Alun cuando en el título de esta exposi-lción, así como en su texto, se utilizalnel término «dependencia» sin adje-

tivar, vaya por delante que aquí se trata sólode las necesidades de ayuda personal en elorden funcional1. Siguiendo con el título, elreferente social que figura en el mismo seconcretará en la Confederación Española deOrganizaciones de Mayores (CEOMA), lacual se manifestó formalmente sobre ladependencia mediante su VI Congreso Nacio-nal de Organizaciones de Mayores (Vallado-lid, 19-21 de octubre de 2003), cuya documen-tación ha sido publicada2; por simplificar, secitará aquí dicha fuente como CEOMA y/o «VICongreso». De sus materiales, es de especialrelevancia para esta exposición la ponenciade síntesis titulada «Bases para una LeyEstatal de Protección Social a las Personas

con Dependencia», presentada por Luis Álva-rez Rodríguez; también por simplificar, secitarán sólo las «consideraciones previas» olos números de los capítulos o bases que encada caso sean evocados.

1. PROPUESTAS DE CEOMA

Se presentan agrupadas en relación aestos cuatro asuntos: objeto de la Ley que sepropone, criterios generales o principios deactuación, actividades y prestaciones, y régi-men institucional.

1.1. Actividades personalesa proteger

CEOMA adopta en su VI Congreso (Bases,consideraciones previas) la definición dedependencia propuesta por el Consejo deEuropa: «La dependencia es un estado en elque se encuentran las personas que por razo-nes ligadas a la falta o la pérdida de autono-mía física, psíquica o intelectual tienen nece-sidad de asistencia y/o ayudas importantes afin de realizar los actos corrientes de la vida

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* Asesor técnico de CEOMA.1 Sobre el asunto puede verse DEMETRIO CASADO, «La

dependencia funcional y sus abordajes», en DEMETRIO

CASADO (Dir.), Respuestas a la dependencia, EditorialCCS, Madrid, 2004, pp. 18 a 21.

2 Editorial Mapfre, Madrid, 2004.

Expectativas de las personasmayores respectoa la Ley de Dependencia

DEMETRIO CASADO*

diaria»3. Por el contexto se advierte que el tér-mino «autonomía» no se emplea aquí en suacepción etimológica estricta, sino en otramás amplia equivalente a autovalimiento4.

El VI Congreso, con vistas a la Ley sobredependencia que propugna, opta por la pro-tección de una gama también amplia de«actos corrientes de la vida diaria», que indi-ca mediante las conocidas tres clases siguien-tes (base 9): actividades básicas (alimentarse,asearse, vestirse, etc.), actividades instru-mentales (tareas del hogar, compras, manejode la medicación y de asuntos económicos) yactividades avanzadas (de empleo, tiempolibre, contactos sociales, etc.). Conviene teneren cuenta que las incapacidades concernien-tes a las actividades abarcadas por esas tresclases tienen muy diferente grado de notorie-dad. Resultan muy visibles las limitacionespara actividades básicas, en tanto que lasrelativas a las instrumentales y a las avanza-das pueden pasar desapercibidas, ya sea porcircunstancias de hecho o por prejuiciossociales y técnicos.

Entre las circunstancias de hecho oscure-cedoras de la dependencia para actividadesinstrumentales y avanzadas, parece oportu-no destacar las que rodean en muchos casos ala limitación para gestionar la propia vida.Cuando la misma es consecuencia de ciertasenfermedades mentales y/o de deficienciasintelectuales graves �a las que cabe inclusoaplicar la institución de la incapacidad legal(base 9)�, la dependencia es fácil de apreciar,

por lo general. Pero no ocurre lo mismo cuan-do el problema en cuestión se manifiesta demanera ambigua y/o enmascarada por situa-ciones o modos de vida marginales; sirvancomo ejemplo las conductas pasivas, de aban-dono del autocuidado y, más aun, de la ges-tión de su existencia en las que incurren cier-tas personas solitarias, sin hogar, desvincu-ladas, desmotivadas.

En el capítulo de síntesis del documentodel Ministerio de Trabajo y Asuntos SocialesAtención a las personas en situación dedependencia en España. Libro blanco (1994)se consideran algunas actividades de lasinvestigadas por la Encuesta sobre Discapa-cidades, Deficiencias y Estado de Salud 1999,del Instituto Nacional de Estadística, que tie-nen relación con la autogestión personal:«Reconocer personas y objetos y orientarse» y«Entender y ejecutar órdenes y/o tareas sen-cillas» (XII, 1.1). Pero se echan en falta otrascapacidades más específicas, como lassiguientes, que aparecen incluidas en la Cla-sificación Internacional del Funcionamiento,de la Discapacidad y de la Salud5, de la OMS:«d175 Resolver problemas», «d177 Tomardecisiones», «d240 Manejo del estrés y otrasdemandas psicológicas», «d570 Cuidado de lapropia salud», «d610 Adquisición de un lugarpara vivir», «d720 Interacciones personalescomplejas», «d760 Relaciones familiares»,«d845 Conseguir, mantener y finalizar untrabajo», «d870 Autosuficiencia económica».

El problema de los prejuicios puede ejem-plificarse mediante la idea, nada infrecuen-te, de que la edad legal de jubilación implicanecesariamente el pase de quienes la cum-plen a la situación de pasividad laboral, ideaésta contraria a la apreciación de necesidadde ayuda personal o técnica importante parala participación laboral por parte de ciertaspersonas de tal edad que lo deseen. Y es elcaso que la prolongación de la vida laboral esun objetivo, no sólo de la política económica

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3 Recomendación nº (98) 9 del Comité de Ministrosa los Estados miembros relativa a la dependencia. Adop-tada el 18 de septiembre de 1998. Versión en españoldel IMSERSO (Observatorio de personas mayores), Vejezy protección social a la dependencia en Europa, IMSER-SO, Madrid, 1999, p. 13.

4 Sobre el asunto, puede verse PILAR RODRÍGUEZ

RODRÍGUEZ, «La intervención con las personas en situa-ción de dependencia desde la evidencia empírica y losconsensos internacionales», en DEMETRIO CASADO (Dir.),Avances en bienestar basados en el conocimiento, Edito-rial CCS, Madrid, en prensa. 5 Versión castellana: IMSERSO, Madrid, 2001.

�en relación principalmente con el financia-miento de la Seguridad Social�, sino tam-bién de la política sanitaria, según la pro-puesta de la Organización Mundial de laSalud (OMS) sobre el envejecimiento activo.Idea expuesta ante la II Asamblea Mundialdel Envejecimiento, celebrada en Madrid yen el año 2002, mediante el documento«Envejecimiento activo: un marco político»,en el que se incluye esta definición: «El enve-jecimiento activo es el proceso de optimiza-ción de las oportunidades de salud, partici-pación y seguridad con el fin de mejorar lacalidad de vida a medida que las personasenvejecen»6.

1.2. Criterios generales de actuación

Disponemos de pruebas y experiencias deprevención de la dependencia desde la etapaprenatal hasta la geriátrica7. Pero con fre-cuencia la demanda de atención a las necesi-dades presentes deja en la sombra la ideapreventiva. El VI Congreso de CEOMA vincu-la la responsabilidad que la ConstituciónEspañola asigna a los poderes públicos enmateria de prevención sanitaria (art. 43.2)con la dependencia (Bases, Consideracionesprevias) y adopta expresamente el principiode prevención de la misma (base 10). Se ava-la esta opción mediante el Plan de AcciónInternacional de Madrid sobre el Envejeci-miento 2002, de Naciones Unidas, que fueraaprobado en la II Asamblea Mundial sobre elEnvejecimiento. La tradicional pugna por losrecursos para la evitación de una necesidadfutura frente a las exigencias de las presentes

se salva argumentando que la reducción de lademanda de cuidados, por efecto de la pre-vención, favorecerá la eficacia de la protec-ción asistencial de la dependencia. El Libroblanco del Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial citado opta también por el enfoque pre-ventivo (XII, 3.5).

En materia de atención a las situacionesde dependencia �entre otras necesidadesdemandantes de ayuda personal�, la expe-riencia y la investigación vienen mostrandodesde hace varios decenios las ventajas delmodelo comunitario sobre el del asilamiento oresidencia colectiva permanente8. «El modelocomunitario de atención defiende insistente-mente� la conveniencia de que los proble-mas de las personas se afronten allí donde seproducen, sin que tengan que sufrir el des-arraigo que genera el abandono del modo devida habitual»9. Esta concepción viene siendoasumida por los organismos internacionales,según puede verse en el citado Plan de AcciónInternacional de Madrid sobre el Envejeci-miento 2002 (Orientación prioritaria III). Enrelación con el enfoque comunitario, la situa-ción de España presenta dos facetas de signocontrario: una parte muy grande de la aten-ción a las personas afectas de dependenciaestá siendo realizada por las familias10; lapolítica pública no ha venido dando apoyodecidido a esa fórmula mediante la prioridadde las medidas facilitadoras de la permanen-cia en el propio domicilio y, en su caso, con lafamilia, sino que realizó su mayor esfuerzo enla fórmula residencial. El VI Congreso, enrelación con la Ley sobre dependencia que

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6 Las versiones castellanas del texto indicado y de losotros principales de la citada Segunda Asamblea Mun-dial del Envejecimiento fueron publicadas en RevistaEspañola de Geriatría y Gerontología, agosto 2002.

7 Ver, por ejemplo, MARÍA LUISA MARTÍNEZ FRÍAS, «Pre-vención de deficiencias de origen genético» e ISIDORO

RUIPÉREZ, «Prevención geriátrica de la dependencia», enDEMETRIO CASADO (Dir.), Respuestas a la dependencia,op. cit.

8 DEMETRIO CASADO, «Conocimiento y acción probienestar», en DEMETRIO CASADO, Avances en bienestarmediante el conocimiento, op. cit.

9 PILAR RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, «La intervención conlas personas en situación de dependencia desde la evi-dencia empírica y los consensos internacionales», op. cit.

10 GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO, «Conocimientossociográficos sobre la dependencia funcional en Españay su dimensión aplicada», en DEMETRIO CASADO (Dir.),Avances en bienestar basados en el conocimiento, op.cit.

propugna, se decanta abiertamente por elmodelo comunitario mediante dos opcionesconvergentes: por una parte, da preferencia alas prestaciones de apoyo a la permanenciaen el propio hogar (base 7); por otra, postulaque se promueva la permanencia y la relaciónen y con la familia (base 8).

El objetivo tradicional de asegurar la sub-sistencia a las personas afectas de dependen-cia �como en otras situaciones de necesidad�viene siendo complementado o subsumidorecientemente por o en el de participación.Naciones Unidas, que propuso hace variosaños ese objetivo de participación para laspersonas de edad avanzada, le ha otorgado lamáxima consideración en el Plan de AcciónInternacional de Madrid sobre Envejecimien-to 2002 (Orientación prioritaria I); por lodemás, dicha meta converge con la idea delenvejecimiento activo, ya citada. Refiriéndo-se en particular a las personas de edad avan-zada afectas de dependencia, el VI Congresode CEOMA postula que la Ley asuma el cita-do principio de participación, en relación conlas posibilidades de cada caso (base 3).

En el orden político-social general, el VICongreso propone que la futura Ley sobredependencia incorpore cuatro principios queparecen imprescindibles en un Estado socialpleno: universalidad, igualdad, equidad ysolidaridad (base 4). La opción por la univer-salidad comporta, por ejemplo, que la futuraLey no debe limitarse al ámbito laboral ogerontológico de la dependencia, sino que hade extenderse a todas sus manifestaciones yriesgos11. El principio de igualdad lleva consi-

go la evitación de particularismos relaciona-dos con circunstancias colectivas ajenas a lagravedad de la dependencia. La equidad debesuponer que se consideren las diferencias desituación en lo que concierne a los recursos delos afectados. El criterio de solidaridad apelaa la cooperación, por ejemplo mediante lasocialización del financiamiento de la protec-ción de la dependencia, imprescindible parala sostenibilidad de la misma en un régimenacorde con los tres principios anteriores. ElLibro blanco adopta los principios de univer-salidad de la prestación e igualdad en el acce-so al derecho, así como el carácter público deaquella y la cofinanciación por los usuarios(XII, 3.5).

1.3. Prestacionesy otras intervenciones

El VI Congreso postula, en su ponencia desíntesis, que la futura Ley regule medidas deprevención primaria de la dependencia (base,10), es decir, destinadas a reducir la inciden-cia de la misma, su número de casos. La pre-vención primaria se realiza mediante algu-nas intervenciones médicas, como revisiones,vacunaciones, evitación de la sobremedica-ción, etc. Y se hace también y sobre todo pre-vención primaria mediante el atenimiento aun estilo de vida sano en función de la edad yestados de salud, como el embarazo o la lac-tancia, aparte de enfermedades: dieta equili-brada, evitación de riesgos de traumatismos,ejercicio físico, no fumar, relaciones socialesadecuadas, consumo moderado �o nulo, en elembarazo� de bebidas alcohólicas, etc. Peroeste componente personal de la prevenciónprimaria requiere también acciones sanita-rias de educación para la salud. En su ponen-cia 2, presentada por José Fornés Ruiz, el VICongreso se plantea, junto a la primaria, laprevención secundaria y terciaria de la

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11 La cuestión más problemática en esta materia esla relativa a los extranjeros no nacionales de países de laUnión Europea o de otros con los que España tenga sus-critos acuerdos de reciprocidad. Es de señalar, no obs-tante, que a esa población se le ha dado acceso a la asis-tencia sanitaria, de obvia importancia en la prevención yla atención de las situaciones de dependencia. Esteasunto viene tratándose desde hace tiempo, según pue-de verse en MANUEL AZNAR LÓPEZ, «El extranjero ante elEstado social y democrático de derecho. Los derechos

sociales», Jornadas de Reflexiones sobre la Normativa deExtranjería, IMSERSO, Madrid, 29 y 30 de octubre de1998.

dependencia, esto es, las que han de activar-se, respectivamente, cuando aparece el riesgode enfermedades crónicas que pueden llevarconsigo la dependencia y cuando las mismas ociertos traumatismos graves ya se han mani-festado. La detección temprana y el control dela hipertensión, la osteoporosis, los tumoresmalignos, etc. son acciones de buena prácticamédica especialmente importante en la edadgeriátrica. Y lo mismo cabe decir, por ponerun ejemplo típico de esa misma edad, de laatención quirúrgica para la corrección de unafractura de cadera, así como de la subsiguien-te rehabilitación destinada a evitar la secue-la de incapacidad motórica.

Por su carácter de condicionante generalde las medidas de atención a la dependencia,antes de entrar en las prestaciones y activi-dades directas que plantea CEOMA, resultapertinente reseñar su propuesta en pro de laformación (base 21). Se postula la misma tan-to para facilitar la asunción de la dependen-cia por parte de los afectados, como paramejorar la capacidad de acogida y atenciónpor parte de familiares y cuidadores.

La opción por el modelo comunitario deatención por CEOMA tiene una primera con-secuencia en la propuesta de medidas concer-nientes al soporte físico del hogar, al propiodomicilio. Por de pronto, el VI Congreso pro-pone que la futura legislación establezca lasmedidas pertinentes para compatibilizar laconservación de la propia vivienda con surentabilización (base 13). Propone, asimismo,medidas que posibiliten la supresión debarreras arquitectónicas en el domicilio (base14), la aplicación de la domótica (base 15) y lateleasistencia (base 16). Si bien las medidasde accesibilidad se proponen expresamenteen relación a los domicilios particulares, pue-de entenderse, en virtud del principio de par-ticipación adoptado por CEOMA, que debenabarcar también los espacios de uso público.

Según quedó dicho y como aspecto impor-tante de su opción comunitaria, CEOMA con-cede un gran valor a la familia en la atención

personal de la dependencia, y en relación conesto propone medidas facilitadoras de esaatención (base 27). Se trata, por una parte, deampliar las ya establecidas para compatibili-zar la vida laboral y la familiar, como la flexi-bilidad o reducción de jornada, contratos atiempo parcial, excedencias; por otra parte,se proponen instituciones destinadas a suplirla carencia o cese de ingresos laborales y deprotección de la Seguridad Social de los cui-dadores familiares.

Para el supuesto de permanencia de laspersonas afectadas en su domicilio �al queCEOMA concede preferencia, según quedódicho� el VI Congreso propone que la Leyincluya diversas ayudas personales externas.Por una parte, se valora la aportación de loscuidadores voluntarios y se propugna suhomologación y reconocimiento (base 28).Pero, sobre todo, se propone que la normalegal en perspectiva incluya la gama de pres-taciones técnicas disponibles destinadas afacilitar esa deseada permanencia del afecta-do en su domicilio y, en su caso, con su fami-lia. Se postula una asistencia domiciliariaentendida en sentido amplio y abarcadora deapoyos a las actividades básicas de la vidadiaria y a las instrumentales �tanto en eldomicilio como fuera de él� y de atencionessanitarias (bases 17 y 18). Se proponen tam-bién expresamente los centros de día, adapta-dos a las diversas circunstancias y proveedo-res de cuidados personales y sanitarios(bases 22 a 25). La opción de CEOMA por elmodelo comunitario de atención abre poten-cialmente su abanico de propuestas a recur-sos de apoyo a la permanencia en el domicilio,como los centros proveedores de actividadesocupacionales, estancias nocturnas, estan-cias de carácter temporal, etc.

Finalmente, el VI Congreso propone que lanueva Ley dé cabida a distintas fórmulasresidenciales alternativas a la domiciliariapara casos que lo requieran: domicilios deacogida, viviendas tuteladas o compartidas yresidencias para estancia continuada duran-te 24 horas (bases 7 y 22 a 25). Estos últimos

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recursos, aun cuando tendrían funcionesprincipalmente de apoyo personal, deberíancontar con o gestionar las atenciones sanita-rias que necesiten sus usuarios. Ha de enten-derse, por lo demás, que ciertos casos dedependencia funcional vienen dados por oestán asociados a otros problemas de saludque requieren la asistencia en hospitales, node atención de enfermedades agudas, sino decuidados sanitarios por convalecencia y demedia o larga duración.

La nueva legislación deberá proveer a quelas prestaciones que regule se ofrezcan alafectado de modo personalizado y actualizadoo dinámico, es decir, según sus propias nece-sidades y recursos y la evolución de los mis-mos. Para ello, el VI Congreso propone lavaloración integral de las situaciones y la for-mulación de planes individuales de atención(bases 9 y 11).

1.4. Régimen institucional y de gestión

CEOMA aspira a una Ley sobre dependen-cia de carácter estatal y, aun cuando no plan-tea una discusión jurídica de su fundamentoconstitucional, apunta preceptos de la CartaMagna que posibilitarían aquella (Bases,Consideraciones previas), salvando la compe-tencia exclusiva que las Comunidades Autó-nomas han tomado en servicios sociales�materia clave en la atención de las situacio-nes de dependencia�. Como también señalael Libro blanco del Ministerio de Trabajo12, laConstitución asigna al Estado central compe-tencia exclusiva en «La regulación de las con-diciones básicas que garanticen la igualdadde todos los españoles en el ejercicio de losderechos y en el cumplimiento de los deberesconstitucionales» (art. 149.1.1). Por otra par-te, para el caso de que se optase por integrarla protección de las situaciones de dependen-cia en la Seguridad Social, se menciona que la

Constitución establece también la competen-cia estatal en «La legislación básica y régi-men económico de la Seguridad Social, sinperjuicio de la ejecución de sus servicios porlas Comunidades Autónomas» (art. 149.17)13.

El VI Congreso, mirando por la exigibili-dad jurisdiccional del acceso a la protección,de su garantía para los usuarios, propone quela nueva Ley adopte la técnica de los derechossubjetivos (Bases, cap. I). Debe entenderseque esta propuesta se refiere a las prestacio-nes individualizadas, como la rehabilitación,la ayuda a domicilio, la residencia asistida,etc.; en cambio, para actividades de destina-tario colectivo, como las campañas de vacu-naciones o de educación preventiva, o la polí-tica de accesibilidad urbanística y de los tras-portes, habría que optar por la técnica de laasignación de objetivos y obligaciones a losentes públicos. La referencia objetiva de esosderechos subjetivos vendría dada por uncatálogo o cartera nacional actualizable (base49).

En cuanto al régimen de uso, el VI Congre-so propone una tabla de derechos inspiradosen la bioética, en la dignidad de la persona, enla calidad del servicio, la implicación social einstitucional (base 4); y propone que se regu-len en la Ley los deberes �para los usuarios�de veracidad en la información relativa avaloraciones y reconocimientos de prestacio-nes, buena aplicación de las mismas, partici-pación personal y económica, cumplimientode las reglas de los servicios (base 5).

Sobre el ámbito personal de la protecciónpara las situaciones de dependencia, cómoCEOMA opta por el principio de universali-dad, propone consecuentemente una cobertu-ra sin exclusiones por circunstancias econó-micas o de otra clase, como la edad (base 45).

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12 Op. cit., cap. XII.

13 Sobre esto, puede verse JOSÉ MARÍA ALONSO SECO,«La atención a la dependencia y el �Pacto local�», enDEMETRIO CASADO, Respuestas a la dependencia, op. cit.,p. 223.

La opción universalista lleva al VI Congre-so a preferir el régimen administrativo confinanciación fiscal para la protección de ladependencia; pero admite transitoriamentela opción de la Seguridad Social, si fuera quela vía contributiva de financiación resultaranecesaria para poner en marcha la nuevaprotección (base 47). Esta postura posibilista�que se tomara en su día para la sanidad� dapie para entender que cabría servirse inicial-mente de la Seguridad Social para el gruesode la protección, dejando al régimen adminis-trativo y fiscal aquellas actividades y presta-ciones que conviniera. Así, las acciones dedestinatarios colectivos �campañas de vacu-naciones, educación preventiva, accesibilidaden espacios públicos, etc.� tienen mejor enca-je de gestión en el régimen de funciones gene-rales administrativas que en el de prestacio-nes individualizadas de la Seguridad Social.Las prestaciones sanitarias individualizadas�rehabilitación, incluyendo prestacionesortoprotésicas, hospitalización de media olarga estancia� pueden gestionarse sin incon-venientes por ambos regímenes, pero ya sehallan integradas en el Sistema Nacional deSalud, que se emancipó prácticamente de laSeguridad Social.

Por lo que atañe al régimen económico dedispensación, el VI Congreso propone una fór-mula diversificada: gratuidad para las pres-taciones de carácter sanitario y apoyo perso-nal básico; copago para las actividades queconsidera complementarias; y a cargo de lapersona afecta de dependencia, salvo casos denecesidad económica, las prestaciones de alo-jamiento y manutención (base 48). Debeentenderse que estos dos conceptos son sólo laparte inespecífica del conjunto de aportacio-nes comprendidas por la atención en residen-cias asistidas y en centros de día.

El VI Congreso no aborda la cuestión de sila protección se dispensará mediante servi-cios o por prestaciones monetarias o bonosque den acceso a los mismos. Esta abstenciónlleva a pensar que se toma como normal la for-ma técnica; pero no debe descartarse la mone-

taria si ella viniera aconsejada por factores demás entidad que los metodológicos, comosería el caso de la viabilidad y la seguridad. ElVI Congreso considera urgente la aprobacióny aplicación de la Ley que se propone (base44), de modo que no deberían demorarse unau otra por la eventual insuficiencia de ofertapública en relación a la demanda previsiblepor la aplicación de la Ley, sino que podríaobviarse, al menos transitoriamente, esasituación de insuficiencia de la capacidad delos servicios mediante prestaciones moneta-rias o bonos aplicables a la compensación decuidados familiares o a la adquisición de apo-yos en el mercado. La mención de la seguri-dad, cuya valoración por el VI Congreso vieneimplícita en su opción por la técnica jurídicade los derechos subjetivos, se inspira en elriesgo de fallo en la dispensación efectiva delas prestaciones técnicas posibilitado por elrégimen de subsidiariedad bajo el que se pro-veen algunas prestaciones, según lo indicado.

Por lo que se refiere a la organización y lagestión, el VI Congreso asume la divisióncompetencial del Estado de las autonomías,en su situación presente (base 36). Se preco-niza que el nivel central, aparte de regularmediante una Ley estatal la nueva protecciónde las situaciones de dependencia, tenga laresponsabilidad de reglamentar el acceso adicha protección (valoraciones) y las condicio-nes técnicas de los servicios (homologación);lo cual deberá hacerse con el máximo rigor,con vistas a la aplicación del principio deigualdad. A las Administraciones autonómi-ca y local les correspondería la ejecución de laprotección. Para los diferentes niveles de laestructura administrativa, se encarece lareglamentación exhaustiva de las asignacio-nes competenciales, la planificación, la infor-mación, el seguimiento y la participación delas asociaciones (bases 37 a 42). Todas estascautelas están muy fundadas en los proble-mas de insuficiencia y desigualdad de lasituación presente. La protección medianteprestaciones monetarias de las situaciones dedependencia �gran invalidez o discapacidad

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grave�, que se rige por una normativa centraly que se sostiene mediante financiación delmismo origen, está siendo ofertada con sufi-ciencia y de modo igualitario. El polo opuestolo constituyen la práctica totalidad de lasprestaciones de servicios sociales para lassituaciones de dependencia y las sanitariasdel mismo objeto no incluidas en la cartera deservicios del Sistema Nacional de Salud. Elrégimen de discrecionalidad posibilita enestos dos bloques el racionamiento, la insufi-ciencia y las disparidades territoriales; perono debe olvidarse que estos problemas �sobretodo, el último� se ven propiciados por la divi-sión competencial. La asunción de este régi-men por CEOMA, le lleva sin duda a enfati-zar los mecanismos que puedan minimizarsus efectos negativos.

En relación a la necesaria intervención delas ramas sanitarias y de servicios sociales enla provisión de las prestaciones técnicas paralas situaciones de dependencia, el VI Congre-so encarece la adopción por la nueva Ley defórmulas que eviten la descoordinación entredichas ramas (Bases, Consideraciones pre-vias).

En una economía de mercado, los agentesprivados juegan un importante papel en laprevención y, sobre todo, en la protección delas situaciones de dependencia, incluso en elsupuesto de socialización de una y otra, quees el planteado por el VI Congreso. Los agen-tes privados son, por ejemplo, los que produ-cen y/o realizan los entornos físicos suscepti-bles de accesibilidad, los informáticos, lassedes de los centros sanitarios y de serviciossociales, etc. A mayores, los agentes privados,mediante distintas fórmulas de concierto,gestionan una parte de los servicios que ofer-tan las Administraciones públicas. Sin dudapor estas circunstancias, se encarece la aten-ción pública a los agentes privados y la coor-dinación intersectorial (bases 31 a 35). Asímismo y en pro de la eficacia, se propugna laestrecha colaboración público-privadamediante fórmulas administrativas como lasconcesiones y los conciertos (base 50).

2. VALORACIÓN DE LAS INSTITUCIONESPÚBLICAS CONCERNIENTESA LA DEPENDENCIA

Las propuestas de CEOMA contrastangrandemente con la situación actual. No porignorar la función e importancia de las medi-das de carácter ambiental, sino por la másfácil concreción de las prestaciones indivi-duales, se examinan en este apartado loscambios que supondrían en las normas vigen-tes �y algunas prácticas de aplicación� lasmedidas más importantes propuestas deCEOMA14.

2.1. Accesibilidad individualizada

El Estado central, con muy escasas compe-tencias en intervención del medio físico, ape-nas hizo otra cosa que dictar, con caráctersubsidiario, el Real Decreto 556/1998, de 19de mayo, en el que se arbitran medidas míni-mas sobre accesibilidad a los edificios. LasComunidades Autónomas, en cambio, hanpromulgado leyes y/o decretos reguladores dela accesibilidad en la edificación, el urbanis-mo y los transportes. Pero ni estas normas nila nacional alcanzan a la accesibilidad indivi-dualizada de las viviendas. Cabría citar algu-na medida nacional de accesibilidad en edu-cación reglada, pero las propuestas de CEO-MA no tocan esta función. El panoramaapuntado vino a cambiar mediante la Ley51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad deoportunidades, no discriminación y accesibi-lidad universal a las personas con discapaci-dad. Esta norma salva la limitación de com-petencias del Estado central remitiéndose apreceptos constitucionales algunos de los

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14 Se basa en el trabajo del autor «Análisis y valora-ción cualitativa de las instituciones y modelos concer-nientes a la dependencia funcional», que forma partedel informe Un Modelo de Gestión de la DependenciaAplicable a España, coordinado por GREGORIO RODRÍGUEZ

CABRERO, mediante encargo del IMSERSO (2004-2005).

cuales pueden vincularse a la competenciadel Estado central regulada por el art.149.1.1º de la Constitución, en cuanto quecontempla la accesibilidad como una condi-ción de igualdad de oportunidades (art. 4).Para ver la aplicación de esta Ley a la accesi-bilidad individualizada es menester esperarsu desarrollo reglamentario, para el que lamisma prevé un plazo de dos años (disposi-ción final quinta).

2.2. Medidas laboralesy de Seguridad Social

La posibilidad de prevenir en la etapa pre-natal las deficiencias, y consecuentementelos casos graves que generarían dependencia,no es sólo una posibilidad, sino que ha sidoabordada por nuestra legislación laboral y deSeguridad Social. La Ley 31/1995, de 8 denoviembre, de Prevención de Riesgos Labora-les impone la evaluación de riesgos para laseguridad y la salud de los trabajadores, asícomo la adopción de las medidas de preven-ción oportunas (art. 16). Entre las situacionesprotegidas, se incluyen las de embarazo ymaternidad reciente, de modo que para evi-tar riesgos relativos a aquel, al feto y a la lac-tancia se establecen estas medidas preventi-vas: no realización de trabajo nocturno o detrabajo por turnos, cambio de función o depuesto de trabajo, y permisos para exámenesprenatales y preparación para el parto (art.26). La Ley 39/1999, de 5 de noviembre, parapromover la conciliación de la vida familiar ylaboral de las personas trabajadoras amplíaeste cuadro de medidas preventivas con lasuspensión del contrato por causa de riesgodurante el embarazo (art. 10), enlazando conlo previsto en el Estatuto de los Trabajadores(Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 demarzo, art. 45.1.d). Por otra parte, la citadaLey 39/1999 establece la inclusión en la LeyGeneral de la Seguridad Social (título II,capítulo IV ter) de disposiciones que regulanuna nueva prestación económica para eltiempo de suspensión del contrato por riesgo

para el embarazo (art. 14). Dicha prestacióneconómica fue reglamentada por el RealDecreto 1251/2001, de 16 de noviembre (cap.III). Se han adoptado medidas parecidas paralos funcionarios y fuerzas armadas.

Las medidas preventivas reseñadas mere-cen una valoración positiva. Los fallos decobertura �como en los casos de trabajo irre-gular� se salen del plano institucional queaquí se considera.

La Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidasurgentes de reforma del mercado de trabajopara el incremento del empleo y la mejora desu calidad, adopta medidas en pro del cuida-do familiar de los nacidos de riesgo (disposi-ción adicional octava), que merecen ser men-cionadas. Por una parte, se modifica el Esta-tuto de los Trabajadores con estas dos medi-das: 1) permiso, para el padre o la madre, deausencia del trabajo durante una hora en loscasos de nacimiento prematuro u hospitaliza-ción neonatal, así como derecho a la reduc-ción de jornada laboral hasta un máximo dedos horas, con reducción proporcional delsalario (adicción de un apartado 4.bis al art.37); 2) aplazamiento del inicio del periodo desuspensión de contrato por parto hasta el altahospitalaria del neonato (adición de un nuevotercer párrafo al art. 48.4). Por otra parte, seincorporan medidas análogas a las reseña-das, pero acordes con el régimen administra-tivo, a la Ley 30/1984, de 2 de agosto, deMedidas para la Reforma de la FunciónPública (adicciones al art. 30). El Real Decre-to 1251/2001, de 16 de noviembre, regula elsubsidio por maternidad (cap. II), incluyendoel supuesto de la interrupción de la suspen-sión de contrato y de la percepción de aquelpor hospitalización neonatal (art. 7.4).

Las medidas reseñadas son de interéspara la adecuada atención de las necesidadesespeciales de los nacidos de riesgo, atenciónque puede resultar decisiva para evitar oreducir la aparición o desarrollo de deficien-cias, las cuales pueden llegar a producir futu-ras situaciones de dependencia. La reducción

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de jornada acompañada de la del salario eslimitativa para las familias de bajos ingresos.En sentido contrario, resulta interesante elsubsidio por maternidad.

De las medidas para la conciliación de lavida familiar y laboral que establece la citadaLey 39/1999 son aplicables a situaciones,entre otras, de dependencia la reducción dejornada por motivos familiares y la exceden-cia por cuidado de familiares, que son incor-poradas al ya citado Estatuto de los Trabaja-dores (arts. 37.5 y 46.3). La Ley 39/1999 posi-bilita la reducción de jornada en dos supues-tos (art. 2.2). Primero, para los trabajadoresresponsables de la guarda legal, no sólo demenores, sino también de «un minusválidofísico, psíquico o sensorial, que no desempeñeuna actividad retribuida»; esa reducción lle-vará consigo la proporcional del salario, entreun tercio y la mitad. En segundo lugar, la Leyhabilita la reducción de jornada a «quien pre-cise encargarse del cuidado directo de unfamiliar, hasta el segundo grado de consan-guinidad o afinidad, que por razones de edad,accidente o enfermedad no pueda valerse porsi mismo, y que no desempeñe actividad retri-buida». La excedencia por cuidado de familia-res es prevista por la Ley 39/1999 (art. 4) parados supuestos también. Primero, por unperiodo no superior a tres años, para atenderal cuidado de cada hijo; no se afecta esta medi-da a las situaciones de deficiencia de los hijos,pero es obvio que resulta de especial relevan-cia en tales casos. En segundo lugar, la Leyestablece la excedencia por tiempo no supe-rior a un año «para atender al cuidado de unfamiliar, hasta el segundo grado de afinidad,que por razones de edad, accidente o enferme-dad no pueda valerse por si mismo, y no des-empeñe actividad retribuida». La excedenciapor cuidado de familiares es incorporada, enlos términos reseñados, por la Ley 39/1999(art. 19) a la Ley 30/1984, de Medidas para laReforma de la Función Pública (art. 29.4).

Las medidas de facilitación del ejercicio delapoyo familiar a las personas afectas de disca-pacidad y, en especial, de dependencia mere-

cen una valoración positiva, siempre que seanasumibles por los cuidadores, tanto desde elpunto de vista de su capacidad física y psíqui-ca, como de su realización personal (costes deoportunidad). Por ello, para que dichas medi-das fueran de hecho conformes con los princi-pios de igualdad y equidad propuestos porCEOMA, habrían de ir acompañadas de ladisponibilidad de recursos alternativos parala complementación o sustitución �temporal ocontinuada� del cuidado directo por familia-res; los que no se ofrecen en grado suficiente.Aparte de esto, cabe señalar algunos inconve-nientes específicos de cada una de las medi-das establecidas. Comenzando por las reduc-ciones de jornada y las consiguientes de sala-rios, parece obvio que éstas últimas serán mássoportables por las personas y familias demejor situación económica. Para evitar esteefecto de desigualdad material, convendríaproveer medidas correctoras, como subsidiospara las familias de menores recursos. En loque se refiere a las licencias, las de tres añospara el cuidado de los hijos parecen adecua-das en su duración a los requerimientos natu-rales del común de los niños, y pueden serespecialmente útiles en los supuestos de niñosnacidos con deficiencias o riesgo de las mis-mas, en cuanto que necesitan cuidados mayo-res y especiales en su primera edad (exáme-nes médicos, hospitalización, atención tem-prana, etc.). El límite de un año para las exce-dencias por cuidado de familiares afectos dedependencia parece manifiestamente corto.Para ambos supuestos de excedencia, la mis-ma será menos aprovechable por las familiasde menores recursos. Para neutralizar esteefecto contrario al principio de equidad, éstamedida habría de contar con otras alternati-vas y de carácter público para la provisión,complementaria o sustitutoria y temporal ocontinuada, de cuidados.

2.3. Prestaciones de servicios sociales

La rama de los servicios sociales está lla-mada a colaborar en la educación preventiva

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y en otras actividades de significado preven-tivo. Pero, aparte de esto, cómo quiera que ladependencia funcional es una quiebra delautovalimiento, la rama de los serviciossociales tiene un papel central cuando no sesubsana aquella por medios familiares oamistosos, o mediante la contratación de ser-vidores o cuidadores personales por cuentadel interesado o de su familia. Sus recursosabarcan los destinados a facilitar cuidados enel domicilio y los residenciales alternativos.Por supuesto, la acción de esa rama de los ser-vicios sociales �como la familiar y doméstica�no excusará intervenciones propias de la asis-tencia sanitaria.

Las Comunidades Autónomas tomaroncompetencia exclusiva en servicios sociales ypromulgaron leyes sobre los mismos �asícomo sobre prestaciones económicas no vincu-ladas necesariamente a ellos�. Por otra parte,las Comunidades recibieron los recursos delos servicios sociales de la Seguridad Social�Instituto Nacional de Servicios Sociales�, lacual ha optado por no intervenir en esa parce-la, pese a que la Constitución otorga al Estadocentral competencia exclusiva en la legisla-ción básica y el régimen económico de aquellainstitución (art. 149.1.17). De este modo, lascitadas leyes sobre servicios sociales son lareferencia de la oferta pública de prestacionesde esa rama para las situaciones de depen-dencia. Sólo una parte menor de las Comuni-dades Autónomas promulgaron leyes queregulan de modo expreso intervenciones rela-tivas a la dependencia; pero todas cuentancon normas legales que la abarcan por modostácitos. En general, las leyes de serviciossociales enuncian objetivos que cabe referir alas situaciones de dependencia, como los deprevención, rehabilitación, integración, etc.; ytambién se relacionan en esas leyes prestacio-nes, sobre todo las de apoyo antes enunciadas,aplicables a las situaciones de dependencia,tanto para el supuesto de residencia en hoga-res familiares, como para el de alojamiento enámbitos alternativos. En cuanto a la efectivi-dad de la protección, todas las leyes evocadas

incluyen declaraciones programáticas muyprometedoras para los ciudadanos y algunasapuntan, de uno u otro modo, la obligatorie-dad pública de ciertas prestaciones, pero nolas garantizan; ni por sus propias disposicio-nes, ni mediante normas reglamentarias.Conviene recordar, finalmente, que las leyesde servicios sociales asignan competencias alas Corporaciones Locales que conciernen a ladependencia: ayuda a domicilio y teleasisten-cia, principalmente.

El régimen discrecional que se ha dado alas prestaciones de los servicios sociales15 traeconsigo graves desviaciones de los criteriospolítico-sociales propuestos por CEOMA. Eserégimen permite el racionamiento de la ofer-ta, el cual supone una situación general deescasez, que viene indicada por la frecuenciade situaciones de sobrecarga en los cuidadoresfamiliares, por las listas de espera y por el éxi-to creciente de la oferta mercantil. Esa esca-sez es particularmente riesgosa para lassituaciones más graves de dependencia, por laafectación del interesado y/o por sus recursoshumanos �familiares y amistosos� y económi-cos. Las administraciones gestoras de los ser-vicios sociales afrontan la insuficiencia de suoferta mediante la aplicación de baremos quesuelen incluir como condición necesaria laescasez de recursos económicos. De este modose cubren las demandas de la población demás bajo ingreso, a costa de la desproteccióndel resto16. En ese amplio resto se incluyenmuchas personas sin capacidad para adquirirprestaciones privadas, las cuales quedan amerced de la ayuda informal. Obviamente,

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15 Sobre el régimen jurídico de las prestaciones téc-nicas para dependencia, puede verse ANTONI VILÀ,«Estructuras institucionales de la protección social de ladependencia en España», en DEMETRIO CASADO, Res-puestas a la dependencia, op. cit., pp. 147 y ss.

16 Sobre el efecto de inequidad de la limitación delacceso por el requisito de bajo ingreso puede verse JULIA

MONSERRAT CODORNIU, «Los costes de la protecciónsocial de la dependencia para la población mayor: gastorazonable versus gasto actual», en DEMETRIO CASADO,Respuestas a la dependencia, op. cit., p. 223.

esto puede redundar en perjuicio de la calidadde los cuidados y, por supuesto, en costes deoportunidad y estrés para los cuidadores. Porlo demás, la citada técnica, propia de la Bene-ficencia pública, estigmatiza a los serviciossociales del sector público en el mismo sentidoque los estigmatizó el régimen benéfico �esdecir, como servicios para pobres� y los inha-bilita así para cumplir el papel �análogo a losde la asistencia sanitaria, la educación y lasprestaciones económicas del sector público�que están llamados a desempeñar en un Esta-do social moderno. Por otra parte, el régimendiscrecional de los servicios sociales produceefectos de desigualdad territorial17: las opor-tunidades de la población dependen de losrecursos y de la voluntad política, no sólo delos gobiernos de las Comunidades Autóno-mas, sino de los locales.

La regulación como derechos subjetivos delas prestaciones individualizadas supondríaacabar con el actual régimen de discrecionali-dad de casi todas las prestaciones individua-les de servicios sociales relativas a las situa-ciones de dependencia. Este cambio limitaríala posibilidad de que las entidades titularesy/o proveedoras de prestaciones técnicastomaran decisiones de efectos no determina-dos por las normas institucionales. En el mis-mo sentido, el cambio indicado vendría a posi-bilitar la corrección de los problemas de insu-ficiencia de oferta y disparidad territorialpropiciados por la discrecionalidad �y deter-minadas por las políticas de las entidadestitulares y/o gestoras de las prestaciones�.

2.4. Asistencia sanitaria

La asistencia sanitaria pública garantiza-da por la Ley 14/1986, de 25 de abril, General

de Sanidad fue regulada mediante el RealDecreto 63/1995, de 20 de enero, en cuyo Ane-xo I, se relacionan las prestaciones sanitariasque habrán de ser facilitadas directamente alas personas por el Sistema Nacional deSalud, y financiadas con cargo a la SeguridadSocial o a fondos estatales adscritos a la sani-dad. En dicha relación se concreta la que cabellamar oferta pública de asistencia sanitaria.Como quiera que la norma permanece vigen-te, en ella han de buscarse las prestacionessanitarias previstas para las situaciones dedependencia. Aun cuando la lógica clasifica-toria del citado Anexo I es ajena, en general,a la noción de dependencia, cabe encontraralgunas previsiones relacionables con la mis-ma:

� En Atención primaria, dentro del apar-tado correspondiente al «adulto y ancia-no», se prevé: «La atención domiciliariaa pacientes inmovilizados y termina-les».

� En Atención especializada se incluyeesta prestación que resulta indicadapara ciertos casos de dependencia: «Laasistencia ambulatoria especializadaen �hospital de día� para aquellospacientes que precisen cuidados espe-cializados continuados, médicos o deenfermería, incluida la cirugía mayoren cuanto que no requiera estancia hos-pitalaria».

� La Atención especializada abarca tam-bién la asistencia hospitalaria común,algunas de cuyas prestaciones resultanespecialmente indicadas para situacio-nes de dependencia o riesgo de la mis-ma: cirugía orientada al autovalimien-to, rehabilitación, implantación y reno-vación de prótesis.

� En Prestaciones complementarias seincluye la prestación ortoprotésica, quecubre prótesis quirúrgicas, ortopédicasy «vehículos para inválidos».

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17 Ver, por ejemplo, MAYTE SANCHO CASTIELLO y MER-CEDES DE LA PEZUELA PINTÓ, «Datos básicos sobre serviciossociales para personas mayores en España. Enero 2001.Evolución de los indicadores de servicios, 1999-2001 »,en Observatorio de Mayores, Informe 2002, IMSERSO.

� También dentro de las Prestacionescomplementarias, se prevé el transpor-te sanitario, obviamente indicado para,entre otras, algunas situaciones dedependencia funcional.

� Igualmente como parte de las Prestacio-nes complementarias, se incluye la oxi-genoterapia a domicilio.

La citada Ley 14/1986 General de Sanidadadoptó una orientación universalista para laasistencia sanitaria pública (art. 3.2), pero ini-cialmente sólo sería plenamente accesible a lapoblación con derecho a dicha prestación porla Seguridad Social. Para la población sin esederecho, la Ley 14/1986 posibilita el uso de losservicios sanitarios públicos, bien que en régi-men privado (art. 16), salvo que para loscarentes de recursos prevé una financiaciónmediante trasferencias estatales (art. 80)�distinta de la contributiva de la SeguridadSocial que, a la sazón, soportaba la asistenciasanitaria de esta institución�. Mediante elReal Decreto 1088/1989, de 8 de septiembre,se extendió la cobertura de la asistencia sani-taria de la Seguridad Social a las personas sinrecursos suficientes, con lo que se reconviertela provisión de dicha prestación por la Benefi-cencia pública. Sin duda por la amplia cober-tura resultante de los dos vías generales deacceso a la asistencia sanitaria pública y, tam-bién, por haber adoptado varias ComunidadesAutónomas medidas de universalización ple-na, tiende a pasar desapercibido el déficit de lamisma en la normativa nacional, pero no dejade ser oportuno señalarlo. El defecto mentadoes particularmente importante en punto aprestaciones de asistencia sanitaria parasituaciones de dependencia, en razón de quelas mismas pueden llegar a ser muy onerosas.En cuanto a la población con derecho a la asis-tencia sanitaria pública, es obligado señalardos importantes problemas de hecho: la esca-sez de oferta y la disparidad territorial18. No

es menester invocar las propuestas de CEO-MA para propugnar la solución de esos pro-blemas, puesto que la legislación vigente loexige.

La Ley 16/2003, de 28 de marzo, de cohe-sión y calidad del Sistema Nacional de Saludregula la en ella denominada «Prestación deatención sociosanitaria», que destina a«enfermos, generalmente crónicos, que porsus especiales características pueden benefi-ciarse de la actuación simultánea y sinérgicade los servicios sanitarios y sociales paraaumentar su autonomía, paliar sus limitacio-nes o sufrimientos y facilitar su reinserciónsocial» (art. 14.1). Dicha atención incluye«cuidados sanitarios de larga duración»,«atención sanitaria de convalecencia» y«rehabilitación de pacientes con déficit fun-cional recuperables» (art. 14.2).

Las citadas atenciones, de máximo interéspara las situaciones de dependencia, no estánincluidas en la cartera de servicios del Siste-ma Nacional de Salud, de modo que su dispo-nibilidad actual para los ciudadanos queda ala libre decisión de las Comunidades Autóno-mas. Este régimen de discrecionalidad de laPrestación de atención sociosanitaria suponela ausencia de freno jurídico a la escasez y ladesigualdad territorial, que se dan en gradosmuy importantes. Las propuestas de CEO-MA implican, desde luego, la superación delrégimen discrecional para la citada Presta-ción.

2.5. Beneficios fiscales

Entre los modos indirectos de intervenciónsocial, goza de tradición e importancia incon-testables el de los beneficios fiscales. Sonmuy numerosas y diversas las medidas de esa

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18 Las desigualdades territoriales relativas a la aten-ción sanitaria a la dependencia están claramente docu-

mentadas, por ejemplo, en Sociedad Española de Geria-tría y Gerontología, Análisis y evaluación de la red de ser-vicios sanitarios dedicados a la dependencia: programasde prevención, atención domiciliaria y hospitalización,2004, inédito, 1.2.9.

clase en favor de las personas con discapaci-dad, con especial atención a las más grave-mente afectadas, cual es el caso de las quepadecen dependencia. Esa acción de carácterfiscal sigue, por una parte, el método tradicio-nal del fomento; por ejemplo, mediante regí-menes especiales para las entidades no lucra-tivas y el mecenazgo. Pero la vía más impor-tante es la de los beneficios a los propios afec-tados y sus familias. Se regulan tales benefi-cios en la normativa de los impuestos sobrelas rentas de las personas físicas (IRPF),sobre sociedades, trasmisiones patrimonia-les, valor añadido, de la AdministraciónLocal, adquisición de vehículos en función deproblemas de movilidad, etc. Por su obviaimportancia, se reseñan y valoran las delIRPF.

La Ley del IRPF fue aprobada, en forma deTexto Refundido, por Real Decreto Legislati-vo 3/2004, de 5 de marzo; el mismo integra lanormativa establecida por la Ley 40/1998, de9 de diciembre, y las reformas de que fue obje-to, especialmente mediante la Ley 42/2002,de 18 de diciembre, que se aplicó en el 2003(reforma del 2003). Son muy numerosas lasmedidas de dicha norma relativas a la disca-pacidad y todas ellas alcanzan a la dependen-cia, supuesto que sus ámbitos subjetivos sólose acotan por los grados menores de afecta-ción, nunca por los mayores.

Comenzando por las exenciones, la Ley delIRPF exime de fiscalidad a las prestacionesque el contribuyente recibe de la SeguridadSocial o de entidades que la sustituyan porincapacidad permanente absoluta y por graninvalidez �esta última equivalente a depen-dencia funcional�. Análogamente, estánexentas del IRPF las prestaciones equivalen-tes a las anteriores del ámbito administrati-vo. También son objeto de exención las pres-taciones familiares de la Seguridad Social porhijo a cargo y otras relativas a responsabili-dades económicas familiares. Finalmente, laLey establece un trato favorable a los traba-jadores con discapacidad perceptores de pres-taciones de desempleo. Las prestaciones por

incapacidad permanente, en sus distintosgrados, de la Seguridad Social contributiva ydel ámbito administrativo son de cuantíavariable, de modo que la exención juega afavor de las prestaciones más cuantiosas. Nose da este efecto antisocial en las prestacio-nes de cuantía fija.

La Ley regula un incremento del mínimofamiliar por descendientes del contribuyenteafectos de discapacidad y dependientes eco-nómicamente del mismo. Sin duda por crite-rio de progresividad socio-fiscal, se excluyende esta medida los descendientes con rentasanuales superiores a cierta cantidad.

La técnica de reducción de la base imponi-ble es adoptada por la Ley del IRPF paravarios supuestos de discapacidad; las corres-pondientes reducciones son compatibles. Loscontribuyentes afectos de aquella puedenreducir su cuota en determinadas cuantías,mayor para un grado de discapacidad igual osuperior al 65%, tramo en el que se sitúa ladependencia. También prevé la Ley reduccio-nes por la discapacidad de descendientes yascendientes, de mayor cuantía para los afec-tos en un 65% o más por la misma. Los contri-buyentes afectados de discapacidad que per-ciban retribuciones a su trabajo realizado porcuenta ajena pueden reducir también su baseimponible; los grados superiores de afectacióndan derecho a una cuantía superior de reduc-ción. Por otra parte, admite la Ley reduccio-nes de la base imponible por gastos de asis-tencia de las personas con discapacidad, seanestas los contribuyentes, sus descendientes osus ascendientes; se restringen a los gradossuperiores de discapacidad. Finalmente, laLey del IRPF habilita un régimen especial�respecto al general para el común de los con-tribuyentes� en las reducciones de la baseimponible por aportaciones y contribuciones asistemas de previsión social a favor de perso-nas con minusvalía en grado igual o superioral 65%; dicha especialidad consiste, por unaparte, en que las aportaciones y contribucio-nes pueden ser hechas tanto por el propioafectado de discapacidad como por familiares

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hasta el tercer grado de parentesco y, porotra, en las cuantías. (A propósito de estamedida, resulta oportuno recordar la recientepromulgación de la Ley 41/2003, de 18 denoviembre, de protección patrimonial de laspersonas con discapacidad y de modificacióndel Código Civil, de la Ley de EnjuiciamientoCivil y de la Normativa Tributaria con estafinalidad. Según indica el título de la norma,las normas fiscales afectadas fueron, no sólola ya citada Ley 40/1998, del IRPF, sino tam-bién la Ley 43/1995, de 27 de diciembre, delImpuesto sobre Sociedades, y el Real DecretoLegislativo 171993, de 24 de septiembre, porel que se aprueba el texto refundido de la Leysobre Trasmisiones Patrimoniales y ActosJurídicos Documentados). Con carácter gene-ral, resulta oportuno destacar el trato selecti-vo y aun exclusivo para los grados altos dediscapacidad �y, por consiguiente, para ladependencia� de los beneficios reseñados.

Aun sin pretender la exhaustividad �quellevaría, por ejemplo, al examen de las medi-das adoptadas por las Comunidades Autóno-mas�, no conviene dejar sin mención estaotra figura del cuadro de los beneficios fisca-les de la Ley del IRPF: la deducción en la cuo-ta íntegra por adquisición, rehabilitación,obras e instalaciones de adecuación de lavivienda habitual de la persona con discapa-cidad, sea ésta el contribuyente o un familiarconviviente, y para los supuestos de propie-dad, arrendamiento, subarriendo y usufruc-to. Las reformas objeto de la norma no sonsólo las de la propia vivienda, sino tambiénlas de elementos comunes en el caso de edifi-cios con varias viviendas. Por supuesto, estamedida será menos aprovechada por la pobla-ción de menores recursos.

Sin perjuicio de las valoraciones particula-res propuestas al hilo de la anterior reseña,parece del caso hacer ahora una de caráctergeneral. Los beneficios fiscales presentan laventaja técnica de la facilidad y economía degestión que es propia de las medidas de suclase. Apenas son necesarias intervencionesy organismos específicos �salvo los de valora-

ción y acreditación de situaciones de discapa-cidad, en nuestro caso�. Sin salir del planotécnico, hay que señalar la inseguridad de laaplicación, especialmente cuando la acción serealiza mediante las familias; en efecto, no esposible asegurar que el ahorro resultante delos beneficios fiscales redunde en mejores cui-dados de los afectados. En relación a los crite-rios político-sociales propuestos por CEOMA,la vía fiscal presenta una grave limitación: sured no alcanza �al menos de modo relevante�a los individuos y familias más pobres, encuanto que sus ingresos, operaciones de aho-rro, consumos e inversiones son de muy pocamonta y frecuentemente marginales. Es cier-to que esos individuos y familias son objeto debeneficios en los impuestos directos, peroesos mismos beneficios limitan y aun cierranla posibilidad de acceder a los específicos porsituaciones de dependencia.

2.6. Prestaciones monetarias

La línea de acción pública relativa a lassituaciones de dependencia de carácter especí-fico más importante en nuestro país es lamonetaria. Dejando aparte muy diversas ayu-das que se proveen mediante convocatoriasperiódicas por los distintos niveles de la Admi-nistración Pública �por ejemplo, para lasadaptaciones de la viviendas�, se presentanseguidamente las prestaciones monetarias decarácter estatal e institucionalizadas parasituaciones de dependencia. No se pretende laexhaustividad, de modo que no se reseñanprestaciones interesantes para la dependenciapero no específicas, cuales las destinadas arehabilitación o a otros cuidados de signo pre-ventivo, como el subsidio por maternidad ensupuestos de riesgo de deficiencia del nacido,mencionado antes al presentar las interven-ciones públicas de apoyo a las funciones fami-liares. Con el fin de facilitar la observación del�pese a las exclusiones aludidas� relativa-mente complejo conjunto de prestacionesmonetarias para las situaciones de dependen-cia se presentan mediante una tabla.

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Por vía analítica, cabe hacer las siguientesobservaciones valorativas, desde el punto devista de los principios político-sociales:

1. Los menores de 18 años no son objeto deayudas familiares específicas para la depen-dencia, siendo que la dependencia en esaedad exige el concurso de tercera persona, no

sólo para las ABVD, sino también para elcumplimiento de la obligación escolar (trans-porte).

2. La Ley 52/2003 ha operado la unifica-ción del régimen de ayudas monetarias porhijos afectos de dependencia, lo cual es positi-vo respecto a la situación anterior.

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MODALIDADES DE PROTECCIÓN MONETARIA DE LA DEPENDENCIA

Ley GSS: Ley General de Seguridad Social, cuyo texto articulado se aprobó en su primera versión por Real Decre-to Legislativo 1/1994, de 20 de junio.

3 y 4. Entre los adultos protegidos por laSeguridad Social contributiva se da unaobvia discriminación en función de la edad�antes o después de los 65 años� a la quesobreviene la dependencia.

5 y 6. Procede decir lo mismo para lapoblación no protegida por la SeguridadSocial contributiva.

3 y 5. Los beneficiarios de la SeguridadSocial contributiva son protegidos proporcio-nalmente a su pensión, en tanto que los de lano contributiva reciben asignaciones fijas. Laprotección contributiva es universal �en suámbito�, en tanto que la de la no contributivaes selectiva �por nivel de ingresos�.

Del conjunto de las Prestaciones moneta-rias cabe decir que son más fáciles de produ-

cir y dispensar que las de carácter técnico,como las de los servicios sanitarios o sociales.En contrapartida, por la necesaria burocrati-zación de la gestión de estas prestaciones,pueden resultar de difícil acceso para las per-sonas en situación marginal �que puedentener también dificultades para su buenaprovechamiento�. Todavía en el orden técni-co, es obligado señalar que la concesión de lasprestaciones reseñadas sin aplicación deter-minada problematiza, sobre todo en el caso delas destinadas a las familias, que aquellas lle-guen a beneficiar efectivamente a sus cau-santes. En relación a las propuestas de CEO-MA, los varios inconvenientes particularesseñalados conforman un cuadro muy impor-tante de defectos del conjunto en relación alos principios de universalidad, igualdad yequidad.

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