EVISTA JURÍDICA NIVERSIDAD DE PUERTO RICO

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REVISTA JURÍDICA UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO

VOLUMEN 80 NÚMERO 3 AÑO 2011

DERECHO CONSTITUCIONAL

ARTÍCULO

EFRÉN RIVERA RAMOS* & JORGE FARINACCI FERNÓS**

Introducción ............................................................................................................. 604 I. Lozada Tirado v. Tirado Flecha ............................................................................ 604

A. Hechos ........................................................................................................... 605 B. Controversias constitucionales .................................................................... 607

1. Academicidad .......................................................................................... 607 2. Legitimación activa ................................................................................ 608 3. Derecho a la intimidad e inviolabilidad de la dignidad del

ser humano ............................................................................................. 610 4. Libertad de culto ...................................................................................... 611 5. Intereses estatales ................................................................................... 613 6. Ley de Declaración Previa de Voluntad sobre Tratamiento

Médico en Caso de Sufrir una Condición de Salud Terminal o de Estado Vegetativo Persistente ..................................... 614

C. Constitucionalidad del Artículo 6 de la Ley 160 en cuanto limita la eficacia de una declaración previa a la existencia de una de las dos condiciones de salud allí mencionadas .......................................... 615 1. Validez de la voluntad plasmada en la declaración previa .................. 615 2. Conclusiones ............................................................................................ 616

D. Opinión de conformidad de la juez asociada Rodríguez Rodríguez ....................................................................................................... 617

E. Opinión disidente de la jueza asociada Pabón Charneco .......................... 617

* Catedrático, Escuela de Derecho, Universidad de Puerto Rico. Este autor es responsable prima-rio del análisis de los casos Domínguez Castro v. ELA, 2010 TSPR 11, 178 DPR ___ (2010), y Moreno Orama v. De La Torre, 2010 TSPR 70, 178 DPR ___ (2010). El autor agradece la ayuda prestada como ayudante de investigación por el entonces estudiante y hoy licenciado Jorge Farinacci Fernós y por su actual asistente de investigación, la estudiante de segundo año Alexandra Verdiales Costa.

** J.D., Universidad de Puerto Rico, 2010. Este autor es responsable primario del análisis del caso Lozada Tirado v. Tirado Flecha, 2010 TSPR 9, 179 DPR _ (2010). No intervino en el análisis del caso Moreno Orama, 2010 TSPR 70.

604 REVISTA JURÍDICA UPR Vol. 80

F. Última reflexión ............................................................................................. 619 II. Moreno Orama v. De la Torre ............................................................................. 620

A. Hechos e historial procesal .......................................................................... 620 B. Decisión y opinión del Tribunal Supremo .................................................. 621

III. Domínguez Castro v. ELA ...................................................................................622 A. Introducción...................................................................................................622 B. Hechos ............................................................................................................622 C. Trámite procesal ........................................................................................... 624 D. Decisión del Tribunal y fundamentos ........................................................ 624

1. El debido proceso de ley sustantivo ....................................................... 625 2. El debido proceso de ley procesal ......................................................... 626 3. Los derechos adquiridos .........................................................................627 4. La igual protección de las leyes ............................................................ 628 5. La delegación de poderes ...................................................................... 630 6. El menoscabo de obligaciones contractuales ....................................... 631

E. Cuestiones generales de fondo .................................................................... 634

INTR O D U CC IÓN

AS DECISIONES PRINCIPALES DEL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO RELA-

tivas al Derecho Constitucional en el periodo bajo estudio versan sobre los temas de justiciabilidad, el derecho a rechazar tratamiento médico

y la constitucionalidad de la Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fis-cal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico, mejor conocida como la Ley 7.1 A continuación el análisis de los tres casos pertinentes.

I . LO ZA DA T I R A DO V . T I R A DO F LE CH A 2

Este caso versa sobre varios asuntos de Derecho Constitucional. Entre éstos se encuentran: justiciabilidad según los estándares de academicidad y legitima-ción activa, derecho a la intimidad y la inviolabilidad de la dignidad del ser hu-mano, libertad de culto y debido proceso de ley en el contexto del derecho a la libertad. Todos estos asuntos se atienden dentro del contexto del derecho a re-

1 Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabili-zación Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico, Ley Núm. 7 de 9 de marzo de 2009, 2009 LPR 7 (codificada según enmendada en secciones dispersas de LPRA).

2 Lozada Tirado, 2010 TSPR 7. Cabe señalar que este caso se decide por votación 4-3. La opinión del Tribunal fue escrita por el juez presidente Hernández Denton y suscrita por la jueza asociada Fiol Matta, el juez asociado Kolthoff Caraballo y la juez asociada Rodríguez Rodríguez, quién además escribió una opinión de conformidad. La jueza asociada Pabón Charneco emitió una opinión disiden-te a la que se unió el juez asociado Martínez Torres. El juez asociado Rivera Pérez disintió sin opinión escrita.

L

Núm. 3 (2011) DERECHO CONSTITUCIONAL 605

chazar tratamiento médico, específicamente mediante una declaración previa de voluntad. En particular, se trata de un ataque a la constitucionalidad de la Ley de Declaración Previa de Voluntad Sobre Tratamiento Médico en Caso de Sufrir una Condición de Salud Terminal o de Estado Vegetativo Persistente (en adelante Ley 160).3

A. Hechos

Víctor Hernández Laboy era un adulto en pleno uso de sus facultades men-tales cuando, sin exhibir ninguna condición de salud particular, juró ante notario público un documento de declaración previa de voluntad para manifestar inequívocamente su deseo de que, aun en caso de una emergencia médica, no se le administrara una transfusión de sangre. Como parte de esta declaración, Her-nández Laboy nombró a un mandatario en caso de no poder comunicarse. Esa voluntad no estuvo condicionada al padecimiento por parte de Hernández Laboy de ninguna situación de salud en específico o a las posibles consecuencias sobre su salud y vida de esa decisión. Sin embargo, sí permitió la administración de otros tratamientos médicos que no tuviesen como elemento la transfusión de sangre. Como explicación de su voluntad, Hernández Laboy manifestó su adhe-sión a la Congregación Cristiana de Testigos de Jehová de Puerto Rico, que tiene como creencia religiosa la prohibición de recibir, bajo ninguna circunstancia, incluso aquéllas en que corra peligro su vida, una transfusión de sangre. Además, absolvió preventivamente de toda responsabilidad a cualquier profesional de la salud que interviniera con él en cuanto a este asunto.

Tiempo después, Hernández Laboy fue víctima de un accidente de tránsito que le causó heridas graves y le privó de su capacidad de comunicarse. Su esposa, quien no era de la misma fe religiosa, pidió que se le administrara una transfu-sión de sangre como parte del tratamiento a sus heridas. Para conseguir que ésta se efectuara, la esposa de Hernández Laboy acudió al Tribunal de Primera Ins-tancia (TPI) en un procedimiento de jurisdicción voluntaria ex parte. El TPI de-claró con lugar su petición y ordenó la transfusión.

Mientras tanto, al hospital se presentó el mandatario con la declaración pre-via del señor Hernández Laboy. Como consecuencia, el hospital honró la decla-ración e hizo caso omiso a la orden del tribunal. Nuevamente ante el TPI, la es-posa de Hernández Laboy, en un intento por derrotar lo expresado en la declara-ción previa de voluntad, argumentó que la muerte de su esposo conllevaría una disminución considerable de la capacidad económica del núcleo familiar, que incluía un nieto de la pareja (hijo de un hijo fallecido) menor de edad cuyo sus-tento dependía principalmente de Hernández Laboy. De igual forma, planteó que la muerte de su esposo tendría fuertes consecuencias emocionales para el

3 Ley de Declaración Previa de Voluntad Sobre Tratamiento Médico en Caso de Sufrir una Con-dición de Salud Terminal o de Estado Vegetativo Persistente, Ley Núm. 160 de 17 de noviembre de 2001, 24 LPRA §§ 3651-3663 [en adelante Ley 160] (2002).


menor. Basándose en la necesidad de proteger los mejores intereses del menor, pidió al tribunal que nuevamente ordenara la transfusión. Por segunda vez, el TPI emitió la orden.

Sin embargo, el tribunal llevó a cabo otra vista, esta vez con la presencia del mandatario. Por primera vez se levantaron argumentos constitucionales de dere-cho de intimidad y libertad de culto. Acogiendo esos planteamientos, el TPI se dio a la tarea de identificar si existían circunstancias apremiantes que derrotaran esos planteamientos de índole constitucional. Basándose en la figura del mejor bienestar del menor, tanto en su manifestación material-económica como emo-cional, el TPI, por tercera vez, emitió la orden de transfusión de sangre.

La transfusión fue administrada. Poco después, falleció el señor Hernández Laboy. No obstante, tanto el mandatario como la Congregación presentaron recursos ante el Tribunal de Apelaciones (TA). Sin embargo, el TA desestimó los recursos pues entendió que tanto el mandatario como la Congregación carecían de legitimación activa. En cuanto al mandatario, el TA razonó que aún no eran ejecutables ni la declaración previa ni el mandato porque no se habían dado las circunstancias previstas en la Ley 160. Dicha ley dispone en su Artículo 64 que, para que tanto la declaración previa como el mandato sean ejecutables, el decla-rante tenía que sufrir de una condición de salud terminal o encontrarse en un estado vegetativo persistente.5 En ningún momento sufrió Hernández Laboy de ninguna de las dos condiciones y el documento de declaración previa que éste había elaborado no hacía mención de ellas. Todo lo contrario, el documento establecía que tanto la voluntad declarada como el mandato serían efectivos en todo momento y no estaban condicionados a ninguna situación particular de salud. Sin embargo, el TA razonó que, como Hernández Laboy no había sufrido de ninguna de las dos condiciones establecidas en la Ley 160, ni el mandato ni la declaración eran ejecutables. Como consecuencia, el mandatario carecía de legi-timación activa, a pesar de que argumentó ante el TA que el Artículo 6 de la Ley 160 restringía el derecho de su mandante a rechazar el tratamiento médico más allá de las condiciones mencionadas en la propia ley.

En cuanto a la Congregación, el TA razonó que como dicha entidad no fue parte en los procedimientos en el TPI, no podía ser parte en la etapa apelativa, a pesar de que la Congregación argumentó que era imposible haber sido parte en el caso en instancia dado que se trató de un pleito de jurisdicción voluntaria de naturaleza ex parte. La Congregación insistió en su facultad para representar los intereses religiosos de sus feligreses. El TA no entró en los méritos de la contro-versia.

Ambas partes recurrieron al Tribunal Supremo.

4 24 LPRA § 3655.

5 Id.


B. Controversias constitucionales

¿Es el recurso académico? ¿Tienen el mandatario y la Congregación legitima-ción activa? ¿Es el Artículo 6 de la Ley 160, que limita la voluntad del declarante a rechazar tratamiento médico a si padece una condición de salud terminal o se encuentra en un estado vegetativo peristente, inconstitucional? ¿Choca con el derecho de intimidad, la inviolabilidad de la dignidad del ser humano o la liber-tad de culto? ¿Es válida la declaración previa rechazando la transmisión de san-gre aunque ello conlleve un peligro mortal a la vida y salud del declarante? ¿Hay en este caso intereses estatales que vencen las protecciones constitucionales?

1. Academicidad

Como cuestión de umbral, el Tribunal Supremo atendió primero el asunto de justiciabilidad desde la perspectiva de la academicidad, dado que el declaran-te que había expresado su rechazo a cualquier transfusión de sangre había reci-bido la misma ya había fallecido. Este análisis de umbral es consecuencia de la necesidad del Tribunal de establecer su jurisdicción sobre el caso, pues de haber-se entendido que éste no era justiciable, debía terminar su discusión del caso y desestimar la acción.

El Tribunal Supremo hizo un recuento de la doctrina de academicidad, ex-plicando que ésta evita que un Tribunal emita un fallo cuando la controversia original ha finalizado, tornando cualquier decisión que emita en una que no ten-drá efecto práctico alguno en el pleito. En particular, la opinión se concentra en analizar las excepciones a la doctrina de academicidad que permiten a un tribu-nal, no obstante el hecho de que la controversia se tornó académica, dirimir los méritos del caso. Estas excepciones son: (1) si la cuestión planteada es recurrente y capaz de evitar revisión judicial; (2) si el demandado ha modificado la situación de hechos, pero el cambio no aparenta ser permanente; o (3) si persisten efectos colaterales.

Para efectos de la presente controversia, el Tribunal se concentró en la pri-mera excepción. Dicha excepción requiere la existencia de ciertos elementos: (1) probabilidad de la recurrencia; (2) identidad entre las partes involucradas; y (3) probabilidad de que el asunto sea capaz de evadir la revisión judicial. Sobre el segundo elemento —identidad entre las partes involucradas— el Tribunal re-afirma la existencia de una excepción a éste: si existe un asunto de derecho cons-titucional “de la más alta jerarquía”.6 Es decir, de tratarse de un asunto relacio-nado con el ejercicio de un derecho constitucional, no hará falta el elemento de identidad de partes. Se trata de una excepción a la excepción de la doctrina de academicidad.

Con este trasfondo, el Tribunal hace el correspondiente análisis. Sobre el elemento de recurrencia, razona la mayoría que cada vez es más frecuente la

6 Lozada Tirado, 2010 TSPR 9, en la pág. 12.


existencia de declaraciones previas de la voluntad y que, ante el rápido desarrollo de la medicina, es altamente probable que se den diversos escenarios de contro-versias sobre este asunto. En cuanto al elemento de la posibilidad de evasión judicial, la mayoría razona que la propia naturaleza de la controversia, es decir, una situación urgente de salud en la cual el paciente no puede comunicarse por sí mismo, hace la controversia fácilmente susceptible de dicha evasión. En parti-cular, la posibilidad de que el paciente muera antes de que la controversia pueda ser debidamente atendida por los tribunales. En cuanto a la identidad de las par-tes, la mayoría recurre a la excepción previamente mencionada, pues se trata de derechos constitucionales “de gran trascendencia”,7 en este caso, el derecho a la intimidad así como el libre ejercicio de culto y el derecho a la libertad. Es decir, ante la alta posibilidad de que en Puerto Rico sigan popularizándose las declara-ciones previas de voluntad a medida que adelante le tecnología médica, ante la alta probabilidad de que se repita una controversia similiar y el caso se torne académico antes de ser atendido por el Tribunal Supremo y por tratarse del ejer-cicio de derechos constitucionales fundamentales, se cumplen los requisitos de la segunda excepción a la doctrina de academicidad. Por tanto, la controversia es justiciable.

Nos parece que el Tribunal aplica acertadamente tanto la doctrina de aca-demicidad como sus excepciones a la situación de hechos presentada en el caso. La opinión disidente tampoco cuestiona este resultado. En esencia, el Tribunal no hace ningún nuevo pronunciamiento sobre esta figura pues ello no era nece-sario, sino que era suficiente una ponderada aplicación de la normativa vigente a los hechos particulares del caso.

2. Legitimación activa

Aunque no es tratado así por el Tribunal, el segundo asunto de umbral rela-cionado a la justiciabilidad del caso es la existencia de legitimación activa por parte de los peticionarios.8 De ésta no existir, el Tribunal carecería de jurisdic-ción sobre el pleito. Como mencionáramos anteriormente, el TA no entró en los méritos de la controversia por entender que ambos recurrentes, entiéndase el mandatario de Hernández Laboy y la Congregación, carecían de legitimación activa. A pesar de que este asunto es atendido por el tribunal más tarde en la discusión, entendemos pertinente discutirlo como cuestión de umbral.

En cuanto al mandatario, el Tribunal es consciente de que el problema de le-gitimación activa está, en parte, íntimamente relacionado con la validez, precisa-

7 Id. en la pág. 13.

8 El asunto de legitimación activa es tratado por el Tribunal en la aplicación del Derecho a los hechos al caso y no como una cuestión de umbral en términos de jurisdicción. No obstante, en la sección de la aplicación del Derecho a los hechos del caso, el asunto de legitimación activa es el primero en ser atendido. Es curioso el tratamiento del Tribunal en torno al asunto de la legitimación activa más desde la óptica del ordenamiento procesal que desde la óptica constitucional como parte del requisito de caso o controversia.


mente, del Artículo 6 de la Ley 160, pues si la misma es inconstitucional en cuanto a su condicionamiento del padecimiento de dos condiciones de salud para poder entrar en vigor la declaración previa y el correspondiente mandato, eso tiene consecuencias en cuanto al asunto de legitimación activa. Sin embargo, el Tribu-nal rompe este potencial círculo vicioso —hay legitimación activa si la Ley 160 es inconstitucional pero no podemos saber si la ley es inconstitucional si no hay legitimación activa de entrada— planteando que la legitimación activa del man-datario es independiente de la Ley 160. El mandato que emitió Hernández Laboy, precisamente, no se hizo al amparo de la Ley 160 ni contenía condición alguna para su efectividad. Su declaración dice que “la autoridad de mi mandato entrará en vigor mientras yo me halle incapacitado para tomar mis propias decisiones respecto a la atención médica”.9 Es decir, el mandato dado por Hernández Laboy legitimaba al mandatario a reclamar sus derechos constitucionales por él estar incapacitado de hacerlo por sí mismo.10 Más aún, el Tribunal plantea que, dado que el mandatario no está tratando de imponer su voluntad sino la voluntad ya plasmada por el paciente mediante declaración previa, no hay conflicto de legi-timación activa. Concentrándose principalmente en el aspecto procesal civil de la figura de la legitimación activa, el Tribunal plasma sin mucha elaboración la normativa pertinente:

(1) [L]a necesidad de que se haya sufrido un daño claro y palpable; (2) que el re-ferido daño sea real, inmediato y preciso, y no abstracto o hipotético; (3) una co-nexión entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada; y (4) que la causa de acción surja bajo el palio de la Constitución o de una ley.11

El Tribunal resuelve que “no nos encontramos ante una situación de falta de legitimación activa, sino ante un reclamo judicial para hacer cumplir la voluntad dispuesta por un ciudadano que no puede comunicarse por sí mismo y ha desig-nado a una persona específicamente para atender esa situación”.12

Cabe mencionar que si bien la opinión hace un recuento sobre la figura de la legitimación activa, en cuanto a la aplicación de dicha figura al mandatario, el análisis es somero y va directamente a la conclusión de que hay legitimación activa porque el mandatario no está argumentando sus derechos al amparo de la Ley 160 sino como mandatario general seleccionado por Hernández Laboy. Sin embargo, no deja de ser una conclusión someramente discutida. Esta es posi-blemente la única parte de la opinión mayoritaria que carece de una discusión


10 Nos dice el Tribunal que “[e]s en ese momento, precisamente, en que se activa la función del mandatario”. Id.

11 Id. en las págs. 31-32 (citando la Exposición de Motivos de la Ley 160, 2001 LPR 160).

12 Id. en la pág. 33. Curiosamente, la opinión no discute si la Congregación tenía legitimación activa, particularmente dado el hecho de que ésta no fue mencionada en la declaración previa. Es posible que el Tribunal haya concluido que no era necesario discutir ese asunto para resolver la con-troversia y haya optado por abstenerse de entrar en ese análisis.


desarrollada. Esto se puede deber, en parte, a que el principal escollo al asunto de legitimación activa es más uno procesal que sustantivo. Por tanto, ante la gravedad de los temas constitucionales planteados, es posible que el Tribunal haya optado por no empantanarse en una discusión de los requisitos procesales de la legitimación activa en cuanto al cuestionamiento directo de la constitucio-nalidad de la Ley 160.13

El Tribunal no discute el efecto que la muerte del mandante pudo haber te-nido en la continuada legitimación activa del mandatario. La norma general con-tenida en el Código Civil es que el mandato cesa, entre otras cosas, con la muerte del mandante.14 Esto adquiere importancia ante el hecho de que es a esta figura que recurre el Tribunal para romper el potencial círculo vicioso que se generaría si se limita a discutir la figura del mandatario al amparo de la Ley 160. Es posible que el asunto de la extinción del mandato producto de la muerte del mandante haya sido resuelto por el Tribunal presumiendo que el momento crucial para determinar si existía legitimación activa era cuando se vio el caso ante el TPI, es decir, antes de que la muerte del mandante extinguiera el mandato y tornara académica la controversia. Entre las consecuencias de la muerte del paciente en este caso está tanto la extinción del mandato como la academicidad de la con-troversia. Es evidente que la controversia se tornó académica. Es evidente que el mandato terminó. Pero el tribunal parece decir que si opera una de las excepcio-nes a la doctrina de la academicidad, que le permite al tribunal dilucidar los mé-ritos de la controversia, debe entenderse que continúan artificialmente vivos otros aspectos del caso, como serían la vigencia del mandato y la legitimación activa del mandatario.

3. Derecho a la intimidad e inviolabilidad de la dignidad del ser humano

Como es costumbre en las opiniones sobre Derecho Constitucional escritas por el juez presidente Hernández Denton, éste comienza su análisis recurriendo a la Constitución de Puerto Rico. En este caso inicia un análisis de las figuras, para él considerablemente unidas, entre el mandato constitucional sobre la in-violabilidad del ser humano15 y el derecho a la intimidad.16 Sobre ellos, dice la mayoría que “estos derechos tienen especial preeminencia en nuestro esquema constitucional”.17 En cuanto al rol del Estado, manifiesta el Tribunal que existe un deber de abstenerse de actuar para no violarlos y, a la misma vez, un deber de actuar afirmativamente en beneficio del individuo.

13 Sobre este asunto no aparenta haber discordia en el Tribunal, pues no es discutido por la opi-nión disidente.

14 CÓD. CIV. PR art. 1623, 31 LPRA § 4481 (2010).

15 CONST. PR art. 2, § 1.

16 Id. § 8.



Como corolario del derecho a la intimidad, el Tribunal declara que existe un “derecho de todo paciente de tomar decisiones respecto a la intervención médica a la que habrá de someterse”.18 Dicho derecho incluye el derecho a consentir o a rechazar tratamiento; ambas, tras mediar la información médica necesaria (con-sentimiento informado).

En cuanto al concepto y desarrollo de la figura del consentimiento informa-do, el Tribunal finalmente recurre al derecho federal.19 Plantea la opinión que en el caso de Cruzan v. Director,20 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos reco-noció el derecho a rechazar tratamiento médico dentro de la figura del consen-timiento informado. Dicho derecho tiene su génesis en la Decimocuarta En-mienda a la Constitución federal y la prohibición de la privación de la libertad sin el debido proceso de ley. Es decir, se trata de un interés libertario. Nos dice la opinión mayoritaria que el fallo de Cruzan fue ratificado en Washington v. Glu-cksburg,21 donde se reconoció el derecho a rechazar tratamiento médico no deseado incluso para salvar la vida del paciente.22 Cabe señalar que en el caso de Cruzan no había declaración previa de voluntad. Como consecuencia, el Tribunal Supremo federal hizo referencia a la figura del juicio subrogado, que, a su vez, requiere la existencia de prueba clara y convincente de la voluntad del paciente, siempre y cuando haya suficientes salvaguardas procesales. Por su parte, el Tri-bunal Supremo de Puerto Rico plantea que, si bien en el caso del juicio subroga-do un tercero con facultades para decidir por el paciente puede derrotar algunos intereses estatales (que veremos próximamente), esto se hace más patente cuan-do la voluntad la ha declarado el propio paciente. En otras palabras, si el mínimo contenido por el derecho federal reconoce que un tercero puede rechazar trata-miento médico a nombre de un paciente que no se puede comunicar si logra demostrar convincentemente la voluntad de dicho paciente, ¿cómo se puede justificar que no se honre el rechazo al tratamiento cuando ello fue expresamen-te plasmado por el paciente en una declaración escrita?

4. Libertad de culto

Antes de iniciar el análisis sobre este derecho constitucional, cabe señalar que el Tribunal es altamente cuidadoso en establecer que el resultado de la con-troversia sería igual aunque se tratase de una persona que rechaza tratamiento médico sin basarse en causas religiosas. Dice la opinión que el asunto de la liber-

18 Id. Véase además Sepúlveda de Arrieta v. Bareto, 137 DPR 735, 742 (1994).

19 No obstante, la opinión primero hace un recuento de jurisprudencia puertorriqueña sobre la doctrina del consentimiento informado. Véase Sepúlveda de Arrieta, 137 DPR 735; Santiago Otero v. Méndez, 135 DPR 540, 557 (1994); Rodríguez Crespo v. Hernández, 121 DPR 639, 663-66 (1988); Mon-tes v. Fondo del Seguro del Estado, 87 DPR 199, 203-04 (1968).

20 Cruzan v. Director, 497 U.S. 261 (1990).

21 Washington v. Glucksburg, 521 U.S. 702 (1997).



tad de culto es una “salvaguarda adicional” para aquellas personas que rechazan un tratamiento por razones de fe.23 Por tanto, se hace referencia a la libertad de culto por dos razones: (1) porque es parte de la situación de hechos del caso y (2) porque sirve como elemento separado e independiente para sostener la decisión. Es interesante la nota al calce núm. 2 de la opinión mayoritaria, la cual ofrece una explicación detallada de los fundamentos religiosos de los testigos de Jehová para rechazar la transmisión de sangre. En esto, como he planteado, el juez pre-sidente Hernández Denton tuvo mucho cuidado. Dice la opinión que hay que tomar en cuenta que el derecho a rechazar tratamiento médico puede ser “por razones religiosas o de otra índole”.24 Cabe señalar que, comparado con el análisis de la controversia desde la perspectiva del derecho a la intimidad, la discusión de la libertad de culto es considerablemente más corta.

En cuanto al derecho a la libertad de culto y su ejercicio, la opinión mayori-taria establece poca diferencia entre las disposiciones constitucionales puertorri-queñas y federales. Dice el Tribunal que, cónsono con la jurisprudencia federal al respecto, para determinar la validez de una intervención estatal con asuntos religiosos hace falta determinar si: (1) hay acción estatal; (2) qué intereses estata-les están envueltos; y (3) cuál es el efecto sobre determinada práctica religiosa. Como consecuencia, la opinión hace referencia principalmente a los pronuncia-mientos del Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Según la opinión, éste ha declarado que si la ley en controversia es neutral y de aplicabilidad general no se requiere la existencia de un interés apremiante aun cuando tenga el efecto inci-dental de imponer una carga sobre una práctica religiosa particular.25 De igual forma, el Tribunal expone la normativa vigente de que puede exigirse que se hagan concesiones para acomodar a determinada práctica religiosa.26

Como adelantáramos, la discusión del Tribunal sobre el derecho de libertad de culto como elemento dispositivo en este caso es notablemente parca. No obs-tante, es un pilar poderoso de la opinión, pues cabe preguntarse si el resultado hubiese sido el mismo si como parte de los hechos del pleito no hubiese estado presente el ángulo religioso. Al final de cuentas, se trató de una decisión apoyada por un margen mínimo de jueces. En cuanto al desarrollo del derecho de libertad de culto, la opinión no establece nueva normativa y se limita a una acertada na-rración del derecho vigente.


24 Id. en la pág. 22 (énfasis suplido).

25 Church of Lukimi Babalu Aye v. City of Hialeah, 508 U.S. 520, 531 (1993). Por su parte, el fallo de ese caso fue modificado por vía de acción congresional al aprobarse el Religious Freedom Restora-tion Act, Ley Núm. 103-141 de 16 de noviembre de 1993, 42 U.S.C. §§ 2000bb a 2000bb-4 (1993), que dispuso que si se genera un efecto sustancial sobre una práctica religiosa se debe analizar mediante un escrutinio estricto. Ello aplica únicamente a la legislación federal en un acto de autolimitación congresional al establecer un escrutinio más elevado para sus propias actuaciones.

26 Gonzales v. O Centro Espirita Beneficente Uniao do Vegetal, 546 U.S. 418 (2006).


5. Intereses estatales

Como estamos ante un análisis que involucra derechos constitucionales, ha-ce falta identificar los intereses estatales envueltos para poder hacer el corres-pondiente balance, pues tanto la mayoría como la disidencia hacen hincapié en que los derechos envueltos, particularmente el de la intimidad, que goza del rango de fundamental, tiene límites y puede ceder ante ciertos intereses apre-miantes del Estado. En el contexto de la presente controversia, el Tribunal iden-tifica los siguientes intereses, tomados del caso de Cruzan: (1) preservación de la vida; (2) prevención del suicidio; (3) protección de terceros inocentes; e (4) inte-gridad de la profesión médica.

Nuevamente, el juez presidente Hernández Denton muestra cautela al mo-mento de atar su opinión a los análisis hechos por la jurisprudencia federal. In-mediatamente después de mencionar los intereses identificados en controversias sobre el derecho a rechazar tratamiento médico, nos dice el Juez Presidente que “[a]un cuando este Tribunal no ha tenido la oportunidad de expresarse sobre esta materia, existe una extensa jurisprudencia desarrollada por los estados” a ser utilizada de manera ilustrativa.27

En primera instancia, el Tribunal Supremo declara categóricamente que re-chazar tratamiento médico no puede ser considerado como un intento de suicido, particularmente como en el caso de autos donde el paciente estuvo dispuesto a considerar otras opciones médicas. Aquí regresa el ángulo religioso, pues los casos estatales que han hecho tales declaraciones han resuelto que el rechazo de tratamiento médico no es un intento de suicido precisamente porque se trata de una actuación conforme a la fe religiosa del paciente.28 Por tanto, no se da el segundo interés estatal identificado o al menos cede específicamente ante el derecho de libertad de culto. Sin embargo, el Tribunal extiende esa conclusión de no equiparar el rechazo de tratamiento con el suicido a casos que no necesa-riamente envuelven prácticas religiosas.

En segundo lugar, la opinión señala que el interés estatal en la preservación de la vida “disminuye cuando quien toma la decisión de rechazar el tratamiento médico es el propio paciente” porque “ya no se trata de proteger la vida de un tercero”.29 En cuanto a la integridad de la profesión médica, el Tribunal resuelve que la decisión de rechazar tratamiento no afecta “de forma alguna la integridad ética de la profesión médica”.30 Es decir, no hay relación directa entre ambos asuntos.

Finalmente, el Tribunal Supremo analiza el interés estatal en la protección de terceros inocentes, esta vez en el contexto de los menores afectados. El Tri-



29 Id. en las págs. 22-23.



bunal manifiesta que, para que los intereses de un menor puedan derrotar el derecho a rechazar tratamiento médico, tiene que haber un total abandono del menor porque el derecho a rechazar tratamiento médico no es singular de los adultos que no tienen hijos menores, sino de todos los adultos.31

Nuevamente reina la cautela. Ante lo novedoso de la controversia que estaba ante la consideración del Tribunal y la fragilidad de la coalición mayoritaria, la opinión recurre, en primer lugar, a jurisprudencia estatal. Aunque lo hace de manera persuasiva, el Tribunal adopta sus conclusiones, particularmente en cuanto a lo que se considera el principal interés estatal envuelto: la protección de terceros inocentes, en particular, hijos menores de edad.

6. Ley de Declaración Previa de Voluntad sobre Tratamiento Médico en Caso de Sufrir una Condición de Salud Terminal o de Estado Vegetativo Persistente32

Esta pieza legislativa, que permite lo que se conoce en el derecho estadouni-dense como living wills (declaraciones previas de la voluntad), tiene su génesis en la Carta de Derechos del Paciente.33 El Tribunal hace la salvedad de que la Carta de Derechos del Paciente, que menciona de cierta manera el derecho de todo paciente a tomar las decisiones relacionadas con su salud, no condicionaba dicho derecho al padecimiento de alguna condición de salud particular.

Por su parte, la Ley 160 sí exigía la existencia de ciertas condiciones de salud para que fuese ejecutable cualquier declaración previa o nombramiento de manda-tario en cuanto al rechazo de tratamiento médico por parte de un paciente incapaz de comunicarse por sí mismo. Estas condiciones de salud, recogidas en el Artículo 6 de la Ley 160, eran: (1) padecer de una condición de salud terminal o (2) estar en un estado vegetativo persistente. De otra manera, la declaración de voluntad previa no sería eficaz.

Cabe señalar que, para colmo, la definición que ofrece la ley al concepto de tratamiento médico está limitada a aquellas intervenciones médicas para “soste-ner, restaurar o implantar funciones vitales con el único propósito de prolongar artificialmente el momento de la muerte”.34 Esto es importante, porque constan-temente el Tribunal hace referencia al derecho a rechazar todo tratamiento mé-dico, y no únicamente aquel necesario para prolongar artificialmente el momen-to de la muerte.

La controversia ante el Tribunal es: si una persona capaz de comunicarse por sí misma puede rechazar tratamiento médico ante cualquier padecimiento, in-


32 24 LPRA §§ 3651-3663.

33 Ley para establecer la Carta de Derechos y Responsabilidades del Paciente, Ley Núm. 194 de 25 de agosto de 2000, 24 LPRA §§ 3041-3058 (2001 & Supl. 2010).



cluso aquel tratamiento necesario para salvarle la vida, ¿cómo puede limitarse por ley una declaración previa del mismo paciente a ciertas condiciones de salud cuando no puede comunicarse pero ha declarado expresamente su voluntad?

C. Constitucionalidad del Artículo 6 de la Ley 160 en cuanto limita la eficacia de una declaración previa a la existencia de una de las dos condiciones de sa-lud allí mencionadas

Sin entrar a elaborar nueva doctrina, el Tribunal hace referencia a la presun-ción de constitucionalidad de toda ley aprobada por la Asamblea Legislativa. Igualmente, hace referencia al deber de los tribunales de adelantar interpreta-ciones estatutarias que preserven su constitucionalidad o eviten un análisis de constitucionalidad. En este caso, el Tribunal reconoce que no existe interpreta-ción estatutaria que evite el análisis constitucional. Por tanto, y basado en los fundamentos previamente mencionados, declara que no se puede limitar el dere-cho a rechazar tratamiento médico plasmado en una declaración previa de volun-tad a las dos condiciones de salud mencionadas en el Artículo 6 de la Ley 160. En ese sentido, esta ley constituye una carga sustancialmente injustificada al dere-cho individual a la intimidad del señor Hernández Laboy. En cuanto al argumen-to de libertad de culto, el Tribunal, como hemos visto, lo menciona como argu-mento adicional al de derecho a la intimidad, aunque este último sea suficiente en sí mismo para sostener el fallo.35

1. Validez de la voluntad plasmada en la declaración previa

El Tribunal reconoce que no es suficiente declarar la inconstitucionalidad del Artículo 6 de Ley 160, pues lo único que ello haría sería establecer que puede haber declaraciones previas que sean eficaces, no obstante la ausencia de las condiciones de salud establecidas en el Artículo 6. Pero ello no conlleva automá-ticamente que toda declaración previa es válida. El Tribunal, siendo cuidadoso sobre pronunciamientos en cuanto a futuros casos (por ejemplo, de menores que sufren padecimientos de salud y cuyos padres son de determinada fe religiosa), establece que el derecho a rechazar tratamiento médico no es absoluto y “podría ser limitado ante la presencia de ciertos intereses del Estado”.36 Por tanto, hace falta llevar a cabo un análisis de esta declaración particular y las consecuencias de la misma. Claro está, dicho análisis se hará libre de las condiciones de salud establecidas en el Artículo 6.

Como hemos visto, el TPI no basó su determinación en las exigencias del Ar-tículo 6 de la Ley 160. Su fallo no se debió a que la declaración previa de Hernán-

35 Al hacer referencia al derecho de libertad de culto como razón para invalidar el Artículo 6, el Tribunal es cuidadoso en su fraseo: “[n]o podemos pasar por alto” el argumento de libertad religiosa. Id. en la pág. 41.



dez Laboy era ineficaz al amparo de ese artículo, sino que la misma cedía ante las necesidades del menor a su cargo bajo la doctrina de los mejores intereses del me-nor. Pero también ya hemos visto que el Tribunal Supremo ha establecido que la única manera en que un argumento sobre los mejores intereses del menor puede derrotar el derecho a rechazar tratamiento médico de un adulto es si respetar dicha voluntad conllevaría un total abandono del menor. En este caso, el menor tenía aún a su abuela materna (madre de crianza) quien no estaba discapacitada ni carecía de los medios para encargarse del menor. También contaba con sus tías (hermanas de crianza). El hecho del abandono tiene que ser probado y la mera preocupación sobre las consecuencias del menor no puede derrotar el de-recho del adulto. En cuanto al argumento del estado emocional del menor, el Tribunal estima que éste, aunque importante, no es suficiente.

2. Conclusiones

Reconociendo el derecho a rechazar tratamiento médico sin tener que pade-cer de alguna condición de salud particular, ante la inexistencia de intereses es-tatales que lo derroten y ante la obvia existencia de una declaración previamente declarada por el paciente, el Tribunal Supremo revoca el fallo del TA. Es decir: (1) no es académica la controversia; (2) tenía legitimación activa el mandatario; (3) no puede condicionarse, por consideraciones de derecho a la intimidad (y en este caso por consideraciones de libertad de culto), el derecho a rechazar trata-miento médico expresado en una declaración previa al padecimiento de ciertas condiciones de salud; (4) no puede derrotarse dicha declaración previa salvo la existencia de intereses apremiantes del Estado; (5) en este caso no hay intereses estatales apremiantes identificados; y (6) es válida la declaración hecha por el señor Hernández Laboy.

Me parece que tanto el resultado como el razonamiento de la opinión mayo-ritaria son acertados. Dado el alto número de controversias de índole constitu-cional que están presentes en el caso, entiendo que la opinión mayoritaria logra mantener una coherencia interna que produce, no tan sólo una decisión correcta en Derecho, sino accesible para la persona lectora. Muchos de los asuntos consti-tucionales atendidos por el Tribunal estuvieron exentos de controversia. De la opinión disidente, a la que haré referencia próximamente, no surge una diferen-cia sobre el asunto de academicidad o legitimación activa. Tampoco se trata de una visión divergente sobre los confines del derecho de libertad de culto. Por eso, la opinión mayoritaria se limita en cuanto a estos tres asuntos constitucio-nales a un recuento de la normativa vigente y una nítida aplicación a los hechos del caso. No se hizo, ni tampoco hacía falta, el desarrollo de nueva normativa. En cuanto al desarrollo del derecho de intimidad y la aplicación a los hechos del caso, por ser éste el asunto principal de divergencia al interior del Tribunal, deja-ré la discusión para el final.


D. Opinión de conformidad de la juez asociada Rodríguez Rodríguez

No me detendré mucho en esta opinión. La misma argumenta que era más que suficiente basar el fallo al amparo de la cláusula de debido proceso de ley y derecho a la intimidad de la Constitución de Puerto Rico. En particular, hace una elaborada discusión del derecho de autonomía personal, en este caso, en su ma-nifestación de la autonomía personal de un paciente. Además, la opinión hace un extenso análisis del ángulo médico del caso. En cuanto a las conclusiones de Derecho, la opinión de conformidad se hace eco de los pronunciamientos esbo-zados en la opinión mayoritaria.

E. Opinión disidente de la jueza asociada Pabón Charneco37

La opinión disidente es corta. Entiendo que ello es el producto de que, de todos los asuntos de corte constitucional atendidos en la opinión mayoritaria, solamente hay divergencia en torno a los límites del derecho de intimidad y su aplicación a los hechos particulares del caso. Además, como veremos, existe una divergencia en cuanto al grado de deferencia que se le da a la Asamblea Legisla-tiva al momento de canalizar estatutariamente el derecho constitucional a la intimidad. Por este último asunto inicio el análisis, pues parte de una premisa general de deferencia al juicio legislativo al crear un esquema preciso sobre lo que la opinión disidente caracteriza como un tema complejo.

La jueza asociada Pabón Charneco reconoce el derecho a rechazar trata-miento médico. Pero, y de manera mucho más contundente que la mayoría, hace hincapié en el hecho de que no se trata de un derecho absoluto.38 Además, si bien existe ese derecho de naturaleza constitucional, la opinión disidente argu-menta que le corresponde a la Asamblea Legislativa canalizarlo y encajonarlo dentro de unos parámetros necesarios; y que eso hizo la Legislatura, tras un “mi-nucioso escrutinio de las diversas implicaciones [que el ejercicio del derecho a consentir y a rechazar tratamiento médico] conlleva” al aprobar la Ley 160.39 So-bre esto nos dice la jueza asociada Pabón Charneco:

[L]e corresponde a la Asamblea Legislativa actuar al respecto a fin de considerar la complejidad de las controversias relacionadas particularmente con el derecho al rechazo de tratamiento médico y los intereses estatales que representa. Esto por las implicaciones médicas, jurídicas, bioéticas, políticas, religiosas, culturales y familiares que conllevan. Por estas mismas razones, las controversias que sean presentadas ante los tribunales deben ser analizadas caso a caso.40

37 Es menester mencionar que a esta opinión se unió el juez asociado Martínez Torres. El juez asociado Rivera Pérez disintió sin opinión escrita.

38 Id. en las págs. 1, 7 (Pabón Charneco, opinión disidente).

39 Id. en las págs. 1-2.



En cuanto al carácter limitado del derecho a rechazar tratamiento médico, añade que “[e]ste derecho no es absoluto, a[u]n cuando esté fundamentado en el dere-cho común anglosajón o en el ordenamiento constitucional”.41

Esta conclusión es producto de un análisis del desarrollo legislativo de los derechos de los ciudadanos como pacientes. Gran parte de la opinión se funda-menta en que la Ley 160, a su vez, está fuertemente basada en la Carta de Dere-chos y Responsabilidades del Paciente. Argumenta la opinión disidente que esta Carta de Derechos reconoce que existen límites a los derechos del paciente, los que serán provistos por la propia Legislatura. Es decir, al aprobar la Ley 160, la Asam-blea Legislativa estableció “los parámetros necesarios para hacer viable[s]” los derechos reconocidos a los pacientes. Según la jueza asociada Pabón Charneco, se trata de “un esfuerzo de la Asamblea Legislativa para viabilizar los derechos de pacientes, reconocidos de forma general y condicionados mediante la Ley Núm. 194”.42

La opinión disidente da mucho peso al rol legislativo en la discusión sobre cómo precisar los esquemas precisos mediante los cuales se canalizará el derecho de todo paciente a rechazar tratamiento médico. Entiende que la determinación de inconstitucionalidad a la que llega la mayoría interrumpe ese desarrollo esta-tutario que comenzó con la Ley 194 y que avanzó con la Ley 160. Es notable que la jueza asociada Pabón Charneco, al hacer referencia a la jurisprudencia estatal citada por la opinión mayoritaria, menciona explícitamente que dichas decisio-nes judiciales estatales fueron precedidas por actuaciones legislativas en una dirección afín a los fallos de los tribunales.43

La opinión disidente, además, critica que la opinión mayoritaria únicamente haya hecho referencia a la excepción de terceros inocentes en cuanto a los límites del derecho a rechazar tratamiento médico. Este es el interés estatal que con más vehemencia menciona la disidente, particularmente cuando hay envueltos hijos menores de edad. En su nota al calce número 38,44 la jueza asociada Pabón Char-neco critica fuertemente el uso de la mayoría del estándar del total abandono del menor como uno “demasiado amplio [y] ambiguo”.45

No surge con claridad de la opinión disidente qué nivel de escrutinio entien-de debería ser empleado. No aparenta ser el escrutinio estricto que sugiere la mayoría. Del lenguaje empleado en la opinión disidente y del grado de deferen-cia observado hacia el esquema estatutario provisto por la Asamblea Legislativa, pudiese pensarse que se trata de un escrutinio de razonabilidad. La opinión disi-



43 Id. en la pág. 15. De igual forma, la opinión disidente destaca que la decisión de Cruzan, fuer-temente utilizada por la opinión mayoritaria, fue una determinación 5-4 y que hubo una opinión concurrente estrecha de parte de la jueza asociada O’Connor. Id. en la pág. 12.


45 Id.


dente utiliza el concepto de balance de intereses.46 A pesar de que normalmente se utiliza este análisis cuando se trata del choque de intereses entre privados, la jueza asociada Pabón Charneco nos invita a emplearlo en este caso, dada la exis-tencia de intereses privados de alta jerarquía, como los intereses de los hijos me-nores.

Regresando al asunto de la deferencia legislativa en cuanto al derecho a re-chazar tratamiento médico, termina diciendo la Jueza Asociada que “[l]a inten-ción del legislador de proteger la voluntad del declarante sobre tratamientos a realizarse en su cuerpo en situaciones de incapacidad nos merece el más profun-do respeto. Reafirmamos que le compete a la Asamblea Legislativa ir desarro-llando nuestro ordenamiento jurídico al respecto . . .”.47

F. Última reflexión

Coincido plenamente con el análisis de la opinión mayoritaria. Si bien no podemos evadir la realidad de que el caso logró montar una mayoría de cuatro jueces por la existencia de un ángulo de libertad religiosa, me parece que la opi-nión crea las bases necesarias en Derecho para ir desarrollando el concepto de intimidad, autonomía personal, derechos del paciente y, en última instancia, el derecho de todo ser humano a ser libre de la intervención indebida del Estado o de los deseos de otras personas cuando se trata de decidir sobre el futuro de nuestras propias vidas.

La opinión disidente es igualmente razonable, si se parte de una premisa de considerable deferencia a la canalización estatutaria del derecho constitucional a la intimidad. Es también entendible la preocupación de la disidencia sobre posi-bles escenarios donde el derecho a rechazar tratamiento podría ceder a intereses estatales apremiantes. Pero me parece que ello es aceptado por la opinión mayo-ritaria. Al fin y al cabo, el empleo de un escrutinio estricto permite que ciertos intereses estatales triunfen sobre el ejercicio de un derecho constitucional fun-damental. La regla general establecida por la opinión mayoritaria y aplicada a los hechos particulares de este caso es acertada. El derecho constitucional funda-mental a la intimidad no tiene utilidad más clara que en el derecho a decidir sobre qué habrá de hacérsele a nuestro cuerpo, sobre cuál será el rumbo de nues-tra vida y sobre cómo morir dignamente. En un momento en el cual la senda por donde marchará el desarrollo de las protecciones constitucionales es aún incier-ta, Lozada Tirado es, al menos, un paso en el camino correcto.




I I . MO R E N O OR A M A V . D E LA TO R R E 48

El asunto principal planteado en esta decisión es la academicidad de una ac-ción pendiente ante el Tribunal General de Justicia de Puerto Rico a raíz de cier-tos hechos acaecidos en el Recinto de Río Piedras de la Universidad de Puerto Rico (UPR) en el mes de abril de 2010.

A. Hechos e historial procesal

Luego de que una asamblea estudiantil del Recinto de Río Piedras de la UPR decretara un paro de cuarenta y ocho horas, un grupo de manifestantes cerró o intentó cerrar varios portones de dicha institución, suscitándose algunos inci-dentes violentos entre los estudiantes y agentes del orden público. Esa misma mañana la Rectora Interina del Recinto, la doctora Ana Guadalupe, decretó un receso académico y administrativo indefinido por entender que no podía contro-lar la situación.

Los estudiantes Fernando Moreno Orama y Jorge Farinacci Fernós solicita-ron al TPI, Sala Superior de San Juan, que emitiera un entredicho provisional inmediato, un injunction preliminar y una sentencia en la que se declarara in-constitucional y se dejara sin efecto el receso académico y administrativo decre-tado por la Rectora.

El TPI determinó que el decreto era inválido pues la Rectora no había cum-plido con los requisitos formales del Reglamento Núm. 6479 de la UPR.49 En consecuencia, emitió una orden de injunction preliminar que ordenaba al Presi-dente de la UPR y a la Rectora que cesaran de poner en vigor el receso académico y abrieran el Recinto en o antes del próximo 3 de mayo.

La UPR acudió al Tribunal Supremo mediante recurso de certificación intra-jurisdiccional y solicitó que se dejara sin efecto la orden del tribunal de instancia. El TSPR expidió el recurso y dio tiempo para que las partes comparecieran. Además paralizó los efectos de la orden de injunction preliminar.

El 30 de abril, estando pendiente el caso, la Rectora determinó dar por ter-minado el receso académico efectivo el 3 de mayo. En esta última fecha, los estu-diantes recurridos solicitaron la desestimación del pleito por haberse tornado académico, argumentando que la terminación del receso académico, ya decreta-da por la Rectora, era el único objeto de la controversia. La UPR se opuso a la desestimación aduciendo que aunque el pleito era académico, aplicaba la excep-ción de recurrencia, es decir, que la situación era susceptible de repetirse y de evadir la revisión judicial.

48 Moreno Orama, 2010 TSPR 70.

49 Reglamento General de la Universidad de Puerto Rico, Reg. Núm. 6479 de 16 de febrero de 2002 (según enmendado hasta diciembre de 2010).


B. Decisión y opinión del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo dejó sin efecto la orden emitida por el TPI y devolvió el caso para su desestimación por haberse tornado académico. Sólo participaron cuatro jueces, pues los jueces asociados Efraín Rivera Pérez y Liana Fiol Matta no intervinieron y el juez presidente Federico Hernández Denton se inhibió. Los cuatro jueces participantes votaron a favor de la desestimación. Suscribió la opi-nión del Tribunal el juez asociado Rafael Martínez Torres.

La opinión reitera la doctrina vigente sobre academicidad en esta jurisdic-ción, citando, entre otros, a Lozada Tirado,50 resuelto durante el presente tér-mino y analizado arriba. El Tribunal señaló que el acto que sirvió de base a la demanda había sido eliminado por la Rectora al ordenar que terminara el receso académico. Concluyó que no aplicaba la excepción de recurrencia, pues no había suficientes fundamentos para determinar que la situación era susceptible de repetirse y nada indicaba que pudiera eludir la revisión judicial.

El Tribunal no explica claramente por qué la situación no era susceptible de repetirse. Quizás la mejor manera de explicar su conclusión sería suponer que el Tribunal considera que sería especulativo pensar que el conjunto de circunstan-cias que aquí se dieron —paro estudiantil, toma de los portones, incidentes vio-lentos y receso académico— volverían a suceder de la misma forma en una pró-xima ocasión. Por otra parte, el Tribunal pone el acento en la cuestión de si, de repetirse, la situación podría escapar revisión judicial. Dice el Tribunal que “nada impide que los estudiantes recurridos o cualquier otra persona que se sienta perjudicada impugne en los tribunales por los mismos fundamentos un receso académico y administrativo similar que se decretare en el futuro”.51 De hecho, señala que en este caso hubo oportunidad para la revisión judicial.

En definitiva, el Tribunal entiende que ya había desaparecido la controversia entre las partes, por lo que el caso no era justiciable. Debido a esta determina-ción, el Tribunal no pasa juicio sobre la legalidad del receso administrativo, que era la cuestión planteada. También rechaza evaluar las actuaciones de los mani-festantes, como se lo había solicitado la UPR, pues éstas eran objeto de otro plei-to pendiente que no había sido traído a su consideración y porque esa no era la cuestión planteada en este caso.

El caso presenta una situación curiosa. De ordinario la alegación de acade-micidad la formulan los demandados para evitar que se otorgue el remedio soli-citado por los demandantes. Y tienden a ser los demandantes los que urgen al Tribunal a aplicar alguna de las excepciones a la doctrina de academicidad para lograr una adjudicación en los méritos. Pero en el caso que comentamos, quienes plantean que el mismo se ha tornado académico son los propios demandantes, mientras que los demandados insisten en que se adjudique la controversia en sus

50 Lozada Tirado, 2010 TSPR 9.

51 Moreno Orama, 2010 TSPR 70, en la pág. 9.


méritos invocando una de las excepciones: recurrencia. Puede especularse que ello se debe a que a la UPR le interesaba una decisión sobre la legalidad de las actuaciones de los manifestantes y la legitimidad de la orden de la Rectora para futuras ocasiones, invitación que el Tribunal rechazó en esta oportunidad.

I I I . DO M Í NGU E Z CA S T R O V . ELA 52

A. Introducción

En este caso el Tribunal Supremo sostiene la constitucionalidad de la Ley Núm. 7 de 9 de marzo de 2009,53 al amparo de la cual se despidieron miles de empleados públicos como medida para enfrentar la insuficiencia fiscal que pade-cía el gobierno de Puerto Rico.

La decisión, que lleva fecha del 2 de febrero de 2010, aborda varios asuntos de Derecho Constitucional. El Tribunal se dividió cuatro a tres. La opinión ma-yoritaria fue suscrita por el juez asociado Erick V. Kolthoff Caraballo y estuvo apoyada por los jueces asociados Efraín Rivera Pérez, Rafael L. Martínez Torres y Mildred G. Pabón Charneco. Hubo opiniones disidentes del juez presidente Fe-derico Hernández Denton y las juezas asociadas Liana Fiol Matta y Anabelle Rodríguez Rodríguez. Posteriormente, el 19 de febrero de 2010, se publicaron varios votos particulares, entre ellos uno muy extenso del juez asociado Rivera Pérez. Como en otros casos recientes, las opiniones contienen numerosas recri-minaciones entre los jueces de mayoría y minoría.

Debido a la extensión de las opiniones, este análisis se limitará a una apreta-da síntesis de los asuntos jurídicos medulares abordados en ellas. Destacaremos algunos de los problemas que, a nuestro juicio, se desprenden del razonamiento de la mayoría y haremos varios comentarios sobre asuntos más generales que rebasan las controversias particulares planteadas.

B. Hechos

La Asamblea Legislativa aprobó y el Gobernador firmó la Ley Núm. 7 de 9 marzo de 2009, que lleva por título Ley Especial Declarando Estado de Emergen-cia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico (en adelante Ley 7). El estatuto declara una emergencia fiscal en Puerto Rico, señalando que el gobierno local encaraba un déficit de $3,200 millones.54 Procede entonces a adoptar una serie de medidas dirigidas a aumentar los recaudos públicos.55 En el Capítulo III se disponen, por otro lado,

52 Domínguez Castro, 2010 TSPR 11.

53 Ley 7, 2009 LPR 7.

54 Id. Exposición de Motivos.

55 Id. Capítulo II.


varias medidas de reducción de gastos que incluyen un plan de renuncias volun-tarias para empleados públicos y, en una fase posterior, un esquema de cesantías involuntarias masivas de empleados del Estado, con algunas exclusiones dispues-tas expresamente en la ley.56 Esta segunda fase es precisamente el centro de la controversia del litigio que conduce a la decisión en Domínguez Castro v. ELA.

Para viabilizar las cesantías masivas, la Ley 7 deja en suspenso todas las leyes laborales relacionadas con el empleo público y todos los convenios colectivos de los empleados públicos por un periodo de dos años.57

La ley establece la antigüedad como el criterio exclusivo a utilizarse en las determinaciones de cesantía de cada empleado afectado.58

El estatuto crea la Junta de Reestructuración y Estabilización Fiscal (JREF), a la que se encomienda poner en vigor el plan de cesantías.59 Dicho organismo habría de determinar la cantidad global de empleados a ser despedidos. La JREF determinó que debían ser cesanteados los empleados con trece años o menos de antigüedad. Las agencias respectivas habrían de hacer las determinaciones de antigüedad de sus empleados. Esas determinaciones de las agencias debían certi-ficarse a los empleados individualmente y a sus organizaciones sindicales en los casos pertinentes.

El empleado afectado podía impugnar la determinación en su caso con “evi-dencia documental fehaciente”60 y tendría derecho a que se celebrara una vista sólo sobre el asunto de la determinación de antigüedad.61 La decisión sobre la antigüedad de cada empleado podía ser revisada por la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH) y, en los casos de los empleados sindicados, por la Comisión de Rela-ciones del Trabajo del Servicio Público.62

Los empleados cesanteados disfrutarían de una serie de beneficios (entre otros, la liquidación de vacaciones regulares y por enfermedad —en los casos apropiados— y cubierta de seguro médico por seis meses).63

Una vez vigente la ley, se comenzó a decretar las cesantías de empleados es-pecíficos.

Varios empleados de carrera incoaron demanda en el TPI cuestionando la constitucionalidad de la Ley 7. Algunos eran empleados individuales y otros, miembros de organizaciones sindicales. Solicitaron sentencia declaratoria y la expedición de un injunction preliminar y un injunction permanente.

56 Id. Capítulo III.

57 3 LPRA § 8799 (a) (2006 & Supl. 2010).

58 3 LPRA § 8799 (b)(3) (2006 & Supl. 2010).

59 3 LPRA § 8799 (b)(5) (2006 & Supl 2010).

60 3 LPRA § 8799 (b)(9) (2006 & Supl. 2010).

61 Id.

62 3 LPRA § 8799(b)(13)-(14) (2006 & Supl. 2010).

63 3 LPRA § 8800 (2006 & Supl. 2010).


C. Trámite procesal

La demanda se presentó el 8 de octubre de 2009. El TPI señaló vista para el 14 de octubre para determinar si procedía expedir el injunction preliminar. El 13 de octubre (el día antes de la vista señalada) el Gobierno solicitó la paralización de los procedimientos y que el caso se certificara al Tribunal Supremo. La solici-tud de certificación se presentó al amparo del Art. 69 de la Ley 7, que dispone que el Tribunal Supremo “expedirá un auto de certificación a solicitud de parte”64 para atender inmediatamente cualquier impugnación que se hiciere de la ley. El 14 de octubre el gobierno presentó moción de desestimación.

El 15 de octubre —siete días después de presentada la demanda— el TSPR paralizó los procedimientos y concedió la solicitud de certificación. No se cele-bró vista alguna ni en el TPI ni en el TA. El Supremo tampoco ordenó vista evi-denciaria alguna antes de emitir su decisión.

Los demandantes hicieron los planteamientos siguientes:

1. Violación del debido proceso de ley en su vertiente procesal 2. Violación del debido proceso de ley en su aspecto sustantivo 3. Violación del debido proceso de ley al infringirse retroactivamente dere-

chos adquiridos 4. Menoscabo del Estado de sus obligaciones contractuales para con los

empleados despedidos 5. Violación de la garantía de igual protección de las leyes 6. Inconstitucionalidad de la Ley 7 por versar sobre más de un asunto y no

llevar dicho asunto claramente en su título 7. Violación de la doctrina de delegación de poderes al otorgar demasiados

poderes a la Rama Ejecutiva (JREF) sin establecer guías claras.

D. Decisión del Tribunal y fundamentos

La mayoría rechazó todos los planteamientos de los demandantes, aunque, en rigor, no discutió uno de ellos: la alegación de que el estatuto versaba sobre más de un asunto y no llevaba dicho asunto claramente en su título.

La opinión mayoritaria comienza aludiendo a lo que parecen ser “momentos muy convulsos en el aspecto económico y financiero”65 en Puerto Rico y en el resto del mundo. Luego hace una determinación de umbral: advierte que habrá de resolver si la Ley 7 es constitucional a la luz de un escrutinio racional y del balance de intereses involucrados. Hace hincapié que la Ley 7 ha sido aprobada al amparo del poder de razón de Estado y se extiende en un análisis de lo que ello significa. Recalca que bajo esa doctrina el Estado tiene amplísimas facultades para aprobar reglamentación económica dirigida a promover el bienestar de la

64 3 LPRA § 3791 (2006 & Supl. 2010).

65 Domínguez Castro, 2010 TSPR 11, en las págs. 1-2.


comunidad. Finalmente, resuelve los asuntos ante su consideración, en la medi-da de lo pertinente, a la luz tanto de la Constitución de Puerto Rico como de la de los Estados Unidos, toda vez que los demandantes reclamaron sus derechos bajo ambas constituciones.

En el análisis que sigue, nos detendremos en las conclusiones y argumentos del Tribunal que nos parecen más problemáticos.

1. El debido proceso de ley sustantivo66

La doctrina del debido proceso de ley sustantivo permite evaluar la constitu-cionalidad de una ley por su contenido para determinar si viola las exigencias del debido proceso de ley consagradas en ambas constituciones. Exige que la inter-vención con los derechos de libertad y propiedad y los derechos derivados de ellos no sea arbitraria, es decir, que se funde en justificación suficiente, justifica-ción que el Estado viene obligado a dejar establecida.

La mayoría en este caso señala que la legislación cuestionada es legislación económica. Efectúa entonces un largo recorrido por la jurisprudencia federal sobre la doctrina del debido proceso de ley sustantivo cuando están involucrados asuntos económicos. Hace particular referencia al período en la historia juris-prudencial de los Estados Unidos conocido como el final de la “era Lochner”,67 cuando el Tribunal Supremo de ese país adopta la posición de que al evaluar legislación de carácter económico los tribunales deben utilizar el criterio de revi-sión de racionalidad mínima. Según ese estándar, lo que los tribunales deben determinar es si el Estado tiene un interés legítimo para legislar como lo ha he-cho y si el medio seleccionado por la Legislatura guarda una relación razonable con ese interés. La mayoría indica, con razón, que en Puerto Rico se ha adoptado el mismo criterio de revisión en esas situaciones.

La opinión mayoritaria llega a la conclusión de que en el caso de la Ley 7 el Estado tenía un interés legítimo (enfrentar la crisis fiscal) y el medio selecciona-do (el despido masivo de empleados públicos para reducir gastos) era razonable.

Las dificultades de este razonamiento en este contexto específico son las si-guientes.

En primer lugar, prácticamente toda la jurisprudencia citada se refiere a re-glamentación por parte del Estado de actividad económica privada, no a regla-mentación de las operaciones mismas del Estado, que afecta los derechos de sus propios empleados. Este último es el caso de la Ley 7. Cabe preguntarse si esta circunstancia no justificaría un escrutinio más riguroso por parte del Tribunal. Por ejemplo, en el campo de la doctrina sobre menoscabo de obligaciones con-tractuales, que discutiremos en más detalle abajo, cuando el Estado, mediante reglamentación, afecta contratos entre partes privadas, el criterio de revisión de la actuación estatal adoptado tanto por el Tribunal Supremo de los Estados Uni-

66 Para examinar la discusión de este aspecto del caso, véase id. en las págs. 32-42.

67 En referencia a Lochner v. New York, 198 U.S. 45 (1905), y su progenie.


dos como por el Tribunal Supremo de Puerto Rico es el de mínima racionalidad. Pero cuando el Estado pretende menoscabar sus propios contratos, el examen judicial ha de ser más severo.68 De modo que hay ya en la tradición jurispruden-cial federal y en la puertorriqueña antecedentes que apuntan hacia la necesidad de fiscalizar con mayor rigor judicial la actividad legislativa estatal cuando ésta se vuelca hacia las propias actividades del Estado, aunque tengan implicaciones económicas.

En segundo lugar, la legislación cuestionada en este caso afecta el empleo, especialmente el empleo público. Es menester preguntarse si dado el historial de protección constitucional otorgado al empleo público en Puerto Rico, ello tam-bién ameritaría un escrutinio más riguroso de parte del Tribunal a la hora de examinar la constitucionalidad de legislación como la cuestionada en este caso. La jueza asociada Fiol Matta plantea acertadamente la cuestión en su opinión disidente.69

En otras palabras, aun suponiendo que bajo la Constitución federal el análi-sis del Tribunal Supremo de Puerto Rico pueda sostenerse en este caso, surge la interrogante seria, que la opinión mayoritaria no atiende satisfactoriamente, de si la Constitución de Puerto Rico, con sus numerosas referencias al derecho al trabajo,70 así como la jurisprudencia puertorriqueña desarrollada a lo largo del tiempo sobre el particular, exigen un análisis más riguroso de la legislación que afecte el empleo, ya sea público o privado. A nosotros nos parece que sí.

2. El debido proceso de ley procesal

El Tribunal Supremo reafirma la jurisprudencia existente sobre la doctrina del debido proceso de ley procesal. La opinión mayoritaria hace una exposición correcta y detallada del derecho vigente.

En cuanto al caso específico ante sí, la opinión reconoce que hay un derecho propietario afectado: el empleo público. Indica, sin embargo, que el proceso de-bido en estos casos era el que establecía la Ley 7, es decir, la vista ante CASARH y la Comisión de Relaciones del Trabajo para dilucidar la cuestión de la antigüedad de cada empleado despedido. Visto así, la argumentación parece razonable. Además, hay jurisprudencia federal, sobre todo de tribunales inferiores e inter-medios, que establece que cuando de lo que se trata no es del despido de un empleado individual, en condiciones normales, sino de despidos producto de una reorganización o de recortes presupuestarios, o bien de cambios en la legis-lación pertinente que alteran la situación jurídica de todos los empleados, no hay que cumplir con las mismas garantías procesales del debido proceso de ley que

68 Véase U.S. Trust Co. v. New Jersey, 431 U.S. 1 (1977); Bayrón Toro v. Serra, 119 DPR 605 (1987).

69 Domínguez Castro, 2010 TSPR 11, en las págs. 65-66 (Fiol Matta, opinión disidente).

70 CONST. PR art. 2, §§ 15-18.


se debían a cada empleado antes del cambio en la ley.71 Ello puede ser razonable, puesto que, de lo contrario, sería imposible o muy difícil efectuar reformas legis-lativas en el servicio público.

Pero el problema estriba precisamente en si este cambio legislativo en parti-cular, es decir, el efectuado por la Ley 7, violentaba otros derechos fundamenta-les por su contenido. Si el cambio en la condición jurídica del empleado —de modo que ahora no se aplique el principio del mérito, sino el principio único de antigüedad— está exento de problemas constitucionales. Creemos que no lo está por las razones expuestas en la sección anterior y en las subsiguientes.

3. Los derechos adquiridos

La discusión de la alegación de los demandantes de que la Ley 7 y los despi-dos efectuados a su amparo constituyeron una violación de sus derechos adqui-ridos como empleados públicos, es una de las partes más confusas de la opinión mayoritaria.

En síntesis, el Tribunal concluyó que no se violaron derechos adquiridos de los empleados afectados porque sus derechos alegados a la permanencia en el empleo no se habían consumado ya al amparo de una ley. El problema básico que esta determinación plantea es: ¿Qué quiere decir eso? ¿Y qué quiere decir en el contexto de este caso en particular? ¿Por qué no podía sostenerse que los em-pleados despedidos tenían derechos adquiridos a la luz de las diversas leyes que se han aprobado en Puerto Rico que han consagrado el principio del mérito co-mo principio rector principal en asuntos relacionados con el empleo público? En este sentido hay que tomar en cuenta especialmente el efecto de la Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, según enmendada, conocida como Ley para la Adminis-tración de los Recursos Humanos en el Servicio Público y la Ley 45 de 1998,72 que regula lo relacionado con la sindicación de los empleados públicos. Nuevamente la cuestión se plantea persuasivamente en la opinión disidente de la jueza aso-ciada Fiol Matta.73 De hecho, la Asamblea Legislativa siente la necesidad de dejar las disposiciones de esos dos estatutos en suspenso para poder lograr lo que que-ría con la Ley 7. Lo que indica que algunos derechos creaban e investían esos estatutos en los empleados públicos sin cuya suspensión era imposible despedir-los de la forma en que se hizo.

71 Véase, e.g., Whalen v. MA, 397 F.3d 19 (1er Cir. 2005); Duffy v. Sarault, 892 F.2d 139 (1er Cir. 1989); United Automobile v. Fortuño, 677 F. Supp. 2d 530 (2010) (considera a la Ley 7 una medida de reducción de gastos o de reorganización que la coloca bajo el palio de la llamada excepción de reor-ganización).

72 Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público, Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, 3 LPRA §§ 1461-1468 (2004 & Supl. 2010); Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, 3 LPRA §§ 1451-1454 (2001 & Supl. 2010).

73 Domínguez Castro, 2010 TSPR 11, en las págs. 59-65 (Fiol Matta, opinión disidente).


Particularmente problemática para la posición de la mayoría resulta la deci-sión previa del Tribunal en el caso Hernández Colón v. Policía de Puerto Rico,74 en el que ese foro le reconoce un derecho adquirido a los ex gobernadores a mante-ner sus escoltas, como producto, no de una ley, sino del uso y costumbre admi-nistrativo. A cualquier lector no prevenido le resulta extremadamente difícil conciliar el razonamiento vertido por la mayoría en ese caso con el articulado por esa misma mayoría en la opinión del caso Domínguez Castro.

4. La igual protección de las leyes75

De primera impresión el argumento sobre la violación a la igual protección de las leyes parece ser el más débil de los demandantes y en relación con el cual la opinión mayoritaria pisa en terreno más firme.

En apretado resumen, los fundamentos de la mayoría son los siguientes. No puede identificarse en el estatuto clasificación sospechosa alguna. Tampoco se afecta un derecho fundamental, por cuanto los jueces no consideran el derecho al trabajo un derecho fundamental para efectos del análisis de igualdad exigido por la Constitución. Por lo tanto, el estándar de escrutinio judicial que debe em-plearse es el de mínima racionalidad. Nuevamente se concluye que en este caso existe un interés legítimo del Estado (paliar la crisis fiscal) y el medio selecciona-do (el plan de despidos masivos) es razonable. No hay, pues, violación de la ga-rantía constitucional de la igual protección de las leyes.

Si el Tribunal se amparara solamente en el derecho federal, dado el estado de la jurisprudencia en ese campo doctrinal, su conclusión podría sostenerse. Pero al realizar el mismo tipo de análisis al palio de la Constitución de Puerto Rico, su razonamiento enfrenta un problema que no debe soslayarse. Es el si-guiente. La naturaleza privilegiada del derecho al trabajo en nuestra Constitu-ción y, en particular, las protecciones que la jurisprudencia puertorriqueña le ha otorgado históricamente al empleo público ameritan mayor rigor de parte del Tribunal en su análisis de la igual protección de las leyes cuando examina legis-lación en ese campo. Hay amplia base para concluir que, bajo la Constitución de Puerto Rico, el derecho al trabajo debe tratarse como un derecho fundamental, lo que activaría, pues, el escrutinio estricto reservado para ese tipo de situacio-nes.

Aun si no quisiere adoptar estándar tan riguroso, el Tribunal debería sentirse compelido a utilizar un criterio de revisión más exigente. De hecho, la mayoría en este caso llega a decir que el derecho al trabajo es un derecho importante. Recuérdese que, aún en la esfera federal, ese lenguaje es suficiente para activar un criterio más riguroso que el de mínima racionalidad. Así ha ocurrido, por ejemplo, con el derecho a la educación, que, por considerársele un interés im-portante, ha llevado al Tribunal Supremo de los Estados Unidos a utilizar lo que

74 Hernández Colón v. Policía de Puerto Rico, 2009 TSPR 154, 177 DPR ___ (2009).



en esa jurisdicción se ha llegado a conocer como el escrutinio intermedio de revisión.76 Se trata del criterio de revisión adecuado cuando hay de por medio o bien una clasificación considerada semisospechosa o cuando la actuación guber-namental afecta un derecho importante. Aunque el Tribunal Supremo de Puerto Rico no ha adoptado este tipo de escrutinio intermedio, ello ha sucedido en gran medida porque ha entendido que la Constitución de Puerto Rico exige el escru-tinio estricto en aquellas circunstancias en las que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha utilizado el estándar intermedio, por ejemplo, en los casos en que están presentes clasificaciones por razón de sexo.77

Existe un problema de mayor fondo aún en el análisis de la igual protección de las leyes que realiza la mayoría en este caso. Se trata del abordaje excesiva-mente formalista del tema de los escrutinios de revisión. No es, por supuesto, una dolencia que aqueja sólo a esta decisión o sólo a esta mayoría de jueces. Es una actitud metodológica que se encuentra en numerosas opiniones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos así como en muchas otras del Tribunal Supremo de Puerto Rico, tanto en las suscritas por jueces de mayoría como de minoría a través de los años. Ese formalismo excesivo consiste en utilizar el esquema de los escrutinios como si se tratara de tres compartimentos estancos, fijos, inflexi-bles. Dentro de cada uno de ellos se ubican o bien las clasificaciones, de modo que unas son sospechosas o no (o, en la jurisdicción federal, incluso semisospe-chosas), o bien los derechos, de tal forma que unos se consideran fundamentales, otros importantes y otros ni lo uno ni lo otro. Luego, en la medida en que cada una de las clasificaciones o los derechos se coloquen en la cajita correspondiente, se determinará si procede efectuar un análisis estricto, intermedio o de mínima racionalidad. Hecha esa determinación, el tribunal acomete la tarea de analizar más o menos mecánicamente si se ha cumplido con los demás componentes del test, es decir, si hay un interés apremiante, importante o legítimo del Estado, según sea el caso, y si existe un nexo estrecho, sustancial o razonable entre el interés identificado y el medio escogido para lograrlo, de nuevo, según el tipo de escrutinio que aplique. La lectura de muchas opiniones en este campo doctrinal a menudo produce la impresión de que se está pasando por las pasos de un ma-nual sobre cómo efectuar una operación mecánica y no efectuando un análisis a fondo de controversias complejas que involucran consideraciones de gran calado sobre política pública, el discrimen, el lugar en las sociedad de ciertos grupos y concepciones diversas de la igualdad así como situaciones humanas de gran im-pacto para personas y grupos humanos concretos cuyos vidas, intereses, aspira-ciones y derechos se ven afectados por las decisiones de organismos y funciona-rios gubernamentales.

Desde la década de 1970 el juez Thurgood Marshall advertía sobre este for-malismo extremo y esbozaba la sugerencia, desoída desde entonces, de que el

76 Véase Plyler v. Doe, 457 U.S. 202 (1982).

77 Véase Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 DPR 610 (1981); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 DPR 715 (1980); Zachry International v. Tribunal Superior, 104 DPR 267 (1975).


tema de los escrutinios en el campo de la igual protección de las leyes debía tra-tarse no como un asunto de encuadrar grupos y derechos en compartimentos fijos, sino como la tarea compleja, pero necesaria, de ubicar las protecciones constitucionales dentro de un espectro continuo en el que se iría ascendiendo de los reclamos de los grupos menos necesitados de protección judicial hacia los que mayor amparo judicial requieren por su situación de mayor vulnerabilidad política y social y desde el menor rigor hacia grados de exigencia mayor en la revisión judicial determinados por la importancia de los intereses y derechos afectados.78 Aunque pueda argumentarse que este acercamiento metodológico puede imprimirle un menor grado de certeza a las decisiones, debe reconocerse que tiene mayor probabilidad de hacerle justicia a la complejidad de los asuntos que resuelvan los tribunales en el ámbito de los reclamos de igualdad de los di-versos grupos sociales.

Según este abordaje metodológico, cuando la legislación impugnada afecta un interés tan básico como el derecho a ganarse la vida mediante el ejercicio de una ocupación o la retención de un empleo ganado en buena lid, como el de los demandantes en este caso, el Tribunal debe ser más riguroso en el análisis de la actuación gubernamental que pretende privarles de ese derecho.

En Domínguez Castro, al adoptar mecánicamente el análisis de mínima ra-cionalidad, el Tribunal adopta una actitud excesivamente deferente para con las Ramas Legislativa y Ejecutiva en un asunto de gran impacto sobre las personas afectadas, al parecer haciendo caso omiso de los efectos dramáticos de su deci-sión sobre las vidas, intereses y derechos al menos importantes, si no fundamen-tales, de los empleados despedidos y sus familias.

A lo mejor el Tribunal Supremo hubiera podido llegar a la misma conclu-sión, si el Estado hubiera podido demostrar que la Ley 7 promovía un interés apremiante o importante y que había un nexo estrecho o sustancial entre ese interés y el medio seleccionado, pero, en rigor, ese no es el análisis que se em-prende en la opinión mayoritaria.

5. La delegación de poderes

Los demandantes alegaron que la delegación de poderes efectuada por la Asamblea Legislativa a la JREF era inconstitucional por no establecer guías claras para el ejercicio de la discreción administrativa en el diseño e implantación del plan de despidos. El Tribunal no les dio la razón. Puede considerarse razonable la determinación del Tribunal Supremo sobre este particular, a la luz del destino que ha tenido la doctrina de delegación de poderes, que algunos consideran casi inexistente, pues los tribunales han validado delegaciones muy amplias de poder

78 Véase, por ejemplo, las opiniones disidentes del juez Marshall en Harris v. McRae, 448 U.S. 297, 341 (1980); Vance v. Bradley, 440 U.S. 93, 113-15 (1979); Beal v. Doe, 432 U.S. 454, 454-65 (1977); Massachusetts Bd. of Retirement v. Murgia, 427 U.S. 307, 318-21 (1976); San Antonio Independent School Dist. v. Rodríguez, 411 U.S. 1, 98-110 (1973).


con guías muy exiguas e insustanciales. Véase en este sentido la jurisprudencia citada en la opinión mayoritaria.

6. El menoscabo de obligaciones contractuales79

Las objeciones más fuertes a la decisión de la mayoría pueden plantearse en torno a su manejo de la doctrina del menoscabo de obligaciones contractuales al amparo de ambas constituciones.

La alegación de los demandantes era que la Ley 7 tenía el efecto de menos-cabar las obligaciones contractuales entre el Estado y ellos, como empleados públicos, al decretar sus despidos de la forma en que se hizo, en violación de lo dispuesto en el Artículo I, Sección 10, Cláusula 1 de la Constitución de los Estados Unidos80 y en el Artículo II, Sección 7 de la Constitución de Puerto Rico.81

La doctrina federal y la puertorriqueña en esta materia distinguen entre las situaciones en que el menoscabo legislativo incide en contratos entre partes pri-vadas y aquéllas en las que están involucrados contratos en los que el Estado es parte. Cuando el contrato es entre partes privadas el criterio de revisión de la legislación impugnada es el de mínima racionalidad. Es decir, el Tribunal habrá de determinar si el Estado ha actuado en atención a un interés legítimo y si el medio adoptado es razonable. En cambio, cuando el Estado mismo es parte en el contrato afectado, el nivel de rigurosidad del análisis judicial es mayor.

El caso normativo en la jurisdicción federal en este último ámbito es U.S. Trust Co. v. New Jersey.82 La norma allí establecida establece el mínimo federal que deben observar los tribunales estatales al examinar las cláusulas equivalentes de menoscabo contractual en sus constituciones respectivas.

El criterio de revisión adoptado por U.S. Trust Co. y su progenie cuando se alega que el Estado ha menoscabado sus propios contratos es el siguiente. El tribunal debe determinar: 1) si en efecto existe una relación contractual; (2) si la modificación sufrida es sustancial o severa; 3) si la alteración responde a un inte-rés importante del Estado y 4) si la intervención estatal es razonable y necesaria.

La determinación de razonabilidad ha de hacerse examinando si las circuns-tancias en que se otorgó el contrato original han cambiado y si ese cambio era imprevisto. Si el cambio en circunstancias era previsible, la legislación no pasa la prueba constitucional.

El criterio para determinar la necesidad del menoscabo efectuado opera en dos niveles. En primer lugar, el tribunal debe examinar si el Estado pudo haber adoptado medios alternativos para lograr el fin legítimo que perseguía sin tener que modificar o alterar los términos del contrato. En segundo lugar, de tener que


80 CONST. EEUU art. 1, § 10, cl. 1.

81 CONST. PR art 2, § 7.

82 U.S. Trust Co., 431 U.S. 1 (1977).


modificar el contrato, hay que precisar si la modificación realizada era esencial, es decir, si era posible una intervención menos drástica para lograr el objetivo deseado. Como dijo el tribunal en U.S. Trust: “[a] State is not free to impose a drastic impairment when an evident and more moderate course would serve its purposes equally well”.83

Al aplicar este conjunto de criterios, el tribunal no debe mostrar completa deferencia al juicio legislativo, porque lo que está en juego son los propios in-tereses del Estado.84

En el caso que discutimos la mayoría acepta que hay una obligación contrac-tual de por medio.85 Debe aclararse, sin embargo, que la opinión limita la exis-tencia de la obligación contractual a la situación de los empleados sujetos a con-venios colectivos. En su opinión disidente, la honorable jueza Fiol Matta señala que la obligación contractual también existe en relación con los empleados indi-viduales, no sujetos a convenio.86 A nuestro juicio, tiene razón.

La opinión mayoritaria también admite que la Ley 7 ha efectuado un menos-cabo sustancial de esas obligaciones.87 De hecho, hay que agregar que estamos ante el más severo de los menoscabos: la terminación del contrato. Ello es im-portante, pues, según la jurisprudencia federal, a mayor severidad del menosca-bo, mayor rigor en el análisis de la legislación impugnada debe mostrar el tribu-nal.88

Puede estipularse que el Estado tiene un interés importante en atajar el défi-cit fiscal. De modo que ese paso del análisis opera en este caso a favor del de-mandado.

Habiéndose establecido que en efecto ha habido un menoscabo sustancial de las obligaciones contractuales del Estado para con los demandantes, y aceptán-dose que el Estado puede tener un interés importante en remediar la situación fiscal que enfrenta, llegamos a la cuarta parte del test establecido por el mínimo federal. Es decir, si la legislación adoptada era razonable y necesaria. Aquí es donde la opinión mayoritaria tropieza.

En primer lugar, debe señalarse que esta parte del análisis siempre entraña un problema de prueba. Puesto que, a menos que los demandantes lo estipulen, puede haber controversia sobre si ha habido tal cambio en las circunstancias que ameriten la alteración de los contratos y sobre si el Estado tenía o tiene alterna-tivas menos drásticas a su disposición para lograr el fin que la legislación persi-gue. Un repaso de la abundante jurisprudencia federal existente sobre este parti-



85 Domínguez Castro, 2010 TSPR 11, en la pág. 98.

86 Id. en la pág. 37 (Fiol Matta, opinión disidente).

87 Id. en la pág. 99 (opinión mayoritaria).

88 Véase Allied Structural Steel Co. v. Spannaus, 438 U.S. 234, 245 (1978).


cular es suficiente para darse cuenta que los tribunales tienden a requerir que el Estado aporte al menos alguna prueba sobre estos particulares.89

En el caso de autos, sin embargo, la mayoría del Tribunal fue extremada-mente deferente con el Estado. Basa sus conclusiones sobre la razonabilidad y necesidad de los despidos exclusivamente en su examen de la Exposición de Mo-tivos de la Ley 7. En otras palabras, en las alegaciones del Estado y no en prueba alguna aportada por éste.

Este es precisamente uno de los problemas cardinales de la opinión mayori-taria, que afecta todos los demás planteamientos. A base de las alegaciones des-nudas del Estado contenidas en la exposición de motivos, hace determinaciones sobre la existencia de una crisis fiscal, la existencia del interés importante del Estado, la razonabilidad y necesidad de las medidas adoptadas y otras cuestiones medulares. Se llega a conclusiones sobre esos particulares sin requerir ninguna otra prueba al Estado y sin permitir a los demandantes rebatir esas alegaciones. Es decir, sin elaborar un expediente adecuado.

El Tribunal trata el asunto como una mera cuestión de Derecho. Sin embar-go, había controversias fundamentales sobre los hechos en torno a, por lo me-nos, las siguientes cuestiones: ¿Existía tal crisis fiscal? ¿Cuál era su extensión? ¿En qué medida habían cambiado las circunstancias para cada uno de los em-pleados afectados y cada uno de los convenios alterados? ¿Cómo y por qué fijó la JREF en trece años el límite de antigüedad para efectuar los despidos? ¿Cómo y por qué decidió aplicar esa línea divisoria a lo largo de todas las agencias y para todos los empleados sin tomar en cuenta otras consideraciones? ¿Tenía el go-bierno otras alternativas que no requirieran alterar los contratos al punto de darlos por terminados? ¿Había medidas menos drásticas para enfrentar la alega-da crisis fiscal?

Al no ofrecer la oportunidad de pasar prueba sobre estas cuestiones, el Tri-bunal en efecto desestimó la acción de los demandantes dando por buenas las alegaciones del demandado. Se excedió, pues, en la deferencia prestada a la Asamblea Legislativa en el examen de una legislación que, sin lugar a dudas, menoscababa las obligaciones asumidas por el Estado en su contratación laboral con los empleados despedidos.

Esta actuación de la mayoría motivó al juez presidente Hernández Denton a lanzar una invitación no tan velada a los demandantes a acudir al Tribunal Su-premo de los Estados Unidos en solicitud de revisión de la decisión del tribunal puertorriqueño por no respetar el mínimo federal establecido en el caso U.S. Trust.90

89 Véase Allied Structural Steel, 438 U.S. 234; U.S. Trust Co., 431 U.S. 1; United Health Care Insur-ance Co. v. Davis, 602 F.3d 618 (5to Cir. 2010); S. Cal. Gas Co. v. City of Santa Ana, 336 F.3d 885 (9no Cir. 2003); University of Haw. Prof’l Assembly v. Cayetano, 183 F.3d 1096 (9no Cir. 1999); Toledo Area AFL-CIO Council v. Anthony G. Pizza, 154 F.3d 307 (6to Cir. 1998); Nevada Employees Assoc., Inc. v. Keating, 903 F.2d 1223 (9no Cir. 1990).

90 Domínguez Castro, 2010 TSPR 11, en la pág. 50 (Hernández Denton, opinión disidente). Como cuestión de hecho, un grupo de los demandantes presentó solicitud de certiorari ante el Tribunal


E. Cuestiones generales de fondo

Más allá del análisis del caso específico que comentamos, hay varias cuestio-nes generales de fondo que merecen atención.

En primer lugar, nos parece lamentable que nuevamente el Tribunal haya desperdiciado la oportunidad de interpretar la Constitución de Puerto Rico de forma más abarcadora que la federal, teniendo a la mano un texto y una tradi-ción jurisprudencial propicias para ello. Descansando en esas fuentes, pudo ha-bérsele otorgado al derecho al trabajo, y en particular al empleo público, una protección mucho mayor que la que la mayoría estuvo dispuesta a reconocerle. No es la primera vez que ocurre. Habrá que seguir esperando la ocasión en que el Tribunal decida acoger la invitación firmemente y actuar de forma más cónsona con las potencialidades de nuestro texto constitucional.

En segundo lugar, la situación surgida con la Ley 7 debe alertarnos sobre los peligros que encierra la práctica que parece iniciarse en Puerto Rico y se observa en otros lugares de gobernar mediante decretos de emergencia.91 Ello plantea de lleno la cuestión de cuál debe ser la función de los tribunales, incluido el rigor que deben exhibir al examinar tales decretos de la Legislatura y el Ejecutivo. En algunas jurisdicciones, los tribunales se conforman con revisar si se ha cumplido con las formas al emitirse la declaración de emergencia.92 Pero en otras, van más allá y exigen que el legislativo y el ejecutivo justifiquen con buenas razones sus decretos.93 Aun en otras se llega a sostener que el poder judicial debe revisar no sólo la forma sino el fondo de las declaraciones de emergencia, es decir, deter-minar si la justificación ofrecida rebasa el crisol constitucional.94 El esquema de pesos y contrapesos adoptado en nuestro sistema constitucional milita a favor de

Supremo de los Estados Unidos en el presente caso, fundándose exclusivamente en la alegación federal de menoscabo de las obligaciones contractuales. El Supremo federal decidió no expedir el auto. Posteriormente, un panel del Tribunal Federal de Apelaciones para el Primer Circuito decidió un caso análogo que impugnaba la constitucionalidad de la Ley 7, instado por varios sindicatos y empleados públicos: United Automobile, 677 F. Supp. 2d 530, resuelto el 21 de enero de 2010. El panel confirmó la decisión de instancia que desestimó el pleito. Su análisis de la alegación de menoscabo de las obligaciones contractuales es muy parecida a la del Tribunal Supremo de Puerto Rico en el caso Domínguez Castro en la liberalidad con que evalúa las alegaciones del Estado. El criterio de revisión empleado por este panel del Primer Circuito contrasta con el mayor rigor observado por los tribunales federales de apelaciones de los circuitos quinto, sexto y noveno. Véase United Health Care Insurance Co., 602 F. 3d 618; Toledo Area AFL-CIO Council, 154 F.3d 307; S. Cal. Gas Co., 336 F.3d 885; University of Haw. Prof’l Assembly, 183 F.3d 1096; Nevada Employees Assoc., Inc., 903 F.2d 1223.

91 Véase Efrén Rivera Ramos, Las crisis, los derechos y el espacio público (11 de septiembre de 2010) (discurso principal leído en la Asamblea Anual del Colegio de Abogados de Puerto Rico), http://www.capr.org/dmdocuments/Mensaje_EfrenRivera_Asamblea.pdf.


93 Ése es un criterio parecido al adoptado por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en la jurisprudencia relacionada con las actuaciones que menoscaban las obligaciones contractuales del propio Estado. Véase United States Trust Co., 431 U.S. 1, y su progenie.

94 Véase, e.g., Sentencia No. C-004/92 del Tribunal Constitucional de Colombia.


que los tribunales sean más proactivos en la revisión de tales decretos de los organismos políticos, especialmente cuando afectan derechos individuales y colectivos. Mientras más importantes los derechos afectados, más severo debe ser el rigor de la revisión judicial. Mientras más responsabilidad tengan las ramas políticas en la producción de la crisis que ahora se pretende subsanar mediante la declaración de emergencia, mayor debe ser la exigencia de que demuestren con la evidencia y en los procesos judiciales pertinentes que sus actuaciones co-rrectivas son razonables y necesarias.95

En tercer lugar, preocupa el uso frecuente de los recursos de certificación pa-ra elevar cuestiones litigiosas al Tribunal Supremo sin que se tenga el beneficio de desarrollar un récord fáctico apropiado en los tribunales inferiores. Si bien en determinadas y excepcionales ocasiones el recurso de certificación puede servir laudables fines de interés público, su generalización y abuso puede trastocar seriamente la administración de la justicia. Mal utilizado, puede privar a los liti-gantes, sobre todo a los que litigan contra el Estado, de la oportunidad de pre-sentar adecuadamente sus reclamos, probar sus alegaciones y refutar las alega-ciones del Estado demandado. En fin, puede escamotearles el derecho a que sus derechos se adjudiquen sobre bases fundadas en hechos establecidos mediante procesos confiables y justos. Ese abuso puede constituir, en definitiva, una priva-ción efectiva a los litigantes de su día en corte.

Si se combinan la utilización frecuente de declaraciones de emergencia para suspender el ejercicio de ciertos derechos, el uso generalizado de los recursos de certificación y una actitud de extrema deferencia judicial hacia las actuaciones del Ejecutivo y el Legislativo podemos estar en la antesala de un serio deterioro del principio de lo que los anglohablantes llaman el rule of law y nosotros cono-cemos como el régimen de derecho. Ese desarrollo constituiría un dardo mortal lanzado al corazón mismo del tipo de ordenamiento constitucional que quere-mos tener y del carácter de la comunidad política en la que queremos vivir.

95 Para una sugerencia similar, véase William Vázquez Irizarry, Excepción y necesidad: la posibili-dad de una teoría general de la emergencia, en SELA, LA INSEGURIDAD, LA DEMOCRACIA Y EL DERECHO (2010).

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