Homogenización del licenciamiento ambiental y posible diferenciación del proceso

sectorEl cierre de la sección trámites e instrumentos conlleva a un análisis adicional del proceso del licenambiental, relacionado con la homogenización del mismo y la posible diferenciación del LA psolicitado además por el DNP a través de las preguntas orientadoras.

¿Los procesos de licenciamiento del MADS y de las CAR son homogéneos en la práctica?¿Cuál sería la metodología para homogeneizar los procesos de licenciamiento del MADS y las CAR

La percepción de los peticionarios encuestados respecto a la homogenización del proceso de licencambiental entre todas las autoridades ambientales en el país, permite concluir que en la práctica actello no ocurre entre la ANLA y las CAR (ver Tabla 1.3.12).

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Tabla 1.3.12 Homogeneidad de procesos de licenciamiento Ambiental entre las CAR y la ANLA según los peti

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Al indagar entre los peticionarios por la homogeneidad del proceso de licenciamiento ambientalmismas CAR, se obtiene una leve diferencia entre las percepciones (excepto para la categoría ´no satotalmente homogéneos 5,4%; ligeramente homogéneos 17,6%; diferentes 32,1%; diferentes pproyecto 14,3%; No sabe 30,4%. La ANLA y las CAR tienen procesos diferentes en aspectos admien los términos de referencia para proyectos similares, en las metodologías de evaluación de los ambientales, en los criterios de zonificación, entre otros.

Por último, una posible alternativa para avanzar en la homogenización de los procesos de licencpropuesta por esta Consultoría estaría a cargo del MADS, a través de la reglamentación y adopccarácter vinculante para todas las CAR, de los instrumentos para el licenciamiento ambiental, lidiseñados de manera participativa, por la ANLA. Tal propuesta se soporta en artículo 31, numeral 299 de 1993, la cual concibe dentro de las funciones de las CAR “Ejercer la función de máximaambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforcriterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente” (subrayado por fuera del origi

En cuanto a la posible diferenciación del licenciamiento ambiental por sector, las preguntas oriasociadas son:

¿Los requisitos para el trámite de licencias ambientales están hechos a la medida de cada sector?¿Cómo podrían desagregarse los requisitos para el trámite de licencias ambientales a la medida de cadasector?¿Cuáles deberían ser los criterios para clasificar proyectos para diseñar un proceso de licenciamientoambiental diferenciado teniendo en cuenta su complejidad, competencia y términos de evaluación, de acuerdocon la normativa vigente?

Los encuestados consideran no sólo que los trámites son diferenciados por sectores (casi el 70%peticionarios lo consideran así) sino también que deben serlo (el 57% lo manifiestan), porque cadasometido al proceso de licenciamiento ambiental es diferente, con magnitudes desiguales, condisímiles, afectaciones diferentes al ecosistema, pues depende de la región donde se instaura el prolas consideraciones técnicas y ambientales son particulares; además, cada sector es diferente, por también lo son sus impactos, especificaciones y obligaciones. (Ver Tablas 1.3.13 y 1.3.14).

Agroquímicos 1 2 5 2 3 4 0

Energía 1 2 2 3 0 0 0

Hidrocarburos 0 3 7 7 0 0 1

Infraestructura 1 1 2 2 0 0 0

Minería 0 0 3 1 1 1 0

Otros sectores 0 0 1 0 0 0 0

TOTAL: 56 3 8 20 15 4 5 1

% 5,4 14,3 35,7 26,8 7,1 8,9 1,8

SECTOR

Qué tan homogéneos son l os procesos de Licenciamiento Ambiental entre las CAR con las que ha tenido relació n y laANLA

Totalmentehomogéneos

Ligeramentehomogéneos

Diferentes Diferentes para

cada proyectoNo sabe

No ha tenidorelación con

ninguna CAR

No ha tenidorelación con la

ANLA

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Tabla 1.3.13Percepción actual del LA por sector Tabla 1.3.14Proyección del LA por sector

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013) Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Sin embargo, en los grupos focales realizados se obtuvo una posición contraria respecto a este temase sostuvo que la paulatina desregulación que se ha hecho en el país para favorecer y agilizar los pdel sector de hidrocarburos, (tanto que la licencia global cubre áreas muy grandes y variadas actaunque no sea exacta la ubicación de los impactos o se han eliminado los trámites de licenciamienetapa de explotación de hidrocarburos, si la actividad ya contaba con licencia para la etapa de expgenera una situación de inequidad intersectorial y la aspiración de replicar la desregulación a otroscon el objetivo de disminuir los tiempos empleados en el proceso de licenciamiento ambiental y lentre distintas etapas del proyecto.

Esta consultoría no puede manifestar de manera categórica que los trámites se realicen de mdiferenciada y beneficiando a uno o varios sectores en particular, pero alguna evidencia empíricsustentar, al menos teórica y parcialmente, una aseveración así: las diferencias en los tiemplicenciamiento por sectores (presentados en la Tabla 1.3.4), que claramente son menores para ehidrocarburos (al menos en un 40% con respecto a los otros sectores de interés). Sin embarginformación debe tomarse con beneficio de inventario pues también podría interpretarse como emejores procesos de planificación, fruto de la creación y la gestión de la ANH, a pesar de que hechomisma frecuencia de solicitudes de información adicional o de aclaración de información (incluTablas 1.3.1 y 1.3.2) parecería reforzar la conclusión inicial.

Los mismos grupos focales también justifican la no pertinencia de la diferenciación de trámites sector, lo cual es respaldado por esta Consultoría, pues ello daría lugar a mayor discrecionalidaautoridad ambiental. Dentro de los criterios que explican esta afirmación está que la complejidproceso licenciamiento ambiental no depende exclusivamente del tipo de proyecto, sino también dterritorios donde se implementará la obra o actividad a licenciar; por ejemplo, no es lo mismo conlínea de transmisión en la Amazonía colombiana (ecosistema sensible), que construir la misma transmisión en el valle del Magdalena o las llanuras del Caribe (altamente intervenidas). En este fundamental recurrir a la justificación de la necesidad de una Licencia Ambiental incluida en el Deel “deterioro grave”, que no depende exclusivamente del tipo de proyecto, sino también de la duraactividad a evaluar, del territorio, de la vulnerabilidad y resiliencia del ecosistema impactadcomplejidad, y de los factores socio culturales y económicos que priman en el área de influencia. Ela Consultoría no considera pertinente implementar en Colombia un proceso de licenciamiento diferenciado por sector.

1.3.6 Panorama general de las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental

De acuerdo con el PNUMA (1996), en la mayoría de los países latinoamericanos predomina erepublicano y de democracia representativa, caracterizado por tener una Constitución Política, organización del Estado conforme al principio de división de poderes (legislativo, ejecutivo y judprimar la elección popular de las autoridades. Además, estos países son de régimen unitario, lo quque las autoridades nacionales tienen jurisdicción plena sobre todo el territorio nacional, mieautoridades jerárquicamente inferiores (efecto de la descentralización política territorial) actúan por

Si 39 69,6%No 5 8,9%

No sabe 12 21,4%TOTAL 56 100,0%

¿El trámite de licenciamiento ambiental esdiferenciado para cada sector?

Si 32 57,1%No 14 25,0%

No sabe 10 17,9%TOTAL 56 100,0%

¿Considera que debería serlo?

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o designación del gobierno central. Las excepciones a esta generalidad son Argentina, Brasil, MVenezuela, países que tienen sistema federal; en consecuencia, el Estado Nacional constituyconfederación de Estados (o Provincias) autónomos y gobiernan su territorio en todas las materiaConstitución Nacional no ha atribuido al Gobierno Federal.

No obstante, en la región se tiene una categoría intermedia al unitario y federal - los casos de CoPerú – que, aún conservando la autodefinición de ´país unitario´, reconocen importantes mecautonómicos, no sólo en cuanto a la elección de autoridades regionales sino también en la determinmedidas referidas al desarrollo y a la protección ambiental (PNUMA, 1996). Para Colombia, las CoAutónomas Regionales (CAR) creadas, la mayoría, a partir de la expedición de la Ley 99 de 199autoridades ambientales a escala regional, al igual que las Autoridades Ambientales Urbanas (AACorporaciones de Desarrollo Sostenible (CDS); a escala nacional, el rector de la política ambienMinisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS).

En este punto, vale resaltar que el 82% de los países de la región cuentan con un Ministerio comoautoridad ambiental, lo cual sirve como preámbulo para abordar las preguntas orientadoras de la ccon respecto a las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental.

¿Cuáles y cómo son las experiencias internacionales en cuanto al proceso de licenciamiento ambient

El espectro de las respuestas de los entrevistados sobre experiencias internacionales interesantes proceso de licenciamiento en Colombia es amplio. Es importante iniciar por la percepción respectoproceso de licenciamiento en nuestro país. Aproximadamente el 60% de los consultados coincideColombia tiene altos estándares ambientales, términos de exigencias mucho más elevados que otrode la región, y una legislación avanzada en la materia, al compararla con países como Ecuador, ChiBolivia donde las exigencias son menores (como en casos de la minería). Además, la gran mayorconsultados indican que probablemente ha sido, o sería, un error traer e implementar printernacionales de licenciamiento ambiental sin matizarlos o adaptarlos a las condiciones especterritorio colombiano; nuestra institucionalidad, legislación, problemáticas locales y realidadesculturales y económicas difieren notablemente de las condiciones y normas aplicadas en EstadosEuropa e incluso en países como Perú, por lo tanto se consideraría un error la implementación diajustes) de experiencias internacionales, así hayan sido catalogadas como exitosas.

Al intentar destacar casos que ameriten ser revisados en Colombia, se refieren principalmente a fro aspectos de la política ambiental de otros países en temas específicos como son: de España, la regde aguas que adopta; de Estados Unidos, la regulación para especies en vía de extinción, y la existuna zonificación nacional que orienta a los inversionistas en cuanto al uso aprobado en determinadofacilitando la planeación de los proyectos.

En relación con Canadá, subrayan en particular la experiencia de British Columbia, donde muchosde licenciamiento ambiental son expeditos (algunos hasta de sólo 21 días), aunque reconocen queposible por seis razones: i) la exactitud con la cual se plantean los proyectos; ii) la disponibilidad dedatos, SIG, cartografía, ubicación de territorios aborígenes y caracterización ecológica de los regiodisponible en el Estado para la toma de decisiones; iii) la definición exacta de los usos del territorioproductivo; iv) la existencia de una ventanilla única gubernamental para atender a los usuarios interel licenciamiento; v) la disponibilidad de guías detalladas para cada tipo de proyecto, obra o aclicenciar; y vi) el énfasis dado al seguimiento de las obras y actividades licenciadas ambientalmaplicación de la sanción ante cualquier incumplimiento.

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Coincidiendo con esta última característica, se encuentra el caso de Estados Unidos donde no haycomo tal. Existen los PMA – Planes de Manejo Ambiental- y el Estado es extremadamente estrseguimiento a los proyectos. También está regulada la extensión de los documentos presentadautoridad, poniendo un límite a través de términos de referencia claros y precisos. Pese a la eficienprocesos en Estados Unidos y Canadá, es relevante no olvidar que en dichos países también

protestas y manifestaciones de oposición a ciertas licencias otorgadas, porque dicha decisión implicuna discusión entre beneficios económicos versus los impactos negativos hacia grupos de poblaciópara los de menos ingresos y sin mayor poder gubernamental) o el medio ambiente.

Del caso de Noruega, destacan cómo la industria petrolera costa afuera entra en tensión ambiental, del Norte, con una industria pesquera muy desarrollada, lo que desata un debate energético-ambiehan enfrentado mediante la conciliación. En ese sentido, el control ambiental del Estado es muycuenta con unas líneas bases organizadas y completas (con una biodiversidad marina perfectinventariada), saben con precisión en dónde y en qué épocas se puede hacer exploración de hidrocbajo qué condiciones de seguridad ambiental se deben desarrollar esas actividades, y cuentan sistema organizado de monitoreo y alarmas para evitar derrames o fenómenos de contaminaciónestos elementos han llevado a tener una industria segura desde el punto de vista ambiental en una z

sensible ambientalmente, soportado por un Estado con alto nivel de representatividad, con una inprecisa y respaldado por una completa normatividad que indica -la suspensión- ante el más incumplimiento.

En cuanto a países de la región, identifican el caso de Guatemala donde se aplica el silencio admipositivo, es decir, cuando el peticionario entrega el estudio de impacto ambiental y la autoridpronuncia en el plazo establecido (90 días) se interpreta como otorgada la licencia ambiental al proEcuador reconocen una flexibilización de la normatividad para el licenciamiento ambiental y más laplicación, lo cual probablemente resulte del hecho de que en la fase inicial del licenciamientoinformación con un cierto nivel de detalle, que va profundizándose a medida que el trámite avanza; el énfasis dado al seguimiento de los proyectos.

De Panamá se resalta la exigencia de la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) para los conestar en el registro de autorizados para firmar estudios ambientales, caso que también se da en Mécual subrayan la importancia que ese proceso sea transparente para no convertir los registros ecírculos de favoritismo. En Perú y Chile están intentando innovar, al establecer desde el Estado uviabilidad de los proyectos que requiere el país para su desarrollo; ello exige una coordinación aentre los Ministerios para ofertar entre los inversionistas privados los proyectos más relevantesectores hidrocarburos, minería y energía, principalmente; incluso, el Estado peruano está redirectamente los procesos de consulta previa, pues pareciera que están reconociendo como un elemtan exitoso el manejo sectorial pasado de los temas sociales y ambientales, que generó profundos pry enfrentó a actores, aún perteneciendo al mismo Estado, por diferencias conceptuales. De Chentrevistados destacan la disponibilidad total de la información relacionada con los proyectos en plicenciamiento ambiental en la página web del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (Sembargo, resaltan diferencias grandes del sistema chileno y peruano con el colombiano: en el país licencia se da si se cumplen todos los requisitos de licencia, y en Perú las licencias no están centralila autoridad ambiental, sino delegadas a los ministerios sectoriales.

En temas arqueológicos, destacaron las experiencias de Francia y México. De Francia, subrayan lade la política en materia de arqueología, la cual es de carácter público y por ende los procedimierealizados por funcionarios del Estado; de México destacan los planes de arqueología preventiva rdirectamente por el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), ya que la planta de perses robusta y con mejores condiciones para los programas de seguimiento de arqueología. Para Es

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tiene la Autorización Ambiental Integrada (AAI) y cada comunidad autónoma tiene un sistema esplas licencias, por ejemplo para la intervención en patrimonio arqueológico; en consecuencia se tlegislación en cada división territorial (comparable a un departamento colombiano), lo que pudiera un mayor conocimiento y a un mayor control sobre los planes específicos.

En cuanto a metodologías ´exitosas´ internacionales referencian en las entrevistas: las experienciAsociación Internacional de Evaluación de Impactos (IAIA); el Factor 10 y Factor 4 que se viene países Europeos y relacionados con la desmaterialización en las industrias y la ecoeficiencia, lideAlemania. El Factor 4 se refiere a la proporción de la ecoeficiencia, que propone reducir cuatro vede la naturaleza por cada unidad de bienestar, y también plantea reducir a la mitad el uso de la natudoblar el bienestar global. El Factor 10 induce a la reducción absoluta en el uso de la naturaleza porde 10 en las economías industrializadas; también persigue multiplicar por 10 los recursos de la efilas economías desarrolladas, mientras se reduce el uso total de los recursos naturales, acorde con loque marca la capacidad de carga (Antequera, 2008).

Se podría sintetizar que la aplicación de experiencias internacionales debe partir del reconocimiendiferentes características de las regiones, que difieren en cuanto a latitud o altitud, en recursos, eco

culturas, y biodiversidad, pero sobre todo en su estructura institucional y normativa; por ende sideben filtrar las propuestas extranjeras, con criterios técnico, ambiental y sociocultural. Quizás, los emular de las prácticas internacionales exitosas son la planificación del desarrollo inclusivo, paholístico y de largo plazo, no inmediatista; y el tema ambiental manejado totalmente desde el Estadhasta la realización de los diagnósticos ambientales de alternativas. En tal sentido se sugiere que permitirse una evolución particular en Colombia a partir de su propio desarrollo institucional y c´sello colombiano´ y generando herramientas de gestión a partir de la creatividad.

¿Los tiempos del licenciamiento son adecuados frente a procesos similares internacionales?

Respecto a los tiempos otorgados en otros países para el licenciamiento ambiental, como se señaaparte anterior, se tiene un espectro muy amplio, desde 21 días en Canadá, sin requerir consulcomunidades indígenas, hasta 7 años en Alaska (una región con sensibilidades ambientales asimilabdel territorio colombiano). La definición de dichos tiempos depende fundamentalmente de la estrestatal, del proceso establecido alrededor de temas como en qué momento se inicia y en qué momtermina el licenciamiento ambiental, de la legislación del país en relación a los tiempos de consulcomunidades étnicas o grupos comunitarios, de la disponibilidad de información y herramientas de que permitan tomas de decisiones rápidas, del énfasis en el proceso de licenciamiento o enseguimiento, y de la capacidad institucional de la autoridad que otorga la licencia.

En Colombia, los tiempos del licenciamiento ambiental son de 90 días hábiles según el Decreto 282mientras que en otros países: Chile toma 60 días hábiles para los Diagnósticos de Impacto Ambien120 días hábiles para los EIA; en Perú son 120 días hábiles desde la solicitud de certificación ambiela expedición de la resolución respectiva; en España 10 meses; y en México 60 días hábiles evaluación, que se pueden ampliar por otros 60 días dependiendo de la complejidad del proyecconsultoría no encontró información confiable que permita determinar si estos plazos efectivamcumplidos con rigurosidad o si, como en el caso colombiano, los plazos legales y los plazos efectivlicenciamiento ambiental corresponden a realidades diferentes.

En conclusión, determinar si son adecuados los tiempos del licenciamiento ambiental en Colocomparación con otros países, es una determinante que no se puedo establecer con base en la reviexperiencias internacionales, debido a que cada país define tal plazo con base en sus particulanacionales/regionales, organización de la institucionalidad ambiental, grado de coordinación c

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instituciones de injerencia en el proceso, grado de conservación de los ecosistemas (real vs. el dinformación, recursos económicos, entre otros. (Véase el Anexo 7).

1.4 RELEVANCIA, EFICACIA Y CAPACIDADES DE LOS ACTORES

La identificación de los actores sociales que intervienen en el proceso de licenciamiento ambientaplanteamiento de la Ley 99 de 1993 mediante la cual, entre otras disposiciones, se crea el Sistema Ambiental (SINA) del cual hacen parte, además de las normas, recursos y programas, “[…] las inque permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley”(Congreso de Colombia, 1993). En el parágrafo único del artículo 4º de la misma Ley, se espMinisterio del Medio Ambiente hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS); las autónomas regionales; los departamentos y distritos o municipios; además se contemplan otras “entiEstado responsables de la política y de la acción ambiental, […] las organizaciones comunitargubernamentales relacionadas con la problemática ambiental […] y las entidades públicas, privadaque realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnolcambio ambiental” (ver Anexo 1- Mapa Institucional). Este mapa institucional, y la presente seccióresponder a la siguiente pregunta orientadora:

¿Existe la capacidad técnica, financiera, física y de recurso humano para atender la demanda de lasdiferentes solicitudes asociadas al licenciamiento ambiental?

El número de las entidades que conforman el SINA conduce a preguntar si las que están comprenese sistema son suficientes y necesarias para atender los asuntos relacionados con el proceslicenciamiento ambiental, lo cual, haciendo eco a los resultados obtenidos de la información cualitarecopiló para este proyecto, debe responderse diciendo que el problema no se centra en el núminstituciones de diversa naturaleza jurídica, sino en su eficiencia, eficacia y grado de articulaciódirección, y como preámbulo de la presente sección, se analiza a continuación la participación de loen cada una de las etapas del licenciamiento ambiental.

Los actores en la etapa de planeación

¿Existe una conciencia ambiental en el país de parte de los diferentes actores involucrados en el proclicenciamiento ambiental?

La comparación de la Ley 99 de 1993 y del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, con las actuaMADS, permite deducir que esa entidad cumple parcialmente sus obligaciones referentes a “[…] política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables […] y, estacriterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de las políticas sectoriales procesos de planificación de los demás Ministerios y entidades, previa su consulta con esos org(Congreso de Colombia, 1993) Artículo 5º, numerales 1º y 5º. Lo anterior se deduce por tres assaber: la percepción de la mayoría de las personas entrevistadas y encuestadas quienes per

actuaciones dispersas en materia normativa; la evidente desarticulación de la política nacional amblas políticas económicas y sectoriales del país; y la ausencia o debilidad en la integración intersecFigura 1.4.1).

Las actuaciones gubernamentales se evidencian en disposiciones que regulan aspectos puntualessector, por ejemplo, sobre frutales u hortalizas, paralelo a la ausencia de la obligación de obtener lambiental para cultivos agroindustriales. Lo expuesto no desconoce la obligación de los empresariospor obtener los permisos para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales que requieran p

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explotaciones, y tampoco omite las guías ambientales para los cultivos de palma de aceite, caña decaucho, arroz, panela, flores, café, entre otros productos agroindustriales.

Figura 1.4.1 Percepción de Peticionarios acerca de la articulación de la normativa sobre licenciamiento ambient

política de los sectores productivos, la política ambiental y los permisos ante otras entidades

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Otras intervenciones se dirigen hacia las generalidades sectoriales, relegando actuaciones en actiambientalmente significativas para ellas, por ejemplo, normativa para el transporte vs. localización en lo social, la debilidad de la participación comunitaria y en particular, de la consulta previa. Groesos ejemplos son indicativos de vacíos en la planificación sectorial y las relaciones intersectorcuales inciden en la planeación que los peticionarios deben hacer en sus proyectos.

Los desencuentros ocasionales antes mencionados y lo que ordena la Ley 99 de 1993, artículo 5º, 4º, y el artículo segundo, numeral 9) del Decreto 3570 de 2011, donde se plantea que el MADS debDirigiry coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de lasentidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA)”, puede tomarse como una señal de que no hay

un pleno cumplimiento de las funciones dadas a ese ministerio.En el contexto del SINA, le siguen en orden jerárquico las Corporaciones Autónomas Regionales cuales, de conformidad con lo que ordena la misma Ley en su artículo 31º, tienen entre otras funcsiguientes:

- “ […] asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territordefinición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en matprotección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se aseg

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armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territ(numeral 4).

- “Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas udentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las ponacionales” (numeral 18).

Con respecto a las dos funciones que se indican previamente, ambas con incidencia en la planeacióproyectos en proceso de licenciamiento ambiental, las respuestas que se obtuvieron de las fconsultadas en el análisis cualitativo, apuntan hacia el hecho de que se ha dado un desarrolloconsolidación institucional desigual entre las CAR, situación que se refleja en diferentes grcumplimiento en la armonización de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) de los deparmunicipios o distritos comprendidos en sus respectivas jurisdicciones, y también, en la elaboraciPlanes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCA) que les corresponden a cada una de ellas.

La armonización entre los objetivos de la política nacional ambiental con los POT y los PD departamunicipales se fundamenta en el artículo 10º de la Ley 388 de 1997, en donde se establecdeterminantes ambientales que obligan a esos entes territoriales para la formulación de sus res

planes, contenidas en el Decreto 1449 de 1977 (Presidencia de la República, 1977).El mandato legal plasmado en la ley y el decreto referenciados, no es suficiente para que loterritoriales den el uso adecuado de sus respectivos territorios y para la conservación de los rnaturales renovables. En múltiples situaciones, según lo manifestaron actores institucionales con injeste tema, los entes territoriales interpretan amotu proprio el sentido de esas Normas, lo cual da lugar alincumplimiento de la política nacional ambiental o a contradicciones con las CAR que les comsituación se presenta, por ejemplo, con la extensión del área de protección de los recursos hídricos.

En esta etapa, el papel de los departamentos, municipios y distritos se relaciona con la oportunidadde la información contenida en sus respectivos POT o EOT, Planes de Desarrollo (PD), entregapeticionarios para la planeación de sus proyectos tanto en la etapa de pre factibilidad, como elaboración de los EIA. En este sentido, los asuntos relacionados con la oportunidad y calidainformación que los peticionarios solicitan a los departamentos, municipios y distritos a las dedicadas a la generación de información, se trata en la sección 1.1 Disponibilidad, Suficiencia y CaInformación de este mismo documento.

Desde una perspectiva sectorial se resaltan el Ministerio de Minas y Energía, con la Agencia NaMinas (ANM) y la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH); y el Ministerio de Transporte, coNacional de Infraestructura (ANI); como dos ministerios involucrados en las estrategias macroeseñaladas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014.

Con el fin de precisar el papel que uno y otro ministerio desempeña en materia ambiental, se retactos legislativos en los cuales, precisan sus objetivos y funciones, y crean las Agencias Nacionales:

Ministerio de Minas y Energía: Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y Agencia NMinería

Entre las funciones dadas al Ministerio de Minas y Energía mediante el Decreto 0381 del 16 de f2012, se señalan las relacionadas con la adopción de la política nacional en materia del manejorecursos minerales, de hidrocarburos y de energía eléctrica en el país y, la de “Formular políticas orientadas aque las actividades que desarrollen las empresas del sector minero-energético garanticen el desarrollo

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sostenible de los recursos naturales no renovables” (Artículo 2, numeral 6), y con la misma finalidad, ldadas en el mismo Decreto a la Oficina de asuntos ambientales y sociales (Artículo 6).

En respuesta a la disminución de las reservas del petróleo, el gobierno nacional, mediante el Decrdel 3 de noviembre de 2011, modificó la naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Hidrocarbu

de unidad administrativa especial a agencia estatal, cuyo objetivo es “la administración integral de lasreservas de hidrocarburos de propiedad de la Nación”.

Entre sus funciones, además de las relacionadas con el diagnóstico, planeación y operación de los dados para su administración, la ANH debe “Apoyar al Ministerio de Minas y Energía y demás acompetentes en los asuntos relacionados con las comunidades, el medio ambiente y la seguridadáreas de influencia de los proyectos hidrocarburíferos” (Artículo 4º, numeral 8).

En orden a su objetivo general y funciones dadas, la dirección y administración de la ANH la Consejo Directivo y el Presidente de la Agencia. De esas dos instancias se llama la atención scomposición del Consejo Directivo por cuanto en él, pese a la responsabilidad que la ANH tiene eambiental, no participa el MADS.

No obstante esa ausencia, el Programa de la ANH “Comunidades y Medio Ambiente”, antereorganización de 2011 fue estructurada como una oficina de coordinación sobre esos mismos asunlos bloques concesionados. Ese Programa involucra en cinco de sus seis proyectos ambientales a clas entidades que hacen parte del SINA: Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “AlexHumboldt”; Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM); Investigaciones Marina“José Benito Vives De Andréis” (INVEMAR); Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNN(Agencia Nacional de Hidrocarburos, 2009).

De esos proyectos, tal como se desprende de sus enunciados y objetivos, formalmente la ANH incsu quehacer, lo propio a la planeación de los recursos hidrocarburíferos del país y la conservaciórecursos naturales renovables y a la vez, pretende fortalecer el SIAC.

Vale resaltar el proyecto que involucra la información, seguimiento y análisis de las “[…] cosituaciones y circunstancias socio políticas en las áreas de operación, interés o impacto del sector esde hidrocarburos,[…]”, porque según lo manifestaron algunos de los peticionarios entrevistaalteraciones del orden público afecta la planeación de sus proyectos durante la elaboración de lotambién, a las autoridades ambientales competentes durante la etapa de seguimiento.

En otra área de competencia del Ministerio de Minas y Energía, se encuentra la Agencia Nacional (ANM), creada mediante el Decreto 4134 del 3 de noviembre de 2011, para fortalecer la institucionsector minero, cuyo objeto es: “[…]administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran., lo mismo quehacer seguimiento a los títulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta función por elMinisterio de Minas y Energía de conformidad con la ley” […)(artículo 3).

En esta Agencia, al igual que en la ANH, sus órganos de dirección son el Consejo Directivo y la pde la entidad. En cuanto a la composición del Consejo Directivo, tampoco en éste se encuentra el Manterior no obsta para que, entre las funciones dadas a la Vicepresidencia de seguimiento, control y sminera, le hayan asignado las de:

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- “Recopilar y analizar información sobre el estado de los yacimientos y proyectos minvolucrando información geológica, minera, ambiental y económica” (Artículo 16, numeral

- Establecer los términos de referencia aplicables en la elaboración, presentación y aprobaciónestudios mineros, guías técnicas para adelantar los trabajos y obras en los proyectos minecoordinación con las autoridades ambientales en lo pertinente” (Artículo 16, numeral 15).

La articulación con el Ministerio del Interior, entidad que certifica la presencia de comunidades étárea de influencia de un proyecto, y con los entes territoriales, se da desde la Vicepresidencia de profomento, de la cual depende la Dirección de comunidad, ambiente y ordenamiento.

Esa Vicepresidencia debe, según establecen en el Decreto 4134 de 2011, artículo 17, numerales 7 y 8

- “Dirigir los estudios técnicos y sociales requeridos para señalar y delimitar las zonas mindígenas, de comunidades negras y mixtas, así como la declaratoria de las mismas, en los téestablecidos en la ley, y

- Promover la incorporación del componente minero en los planes de ordenamiento territorial”

A pesar de los programas ejecutados o por ejecutar por parte de la ANH, citados en éste texto,estructura administrativa de la ANM, sobresale el hecho de que el MADS no haga parte de los Directivos de esas Agencias, instancias donde definen las políticas y planes para la administracióhidrocarburos y los recursos mineros.

Contrasta esa situación con las órdenes dadas al hoy MADS, en cuanto a que debe:

- “Formular, conjuntamente con el Ministerio de Salud, la política nacional de población; [..]- “Formular, conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de

Industria y Turismo de Colombia) la política nacional de asentamientos humanos y exurbana, con el Ministerio de Agricultura las políticas de colonización y con el Ministerio deExterior, las políticas de comercio exterior que afecten los recursos naturales renovables y ambiente;

- “Adoptar, conjuntamente con el Ministerio de Educación Nacional, a partir de enero de 1planes y programas docentes y el pensum que en los distintos niveles de la educación naciadelantarán en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, [..],

- “Participar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la formulación de la política internmateria ambiental [..]” (Ley 99 de 1994, artículo 5º, numerales 6, 7 y 11).

- En cuanto a otros planes debe: “Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporla formulación de las políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás My entidades, previa su consulta con esos organismos” (Artículo 5º, numeral 5). (subrayados pdel original).

Las anteriores disposiciones se complementan con las dadas al MADS mediante el Decreto 03570 tal como se desprende de lo dicho en el artículo 2, numeral 19 de la misma norma.

La composición de los Consejos Directivos de la ANH y la ANM, sin la presencia del principal actode la política ambiental nacional; la precisión en cuanto al deber ser con los Ministerios de Salud, EAgricultura (colonización), Comercio Exterior, Relaciones Exteriores; el silencio frente a la injeredel MADS en la definición de los planes del Ministerio de Minas, son factores que sirven paraalgunas de las causas de los conflictos del Ministerio de Minas y Energía y sus Agencias, con organambientalistas nacionales e internacionales, académicos, ex funcionarios públicos del sector, la ACAR, por proyectos como los de la explotación minera en la Amazonía colombiana, La Colosa, y

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de “Licencias ambientales exprés”, este último correspondiente al debate público sostenido en semestre del 2013 entre el Ministerio de Minas y Energía, la ANLA, entre otros.

Esa situación también puede tomarse como indicativo del papel supeditado del MADS y en consecla política nacional ambiental, frente a los planes de los otros ministerios, tal como lo plantearon a

las personas entrevistadas. Ministerio de Transporte. Agencia Nacional de Infraestructura

La búsqueda de las herramientas institucionales para que las políticas, planes, programas y estrateMinisterio de Transporte se concretaran, llevó a la creación de entidades adscritas a él, encargaejecutarlas. Tal fue el propósito que acompaño la creación del Instituto Nacional de Concesionemediante el Decreto 1800 del 26 de junio de 2003.

De acuerdo con los análisis hechos por el propio gobierno, esa entidad no tuvo la fortaleza institucatender los asuntos que le encomendaron, circunstancia que llevó a la transformación de INCO en lNacional de Infraestructura (ANI), mediante el Decreto 4165 del 3 de noviembre de 2011.

La ANI, a la cual dieron nuevas funciones y estructura organizativa, en términos generales debe hatractivas las alianzas público – privadas para la construcción de la infraestructura que se requierfortalecimiento del mercado interior y la conexión con el exterior.

El Consejo Directivo de la ANI lo integran ocho funcionarios, uno de ellos el Ministro de AmbienteSostenible o su delegado. Esa conformación que se toma como reconocimiento a la importacomponente ambiental, formalmente adquiere mayor importancia por cuanto en las funciones generentidad y en las específicas de la Vicepresidencia de Planeación, Riesgos y Entorno, la planeacióproyectos de infraestructura deben partir de los estudios, la recopilación de información y los requen materia predial, social y ambiental (Artículo 4º, numeral 6; Artículo 17, numeral 11).

A esas funciones se suma la que trata sobre el establecimiento de metodologías para el trataseguimiento y cumplimiento de conformidad con los permisos y licencias dadas a los proyectos (Anumeral 12). Se entiende que los proyectos planeados y licitados por la ANI, tienen el seguimientdirigido por ella, y también por parte de la ANLA

Pese a la participación del MADS en el Consejo Directivo de la entidad y a las funciones dadas en cplaneación de los proyectos, fue una constante entre las personas entrevistadas la percepción de la dde la planeación sectorial; del desbalance entre los proyectos en proceso de licenciamiento ambiecapacidad operativa de ANLA; y la calidad de los EIA, una de las causas que justifica la solampliación de información, con lo cual se incrementa el tiempo para la obtención de la licencia amb

Otros Ministerios

Además de los ministerios que están directamente comprometidos con las apuestas económicas Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, los Ministerios de Cultura y el del Interior tienen injerencia enplaneación sectorial, en tanto uno y otro deben tener actualizada la información referente al patrimondel país -arqueología-, y la localización de los grupos étnicos.

La revisión de la normativa sobre la conservación del patrimonio cultural es precisa en tres relacionados con planeación sectorial: la planeación de los proyectos por parte de los peticion

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interacción entre las autoridades ambientales y el Ministerio de Cultura, y el alcance del trámite qsurtir los peticionarios de una licencia ambiental:

- La obligación del Ministerio de Cultura de hacer el Plan Especial de Protección.- La obligación de las autoridades ambientales de consultar con el Ministerio de Cultura “

existencia de áreas arqueológicas y los planes de protección vigentes, para efectos de incorpen las respectivas licencias” (Ley 397 del 7 de agosto de 1977).- Cuando “En los proyectos de construcción de redes de transporte de hidrocarburos, m

embalses, infraestructura vial, así como en los demás proyectos y obras que requieran liambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante la autoridad ambiental, como requisia su otorgamiento deberá elaborarse un programa de arqueología preventiva y deberá presentInstituto Colombiano de Antropología e Historia un Plan de Manejo Arqueológico sin cuya ano podrá adelantarse la obra” (Ley 1185 del 12 de marzo de 2008, artículo 7º) (subrayado pdel original).

De los asuntos que se puntualizaron, se llama la atención sobre el aparente desconocimiento de laparte de los peticionarios en cuanto a la obligación de tener aprobado el Plan de Manejo Arqueológi

que deben surtir en la etapa de planeación de sus proyectos. Algunos de los peticionarios entreconsideran que el trámite lo surten sólo con la presentación (radicado) de ese Plan ante el ICANH autoridades ambientales así lo aceptan.

Los actores en la etapa de evaluación

El Decreto 3573 del 27 de noviembre de 2011, mediante el cual el Presidente de la RepúblicaAutoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), es un hito legislativo e institucional paambiental. Con dicho Decreto y el 3570 de 2011, el legislador separó la función política y de plansector, en cabeza del MADS, de la operativa en materia de licencias, encabezada por la ANLA qsucesivo y hasta nueva orden, será la encargada de “otorgar o negar las licencias, permisos y tambientales […]”.

Desde su creación, la ANLA fue la responsable de ordenar, actualizar y evacuar todos los prelacionados con los trámites que se involucran en el proceso para el licenciamiento ambientalpermisos ambientales, que hasta ese momento se encontraban en la Dirección de Licencias, PerTrámites Ambientales del MAVDT, y responder por los nuevos que ingresaran al sistema. Los heacompañaron y antecedieron su creación se resumen así:

- 2009: 37.730 solicitudes de procesos (ANLA, 2012)- 2010: 53.762 solicitudes de procesos (ANLA, 2012). En esas solicitudes están comprendida

licencias; las de permisos y trámites ambientales; y las de información sobre procesos licenci- 2010, octubre 31: vencimiento de los contratos de los evaluadores vinculados al MADS.- 2010 – 2011, octubre – diciembre: incremento de solicitudes para la obtención de una

ambiental (ver Figuras 1.4.3 y 1.4.4).- 2010 – 2011, noviembre – febrero: actualización de hojas de vida, pólizas, contratos labor

tenían problemas desde 3 años atrás.- 2011, febrero: ajustes de la planta de personal mediante traslado de evaluadores desde

grupos de trabajo del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.- 2011, mayo 14: Reorganización del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territo

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Ley 1444 del 14 de mayo de 2011).

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- 2011, septiembre 27: modificación de los objetivos y la estructura del Ministerio de AmDesarrollo Sostenible e integración del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Smediante el Decreto 3570.

- 2011, septiembre 27: creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).

Con base en lo anterior, se puede afirmar que la revisión de esos hechos administrativos, presupueoperativos que antecedieron, justificaron la creación de la nueva entidad. Esta nació de la crisis dambiental, la cual debía contribuir a resolver y, paralelamente, consolidar su estructura administrativpresupuestal y humana, y responder por los nuevos retos que planteaba el sector privado.

Aun cuando su proceso de consolidación institucional no ha culminado y persisten situaciones porcomo la formación y conservación de su capital humano, en competencia con el sector privado qmejores condiciones salariales y otras garantías laborales-, no se pueden desconocer los avances l(Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, 2012).

En el ámbito regional, según las competencias que le da la Ley 99 de 1993, las CAR deben:

-

“Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la leyuso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarractividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesionaprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneestablecer vedas para la caza y pesca deportiva” (numeral 9).

El desempeño de las CAR en la materia que se indica tiene relación con la capacidad operativa de de ellas, lo cual determina el tiempo para la expedición de los permisos que deben otordesentrañamiento de los trámites que hoy son de su competencia, y el funcionamiento expedito dede Información para la Planeación y la Gestión Ambiental de las Corporaciones Autónomas R(SIPGA CAR), instrumento que registra el Plan de Acción de dichas entidades.

Varias de las fuentes consultadas coincidieron en señalar que: i) los tiempos para la obtención de unode los permisos que deben otorgar las CAR pueden tomar más del tiempo reglamentario, a pesar de plazo está establecido por la ley (ver Figura 1.4.2); ii) en algunos casos, la complejidad y los recurrentes en los trámites prolonga el tiempo establecido para la obtención de las licencias ambiehay expectativas positivas respecto a los cambios que se pueden operar con el pleno funcionamiSIPGA CAR. (Ver ítems 1.1 Disponibilidad, Suficiencia y Calidad de la Información; 1.3 Eficiende los Trámites, Pertinencia y Suficiencia de los Instrumentos).

Estas situaciones mencionadas por las personas encuestadas fueron más significativas para los proyenergía, hidrocarburos y minería, en los cuales se presenta la mayor frecuencia de solicitud de permalguna de las CAR. Los requerimientos de permisos para concesiones de agua, vertimaprovechamiento forestal y emisiones atmosféricas para los proyectos de hidrocarburos son, en comcon los otros sectores, los que tienen mayor peso porcentual; para los proyectos de minería el éndesplaza hacia las emisiones atmosféricas (ver Tabla 1.4.1).

Entre los 56 peticionarios encuestados, a quienes se les preguntó sobre la etapa del proceslicenciamiento ambiental donde consideran que se producen los mayores atrasos, el 55% opinó queevaluación. Por sectores, los peticionarios del sector de agroquímicos fueron los que en mayor pindicaron esa etapa como las más crítica (el 41,9%), y el 9%, en la de planeación, etapa que correstiempo que los peticionarios dedican a la preparación de la documentación para presentarla ante la A

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Figura 1.4.2 Percepción de los peticionarios encuestados respecto a las fortalezas y debilidades de las CAR

Fuente: SEI s.a - Fundación Natura de Colombia (2013)

Tabla 1.4.1Otorgamiento de permisos ambientales por parte de las CAR

SECTORES

OTORGAMIENTO DE OTROS PERMISOSPROYECTOS CON

PERMISOS DELAS CAR

CONSECIONESDE AGUA

PERMISO DEVERTIMIENTOS

APROVECHAMIENTOFORESTAL

EMISIONESATMOSFÉRICAS

LEVANTAMIENTODE VEDA

No. Entre % No. Entre % No. Entre % No. Entre % No. Entre % No. Entre Agroquímicos 1 0,1 0,1 - - - - - - - - - 1 0,1 0,1 - - -Energía 64 45,2 48,1 52 36 39 42 30 32 61 43 46 27 18,4 20,8 7 4,7 5,8Hidrocarburos 459 36,2 49,7 617 51 64 660 55 68 466 37 50 432 33,7 47,2 14 0,5 3

Infraestructura 161 25,0 38,0 102 15 26 72 10 19 161 25 38 53 6,7 15,1 33 3,7 11Minería 35 37,8 49,3 25 27 37 24 26 35 25 27 35 32 34,8 46, 2 0,6 5,7Otros sectores 22 12,5 56,1 - - - 1 1,4 1,4 1 1,4 1,4 - - - - - -

742 0,1 0,1Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Esa información se complementa con la que el mismo universo de peticionarios señaló como pcausas del atraso: para el 34% de ellos la principal causa es la falta de personal suficiente en la ANconsultoría pudo constatar que la planta de personal y los niveles de remuneración del personal dedietapa de evaluación han mejorado sustancialmente desde la creación de la ANLA), y para el 29% lde nueva información por parte de la misma autoridad. En contraste un 9% indicó que el atraso secon mayor frecuencia en la etapa de planeación y el 7%, por información incompleta que presepeticionarios o usuarios, lo cual se hace evidente en la etapa de evaluación.

Los actores en la etapa de seguimiento

Para definir el papel que deben desempeñar los actores que intervienen en esta etapa - la Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA), las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), los depamunicipios y distritos, las comunidades étnicas y no étnicas, y las interventorías -, se presenta a conla posición de los actores sociales consultados (información cualitativa) y algunos de los resultadosa partir de los instrumentos de tipo cuantitativo aplicados.

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Otro asunto tratado por las fuentes consultadas se refiere a la forma como se planean las visseguimiento. Ocasionalmente, las agendas de las mismas son acordadas entre la autoridad ambiencompetencia para esa tarea y el dueño de los proyectos en ejecución; el resultado de esa concertacióse pueden preparar y orientar las visitas, eludiendo los sitios o hechos donde las medidas no sejecutando a cabalidad o donde hay nuevos impactos.

A lo anterior se añade que el equipo que realiza la visita a un proyecto determinado está conformprofesionales de la autoridad ambiental correspondiente, representantes de la empresa propietaproyecto y, en algunos casos, representantes de la interventoría - actor social que podría ser más eesta labor por su permanencia constante a lo largo de la ejecución de los proyectos -, lo que, ueficazmente, permitiría mejorar los resultados del seguimiento a los proyectos.

No obstante esa posición privilegiada de las interventorías y pese a que la norma legal buindependencia frente a la entidad contratante y el contratista, según se lee en la Ley 80 de 1993, artnumeral 1, inciso 2 (Congreso de Colombia, 1993), para los casos que aplica esta disposicióindependencia es relativa en tanto los recursos presupuestales que cubren ese tipo de actividades prdel dueño mismo del proyecto, obra o actividad licenciada (entidad contratante). Bajo esas condic

términos generales, las interventorías, antes que defensores del cumplimiento de la política ambiental, son guardianes de sus propios intereses, bien, por la perspectiva de nuevos contratos o bitemor a ser sujetos de las sanciones de las cuales trata la Ley 80 de 1993 en su artículo 53º, inciso 2º

La situación en los procesos de competencia de las CAR es, según la opinión de algunas de las pconsultadas, similar a la de la ANLA, en tanto algunas de ellas no tienen los recursos presuputécnicos y humanos para hacer los seguimientos. La disponibilidad presupuestal de cada CAR lapara hacer, total o parcialmente, el seguimiento de los proyectos a los cuales ellas les otorgaro(recursos autorizados por la Ley 633 de 2011, artículo 96), no así a los que son licenciados por lentidad que dispone de recursos propios (costos para seguimiento), para hacer esa tarea, salvo que mconvenio interadministrativo como lo estipula la Ley 99 de 1993.

Para los municipios, que por ley no tienen competencia para otorgar licencias ambientales, y en contampoco para hacer seguimiento, tienen además una limitación presupuestal condicionada por su cde la cual dependen sus Ingresos Corrientes de Libre Disposición (ICLD), con los cuales podríanpersonal especializado, o bien realizar la subcontratación de ese servicio. Esta situación aplicmunicipios con menos de un millón de habitantes, que deben atender las situaciones que se prcuando hay conflictos con la población por determinados proyectos licenciados.

Con la información que se presenta en la Tabla 1.4.3, es claro que la mayoría de los municipios en no tienen la capacidad presupuestal para tener el personal profesional, que de manera idónea, lseguimiento (entendido de una manera diferente al seguimiento que la autoridad ambiental realproyectos a los cuales les ha otorgado licencia ambiental) a proyectos complejos por su naturaleza, yde interés estratégico para el municipio.

Voceros de esos entes territoriales manifestaron que, así tuvieran la facultad legal para hacer el seg(lo cual no es el caso actualmente), no podrían hacerlo por la falta de recursos presupuestales. Tal expresó el Director Ejecutivo de la Asociación de municipios mineros, petroleros y portuarios de Cel 9º Congreso de minería y petróleo 2013, los gobiernos locales únicamente son tenidos en cuentmanejo del orden público (Rivera Parra, 2013).

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Tabla 1.4.3Categoría de los municipios colombianos CATEGORÍA HABITANTES ENTRE ICLD (smlv) ENTRE MUNICIPIOS

No. %Especial > 500.001 > 400.000 5 0,51 500.001 100.001 100.000 400.000 17 1,52 100.001 50.001 50.000 100.000 17 1,5

3 50.001 30.001 30.000 50.000 19 1,74 30.001 20.001 25.000 30.000 19 1,75 20.001 10.001 15.000 25.000 31 2,86 < 10.000 < 15.000 990 90,2TOTAL 1098 100,0

Fuente: DANE (2007)

En cuanto a la población, sea étnica o no, comprendida en el área de influencia de un proyecto, umecanismos para que ejerza la vigilancia y control sobre la gestión pública o “ […] de las entidadesprivadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio públa veedurías ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 de 2003 (Congreso de Colombia, 2003).

Pese al apoyo que en los últimos años han recibido las veedurías ciudadanas, su conformación vigilancia, control y seguimiento de los PMA es escasa, debido a la falta de interés por parte de los los proyectos o los contratistas para apoyar las que se pueden constituir en cada proyecto, desconocimiento de la población sobre la materia.

Otro mecanismo para la participación ciudadana son las audiencias públicas, las cuales puedconvocadas por no menos de 100 personas o 3 entidades sin ánimo de lucro, “… b) Durante la ejeun proyecto, obra o actividad, cuando fuere manifiesta la violación de los requisitos, términos, conobligaciones bajo los cuales se otorgó la licencia o el permiso ambiental” (Presidencia de la Repúblsin embargo, nada se plantea respecto a los impactos identificados por la misma población duejecución del proyecto.

En síntesis, la etapa de seguimiento es desde el punto de vista práctico, y en términos de los participantes, la más débil en la cadena del licenciamiento ambiental y la más importante en térmcumplimiento de la política nacional ambiental.

1.4.1 Articulación interinstitucional para el proceso de licenciamiento ambiental en el país

Los resultados de las consultas hechas con funcionarios públicos del orden nacional y regional comcon peticionarios de diversos sectores económicos y representantes de firmas consultoras, señalan vcuanto a la articulación interinstitucional, los cuales inciden en la agilidad para tramitar las ambientales. Las carencias son del siguiente orden: i) Desfases entre la planificación sectorial y laii) carencia de una agenda de gobierno única; iii) descoordinación intersectorial; iv) precario

institucional, que se expresa en insuficiencia de recursos presupuestales, técnicos y humanos para rpor la gestión encomendada. A continuación se realiza un análisis de esta coordinación, o falta decada una de las etapas.

Articulación Interinstitucional en la etapa de Planeación

En términos de la planificación, el principal problema radica en que se definen las líneas generales de los planes sectoriales, sin tener en cuenta el ordenamiento ambiental del territorio y las restricciel desarrollo de los proyectos. Así por ejemplo, el Estado identifica la necesidad de extender l

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eléctricas o viales en el país, sin ajustar esas necesidades con las determinantes socio ambientaterritorio, ni con el ordenamiento hecho por los entes territoriales comprendidos entre los dos pconectar.

Esa falta de articulación interinstitucional y de planificación intersectorial se evidenció durante la c

del tramo 1 de la denominada “La Ruta del Sol” (Portafolio, 2013) la cual adjudicaron e iniciaron oconocimiento previo sobre la existencia de la reserva forestal San Francisco, retrasando la ejecuprograma de obra. La solución que plantean es la construcción de un túnel, obra que elevaría sus cos

Son también un común denominador las posiciones de los entrevistados con respecto a la ausenciaagenda de gobierno que priorice los planes sectoriales en concordancia con la política macro econcon el proceso de licenciamiento ambiental. Por esta ruta, cada sector busca ubicar sus respectivos pen primera línea y el papel planificador queda, en la práctica, en cabeza de la ANLA (entidaddefinición es ejecutora) y en otros casos, en manos del peticionario. Y si bien la ANLA convoca atrabajo con representantes de algunos de los sectores económicos, o son invitados por ellos para asuntos relacionados con el estado de los proyectos en proceso de licenciamiento ambientacomunicación no es sistemática y no apunta hacia los aspectos fundamentales en términos de la plan

Tal como lo reclaman algunas de las fuentes consultadas y se establece en el Decreto 1832 de 201artículo 1º. (Presidente de la República de Colombia, 2012), es competencia del Departamento NaPlaneación, DNP: “[…] la coordinación y diseño de políticas públicas, […] la articulación entre la plas entidades del gobierno nacional y demás niveles de gobierno […]”; a la ANLA le cordesempeñarse como ejecutor de las políticas. Ambos papeles se deben fortalecer, ya que el legislsido cuidadoso en definir los entes responsables tanto de la definición de la política, de la instrumede la política, como los responsables de la aplicación.

Por las expresiones de algunas de las personas consultadas, las discusiones sobre esos aspectos pundejan de lado asuntos que son prioritarios para alcanzar los propósitos planteados en el actual Plan de Desarrollo, en cuanto al crecimiento económico y la sostenibilidad ambiental, por ejemplo:

- La armonización entre los tiempos para ejecutar los proyectos contemplados en las líneas estrpara el desarrollo económico, y el tiempo requerido para obtener las licencias ambientales exigen. El cumplimiento de las metas macroeconómicas pueden estar fijadas a uno o dos añtiempo para la obtención de las licencias ambientales puede llegar a superarlo.

- La definición de políticas, planes y proyectos para quienes, de tiempo atrás, tienen explotmineras o agropecuarias (estas últimas sin requisito de licencia ambiental), entre otras, en pactividades prohibidas en esas áreas. Dicha restricción deja sin sustento a quienes ejercenactividades, con lo cual se crea un ambiente de conflicto social que debe atender las administmunicipales y las CAR. Al respecto, no se trata de legislar en materia ambiental sin desconimplicaciones sociales y fortalecer a los entes territoriales que deben lidiar la problemáticterritorio.

- La demarcación de competencias entre los entes rectores sectoriales, sean estos ministerialesrespectivas agencias y la autoridad ambiental. A los dos primeros corresponde la aprobaciónproyectos en términos de su viabilidad económica, en concordancia con los propósitos estableel actual Plan Nacional de Desarrollo; y a la segunda, vigilar “que los proyectos, obras o acsujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental, cumplan con la normativa ambientmanera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País” (artículo 2, Decreto 3573 d

- La discusión respecto a los alcances y límites para el desarrollo de proyectos mineros, en partlas explotaciones a cielo abierto que son las que mayor oposición generan desde el punto dambiental. Para algunas de las personas entrevistadas, el planteamiento tácito, fundamenta

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concepciones ambientalistas, es que los proyectos del sector minero – energético no se desarrollar.

En cuanto a una de las observaciones que se hacen, la planificación sectorial en el marco de un desostenible, la ANLA está aportando a ese proceso mediante el proyecto de Regionalización, defin

una “estrategia de planificación ambiental que le permitirá a la ANLA, tomar decisiones en el proceso de evaluación y seguimiento ambiental, basándose en la asimilación y capacidad de cargrecursos naturales, el desarrollo de proyectos objeto de licenciamiento ambiental, la identificaciónde impactos acumulativos y sinérgicos, entre otros aspectos” (Autoridad Nacional de Licencias AmANLA, 2012, pág. 7).

Al margen de si la ´Regionalización´ como estrategia de planificación ambiental es competencia ANLA, su incorporación en los TdR servirá a los peticionarios como herramienta para que planificación de sus proyectos en concordancia con las condiciones de las regiones donde primplantarlo, y en esa medida puede servir para subsanar uno de los vacíos presentes en la planeación

Los puntos que se indican sirven de preámbulo para dar respuesta a una de las preguntas orientadora

este proyecto:¿De qué manera la falta de planeación y articulación entre entidades del Estado está afectando el prolicenciamiento ambiental?

En esta etapa de consolidación de la ANLA (sólo 20 meses de constituida) y ante la debilidad en la psectorial y entre entidades del Estado, los peticionarios buscan orientaciones en la ANLA. Cpeticionario plantea sus inquietudes antes de radicar los EIA, la ANLA, aun cuando no es su laborni tiene la obligación de hacerlo, puede avisar sobre los riesgos del proyecto que se quiere ejecutatempranas); en caso contrario, el o los peticionarios corren el riesgo de sufrir atrasos, o la negaclicencia ambiental, situación que puede ser crítica cuando median compromisos contractuales, la cderivar en fuertes “[…] presiones políticas” sobre la autoridad ambiental.

La orientación de los peticionarios hacia la ANLA para hacer los ajustes en la planeación de sus protambién un indicador de la debilidad del sistema de planificación e información, asuntos que son codel Estado en su conjunto, que en diferentes áreas debe nutrir a los peticionarios desde la etaplaneación de sus proyectos, por ejemplo: ubicación de ecosistemas sensibles (páramos, humedaleRAMSAR), parques naturales, reservas forestales, ubicación de territorios y comunidades étnicaejemplo de esto son los conflictos entre los poseedores de títulos mineros que se traslapan con nacionales, y reservas forestales, situación que desde el Ministerio de Minas y Energía y la AgenciMinera está en proceso de ser resuelto (Gutierréz & Energía, 2013).

En materia de la planeación sectorial, la ANLA en coordinación con el MADS, establecieron mesambientales interinstitucionales, como instrumentos para la concertación y la formulación de ptécnicas normativas, como se muestra en la Tabla 1.4.4.

La gestión en materia de planeación y coordinación interinstitucional hecha conjuntamente por la MADS, no es bien percibida por los peticionarios tal como se concluye de las respuestas dadas pencuestados por esta Consultoría. De esos, el 78,5% considera que la articulación de la normativlicenciamiento ambiental con la política de los sectores productivos es regular, mala o inexistente (1.4.1.)

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Tabla 1.4.4 Mesas Intersectoriales lideradas por la ANLA y el MADSMESAS

INTERSECTORIALES PARTICIPANTESRESULTADOS

Plan de Acción Intersectorial2013 - 2014

Otros resultados

Minero - EnergéticoMinisterio de Minas y EnergíaMinisterio del Interior

ANH

Agenda del sector eléctricoAgenda del sector de

hidrocarburos

Reuniones de concertación yseguimiento.

Análisis de restriccionesambientales dirigido a la ANM.

Infraestructura

Ministerio de TransporteAgencia Nacional deInfraestructura (ANI)INVIASFONADE

Agenda del sector transporte

Parques Nacionales Naturalesde Colombia

PNNCANLA

Ambiental e Industrial (Biodiversidad y ServiciosEcosistémicos)

MADSANLAANDI

Fuente: ANLA (2013)

No es deseable que, por la debilidad de la planificación nacional y sectorial, recaigan sobre la Atemas, los cuales deben ser resueltos en otras instancias del aparato Estatal, por ejemplo en el Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Transporte, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rude Salud y la Protección Social, entre otras. De hecho, la falta de planificación también se evidencreación de la misma entidad, en paralelo con el incremento de proyectos en proceso de licencambiental, sin que su estructura correspondiera a la demanda (ver Figuras 1.4.3 y 1.4.4).

Figura 1.4.3 Demanda de gestión para la ANLA. Solicitudes de licencias, permisos y otros trámites 2007 – 2

Fuente:ANLA (2012)

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Figura 1.4.4 ANLA. Solicitudes aptas para evaluar vs. Solicitudes resueltas

Fuente:ANLA (2012)

Lo expuesto se concatena con la siguiente pregunta orientadora para el desarrollo de esta evaluación

¿La planeación de los proyectos se está llevando a cabo teniendo en cuenta su interacción con proyotras entidades ya ejecutados o por ejecutar?

La debilidad de la planificación en el país se traduce en la baja sistematización y compendio acerproyectos ejecutados, los impactos que han generado, y los proyectos que está previsto desarrollamismo territorio. Generalmente, la información sobre cada uno de ellos se encuentra dispersaministerios responsables, en la ANLA o, en manos de terceros peticionarios con interés en proyectoo distinta naturaleza del que se encuentra en etapa de planeación.

Esa dispersión, que a su vez refleja la debilidad del sistema de información ambiental, conduce conocimiento y análisis de las interacciones que puedan ocurrir entre proyectos ejecutados o por ejparte de entidades públicas o privadas en el área de influencia de un proyecto determinado, debe sepor el peticionario según se establece en algunos de los términos de referencia para la elaboración d(Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2010 -2011)15.En consecuencia, los equipos sociales de las firmas consultoras contratadas por los peticionarios paesa tarea deben investigar sobre:

15 Terminales aéreos, AP – TER – 1 – 02; construcción de carreteras VI – TER – 1 – 02; explotación minera HI – TER (sin especifirepresas, embalses superiores a 200 millones de m! de agua; obras de control y protección costera EIA – TER – PC – 1 – 01. No hacen esa solicpara: Explotación a cielo abierto de oro TR – EOAO – 1 – 01 y para la explotación de materiales de construcción (sin especificar).

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“Los programas y proyectos existentes y el grado de participación de los municipioscomunidades. […]” y, el análisis para “Establecer las tendencias probables de desarrollo delinfluencia directa, […]”. Para lo cual, “es necesario identificar los proyectos de desarrollo impor el sector oficial o privado, precisando las características, cobertura, estado en que se encuagentes sociales involucrados y el tipo de participación que tienen o tendrán, con el objeto de

la injerencia del proyecto en la dinámica local y regional” (Ministerio de Ambiente, VDesarrollo Territorial, 2011).

Cómo se resuelve lo planteado en los ítems “Dimensión político – organizativa” y “Tendencias de de los Términos de Referencia, y la profundidad y utilidad del análisis solicitado, dependerá de la ey preparación académica específica del equipo interdisciplinario de profesionales que reciba eslaboral, donde idealmente, debe haber participación de profesionales de las ciencias econógeneralmente ausentes.

En este punto, cabe la pregunta respecto a si los peticionarios, vía la contratación de firmas concuentan con el personal idóneo y suficiente según la demanda de las áreas que se deben tratar, tal solicitan en los Términos de Referencia (TdR) de los proyectos, y si el tiempo dado para el cumpllos estudios es suficiente para hacer los análisis que se requieren.

Lo expuesto respecto a quién establece las interacciones entre un proyecto determinado con otros ejo por ejecutar, refuerza la posición de la debilidad del sistema de planeación inter e intra sectodebilidad se está subsanando, parcialmente, mediante la estrategia de Regionalización que adelanta l

¿Existe la forma de garantizar la calidad de los estudios de impacto ambiental?

La calidad de los EIA es un asunto sobre el cual pesan varios factores, entre ellos: el tiempo para la del estudio; la oferta e idoneidad de los profesionales encargados para hacerlos; la disponibilidad y la información que se requiere. El primer punto se trata en el ítem 1.4.5 Capacidades del recurso huinjerencia en el proceso de licenciamiento ambiental, y el relacionado con la calidad y oportuniinformación en la sección 1.1 Disponibilidad, Suficiencia y Calidad de la Información.

La afirmación que hace la ANLA en el Informe de Gestión 2012, en el sentido de que el 35% dproyectos sobre los cuales se pronunció la entidad eran por solicitud de información adicional y queactuación hace referencia a la necesidad de mejorar la calidad de los estudios entregados por las esolicitantes de licencia ambiental” (pág. 37) puede tomarse, no de manera excluyente, como indicaidoneidad de los profesionales, de las dificultades para hacer acopio de la información requerida en también, del tiempo que los peticionarios dan a los consultores para su realización, cualquieracomplejidad de los proyectos, determinantes socio - ambientales y áreas de influencia comprometid

Sobre las presiones que reciben los profesionales contratados por los peticionarios para realizar losconscientes ellos mismos como también, algunos funcionarios públicos. En la información cuaencuentran opiniones respecto a que la reducción en los tiempos para la realización de los EIA fuede las condiciones del mercado, determinadas por el interés de ganar una licitación pública o bien pagilidad a algún proyecto estratégico para el desarrollo económico del país. Esa decisión determinacondiciones del mercado influye de manera negativa en la calidad de los EIA, porque la premura dimpide que se haga la discusión interdisciplinaria necesaria, tanto para elaborar las líneas de baterminan siendo monografías disciplinares, como también, sobre la identificación de los iespecialmente los sinérgicos. El resultado son estudios multidisciplinarios más no interdisciplinarios

Según la percepción de algunas de las personas entrevistadas, otra causa de que del total de proyetrámite, el 35% son actuaciones solicitando ampliación de información (Autoridad Nacional de

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Ambientales, ANLA, 2012), obedece a la debilidad de los instrumentos para la evaluación de los prque da lugar a que prevalezca la subjetividad de quienes conforman los equipos evaluadores de lmanifestación condicionada a la experiencia y formación profesional. Esa percepción contrasta conobtuvo por medio de las encuestas hechas a 56 peticionarios: para el 4% de ellos la principal causa en el trámite para la obtención de la licencia ambiental se debe a discrecionalidad en el procedim

misma pregunta, planteada en términos de la o las principales dificultades del proceso, arroja un res10,6%.

En respuesta al planteamiento hecho por la ANLA (para mejorar la calidad de los EIA, pueden diferentes instrumentos, según sea la causa que se quiera controlar:

- Tiempo para la ejecución de los EIA: Definir el tiempo de los estudios según la complejidproyectos, las características bióticas, abióticas y socio-ambientales del territorio y los requede los TR.

- Idoneidad de los profesionales: Desarrollar lo que se ordena en el Plan de Desarrollo 2010 (Congreso de la República , 2011), que en su artículo 225º dice: “El Gobierno Nacional, congarantizar la calidad de la información aportada en procesos de licenciamiento amb

establecerá las condiciones y requisitos para las personas naturales o jurídicas que elaestudios de impacto ambiental, diagnósticos ambientales de alternativas y planes de mambiental que se presenten ante la autoridad ambiental estén debidamente certificadas de aal procedimiento que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o quienveces, establezca (subrayado por fuera del original).

Según la información que recogió la Consultoría, la ANLA ya inició las gestiones para hacer remandato legal.

Complementario a esa disposición, contenida en el Plan de Desarrollo 2010 – 2014, la ANLA pproceso penal contra las personas naturales o jurídicas que incurran en plagio intelectual, según se een el Código Penal Colombiano, Título VIII, “De los delitos contra los derechos de autor”, Capnumeral 3, si las condiciones allí establecidas son identificadas por la ANLA.

1.4.2 Articulación de las políticas ambientales y económicas del país

Si bien el Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 establece como uno de sus ejes transversales el tesociedad para la cual la sostenibilidad ambiental, […] sea una prioridad y una práctica como esencial del bienestar y como principio de equidad con las futura generaciones” (art. 3º) (CongrRepública , 2011), el temor para algunas de las personas entrevistadas es que dicho propósito se dante las locomotoras económicas del actual gobierno.

En algunos proyectos que omiten el cumplimiento de los compromisos socio – ambientales, dmediante el seguimiento que hace la autoridad ambiental con competencia y ocasionalmeninterventorías, las quejas no alcanzan a iniciar el trámite para proceder a la medida sancionatoria poese tipo de medidas se puede aplazar con la entrega de proyectos comprendidos en las metas econnacionales.

La distancia y contradicciones entre la meta del crecimiento económico bajo el concepto del dsostenible, tal como se plantea en la Ley 99 de 1993, se acorta, ocasionalmente se superan, y se evien algunas de las actuaciones de la Contraloría General de la República (CGR) (Contraloría GeneRepública, 2013/2012/2011):

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- Bienvenido al debate sobre la minería en Colombia. Mayo 10 de 2013.- Contraloría pide revocar acuerdo de prórroga del contrato de concesión de Cerro Matoso. M

2013.- Advertencia de la CGR por concesión de licencias de construcción en zonas de prot

ambiental. Abril 4 de 2013.

- Advertencia de la CGR por daño fiscal de proyectos y obras que se adelantan sin licencia amAbril 1 de 2013.- Grave riesgo para el país por explotación de Cerro Matoso sin licencia ambiental. Diciemb

2012.- Contraloría General advierte sobre riesgos ambientales y fiscales en nuevas obras del Canal

Diciembre 14 de 2012.- Ocho concesiones viales sin interventoría advierte la Contraloría General. Diciembre 29 de 2

En los planes 2010 – 2014 de los ministerios de Minas y Energía, y en el de Transporte es clarsostenibilidad ambiental es un eje transversal en esos documentos. En el caso del Ministerio de Energía se encuentra que su pensamiento estratégico está orientado hacia “…formular y adoptar dirigidas al aprovechamiento sostenible de los recursos mineros y energéticos para contribuir al d

económico y social del país” (Ministerio de Minas y Energia, 2010 - 2014); y para el Ministerio deel desarrollo sostenible se vincula a los resultados de las intervenciones planeadas para el corto, mlargo plazo (Ministerior de Transporte y Comunicaciones, 2010 - 2014).

A partir de la lectura de esos documentos surge la duda de si el concepto y práctica del desarrollo sestá asociado de manera - casi exclusiva - a los resultados de las intervenciones que hagan unoministerio, y no a las implicaciones socio ambientales de cada uno de sus proyectos.

Según los entrevistados, el país está en mora de concretar la discusión sobre el concepto y prácdesarrollo sostenible. Para ellos, el cumplimiento de las metas económicas riñe con las ambientaldificultades para identificar los puntos de encuentro entre una y otra posición.

1.4.3 Los procesos de participación social Situación actual de la consulta previa

Antes de responder a la pregunta orientadora es preciso presentar, a manera de preámbulo, aconsideraciones y concepciones dadas por personas entrevistadas, contrastadas con los comprommandatos legales vigentes en Colombia en torno a este tema. Para el desarrollo de éste ítem sólo referencia a la Consulta Previa aplicada a los proyectos objeto del licenciamiento ambiental.

Sobre la Consulta Previa se encontraron diversidad de opiniones que van desde que “[…] la consu(es) un derecho fundamental, del cual son titulares los grupos étnicos del país y a su vez hacen pcomunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas” (Corte Const

2011), hasta la propuesta del retiro de Colombia del Convenio 169 de la OIT al no serinstitucionalmente de cumplir lo ratificado.

Otras voces, a partir del reconocimiento de ese derecho fundamental, plantean la necesidad de dderechos y deberes de las partes intervinientes en la Consulta Previa. Esas posiciones las fundamenretraso para la obtención de las licencias ambientales, porque se puede saber cuándo se inician los pero no cuándo terminan. Bajo ese razonamiento consideran necesario que se establezcan tiempoduración de las Consultas Previas.

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Tabla 1.4.5 Acuerdos y prácticas en una muestra de casos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo T2009 – 2010

BUENAS PRÁCTICAS MALAS PRÁCTICAS ACUERDOS MÁS FRECUENTES ENACTAS DE PROTOCOLIZACIÓN

Protección de tradiciones culturales yrecuperación de la memoria.

Falta de reconocimiento y certificacioneserróneas sobre la existencia de grupos

étnicos.

Contratación laboral prioritaria a miembrosde la comunidad por parte de la empresa

interesada.Traducción simultánea. Interrupciones en el proceso de Consulta. Capacitación en proyectos comuniEstudios arqueológicos. Exclusión de la autoridad tradicional en el

proceso de Consulta.Compensaciones y medidas de protecciónambiental.

Prohibición de intervenir territoriossagrados.

Compensaciones económicas ainterlocutores falsos..

Construcción y adecuación de servicioscomunitarios.

Acuerdos con enfoque cultural. Contaminación del territorio del grupoétnico.

Financiación de proyectos productivos.

Desinformación sobre los avances delproyecto.

Información y socialización constante delproyecto.

Licencia otorgada antes del proceso deConsulta.Inexistencia total del proceso de Consulta.

Fuente: Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, C.N.O.A., Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC., OXF

Tabla 1.4.6Presencia de pueblos indígenas y afro descendientes y consultas previas realizadas por sector

SECTORESINDÍGENAS AFRO DESCENDIENTES

PRESENCIA CON CONSULTA PREVIA PRESENCIA CON CONSULTA

No. ENTRE No. ENTRE No. ENTRE No. ENTRE% % % % % % 5

Agroquímicos - - - - - - - - - - - -Energía 19 12,6 14,5 12 8 10 12 8,2 9,8 7 4,6 6,0Hidrocarburos 130 8,3 17,5 86 5 13 71 3,9 10,9 16 0,5 4,4Infraestructura 62 8,0 17,4 28 3 10 63 8,2 17,6 24 2,5 8,7Minería 12 11,6 20,4 5 4 11 10 9,0 17,0 3 1,7 7,9Otrossectores - - - - - - - - - - - -

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

De acuerdo con las cifras que se muestran en la Tabla 1.4.5 la realización de consultas previas en relos casos donde había presencia certificada de pueblos indígenas fue: Energía, en el 63% de lohidrocarburos, 66%; infraestructura, 45%; y minería, 42%. La situación de consultas realizadproyectos con presencia de pueblos afro descendientes es la siguiente: Energía, 58%; hidrocarbuinfraestructura, 38%; y minería, 30%. En tanto en los expedientes no figura la causa por la crealizaron las Consultas previas en el 100% de los proyectos donde había constancia sobre la prescomunidades étnicas, no es posible hacer planteamiento alguno respecto al cumplimiento o no de lamateria de la participación comunitaria.

En cuanto a la sistematización de la información sobre las Consultas Previas, las principales conclula Confederación Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA) y la ONIC (2011) enconsiguiente:

- No hay un sistema unificado sobre las Consultas Previas. Los Ministerios con competencimateria, Ministerio del Interior y de Justicia – hoy Ministerio del Interior -, y el Ministerio Vivienda y Desarrollo Territorial, - hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -, uno su propia base de datos con “información distinta”.

- La contrastación de las dos bases de datos dio como resultado que entre 1994 y 2010 se re300 Consultas Previas.

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- El mayor número de Consultas Previas se realizó con población indígena (sin calcular la prque para el 2005 representaba el 3,3% de la población nacional (DANE, 2005), distribuidadepartamentos; la afro descendiente, el 10,3%; y la Rom, el 0,01%. (Conferencia NacOrganizaciones Afrocolombianas; Organización Nacional Indígena de Colombia., 2011).

Por la relación con el enunciado del tema que se está desarrollando, se transcriben las conclusioneCNOA y la ONIC (2011; p.9) presentan en la Sistematización del proceso de Consulta Previa en Co

- “El Estado tiene debilidades y retos enormes para proteger el derecho a la Consulta Previa.- “No hay capacidad del Estado para garantizar el derecho a la Consulta Previa, no tienen p

debidamente capacitado en el asunto ni recursos económicos suficientes.- “No hay un marco legislativo ni un procedimiento construido participativamente con grup

que garantice el derecho a la Consulta Previa de medidas legislativas ni administrativas.- “Los grupos étnicos parten de condiciones socioeconómicas difíciles.- “Está vigente la presión del conflicto armado.- “Existe asimetría de información entre las partes.- “Hay desconocimiento de los grupos étnicos sobre su derecho a la Consulta Previa.

-

“Hay diferencias entre las partes sobre lo qué es la Consulta Previa y el Consentimiento Pree informado.- “Los procesos se surten atendiendo a los tiempos del Gobierno o de los interesados (emp

universidades, Gobierno), sin atender usos y costumbres de los grupos étnicos”.. ¿Es necesaria la consulta previa para proyectos existentes y bajo qué condiciones?

De lo expuesto en los párrafos anteriores se concluye que la Consulta Previa para los proyectoplanean, o están en el trámite para la obtención de la Licencia Ambiental, no sólo se necesita sino qrealizar porque la Consulta:

“[…] es un derecho fundamental, que se convierte en un trámite obligatorio que debe ejecacuerdo con los usos y costumbres de cada etnia, cada vez que se pretendan tomar decisionafecten a las comunidades, las cuales pueden ser: a) Medidas administrativas como la expeduna licencia ambiental para la explotación de recursos naturales y b) Medidas legislativasexpedición de normas que involucren o afecten a estos pueblos (Corte Constitucional, Sen382 de 2006)”16.

Ahora bien, la Consulta Previa para proyectos existentes debería cumplir con el mismo mandato dConstitucional Sentencia T – 382 de 2006, pero esa decisión conlleva la toma de decisiones polasignación de los recursos humanos, técnicos y presupuestales requeridos para esa ejecución. Aprecisar conceptualmente que se trata de una Consulta Previa, posterior a una ejecución detedesvirtúa su carácter de previa.

Sin embargo, no es posible perder de vista que, en lo que respecta a la consulta previa, la autoridad(ANLA o CAR) sólo participa en la fase de protocolización, como garante de que los estudios afueron formulados con la participación de las comunidades y que los acuerdos protocolizados hconstitutiva de la licencia ambiental, en caso de que ésta sea concedido por la misma autoridad.

16 Citado en (Rodríguez, 2010), página 34.

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1.4.4 Participación ciudadana y participación comunitaria en el proceso de licenciamieambiental

Se entiende que la Participación es la capacidad y el derecho que una persona, o un grupo de ellapara tomar decisiones sobre asuntos que les interesan. En tanto se espera que las decisiones

acertadas, es condición necesaria que los sujetos de esa acción estén plenamente informados soasunto que les concierne y conozcan, cuando menos, los aspectos más importantes para la tomadecisiones conscientes, oportunas y libres de presiones ejercidas por terceros.

Para que ese deber ser o ideal de la participación se aplique en el proceso de licenciamiento amdeben superarse múltiples obstáculos, algunos de tipo estructural y sobre los cuales tanto la consultola mayoría de la personas consultadas coinciden. Entre esos se indican:

- En general, la población no recibe la información necesaria y en el momento oportuno proyecto que les puede afectar.

- No hay conocimiento sobre los procesos que pueden generarles mayores impactos.- Las decisiones que se toman no siempre responden a los impactos identificados, sino a pre

ejercidas por otros actores sociales con intereses económicos o políticos.- En las poblaciones donde la presencia del Estado es más débil, la llegada de un proyecto se pcomo el medio o el instrumento para resolver las Necesidades Básicas Insatisfechas acumuladas históricamente.

- No hay cultura para la participación, planteamiento que, en términos generales, se aplicpoblación cualquiera sea su condición socioeconómica, empresas propietarias u operadorasproyectos.

- El ingreso a VITAL o a cualquier otro sistema de información en el país, no es de fácil mancomún de la población.

Otro asunto que fue tratado por algunas de las personas consultadas hace referencia al sentido que selas audiencias públicas, las cuales se toman como la manifestación de un litigio, desvirtuándose c

sentido que la ley les da, según se lee en el artículo 1º del Decreto 330 de 2007 (Presidencia de la R2007), en donde además de precisar su objeto, se establece que en ese espacio no se adoptan decisique no es una instancia de debate ni de discusión:

“Objeto. La audiencia pública ambiental tiene por objeto dar a conocer a las organizaciones sociales,comunidad en general, entidades públicas y privadas la solicitud de licencias, permisos oconcesiones ambientales, o la existencia de un proyecto, obra o actividad, los impactos que este pueda generar o genere y las medidas de manejo propuestas o implementadas para prevenir,mitigar, corregir y/o compensar dichos impactos; así como recibir opiniones, informaciones ydocumentos que aporte la comunidad y demás entidades públicas o privadas”.

Con ese procedimiento se surte una de las condiciones para que la población ejerza su derecho a pa

pero algunos sectores socio económicos o sus representantes ven las Audiencias públicas coprocedimiento que retrasa la obtención de la licencia ambiental; sin embargo, legalmente, por conceAudiencias públicas, los términos para el trámite del licenciamiento ambiental se suspenden pohábiles, tiempo que puede ser inferior al que en la actualidad destinan los peticionarios psocializaciones.

Es también un escollo para el desarrollo y consolidación de la participación comunitaria considerherramientas propuestas para ese fin son, en el marco del proceso de licenciamiento ambiental, umás que se surte en un momento determinado de ese proceso, en el menor tiempo posible, y

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verificación se obtiene mediante el diligenciamiento de actas de reunión o listas de asistencia. Enparticipación se asume sólo como un trámite, que se evacúa mediante una lista de verificación cumplimiento o no de las socializaciones o las consultas previas, implícitamente se niega la concepparticipación como un proceso que debe desarrollarse desde el momento en que se concibe un phasta su terminación (Sentencia T – 129 de 2011).

La forma como se está incorporando la concepción y desarrollo de la participación involucra otros afondo y de forma:

- En cuanto a su sentido, para unos actores, con las socializaciones se busca establecer un dentre las comunidades posiblemente afectadas por un proyecto y, en medio de él, aclarar lassobre la naturaleza de los mismos, los efectos que pueden generar y las medidas que se puaplicar para manejarlos, según sean positivos o negativos.

- Para hacer posible el diálogo entre las partes que intervienen durante las socializacionestenerse en cuenta la diversidad socio - educativa de la población, las condiciones socio – polla región donde se pretende desarrollar el proyecto, y la complejidad del mismo.

- Aun cuando nominalmente esos factores son tenidos en cuenta en la práctica, cualesquiera scondiciones que se encuentren, las socializaciones deben hacerse en el menor tiempo posiblla obligación de entregar los resultados dentro del tiempo pactado contractualmente por parfirma consultora. Al igual que en las Consultas previas, es necesario precisar y recordar socializaciones van más allá de un trámite administrativo.

- Cuando, en condiciones óptimas, las partes involucradas llegan a acuerdos o deciden sobmedidas que idealmente se deben desarrollar, y en ese contexto se podría decir que la cominvolucrada participó efectivamente, el proceso se puede ver truncado porque la decisión finla adopción de las medidas queda en manos de los profesionales de la firma consultora o bpeticionario o dueño del proyecto.

- La situación que se enuncia en el párrafo anterior puede obedecer a limitaciones técnicimpiden la adopción de la medida propuesta, a otras que están relacionadas con los saldos sdel Estado o también a que el peticionario las rechaza por el incremento en el costo del resPMA.

Las anteriores consideraciones deben acompañarse de la reflexión con respecto a los procedimcomposición de los equipos de profesionales que se emplean para informar, dar a conocer y decidirmedidas para el manejo de los impactos, meta de las socializaciones de los proyectos.

Dados los componentes que involucran esta actividad, el o los equipo(s) de trabajo encargado(s) desa tarea, deberían contar con profesionales que tengan conocimientos e idealmente experiencomunicación, pedagogía y otros conocimientos específicos, según la naturaleza y complejidaproyectos.

Los retos para esos equipos de trabajo son alcanzar mayores grados de calificación de la poblacasiste a las socializaciones, y superar el cansancio producto de la saturación de reuniones en aquelldonde hay concentración de proyectos, o el generado por la extensión de las jornadas.Otros asuntos que también fueron tratados por algunas de las personas consultadas se refieren a la dde las áreas de influencia directa; el alcance de las socializaciones; los procedimientos para haconvocatorias y difusión de los proyectos a la población comprendida en dichas áreas; los indicadmedir la participación; la oportunidad para avalar o cuestionar las socializaciones por parte de la ambiental competente; las posibles manipulaciones que se dan en el proceso, los manipuladoremanipulados. Las razones sobre los aspectos que aquí se tratan son las siguientes:

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- La delimitación de las áreas de influencia es un tema de importancia porque en el corto plazincidir en la prolongación del tiempo para la obtención de una licencia ambiental, por la acinterpongan terceros intervinientes que se consideran afectados por un proyecto, pero que sujetos de las socializaciones por no estar comprendidos en el área de influencia que se dema

- No hay definiciones en cuanto a cuándo las socializaciones, entendidas como un instrumento

participación, pueden surtir la etapa de información únicamente, y cuándo esas accionesllegar hasta la concertación.- No hay unidad de criterio en cuanto a los procedimientos para hacer las convocato

socialización de los proyectos. En unos casos, desde la ANLA se plantea realizar esas tareasa puerta, y en otros, se acepta que se utilicen medios masivos y se realicen reunioneincertidumbre generada por esta aparente contradicción puede ser de gran proporción cuanejemplo, estas directrices encontradas son para proyectos que comparten un mismo territorio

- En tanto no hay unidad conceptual respecto a qué es la participación y cuáles sonmanifestaciones fácticas de los avances en la materia, la evaluación de las socializacioparticipación-, pueden ir desde el número de personas que asisten a las reuniones hasta la exthoraria de las mismas, todo depende del criterio del evaluador.

- La aprobación, las modificaciones, las complementaciones o el rechazo de las socializacione

la ANLA una vez el peticionario ha surtido esa actividad. El resultado se refleja en demoraobtención de la licencia ambiental, sobrecostos y la interpretación de que las socializacio“una traba” para que los proyectos inicien sus operaciones.

- Hay actores, legales e ilegales, que promueven la manipulación de los procesos de socialidesde el alcalde que condiciona la realización de las socializaciones a los acuerdos que previhaga con la empresa propietaria del proyecto, hasta los grupos al margen de la ley, pasando propietarios –contratistas– que ofrecen la construcción de obras que no siempre se ejecucompensaciones como locaciones y alimentación “suculenta”;.

- En cuanto a las Veedurías ciudadanas, otra herramienta para promover la participaciónciudadanía en los proyectos ejecutados con recursos públicos, han sido desvirtuadas bien pode los mismos integrantes, por desconocimiento de la población que las puede conformar, pode las empresas peticionarias, o por de los operadores de los proyectos.

En síntesis, la participación ciudadana y comunitaria en el proceso del licenciamiento ambiental tiencamino por recorrer, desarrollando consensos en cuanto a su conceptualización, y desarrollperfeccionando los procedimientos para su aplicación.

En el mediano o largo plazo los ajustes que se hagan en esta materia podrán manifestarse en el incdel número de audiencias públicas que se realicen, las cuales, como propusieron algunas de las pconsultadas, deberían ser obligatorias para todos los proyectos de licenciamiento ambiental. A la fe2.331 licencias ambientales para la minería que el MADS o la ANLA han emitido desde 1993, shecho 60 audiencias públicas17. La información que se recopiló mediante la ficha de proyectos elaboradesta Consultoría, muestra que del universo total de proyectos considerados (2.921) hubo audienciasen 126 proyectos (sólo el 4,31% de ellos).

Las reuniones de información, comprendidas en el proceso para la realización de las audiencias pueden asimilarse a la socialización que en la actualidad convocan y realizan los peticionarios. reuniones de información (Decreto 300 de 2007, artículo 7, numeral 8) seguirían siendo una de las ade los planes de trabajo para la realización de los EIA.

A favor de las audiencias públicas se plantea:

17 Universidad del Rosario. Facultad de Jurisprudencia. 2013

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El cierre de las reuniones de información (socialización) con las audiencias públicas valtransparencia del proceso para la participación comunitaria ante las comunidades, las autoambientales competentes y los entes de control; y a la vez, contribuiría al fortalecimienparticipación comunitaria.

La participación de ponentes que pueden tener un conocimiento calificado sobre el tema amenriquece, tanto a la población asentada en la zona de influencia del proyecto, como a la auambiental competente en los debates que tengan para tomar la decisión sobre la solicitudlicencia.

Aun cuando no es obligatoria la participación de los entes de control, éstos si debeninformados, ser invitados a la audiencia pública, e informados de si se contará con la presefuncionarios de la autoridad ambiental competente.

En contra de las Audiencias Públicas, un punto podría ser el incremento del tiempo en el otorgnegación o modificación de la licencia en relación al requisito de los 30 días hábiles durante los cuestar el edicto que convoca a la Audiencia Pública; tal inconveniente se puede evitar si existe una ppor parte del peticionario de su cronograma de trabajo, de manera que el edicto a la audiencia pú

haga inmediatamente a la culminación de las reuniones (socializaciones) de suerte que, los 30 díasreferidos queden comprendidos dentro de los términos que tiene la autoridad ambiental competepronunciarse acerca la licencia

La comparación entre el tiempo que se debe destinar a las socializaciones vs las audiencias públicpartir de las siguientes premisas:

- Las socializaciones como las audiencias públicas deben realizarse cuando los EIA están elabcasi en su totalidad, porque en caso contrario el peticionario no puede cumplir con lo ordenadTR en cuanto a los Lineamientos de participación, condición que también es indispensablerealización de las audiencias públicas.

- En la actualidad, una vez realizadas las socializaciones, el peticionario procede a hacer los a

los EIA, según los acuerdos obtenidos por los equipos de trabajo en torno a los resultpropuestas que presenten las personas que asisten.- Independientemente del mecanismo escogido - socializaciones o audiencias públicas

participación es una condiciónsine qua non para que la autoridad ambiental se pronuncie sobre elotorgamiento de las respectivas licencias o permisos ambientales.

- Se entiende que en el caso de que se acepte la obligatoriedad de realizar las audiencias púpara todo proyecto sujeto a licenciamiento o permiso ambiental, el artículo 6º del Decreto2007, pierde vigencia.

- En cuanto al tiempo la diferencia fundamental está dada por el momento en el cual se realizotra actividad: las socializaciones durante la realización del EIA; las audiencias públicas, upeticionario entrega a la autoridad ambiental el EIA.

En conclusión, además de las modificaciones que se proponen al Decreto 330 de 2007, la realizaciaudiencias públicas debe estar contemplada desde la planeación de los EIA y. en consecuencia, inclos cronogramas de los peticionarios para el desarrollo de sus proyectos.

En el Anexo 9 se incluyen las consideraciones detalladas y comparadas, para las socializaciones yaudiencias públicas, de las condiciones de realización de tales instrumentos, así como de sus repreparatorias. Este análisis comparativo, y las consideraciones presentadas anteriormente en esta son los que le permiten a esta consultoría recomendar la utilización de la figura de las audienciascomo mecanismo de socialización de los proyectos en su etapa de realización del EIA.

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1.4.5 Capacidades del recurso humano con injerencia en el proceso de licenciamientambiental

El desarrollo de esta sección se hace a partir de las preguntas orientadoras que se enuncian a contin

haciendo las consideraciones pertinentes a la etapa del proceso para el licenciamiento ambiencorresponda.

¿Existe la suficiente oferta de profesionales idóneos y programas académicos para llevar a cabo losde impacto ambiental, evaluarlos y hacerles el seguimiento?¿Qué estrategias hay disponibles o deberían diseñarse para capacitar jueces y entes de contrentramado jurídico en materia de licenciamiento ambiental?

Para dar respuesta a la pregunta orientadora se usan las opiniones y percepciones recogidas mediainstrumentos diseñados para la recolección de la información cualitativa e información secdesglosando los términos de la pregunta orientadora.

Oferta de programas académicosCon la información que se presenta en la Tabla 1.4.7 se busca tener una aproximación a la oferta acen el país18, con el conocimiento de que no se puede construir con ella el indicador que relacione la odemanda de profesionales requeridos para cada una de las etapas del proceso de licenciamiento amb

Además de las carreras de pregrado en ingenierías, estadística, geología, derecho y ciencias sociencias biológicas, ecológicas, ingenierías forestal y ambiental, entre otras, de las disciplinas que clos equipos de profesionales que se vinculan en el proceso de licenciamiento ambiental, se encontróen el país, aproximadamente, 37 centros educativos que ofrecen formación específica en cambientales, ingenierías y ecología.

En esos 37 centros educativos se imparte formación en 40 áreas de esas ciencias (ver Tabla 1.4.7)cursos hasta doctorados. Por ciudades, Bogotá D.C. participa con el 56% de esa oferta; Medellín coCali con el 6%; Bucaramanga con el 8%; el resto está distribuida en 10 capitales departam(exceptuando a Palmira – Valle), y un caso sin ubicación.

Etapa de Planeación

Las respuestas sobre la disponibilidad de profesionales dedicados a la planeación sectorial fueron dfuncionarios vinculados a las CAR, quienes, de manera unánime, manifestaron el déficit que arrastrcampo. Según lo manifestaron algunos de esos funcionarios, la situación se evidencia con la elaboactualización de los Planes de Manejo y Ordenación de Cuencas Hidrográficas (POMCA), requerimse satisfacen mediante la contratación de esos estudios con personas naturales o jurídicas externa

entidades o mediante la cooperación internacional.Plantearon que esas modalidades para responder por algunas de las tareas encomendadas a las obedece a la limitación para ampliar sus plantas de personal, considerado como gastos de funcion

18 A la fecha, 2013, en el país hay aproximadamente 288 centros de educación superior: Colegios, 7; Corporaciones (universitarias, tpolitécnicas y otras), 72; Escuelas, 23, entre ellas las orientadas a las fuerzas militares, navales, de policía y específicas en arte, deportotras disciplinas; Fundaciones, 68, de esas 39 universitarias; Instituciones universitarias y de otra naturaleza, 11; Institutos, 17; PolUnidades educativas, 7. Universidades Colombia (http://www.universidadescolombia.com/listadodeuniversidades.php)

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En concepto de algunos de los funcionarios de las CAR entrevistados, esa es una situación que adesempeño de las Corporaciones.

Tabla 1.4.7Aproximación a la oferta académica en ciencias ambientales y ecológicas en Colombia

ÁREAS DE ESTUDIO

C U R S O

T A L L E R

P R O G R A M A

I N T E G R A L

T É C N I C O

T E C N O L Ó G O

P R E G R A D O

D I P L O M A D O

E S P E C I A L I Z A C

I Ó N

M A E S T R Í A

D O C T O R A D O

S I N I N F O R M A C

I Ó N

Administración ambiental 1 1 1Agroecología 1Agroforestería tropical 1Ambiente y desarrollo local 1Análisis e interpretación de productos ambientales en contaminación deaire y ruido 1Análisis y gestión ambiental 1Ciencia ambientales 6Desarrollo sustentable y gestión ambiental 1

Modelación ambiental transporte agua y sólidos no saturados 1Educación ambiental 1Estudios ambientales y rurales 1Evaluación de impacto ambiental de proyectos 1Geo estadística ambiental 1Gerencia ambiental 2 1Gestión ambiental 1 4 1 1Gestión ambiental urbana 1Gestión ambiental y de ecosistemas en proyectos de ingeniería 1Gestión en procesos urbanos sustentables 1Gestión energética y ambiental 1Gestión integral para la sostenibilidad del sector minero 1Gestión y evaluación ambiental 1Gerencia de hidrocarburos 1

Gerencia de recursos naturales 1Ingeniería ambiental 1 7 1 3Ingeniería ambiental área sanitaria 1Ingeniería hidráulica y ambiental 1Ingeniería del gas 1Ingeniería de petróleo 6Licenciamiento ambiental de proyectos obras y actividades 1Manejo sostenible del sistema suelo agua 1Medio ambiente y desarrollo 1Medio ambiente y prevención de desastres 1Minería a cielo abierto 1Procesos ambientales 1Producción de hidrocarburos 1Recursos ambientales 1

Recursos hidráulicos y medio ambiente 1Saneamiento ambiental 1Sistema de gestión ambiental ISO 14001 1Tratamiento y calidad del agua 1

TOTAL 3 1 2 1 2 15 3 26 14 3 1Fuente: guiaacademica.com (2013)

En la Tabla 1.4.8 se observa según la vigencia 2013 la distribución del presupuesto para los gafuncionamiento; de las 8 CAR que presentaron presupuesto de inversión y funcionamiento, el p

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estos rubros representa el 43%, y 57% restante para el funcionamiento que parcialmente se destinacontratación de profesionales para la etapa de planeación del LA.

Tabla 1.4.8 Sector ambiente y desarrollo sostenible. Apropiación vigencia 2013 (valores en pesos)

CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGINALES FUNCIONA-MIENTO INVERSIÓN TOTAL

% G.FUNCIONA-

MIENTOCORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL MAGDALENA(CORPAMAG) 3.463.235.000 17.000.000.000 20.463.235.000 17

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA (CRC) 5.063.400.000 S.I. 5.063.400.000 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL QUINDIO (CRQ) 3.930.300.000 S.I. 3.930.300.000 CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL URABA -CORPOURABA 2.618.525.000 1.000.000.000 3.618.525.000 72CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DELARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y 1.679.900.000 1.200.000.000 2.879.900.000 58CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA(CORPOGUAJIRA) 2.782.340.000 S.I. 2.782.340.000 100CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CALDAS(CORPOCALDAS) 2.662.415.000 S.I. 2.662.415.000 100CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA FRONTERANORORIENTAL (CORPONOR) 2.620.340.000 S.I. 2.620.340.000 100CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINU YSAN JORGE (CVS) 2.351.270.000 S.I. 2.351.270.000 100CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL AREA DEMANEJO ESPECIAL LA MACARENA - 1.846.440.000 500.000.000 2.346.440.000 79

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SUCRE (CARSUCRE) 1.730.998.000 500.000.000 2.230.998.000 CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL NORTE YORIENTE DE LA AMAZONIA - CDA 1.710.100.000 450.000.000 2.160.100.000 79CORPORACION AUTONOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLOSOSTENIBLE DEL CHOCO – CODECHOCO 1.467.200.000 657.000.000 2.124.200.000 69

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CESAR (CORPOCESAR) 2.064.166.000 S.I. 2.064.166.000 CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LAAMAZONIA - CORPOAMAZONIA 1.732.200.000 250.000.000 1.982.200.000 87

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER) 1.914.693.000 S.I. 1.914.693.000 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLIVAR (CSB) 1.875.299.000 S.I. 1.875.299.000 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE NARINO (CORPONARINO) 1.831.900.000 S.I. 1.831.900.000 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA(CORANTIOQUIA) 1.757.900.000 S.I. 1.757.900.000 100CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE(CARDIQUE) 1.717.587.000 S.I. 1.717.587.000 100CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE BOYACA(CORPOBOYACA) 1.661.700.000 S.I. 1.661.700.000 100

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CHIVOR (CORPOCHIVOR) 1.648.349.000 S.I. 1.648.349.000 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA(CAM) 1.637.500.000 S.I. 1.637.500.000 100CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA MOJANAY EL SAN JORGE - CORPOMOJANA 1.612.001.000 S.I. 1.612.001.000 100CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA ORINOQUIA(CORPORINOQUIA) 1.552.840.000 S.I. 1.552.840.000 100

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL ATLANTICO - CRA 1.530.064.000 S.I. 1.530.064.000 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA (CORTOLIMA) 1.506.500.000 S.I. 1.506.500.000 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE SANTANDER (CAS) 1.494.600.000 S.I. 1.494.600.000 CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL GUAVIO(CORPOGUAVIO) 665.525.000 S.I. 665.525.000 100

TOTAL CAR 60.129.287.000 21.557.000.000 81.686.287.000 74Total 8 CAR con información gastos de inversión 16.248.598.000 21.557.000.000 37.805.598.000 4

Fuente: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2013)

Para la vigencia de 2011, según el documento “Evaluación integral de la Gestión de las CorpoAutónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. Segundo semestre. Vigencia 2011”, que en pro

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destinó el 82% del presupuesto total de las CAR a inversión; el 17% a gastos de funcionamiento yservicio de la deuda. La anterior información contradice la que se presenta en la Tabla 1.4.7 pero econ lo que plantearon algunos funcionarios de las CAR, en cuanto a la disponibilidad de rpresupuestales para la contratación de personal vs. las tareas que deben cumplir.

Etapa de Evaluación Oferta de profesionales idóneos

Desde las mismas entidades del orden nacional, regional o municipal hay conciencia de entidades no tienen el personal adecuado y apropiado para realizar las tareas propias de esta Igual percepción tienen las personas entrevistadas o encuestadas de entidades que no intervienella, de peticionarios o de firmas consultoras.

A partir de las percepciones de las personas entrevistadas se identificaron los factores que incesa situación, así:

- Presupuestales: No todas las entidades del orden nacional o regional tienen la posibilidcontratar el personal que requieren. En la ANLA el incremento del personal se logró madiciones presupuestales para la vigencia 2012. En la Tabla 1.4.9 se observa la relación del pde planta y de contratistas según subdirecciones de esta entidad y en la Tabla 1.4.1disponibilidad presupuestal para la misma vigencia.

Tabla 1.4.9ANLA. Distribución, cargos y contratistas por dependencia. 2012DEPENDENCIA PLANTA APROBADA CONTRATISTAS

No. % No. %Dirección general 5 6,80 3 0,69Oficina asesora jurídica 5 6,80 8 1,83Oficina asesora de planeación 4 5,50 7 1,61Comunicaciones - - 1 0,23Control interno - - 3 0,69Subdirección de evaluación y seguimiento 27 37,00 289 66,28Subdirección de instrumentos, permisos y trámites ambientales 11 15,10 65 14,91Subdirección administrativa y financiera 21 28,80 60 13,76

TOTAL 73 100,00 436 100,00Fuente: ANLA (2012)

Tabla 1.4.10Apropiación vigente y ejecución presupuestal (vigencia de corte: diciembre 31 de 2012)

CONCEPTO1 2 3 4 5 6 4/3 5/3 6/3

Apropiacióninicial

Modificaciones

ApropiacióndefinitivaCompromisos Obligaciones Pagos %

compromisos%

obligaciones % pagosFUNCIONAMIENTO 7.388,0 7.492,4 14.880,4 12.641,9 10.337,9 9.605,5 85,0 69,5 6Gastos de personal(nómina) 5.517,7 (780,0) 4.791,7 4.482,0 4.479,4 3.766,7 93,5 93,5 78,6Servicios personalesindirectos 5.693,8 5.693,8 4.,69,9 4.230,4 4.230,4 78,5 74,3 74,0

Gastos generales 1.813,3 2.578,6 4.391,9 3.689,7 1.627,8 1.627,8 84,0 37,1 37,0Impuestos y multas 3,0 3,0 0,3 0,3 0,3 10,9 10,9 10,9INVERSIÓN 15.162,0 4.123,2 19.285,2 17.360,7 15.732,1 15.732,1 90,0 100,0 81,

TOTAL 22.550,0 11.615,6 34.165,6 30.002,6 26.070,0 26.070,0 87,8 76,3 74,2Fuente: ANLA (2012)

- Oferta básica de profesionales: a nivel de pregrado, en el país no se ofrece (ni sería deseableofreciera) formación específica en evaluación del impacto ambiental. La mayoría de quiocupan de esa tarea son profesionales que se han formado por la experiencia, o bien, que a psu formación básica universitaria acceden a algunos de los programas de postgrado.

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Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

Tal como se lee en el Informe de Gestión de la ANLA (2012), “Teniendo en cuenta la especializaciónde la entidad frente a su tarea de evaluar proyectos que requieren la licencia ambiental, efectuar

seguimiento a proyectos licenciados, otorgar permisos y desarrollar instrumentos, se identificaronalgunas áreas de conocimiento de interés que debían ser fortalecidas” (pág.28, subrayado fuera deloriginal), para lo cual realizaron 50 capacitaciones, entre las cuales se indican:

o Diplomado virtual en Evaluación de Impactos Ambientales con FUNIBER, insinternacional (sin determinar la cobertura).

o Curso en Evaluación Ambiental Estratégica, el cual contó el apoyo del MADS, el BDesarrollo para América Latina (CAF), y el Programa de las Naciones Unidas para eAmbiente (PNUMA). La cobertura fue de 30 funcionarios de la ANLA, el MMinisterio de minas y el Ejército Nacional.

o Jornadas de capacitación en: áreas protegidas; zonas de amortiguación y procesolicenciamiento ambiental; monitoreo y calidad del aire; hidrocarburos no convenc

reasentamiento; geología básica e hidrogeología; proyectos offshore y manejo devisores; técnicas modernas para la construcción de puentes y sus impactos ambientaen evaluación ambiental estratégica (sin determinar la cobertura).

o Participación de un número indeterminado de funcionarios en tres congrinternacionales y 4 seminarios.

- Consolidación de los equipos: las entidades tanto del orden nacional como regional no ticapacidad para retener los profesionales que han formado en el trabajo mediante la experie

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las mismas instituciones o por medio de capacitaciones que las entidades contratan o remediante convenios.

La migración de profesionales se presenta desde las entidades del ámbito regional hacia el ny de estas hacia el sector privado, donde las condiciones salariales y otras garantías laboral

mejores, entre ellas, la estabilidad laboral. Esa situación implica un proceso continuo y repformación - actualización, lo cual se traduce en retrasos para evacuar los estudios en evaldebido a que dicha rotación obliga a las autoridades ambientales (en la mayoría de casentrenamiento del nuevo personal contratado.

Etapa de Seguimiento

Las carencias que se indicaron en la sección de planeación, en cuanto a la oferta académica, idoprofesional y disponibilidad de recursos presupuestales para contratar y consolidar las plantas de dentro de las autoridades ambientales, con los consecuentes problemas que se señalaron, se extensivos a esta etapa de seguimiento sobre la cual fueron unánimes las opiniones en cuanto a qmás importante de las que se surten en el proceso del licenciamiento ambiental.

Como se observa en Tabla 1.4.9, para 2012 la planta de personal de la ANLA, asignada a la SubdirEvaluación y Seguimiento, tuvo un incremento del 91,5%, y es la que tiene la mayor proporción dde planta y contratista en la entidad. Esa subdirección es la encargada de la evaluación y seguimienproyectos y también, del inicio y preparación de los procedimientos de investigación, prevesancionatorios a los mismos (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, ANLA, 2012).

Para algunas CAR y CDS y para la mayoría de los municipios, la posibilidad de hacer seguimientoa los proyectos es aún más difícil; algunos aspectos que determinan esa situación son la disponibrecursos presupuestales, la oferta académica concentrada en Bogotá, D.C., Medellín, Bucaramangala migración de profesionales hacia centros urbanos o entidades con mejores ofertas y condiciones la

El seguimiento por parte de algunas entidades claves, como el ICANH, es prácticamente imposible

presupuesto no incluye ese rubro; esa tarea queda en manos de los mismos contratistas o dinterventores, en los dos casos sujetos a la responsabilidad y la ética de las personas que conformequipos de trabajo.

Un punto de especial importancia en todas las etapas, pero sobre todo en la de seguimiento, scapacidades técnicas del personal de las entidades de control (Procuraduría Delegada, Contraloría,Personerías municipales, juzgados, etc.) para conocer de los aspectos relacionados con el trámitlicencia ambiental y, sobre todo, con los procesos que se derivan de su control y seguimiento quecomprender, incluso, procesos sancionatorios por violaciones al régimen normativo ambiental.

Si bien el personal de estas entidades dedicado al control ambiental es, en general, escaso y no siemla preparación idónea para cumplir sus funciones (lo sugieren los comentarios de algunos peti

entrevistados, y aquellos de algunos funcionarios públicos, sobre la forma como los funcionarientidades de control realizan su labor, con grandes baches técnicos y con un enfoque que en muchpuede considerarse como absolutamente policivo), es fundamental pensar en una estrategfortalecimiento de sus capacidades, para que (i) entiendan adecuadamente las complejidades del prlicenciamiento ambiental, (ii) tengan un conocimiento técnico básico de los aspectos ambientalcuales tienen injerencia, (iii) realicen el acompañamiento adecuado a procesos como las audienciaso las consultas previas y (iv) puedan aportar al seguimiento de los proyectos licenciados y a la megestión ambiental de los mismos (en los casos en que dicha mejora sea necesaria).

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Esta consultoría considera que la estrategia básica sería el diseño de diplomados o cursos de especiaofrecidos específicamente a funcionarios de la rama judicial y de los entes de control mencionados,como los siguientes:

Evaluación de impacto y Licenciamiento Ambiental en Colombia;

Mecanismos de participación ciudadana en el marco de procesos de licenciamiento; Normatividad ambiental colombiana, incluyendo especificidades de la Ley 99 de 1993 y susreglamentarios, el Código Colombiano de los Recursos Naturales Renovables;

Diseño de herramientas de seguimiento y monitoreo para proyectos objeto de licencia ambie

Además sería importante garantizar la cofinanciación para sus empleados, por parte de las entidEstado correspondientes (o la facilidad del tiempo para realizarlos realizarlos), del valor de la maespecializaciones y diplomados existentes sobre temas relacionados (v. gr. la Especialización en Ambiental ofrecida por la Universidad Externado de Colombia).

En esta estrategia, sería fundamental contar con el concurso, además de la ANLA que sería la bencon el mejoramiento de dichas capacidades, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de

del Interior, y de las universidades públicas y privadas del país que ya tienen experiencia en ofrececursos y programas similares.

Recursos técnicos

En la ANLA, la disponibilidad de computadores por ejemplo, fue un tema crítico durante los primde 2012; al terminar el año, según se lee en el informe de gestión de la entidad, todos los puestos ddisponían de esos implementos.

En algunas CAR el déficit es crítico y crónico porque éste es, no sólo de equipos de oficina, sino tvehículos para hacer las visitas necesarias durante las etapas de evaluación y seguimiento. En algunson los mismos peticionarios quienes cubren esa necesidad, situación que da lugar a diinterpretaciones.

La propuesta de celebrar convenios interadministrativos con las CAR, tal como lo posibilita el artíDecreto 2820 de 2011, para delegar en estas entidades el seguimiento de algunos proyectos licencila ANLA, obliga como paso previo el fortalecimiento de las CAR en los aspectos que se llegan acomo críticos y crónicos.

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CAPÍTULO 2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONESEste capítulo se desarrolla en dos secciones, la primera corresponde a las conclusiones extraídas cen el primer componente de la consultoría y en el análisis realizado, teniendo en cuenta las prplanteadas; la segunda sección comprende las recomendaciones en pro del mejoramiento del prolicenciamiento ambiental en Colombia, especificando los actores con injerencia en el tema implementación.

2.1 CONCLUSIONES

2.1.1 En relación con el proceso de licenciamiento ambiental

Normativamente, el proceso de licenciamiento ambiental en Colombia sólo tiene definietapas, la evaluación y el seguimiento de los proyectos, y una incipiente actividad de planeaembargo, después de esta consultoría, se concluye que el proceso de licenciamiento ambrequiere la regulación e implementación de una verdadera etapa de planeación, con la cupodría agilizar el proceso de licenciamiento; se proporcionaría una zonificación ambienpermitiera, entre otras, la identificación de impactos directos, acumulativos y sinérgiminimizarían las incertidumbres de peticionarios e inversionistas de cada sector; se supeesquema actual, incompleto e imperfecto, de planificación de los proyectos que se hace unose armonizarían los proyectos a licenciar con el ordenamiento territorial vigente para la influencia; y se disminuiría la toma de decisiones con alto componente de discrecionalidad de los actores involucrados.

La creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA - ha sido unimportante para mejorar el proceso de licenciamiento ambiental, tal como es reconocidogeneralidad de los actores, y algunos resultados destacables de esta creación son la descongde procesos, la mayor claridad en los procedimientos e instrumentos o el mejoramiento capacidades profesionales para evaluación y seguimiento. Quedan algunos retos de med

largo plazo para la ANLA que, según lo pudo constatar esta consultoría, están siendo afrontaseriedad por esta institución. Dos estrategias pertinentes para mejorar la calidad y disponibilidad de la información en la

planeación son: la implementación de Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) sectoincluso regionales, y el mantenimiento de la vigencia de la realización de los DiagnAmbientales de Alternativas (DAA).

El mapa institucional en cada una de las etapas se caracteriza por su desarticulación, tantoentidades del Estado, como entre empresas privadas e instituciones del Estado, contribuyendconsecuencia indeseable para todos los actores en el desarrollo del proceso de licenciamambiental: el incumplimiento de los tiempos regulados para el proceso de licenciamiento am

La licencia ambiental está mal interpretada por algunos usuarios, porque viene siendo concomo un requisito para el desarrollo de un proyecto al final de su planeación y cierre financsectores o enfoques del desarrollo, deben incorporar la variable ambiental y la evaluación am(bien estratégica o de impactos, dependiendo de la etapa de desarrollo de políticas, plaproyectos) como un elemento propio de la planeación del proyecto. En consecuencia, esreiterar que la licencia ambiental es previa a cualquier proyecto que la requiera, de lo contrailegal e inconstitucional cualquier actuación que se realice antes de su consecución.

En el periodo comprendido entre 2002 y 2010 se llevó a cabo una desregularización y, por edebilitamiento del proceso de licenciamiento ambiental, tendencia que se mantiene vigen

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fecha, en aras de una supuesta agilización del trámite, y en respuesta al hecho de que el procsido catalogado como un obstáculo para el desarrollo del país. Tal tendencia se evidenciaevolución normativa desde el Decreto 1753 de 1994 hasta el Decreto 2820 de 2010, pasandDecreto 1728 de 2002, Decreto 1180 de 2003 y el Decreto 1220 de 2005, cuya trazabilidad sobre todo el “deslicenciamiento” de proyectos, obras o actividades que afectan significativa

medio ambiente natural o artificial (según la ley 99 de 1993), o proyectos que pueden pdeterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o introducir modificonsiderables o notorias al paisaje (Decreto 2820 de 2010).

La etapa de seguimiento es considerada por el 100% de los entrevistados como la más impdel proceso de licenciamiento ambiental, pero es la etapa que presenta mayores debilidadseguimiento se convierte en eje fundamental de la ejecución de los PMA, porque es el momen que se producen los impactos, tanto los previstos como los imprevistos en el EIA y en everifica la efectividad de las medidas aprobadas por la ANLA para atender los impactos; adeella se debería estimar la magnitud de los impactos acumulativos, y medir la calidad de laambiental tanto del sector público como del sector privado.

2.1.2 En relación con las experiencias internacionales de licenciamiento ambiental La aplicación de experiencias foráneas (Véase el Anexo 7 de este documento) debe par

reconocimiento de las diferencias en las características de las regiones, en cuanto a latitud orecursos, ecosistemas, culturas y biodiversidad, pero sobre todo en su estructura institucnormativa; por ende, siempre deben filtrarse con criterios técnicos, ambientales y sociocuQuizás, algunos aspectos por emular de las prácticas internacionales exitosas son la planifdel desarrollo inclusivo, participativo, holístico y de largo plazo, no inmediatista; y el manejtema ambiental desde el Estado, incluyendo hasta la realización de las evaluaciones ambiestratégicas y los diagnósticos ambientales de alternativas. En tal sentido se sugiere que dpermitirse una evolución particular en Colombia a partir de su propio desarrollo institucultural, con ´sello colombiano´ y generando herramientas de gestión a partir de la creativida

En cuanto a los tiempos del proceso de licenciamiento ambiental, éstos dependen fundamentde la estructuración estatal, del proceso establecido (en términos de definir en qué momento y en qué momento se termina), de la legislación del país en relación con los tiempos de conslas comunidades étnicas, de la disponibilidad de información y herramientas de planificapermitan la toma de decisiones, del énfasis del proceso de licenciamiento en alguna de la(planeación, evaluación o seguimiento), y de la capacidad institucional de la autoridad que licencia.

Al comparar los tiempos máximos del licenciamiento ambiental en Colombia con otros padefinir si éstos son adecuados, no fue posible extraer un resultado concluyente, debido a qupaís define tal plazo con base en sus particularidades, que difieren radicalmente de las colomSin embargo, al menos en la teoría, los tiempos máximos establecidos en la normativa colo

están dentro de los rangos encontrados en las experiencias revisadas.

2.1.3 En términos de las etapas del licenciamiento ambiental (planeación, evaluaciónseguimiento) y las áreas temáticas (información, normativa, trámites e instrumentosactores)

La presentación de las conclusiones temáticas de la evaluación de operaciones al proceso de licencambiental se hace en tres niveles, en primera instancia, para cada una de las etapas -planeación, eva

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y seguimiento-; descritas, en segunda instancia, con base en las cuatro áreas temáticas definidaconsultoría -información, normativa, trámites e instrumentos, y actores-; tercero, abordando las fundamentales derivadas de las preguntas orientadoras entregadas por el DNP a esta consultoría.

Es relevante recordar que para cada área temática se identifican variables fundamentales para su ev

que fueron descritas en el capítulo 1, Evaluación de Operaciones.2.1.3.1 Etapa de Planeación

Información

En Colombia existe información para la toma de decisiones en el proceso de licenciaambiental, que fue calificada como escasa por el 41% de los actores encuestados (aunqupercepciones no son unánimes). Dicha información se encuentra dispersa en distintos ceninformación -virtuales o materiales-, es de difícil acceso (a veces dispendioso e intrincado evirtual), y no se tienen mecanismos efectivos para su articulación al emerger de tres diferende fuentes: oficial, privado y academia.

La fuente de información oficial es el Sistema de Información Ambiental de Colombia (Soperativamente no está cumpliendo con suficiencia su función, por lo cual la ANLA ha impestrategias para compensar ante los usuarios del proceso de licenciamiento ambientadeficiencia, e intentar ofrecer información de calidad (p.e. Regionalización, Visor); tambiherramientas del MADS (p.e TREMARCTOS). Sin embargo, se considera que la ANLA, eagilizar sus procesos y de llenar un vacío del país, no debería ejercer funciones que le corresal SIAC, y a los institutos de investigación del SINA, ya que se corre el riesgo de prindirectamente, la desarticulación interinstitucional en el sector ambiental, de fomedesinstitucionalización del Sistema y de dispersar recursos. El SIAC debe centralizar y cinformación, además, permitir el encuentro de todos los usuarios del licenciamiento am(autoridades ambientales, ministerios, institutos de investigación, agencias, peticionariossociedad civil, comunidades étnicas, etc.) para obtener o intercambiar información, cada uámbito de sus competencias y sus responsabilidades. La Política de Información Ambientacontribuir en el posicionamiento del SIAC, y por ende, al buen desarrollo de la etapa de planregularizar propuesta por esta Evaluación, para entregar a los usuarios del LA información sy de calidad.

En esta misma dirección, los lineamientos de cómo se organiza, obtiene, complementa e intela información pertinente y actualizada de la temática ambiental en el país, que deben ser elapor el MADS (Art. 5 de la Ley 99 de 1993), deberían también ser consultados con el CNacional Ambiental del Sistema Nacional Ambiental (SINA), pues es coherente con su obque tiene a cargo: “(…) asegurar la coordinación intersectorial en el ámbito público de las planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables” (Humboldt, 20

En los debates actualizados y publicados acerca del proceso de licenciamiento ambienencuentran autores del medio académico (investigadores, universidades), funcionarios sectores vinculados con el proceso (públicos y privados), incluso peticionarios. Los temas ddiscusión van desde la necesidad de relanzar el SINA (Cárdenas, 2012); la debilidad de la su desarticulación con el MADS; la crisis de las CAR (Rodríguez Becerra, 2013); la tendenla flexibilización del proceso para la obtención de una licencia ambiental (Gudynas, 2013);capacidad de los sectores para autorregularse ya con la normativa nacional o las importadasempresas extranjeras que operan en el país.

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Los pronunciamientos sobre los temas que se tratan en el párrafo anterior pueden tener rescon el fortalecimiento del SIAC, acción que legalmente es competencia del MADS pero qámbito de sus competencias puede intervenir la ANLA, armonizando sus solicitudes de infcon la que en cada momento esté disponible y actualizada en el país; como también, coordinación y entrega de la información que recoge la entidad con los EIA, hacia las q

responsables de su consolidación y difusión, que para este caso es el IDEAM. Normativa

En las páginas web de la ANLA y de las CAR se evidencian avances orientados al acceso para que los ciudadanos puedan hallar fácilmente la información sobre los trámites y requilicenciamiento ambiental, sin embargo obstaculiza dicha dinámica la diversidad y variada nvinculada al tema de licencias ambientales, lo cual hace confuso y dispendioso el trámite usuarios.

El carácter progresivo en la legislación es aceptable por los usuarios del proceso de licenciambiental, no obstante, el permanente cambio en la misma conlleva a la dispersión yinseguridad jurídica tanto para los peticionarios como para las autoridades ambientales.

La normativa existente sobre la incipiente etapa de planeación de los proyectos sujetos a ambiental es pertinente, en tanto cada aspecto reglado es realmente necesario y aplicable acaso. Sin embargo, resulta insuficiente, porque la integralidad que demanda el proceplanificación de un proyecto, obra o actividad debería tener normada la exigencia del agotdel estudio de una serie de variables fundamentales para evaluar la viabilidad y característcada proyecto (v. gr. temas complementarios como la socialización, la participación, los arqueológicos). Tales variables deberían incorporar el impacto ambiental, el manejo arqueoel manejo sociocultural y étnico, además el estudio y levantamiento de la línea base sobre ede los recursos naturales que pretenden ser aprovechados, y los elementos naturales suscepde ser impactados, particularmente la biodiversidad.

La percepción e inadecuada concepción de la planeación de un proyecto sujeto a licencia ampor parte de sus gestores e incluso de algunas autoridades, es la que no permite abordar de mintegral la regulación de la fase de formulación y planificación de un proyecto, y se thaciendo análisis de manera aislada.

Trámites e Instrumentos

Los proyectos, en ocasiones, no están siendo planificados teniendo en cuenta las restricambientales, sociales y culturales, casos como Urrá, la Ruta del Sol, Puerto Brisa, entre otros, quson importantes para el desarrollo del país, ya que han omitido algunas de las restricciones coejemplo, presencia de territorios y comunidades étnicas, ecosistemas sensibles, áreas de protconflicto de usos, confluencia de proyectos, entre otros. Tal situación es consecuencia, en pala deficiente planeación de los proyectos que se deriva de las condiciones actuales de la inforequerida en el proceso de licenciamiento ambiental, ineficacia del trámite por la descoorinterinstitucional, falta de gerencia por parte del MADS para liderar el LA, y las deficienoperación de las funciones (bien formuladas) en las entidades públicas adscritas al proceso.

La comunicación entre los peticionarios y la ANLA en la parte inicial del licenciamiento amun elemento clave para el proceso, para ello se requiere fortalecer las mesas de diálogo y dide criterios técnicos para ajustar la planeación del proyecto. En este sentido, se consipertinentes pero insuficientes los sistemas RADAR y VITAL, este último disponible desde e

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que deberían incorporar los trámites para obtener los conceptos del INCODER, MinistInterior, e ICANH.

Actores

La política nacional ambiental está subordinada a la política nacional económica del país, poes deficiente la incorporación de la política ambiental a los planes sectoriales, lo cual plantear serias dudas referentes a la armonización de dichas políticas19.

La coordinación intersectorial e interinstitucional es débil, entre otras razones, por la poca eflos actores en su desempeño, a pesar de los recientes avances que la ANLA tiene con alsectores y entidaes, tales como: ANH, ANI, UPME, ANM, los Ministerios de Minas, TAmbiente e Interior; y las mesas de trabajo con gremios con la ANDI, ACP, Andeg y Acolge

La participación de la población en el marco del proceso para el licenciamiento ambientalaplica para la población no étnica y la étnica (socialización y consulta previa), es imponecesaria mantenerla, sin desconocer la necesidad de perfeccionar los instrumentoprocedimientos que se aplican por cuanto éstos están incidiendo en los plazos para la obten

una licencia ambiental. Entre los sujetos de la participación, de manera específica los representantes de organizacion

descendientes, analistas e investigadores, y la Corte Constitucional, impera la concepción hay una tendencia a realizar la consulta previa como un mero trámite administrativo. Esta coplantea que igual consideración, errónea, aplica para los procesos de socialización que desalos peticionarios durante la elaboración de los EIA.

2.1.3.2 Etapa de Evaluación

Información

La información en esta etapa debe caracterizarse por tres principios: ser útil, pertinente al proque se evalúa, y relevante para la toma de decisiones. Las autoridades ambientales, en la mayoría de las ocasiones, no tienen cómo verificar la ve

de la información de los estudios ambientales por ausencia de elementos efectivos y eficacestriangulación de la información primaria ofrecida por el proponente. Ante esta debilidaevaluación de la información se abre el espacio a la discrecionalidad de los grupos evaluadoaplicar los criterios subjetivos en “aras de mejorar la calidad de los EIA” se llega a la solinformación adicional, a la reiterativa solicitud de ampliación de la información o aclaracionestá influyendo directamente en la inversión de mayores tiempos en el proceso de licenciambiental.

La directriz consagrada en el artículo 48 del Decreto 2820 no se está cumpliendo, ya que el

debería tener disponible la información ambiental para la toma de decisiones, con basegenerada a partir de los estudios ambientales, las actividades de evaluación y el seguimientproyectos que hacen parte del proceso de licenciamiento ambiental; este flujo de informacida por dos razones: las autoridades ambientales no realizan la entrega periódica de la infor

19 Una muestra de esta situación es el trámite de la reforma al Código de Minas (Ley 1382 de 2010), que contenía una seridisposiciones que subordinaban la toma de decisiones en materias ambientales a los intereses de la autoridad minera. El derogado mediante sentencia de la Corte Constitucional por la falta de Consulta Pública de la misma. Adicionalmente, nlos estudios y documentos realizados por el Foro Nacional Ambiental, exministros como Manuel Rodríguez Becerra y otpuesto de presente la debilidad institucional del sector ambiental y su “captura” por parte de los sectores productivos del

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pensar en las demandas y condiciones de los proyectos a cargo de las autoridades regionalejándose del propósito de tener información parametrizada y un gobierno en línea unificacual, en el ámbito nacional, todos los usuarios encuentren unidad de criterios, protocolos y den todos los instrumentos de las autoridades ambientales.

En cuanto a la homogeneidad del procedimiento de licenciamiento ambiental de la ANLA y ldiferenciación por sectores:

En la actualidad dicho procedimiento no es homogéneo, debido a las diferencias en las tresque se evidencian. En la etapa de planeación, las diferencias están dadas, sobre todo, por el proyectos que son de su competencia para efectos del licenciamiento y para que aquellos qejemplo, requieren Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA)20. En la etapa de evaluación, i) haydiferencias desde la misma competencia de la autoridad ambiental nacional y de la auambiental regional que se otorga según el tipo de proyecto, aunque los tiempos reglamentadambos casos son iguales y definidos por la normativa; ii) las CAR tienen injerencia en la pladel territorio de su jurisdicción y la ANLA no; iii) los instrumentos promulgados por el MAde obligatoria utilización por parte de las CAR y la elaboración está a cargo de la ANLAetapa de seguimiento, la capacidad logística, técnica, financiera y de personal, son diferent

la ANLA y las CAR, y entre las mismas CAR. Hoy por hoy el licenciamiento ambiental en Colombia no es distinto para cada sector, ni deen concepto de esta consultoría; este proceso es uno solo y así se concibe en la Ley 99 de en el Decreto 2820 de 2010. Probablemente la actual operación del proceso induce a que se pcierta diferenciación: primero, por la misma organización interna de la ANLA al tener gtrabajo divididos por especialidades sectoriales; y segundo, el hecho que los términos de rese emiten diferenciados por cada sector.

La homogenización del proceso de licenciamiento ambiental también debe ser inclusiva; pMADS debería completar el proceso de elaboración términos de referencia para los sectores sido desregularizados o que no requieren someterse al proceso de licenciamiento ambientaque de todas maneras deberían surtir (así fuera voluntariamente) un proceso de evaluaci

impacto, para que el compromiso de la conservación del ambiente colombiano sea incluyenteEn cuanto a los resultados de la evaluación de los EIA: En la evaluación de impacto ambiental no existe un claro análisis territorial que permita

identificar los impactos acumulativos, sino además articular adecuadamente la licencia procesos de ordenamiento territorial. Por ello se concluye que el proceso de evaluación ha deevidencia la desarticulación de los asuntos ambientales respecto de la formulación de determambientales en los POT y de la formulación de los planes de desarrollo locales.

La calidad de los EIA está teniendo un paulatino proceso de mejoramiento, aún no concluidconsecuencia del mejoramiento de los instrumentos (TdR, metodologías para la presentacestudios, manuales de evaluación, etc.); y la incorporación de profesionales en las planpersonal de los actores principales (ANLA, peticionarios, consultoras). Este último factoavalado por la tercera parte de los peticionarios encuestados y entrevistados, al argumentdicho personal carece de experiencia y preparación en temas ambientales específicos.

"/ En el caso de las CAR incluirían sólo: la construcción de represas, presas y embalses con capacidad igual o menor a 20de m3; el tendido de líneas de transmisión con tensiones menores de 220 kV; la construcción y operación de puertos marítisean de gran calado; la construcción y operación de aeropuertos de nivel nacional; la construcción carreteras, túneles y deinfraestructura de la red vial secundaria y terciaria; la construcción de vías férreas y variantes de carácter regional, tanto pcomo privadas; la ejecución de obras en la red fluvial nacional; y los proyectos que requieran trasvases menores o iguales3/s enépocas de mínimo caudal.

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Las solicitudes de información adicional, ampliación de información o ajustes al Eresponsabilidad compartida entre los peticionarios y la ANLA, y retrasa substancialmente ede LA, específicamente en la etapa de evaluación. Los peticionarios, por una inaprinterpretación de la norma, entregan incompletos los estudios, incumpliendo desde los mtérminos de referencia. Por lo anterior, la ANLA no puede hacer análisis completos de es

ello conlleva a la solicitud de información adicional. En otras ocasiones, para reunir melementos que respalden la toma de decisiones en la ANLA, se emplea la figura de solicampliación de información o aclaraciones al EIA.

Con la eliminación de los ´vicios´ hallados en torno a los EIA y el mejoramiento de la calidmismos, podrán disminuirse los elevados niveles de solicitud de información adiciondiscrecionalidad en la solicitud de ampliación de información; además, se podrán optimtiempos dedicados a la evaluación de los proyectos y mejorar el cumplimiento de los estipulados en el Decreto 2820 de 2010 para la etapa de evaluación.

Actores

Una de las debilidades identificadas por los peticionarios en las autoridades ambientales esde suficiente personal idóneo y capacitado para atender los sectores económicos estratégicosque contribuye con los atrasos en el trámite de la licencia ambiental; esta falta es atribuibltodo, a la competencia que ejerce el sector privado sobre este personal en términos de remuny condiciones laborales ofrecidas que, difícilmente, pueden ser igualadas por una entidad delSin embargo, la ANLA ha intentado de incorporar, con un éxito relativo, este tópico en sus pgestión anual, y le apunta al fortalecimiento institucional mediante la consolidación y cualifsu planta de personal.

Respecto a la necesidad de fortalecer los equipos de trabajo de los demás actores pertenecienmapa institucional del licenciamiento ambiental, las posiciones de los peticionarios entrevvaría según la fuente de la información primaria. Entre los peticionarios de larga trayectosector, y que por esa razón han consolidado sus grupos de trabajo, consideran que la idoneisus respectivos grupos es una constante. Otros advierten acerca de la llegada del personaexperiencia lograda en la ANLA, que ante mejores ofrecimientos salariales y garantías laboda la rotación del personal capacitado del sector público hacia el sector privado.

2.1.3.3 Etapa de Seguimiento

Información

El Informe de Cumplimiento Ambiental (ICA) es un instrumento de entrega de informaciósu concepción actual, es poco productivo y eficiente para el seguimiento, pues se conceindicadores de gestión y no de impacto. Además, es de poca utilidad para la toma de dec dentro de la globalidad del proceso de licenciamiento ambiental, porque no retroalimenta lde datos oficiales con información reciente acerca del estado de los recursos naturales afectala zona de influencia de los proyectos, y tampoco los impactos acumulativos y la efectividmedidas del PMA.

Normativa

La regulación de la etapa de seguimiento es suficiente y pertinente en términos de la flexiboferta de mecanismos jurídicos para atender todas las vicisitudes que se presentan en ejecucun proyecto con licencia ambiental. Sin embargo, es insuficiente en cuanto a la participación

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autoridades ambientales para realizar el seguimiento de los proyectos, cuando la licenotorgada por la ANLA.

El Decreto 2820 de 2010 (artículo 36) permite resolver los casos relacionados con el moforma de declarar la terminación de la vigencia de la licencia ante el agotamiento, desistimfinalización del proyecto licenciado, mediante la figura llamada “pérdida de vigencia de lasambientales”, la cual resulta útil y aplicable para aquellos casos en los cuales el titular de lano de inicio a la obra o actividad después de cinco años de otorgada la licencia. Sin embargotras situaciones no tipificadas en dicha norma, como en los casos en que el titular de la suspende y abandona el proyecto de manera intempestiva, es preciso seguir aplicando la figupérdida de fuerza ejecutoria, prevista en la actualidad por la Ley 1437 de 2011.

Ante el incumplimiento de las condiciones concebidas como obligatorias en la licencia, la npermite la imposición de medidas preventivas y la revocatoria directa a título de sanciónagotamiento del proceso sancionatorio, por lo que, en caso de que la autoridad no imponmedida preventiva, la licencia goza de presunción de legalidad y tiene fuerza ejecutoria hafinalice y quede en firme el acto administrativo que resuelva su revocatoria como concluproceso sancionatorio ambiental.

Trámites e Instrumentos

El seguimiento a los proyectos con licencia ambiental es realizado por las autoridades ambietravés de dos mecanismos principales, las visitas técnicas y las revisiones documentales, aplicadas por la ANLA, con un bajo cubrimiento de la totalidad de proyectos licenciados.

La ANLA, recientemente, realiza procesos de seguimiento en conjunto con las CAR -sin competencias propias institucionales- al reconocer que existen intereses creados en las regiocual podría reñir con la finalidad de la estrategia que es implementarla con alto gratransparencia.

La obligación establecida por el Decreto 3573 de 2011, en cuanto que la ANLA debe atendlas quejas, reclamos y sugerencias de los usuarios a nivel regional, está siendo atendida mednombramiento de inspectores regionales de la ANLA, profesionales en zonas claves del paísseguimiento más expedito en campo, apoyado por las CAR, sin interferir en las funciones ode la Corporación.

Actores

Las carencias en cuanto a oferta académica (concentrada en Bogotá, D.C., Medellín, Bucaramangay Cali), idoneidad profesional y disponibilidad de recursos presupuestales para contratar y clas plantas de personal de las autoridades ambientales y demás instituciones estatales involuen el proceso de licenciamiento ambiental se mantienen en la etapa de seguimiento, al igual que enla incipiente etapa de planeación que los peticionarios hacen de sus proyectos.

Las comunidades asentadas en el área de influencia de un proyecto pueden realizar actividaseguimiento, y el mecanismo son las veedurías ciudadanas, reglamentadas por la Ley 850 dpara ejercer la vigilancia y control sobre la gestión pública. Pese al apoyo que en los últimhan recibido las veedurías ciudadanas, su conformación para el control y seguimiento de los escasa, debido a la falta de interés por parte de los dueños de los proyectos o los contratistaapoyar las que se pueden constituir en cada proyecto, o por desconocimiento de la poblacióla materia.

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2.2 RECOMENDACIONES

2.2.1 Objetivos

Objetivo General del Plan: Fortalecer la eficiencia y la eficacia del proceso de licenciamiento ambientmanera que cumpla su cometido de ser una herramienta fundamental para lograr el desarrollo sostepaís, permitiendo la conservación del ambiente (natural y socio-cultural), la biodiversidad (incluservicios ecosistémicos) y la base de recursos naturales, y contribuyendo a la implementación adecuada planificación del territorio.

Objetivos específicos Etapa y temas con la que serelaciona

Formalizar, reglamentar e implementar la etapa de planeacióncomo parte integral, punto de partida y factor de éxito del procesode licenciamiento ambiental, a cargo de las instituciones estatalessectoriales e involucrando los peticionarios.

PlaneaciónActores, Trámites y Procedimientos,Información y Normativa

Incorporar una batería de instrumentos, procedimientos yprotocolos únicos para la recolección de datos, con el fin demejorar la calidad, suficiencia y disponibilidad de la informaciónrequerida para la toma de decisiones en el proceso delicenciamiento ambiental, y contribuir al fortalecimiento del Sistemade Información Ambiental de Colombia (SIAC).

Planeación, Evaluación y Seguimiento.Información

Mejorar la capacidad del recurso humano que participa en lasdiferentes etapas del licenciamiento ambiental, para atenderadecuadamente sus requerimientos, según su complejidad, ydentro de los tiempos previstos por la norma.

Planeación, Evaluación y Seguimiento.Actores

Fortalecer las capacidades de la población para que de maneraefectiva, ejerzan su derecho a participar sobre los asuntos que, por

su ejecución, puedan afectar de manera positiva o negativa suscondiciones de vida y el derecho a gozar de un ambiente sano.

Planeación, Evaluación y Seguimiento.Actores, Normativa

Re-direccionar y consolidar el seguimiento a los proyectosmediante el fortalecimiento de los actores y de las herramientas deesta etapa, con el fin de cumplir con el mandato legal en cuanto ala conservación de los recursos naturales renovables.

Seguimiento.Actores, Trámites y Procedimientos yNormativa

2.2.2 Justificación

2.2.2.1 Etapa de Planeación. La etapa de planeación es actualmente una “pseudo” o incipiente etapa,aplicada en todos los sectores ni proyectos, y está dedicada, principalmente, a identificar la interaccproyecto con otros proyectos de otras entidades ya ejecutados o por ejecutar, y a la búsqueda de infrelevante para el ajuste de un proyecto determinado y no para su planteamiento o diseño inicial.Aunque la ANLA ha puesto en marcha, recientemente, dos estrategias como son Visor y Regionalizapoyado la herramienta Tremarctos administrada por el MADS (que podría fortalecer el SIACdemostrado en esta consultoría que no se percibe dentro de la mayoría de usuarios del licenciaambiental la importancia de una verdadera etapa de planeación, con suficiente información y decentralizada en una entidad estatal, con plena coordinación inter e intra sectorial y articinterinstitucional.

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Los actores entrevistados más conscientes de tal necesidad proponen realizar otras acciones tendviabilizar o no los proyectos, desde etapas más tempranas: i) realización de Evaluaciones AmEstratégicas (EAE) a cargo del Estado y los sectores que dinamizan el desarrollo del pperfeccionamiento de la articulación entre las políticas y metas ambientales y sectoriales del pgeneración de espacios de diálogos e información, asegurando la transparencia, entre entidades e

con injerencia en el licenciamiento ambiental y peticionarios interesados en ejecutar un proyecto epara la planeación del mismo. Lo anterior se interpreta como acciones a concebir dentro de la planeación a regular.

2.2.2.2 Información.En materia del sistema de información, las recomendaciones se orientan hacia lapueden ser ejecutadas directamente por la ANLA. Muchas otras, por su envergadura, como actualización cartográfica, de catastro, predial, presencia y ubicación de comunidades étnicas cterritorio definido, socio-demográfica; calidad y actualización de los POT, PBOT, EOT y POMCAsub sistemas de información, no se consideran porque resolver los problemas que se originan deficiencias o imprecisiones que se encuentra en las áreas que se mencionó depende de: la voluntadla asignación de partidas presupuestales de la nación; la capacidad de gestión de las entidade

coordinación intersectorial, entre otros aspectos.El propósito de las que aquí se incluyen es el de contribuir para que se avance en la construcción base desde el ámbito local hasta el nacional; mejorar la calidad de los EIA y afinar los instrumentevaluación de esos estudios, recomendaciones que se pueden lograr bien mediante la gestión de lante el MADS.

Por ello se hace indispensable el fortalecimiento del Sistema de Información Ambiental de Colomel cual es relevante para el licenciamiento ambiental. El MADS, a través del SIAC, debe ser el ccentral de la información obtenida de múltiples maneras, aunando esfuerzos de todos los usualicenciamiento; además, a través del fortalecimiento de los convenios de cooperación con los pinyección de capital económico (mejores presupuestos) a los institutos de investigación del coherencia con el ´aumento exponencial´ de las actuales demandas de información. Y por último, mformulación de una Política de Información Ambiental.

2.2.2.3 Etapa de Evaluación - Protocolo para Información Adicional.La posibilidad que otorga el Decreto2820 de 2010 de allegar información en diferentes momentos a la autoridad ambiental, antes de la emAuto de Reunida la Información, a veces se convierte en una acción que afecta el ejercicio de evaretrasa los plazos del LA. La maniobra es utilizada en doble vía. Los peticionarios entregan losincompletos, sin tener toda la información requerida según los términos de referencia, exponiéndoslas soliciten posteriormente, esto se hace para empezar el trámite y agilizar el proceso mientras se terecolectar la información y documentación requerida. Por su parte la autoridad ambiental solicita iadicional, o en ocasiones, hace uso de las figuras ´ampliación de información´ o ´aclaracionesdeterminantes que retardan la toma de decisiones y es percibido como mecanismo para aplazar los de la resolución de la licencia.

En consecuencia, la solicitud de información adicional puede mostrar tanto debilidad en la calidad como también inseguridad en los peticionarios porque las solicitudes tienen componentes subdiscrecionales de los profesionales evaluadores que representan a la autoridad ambiental.

Las cifras halladas durante la consultoría corroboran los datos cualitativos de las entrevistas: entre eel 57,6% de los proyectos respecto de los cuales se solicitó licencia ambiental, demandaron ajusterequeridos por la autoridad ambiental; y se requirió ampliación de información al 80,2% de las sol

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licencia ambiental. Tal situación impacta directamente en mayores tiempos invertidos en la eevaluación, superando ampliamente los plazos regulados por la norma, por lo tanto se hace indisimplementar un protocolo para la información adicional.

2.2.2.4 Etapa de Evaluación – Recurso Humano en la ANLA.Las respuestas dadas por los entrevistados

apuntan a señalar que la etapa de evaluación es la más demorada del proceso para el licenciaambiental. Desde su óptica, esa situación se debe a la incapacidad de la ANLA para reteneprofesionales con mayores conocimientos y experiencia específica, quienes buscan mejores oportlaborales.

La resolución de esa situación apunta hacia el fortalecimiento institucional mediante la contrapersonal especializado según la demanda de los proyectos en proceso de licenciamiento ambiemejoramiento de la escala salarial para que el sector público pueda competir en igualdad de condicel privado en el mercado laboral; la continuidad de los contratos laborales para los/las profesiondemuestren su idoneidad.

2.2.2.5 Participación Comunitaria.La Constitución Política de Colombia de 1991, capítulo III, consa

como un derecho colectivo el de gozar de un ambiente sano, garantiza “[…] la participación de la en las decisiones que puedan afectarla” (art. 79), y establece el compromiso del Estado de planifimanejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenibconservación, restauración o sustitución”; y a “[…] prevenir y controlar los factores de deterioro amimponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados” (Art, 80).

Sobre esa base constitucional el Presidente de la República sancionó el Decreto 330 de 2007, medcual reglamentó las audiencias públicas en materia de licencias y permisos ambientales, mandatoconstituye en una herramienta para que la población en general tenga el conocimiento de los proyeco actividades, los efectos que estos puedan causar así como, las medidas propuestas para su manejo

En la actualidad el procedimiento para que la población esté informada sobre los proyectos que van al proceso para la obtención de una licencia ambiental son las “Socializaciones”, las cuales resprequerimiento de los Términos de Referencia que se encuentran bajo el ítem “Lineamientos de partic

Pese al desarrollo de ese requerimiento, son frecuentes las quejas de la población comprendida en lde influencia directa porque consideran que durante las “socializaciones” no recibieron informaciósobre la naturaleza de los proyectos, sus efectos, las medidas adoptadas; que no fueron convocadasque esos eventos se reducen a la recolección de firmas para demostrar el cumplimiento de la oridada por la autoridad ambiental competente.

Esa inconformidad se traduce en conflictos con diferentes grados de intensidad entre segmentopoblación con la ANLA o los peticionarios. Cuando los ánimos se exacerban recurren a las APúblicas que, en ese contexto de conflicto, adquieren la dimensión de litigio y no como mecanismparticipación como lo indica el espíritu de la ley que de manera explícita quedó plasmado en el artíDecreto 330 de 2007.

En ese contexto se ubican cuatro proyectos que ya surtieron el procedimiento de las “Socializacionlos que, según comunicados de la ANLA, están corriendo los términos para la celebración de respeAudiencias Públicas, y dos cuyas Audiencias Públicas ya fueron realizadas:

En trámite:

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- Área de Perforación Exploratoria Chenchena, Auto 1423, del 20 mayo de 2013;- Área de interés para el desarrollo del campo Buenavista, Auto 1367, del 15 de mayo de 2013- Área de perforación exploratoria Bloque Llanos 59, Auto 0246 del 31 de enero de 2013;- Área de perforación exploratoria Bloque Llanos 36, Auto 0030 del 8 de enero de 2013;

Realizadas:- Área de perforación exploratoria CPO – 9, de la empresa ECOPETROL S.A., en Acacias (

10 de abril de 2013.- Área de Perforación exploratoria Ceiba de la empresa EMERALD ENERGY PLC Sucursal

en Puerto Rico (Caquetá), en agosto de 2012.

En los seis casos que se relacionan el retraso para la obtención de la licencia ambiental es igual alpeticionarios dedicaron para las socializaciones las cuales, con mayor rigor están comprendidaAudiencias Públicas, así: garantes, artículo 5º; reuniones previas de información, artículo 7º.

2.2.2.6 Consulta Previa.Cae en el campo de la participación comunitaria la Consulta Previa, conce

como un derecho fundamental de las comunidades étnicas – indígenas, afro-descendientes, palenraizales y Rom -, cuando se toman medidas legislativas y administrativas que de alguna manera apuedan afectar la integridad social, económica y cultural de esos pueblos.

Los derechos de los pueblos tribales son ampliamente reconocidos en los tratados internacionales por Colombia (Convenio 169 de la OIT, ratificado mediante la Ley 21 de 1991); en la ConstituciónColombia de 1991; numerosos actos legislativos y sentencias de la Corte Constitucional.

No obstante ese respaldo legal, voceros de indígenas y afro descendientes especialmente, e investigreiteran por distintos medios la violación absoluta o parcial de los derechos de esos pueblos, por para la construcción de la Troncal del Café, exploración en el Bloque Samoré; en la construcción yde la Fase 1 del Puerto Multipropósito Brisa (Rodriguez, 2010. Pág. 62); contrato de concesión Ma

para la exploración y explotación de una mina “de cobre, oro, molibdeno y minerales concesibledeparamentos de Antioquia y Chocó (Sentencia T – 769 de 2009).

En el texto citado de la Dra. Gloria Amparo Rodríguez, manifiesta que si bien la Consulta Previa rbuena fe, sirve para garantizar el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas, afrodescepalenqueros y Rom, “la normativa al respecto no ha sido suficiente y faltan mecanismos, instruherramientas que permitan tener claridad sobre la forma cómo debe realizarse la consulta previa, lde validación y concertacion” (pág. 8).

Dado el alcance de esta consultoría, las recomendaciones no atenderán los aspectos que señala lRodríguez, pero sí realizarán recomendaciones hacia el cumplimiento pleno de los mandatos legallos cuales además de las leyes se deben incluir los Convenios internacionales y las Sentencias de Constitucional, algunos de los cuales se relacionan en la Tabla 2.2.1

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Tabla 2.2.1Mandatos legales en Colombia referentes a la Consulta PreviaSENTENCIA

No./LEY/CONVENIO AÑO TEMA

Convenio 169, artículo 15º/Ley 21 1991

“ART. 15. — 1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existen sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derechesos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos rec

“2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursosubsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobierdeberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueinteresados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección oexplotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados debparticipar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades y puna indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado dactividades.”

T – 382 2006

Información: “A uicio de esta Sala, frente a este contexto, la acción de tutela procepara garantizar la socialización efectiva de la información, esto es, teniendo en cuentusos y costumbres de cada etnia, y para la realización de una Mesa de Concertación blos postulados mínimos del Decreto 1397 de 1996, en la cual se promuevan mecanismos para intentar llegar a un consenso y se garantice la formación de

consentimiento completo, libre, previo e informado.”Corte Interamericana deDerechos Humanos (casoSaramaka) citado en laSentencia T -769

2009

Consulta previa general.“el Estado debe garantizar que no se emitirá ninguna concesióndentro del territorio... a menos y hasta que entidades técnicamente capaces, bajo lasupervisión del Estado, realicen un estudio previo de impacto social y ambiental. Medianteestas salvaguardas se intenta preservar, proteger y garantizar la relación especial que losmiembros del pueblo Saramaka tienen con su territorio, la cual a su vez, garantiza susubsistencia como pueblo tribal”

T – 769 2009

Difusión de los EIA. “[…]Quinto: ORDENAR al Ministro de Ambiente, Vivienda y DTerritorial, que antes de que se rehaga y extienda la consulta previa con todas lascomunidades interesadas en el desarrollo del proyecto de exploración y explotación mMandé Norte, culmine los estudios científicos integrales y de fondo sobre el impactoambiental que tal desarrollo pueda producir, difundiendo ampliamente los resultados elas comunidades indígenas y afrodescendientes que puedan ser afectadas y evitando quse emitan licencias ambientales para la ejecución de proyectos de exploración y explotque afecten la biodiversidad y el medio ambiente..”(pág. 32).

T – 129 2011

Alcances: “[…] los distintos casos que han sido objeto de revisión por parte de la Coesta materia permite concluir que la consulta previa no ha sido llevada ni cumplida creigor que rerece; puesto que en los casos sometidos a revisión ha sido constante por pde las entidades accionadas la asimilación del proceso de consulta a un mero trámitereuniones informales sin articulación ni consideración por los derechos que se encueen juego en estos procesos. En esa medida, es imprescindible para este Tribunal queproceso no se límie sólo a la etapa previa a la intervención en los territorios étnicos, por la que se requiere de fórmulas que permitan equilibrar los fines del Convenio 169OTI y los desrrollos posteriores en la materia”.Tiempos: “[…] no es plausible pensar en la determinación de un tiempo único pamaterialización de la consulta previa y la búsqueda del consentimiento, ya que homogeeste tipo de procesos desconoceria el respeto por las diferencias y circunstancias de distintas comunicadas étnicas. Por ello, el proceso deberá efectuarse desde la etapa estudios de factibilidad o planeación y no al final, en el momento previo a la ejecucique este tipo de práctica desconoce al romper los tiempos propios de las comunidaétnicas, situando el proceso de consulta y búsqueda del consentimiento en un obstácuno en la oportunidad de desarrollar un diálogo entre iguales en el que se respetepensamiento del otro, incluido el de los empresarios.”Plan de manejo arqueológico. “(ix) Es obligatorio el control de las autoridades en materiaambiental y arqueológica, en el sentido de no expedir las licencias sin la verificaciónconsulta previa y de la aprobación de un Plan de Manejo Arqueológico conforme a la pena de no poder dar inicio a ningún tipo de obra o en aquellas que se estén ejecutaordenar su suspensión.”

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SENTENCIANo./LEY/CONVENIO AÑO TEMA

Acompañamiento. “(xi) Es obligatorio que las comunidades étnicas cuenten con eacompañamiento de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación proceso de consulta y búsqueda del consentimiento. Incluso de la posibilidad de contael apoyo de organismos internacionales cuyos mandatos estén orientados a preveni

proteger los derechos de las comunidades étnicas de la Nación.”Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

2.2.2.7 Etapa de Seguimiento.Con respecto a la etapa de seguimiento, en el medio académico, en el grude la consultoría y entre los funcionarios públicos y privados, peticionarios y consultores entreviséste proyecto, hay consenso en cuanto a la debilidad de esta etapa, y la consideración de que es importante en el marco del trámite para el licenciamiento ambiental.

Las razones que estos actores aducen con respecto a la importancia y necesidad de reforzar la etseguimiento son, entre otras, las siguientes:

- Los EIA no siempre alcanzan a identificar todos los efectos que puede causar un proyecto.- En los EIA puede sub o sobre valorarse la importancia de los efectos identificados.- Durante la ejecución de los proyectos pueden surgir nuevos efectos que estos causen u

acumulativos o sinérgicos, que se evidencian durante la operación de los mismos.- Las interventorías no siempre actúan con total independencia frente al peticionario, su contratan- Las visitas de seguimiento que realiza la ANLA: 1) no son suficientes en cuanto a la frec

duración; 2) no siempre cuentan con el personal idóneo bien por la cantidad, conocimientos o exespecífica del personal asignado para esa tarea; 3) durante las visitas que realiza la ANLA, precisión en cuanto al papel e intervención de la población comprendida en el área de influencia

- Algunos de los impactos que se pueden causar y no se remedian de manera oportuna por ausedebilidad del seguimiento, pueden derivar en daños irreversibles sobre los recursos naturarenovables.

Aun cuando la debilidad de esta etapa persiste es necesario anotar como un avance hacia su fortaleel proyecto de Regionalización con el propósito de mejorar las etapas de evaluación y seguimiento,2012, la ANLA inicio con tres pruebas piloto en los departamentos del Casanare, para el sehidrocarburos; Cesar, para el de minería; y Corredor Ciénaga – Santa Marta, para el de infraestructu

Uno de los componentes de ese proyecto son los inspectores de la ANLA, actores encargados desarrollar procesos de interlocución con las comunidades y apoyar la recepción y atención de ssobre los proyectos obras y actividades que han sido licenciados por parte de la ANLA edepartamentos.”, y de brindar “[…] apoyo en las actividades de seguimiento continuo y estricto cude las empresas en los programas implementados para el manejo y control de los impactos ambiengeneran con las actividades licenciadas” (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, 2012) (subfuera del original).

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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS TIEMPO DEIMPLEMENTACIÓN

GENERALESExtender el régimen de la licencia global para otro tipo de proyectos (Comopor ejemplo a proyectos de minería, y eventualmente algunos tipos deproyectos de infraestructura que tengan estas mismas características perobajo la modalidad de licencia de proyectos por fases o etapas, más correcta yadecuada para asegurar el seguimiento ambiental a los proyectos) con el finde disminuir los trámites; en este sentido, la modificación a la licenciaterminaría siendo un evento excepcional, que solo procedería en cuanto se

tratare de cambios probadamente no previstos o previsibles al momento deplanificar el proyecto, lo que obligaría a los gestores de los mismos aincorporar la variable ambiental dentro de la concepción de un proyecto.

MADS, Despacho del Ministro. ANLA,Dirección;

MADS, Dirección asuntos ambientalessectorial y Urbano, Oficina AsesoraJurídica. ANLA, Dirección; Oficina

asesora de planeación; Subdirección deEvaluación y Seguimiento.; Subdirección

de instrumento, permisos y trámitesambientales; Grupo permisos y trámites

ambientales, Coordinación; OficinaAsesora Jurídica.

A corto plazo (1 año)

Impedir la creación de mecanismos como “ventanillas exprés” para el trámitede licencias, o la regulación de procedimientos que desvirtúen el carácterprevio de la licencia ambiental, el cual ya ha sido claramente ratificadomediante Sentencias de la Corte Constitucional.

MADS, Despacho del Ministro. ANLA,Dirección; Oficina Asesora Jurídica.

MADS, Ministro; Viceministra. ANLA,Dirección.; Oficina asesora de

planeación; Oficina Asesora Jurídica,.A partir de la fecha.

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RECOMENDACIÓN / ACCIONES ASOCIADAS RESPONSABLE INVOLUCRADOS TIEMPO DEIMPLEMENTACIÓN

ETAPA DE PLANEACIÓNIncorporar al listado de los proyectos que requieren licencia ambiental, losmegaproyectos agroindustriales (de tipo monocultivo, como palma, caucho,soya, e incluso plantaciones forestales con especies introducidas) por supotencial de generar altos impactos sobre la biodiversidad, el medio ambientey los medios de vida de las comunidades. Concertar con el Ministerio deAgricultura y Desarrollo Rural los TdR para la realización de los EIA.

MADS: Despacho del Ministro;Viceministerio de Ambiente.

ANLA: Subdirección de Evaluación ySeguimiento; Subdirección de

instrumentos, permisos y trámitesambientales.

Ministerio de Agricultura y DesarrolloRural.

A corto plazo (1 año)

Establecimiento de un registro nacional único de consultores (firmas e

individuos) certificados para la elaboración de los instrumentos de evaluación(DAA, EIA, PMA), y de un mecanismo de certificación de competencias conparticipación del SENA y las Universidades del país. Este registro estaríadisponible tanto para la ANLA como para las CAR y CDS.

MADS: Despacho del Ministro;Viceministerio de Ambiente. ANLA:

Subdirección de instrumentos,permisos y trámites ambientales.

SENA. Universidades públicas y privadasdel país. A mediano plazo (1 – 3 años)

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CAPITULO 3. DISEÑO EVALUACIÓN DE IMPACTODe acuerdo con lo señalado por los Pliegos de Condiciones, la intención del DNP al incluir este codentro de la evaluación del Sistema de Licencias del país fue realizar una evaluación de largo plazode la efectividad del instrumento de licenciamiento sobre el medio ambiente y el estado de losnaturales.

3.1 METODOLOGÍA

Como toda evaluación de impacto, sería preciso contar con una línea de base detallada que perealizar la comparación del estado previo a la aplicación del instrumento, con el estado generaconsecuencia del desarrollo del proyecto o actividad objeto de licencia ambiental.

Ahora bien, también se hace preciso contar con un grupo de control de proyectos que, por sus caracno hayan sido objeto de licencia ambiental y que, de todas formas se hayan llevado a cabo, parintentar dilucidar la diferencia en el efecto sobre el medio ambiente de ambos grupos. Sin embapuede presentar dificultades porque estos tipos de proyectos pueden diferir en sus características pr(tamaño, impactos generados, localización).

Por esta razón, se requeriría seleccionar los grupos de tratamiento y control con el mayor cuidadotipos de proyectos solicitados (Hidrocarburos, minas, eléctrico, obras públicas y marítimo y Entonces el establecimiento de criterios detallados para seleccionar ambos grupos será el segundo pa

Las actividades del componente permitirán plantear y diseñar la metodología pero no realizimplementación durante el tiempo de ejecución. Para ello, se propone, además de la revisión de internacional sobre el tema, la realización de grupos focales con personas directamente involucraevaluación de estudios de carácter ambiental (Ministerio, corporaciones, ANLA), políticas ambienpara que estos aporten sus recomendaciones al diseño metodológico.

3.2 DEFINICIÓN DE GRUPOS DE PROYECTOS POR EVALUAR

En principio el DNP definió cinco grandes grupos, o tipos, de proyectos para la evaluación de la efela licencia ambiental en ellos; estos grupos son: Hidrocarburos, minas, eléctrico, obras públicas y mportuario. Sin embargo, por la variedad de proyectos que se presentan al interior de cada uno dgrupos, podría pensarse, hacia el futuro, en realizar una evaluación más detallada de subgrupos comse proponen a continuación:

a. Hidrocarburos Áreas continentales de exploración y explotación de petróleo y gas natural Áreas marino-costeras de exploración y explotación de petróleo y gas natural Infraestructura de transporte de hidrocarburos Refinerías e instalaciones de proceso o exportación

b. Minas Minas a cielo abierto Minas subterráneas o de socavón Plantas de procesamiento de minerales

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c. Eléctrico Centrales hidroeléctricas Centrales termoeléctricas Centrales de generación eólica, geotérmica u otras Líneas de transmisión de energía Transvase de cuencas

d. Obras públicas Proyectos lineales: Carreteras y ferrocarriles

e. Marítimo y portuario Puertos Puertos carboníferos o terminales de hidrocarburos Dragados de canales de acceso

3.3 DETERMINACIÓN DE CRITERIOS DETALLADOS PARA SELECCIONAR GCONTROL Y TRATAMIENTO

Dentro del universo de proyectos para los cuales la Unión Temporal cuenta con información provDNP, sobre procesos de licenciamiento, sólo sería posible seleccionar los proyectos que forman pgrupo de tratamiento, ya que en este caso el objeto de evaluación y factor diferenciador entre amboes la imposición (la obligatoriedad y el trámite) de una licencia ambiental, de acuerdo con la normaten cada momento.

Para el caso de un eventual grupo de control, esta consultoría no cuenta con una base de datos (univproyectos de los mismos sectores entre los cuales se pudiera seleccionar el grupo de control solicitposible definición de criterios para la selección de éstos podría hacerse haciendo un uso “negativo”de la definición de la Ley 99 de 1993 sobre los proyectos que requieren licencia ambiental, estableciendo los tipos que No requerirían licencia ambiental. Así, en los cinco grupos se tendríaTabla 3.3.1):

Tabla 3.3.1Posibles criterios para la definición de grupos de tratamiento y control Grupo deproyectos

Grupo de tratamiento(Proyectos que requieren licencia ambiental

de la ANLA)

Grupo de control(Proyectos que no requieren/requirieron

licencia ambiental de la ANLA)

Hidrocarburos

Ejecución de obras y actividades deexploración, explotación, transporte,conducción y depósito de hidrocarburos, yconstrucción de refinerías.

Proyectos que afecten el Sistema de ParquesNacionales Naturales.

Ninguno. Todos los proyectos de este sectorson objeto de licencia.

Minas

Ejecución de proyectos degran minería; o

Proyectos de cualquier magnitud queafecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales.

Mediana o pequeña minería, según sedefinen, y Proyectos queno afecten elSistema de Parques Nacionales Naturales.

Energía

Construcción de prensas, represas, oembalses con capacidadsuperior adoscientos millones de metros cúbicos, yconstrucción de centrales generadoras deenergía eléctrica queexcedan de 100.000 Kwde capacidad instalada así como el tendido de

Construcción de prensas, represas, oembalses con capacidadinferior adoscientos millones de metros cúbicos, yconstrucción de centrales generadoras deenergía eléctrica queno excedan de100.000 Kw de capacidad instalada así

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Grupo deproyectos

Grupo de tratamiento(Proyectos que requieren licencia ambiental

de la ANLA)

Grupo de control(Proyectos que no requieren/requirieron

licencia ambiental de la ANLA)las líneas de transmisióndel sistemanacional de interconexión eléctrica yproyectos de exploración y uso de fuentes deenergíavirtualmente contaminantes.

Transvases de una cuenca a otra de corrientesde agua queexcedan de 2 mt.3/segundodurante los períodos de mínimo caudal.

Proyectos queafecten el Sistema de ParquesNacionales Naturales.

como el tendido de las líneas detransmisiónque no sean parte del sistemanacional de interconexión eléctrica yproyectos de exploración y uso de fuentesde energíano contaminantes.

Transvases de una cuenca a otra decorrientes de agua queno excedan de 2mt.3/segundo durante los períodos demínimo caudal.

Proyectos queno afecten el Sistema deParques Nacionales Naturales.

Obras Públicas

Transvases (en el caso de acueductos,distritos de riego o proyectos multipropósito)de una cuenca a otra de corrientes de aguaqueexcedande 2 mt.3/segundo durante losperíodos de mínimo caudal.

Construcción de aeropuertosinternacionales. Ejecución de obras públicas de las redes vial,fluvial y ferroviarianacionales.

Construcción de distritos de riego paramás de 20.000 hectáreas.

Proyectos queafecten el Sistema de ParquesNacionales Naturales.

Transvases (en el caso de acueductos,distritos de riego o proyectos multipropósito)de una cuenca a otra de corrientes de aguaqueno excedan de 2 mt.3/segundo durantelos períodos de mínimo caudal.

Construcción de aeropuertosnacionales. Ejecución de obras públicas de las redesvial, fluvial y ferroviariadepartamentales olocales.

Construcción de distritos de riego paramenos de 20.000 hectáreas.

Proyectos queno afecten el Sistema deParques Nacionales Naturales.

Marítimo yportuario

Construcción o ampliación de puertosmarítimos degran calado.

Proyectos queafecten el Sistema de ParquesNacionales Naturales.

Construcción o ampliación de puertosmarítimos demediano o pequeño calado.

Proyectos queno afecten el Sistema deParques Nacionales Naturales.

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia, a partir del Artículo 52 de la Ley 99 de 1993 (2013)

Como puede observarse, no habría posibilidad de tener un grupo de control para el sector de hidroAhora bien, algunas dificultades adicionales se presentan en este punto:

El grupo de control, en el que, por sus características y dimensiones, los proyectos incluidosno serían comparables de ninguna manera con los del grupo de tratamiento.

Con posterioridad a 1993, o 1994, cuando fue reglamentada la Ley 99 de 1993, todo proyecumpliera con las condiciones establecidas en el artículo 52 de la mencionada Ley sería oblicenciamiento ambiental y, por ende, sería necesario remontarse a proyectos ejecutados anestas fechas para poder encontrar un universo de proyectos con características similares a lgrupo de tratamiento pero, por la antigüedad de dichos proyectos sería muy poco probable eninformación para realizar la evaluación. Una serie de proyectos señalada por el Artículo 53 de la misma Ley 99 de 1993 (pero reglapor el Decreto 2820 de 2010), requiere licencia ambiental, pero dicho trámite es competencCorporaciones Autónomas Regionales; esta situación tiene dos consecuencias: bien queproyectos también deberían formar parte del grupo de tratamiento, o bien que exigiríaredefinición del objeto de la evaluación de la efectividad (por ejemplo realizándola sóproyectos de competencia de la ANLA y, antes de su creación, del Ministerio de Ambiente)caso, sobre dicho universo ni la ANLA, ni el DNP, y obviamente tampoco la UT, tienen inalguna, lo cual hace inviable seleccionar un grupo de control entre ellos.

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Los cambios en la reglamentación de la Ley 99 de 1993, desde el Decreto 1753 de 1994 h2820 de 2010, hacen que las definiciones de aspectos claves que determinan la exigibilidalicencia ambiental hayan cambiado durante estos 19 años haciendo no homogéneoincomparables los eventuales grupos de control y tratamiento.

Por esta razón,la recomendación de la presente consultoría es no realizar una evaluación tradicionade la efectividad de la licencia ambiental, con base en grupos diferenciados de control y tratamientrealizar, en su lugar, una evaluación de efectividad en la cual NO EXISTE un grupo de control podificultades y la imposibilidad de (i) hacer comparables ambos grupos además de, aún en caso de qlo fueran, (ii) conseguir la información de línea base y monitoreo para realizar la comparación.Poresta razón se propone realizar la evaluación mediante la comparación, antes y después del proclicenciamiento ambiental, sobre un número limitado de casos, seleccionados aleatoriamente, para cada grde proyectos que, aunque no podría ser extrapolado a la totalidad del universo de proyectos licpodría arrojar luces sobre la verdadera efectividad del instrumento; la estimación del efecto o impserá la diferencia entre ambas mediciones.

3.4 SELECCIÓN DE PROYECTOS QUE CONSTITUYEN EL GRUPO OBJ

EVALUACIÓNLa selección de proyectos se realizó a partir de la base de datos de proyectos objeto de licenciprovista por la ANLA en el desarrollo de esta consultoría, y que fue objeto de análisis y ajuste enLos proyectos ya han sido clasificados en tres de las cinco categorías solicitadas: Hidrocarburos, energía. Para obtener el universo de las dos categorías restantes – obras públicas y marítimos y porse realizó una clasificación adicional para los proyectos que originalmente fueron denominados “infraestructura”. A partir de esta clasificación adicional, y dentro de cada grupo, se selecaleatoriamente cinco proyectos de cada uno, los cuales constituirán los grupos de evaluación.

Sin embargo, en este punto es necesario hacer una aclaración adicional: para evitar los problemapresentaron durante la selección de la muestra de 600 proyectos que fueron objeto de la revisión

expedientes en la ANLA (descritos en el Producto No. 4 de esta consultoría y relacionados con la de un grupo muy importante de iniciativas que NO corresponden a procesos de licenciamiento ambselección de los proyectos que constituyen el grupo de evaluación se realizó sobre la submuestra defueron revisados por la consultoría y que corresponden, todos ellos, a proyectos sujetos a licencambiental en el país.

A continuación, en la Tabla 3.4.1, se presenta el listado de los proyectos seleccionados para cada uncinco tipos de proyectos solicitados por los Pliegos de Condiciones.

Tabla 3.4.1Proyectos seleccionados como grupo de evaluación, por tipo de proyectoEXPEDIENTE COD_EXPEDIENTE SECTOR EMPRESA ESTADO DEL

EXPEDIENTEENERGÍA

LAM4627 4627 Energía INTEGRAL S.A. EvaluLAM4062 4062 Energía CARBOELECTRICA DE SINIFANÁ S.A E.S.P. LAM1572 1572 Energía CODENSA S.A. E.S.P. SeguiLAM0758 758 Energía TRANSELCA S.A. ESP SeguLAM2327 2327 Energía ISAGEN S.A. E.S.P. Seguim

HIDROCARBUROSLAM3970 3970 Hidrocarburos HOCOL S.A. Segui

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EXPEDIENTE COD_EXPEDIENTE SECTOR EMPRESA ESTADO DELEXPEDIENTE

LAM5418 5418 Hidrocarburos MONTECZ S.A. EvalLAM0241 241 Hidrocarburos PROMIGAS S.A. E.S.P SegLAM0180 180 Hidrocarburos ECOPETROL S.A Segu

OBRAS PÚBLICASLAM0478 478 Infraestructura INSTITUTO NACIONAL DE VIAS LAM0147 147 Infraestructura INSTITUTO NACIONAL DE VIAS

LAM2904 2904 InfraestructuraUNIÓN TEMPORAL DESARROLLO VIAL DEL VALLE DELCAUCA Y CAUCA Seguimiento

LAM5190 5190 Infraestructura CORMAGDALENA EvaLAM0014 14 Infraestructura INSTITUTO NACIONAL DE VIAS

MINERÍALAM5260 5260 Minería JOSE MARIA LOSADA GUTIERREZ LAM1094 1094 Minería Carbones del Cerrejón Limited. SegLAM3770 3770 Minería Consorcio Minero Unido S.A EvaLAM2622 2622 Minería C.I. PRODECO S.A Segui

MARÍTIMO Y PORTUARIOLAM1488 1488 Marítimo - Portuario PUERTO PIMSA S.A. SeLAM4514 4514 Marítimo - Portuario PROTECCIÓN COSTERA EN ARBOLETES Y CÓRDOLAM0675 675 Marítimo - Portuario INSTITUTO NACIONAL DE VIAS LAM4913 4913 Marítimo - Portuario DEPARTAMENTO DE MAGDALENA LAM0150 150 Marítimo - Portuario SOCIEDAD AMERICAN PORT COMPANY INC

3.5 CONSULTA Y ACUERDO SOBRE TIPOS DE IMPACTOS E INDICADORES PPROYECTO

Los tipos de proyectos inicialmente seleccionados generan, durante sus etapas de construcción y opimpactos ambientales y socioculturales que difieren radicalmente en su ámbito, énfasis, sevepersistencia. Por esta razón, en nuestro concepto, no es posible generar una batería única de indipara medir la efectividad de la licencia ambiental, sino que deben generarse baterías individuales pproyecto, con algunos elementos comunes y otros específicos.

Para definir los impactos por tipo de proyecto, se propone la realización de talleres de concertaentidades como el MADS, la ANLA, institutos de investigación del SINA, organizaciones de la soci

En cada caso, se deberán definir entre 10 y 15 indicadores, como máximo, que den cuenta de evimpactos por tipo de proyecto, lo cual exige un ejercicio deselección de proyectos prioritarios.

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Si bien en algunas de las experiencias revisadas se encontraron grupos de hasta 14 indicadoresvariables relacionadas)23, esta profusión sólo es posible en los casos en los cuales hay un alto gradohomogeneidad de los proyectos u objetos de comparación.

A continuación, en las tablas 3.5.1 a 3.5.5, se presentan algunas propuestas de indicadores, asoc

algunos de los mayores impactos generados por cada tipo de proyecto, sugeridas por esta consultbase en la experiencia del grupo evaluador, habida cuenta de que no es posible en este marco realirevisión de los Estudios de Impacto Ambiental de cada tipo de proyecto para encontrar impactos Esta propuesta puede ser complementada, además, con las Guías Ambientales elaboradas por el MAdiferentes tipos de proyectos y con los resultados de las consultas.

3.6 LEVANTAMIENTO DE LÍNEAS DE BASE CON BASE Y DE LOS INDICACADA UNA DE LAS REPETICIONES

Teniendo en cuenta que una importante proporción del universo de proyectos incluidos en la infdisponible para esta consultoría está constituida por proyectos en ejecución o en operación, el levade las líneas de base deberá realizarse a partir de la información incluida en los Estudios de

Ambiental para cada uno de estos proyectos.También se utilizarán como fuentes de información complementaria: la información residente en el los sistemas de información de las CAR correspondientes; imágenes de satélite o fotografías aéreas.

La información deberá referirse al área de influencia directa del proyecto y, en los casos que así s(los cuales serán los menores posibles por la falta de información detallada sobre esta área en los de Impacto Ambiental), al área de influencia indirecta del mismo.

En el caso de las repeticiones propuestas, la información podrá provenir de los Informes de CumAmbiental (ICA) de los proyectos, de los Autos de seguimiento elaborados por la ANLA, asíinformación provista por terceros interesados en cada uno de los proyectos.

23 Flórez, Natalia et al. 2010. Análisis de Efectividad de Manejo de las Área Protegidas con Participación Social. Bogotá, Parques nacionNaturales de Colombia, Patrimonio Natural, WWF Colombia y USAID. 63 p.

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Tabla 3.5.4Propuesta de indicadores – Proyectos de Obras Públicas Recurso Impactos mayores Tipo de indicadores Posibles instrumentos o fuentes de

informaciónSuelo Pérdida o alteración de la

estructura del suelo Volumen total de excavaciónVolumen explotado de materiales de cantera

Estudio de Impacto AmbientalInformes de cumplimiento ambiental

Agua superficial Contaminación o alteración defuentes de agua

Concentración de DBO, DQO y sedimentos en el agua Cumplimiento de límites de contaminación establecidos en lalegislación de calidad de agua

Estudio de Impacto AmbientalInformes de cumplimiento ambiental

Ecosistemas Fragmentación de ecosistemasnaturales

Integridad ecológica Estudio de Impacto AmbientalFotografías aéreas e imágenes de satéliteEvaluaciones ecológicas rápidas de la zona dinfluencia

Medio social Alteración de las dinámicaspoblacionales

Incremento, temporal o permanente, de población atraída porel proyecto

Estudio de Impacto AmbientalCensos de poblaciónRegistros municipales del SISBEN

Medio social Relocalización o reubicación depoblación por obras

Número de personas desplazadas o relocalizadas por obras.Índices de calidad de vida de la población relocalizada

Estudio de Impacto AmbientalInformes de cumplimiento ambiental

Medio cultural Afectación de sitios de interésarqueológico o cultural

Grado de afectación del patrimonio arqueológicoGrado de afectación de los pueblos étnicos

Estudio de Impacto Ambiental

Fortalecimientoinstitucional

Aporte al conocimiento o lainformación del área

Inclusión de información del EIA en sistemas de informaciónEstudio de Impacto AmbientalSistemas de información de la ANLA y SIA

Fuente: SEI s.a. – Fundación Natura de Colombia (2013)

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3.7 ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA LICENCIA EN LOS DIFERENTES PERÍODO

La evaluación del impacto se hará mediante la comparación de la línea base, establecida para cada pcon los avances periódicos en la medición de los indicadores, con la frecuencia señalada en la seccieste mismo capítulo.

La aplicación de los indicadores podrá depender de la información disponible para cada proyectotanto por el promotor o propietario del mismo como por otras entidades nacionales o regionalseguridad, no todos los indicadores podrán ser objeto de medición para todos los proyectos, debicaracterísticas específicas de los mismos, y habida cuenta de las variaciones al interior de cada uncinco categorías definidas.

El efecto real del instrumento de Licencia Ambiental no será único y universal para todos y cada urecursos y los impactos, y deberá será caracterizado como positivo o negativo en cada uno de lomediante la comparación de la línea base y la evolución periódica de los indicadores.

Adicionalmente, se hace necesario establecer si el Estudio de Impacto Ambiental de cada uno

proyectos incluye medidas de prevención, mitigación o compensación relacionadas con los generales definidos para las cinco categorías; en caso de que el EIA no incluya este tipo de medidasnecesario realizar la medición de los indicadores relacionados con dichos impactos y la evaluaimpacto de la Licencia Ambiental sobre el recurso/impacto será calificado como neutro pues, a pesno previó de ninguna manera medidas relacionados con él, tampoco es factible asegurar que dejó deun impacto negativo pues es posible que las características del proyecto analizado determinen queimpacto sobre un atributo de dicho recurso.

Para algunos de los indicadores, deberá tenerse en cuenta que es posible que el efecto encontrado (o negativo) sea atribuible a otros instrumentos diferentes de la licencia ambiental, como los permisde los recursos naturales (concesiones de aguas, tasas retributivas, descargas, emisiones de fuentesmóviles, aprovechamiento forestal)

Finalmente, como el número de casos seleccionado (25), de ninguna manera es represenestadísticamente de los proyectos sujetos a licencia ambiental, tampoco será posible determinar dirrebatible el efecto de la licencia ambiental sobre los recursos. Los análisis podrán, en el mejor de ser considerados estudios de caso del impacto de la licencia sobre dichos recursos.

3.8 ACTORES INVOLUCRADOS EN LA EVALUACIÓN

Para cada grupo de proyectos, se propone que la evaluación (incluyendo la revisión de los indpropuestos) sea realizada, entre otros, con la participación de los siguientes actores:

La Subdirección de Instrumentos, Permisos y trámites ambientales de la ANLA; La Subdirección de Evaluación y Seguimiento de la ANLA;

La Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del MADS; La Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana del MADS; La Dirección de Asuntos Marinos, Costeros y Recursos Acuáticos del MADS; La Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico del MADS; Los ministerios con competencia en los temas que definen a cada uno de los grupos de pro

(Ministerio de Minas y Energías, para los proyectos de hidrocarburos; Ministerio de Minas ypara los proyectos de minería; Ministerio de Minas y Energías, para los proyectos de energía; M

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de Transporte, para los proyectos de obras públicas; Ministerio de Transporte, para los prmarítimos y portuarios);

Los ministerios de Interior y de Cultura, como garantes de temas sociales y culturales clavdeterminar la efectividad de la licencia ambiental;

Los institutos de investigación del SINA (IDEAM, Instituto Alexander von Humboldt; INVEM

IIAP); El ICANH; La Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible y la Dirección de Seguimiento y Eval

Políticas Públicas del Departamento Nacional de Planeación;

Se propone que los recursos para esta evaluación sean provistos por el MADS, como rector de laambiental en el país, la ANLA, como autoridad del proceso de licenciamiento ambiental, y el Dpromotor de la presente evaluación.

La estrategia de desarrollo también debe involucrar a los promotores o propietarios de los proyeformarán parte de la muestra, para que ellos puedan aportar información adicional que, muy posibleestá incluida dentro de los respectivos Estudios de Impacto Ambiental.

3.9 SEGUIMIENTO

Tal como se mencionó en la propuesta presentada por la Unión Temporal, en general, se prevéevaluación del instrumento de licencia ambiental deba realizarse con intervalos que en ningún camenores de 3 años, ni mayores de 10, con el fin de permitir capturar verdaderos cambios en el ambiental y cultural de los proyectos, que normalmente no se dan en escalas temporales muy reduci

Por las experiencias de seguimiento y monitoreo revisadas, y con el fin de empezar a arrojar rápresultados que puedan ser objeto de análisis y que alimenten la toma de decisiones alrededor de laambiental, se propone que el seguimiento se realicecada 3 años, un lapso al interior del cual se espera queno se hayan presentado modificaciones mayores de la normativa que rige las licencias ambientmanera que los resultados puedan ser comparables, al menos entre dos períodos consecutivos.En lapsos de tres años es posible verificar cambios notables en los diferentes indicadores propueexcepción, tal vez, de los cambios en ecosistemas terrestres o marinos, a nivel de paisaje, donde los son más leves pero de todas maneras identificables.

En relación con el número de seguimientos, no existe un número preciso de seguimientos qurealizarse; sin embargo, en vista de la vida útil promedio de los proyectos, que puede variar entreaños - para el caso de proyectos mineros o de hidrocarburos - y hasta unos 50 años - en el caso de pde infraestructura, de energía y marítimos y portuarios -, se propone realizar, al menos 5 medicionede la línea base, alcanzando un lapso total de 15 años.

Así, si la medición de la línea base se realizara a comienzos de 2014, los siguientes seguimientos realizarse en 2017, 2020, 2023, 2026 y 2029.

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ANEXO No. 1MAPA INSTITUCIONAL DEL PROCESO DE LICENCIAMI

AMBIENTAL (INSUMO I) (Ver Magnético)

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ANEXO No. 2FICHA DE PROYECTOS

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ANEXO No. 3ENCUESTA A PETICIONARIOS Y CAR

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ANEXO No. 4TABLAS DE COBERTURA DE ENCUESTADOS

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ANEXO No. 5FORMATO PARA ENTREVISTAS

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ANEXO No. 6FORMATO PARA GRUPOS FOCALES

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ANEXO No. 7CONTEXTO INTERNACIONAL DEL LICENCIAMIENTO AM

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ANEXO No. 9CONDICIONES PARA LA REALIZACIÓN DE AUDIENCIAS P

VS SOCIALIZACIONES