Evaluación Del Sistema Fiduciario de La República Dominicana

Informe No. 31497 - DO

Repblica Dominicana Evaluacin del Sistema Fiduciario 18 de abril del 2005 Departamento para la Regin Caribea Unidad de Gestin Financiera, Apoyo a Operaciones Departamento Regional de Operaciones (2) Regin Latino Amrica y Caribe Divisin de Programas del Estado y Sociedad Civil (RE2/SC2) Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo

Volumen II de V: Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector Pblico (CFAA) El presente documento es una traduccin al espaol del documento original en ingls, titulado Domincan Republic - Country Fiduciary Assessment, de fecha 18 de abril. La traduccin se ofrece como servicio a las partes interesadas. En caso de discrepancia entre el texto del documento original en ingls y esta traduccin, prevalecer el original en ingls. Documento del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, y el Gobierno de la Repblica Dominicana

REPBLICA DOMINICANA

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA

EVALUACIN DE ADMINISTRACIN FINANCIERA EN EL SECTOR PBLICO (CFAA)

VOLUMEN II

REPBLICA DOMINICANA AO FISCAL 1 de enero 31 de diciembre

EQUIVALENCIAS MONETARIAS (al 1 de junio de 2004)

Unidad monetaria = peso dominicano US$1 = RD$48

PESOS Y MEDIDAS Sistema mtrico

Banco Mundial

Vicepresidenta Pamela Cox Director de Pas Caroline Anstey

Gerente de Sector Roberto Tarallo Codirectora del Equipo de Trabajo Patricia Hoyes

Banco Interamericano de Desarrollo

Gerente Regin II Miguel E. Martnez Jefe de Divisin SC2 Jorge Sapoznikow Codirector del Equipo de Trabajo Stephen Doherty

INFORME DE EVALUACIN FIDUCIARIA VOLUMEN II. CFAA

Abreviaturas

AECI Agencia Espaola de Cooperacin Internacional

AFP Administracin Financiera Pblica ANJE Asociacin Nacional de Jvenes

Empresarios BCRD Banco Central de la Repblica

Dominicana BID Banco Interamericano de

Desarrollo BIRF Banco Internacional de

Reconstruccin y Fomento (Banco Mundial)

CAS Estrategia de Asistencia a Pas CE Comisin Europea CFAA Evaluacin de la Evaluacin de

Administracin Financiera en el Sector Pblico

CGR Contralora General de la Repblica

CODOCON Colegio Dominicano de Contadores

CONEP Consejo Nacional de la Empresa Privada

COSO Comit de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisin Treadway

CPAR Evaluacin del Sistema de Adquisiciones de Pas

DCP Direccin de Crdito Publico DFID Departamento de Desarrollo

Internacional RU DGA Direccin General de Aduana DGII Direccin General de Impuestos

Internos DMFAS Sistema de Gestin de la Deuda y

Anlisis Financiero DPC Direccin de Prevencin de la

Corrupcin FINJUS Fundacin Institucionalidad y

Justicia, Inc. FMI Fondo Monetario Internacional

ICPARD Instituto de Contadores Pblicos Autorizados de la Repblica Dominicana

IDA Asociacin de Desarrollo Internacional IFAC Federacin Internacional de Contadores

INTOSAI Instituto de Instituciones Supremas de Auditora

IPSAS Normas Contables Internacionales para el Sector Pblico

ISA Instituto Suprema de Auditora JICA Agencia Japonesa de Cooperacin

Internacional SE Secretaria de Educacin SF Secretaria de Finanzas NORAD Agencia Noruega de Desarrollo OCG Oficina de Contabilidad General OLACEF Organizacin Latinoamericana y

del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores

ONG Organizacin no gubernamental PER Revisin del Gasto Publico PLD Partido Liberalista Dominicano PNUD Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo PRD Partido Reformista Dominicano PUCMM Pontifica Universidad Catlica

Madre y Maestra RD Repblica Dominicana SCI Sistema de Control Interno SIGADE Sistema de Gestin y Anlisis de

la Deuda SIGEF Sistema de Gestin Financiera

Integrada SWAp Enfoque Sectorial UAF Unidad de Administracin

Financiera UAI Unidad de Auditora Interna UE Unin Europea USAID Agencia de los Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional


INDICE

Reconocimientos .......................................................................................................... i

Resumen ejecutivo....................................................................................................... ii

CAPTULO 1. INTRODUCCIN........................................................................................ 1

El impacto de la economa poltica sobre la administracin financiera pblica ......... 1

Apreciacin general de los arreglos de administracin financiera del sector pblico. 1

Alcance, objetivos y metodologa del anlisis CFAA................................................. 3

CAPTULO 2. ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR PBLICO................ 6

El proceso de planificacin ......................................................................................... 7

El proceso de ejecucin ............................................................................................. 10

El proceso contable y de elaboracin de informes .................................................... 21

CAPTULO 3. EL AMBIENTE DE CONTROL ................................................................ 28

Controles internos...................................................................................................... 29

Controles externos ..................................................................................................... 32

CAPTULO 4. PLAN DE ACCIN PARA EL DESARROLLO ....................................... 37


RECONOCIMIENTOS

Esta Evaluacin de la Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector Pblico (CFAA) fue elaborada por Patricia Hoyes (Banco Mundial) y Stephen Doherty (Banco Interamericano de Desarrollo), ambos Codirectores del Equipo de Trabajo. El Equipo responsable de la CFAA llev a cabo los principales trabajos en el terreno del 17 de febrero al 5 de marzo de 2004. Deborah Sprietzer (BID), Jos Manuel Lizano (BID), Kelvin Suero (BID), Barbara Friday (BIRF), Hernn Pfluecker, Enrique Cosio-Pascal, Carmen Palladino y Ulises Guardiola (consultores) se incorporaron al equipo durante diversas etapas de la misin principal en el terreno. Mara Feliza Gutirrez (Directora del proyecto PAFI, Secretaria de Finanzas) coordin la elaboracin de la CFAA en nombre del Gobierno de la Repblica Dominicana. Joost Polack (BIRF) proporcion asistencia de redaccin, y Gilma Unda (BIRF), Marianella Rivadeneira (BIRF) y Karina Bonilla (Oficina de Pas del BIRF) contribuyeron con asistencia administrativa.

Chris Parel, Oficial Superior de Pas (LCSPS), Pazhayannur K. Subramanian, Especialista Superior en Gestin Financiera (SASFM) y Linn A. Hammergren, Especialista Superior en Administracin del Sector Pblico (LCSPS) realizaron revisiones tcnicas, en colaboracin con el Comit de Revisin Administrativa del BID.

El Equipo de la CFAA desea agradecer a la Secretara Tcnica de la Presidencia, y a la Secretaria de Finanzas, por su colaboracin y apoyo. El Equipo tambin agradece la extensa colaboracin de Jamil Sopher (Asesor del BIRF para CFAA), Marco Mantovanelli y Christina Malmberg Calvo (Gerentes de Pas y Representante Residente del BIRF), Auguste Kouame (Economista de Pas del BIRF), Massimiliano Paolucci (Oficial de Pas del BIRF), Moiss Pineda (Representante del BID) y Wolfgang Munar (Coordinador de Pas del BID).


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RESUMEN EJECUTIVO

1. La Evaluacin de la Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector Pblico para la Repblica Dominicana se realiz en un momento crtico de crecientes dificultades econmicas, sociales y polticas. Tras el colapso del tercer banco comercial ms grande del pas y la depreciacin marcada del peso dominicano, la economa ha entrado en una grave crisis. Las tensiones sociales van en aumento debido al deterioro en las condiciones de vida provocadas por problemas generalizados con los servicios de electricidad, agua y transporte. No obstante, desde 2002 el gobierno reconoci la necesidad de tomar medidas serias, particularmente en cuanto a sus arreglos de administracin financiera del sector pblico (AFP). Como resultado, se han logrado importantes avances bajo la iniciativa del gobierno de reforma de la administracin financiera conocida como Programa de Administracin Financiera Integrada (PAFI), y se le debera felicitar al gobierno por el diseo exitoso de su Sistema Integrado de Gestin Financiera (SIGEF) que se est ejecutando actualmente como parte de una estrategia de pas ms amplia para modernizar la administracin pblica en la Repblica Dominicana.

2. El progreso econmico de los aos noventa y la modernizacin del sector privado no han sido igualados por el ritmo de avance de la modernizacin de la administracin pblica. El legado dominicano de gobiernos autoritarios se traduce en las realidades de hoyuna fuerte Presidencia con instituciones pblicas dbiles que carecen de tradiciones y de sistemas de pesos y contrapesos, y una falta general de responsabilidad por la rendicin de cuentas ante el pblico. Dentro de este contexto, la CFAA pone de relieve los siguientes hallazgos principales:

Una cultura que utiliza el gasto pblico para compensar a los constituyentes por su apoyo, en lugar de prestar el servicio pblico como derecho y como forma de mejorar la capacidad gubernamental. Lo anterior se evidencia en la arraigada prctica de concentrar el gasto pblico en la Secretara Tcnica de la Presidencia (STP) y la proliferacin de comisiones y organismos dependientes de dicha oficina que tienen funciones que se traslapan con las de diversas Secretarias.1

Un ambiente de control rgido, engorroso y poco eficaz. El control lo ejerce la Presidencia por medio de la Contralora General y por medio de la STP a travs de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES). Los procedimientos de control con frecuencia requieren revisiones proforma duplicativas que diluyen la responsabilizacin por la rendicin de cuentas, distribuyendo la responsabilidad por las transacciones a travs de diversas oficinas. El marco jurdico y regulador tambin contribuye al debilitamiento del ambiente de control, al no requerir o contemplar una forma de exigir que el gobierno rinda cuentas sobre su administracin de los fondos pblicos.

Un Servicio Civil con muy poca capacidad. Las prcticas tradicionales de padrinazgo poltico producen un Servicio Civil que carece de una estructura de

1 A enero de 2003, la Presidencia tena 47 comisiones y 15 organismos dependientes, en comparacin con 22 Secretarias y 11 subSecretarias.


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carrera profesional para la mayora de los empleados pblicos, lo cual conduce a su vez a la falta de memoria institucional y de continuidad de una administracin de gobierno a la siguiente, as como a una baja capacidad tcnica atribuible a la falta de capacidad para adiestrar y retener a personal competente.

3. La reaccin del BIRF ante estos hallazgos, expresada en la Revisin del Egreso Pblico (PER) en la Repblica Dominicana en 2003, es la de recomendar la descentralizacin de funciones y controles de la Presidencia a otros organismos del gobierno central, as como al nivel local. Aunque esta solucin tiene claras ventajas, la brecha entre la concentracin actual de poder y el objetivo final propuesto presenta un reto formidable. El primer paso, y el ms difcil, requerir el reconocimiento, no solo por los que ejercen el poder sino tambin por el pblico en general, de que tanto ellos como el pas en conjunto pueden beneficiarse del aumento en la responsabilidad y transparencia que puede producir la descentralizacin. As, las recomendaciones de la CFAA se centran en cambios incrementales con nfasis en las reas siguientes.

4. Fortalecer la Secretara de Finanzas (MF) y otras entidades que intervienen en la AFP. El gobierno debera comenzar a fortalecer el MF y otras entidades que intervienen en la AFP, tales como la Institucin Suprema de Auditora (ISA), las Unidades de Administracin Financiera (UAF) de nivel ministerial y las Unidades de Auditora Interna (UAI), las cuales actualmente se subutilizan y tienen una limitada capacidad y autoridad para realizar sus funciones. A corto plazo, el gobierno debera considerar (i) designar el MF como entidad de monitoreo central para la agenda de reforma de la AFP, (ii) ampliar la funcin de la Tesorera, que actualmente se limita a la emisin de cheques y a la reconciliacin de estados bancarios, para convertirla en su agente de pagos y de gestin de caja, (iii) continuar transfiriendo las responsabilidades por la gestin de la deuda del Banco Central a la Direccin de Crdito Pblico en el MF y apoyar las funciones de esta nueva oficina mediante la promulgacin del actual proyecto de ley de crdito pblico, y (iv) finalizar el reglamento que creara la Oficina de Contabilidad General (OCG) como organismo central responsable de la contabilidad, informes y puesta en uso de modernos procedimientos y polticas. A mediano plazo, el gobierno debera transferir la responsabilidad por la formulacin y ejecucin presupuestaria de la STP al MF, donde deberan desarrollarse sistemas que garanticen la precisin en los informes, la programacin de los gastos, la ejecucin de los gastos y la administracin de personal. El fortalecimiento del MF constituye un esencial primer paso hacia la descentralizacin de las funciones de AFP y el desarrollo de la agenda de reforma de la AFP.

5. Aumentar la eficacia en el ambiente de control. Un fuerte ambiente de control requiere leyes y reglamentos cuyas disposiciones se hagan cumplir, una fuerza de trabajo capacitado y motivado, la presentacin oportuna de informacin financiera y operativa a interesados, y un proceso de fiscalizacin eficaz. El sector pblico presenta debilidades en muchas de estas reas, de modo que no sera razonable esperar que el gobierno tratara de abordar todas simultneamente. El gobierno debera iniciar su labor, enfocando el control externo ejercido por su institucin de auditora, la sociedad civil y el Congreso. El gobierno ya ha comenzado a abordar las debilidades del proceso de auditora externa con


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la aprobacin de la nueva Ley de la Institucin Suprema de Auditora (ISA) con el objeto de modernizar esta funcin y permitir su realizacin ms eficaz. Luego, debera centrarse en abordar la debilidad en la fiscalizacin por parte del Congreso, que representa un serio problema en trminos del retraso o falta de reaccin del Poder Ejecutivo ante las recomendaciones de los auditores internos (Contralora), auditores externos (Cmara de Cuentas)2 y el Congreso. Este tema es crucial porque tiene que abordarse antes de que el gobierno pueda pasar de su fuerte dependencia de revisiones ex ante y proforma, a verificaciones y revisiones ex post de la economa, eficiencia y eficacia de los gastos y del valor por dinero de los programas del gobiernoun cambio recomendado enrgicamente por la presente evaluacin. Por otro lado, el gobierno debera tomar medidas tendientes a aumentar la eficacia de las funciones de auditora interna y externa, delineando claramente las responsabilidades y funciones de la Contralora General y de la Cmara de Cuentas. Esta labor debera coordinarse estrechamente con el establecimiento de una comisin del Congreso para revisar los informes de auditora elaborados por la Cmara de Cuentas y un aumento en la independencia de la Direccin de Prevencin de la Corrupcin (una oficina de la Procuradura General) para realizar investigaciones de supuestos casos de mala administracin de fondos pblicos y recomendar la aplicacin de sanciones o enjuiciamiento. Al tomar medidas para aumentar la eficacia en el ambiente de control, el gobierno enviar un importante mensaje al pblico y a sus socios en el desarrollo respecto a su compromiso con los principios de la buena gestin, la responsabilizacin por la rendicin de cuentas, y la transparencia.

6. Mejorar el marco legal y regulador. Como parte de la tarea de abordar las debilidades del ambiente de control, el gobierno debera prestar atencin al fortalecimiento del marco legal y regulador que apoya la AFP para que proporcione un mecanismo para hacer cumplir las reglas y aplicar sanciones en casos de incumplimiento de las mismas. El gobierno ha reconocido que el marco legal de la AFP es inadecuado y que se requieren leyes nuevas o mejoradas.3 Debido a lo difcil del proceso de aprobacin de leyes en el Congreso, el gobierno ha decidido en contra de una ley general de administracin financiera y en favor de una serie de leyes de AFP de menor alcance y menos controversiales. Sin embargo, esto ha elevado el riesgoque hasta ahora se est llegando a comprenderde que se produzcan conflictos entre dos o ms leyes en algunas reas de la AFP, mientras que otras reas puedan no ser abordadas. Es importante que, a medida que se redacten leyes nuevas y sus reformas, sus objetivos y publicacin sean coordinados y complementados adecuadamente por leyes conexas y que los organismos del gobierno comprendan y observen el espritu de las mismas. Por lo tanto, el gobierno debera considerar el establecimiento de una comisin para revisar los proyectos de ley con miras a determinar si duplican o contradicen leyes y decretos existentes, o si hacen caso omiso de reas que necesiten ser abordadas. El mejoramiento del marco legal que apoya los arreglos en materia de AFP constituye un paso clave hacia el establecimiento

2 Los trminos Institucin Suprema de Auditora (ISA), Cmara de Cuentas y auditores externos son intercambiables y se refieren a la misma entidad. 3 En el ao recin pasado, el gobierno ha aprobado dos leyes en materia de AFP que han creado la Cmara de Cuentas y una Oficina de Contabilidad General (OCG).


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de la base necesaria para exigir al gobierno la rendicin de cuentas respecto a la eficiencia y eficacia con la que ha administrado los fondos pblicos. 7. Aumentar la capacidad del Servicio Civil. A corto plazo, el gobierno debera centrarse en desarrollar y aumentar la capacidad tcnica de sus empleados del Servicio Civil, seguido por una estrategia para mantener esa capacidad a travs de administraciones de gobierno sucesivas. Esto requerir la profesionalizacin de las carreras del Servicio Civil, particularmente las de los responsables de funciones de contabilidad y auditora y de los responsables de disear y evaluar las polticas y programas ejecutados por el gobierno. Estos ltimos deberan tener conocimientos especializados de los sectores que les tocar evaluar. Asimismo, el gobierno debera considerar poner en vigencia un plan para retener a su personal calificado mediante programas de capacitacin y educacin profesional continua, combinados con incentivos apropiados como sueldos competitivos, evaluaciones anuales, y ascensos u otras recompensas para aquellos empleados con un desempeo bueno, y sanciones que incluyan hasta el despido para los que presenten un desempeo no satisfactorio. La ausencia de capacidad en el sector pblico es un crtico factor que el gobierno debera abordar a fin de evitar el debilitamiento de los esfuerzos de modernizacin y reforma.

8. Continuar con la automatizacin y modernizacin del proceso de AFP. Tanto el gobierno (bajo el programa PAFI) como varios de los Secretarias, ms notablemente el de Educacin (ME), han emprendido numerosas iniciativas de importancia orientadas a automatizar las funciones de AFP.4 Por otro lado, el programa PAFI contempla importantes aportes a las reformas jurdicas y reguladoras en materia de AFP, incluida la redaccin de la nueva Ley de la Contralora General, la Ley de Crdito Pblico y la Ley de la Tesorera, como tambin el reglamento para regir las operaciones de la nueva Oficina de Contabilidad General (OCG). Sin embargo, el financiamiento para la primera fase del proyecto terminar en junio de 2004, y no se ha identificado una fuente de fondos para las dos fases restantes. El gobierno debera mantener su apoyo al programa PAFI e identificar financiamiento para apoyar las fases subsiguientes del mismo.

Evaluacin del riesgo fiduciario 9. Los resultados de la Evaluacin de Riesgos5 reflejan la necesidad de fortalecimiento sustancial del marco de la AFP. La calificacin del riesgo fiduciario de la Repblica Dominicana es alta, principalmente debido a la debilidad del sistema de responsabilizacin por la rendicin de cuentas y a la ineficacia del ambiente de control. Esto es particularmente importante ahora que el Banco Mundial (BIRF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estn proporcionando al gobierno prstamos de ajuste que requieren una capacidad de administracin financiera mucho mayor que los prstamos basados en proyectos especficos.

4 En los dos ltimos aos, la Secretara de Educacin (ME) ha implantado su propio sistema integrado de administracin financiera que en definitiva tendr interfase con el SIGEF, y ha puesto en uso un paquete de software, Transparencia, que permite acceso a travs de Internet a sus cuentas, chequeras y contratos. 5 Los resultados detallados de la Evaluacin de Riesgos se presentan en una tabla en el Anexo 3 del Volumen IV.


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10. El Banco Mundial est ejecutando actualmente un nuevo enfoque crediticio conocido como Enfoques a Nivel Sectorial (Sector Wide Approaches SWAps) que depende de sistemas de pas y contempla arreglos de mitigacin de riesgos que mejoren y desarrollen la capacidad de las instituciones gubernamentales en lugar de limitar sus esferas de accin. Estos es especialmente aplicable al caso de la Repblica Dominicana, ya que este enfoque ofrece una forma de apoyar la estrategia de desarrollo del pas al tiempo que proporciona los medios para fortalecer el ambiente de control y abordar el interrogante relativo a la reduccin del alto riesgo fiduciario presentado por el actual marco gubernamental con relacin a la AFP. Por lo tanto, los dos bancos de desarrollo deberan evaluar minuciosamente los riesgos de depender de un aspecto determinado del marco nacional para la administracin financiera y, en colaboracin con el gobierno, crear arreglos adecuados para la mitigacin de los riesgos mediante la aplicacin del enfoque SWAp descrito en el Anexo 4.

Resumen del Plan de Accin para el Desarrollo 11. El ltimo captulo de este volumen incluye un Plan de Accin para el Desarrollo que presenta en ms detalle las recomendaciones contenidas en este resumen. El Plan tambin puede servir de herramienta para promover el dilogo entre el gobierno y la comunidad de donantes y la sociedad civil, con miras a avanzar la agenda de reforma de la AFP.

Accin recomendada Corto plazo

Mediano plazo

Largo plazo

1. El Proceso de Planificacin (2004-05) (2006-2010) (2011+)

1.1 Fortalecer y ampliar el papel del MF. X

1.2 Desarrollar y planificar una estrategia para adoptar los principios de la presupuestacin basada en el desempeo.

X X

1.3 Mejorar y aumentar la integralidad del presupuesto. X X X

2. El Proceso de Ejecucin

2.1 Mejorar la eficiencia del proceso de egreso y flujo de fondos. X X

2.2 Fortalecer la gestin de caja y modernizar la funcin de tesorera. X X X

2.3 Mejorar los sistemas de recaudacin de ingresos. X

2.4 Modernizar la funcin de gestin de la deuda. X X

3. El Proceso Contable

3.1 Acelerar la ejecucin del SIGEF para abarcar todas las entidades pblicas.

X

3.2 Analizar el marco legal y regulador existente a fin de identificar brechas entre las leyes y regulaciones existentes y las Normas Contables Internacionales para el Sector Pblico (IPSAS).

X

3.3. Elaborar una estrategia y plan para la adopcin de normas contables IPSAS.

X X


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Accin recomendada Corto plazo

Mediano plazo

Largo plazo

3.4 Ejecutar normas IPSAS en todas las entidades del gobierno central. X X

3.5 Establecer un Registro de Bienes del Estado. X

3.6. Fortalecer el papel de la OCG. X X

3.7 Fortalecer la capacidad de las Unidades de Administracin Financiera (UAF) ministeriales.

X X

4. El Proceso de Elaboracin y Presentacin de Informes.

4.1 Uniformar el formato y la periodicidad de los informes gubernamentales.

X X

5. El Ambiente de Control.

5.1 Eliminar la duplicacin de las funciones de auditora interna y auditora externa.

X

5.2 Fortalecer la capacidad de las Unidades de Auditora Interna (UAI). X X X

5.3 Reformar la legislacin que rige la Cmara de Cuentas a fin de separar las funciones judiciales y de auditora.

X

5.4 Redactar el reglamento de la Ley de la Cmara de Cuentas. X

5.5 Desarrollar y definir la funcin de la Cmara de Cuentas. X

5.6 Actualizar y ejecutar normas, metodologas y guas internacionalmente reconocidas para las auditoras internas y externas.

X X

5.7 Establecer en el Congreso, mediante estatuto, un Comit de Cuentas Pblicas y Auditora.

X

5.8 Mejorar la definicin de las funciones y fortalecer la capacidad e independencia de la Direccin de Prevencin de la Corrupcin en la Procuradura General.

X

5.9 Aumentar la colaboracin entre la sociedad civil y el sector pblico. X X


1

1. INTRODUCCIN

1.1 Luego de una dcada de acelerado crecimiento econmico en los aos noventa que empez a menguarse a principios de la dcada actual, la Repblica Dominicana se encuentra frente a una crisis econmica que ha puesto de manifiesto las fallas del gobierno en el rea de administracin financiera. Esta situacin puede ser atribuible, en parte, a la sofisticacin y abertura cada vez mayor de la economa dominicana, y especialmente su sector privado, combinado con el ritmo ms lento del proceso de modernizacin del Estado. Esto ha creado una desfase entre la estructura, mtodos y capacidades del sector pblico y las demandas de una moderna economa que se encuentra frente a la competencia global y un escudriamiento interno e internacional cada vez mayor.

EL IMPACTO DE LA ECONOMA POLTICA SOBRE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA

1.2 Aunque la democracia y el estado de derecho han avanzado desde la finalizacin de la dictadura en la Repblica Dominicana y el sistema poltico actualmente funciona como democracia de partidos mltiples, el pas an lucha para eliminar los vestigios restantes del caudillismo intrnsecos en muchos niveles de la administracin pblica. Este sistema conceda facultades amplsimas a la Presidencia, con pocos pesos y contrapesos de otros sectores del gobierno. Los contratos pblicos con frecuencia se utilizaban para compensar a los aliados polticos y contribuidores financieros, y las prcticas del Servicio Civil favorecan el clientelismo sobre las aptitudes profesionales.

1.3 Muchas de las entidades pblicas se disearon con el propsito de servir a regmenes autoritarios. Para mediados de la dcada de 1990, la globalizacin progresiva del ambiente econmico, la puesta en marcha de una primera generacin de reformas estructurales, y un proceso de democratizacin fortalecido pusieron al descubierto las limitaciones de los arreglos actuales en materia de AFP. A medida que el pas se incorpora al siglo XXI y enfrenta las exigencias de una economa moderna y cada vez ms abierta con aceleracin de la competencia global y una ciudadana ms vocal, el gobierno necesitar tomar serias accionesmejor temprano que tardepara abordar la desfase entre las necesidades, la estructura, los mtodos y las capacidades de la administracin financiera del sector pblico.

APRECIACIN GENERAL DE LOS ARREGLOS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR PBLICO

1.4 Una Evaluacin de la Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector Pblico (CFAA) se centra en analizar las polticas, procedimientos y arreglos instalados para llevar a cabo la administracin financiera del sector pblico (AFP)un componente clave de la administracin pblica. Los arreglos de AFP consisten de diversos componentes, entre ellos la planificacin, la ejecucin, la contabilidad y la presentacin de informes, que funcionan como ciclo (Figura 1.1) cuyos componentes deben funcionar en conjunto para producir resultados eficaces. Los arreglos


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de AFP abarcan los gobiernos central y locales, las entidades pblicas autnomas, las empresas industriales y comerciales, y los organismos de bienestar social.

1.5 A diferencia de la mayora de los pases de Latinoamrica que centralizan el ciclo de administracin financiera en sus Secretarias de finanzas y de planificacin, la Repblica Dominicana ha situado la mayora de las funciones de AFP en la Presidencia. Este arreglo es una reliquia de la dictadura de Trujillo, de acuerdo con la cual el Ejecutivo determinaba, evaluaba y atenda las necesidades de los ciudadanos. Actualmente, los controles y la administracin financiera siguen siendo altamente centralizados y an son ejercidos por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES) y por los auditores internos del gobierno (Contralora General). Vase el Anexo 13.

1.6 Un acontecimiento positivo en la AFP de la Repblica Dominicana ha sido el hecho de que las dos administraciones de gobierno ms recientes, que han representado los dos partidos polticos principales, demostraron un compromiso poltico a largo plazo con el mejoramiento de la administracin financiera: la primera propuso un proyecto de AFP mientras que la segunda lo puso en marcha. Asimismo, los sistemas diseados bajo el proyecto estn adquiriendo calidad de obligatorios en todos los niveles del gobierno central, lo cual ayudar a asegurar su continuidad y utilizacin en administraciones subsiguientes.

1.7 Otro aspecto positivo del arreglo de AFP de la Repblica Dominicana es que diversas entidades pblicas de importancia responsables de la administracin financiera, incluida la


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Oficina Nacional de Presupuesto, la Controlara General y el Banco Central, han desarrollado imgenes pblicas slidas y bien respetadas que el gobierno puede aprovechar para promover el cambio. Otras, como la Secretara de Educacin, y organismos descentralizados, como la empresa de telecomunicaciones, han implantado modernas prcticas de administracin financiera y tomado pasos significativos hacia el aumento de la transparencia que pueden servir de modelos de mejores prcticas para otros organismos.

ALCANCE, OBJETIVOS Y METODOLOGA DEL ANLISIS CFAA

1.8 Esta CFAA sirve como herramienta diagnstica que genera para el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF, Banco Mundial) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) conocimientos acerca de los arreglos de AFP de la Repblica Dominicana como parte de sus responsabilidades fiduciarias, a la vez que ayuda al gobierno dominicano a alcanzar los objetivos de desarrollo del pas, proporcionando una herramienta para el diseo y ejecucin de programas de desarrollo de la capacidad.

1.9 Los objetivos especficos de esta CFAA incluyen los siguientes:

Recomendar acciones concretas que el gobierno pueda poner en operacin en el curso del prximo ao para abordar la necesidad inmediata de mejorar la responsabilizacin y la transparencia como respuesta a la crisis econmica y de conformidad con las estrategias del BIRF y el BID para promover el mejoramiento de la gestin.

Servir de aporte a evaluaciones de los arreglos de gestin financiera incluidos en la Estrategia de Asistencia al Pas (CAS) del BIRF programado para realizarse en el ao fiscal de 2005 y formular recomendaciones que puedan ser apoyadas por las operaciones del BIRF/BID.

Ofrecer un punto de referencia para la realizacin de evaluaciones de la capacidad de administracin financiera de organismos ejecutores de proyectos para llevar a cabo operaciones de inversiones y ajustes.

Continuar fortaleciendo el dilogo establecido por el equipo de la Revisin del Gasto Pblico del BIRF para abordar los diversos temas de la gestin y fortalecer los arreglos de AFP para que puedan manejarse los recursos pblicos de una manera ms eficaz y ms eficiente.

Proporcionar una herramienta que permita la coordinacin efectiva con los socios en el desarrollo al identificar y priorizar actividades de reforma del sector pblico a realizarse a corto, mediano y largo plazo.

1.10 La CFAA no es una auditora y no pretende ni da garantas sobre los usos especficos al que hayan sido aplicados, o pudieran ser aplicados en el futuro, los fondos de prstamo/crdito/donacin. Asimismo, no pretende cuantificar las sumas especficas recibidas, administradas o gastadas por el gobierno.

1.11 La CFAA se centra en los sistemas, prcticas y arreglos contables relacionados con la administracin financiera del gobierno central. Las operaciones de los gobiernos municipales, que


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representan apenas un mnimo porcentaje de las operaciones gubernamentales, solamente sern abordadas en trminos de mecanismos de transferencia entre las operaciones centrales y municipales.6

1.12 La CFAA representa el trabajo de un equipo conjunto del BIRF/BID que llev a cabo trabajos en el terreno en los meses de febrero y marzo de 2004 y que implic extensas consultas y dilogo con funcionarios del gobierno.7 El equipo realiz su evaluacin con base en normas y mejores prcticas internacionales presentadas en las directrices publicadas por los siguientes organismos profesionales:

Organismo Profesional Contabilidad e

informes financieros

Auditora externa

Auditora interna

Control interno

La Federacin Internacional de Contadores (IFAC) y su Comit para el Sector Pblico X X X

El Instituto de Instituciones Supremas de Auditora (INTOSAI)

X X

El Instituto de Auditores Internos (IIA) X X

1.13 Por otro lado, se ha utilizado como referencia el Marco de Controles Internos del Comit de Organizaciones Patrocinadores de la Comisin Treadway (COSO). COSO es una organizacin voluntaria del sector privado de EE.UU. formado en 1985 con el propsito de mejorar la calidad de los informes financieros a travs de la tica, controles internos eficaces y gestin. Diversas organizaciones en los Estados Unidos y a nivel internacional, incluido el Banco Mundial, han adoptado el marco del COSO como base de sus polticas y normas de control interno, reconociendo que un marco de control eficaz requiere los cinco [sic] componentes generales siguientes:8

Monitoreo Comunicacin Informacin Actividades de control Evaluacin del riesgo Ambiente de control

1.14 Revisin del Gasto Pblico de 2003. En la Regin para Latinoamrica y el Caribe (LCR) del Banco Mundial, la Revisin del Gasto Pblico (PER), la CFAA y la CPAR representan actividades hermanadas. Para la Repblica Dominicana, debido a problemas de secuencia cronolgica estas dos actividades no se llevaron a cabo al mismo tiempo. Sin embargo, es importante mencionar que el equipo de la PER contribuy con valiosos aportes a la CFAA y la CPAR y que estos informes se complementan mutuamente. Para una descripcin general de la relacin entre la PER y la CFAA, vase el Recuadro 1.1.

6 La PER de 2003 trata extensamente con los retos de la descentralizacin, las transferencias fiscales, la deuda subnacional, y la agenda para el futuro. 7 Los Anexos 19 y 20 incluyen una lista detallada de personas entrevistadas, as como de los documentos revisados. 8 La evaluacin completa de los riesgos elaborada dentro del alcance del presente informe se incluye como Anexo 3.


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Recuadro 1.1 Revisiones del Gasto Pblico (PER) y Evaluaciones de la Evaluacin de Administracin Financiera en el Sector Pblico (CFAA)

La PER tiene como objetivo determinar la eficiencia, eficacia y equidad del gasto pblico. A modo de contraste, la CFAA tiene como objetivo determinar si los sistemas, prcticas y arreglos nacionales de responsabilizacin en materia de administracin financiera pblica (AFP) son adecuados para asegurar que efectivamente pueden ejecutarse decisiones acertadas respecto a la distribucin de recursos.

En general, la PER y la CFAA examinan en gran medida muchos de los mismos materiales; sin embargo, los dos ejercicios consideran estos materiales a travs de diferentes lentes. Por ejemplo, se contempla que ambas actividades deben evaluar el proceso presupuestario del pas. La PER determina si el proceso presupuestario permite una clara articulacin de las prioridades del gobierno en lo que a desarrollo se refiere. En contraste, la CFAA considera el presupuesto desde la perspectiva de (i) si es posible dar cuenta de los fondos presupuestados en trminos de sus funciones y actividades programadas; (ii) el grado de coordinacin entre el plan de presupuesto y la contabilizacin y registro efectivo de los gastos de los organismos de ejecucin; y (iii) el grado en que las distribuciones reales y los gastos reales se correlacionan con las asignaciones originales, tanto a nivel de organismo como a nivel de programa.

En ciertas reas, existen divergencias entre la PER y la CFAA; sin embargo, los dos ejercicios continan siendo complementarios, aun en sus aspectos divergentes. Por ejemplo, la PER considera asuntos relacionados con la poltica tributaria, mientras que la CFAA se limita a evaluar la administracin tributaria que proporciona la informacin necesaria para determinar el xito de las recaudaciones tributarias y, en definitiva, la poltica tributaria. De modo similar, mientras que la PER considera la prudencia de la poltica de endeudamiento de un pas, la CFAA considera el grado de precisin con que se registra la deuda y proporciona informacin clave necesaria para el anlisis de la sustentabilidad de la misma.

En breve, si la PER presenta un plan arquitectnico de tipo amplio, la CFAA proporciona un diagrama esquemtico de la fontanera, ventilacin y distribucin de energa. Los servicios pblicos no son ms que un solo aspecto de un edificio complejo; sin embargo, sin ellos la utilidad del edificio se vera severamente limitada.

2. ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR PBLICO

2.1 La determinacin de los aspectos fuertes y dbiles de los arreglos de AFP en la Repblica Dominicana se presenta en un momento crtico cuando el gobierno se encuentra ejecutando un programa de estabilizacin econmica9 en un esfuerzo por recuperarse de la crisis econmica reciente. La presente evaluacin proporcionar al gobierno y a los dos bancos internacionales de desarrollo informacin importante sobre el grado de eficiencia con que los actuales arreglos de AFP distribuyen recursos y controlan la disponibilidad y utilizacin de fondos, as como informacin sobre formas de fortalecer estos arreglos, con el objeto de aumentar el impacto de los programas y estrategias para lograr el crecimiento econmico y el desarrollo.

2.2 La Repblica Dominicana ya ha reconocido la importancia de contar con arreglos de AFP eficaces, de acuerdo con lo evidenciado por el Programa de Administracin Financiera

9 Para abordar el deterioro del desempeo econmico de la Repblica Dominicana y evitar una crisis de balanza de pagos, el gobierno emprendi un programa de estabilizacin econmica apoyado por un Acuerdo de Derecho de Giro de 24 meses otorgado por el FMI.


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Integrada (PAFI) lanzado en 2000. Este programa de reforma tiene tres fases. La primera abordar asuntos relativos a organismos del gobierno central, mientras que la segunda tratar sobre otras entidades nacionales y la tercera sobre los gobiernos locales a nivel municipal.10

2.3 El BID est financiando la primera fase, la cual se encuentra actualmente en curso. Entre los objetivos de la primera fase figura la modernizacin de diversas leyes en materia de AFP, as como la ejecucin de un Sistema Integrado de Gestin Financiera (SIGEF) en todos los organismos del gobierno central para finales de 2004. Los logros del programa hasta la fecha representan avances notables, aunque al parecer no ser posible alcanzar todos los objetivos de la primera fase para la fecha tope. Asimismo, no se han hecho arreglos para la continuacin de la segunda y tercera fases, lo cual representa un serio riesgo de que se suspendan las inversiones del gobierno en el proceso de modernizacin y se pierdan los avances logrados hasta la fecha.

2.4 La seccin que sigue se centra en el anlisis de los principales componentes de la AFPplanificacin, ejecucin, contabilidad e informes financierose incluye discusiones sobre la gestin de caja, la funcin de tesorera, la Direccin General de Impuestos Internos y la Direccin General de Aduana, la gestin de la deuda y la ejecucin del SIGEF. El anlisis de la Cmara de Cuentas, la Controlara General y sus unidades adscritas de auditora interna se presenta en la seccin que sigue, que trata sobre el ambiente de control en el que opera la AFP.

EL PROCESO DE PLANIFICACIN11

2.5 El proceso de planificacin comienza con el diseo de una estrategia fiscal basada en polticas y programas fiscales. Este proceso es dirigido por la STP a travs de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRES), ambos adscritos a la Presidencia. Estas polticas y programas luego se articulan en un plan de presupuesto. En la etapa de planificacin, el presupuesto debera servir de herramienta que apoye las decisiones tomadas por los funcionarios electos, promueva la disciplina fiscal y reduzca las oportunidades de mala administracin y corrupcin.

2.6 Planificacin y elaboracin presupuestaria. El proceso de planificacin presupuestaria est a cargo de ONAPRES, una oficina de la STP, lo cual hace que sea ms difcil coordinar con las funciones de ejecucin, contabilidad y elaboracin de informes de apoyo realizadas por la Secretara de Finanzas (MF). La elaboracin del presupuesto se divide entre diversas entidades pblicas. La STP encabeza el proceso a travs de ONAPRES. Otras entidades clave incluyen la oficina de planificacin (ONAPLAN) de la STP y su Oficina Nacional de Administracin y Personal (ONAP), que proporciona datos sobre los gastos relacionados con el personal. La Secretara de Finanzas proporciona algunos aportes de la Tesorera, la Direccin de Aduana y la Direccin de Impuestos Internos. El Banco Central contribuye con pronsticos econmicos e informacin sobre la deuda externa, mientras que la Contralora General proporciona datos sobre gastos reales y de personal.

2.7 El presupuesto ordinario es elaborado por ONAPRES y el presupuesto de gastos de capital por ONAPLAN, aunque ONAPRES es responsable de consolidar y presentar el presupuesto anual al Congreso para su aprobacin. El proceso anual de formulacin

10 La Repblica Dominicana no tiene gobiernos a nivel de estado o provincia. 11 La Revisin del Gasto Pblico de 2003 proporciona una extensa descripcin y anlisis del proceso de planificacin del gobierno central, y por lo tanto esta seccin sintetiza los aspectos sobresalientes, centrndose en analizar el impacto del proceso de planificacin en trminos de administracin financiera.


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presupuestaria en la Repblica Dominicana comienza en marzo para el presupuesto correspondiente al ao subsiguiente, lo que da un total de siete meses para el proceso de elaboracin, antes de presentarse el presupuesto al Congreso en noviembre.

2.8 Informacin presupuestaria se recoge y se produce con base en el nivel de actividad y clasificacin administrativa, econmica, funcional y programtica. Dos documentos formales de presupuesto a nivel de gobierno se producen durante el proceso presupuestario: un Proyecto de Ley de Presupuesto de aproximadamente 400 pginas que se transmite al Congreso, y un documento detallado de 800 pginas que se imprime despus de que el presupuesto haya sido aprobado por el Congreso y que sirve de base para la ejecucin presupuestaria. Ninguno de los dos documentos incluye datos explicativos para apoyar el proyecto de presupuesto, datos sobre el personal de los organismos, una clara diferenciacin entre polticas actuales y nuevas, o el impacto fiscal multianual de las polticas actuales y nuevas.

2.9 Prevalece la presupuestacin histrica para el presupuesto corriente, siendo su principal punto focal el de reportar sobre el costo de ejecucin de las polticas existentes, en lugar de medir la eficacia de las mismas. Esto tiene un devastador efecto sobre el proceso contable, al fomentar la contabilizacin de transacciones para cumplir con rgidos cdigos presupuestarios que no necesariamente reflejan la utilizacin de fondos pblicos por los organismos de ejecucin (es decir, Secretarias y entidades descentralizadas). Los cdigos presupuestarios actualmente en uso en la Repblica Dominicana no proporcionan informacin suficiente para la contabilizacin adecuada de las transacciones financieras. Cuando los gastos se contabilizan de conformidad con su cdigo presupuestario correspondiente, debera activarse un asiento contable por separado a fin de reflejar el impacto de la transaccin sobre los registros financieros. Por consiguiente, si los cdigos presupuestarios no proporcionan el grado de detalle necesario, esto tendr un efecto directo sobre la capacidad de determinar si los fondos se han gastado en la forma programada. En trminos ms amplios, por ejemplo, en el caso de la presupuestacin basada en el desempeo, estos cdigos tambin sirven para reflejar la eficiencia operativa de las unidades de ejecucin y proporcionan una base para medir el logro de objetivos cuando estos se han articulado en trminos mensurables.

2.10 El proyecto de presupuesto se enva al Congreso en forma relativamente consolidada para cada unidad de ejecucin. Por ejemplo, la Presidencia no se desglosa en sus principales componentes funcionalespor ejemplo, el Congreso no puede ver cunto est siendo solicitado para ONAPLAN y para ONAPRES. Aunque se incluyen programas para cada unidad de ejecucin, los mismos no se definen claramente. En 2003, se mejor el sistema presupuestario desglosando en tres categoras los estimados de gastos de cada Secretaria: fondo general, fondo especial y financiamiento externo.12 Esto podra mejorarse an ms con la articulacin de los objetivos de cada programa en trminos mensurables, lo cual dara al proceso contable la flexibilidad requerida para registrar las transacciones de tal manera que se proporcionara informacin importante para propsitos de monitoreo.

2.11 Una de las caractersticas de la reforma presupuestaria internacional a partir de los aos ochenta ha sido la presin para hacer que los funcionarios gubernamentales que prestan servicios pblicos sean ms responsables ante sus clientes gubernamentales y programticos por la calidad en la prestacin de servicios. Esto implica identificar indicadores del desempeo para cada

12 Para proporcionar un cuadro amplio de los gastos para cada unidad institucional de responsabilidad, es importante ilustrar el gasto total de cada unidad y el financiamiento del mismo.


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programa. Un posible enfoque para medir el empeo consiste en examinar las relaciones entre los aportes, los productos y los resultados en trminos de economa, eficiencia y eficacia, con la finalidad de asegurar el uso eficaz de los fondos pblicos en funcin de los costos (Recuadro 2.1).

2.12 Aunque la introduccin de la presupuestacin basada en el desempeo podra fortalecer la responsabilizacin por la rendicin de cuentas, el gobierno debera centrarse en mejorar la capacidad de administracin financiera de sus organismos de ejecucin antes de tratar de introducir la presupuestacin basada en el desempeo. El gobierno podra considerar, como paso inicial, ejecutar con la Secretara de Educacin una iniciativa piloto respecto a los principios de la presupuestacin basada en el desempeo, dado el grado de modernizacin de este Secretaria sobre los ltimos dos aos, incluida la ejecucin de un sistema integrado de gestin financiera.

2.13 En el pasado, se han observado grandes deficiencias en la cobertura presupuestaria, incluidas fundaciones y empresas estatales que no son responsables por la rendicin de cuentas a travs del proceso presupuestario normal. Los anexos tcnicos del proyecto de presupuesto incluyen informacin til que contribuye a la transparencia y que apoya el fortalecimiento del proceso decisorio. No obstante, no todos los ingresos y gastos se incluyen en el plan de presupuestoni tampoco se incluyen todos los organismos. Sin embargo, se est avanzando hacia la incorporacin de los ingresos no tributarios al marco de elaboracin de informes presupuestarios. El gobierno debera continuar con este esfuerzo a fin de lograr que el presupuesto sea ms integral, consolidando todos los recursos financieros del sector pblico en el proyecto de presupuesto e incluyendo los presupuestos de las autoridades locales y organismos pblicos autnomos, empresas industriales y comerciales del Estado, y organismos de bienestar social.


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Recuadro 2.1 Tipos de medidas del desempeo Uno de los propsitos de la planificacin es el de convertir objetivos en acciones o programas vinculados a medidas del desempeo. Estas medidas pueden ayudar a identificar la dimensin importante de cada aporte, producto o resultado. Adems, la relacin entre cada una, en trminos de economa, eficiencia y eficacia, tambin puede proporcionar valiosas medidas del desempeo.

La economa mide el costo ms bajo de adquirir aportes para programas. Por ejemplo, cul es el costo de un medicamento para un tratamiento determinado? La eficiencia mide si los aportes al proceso estn produciendo el mximo de productos. Por ejemplo, dado el nmero de escuelas, cuntos alumnos estn inscritos en la escuela? La eficacia mide si los productos de un programa conducen al resultado deseado. Por ejemplo, los estimados del nmero de personas que pagan su impuesto sobre la renta dara una indicacin de la eficacia de una campaa para mejorar las recaudaciones tributarias. Fuente: Choosing the Right FABRIC A Framework for Performance Information, marzo de 2001

RECOMENDACIONES PARA EL PROCESO DE PLANIFICACIN

2.14 Fortalecer la Secretara de Finanzas (MF). Para facilitar la interaccin entre los procesos de planificacin y dems componentes de la AFP, el gobierno debera ampliar el papel del MF para incluir la coordinacin del proceso de planificacin, ejecucin, contabilidad y elaboracin de informes. A corto plazo, esto requerir la modernizacin de las leyes y regulaciones que actualmente rigen la AFP, por ejemplo, presupuesto, tesorera y crdito pblico, para reflejar al MF como institucin lder en el rea de administracin financiera. Esto requerir adems el fortalecimiento de la capacidad del personal del MF para asumir las responsabilidades asignadas por estas leyes. A mediano plazo, el MF debera adquirir o desarrollar expertos sectorialesque actualmente no tienepara probar rigurosamente los planes y estimados de costos de los Secretarias de lnea. Esto tendra que desarrollarse bajo una ampliacin de la orientacin principal de la Secretara, de asuntos netamente financieros a asuntos de AFP. A largo


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plazo, el gobierno debera considerar trasladar las funciones presupuestarias al MF, para que todas las funciones de AFP permanecieran en un solo organismo.

2.15 Poner en uso sobre una base piloto los principios de la presupuestacin basada en el desempeo. La presupuestacin basada en el desempeo puede mejorar la responsabilizacin por la rendicin de cuentas y proporcionar informacin sobre el impacto del gasto pblico. Sin embargo, el gobierno no debera procurar introducir presupuestos basados en el desempeo sin primero desarrollar un plan para (i) mejorar la capacidad de los Secretarias de ejecucin para dar cuenta adecuadamente de sus gastos pblicos, y (ii) hacer que los Secretarias asuman un mayor grado de responsabilidad financieraun objetivo de mediano a largo plazo. Dados los esfuerzos de modernizacin realizados en la Secretara de Educacin durante los ltimos dos aos, incluida la puesta en marcha de un sistema integrado de gestin financiera, el gobierno podra considerar ejecutar, sobre una base piloto, una iniciativa para probar los principios de la presupuestacin basada en el desempeo en dicho Secretaria.

2.16 Aumentar la integralidad del presupuesto. El gobierno debera (i) considerar analizar su codificacin presupuestaria a fin de que refleje mejor las categoras reales de gastos, y (ii) continuar con sus esfuerzos por consolidar todos los recursos financieros del sector pblico en el proyecto de presupuesto. Esto incluira los presupuestos de autoridades locales y organismos pblicos autnomos, empresas industriales y comerciales bajo el control del Estado, y organismos de bienestar social. Tal informacin ayudar a sentar la base para comparar la ejecucin real contra lo planificado.

EL PROCESO DE EJECUCIN

2.17 La ejecucin presupuestaria comienza en enero de cada ao a travs de asignaciones trimestrales efectuadas por ONAPRES a cada Secretaria y sus unidades de ejecucin. El sistema de asignaciones trimestrales se introdujo en 2002 como forma de manejar y controlar los gastos pblicos, conjuntamente con medidas estrictas para asegurar el cumplimiento de lmites de compromiso ex ante. Cada organismo se reporta semanalmente a ONAPRES y a la Contralora General (organismo que vigila los niveles de compromiso) sobre los cargos contra su asignacin. ONAPRES consolida y vigila los niveles de gastos durante el proceso de ejecucin, y controla los compromisos al registrarlos electrnicamente y reconciliarlos contra las asignaciones. Aunque ningn compromiso de fondos tiene validez sin la aprobacin de ONAPRES y la Contralora General, el proceso ni se interrumpe ni se tramita en ausencia de tales aprobaciones. En otras palabras, los organismos continan operando, incurriendo compromisos y generando deuda interna.

2.18 La ejecucin de las asignaciones presupuestarias trimestrales y el monitoreo de los compromisos representan un paso acertado. Sin embargo, este proceso no es ni eficiente ni eficaz, debido a la rigurosidad de la asignacin presupuestaria y el excesivo nivel de control ex ante necesario para recibir autorizacin para gastar las cantidades asignadas. Los presupuestos no se asignan a los Secretarias por montos globales, sino por objeto de costo. Por ejemplo, en lugar de asignar al Secretaria de Educacin una suma global para equipo escolar como pizarras, pupitres y sillas, ONAPRES da a la Secretaria asignaciones especficas para cada uno de estos artculos. As, es concebible que se asignen fondos para pizarras y sillas y no para pupitres.13 Es ms, aun cuando se haya asignado una suma especfica para comprar este equipo, el ME debe

13 De acuerdo con plticas con el ME, esto efectivamente ha sucedido en el pasado.


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procesar una serie de formas (actualmente en vas de automatizarse por el SIGEF) que deben tener la aprobacin de ONAPRES y la Contralora antes de que puedan gastarse los fondos. Por lo tanto, ONAPRES aprueba el presupuesto anual, el presupuesto trimestral y las solicitudes de pagotodos ellos procesos que dan la apariencia de ser controles razonablemente rigurosos, pero que de hecho hacen que el proceso sea sumamente ineficiente sin agregar ningn valor.

2.19 Con base en una revisin de los ms recientes registros de ejecucin disponibles (Figura 2.1), se vuelve evidente que el proceso de ejecucin presupuestaria, aunque es controlado estrechamente por ONAPRES, no necesariamente sigue el plan original, como lo evidencian las variaciones entre los gastos de menos en algunas Secretarias y los gastos sustancialmente de ms en otros.

Figura 2.1: Presupuesto 2002: Approvado versus Ejecutado

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Fuente: Informe de la Cmara de Cuentas al Congreso de 2002, Recuadro No. 11, Variacin en la ejecucin presupuestaria de enero a diciembre de 2002.


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2.20 Las variaciones en los gastos sealan que lo que se planifica a nivel del gobierno central no necesariamente refleja lo que efectivamente se ha gastado. No es razonable esperar que el analista presupuestario a nivel central tenga una comprensin de las operaciones diarias de cada Secretaria de ejecucin y de cada organismo descentralizado y autnomo con un nivel de detalle necesario para procurar articular esto con precisin a travs del proceso de asignacin presupuestaria. Por lo tanto, el gobierno debera considerar asignar fondos por montos globales con base en un proceso transparente y consultativo con las Secretarias de ejecucin. Adems, se debera dar a dichas Secretarias mayores facultades para determinar la forma de gastar los fondos asignados. Esta facultad tambin debe darse con mayores responsabilidades para dar cuenta adecuadamente de los gastos, lo cual debera ser controlado estrechamente por el MF a travs de sus oficinas de tesorera y contabilidad. Lgicamente, en el pasado las Secretarias de ejecucin no han tenido este nivel de responsabilidad y el MF no ha tenido una funcin de velar por el debido cumplimiento, lo cual limita su capacidad actual de asumir estos nuevos papeles. Por lo tanto, el gobierno tendr que comenzar a desarrollar gradualmente la capacidad de esta Secretaria para regular, y la capacidad de las Secretarias de ejecucin para manejar sus fondos, para que en efecto puedan asumir estas nuevas funciones. Como ya se ha reconocido, el ME ha hecho importantes avances hacia la modernizacin de su capacidad y sistemas internos de administracin financiera, y sera un candidato excelente para comenzar a asumir la autoridad y la responsabilidad por sus propios gastos pblicos.

Flujo de fondos

2.21 Por otro lado, las ineficiencias en el proceso de flujo de fondos ha sido un factor clave en el gasto de menos de los presupuestos aprobados. Los encargados de las unidades de ejecucin inician el flujo de fondos a travs de solicitudes de pago. Cada unidad de ejecucin debe trabajar primero a nivel interno con la unidad de administracin financiera (UAF) de su propia Secretaria, el auditor interno de la unidad, y la Unidad de Auditora Interna (UAI) de la Secretara, y luego a nivel externo con ONAPRES, la Contralora General y la Tesorera para efectuar pagos por los servicios o bienes recibidos.

2.22 El proceso interno comienza al recibirse los bienes o servicios y la factura correspondiente. La UAF de la unidad de ejecucin prepara una orden de pago, conjuntamente con la documentacin de apoyo, que luego enva a su auditor interno, quien a su vez revisa los documentos de apoyo para asegurar que la solicitud incluye la factura final, evidencia de haberse observado procedimientos de adquisicin correctos, un recibo por los bienes o servicios, el nmero de identificacin tributaria del vendedor y las firmas de ley. Luego el auditor enva la solicitud y la documentacin de apoyo a la UAI de la Secretara (una oficina satlite de la Contralora General), que vuelve a realizar la revisin y devuelve el documento a la UAF con las correcciones o comentarios del caso.

2.23 Si el auditor ministerial no enva correcciones o comentarios, el proceso externo comienza con el envo de la solicitud del pago y otros documentos a ONAPRES, donde un analista presupuestario los revisa para asegurar su compatibilidad con la asignacin trimestral y la disponibilidad de fondos (una funcin de tesorera), con base en los saldos diarios de cuenta reportados por la Tesorera. Una vez aprobada por ONAPRES, es enviada a la Controlara General, que revisa la integralidad y lo adecuado de los documentos siguiendo procedimientos similares a los observados por la UAI. Si se aprueba, se enva una copia de la solicitud a la Tesorera para pago y otra al Contador General para registrar la obligacin en el sistema contable. Una vez que la Tesorera recibe la solicitud, realiza una revisin aritmtica y documental antes de


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liberar los fondos, mediante cheque, a la unidad de ejecucin para pago al vendedor o proveedor del servicio.

2.24 El proceso opera de manera similar para la planilla, con la excepcin de que aproximadamente 10.000 empleados, menos del 10 por ciento de la fuerza laboral, reciben pagos directamente de la Tesorera por medio de transferencias electrnicas. Se utiliza un nmero nico de identificacin personal para buscar posibles pagos duplicados. Actualmente, solo la Contralora General tiene una base de datos sobre los trabajadores del sector pblico. La Oficina Nacional de Administracin y Personal (ONAP) no tiene una base de datos de empleados, a pesar de ser la institucin oficial de administracin de personal. La Tesorera recibe la planilla en disquete de la Contralora General (compilada a partir de informacin proporcionada por los organismos), procesa los pagos electrnicamente, y emite cheques al 90 por ciento restante de los empleados del sector pblico.

2.25 Todo el proceso, desde el recibo de bienes hasta el pago en efectivo, puede tardar considerablemente ms de dos semanas en el mejor de los casos, y varios meses en el peor.14 No solo es este proceso tardado y engorroso sino tambin afecta a la capacidad de los organismos de ejecucin para llevar a cabo eficazmente sus programas, ya que no existe certeza sobre la cronologa y liberacin de los pagos. Un impacto ms especfico se refiere a los costos. De conformidad con los resultados preliminares de una evaluacin que actualmente realiza el Banco Mundial, muchas unidades ejecutoras de proyectos (UEP) eligen utilizar los servicios de organismos coadministrativos, tales como el PNUD, no debido a una falta de capacidad sino para circunvenir este engorroso proceso. Los servicios prestados por organismos coadministrativos pueden llegar hasta el 5% del total de los montos administrados. En el caso de prstamos por varios millones de dlares, este costo fcilmente puede ascender a una suma sustancial.15

2.26 Por lo tanto, el gobierno, debera considerar como su ms alta prioridad, aumentar la eficiencia del proceso de ejecucin presupuestaria, eliminando las revisiones y aprobaciones redundantes que se exigen actualmente. Tambin debera buscar aumentar la eficacia del proceso, designando controles que evalen si los fondos se dirigen a los propsitos y objetivos programados. Sin embargo, esto depender de la articulacin de los objetivos programticos en trminos susceptibles a mensuracin y al monitoreo de conformidad con lo planteado en la seccin anterior. Asimismo, los controles sobre los gastos deberan alejarse de las revisiones proforma actuales que determinan si se encuentran presentes las firmas y sellos adecuados, para centrarse ms en revisiones ex ante, discutidas en el captulo de este informe que trata sobre el ambiente de control. Para esto se requerir la ejecucin plena del SIGEF, discutida en la siguiente seccin, como tambin el desarrollo de la capacidad de las Secretarias mediante programas de capacitacin, lo cual debera fijarse como objetivo de corto a mediano plazo.

2.27 Fondos no gastados y el Fondo 1401. El gasto de menos del presupuesto se convierte en fondos excedentes que se transfieren a la Cuenta Presidencial 1401. Se requiere que los fondos asignados pero no ejecutados reviertan a su fuente original de financiamiento para programacin, reasignacin y desembolso (dentro del marco de las asignaciones totales) durante el siguiente trimestre presupuestario. En la prctica, sin embargo, si se presenta un exceso de fondos en un 14 El estimado del tiempo requerido para procesar el pago se basa en una evaluacin conjunta del BID/BIRF, elaborada en agosto de 2003, del tiempo requerido para tramitar solicitudes de pago para las unidades de ejecucin de proyectos (UEP). Las UEP deben observar el mismo proceso utilizado por cualquier otra unidad de ejecucin ministerial. 15 Un ejemplo reciente es un proyecto que ejecuta el Banco Central, donde se estn utilizando los servicios del PNUD como agente de pago, un servicio que cuesta al gobierno casi medio milln de U.S. dlares (US$14 millones x 3%).


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programa, los fondos no utilizados se transfieren a la Cuenta Presidencial 1401 para ser reasignados posteriormente a otros programas.

2.28 La Ley Orgnica del Presupuesto estipula que las recaudaciones tributarias en exceso de los ingresos estimados deben ser distribuidos automticamente, destinndose el 25 por ciento a una Reserva Presupuestaria General y el 75 por ciento a la Cuenta 1401, y que si la reserva presupuestaria general alcanza el 5% de los ingresos presupuestados, todos los ingresos adicionales deben depositarse en la Cuenta 1401 para ser utilizados para atender necesidades pblicas apremiantes. La Presidencia puede pasar por alto los procedimientos normales en materia de adquisiciones y los concursos de licitacin al utilizar fondos de la Cuenta 1401 para financiar proyectos de construccin. El uso del fondo recibe una sancin legal adicional que permite que la Presidencia contrate directamente la realizacin de cualquier obra pblica que considere ser del inters pblico. La mayora de los proyectos ejecutados a travs de la Presidencia se contratan directamente y con frecuencia circunvienen el escudriamiento del Congreso.16

2.29 En la dcada recin pasada, el gasto de fondos extrapresupuestarios, incluidos los del Fondo 1401, ha bajado considerablemente (Recuadro 2.2) desde la emisin en 2002 del Decreto Presidencial 646. Los gastos efectuados a partir de esta cuenta ahora representan una cantidad insignificante, de aproximadamente el 1% del presupuesto total. Esto puede asociarse en parte con la liquidacin total del Fondo 1401 en 2003 y las nuevas regulaciones que rigen la forma en que pueden gastarse los fondos en esta cuenta.

2.30 No obstante, el Decreto 646 an proporciona un amplio margen para interpretacin,

incluida la facultad para gastar fondos para el bien pblico. Por lo tanto, a fin de aumentar la transparencia en la forma en que se gastan los fondos excedentes y extrapresupuestarios y evitar el riesgo de que los gastos efectuados a partir del Fondo 1401 asciendan a un valor significativo, el gobierno debera procurar eliminar del todo la facultad de la Presidencia para gastar fondos no desembolsados de otras Secretarias a travs del Fondo 1401, reemplazndola con el establecimiento de fondos para contingencias cuyo gasto requiera la aprobacin del Congreso.

Recuadro 2.2 Ejecucin extrapresupuestaria 1995-2003 (RD$)

Ao Ejecucin real Porcentaje del presupuesto total1995 23,087,610,092 44.1%1996 24,550,569,070 42.2%1997 24,184,235,237 34.4%1998 8,601,828,810 11.7%1999 8,535,516,489 10.3%2000 9,723,501,413 11.7%2001 7,290,287,283 7.2%2002 9,389,218,122 8.9%2003 928,263,645 1.0%

Fuente: Secretaria de Finanzas, 2004 Source: Ministry of Finance, 2004

Gestin de caja

2.31 El objetivo principal de la gestin de caja es asegurar la agilizacin del financiamiento de gastos durante el transcurso del ao a fin de reducir a un mnimo los costos del crdito y facilitar el logro de las metas fiscales y monetarias. La gestin de caja en la Repblica Dominicana est a cargo de ONAPRES, en coordinacin con la Tesorera, el Banco Central, el Banco de Reservas (un banco comercial nacional) y la Contralora General. A diferencia de otros pases de Latinoamrica, donde la Secretara de Finanzas lidera este proceso a travs de la Tesorera y la Oficina de Contabilidad General, ONAPRES es legalmente responsable de la

16 Algunas autoridades sostienen que el Fondo 1401 ya no existe; en realidad, de acuerdo con un Decreto Presidencial emitido en 2002, el Fondo an existe pero est sujeto a un mayor nivel de regulacin.


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gestin del flujo de caja y de equilibrar los egresos contra los datos disponibles sobre ingresos con base en informacin consolidada para las Direcciones de Aduana y de Impuestos Internos proporcionada por la Tesorera dentro de 10 das a partir del cierre de cada mes. La Tesorera revisa los registros de transacciones del Banco de Reservas e incorpora los datos en la cuenta de recaudaciones gubernamentales. Al recibir de la Contralora General rdenes de pago aprobadas, transfiere fondos del Fondo General a la cuenta de desembolsos y al Banco de Reservas para asegurar la disponibilidad de fondos suficientes.

2.32 ONAPRES ahora requiere que los organismos registren sus gastos utilizando el mtodo de valores devengados, mientras que para los ingresos requiere el uso del mtodo de valores en caja. Esto tiende a hacer que la gestin eficaz de caja sea muy difcil. Es decir, se habrn creado obligaciones (utilizando el mtodo de valores devengados) para los gastos, pero no habr cuentas por cobrar correspondientes porque los ingresos se registran conformes se reciben (mtodo de valores en caja) y no cuando se devengan o se esperan (mtodo de valores devengados). Adems, aun cuando el gobierno requiere que las Secretarias de ejecucin reporten sus compromisos mensualmente, esto no representa un sistema de monitoreo confiable. De hecho, no existe evidencia de la existencia de un mecanismo para detectar y sancionar los compromisos no autorizados o los gastos en exceso de lo presupuestado. Por lo tanto, es razonable esperar que las Secretarias excedan sin ninguna repercusin los lmites aplicables a sus compromisos.

Tesorera

2.33 La Ley No. 563 del 20 de noviembre de 1920 cre el cargo de Tesorero dentro de la anterior Secretara del Estado para Finanzas y Comercio. Con la promulgacin de la Ley de la Tesorera (Ley No. 3893 del 9 de agosto de 1954), la Oficina del Tesorero se convirti en Tesorera Nacional (TN), una entidad subordinada a la Secretara de Finanzas y Crdito Pblico, hoy la Secretaria de Finanzas. La Ley No. 3893 an se encuentra en vigencia y es el principal instrumento legal utilizado por la Tesorera.

2.34 La TN maneja las cuentas y fondos de la Repblica Dominicana, distribuyendo los ingresos entre fondos generales y especiales (ingresos reservados), fondos de crdito (prstamos extranjeros) y fondos de donacin (principalmente donaciones y obsequios recibidos de fuentes extranjeras). La TN emite cheques para los pagos aprobados por ONAPRES y validados por la Contralora General. Sin embargo, la TN no es un organismo pagador. Los cheques que libra se entregan a las entidades que generaron la obligacin y que a su vez son responsables de pagar a los proveedores. Por lo tanto, la TN tambin se excluye de los procedimientos de pago, y esto pone en tela de juicio el destino de los fondos pblicos y reduce la transparencia de los pagos efectuados por el Estado. Por siguiente, a fin de asegurar que los fondos pblicos lleguen a los beneficiarios meta y eliminar la aplicacin de criterios discrecionales en la emisin de cheques fuera del control de TN y el registro del SIGEF, el gobierno debera considerar la puesta en vigencia de un sistema de pagos por medio de transferencias bancarias, siguiendo instrucciones directas de la TN. Esto no solo aumentara la transparencia sino tambin producira ahorros de costos para el gobierno, dado el nmero de cheques que normalmente emite.

2.35 La TN emite un promedio mensual de 750.000 cheques que se entregan a sus beneficiarios a travs de las entidades ejecutoras del presupuesto. De conformidad con la legislacin actualmente en vigencia, el cheque es el nico instrumento negociable utilizado para pagar obligaciones del Estado. El proceso de emitir cheques se ha vuelto costoso en trminos de las entidades que requieren oficinas de pago, as como de la necesidad que tiene la TN de contar


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con equipo especializado para registrar y firmar los cheques. Con la ejecucin de un sistema de transferencias electrnicas, el gobierno podra reducir los costos de las entidades y de la TN. Un Decreto 9-04 apoya esta recomendacin pero, por razones desconocidas, an no ha entrado en vigencia.

2.36 Debido a que el Banco Central no tiene cajeros para el pblico general, la TN utiliza el Banco de Reservas (con sucursales en todo el pas) como agente financiero para recibir los ingresos fiscales y librar cheques. La TN mantiene numerosas cuentas con el Banco de Reservas, aunque todos los cheques se libran contra una cuenta nica (pagadora) prctica que reduce la cantidad de fondos ociosos y asegura la cobertura de los cheques. Por lo tanto, cada vez que se libra un cheque, la Tesorera transfiere el monto correspondiente a esta cuenta nica. La prctica de gestin de caja a corto plazo consistente en transferir fondos entre diversas cuentas bancarias debera mejorarse a fin de captar modernas prcticas de tesorera como la de pronosticar los requisitos de caja sobre una base diaria, semanal y mensual. El pronstico de caja es crucial para reducir a un mnimo los excedentes en caja y los emprstitos. Sin embargo, su eficacia es limitada por la precisin y la oportunidad de la informacin sobre compromisos de gastos proporcionada por las Secretarias de ejecucin, particularmente los que tienen gastos sustanciales para proyectos. Por lo tanto, el gobierno necesitar invertir en el fortalecimiento de la capacidad de los organismos de ejecucin para planificar y reportar sus necesidades de gastos a fin de proporcionar a la TN la informacin que necesita para elaborar pronsticos de caja acertados.

2.37 En algunos casos, de acuerdo a lo dispuesto anualmente en la ley de presupuesto, se permite a las Secretarias de ejecucin establecer fondos rotatorios que utilizan para efectuar pagos directos.17 Estos fondos pueden ser utilizados nicamente para pagar gastos menores, tales como la compra de tiles de oficina u otros gastos no relacionados con sueldos, salarios u otros servicios de personal. Estos fondos no requieren una asignacin presupuestaria por separado y el monto total del fondo no puede exceder el 2% de la cantidad asignada a la cuenta para servicios no relacionados con el personal y adquisicin de materiales y tiles de oficina para cada institucin. El reembolso de fondos se efecta peridicamente contra la documentacin que apoya los gastos.

2.38 La TN tambin funciona como organismo receptor de ingresos pblicos. Los fondos pblicos que ingresan en las cuentas de la TN vienen de las fuentes siguientes: a) ingresos tributarios recaudados por la Direccin General de Impuestos Internos (DGII) y, en una escala menor, ingresos del sistema financiero recaudados siguiendo instrucciones de la DGII de cobrar impuestos especficos; b) ingresos recaudados por la Direccin General de Aduana (DGA) que tienen su origen en transacciones comerciales internacionales y otros servicios aduaneros; c) ingresos diversos recaudados por otros organismos pblicos; y d) ingresos recaudados como consecuencia de las acciones por hacer cumplir regulaciones especficas. La TN tambin es responsable de custodiar los diversos ttulos-valores del Estado, como bonos, sellos fiscales y otros documentos.

2.39 Estas funciones representan poco ms que la administracin de la chequera del Estado. La Tesorera, en lugar de recibir instrucciones de pago giradas de conformidad con procedimientos establecidos bajo su propio control, las recibe de un organismo (ONAPRES) externo al MF. Adems, su administracin de las cuentas de ingresos se limita a la verificacin

17 En 2004, los Artculos 18 y 19 de la ley de presupuesto establecen lmites para los fondos rotatorios y la forma en que deben reembolsarse.


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doble si los saldos concuerdan con las partidas contabilizadas, y no si los fondos recibidos reflejan lo que deba haberse recaudado. Por lo tanto, el gobierno debera considerar modernizar las funciones de la Tesorera, (i) actualizando la ley actual a modo de reflejar los modernos procedimientos, funciones y responsabilidades de tesorera que deberan incluir el uso de la nueva tecnologa proporcionada por el SIGEF en su mdulo de tesorera, (ii) aumentando las responsabilidades y la capacidad de gestin de la TN por las funciones de pago y gestin de caja, y (iii) permitiendo que asuma un papel ms activo en la administracin y control de los fondos pblicos mediante su participacin en la formulacin de polticas y directrices de ejecucin de la gestin de caja, incluidas prioridades de pago, su participacin en las funciones de verificacin y el control de las necesidades y la posicin de caja, y su contribucin de aportes a la funcin de gestin de la deuda. Estas dos ltimas recomendaciones requerirn la puesta en marcha de un proceso de capacitacin y desarrollo de la capacidad.

Sistemas de Ingresos

2.40 Las Direcciones de Impuestos Internos y de Aduana reportan sus recaudaciones de ingresos diariamente a la TN, ONAPRES y la Contralora General. Esta informacin no est disponible respecto a fondos que tienen su origen en otras entidades, y no existe ningn mecanismo para verificar si las cantidades depositadas por esas fuentes en las cuentas de la TN estn completas.

2.41 Direccin General de Impuestos Internos (DGII). Esta Direccin es una entidad autnoma adscrita a la Secretaria de Finanzas. La DGII recauda impuestos a travs de un proceso que resulta ineficiente, costoso y tedioso para el contribuyente. El marco legal es complicado, presenta incoherencias internas con el cdigo tributario, y es obsoleto. La organizacin institucional es compleja y los costos operativos son innecesariamente altos por comparacin internacional.18 El control de las cuentas de contribuyentes se realiza principalmente por medio de un laborioso proceso manual, y no se efecta ninguna reconciliacin con el Registro de Contribuyentes.

2.42 La DGII emprendi en 1997 un proceso de modernizacin dirigido a definir los objetivos institucionales, mejorar y modernizar la administracin, reducir los gastos y aumentar los ingresos tributarios. Cre un Sistema de Informacin Tributaria (SIT), entidades administrativas locales, oficinas de recaudacin y una sucursal especialmente para contribuyentes grandes. El gobierno debera considerar adems transferir al sistema bancario la actividad de recaudacin de impuestos, ya que el 99% de la misma se realiza a travs de instalaciones de recaudacin local cuya operacin resulta costosa.

2.43 Por otro lado, el gobierno debera considerar una revisin del Cdigo Tributario a fin de lograr su compatibilidad con el marco legal actual. Hay casos donde algunas regulaciones aprobadas por el Congreso contradicen las disposiciones del Cdigo Tributario, creando una falta de claridad o falta de autoridad de la entidad responsable de la administracin de impuestos (DGII) . En trminos generales, ser necesario revisar en su totalidad el marco legal de los impuestos a fin de asegurar su uniformidad.

2.44 Existe un Registro de Contribuyentes, (con ms de 300.000 contribuyentes inscritos), la cual contiene informacin importante que debera actualizarse en forma rutinaria. En muchos

18 Ms del 60 por ciento del presupuesto de esta entidad se ha asignado a la funcin de recaudacin.


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casos, el Registro no es una fuente confiable de informacin y su contribucin a la eficiencia del proceso de recaudacin de impuestos es limitada. Solamente el 50% de los contribuyentes inscritos son activos y declaran impuestos. Esto tambin tiene un efecto negativo sobre la TN, que utiliza el registro para determinar la existencia y legalidad del beneficiario antes de emitir un cheque. Una iniciativa de la DGII para crear un registro nuevo se encuentra actualmente bajo consideracin por el gobierno.

2.45 El gobierno actualmente esta implementando un nuevo sistema de informacin tributaria para reemplazar el actual sistema manual. Sin embargo, es importante notar que la informacin que se incorpore al sistema debe reflejar datos precisos y actualizados para que el sistema efectivamente cumpla con su propsito como principal herramienta de supervisin e inteligencia tributaria. Por lo tanto, es imperativo que la informacin sea ingresada al sistema de una manera correcta y oportuna, efectundose reconciliaciones peridicas entre los datos del sistema y el registro de contribuyentes.

2.46 Como parte de esta iniciativa, el gobierno tambin debera aclarar la clasificacin de contribuyentes. Actualmente existen tres categorasgrande, mediano y pequeoque requieren definiciones ms claras, y actualizaciones peridicas. Esto ayudar a vigilar el comportamiento de los contribuyentes, as como los cambios de categora que algunos contribuyentes pueden tratar de manipular para evitar pagar impuestos.19

2.47 Finalmente, la DGII debera iniciar un programa para desarrollar entre la poblacin una cultura de pago de impuestos y proyectar una imagen de profesionalismo, eficacia y eficiencia. Hacia este fin, la DGII debera considerar emprender una campaa dirigida a simplificar los procedimientos administrativos y proporcionar orientacin y apoyo a los contribuyentes.

2.48 Direccin General de Aduana (DGA). Durante la misin de trabajo, no fue posible reunirse con funcionarios de la DGA. Sin embargo, con base en trabajos que actualmente se ejecutan con apoyo del BID,20 se sabe que la ley pertinente en materia de aduana data de 1953 y que una ley tan anticuada claramente no puede contemplar las demandas ejercidas sobre la Direccin de Aduana por la Organizacin Mundial del Comercio o la Ronda de Kyoto, ni otras medidas necesarias para facilitar la liberalizacin del comercio. Los procedimientos contables y de verificacin de la Direccin de Aduana corren paralelos a la ley en su antigedad e insuficiencia, y corren el grave peligro de obstaculizar la liberalizacin del comercio, y as impedir el crecimiento econmico. Por otro lado, la DGA tiene ms de 7.000 empleados y funcionarios, la mayora personas no capacitadas que ocupan sus cargos por nombramiento poltico, mientras que pases con estructuras econmicas, geogrficas y demogrficas similares se las arreglan adecuadamente con no ms de 2.000.21

19 El Informe sobre la Revisin de Normas y Cdigos (ROSC), actualmente en vas de elaboracin por el Banco Mundial, incluir recomendaciones tendientes a ayudar al gobierno a fortalecer las prcticas contables y de auditora en la Repblica Dominicana, lo cual ayudar a apoyar el objetivo de reducir la evasin del pago de impuestos. 20 Donacin para Asistencia Tcnica ATN/SF-8107-DR, Apoyo a las Direcciones Generales de Aduana y de Impuestos Internos. 15 de noviembre de 2002. 21 Cuando se compara el Servicio de Aduana de la Repblica Dominicana con el de otros pases, como Per y Ecuador, con poblaciones similares, se aprecia que el porcentaje de recaudacin como proporcin del PIB es sustancialmente ms bajo. Datos basados en la Donacin del BID para Asistencia Tcnica a las Direcciones Generales de Aduana y de Impuestos Internos.


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Gestin de la deuda

2.49 La Repblica Dominicana no tiene una ley que rija la deuda pblica, ni tampoco un organismo encargado de su gestin. Los organismos de ejecucin incurren deuda interna, sobre una base ad hoc, sin una estructuracin o programacin ex ante del endeudamiento pblico interno. El Banco de Reservas vigila las transacciones relacionadas con la deuda pblica interna, y el gobierno tiene planes de utilizar el SIGEF para consolidar la gestin de la deuda interna en la oficina responsable de la gestin de la deuda pblica en la Secretara de Finanzas, la Direccin de Crdito Pblico (DCP). La DCP ya ha digitado datos sobre la deuda interna en un sistema automatizado (SIGADE), incluida la deuda interna relacionada con los prstamos bancarios, los bancos privados y el Banco de Reservas. La deuda externa se registra y se controla por el SIGADE. La DCP ha adquirido la capacidad para utilizar el SIGADE y ha comenzado a realizar algunos anlisis bsicos de la deuda. Esto constituye un paso importante hacia la promocin de un proceso activo de gestin de la deuda. Para asegurar que la informacin que se ingresa al SIGADE se refleja en los estados consolidados del gobierno, la DCP tiene programado conectar los sistemas SIGADE y SIGEF para finales de 2004.

2.50 La nica ley (2002) relacionada con la deuda estableci una Junta Monetaria, integrada por el Banco Central, la Secretaria de Finanzas y la Superintendencia de Bancos, y concede al Banco Central responsabilidad por la publicacin de un boletn estadstico trimestral, el cual incluye datos sobre la deuda externa. Un decreto emitido en 1988 asigna al Banco Central responsabilidad por el servicio de la deuda externa mediante el establecimiento de una cuenta que recibe ingresos provenientes del diferencial de combustible, un impuesto aplicado a la gasolina que se destina a generar ingresos para una cuenta especfica la cual, a su vez, se destina a cubrir gastos especficos, as como impuestos sobre transacciones en moneda extranjera22 que se destinan al servicio de la deuda. El Banco Central tambin vigila la deuda privada no garantizada por medio de una base de datos que se mantiene en hojas electrnicas, aun cuando el SIGADE puede ofrecer esta capacidad.

2.51 La STP asume la funcin de organismo lder en la negociacin y ejecucin de prstamos y donaciones externos, que luego se envan al Congreso para su aprobacin. Esto puede resultar caro, ya que la mayora de los prstamos incurren cargos por compromiso inmediatamente despus de su firma; y, si un prstamo no es aceptado por el Congreso, hay que sumar cargos por cancelacin a los cargos por compromiso y cancelacin.

2.52 Deuda interna. La mayor parte de la deuda interna es de tipo flotante generada a raz de gastos presupuestados y no presupuestados como resultado de retrasos en los pagos a proveedores del gobierno en aos fiscales anteriores. La deuda interna adeudada a bancos se calcula en RD$13.300 millones (US$120 millones). Toda la deuda pblica reconocida o emitida por el gobierno central, adicional a esta deuda bancaria, se relaciona a retrasos en pagos a proveedores del gobierno en aos fiscales anteriores.

2.53 Una ley de 1999 procur consolidar la deuda flotante con la autorizacin de una emisin de bonos por RD$5.000 millones para saldar reclamos contra el gobierno. A pesar de la existencia de reclamos que ascendan a RD$8.500 millones, solamente se emitieron bonos por un valor de RD$3.000 millones. En 2003, una segunda

Evaluación Del Sistema Fiduciario de La República Dominicana

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