EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT ...ça que esdevingui una nova eina d’informació i de...

TE

MA

H

EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUESDE FISCALITAT AMBIENTAL

I PROPOSTES PER A CATALUNYA

FISCALITATAMBIENTALEX

PERI

ÈNCI

ES A

UTON

ÒMIQ

UES

DE F

ISCA

LITA

T AM

BIEN

TAL

I PRO

POST

ES P

ER A

CAT

ALUN

YA

FISCALITATAMBIENTAL

1 T E M A HTEMES DE MEDI AMBIENT I HABITATGE

T E M A H

Experiències autonòmiques de fiscalitat ambiental

i propostes per a Catalunya

Jordi Roca Jusmet, Universitat de BarcelonaIgnasi Puig Ventosa, ENT Medi Ambient i Gestió

Enric Tello Aragay, Universitat de Barcelona

Experiències autonòmiques de fiscalitat ambiental i propostes per a Catalunya

© Generalitat de CatalunyaDepartament de Medi Ambient i HabitatgeSecretaria General

AutorsJordi Roca JusmetIgnasi Puig VentosaEnric Tello Aragay

Direcció i coordinacióEnric Oltra i QuerolCristina Jové i SentellesFrancesc Abad i NadalesDepartament de Medi Ambient i Habitatge

Aquest informe és un encàrrec del Departament de Medi Ambient i Habitatge de la Generalitat de Catalunya

DissenyEstudi Villuendas + Gómez

Primera ediciójuliol de 2005

ImpressióAnglofort, S.A.

Tiratge1.000 exemplars

Imprès en paper 100% reciclat

DL. B-45.543-05

ISBN 76-876-9876-1

PRESENTACIÓ La preocupació creixent per la sostenibilitat ambiental i pels grans canvis cultu-rals i tecnològics que, per assolir uns resultats significatius en termes de soste-

nibilitat, són necessaris en les maneres de produir i consumir ha portat a conside-rar totes les eines polítiques que poden ajudar en aquest important repte social. Enaquest sentit, els instruments econòmics, i, en particular, la fiscalitat ambiental oecològica, han de servir per fomentar maneres de produir i consumir més netes,amb menys impactes ambientals i menys malbaratadores de recursos escassos.

Fa molt temps que la Unió Europea ha proclamat que el principi “qui contamina,paga” ha d’orientar la política ambiental, i cal entendre això en un sentit no solsreparador sinó preventiu i d’internalització de costos ambientals associats a lesactivitats i els serveis. Som lluny de l’aplicació generalitzada d’aquest principi, pe-rò ja n’hi ha molt bones experiències. No es parteix de zero ni a Catalunya –espe-cialment amb el Cànon de l’aigua i amb el més recent Cànon sobre dipòsit de resi-dus urbans– ni a altres comunitats autònomes. Tanmateix, encara hi ha molt a fer.El repte és aprofundir en l’ús de la fiscalitat ambiental i en d’altres instrumentseconòmics que, juntament amb normatives i acords voluntaris de la indústria, elsserveis i el sector públic ambiental, han de fer avançar cap a l’ambientalització i lamajor sostenibilitat de les activitats de tota mena que incideixen en l’entorn. Perafrontar aquest repte, cal la participació i la col·laboració de les administracions,en tots els àmbits, estatal, autonòmic i local, i també la de tota la ciutadania.

La sostenibilitat i el desenvolupament econòmic i social no són solament compa-tibles, sinó que es reforcen mútuament si som capaços de combinar-los amb en-cert, a fi de millorar la qualitat de vida de tothom i generar més equitat, cohesiósocial i activitat econòmica nova. Amb aquest objectiu, el Departament de MediAmbient i Habitatge treballa per minimitzar els costos ambientals dels processosproductius, per estimular les Bones Pràctiques i per desincentivar les menys efi-cients. La utilització del sistema fiscal per incentivar canvis de comportament am-biental, a fi de posar fre al deteriorament mediambiental, és un més dels possiblesinstruments econòmics de política ambiental que cal configurar amb coherència ieficàcia.

Per tant, ens ha semblat oportú iniciar aquesta col·lecció de publicacions del De-p a rtament amb un estudi sobre les experiències autonòmiques de tributació sobre ac-tivitats que incideixen en el medi ambient, tot deixant obert el debat i l’exploracióinicial sobre les possibilitats d’aplicació d’experiències de tributació a casa nostra.

Amb el compromís d’esforçar-nos a donar el màxim nivell científic i tècnic aaquesta publicació, sense oblidar que ha de ser llegible i amena, i amb la confian-ça que esdevingui una nova eina d’informació i de treball, transparent i participa-tiva, que ajudi tothom, em complau presentar-vos el primer número de TEMAH,“Temes de medi ambient i habitatge”.

Salvador Milà i SolsonaConseller de Medi Ambient i Habitatge

JORDI ROCA JUSMET és catedràtic de Fonaments de l’Anàlisi Econòmica de laUB. Està especialitzat en economia ecològica i ha fet diversos treballs sobreenergia, creixement econòmic i pressions ambientals, fiscalitat ambiental ipolítiques de gestió de l’aigua. Entre les seves publicacions destaca el llibreEconomía ecológica y política ambiental (amb J. Martínez Alier), i nombrososarticles en revistes nacionals i estrangeres: Energy Economics, Energy Policy,Ecological Economics, Environmental and Resource Economics...

ENRIC TELLO ARAGAY és catedràtic d’Història i Institucions Econòmiques de laUB, on dirigeix un grup de recerca sobre energia i territori. És membre d’Ecolo-gistes en Acció, del Consell de Medi Ambient i Sostenibilitat de Barcelona, delConsell Assessor de Polítiques Ambientals de la Generalitat, i de la FundacióNova Cultura de l’Aigua. Ha publicat el llibre La historia cuenta. Del crecimien-to económico al desarrollo humano sostenible, i diversos articles a EcologicalEconomics, Ecología Política, Medi Ambient. Tecnologia i Cultura ...

IGNASI PUIG VENTOSA és enginyer industrial superior per la UPC i màster en Eco-nomia Ecològica i Gestió Ambiental per la UAB i en Modelització Ambiental perKing’s College London. Està especialitzat en economia ecològica, és autor delllibre Fiscalitat Ambiental Local i ha publicat diversos articles en revistes nacio-nals i estrangeres: Waste Management, Revista Interdisciplinar de GestiónAmbiental, Crónica Tributaria, Revista de Estudios Regionales, Tributos Loca-les... Actualment treballa a ENT Environment and Management.

ELS AUTORS

Amb l’encàrrec d’aquest treball, la Direcció de Serveis del Departament deMedi Ambient i Habitatge de la Generalitat de Catalunya va crear un grup

d’anàlisi i debat sobre fiscalitat ambiental format pels autors d’aquest estudi ialtres persones vinculades a diferents organismes de la Generalitat de Catalun-ya. Les opinions de totes aquestes persones i la seva predisposició a atendre lesnostres consultes ha estat important per a la millora d’aquest treball, tot i queel seu contingut és de la nostra exclusiva responsabilitat.

Volem remarcar el paper d’Enric Oltra (Direcció General de Serveis delDMAH), d’Antoni Choy (Direcció General de Qualitat Ambiental del DMAH), deJosep Garriga (Direcció General de Polítiques Ambientals i Sostenibilitat delDMAH), de Mariona Coch i de Josep Maria Sangrà (Agència Catalana de l’Ai-gua), d’Elena Grifoll (Agència de Residus de Catalunya) i de Natàlia Caba (Di-recció General de Tributs del Departament d’Economia i Finances). Agraïm tam-bé l’assessorament i les dades proporcionades sobre contaminació atmosfèricaa Catalunya per part de Teresa Ferrer, Xavier Carbonell, Isabel Hernández i Su-sana Gil, del DMAH; sobre residus industrials per part de Lídia Rojo Rodes, del’Agència de Residus de Catalunya; sobre residus nuclears per part de José Ma-nuel Conde (del CSN) i de Jaume Morrón; sobre fiscalitat ecològica a Castella-La Manxa per part de la Direcció General de Qualitat Ambiental i de J. MarcosSánchez-Garrido (Direcció General de Tributs) de la Junta de les Comunitats deCastella-La Manxa; sobre fiscalitat ecològica a Andalusia per part de la Direc-ció General de Tributs i Inspecció Tributària de la Junta d’Andalusia i d’HoracioLara; i les qüestions sobre diversos aspectes de fiscalitat ambiental autonòmi-ca aportades per Fidel Picos Sánchez de la Universitat de Vigo.

Agraïm també els comentaris a una primera versió d’aquest text de Miquel Colli de Jordi Ortega i, sobretot, de Cristina Jové i de Francesc Abad (Gabinet Tèc-nic del DMAH) que han llegit i comentat amb molt deteniment el darrer esbor-rany d’aquest treball.

COL·LABORACIONS

I AGRAÏMENTS

2.1 Impost sobre contaminació atmosfèrica de Galícia

2.2 Impost sobre determinades activitats que incideixen en el medi ambient de Castella-La Manxa

2.3 Iniciatives de fiscalitat ambiental a la comunitat autònoma d’Andalusia

2.4 Impost sobre les estades a empreses turístiques d’allotjament, destinat a la dotació del fons per a la millora de l’activitat turística i la preservació del medi ambient de Les Illes Balears

2.5 Impost sobre dipòsit de residus de la Comunitat de Madrid

2.6 Perspectiva general i discussió comparativa

3.1 El cànon de l’aigua de Catalunya

3.2 Cànon de deposició de residus municipals de Catalunya

3.3 Les propostes frustrades de cànon sobre residus industrials i de la construcció dels anys noranta

4.1 Impostos sobre emissions de gasos a l’atmosfera

4.2 Impostos sobre l’energia nuclear

4.3 Cànon de l’aigua: possibles reformes

4.4 Propostes de reforma del cànon sobre la deposició de residus municipals i de nova aplicació sobre la incineració

4.5 Impost sobre deposició de residus industrials

4.6 Impost sobre deposició de residus de la construcció

4.7 Impostos sobre productes energètics i emissions de co2

4.8 Impostos sobre altres productes

4.9 Fiscalitat sobre habitatges no destinats a residència habitual

4.10 Impostos sobre canvis d’usos del sòl i usos específics amb especial incidència ambiental

0

1

RESUM EXECUTIU

INTRODUCCIÓ: LA FISCALITAT AMBIENTAL O ECOLÒGICA

2 PRINCIPALS EXPERIÈNCIES DE FISCALITAT AMBIENTAL D’ÀMBIT AUTONÒMIC EN ALTRES COMUNITATS

3

4

SITUACIÓ DE LA FISCALITAT AMBIENTAL D’ÀMBIT AUTONÒMIC A CATALUNYA

ANÀLISI DE POSSIBLES NOVES FIGURES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL O DE REFORMA DE LES EXISTENTS

REFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES

RESUMEN EJECUTIVO

ÍNDEX

EXECUTIVE SUMMARY

13

21

27

29

32

35

40

42

43

47

49

53

56

59

61

65

67

69

75

77

79

81

84

86

91

97

105

ÍNDEX DE TAULES I GRÀFICS

Taula 1 Principals característiques dels impostos sobre la contaminació atmosfèrica existents a les comunitats autònomes espanyoles

Taula 2 Principals característiques dels impostos autonòmics sobre l’energia nuclear i els residus nuclears

Taula 3 Principals característiques dels impostos autonòmics sobre residus industrials i de la construcció

Taula 4 Principals impostos ecològics existents a la resta de comunitats autònomes espanyoles

Taula 5 Factor d’emissió utilitzat en l’impost gallec (grams equivalents de NO2/GJ)

Taula 6 Recaptació de l’impost ecològic de Castella-La Manxa

Taula 7 Tones totals de SO x i NOx per sectors afectades per l’impost de Castella-La Manxa

Taula 8 Base liquidable i tipus impositius en l’impost andalús sobre contaminació atmosfèrica

Taula 9 Previsions inicials de recaptació per al 2004 dels impostos ecològics andalusos

Taula 10 Tipus impositius previstos en l’impost balear sobre les estades a diferents categories d’empreses turístiques d'allotjament

Taula 11 Principals característiques dels impostos sobre la contaminació atmosfèrica existents a les comunitats autònomes espanyoles

Taula 12 Principals característiques dels impostos autonòmics sobre l’energia nuclear i els residus nuclears existents a comunitats autònomes espanyoles

Taula 13 Principals característiques dels impostos autonòmics sobre residus industrials i de la construcció existents a comunitats autònomes espanyoles

Taula 14 Trams i tipus impositius vigents per al 2005 en el cànon català de l’aigua

Taula 15 Coeficients de població vigents per al 2005 en el cànon català de l’aigua

Taula 16 Coeficients reductors del cànon industrial de l’aigua per a grans consumidors

Taula 17 Preus unitaris dels paràmetres de contaminació del cànon català de l’aiguaper a usos no domèstics, per a l’any 2005

Taula 18 Tipus de declaració que correspon a les empreses pel que fa al cànon català de l’aigua

Taula 19 Nombre d’establiments que paguen el cànon català de l’aigua només segons volum o amb mesurament directe de contaminació

Taula 20 Evolució dels ingressos generats pel cànon català de l’aigua: totals, domèstics i industrials

Taula 21 Criteris per al retorn del cànon de residus als ens locals, per a l’any 2004

Taula 22 Coeficients per modular els retorns del cànon de residus pels conceptes de recollida i tractament de la FORM (fracció orgànica de residus municipals) en funció del nivell d’impropis, per al 2004

Taula 23 Coeficients per modular els retorns del cànon de residus en funció de la grandària de la població

Taula 24 Criteris per al retorn del cànon de residus als ens locals, per a l’any 2005

16

16

17

17

30

34

34

37

39

41

45

46

46

50

50

50

51

51

52

52

53

54

54

54

55

55

57

57

58

64

65

66

70

73

73

74

74

75

76

76

78

79

85

87

88

89

89

76

Taula 25 Coeficients per modular els retorns del cànon de residus pels conceptes de recollida de la FORM en funció del nivell d’impropis, per a l’any 2005

Taula 26 Comparació entre 2004 i 2005 dels retorns del cànon de residus cap als ens locals en concepte de recollida i tractament de la FORM per a diferents nivells d’impropis

Taula 27 Calendari d’implantació i tipus previstos per al cànon de residus industrials de Catalunya, per a l’any 1997

Taula 28 Previsió de recaptació del cànon de residus industrials de Catalunya, 1997

Taula 29 Tipus impositius proposats en el Projecte de llei del cànon de residus de 1997 (en ptes/t)

Taula 30 Simulació de l’aplicació de diverses variants d’impostos sobre la contaminació a Catalunya

Taula 31 Recaptació potencial d’un possible impost a Catalunya sobre la producció d’electricitat en centrals nuclears

Taula 32 Recaptació potencial d’un possible impost a Catalunyasobre l’emmagatzematge de residus nuclears

Taula 33 Tipus impositius sobre l’abocament de residus municipals a alguns països europeus

Taula 34 Variables i fluxos de residus necessaris per al càlcul del cànon de residus

Taula 35 Previsió aproximada d’ingressos del cànon d’abocament de residus i de retorns (€/any)

Taula 36 Evolució proposada del tipus impositiu del cànon d’abocaments

Taula 37 Evolució proposada per a un nou cànon sobre incineració

Taula 38 Residus industrials declarats a Catalunya en funció del tractament, per a l’any 2003

Taula 39 Previsió de fluxos de residus industrials cap a tractaments finalistes

Taula 40 Proposta de cànon sobre la deposició i incineració de residus industrials

Taula 41 Previsió de fluxos de residus de construcció i proposta de cànon d’abocament

Taula 42 Impost especial sobre carburants (cèntims d’euro per litre), per a l’any 2004

Taula 43 Tipologia d’habitatges i locals a Catalunya, per a l’any 2001

Taula 44 Tipus impositius sobre els camps de golf que es van proposar per a l’any 2004 a Andalusia

Taula 45 Nombre i característiques dels camps de golf de Catalunya

Taula 46 Estacions d’esquí catalanes i quilòmetres esquiables

Taula 47 Proposta d’impost sobre activitats extractives

Gràfic 1 Generació històrica i prevista de residus industrials a Catalunya (1999 – 2007)

0RESUM EXECUTIU

0 15

Institucions internacionals coml’OCDE i la Unió Europea han

proclamat fa molt temps el principi “qui contamina paga”

com un dels principis bàsics de la política ambiental

A diferència d’altres països europeus, en el cas espanyol

hi ha una absència de figures tributàries genuïnament

ambientals a l’àmbit estatal

Els costos privats i els preus hauran de reflectir cada

vegada més els costos ambientals associats

a les diferents activitats econòmiques

cionats amb determinades pressionsambientals.

EXPERIÈNCIES A D’ALTRES COMUNITAT SAUTÒNOMES DE L’ESTAT ESPANYOL

A diferència d’altres països europeus,en el cas espanyol hi ha una absènciade figures tributàries genuïnament am-b i e n t a l s a l’àmbit estatal. L’única figuratributària amb incidència ambientalsignificativa és la dels impostos espe-cials sobre els carburants que van serc reats amb finalitat purament re c a p t a-dora. Sí que hi ha hagut, en canvi, algu-n e s iniciatives de caire autonòmic enels terrenys de la contaminació atmos-fèrica, la producció d’energia nuclear,l’emmagatzematge de residus nuclearsi la disposició de residus en abocadors.Totes aquestes iniciatives es resumei-xen en els quadres següents. Les form e sque van adoptar aquestes iniciativesvan ser, en el cas de Galícia i de la Comunitat de Madrid, l’aprovació d’im-postos específics sobre la contaminacióatmosfèrica i sobre el dipòsit de re s i d u s .En el cas de Castella-La Manxa es vac rear un impost sobre activitats que incideixen en el medi ambient amb trescomponents: la contaminació atmosfè-rica, la generació d’energia nuclear il’emmagatzematge de residus nuclears.A Andalusia es va a arribar a plantejaruna llei de fiscalitat ecològica, tot i queles figures tributàries ambientals final-ment introduïdes (que són les re c o l l i d e sals quadres, més un impost sobre con-taminació de les aigües litorals) es vanaprovar mitjançant un títol específic dela Llei d’acompanyament dels pressu-postos del 2004 (Taules 1, 2, 3 i 4).

LA FISCALITAT ECOLÒGICA ACATALUNYA

Cicle de l’aigua: situació i propostesLa fiscalitat ambiental sobre l’ús del’aigua a Catalunya és força avançada,en termes comparatius, respecte a d’al-tres comunitats autònomes. El cànonde l’aigua – c reat l’any 1999– es defineixcom un “impost amb finalitat ecològica”.La caracterització és adequada sobretotpel fet que molts contribuents, per ausos industrials i assimilables, paguen

RESUM

EXECUTIU

QUÈ ENTENEM PER FISCALITAT ECOLÒGICA?

Els instruments econòmics de políticaambiental consisteixen a penalitzar opremiar els agents econòmics segons elseu comportament ambiental. Aquestsincentius econòmics no s’han de veurecom instruments de política ambientalalternatius a la resta, sinó com a com-plementaris, i en cada cas concret s’hade veure quin instrument –o quinacombinació d’instruments– és el mésadequat. L’exemple més clar d’instru-ment econòmic de política ambientalés la tributació o fiscalitat ambiental oecològica, que podem definir com qual-sevol utilització del sistema fiscal coma mitjà d’incentivar canvis de compor-tament que es consideren positius desdel punt de vista ambiental. La tributacióambiental permet “internalitzar” costosexterns, és a dir, els efectes negatiusoriginats en les transaccions que esp rodueixen en els mercats i que re c a u e nsobre tercers que no han participat enaquestes transaccions. L’aplicació delprincipi “qui contamina paga” (o, ent e rmes més generals, “qui pro v o c apressions ambientals paga”) fa quel’assignació dels recursos per part delsmercats sigui més eficient.

Institucions internacionals com l’OCDEi la Unió Europea han proclamat fa molttemps el principi “qui contamina paga”com un dels principis bàsics de la polí-tica ambiental. És important destacarque, tot i l’encara escassa aplicaciód’aquest principi, existeixen ja moltesexperiències positives de tributs ambien-t a l s , i l’ús d’aquests tributs (i tambéd ’ a l t res instruments econòmics) és clarament creixent. El debat sobrel’“ambientalització” del sistema fiscalfa referència a utilitzar el sistema fiscalamb una nova finalitat, i es pot concre t a ren crear noves figures tributàries peròtambé en reformar tributs ja existents.

D’altra banda, la discussió sobre latributació ambiental no s’ha de limitarnomés als impostos ambientals “purs”,com els que gravarien els fluxos dec o n t a m i n a c i ó atmosfèrica o les aigüeso la generació de residus sòlids, sinótambé els que gravarien l’ús de mate-rials, productes o activitats molt rela-

EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYARESUM EXECUTIU

016 EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYARESUM EXECUTIU

GALÍCIA1996

CASTELLA-LA MANXA2001

ANDALUSIA2004

Principals característiques dels impostos sobre la contaminació atmosfèrica existents a les comunitats autònomes espanyolesTaula 1

Base imposable

Tipus impositiu

Llindar a partir del qual s’aplica el tipus màxim

Instal·lacions afectades

Mètode d’estimació

Deduccions per inversions reductores de la contaminació atmosfèrica

Capacitat de recaptació. Previsions 2004

Ús dels ingressos

Suma d’emissions de SO X

i NOX mesurades en SO2

equivalent i NO2 equivalent

Inferior a 1.000 tones: 0 €/t

1.000-40.000 tones: 33 €/t40.000-80.000 tones: 36 €/tSuperior a 80.000 tones:42 €/t

80.000 tones anuals

5: 3 tèrmiques, 1 planta d’alumini, 1 refineria

Directe o objectiu

No

19.301.749 €

Finalista. Afectat genèricament a política ambiental

Suma d’emissions de SO X

i NOX mesurades en SO2



1.000-50.000 tones: 19 €/tSuperior a 50.000 tones:23 €/t

50.000 tones anuals

11

Directe o objectiu

No

A p roximadament 1 milió d’€

No finalista

Suma d’emissions de SOX, NOX i CO2 mesuradesen unitats contaminants (1 unitat contaminant =150 tones de SO X; 100tones de NOX; 100.000tones de CO2)

5 trams. Tipus entre 5.000i 14.000 € per unitat contaminant segons llindars(equival a un interval entre50 i 140 €/t de NOX,entre 33,33 i 93,33 €/t de SOX i entre 0,05 i 0,14 €/t de CO2)*

53 unitats contaminants(equival a 5.300 tonesanuals NOX o 7.950 tonesanuals SOX)

Les incloses a l’annex 1 dela llei 16/2002 de pre v e n c i ói control integrats de lacontaminació i que superinles 3 unitats contaminants(equival a 450 tones de SOX

o 300 tones de NO X)(previsió inicial 2004: 36 instal·lacions)

Directe o objectiu

Pot arribar al 50% de laquota íntegra

16.758.791 €


COMUNITAT AUTÒNOMA

ANY D’INTRODUCCIÓ

*El desembre del 2004 van aplicar-se canvis que augmenten els casos d’exempció per les emissions de CO2 i passen a considerar que 200.000 tones equivalen a una unitatcontaminant la qual cosa disminueix el tipus impositiu per tona.

CASTELLA-LA MANXA2001

ANDALUSIA2004

Tipus impositiu sobrel’electricitat generada d’origen nuclear

Tipus impositiu sobreresidus nuclears

Situació legal

Ús dels ingressos

0,0012 €/kWh

Impost “acumulatiu” sobre residus de llarga activitat emmagatzemats a les centrals nuclears: 601 €/m3

En aplicació tot i existir un recurs d’inconstitucionalitat del govern central

No finalista

A Andalusia no hi ha centrals nuclears

Impost sobre entrada de residus de baixa i mitjana activitat al dipòsit del Cabril(Còrdova): 7.000 €/m3

En aplicació tot i existir un recurs d’inconstitucionalitat del govern central


COMUNITAT AUTÒNOMA


Principals característiques dels impostos autonòmics sobre l’energia nuclear i els residus nuclearsTaula 2

0 17EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYARESUM EXECUTIU

cífic del cànon que es relaciona direc-tament amb la contaminació generadapensem que la seva definició, amb unpreu unitari que grava els diferents paràmetres de contaminació, és moltadequada, ja que esdevé un esquemaprou flexible per permetre fàcilmentcanvis en els preus relatius dels dife-rents paràmetres, i la introducció deparàmetres nous.

Cànons ambientals sobre residus:situació i propostesEl segon exemple de tribut autonòmicgenuïnament ambiental a Catalunya ésel cànon sobre deposició de residusmunicipals que grava amb 10 euros pertona l’entrada de residus municipals alsabocadors. L’impost afecta els usuarisdels abocadors, que són principalmentels municipis o altres entitats locals supramunicipals, com ara mancomu-n i t a t s o consorcis, els quals es veuen,per tant, incentivats a reduir les sevesa p o rtacions. Els re t o rns dels fons recaptats als municipis mateixos enfunció dels seus resultats de re c u p e r a c i ó(principalment en funció de la recollidai el tractament de matèria orgànica) ac-tuen també com un incentiu potent.

Les propostes de l’estudi respecte dela modificació del cànon s’adrecen acorregir la modulació dels retorns en

funció del nivell d’impropis de la FORM(fracció orgànica de residus munici-pals), actualment no prou afavoridordels bons nivells de qualitat en la sepa-ració en origen. Així mateix, es proposacorregir el tracte discriminatori existentvers el compostatge casolà i la recollidaselectiva de fracció vegetal, que no re b e ncap retorn. També se suggereix que elsens locals supramunicipals hagin detraslladar tant el pagament del cànoncom els retorns als municipis que elsi n t e g ren i ho facin en funció de les sevesaportacions a l’abocador i dels seus resultats de recuperació, de maneraque s’asseguri que els arribin els incen-tius. Finalment, es proposa un augmentdels tipus impositius fins a arribar a 25 €/t el 2007, més similar als nivellsestàndards europeus.

D’altra banda, es proposa l’extensióde la imposició a l’altre tractament finalista: la incineració, i se suggereixque el tipus impositiu també arribi a 25 €/t en el mateix període de temps.L’ i n c rement de tipus i la imposició sobrela incineració és particularment neces-sària si es volen mantenir els mateixosretorns unitaris actuals, ja que és d’es-perar que la base recaptatòria dismi-nueixi progressivament mentre la recu-peració susceptible de rebre retornsaugmenti.

efectivament en proporció a la contami-nació que generen, i també perquè enels usos domèstics es fan distincionse n t re diferents consums, i es penalitzenels considerats menys bàsics.

Aquí no cal probablement pensar enintroduir noves figures tributàries, sinóen millorar el disseny actual d’aquestimpost amb reformes que en la majoriade casos ja s’estan duent a terme o estanplantejades per l’Agència Catalana del’Aigua (ACA). Pel que fa als usos urbans,caldria distingir de forma molt més afi-nada entre consums més i menys bàsicstenint en compte la grandària de la unitat domèstica. Pel que fa als usos nourbans, el canvi més important és uni-versalitzar el cànon de forma que acti-vitats ara exemptes també estiguing r avades (encara que per motius econò-mics i socials podria estar justificat queen alguns d’aquests casos, i en especiala l’agricultura, la introducció del cànones faci de forma suau i progressiva).D’altra banda, totes les captacions d’ai-gua que fan les companyies subminis-tradores haurien de gravar-se, incloentels volums d’aigua que corresponen apèrdues i no arriben als usuaris. Tambés’ha d’acabar, al més aviat possible,amb l’aplicació de coeficients precisa-ment a les empreses més consumidoresd’aigua. Pel que fa al component espe-

CONTAMINACIÓ ATMOSFÈRICA

ENERGIA NUCLEAR

RESIDUS NUCLEARS

RESIDUS INDUSTRIALS

RESIDUS DE LA CONSTRUCCIÓ

Galícia

Castella-La Manxa

Andalusia

Madrid

=

=

=

=

= =

= =

=

Principals impostos ecològics existents a la resta de comunitats autònomes espanyoles

COMUNITAT AUTÒNOMA

Taula 4

MADRID2003

ANDALUSIA2004

Base imposable

Tipus impositiu

Ús dels ingressos

Residus industrials i de la construcció

Perillosos: 10 €/tNo perillosos: 7 €/tConstrucció: 3 €/m3

No finalista.

Residus industrials perillosos

35 €/t si són valoritzables15 €/t si no ho són


COMUNITAT AUTÒNOMA


Principals característiques dels impostos autonòmics sobre residus industrials i de la construccióTaula 3

018 EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYARESUM EXECUTIU

amb una transició energètica que inclo-gui un programa de tancament de lesnuclears– resulta del tot justificat aplicarimpostos creixents sobre l’energia nu-clear. La nostra proposta s’inclina peruna decisió inicial consistent a crear unimpost sobre generació elèctrica nucleard’un ordre de magnitud com l’esmen-tat, que en el futur hauria d’incre m e n t a r-se i/o complementar-se amb la imposicióespecífica sobre els residus nuclears.

Imposició ambiental sobreocupació del sòl Tant des del punt de vista social comambiental seria desitjable desenvoluparuna fiscalitat específica que gravés elshabitatges no destinats a residència habitual, és a dir, els buits i els de segona o tercera residència. Tot i quecaldria avaluar les dificultats legals dela mesura, proposem un impost auto-n òmic que gravi tots aquests habitatges–i els locals buits– considerant com atals, aquells en els quals no hi hagi cappersona empadronada o aquells que nosuperin determinats nivells de consumsbàsics. L’impost s’aplicaria sobre el valorcadastral i podria ser de l’ordre del0,5% d’aquest valor. La recaptació potencial podria situar-se a l’entorndels 125 milions d’euros.

Com a forma de penalitzar l’excessivaurbanització, i també la urbanitzaciópoc densa, es podria estudiar la creaciód’un impost sobre la “imperm e a b i l i t z a c i ódel sòl”. D’altra banda, també es pro p o s agravar activitats que per les seves carac-terístiques tenen especial incidència am-biental com ara els camps de golf, les estacions d’esquí alpí i l’extracció d’àrids.

Imposició ambiental sobre productesambientalment problemàticsEn principi no hi ha problemes legalsper a l’aplicació d’impostos autonòmicssobre la venda de productes que impli-quin una problemàtica ambiental espe-cífica, sempre que no recaiguin sobrefets imposables gravats per l’Estat. En un futur proper creiem que han dec re a r-se impostos en aquest sentit sobrealguns productes específics, amb la finalitat de reduir-ne l’ús. Entre els queserien particularment adequats podemesmentar determinats fertilitzants i

En el terreny de la imposició sobre elsresidus, també caldria introduir, al mésaviat possible, cànons sobre els residusindustrials i de la construcció com jaestava previst en un Projecte de llei quees discutí en el Parlament el setembrede 1997, i com ja han fet algunes comu-nitats autònomes. Per raó de la sevap erillositat es proposa que es gravin deforma més elevada els residus especialsque els no especials. Per a aquests segons es proposa començar amb un tipus impositiu de 20 €/t, que augmentiprogressivament fins a 30 €/t en el període de dos anys. Per als residus especials es proposen tipus impositiusel doble d’elevats. Pel que fa als re s i d u sde la construcció, la proposta és anardes d’un impost inicial de 3 €/t fins a10 €/t.

Imposició ambiental sobrela contaminació atmosfèricaUn àmbit sobre el qual a Catalunya no hiha hagut encara cap iniciativa legislativaen l’aspecte tributari és en el de la con-taminació atmosfèrica. L’estudi pro p o s ac rear un impost sobre la contaminacióatmosfèrica definint com a base impo-sable d i f e rents paràmetres de contami-nació i aplicant a cadascun el tipus impositiu corresponent amb un esquemasemblant a com funciona el cànon del’aigua.

Es proposa començar gravant elsgrans focus d’emissió d’òxids de sofre ide nitrogen, contaminants problemàticssobre els quals ja existeixen precedentsde tributació en altres autonomies.També són dos dels que es graven méssovint en altres països europeus i elseu control no presenta grans complica-cions. En la mesura que per qüestionsde gestió es graven només grans focusde contaminació s’establiria una quan-titat d’emissió anual màssica de cadacontaminant com a mínim exempt. Pers o b re d’aquests llindars proposem definiruns tipus impositius marginals cons-tants a cada unitat d’aquests gasos.Com a tipus inicials proposem els màximsdels aprovats a Andalusia, és a dir, 144euros i 93,33 euros per tona de NOX iSOX, respectivament, amb els mínimsexempts de 100 i 150 tones, de formaque l’impost afectaria totes lesinstal·lacions obligades a declarar les

seves emissions dins l’inventari euro p e ud’emissions contaminants (EPER). Sitenim en compte les emissions inventa-riades del 2001, les darre res disponiblesen el moment de tancament de l’estudi,les instal·lacions afectades serien 42 i larecaptació se situaria prop dels 7 milionsd’euros. En tot cas, tant el nombre decontaminants afectats com els tipusimpositius establerts inicialment hauriende ser revisables en el futur –probable-ment ampliant la base fiscal i augmen-tant els tipus impositius– en funció del’experiència amb l’impost, les prioritatsde la política ambiental i la capacitatde disposar d’informació sobre altrescontaminants.

Imposició ambiental sobrel’energia nuclear Els riscos ambientals associats a l’energ i anuclear justifiquen la creació d’uni mp o s t sobre la generació d’electricitatnuclear, especialment en un momenten què les centrals tèrmiques han defer front als costos associats a la limitaciód’emissions de gasos amb efecte d’hi-v e rnacle derivats de la Directiva euro p e ade comerç d’emissions. Les centralsnuclears avui en funcionament a Cata-lunya tindran una vida que dependràbàsicament de decisions polítiques i delsproblemes tècnics amb què es puguintrobar. En aquest sentit, la tributaciótindrà una incidència petita sobre laquantitat d’energia nuclear i de residusradioactius que es generin a Catalunya.Tanmateix, està perfectament justificatque la rendibilitat de les centrals nuclearses vegi disminuïda amb la intern a l i t z a c i ód’una part dels costos ambientals quegeneren, i la imposició podria ser unapalanca addicional per accelerar la deci-s i ó empresarial i política sobre la fi dela seva vida útil.

Un impost com l’existent a Castella-La Manxa, de 0,0012 €/kWh, suposariaa Catalunya una recaptació de l’ordredels 30 milions d’euros. Tampoc no s’hauria de descartar la imposició espe-cífica sobre l’emmagatzematge de resi-dus radioactius, que en tot cas hauriade ser significativament superior al deCastella-La Manxa. En tot cas, tant sis’opta pels dos fets imposables o per unde sol, l’important és que –en coherència

0 19EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYARESUM EXECUTIU

CONCLUSIÓ

En conjunt hi ha, per tant, un ampliventall de possibles avenços en matèriade fiscalitat ambiental aplicables desde les autonomies. En el cas de Cata-lunya es poden millorar les figures jaexistents, i sobretot es poden introduirfigures noves. És obvi que cal actuaramb prudència, i de forma sempretransparent i participativa. Però el mis-satge hauria de ser clar: els costos privatsi els preus hauran de reflectir cada vegada més els costos ambientals asso-ciats a les diferents activitats econòmi-q u e s. Aquesta filosofia és compatibleamb qualsevol nivell de pressió fiscalque la societat decideixi establir demo-cràticament, perquè afecta molt més ladistribució de la càrrega fiscal que laseva quantia absoluta. La reforma fiscalverda consisteix, de fet, a redistribuir lacàrrega fiscal penalitzant aquells com-portaments i activitats més perniciosesper al medi ambient, i afavorint indirec-tament totes aquelles altres que re s u l t i nbeneficioses per avançar cap a novesformes de desenvolupament més soste-nibles que les actuals.

pesticides, alguns productes d’un solús, i el paper no reciclat.

Quan la prioritat és la recuperació deresidus dels productes, l’instru m e n teconòmic més apropiat és el sistema dedipòsit, devolució i retorn. Malgrat quepreferentment ha de ser responsabilitatlegal del productor mateix, no s’ha dedescartar totalment la via fiscal –mit-jançant un impost que es pagaria enadquirir el producte i que es retornariatotalment o parcialment en tornar el residu– com un recurs addicional de lesautonomies per implantar aquests sis-temes. Els olis dels cotxes o els telè-fons mòbils podrien ser-ne possiblescandidats.

1INTRODUCCIÓ: LA FISCALITAT

AMBIENTAL O ECOLÒGICA

1 23EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAINTRODUCCIÓ: LA FISCALITAT AMBIENTAL O ECOLÒGICA

La fiscalitat ambiental pretén que aquests costos externs

suposin un cost monetari per als qui prenen les decisions,

és a dir, pretén aproximar els costos privats

als costos socials totals

Un impost sobre la contaminacióque sigui efectiu provocarà

una disminució de la contaminació i, a igualtat

de circumstàncies, una disminució d’ingressos fiscals;

ingressar menys diners no seria en aquest cas un fracàs sinó un èxit

de l’instrument

La qüestió fonamental és el disseny del tribut i

si és capaç o no de provocar canvis de comportament

en el sentit desitjat

a penalitzar o premiar els agents econò-m i c s segons el seu comportament am-biental. Aquests incentius econòmicsno s’han de veure tant com a instru-ments de política ambiental millors i a l t e rnatius a la resta d’instruments, sinómés aviat com a complementaris: encada cas concret s’ha de veure quini n s t rument –o normalment quina combi-nació d’instruments– és el més adequat.Exemples d’aquest tipus d’incentiuseconòmics són els sistemes de dipòsit-d e v o l u c i ó - re t o rn (on tothom pot re t o rn a ro no un envàs, però si no ho fa perd di-ners) o els mercats de drets de conta-minació (una empresa pot contaminarmés, però si ho fa o bé ha de pagar perdrets addicionals o bé ha de renunciara vendre els seus drets excedentaris).L’exemple més clar d’instrument econò-mic de política ambiental és, però, latributació o fiscalitat ambiental o ecolò-gica que podem definir com qualsevolutilització del sistema fiscal com a einaper incentivar canvis de comportamentque es consideren positius des del puntde vista ambiental.

Les decisions de consumidors i em-preses depenen de quins són els costosmonetaris de les diferents alternativesi, en absència de política ambiental,aquests costos són insensibles als im-pactes ambientals, que apareixen coma costos externs que recauen sobre lasocietat, però no afecten el compte deresultats de les empreses ni els preusque han de pagar els consumidors. Lafiscalitat ambiental pretén que aquestscostos externs suposin un cost monetariper als qui prenen les decisions, és adir, pretén aproximar els costos privatsals costos socials totals. Els costos socials externs són tots aquells efectesnegatius que recauen sobre tercers, u n ap a rt dels quals són costos monetarisque s’externalitzen (per exemple, si ge-n e rem més residus, l’Administracióhaurà de gastar més diners que si engenerem menys) i l’altra part són danysambientals, en molts casos d’impossi-ble valoració monetària exacta, però noper això menys importants.

Una altra forma d’expressar el pro b l e m aen llenguatge econòmic és la següent.Una empresa utilitza mà d’obra, matè-

INTRODUCCIÓ

1 Davant dels problemes ambientals, laforma més tradicional d’intervenció haestat la regulació normativa, és a dir,establir què poden i què no poden fere m p reses i consumidors i sancionar,administrativament o penalment, aquellsque no compleixen amb les normes.Les regulacions poden anar des de pro-hibicions estrictes de l’ús de determi-nades substàncies (per exemple, elsCFC destructors de la capa d’ozó) o cert e stecnologies (com l’energia nuclear), al’establiment de límits d’emissió desubstàncies contaminants a les aigüeso a l’atmosfera. D’altra banda, a l’ex-trem oposat, s’ha apel·lat al fet que unasolució als problemes ambientals sónels canvis voluntaris de comportament:per exemple, el cas d’empreses qued e s c o b reixen que utilitzant més eficient-m e n t l’energia estalvien diners al tempsque redueixen les pressions ambientals,d’empreses que redueixen la c o n t a m i-nació per millorar la seva imatge empre-sarial, o de consumidors que opten porun “consum responsable” i castiguenles empreses molt contaminants.

Ambdós tipus d’instruments són neces-saris però tenen limitacions. Les norm e ssovint són massa inflexibles en obligartothom a un mateix comportament i enestablir una frontera estricta entre allòque està prohibit i allò que està perm è s ,sense cap mena de penalització delscomportaments intermedis. Pel que faals canvis purament voluntaris de com-p o rtament, les empreses seran en generalreticents a assumir canvis si aquestscomporten costos monetaris addicio-nals i els ciutadans tendeixen, en lesseves decisions de consum, a compararúnicament costos i beneficis privats i a oblidar-se dels efectes ambientalsd’aquestes decisions (que, a més, sovint són difícils d’identificar).

ELS TRIBUTS AMBIENTALS: UN NOUPAPER DELS SISTEMES FISCALS

Els instruments econòmics de políticaambiental, en canvi, ni obliguen taxati-vament a res ni confien només en elscanvis de comportament purament v o l u n t a r i s (Jacobs, 1997; Mart í n e zAlier i Roca Jusmet, 2000). Consisteixen

124 EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAINTRODUCCIÓ: LA FISCALITAT AMBIENTAL O ECOLÒGICA

t a l . La recaptació de diners és, en totcas, un avantatge secundari. De fet, unimpost sobre la contaminació que siguiefectiu provocarà una disminució de lacontaminació i, a igualtat de circums-tàncies, una disminució d’ingressos fis-cals; ingressar menys diners no seria enaquest cas un fracàs sinó un èxit del’instrument. Aquesta distinció entretributs genuïnament ambientals que esdissenyen principalment per canviarc o m p o rtaments, i aquells que tenen coma únic –o si més no principal– objectiuel de la recaptació, esdevé fonamental.

Els economistes han insistit sovint enels avantatges de la fiscalitat ambientalen comparació a d’altres instrumentsde política ambiental. Els dos argu-ments principals han estat, primer, elde la seva “eficiència” en el sentit quesi es fa pagar a tothom la mateixa quan-titat per unitat de contaminació, aquestatendeix a reduir-se allà on és menyscostós de reduir-la i es minimitzen elscostos totals d’assolir determinats ob-jectius ambientals. El segon argumenteconòmic és que els impostos generenun incentiu permanent per reduir elsimpactes ambientals: si es paga percontaminar, qualsevol nivell de conta-minació està penalitzat1, mentre quedavant d’una regulació d’un mínim decontaminació només hi ha l’opció decomplir amb els mínims o no complir- l o s .

La justificació teòrica dels tributs am-bientals és clara. Economistes de moltdiferents tendències –i des de fa moltesdècades– estan d’acord que fer pagar aqui genera problemes ecològics és enmolts casos un excel·lent instrument depolítica ambiental. També institucionsinternacionals com l’OCDE i la UnióEuropea han proclamat fa molt tempsel principi “qui contamina paga” comun dels principis bàsics de la políticaambiental. La realitat pràctica és, però,que avui en dia el paper dels tributsambientals dins el conjunt dels sistemesfiscals és en termes generals bastantmarginal, molt inferior al que caldriaesperar d’aquesta quasi unanimitat enels principis. Tanmateix, és importantdestacar que existeixen ja moltes expe-riències positives i que, a més, l’ús d’a-quests tributs (i també d’altres instru-

ments econòmics) és clarament cre i x e n tcom han evidenciat diferents inform e sde l’Agència Europea del Medi Ambienti de l’OCDE (European EnvironmentAgency, 1997 i 2000; OECD, 2001).Algunes d’aquestes experiències serancomentades breument en apartats pos-teriors per argumentar algunes de lespropostes efectuades.

El debat sobre l’“ambientalització”del sistema fiscal fa referència, pertant, a utilitzar el sistema fiscal ambuna nova finalitat, i es pot concretar enla creació de noves figures tributàriesperò també en la reforma de tributs jaexistents: per exemple, tributs sobrel’aigua creats amb objectius re c a p t a d o r sen molts llocs –com ara a Catalunya–van ser re f o rmats de forma que fan pagaratenent a paràmetres d’abocament decontaminants i d’aquesta manera creenincentius per reduir la contaminació; oels impostos sobre la circulació de vehi-cles podrien modular-se –com es fa aAlemanya– tenint en compte el fet de siels vehicles són més o menys conta-minants. Així mateix, es podrien re f o r-mar molts altres tributs locals (PuigVentosa, 2004).

D’altra banda, la discussió sobre latributació ambiental no s’ha de limitarnomés als impostos ambientals “purs”,com els que graven els fluxos de conta-minació atmosfèrica o les aigües o lageneració de residus sòlids (de tots n’hiha exemples ambientalment efectius aEuropa), sinó també l’ús de materials,productes o activitats molt relacionadesamb determinades pressions ambien-tals; precisament, l’Agència Europeadel Medi Ambient destacava en un in-forme com s’estava anant més enllà delprincipi “qui contamina paga” per a p ro-p a r-nos a un principi més ampli segonsel qual “els usuaris paguen pels serveisecològics i així contribueixen a reduc-cions en l’ús de materials i millores enl’ecoeficiència”. Exemples de les novesbases fiscals serien “els inputs de laagricultura (fertilitzants i pesticides),substàncies químiques com els dissol-vents, matèries primeres, ús d’aigüessubterrànies, ocupació de sòl, aviació iturisme” (European Environment Agency,2000, pàg. 8).

ries primeres, màquines, edificis... Totaixò té un cost monetari (directe o d’opor-tunitat) i, per aquest motiu, l’empresaté interès en aprofitar aquests recursosde la forma més eficient possible. Encanvi, si una empresa aboca contami-nants a l’atmosfera també està utilitzantun recurs escàs i valuós (l’aire net) peròno té cap interès a conservar aquest re-c u r s , aquest bé col·lectiu (o “bé públic”en el llenguatge dels economistes perdiferenciar-lo dels béns privats), és ad i r, no té cap interès a minimitzar l’abo-c a m e n t de contaminants. El recurs espot degradar de forma gratuïta exceptesi fem pagar per contaminar. Una formad’aplicar el principi “qui contaminapaga” és posar un impost sobre la conta-m i n a c i ó ; aleshores la disminució de lacontaminació re p resenta per a l’empre s auna disminució de costos monetarisp e rquè suposarà pagar menys impostos.

Encara que sembli una contradiccióen els termes, la fiscalitat ambientalp retén utilitzar la fiscalitat amb una fina-l i t a t “extrafiscal": fer que el sistema decostos i de preus doni senyals més ade-quades sobre els efectes globals de lesdecisions d’empreses i consumidors.Els sistemes fiscals han tingut tradicio-nalment dues funcions principals. Laprimera, recaptar diners per finançarbéns col·lectius com poden ser la netejadels carrers, els serveis de policia o lagestió de parcs naturals; són béns i ser-veis que una vegada estan disponiblesho són per a tothom i no podem esperarque el mercat doni una provisió ade-quada d’aquests béns col·lectius: s’hande buscar sistemes de finançar- l o scol·lectivament. La segona funció tradi-cional és la redistributiva: gràcies alssistemes fiscals podem tenir resultatsmés desitjables des del punt de vista del’equitat, és a dir, podem redistribuirdiners als més necessitats o podem assegurar que tothom tingui accés a d e t e rminades prestacions sanitàries inde-pendentment del seu poder adquisitiu.

Quan parlem d’utilitzar la fiscalitatamb una finalitat extrafiscal el punt im-p o rtant no és recaptar diners per finançardespeses o per a finalitats re d i s t r i b u t i v e ssinó incidir sobre els comportaments,en aquest cas amb una finalitat ambien-

1 25EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAINTRODUCCIÓ: LA FISCALITAT AMBIENTAL O ECOLÒGICA

EL CARÀCTER FINALISTADELS TRIBUTS AMBIENTALS: UNA QÜESTIÓ SECUNDÀRIA

Des del punt de vista dels incentius, ladiscussió sobre el caràcter finalista ono dels diners recaptats, i sobre si elsdiners han d’estar o no afectats a des-peses ambientals, és secundària. Laqüestió fonamental és el disseny del tri-but i si és capaç o no de provocar canvisde comportament en el sentit desitjat.La condició perquè això es pugui donarés que existeixi una relació importantentre els efectes externs que es provo-quen i la quantitat a pagar, com passaquan es graven directament els fluxosde contaminació o quan es fa pagar untribut específic per la comercialitzacióde productes l’ús dels quals està estre-tament lligat a determinats problemesambientals.

La política ambiental requereix despe-ses públiques i per finançar aquestesdespeses cal obtenir recursos; a més, sies dóna una major prioritat política alstemes ambientals, és del tot previsibleque les despeses augmentin (si més noen una primera etapa) i una pre o c u p a c i ólògica és la de com finançar aquestesnoves despeses. En aquest sentit és i m p o rtant que els ciutadans siguinconscients que, d’una manera o altra,han de pagar aquests serveis; però no

hi ha una diferència essencial de prin-cipi entre aquestes despeses ambientalsi les despeses en altres béns col·lec-tius, i els recursos, en principi, podenvenir de qualsevol font d’ingressos. Això no vol dir que de vegades no siguipolíticament convenient afectar els ingressos dels tributs ambientals a des-peses ambientals, tot i que en generalés desitjable que aquesta afectació siguibastant genèrica. A favor d’aquestaafectació hi ha l’argument de l’accepta-bilitat social: normalment els ciutadansestan més predisposats a acceptar lai n t roducció de nous impostos si s’explicaa quina finalitat estaran destinats elsrecursos obtinguts. Un altre argumentmés conjuntural és que, quan es dónauna situació d’insuficient dotació pres-supostària a les despeses ambientals–com molts poden jutjar que és el cas aCatalunya–, la creació de nous impostosambientals pot ser un bon moment peraconseguir que els recursos destinats aaquesta finalitat augmentin.

NOTES

1. Suposant que no hi hagi mínims exempts.

2 PRINCIPALS EXPERIÈNCIES

DE FISCALITAT AMBIENTAL D’ÀMBIT AUTONÒMIC

EN ALTRES COMUNITATS

2 29EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAPRINCIPALS EXPERIÈNCIES DE FISCALITAT AMBIENTAL D’ÀMBIT AUTONÒMIC EN ALTRES COMUNITATS

Els ingressos de l’impost sobrecontaminació atmosfèrica a

Galícia, deduïdes les despeses de gestió, es destinaran a finançar actuacions de la

Comunitat en matèria de protecció ambiental i

conservació dels recursos naturals de Galícia. Es tracta,

per tant, d’un impost finalista,però amb una destinació

molt genèrica

perseguir una finalidad extrafiscal con-sistente en limitar la emisión de ciertosgases contaminantes y responder alprincipio “quien contamina paga” (Chicoy Herrera, 2003, pàg.10).

Constitueix el fet imposable de l’impost(art. 6) l’emissió a l’atmosfera de diòxidde sofre, diòxid de nitrogen o qualsevolaltre compost oxigenat del sofre o delnitrogen. Són subjectes passius de l ’ i m-post (art. 7) els titulars de les instal·la-c i o n s o activitats que emetin les subs-tàncies gravades.

La base imposable de l’impost (art. 8)és la suma de les quantitats emesesde cadascuna de les esmentades subs-tàncies contaminants per un mateixfocus emissor. Les quantitats emesesde diòxid de sofre i de diòxid de nitro-gen s’expressen en tones mètriques,les quantitats de la resta de compos-tos oxigenats de sofre i de nitro g e ns ’ e x p ressen en tones equivalents dediòxid de sofre i de diòxid de nitro g e n ,re s p e c t i v a m e n t .

La Llei defineix com a focus emissorel conjunt d’instal·lacions de qualsevolnaturalesa que emetin a l’atmosfera lessubstàncies contaminants gravades. El preàmbul mateix de la Llei diu quen o rmalment aquests focus estaranconstituïts per una instal·lació industrialemissora de les substàncies gravades.L’Administració establirà el re g i s t reobligatori dels focus emissors, així comde les seves característiques i incidèn-cies. Aquest re g i s t re fou creat pel Decre t4/1996, de 12 de gener, pel qual s’a-prova el Reglament de l’impost sobre lacontaminació atmosfèrica, en el quals’han d’inscriure tots els subjectes pas-sius que superin l’emissió de 100 tonesanuals dels contaminants gravats.Aquest Decret fou després derogat isubstituït pel Decret 29/2000, de 20de gener (DO de Galícia, 18 de febrero2000, núm. 34). Aquest especifica ques’ha d’entendre per focus emissor: “elconjunto de interacciones de cualquiernaturaleza, constituido, en su caso, poruna o más chimeneas, válvulas, canalesde desagüe u otras fuentes o puntos deemisión que emitan a la atmósfera sus-tancias contaminantes” (art. 1).

I M P O S T S O B R E

C O N TA M I N A C I Ó

ATMOSFÈRICA

DE GALÍCIA

2.1 La Junta de Galícia va aprovar la Llei12/1995, de 29 de desembre, de l’im-post sobre contaminació atmosfèrica,que entrà en vigor l’1 de gener de1996. Malgrat les seves limitacions, lacreació d’aquest tribut és especialmentremarcable per representar la primerainiciativa a l’Estat espanyol de gravardirectament un vector de pressió am-biental fora del marc de la tributaciód’aigües (que en alguns casos ja gravavad i rectament fluxos de contaminació).

Al preàmbul de la Llei es destaca coma principal problema ambiental de laComunitat els grans focus de contami-nació de les àrees industrials de A Co-ruña i Pontevedra, sobre els quals esvol incidir. En aquest sentit val la penadestacar com el fenomen de la “plujaàcida” es considera a Galícia –com aa l t res llocs d’Europa i a diferènciad ’ a l t re s llocs del territori espanyol- unproblema ambiental prioritari: especial-ment a destacar és el fet que a l’entorndel 30% de les emissions de SOX al territori espanyol es generen a Galícia (i que la seva incidència és molt mésgran a la coberta vegetal en un ambienthumit atlàntic que a la vegetació xeròfitamediterrània).

En el mateix preàmbul es justifica laintroducció d’un impost amb l’argu-ment que: “frente a la discontinuidadque conlleva el esquema prohibición-sanción, un gravamen sobre las emi-s i o n e s permite actuar continuamente alo largo de todo el recorrido, es decir,desde el inicio de las emisiones conta-minantes, y puede hacerse, además, def o rma pro g resiva”. Es tracta d’un impostamb finalitat ambiental de tipus incen-tivador, fins al punt que la Llei mateixaen el seu preàmbul assenyala que: “elobjetivo principal de este tributo no esalcanzar un volumen determinado derecursos monetarios. El fin que se pro-cura es conseguir que las empresasafectadas adopten, en un plazo corto,las medidas anticontaminantes pre c i s a spara disminuir sustancialmente lasemisiones (…)”. La sentència del Tr i b u n a lSuperior de Justícia de Galícia de 22de gener de 1999 va considerar quel’impost és perfectament constitucionalcom “impuesto de naturaleza mixta, al

230 EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAPRINCIPALS EXPERIÈNCIES DE FISCALITAT AMBIENTAL D’ÀMBIT AUTONÒMIC EN ALTRES COMUNITATS

(El factor 2 es deu al fet que el pes mo-lecular del SO2 és el doble del sofre ) .

Pel que fa als òxids de nitrogen el sis-tema consisteix a aplicar uns factorsd’emissió que depenen del tipus decombustible i la potència tèrmica nomi-nal de la instal·lació. En concret, laquantitat emesa de NOX en utilitzar uncombustible, mesurada en tones equi-valents de NO2, s’estima a partir de lafórmula:

Y= FENOX · C · PCS·10–6

On:C és la quantitat de combustible

utilitzat (t)PCS és el poder calorífic superior

del combustible (MJ/kg)FENOX és el factor d’emissió

(grams equivalents de NO2/GJ)

El factor d’emissió resulta de la Taula 5

Finalment (art. 11, Llei 12/1995),l’Administració podrà determinar d’oficila base imposable que correspongui alssubjectes passius que, incomplint l’obligació de declarar, fessin impossiblea l’Administració determinar la basemitjançant les vies ordinàries previstesa la Llei.

L’estimació directa és molt més efec-tiva des d’un punt de vista ambientalperquè obtenir una reducció del paga-ment de l’impost depèn efectivamentde la reducció constatada de la conta-minació. Tanmateix, l’existència delsistema d’estimació objectiva no fadesaparèixer els incentius. Així, en elcas dels òxids de sofre, si l’empresaaugmenta –amb processos de “desulfu-ració”– el sofre que queda a les cendre s ,i evita que es dispersin en l’atmosfera,això suposarà –sempre que es pugui demostrar– una reducció de la quota

tributària corresponent a les emissionsevitades. En el cas dels òxids de nitro-gen, les empreses que tenen unesemissions inferiors als factors d’emissióde referència tindran un incentiu enp a s s a r-se al sistema d’estimació dire c t autilitzant sistemes de mesura que elspermetin pagar menys.

La Llei de l’impost estableix que laquota tributària és el resultat de multi-plicar la base imposable pels tipus impo-s i t i u s creixents que afecten els dife-rents llindars d’emissió (art. 12). Enconcret van establir-se inicialment trestrams, el primer dels quals tenia unaquota zero de manera que representa elnivell d’emissions mínim exempt. Espreveia també la introducció d’un quarttram no abans de l’any 2000, tram quefinalment es va introduir mitjançant laLlei 6/2002, de 27 de desembre, dePressupostos Generals de la ComunitatAutònoma de Galícia per a l’any 2003(art. 34). Els trams vigents amb els corresponents tipus impositius són elssegüents:

1.De 0 a 1.000 tones anuals: 0 euros per tona.

2.De 1.000,01 a 40.000 tones anuals: 33 euros per tona.

3.De 40.000,01 a 80.000 tones anuals: 36 euros per tona.

4.De 80.000,01 tones anuals en endavant: 42 euros per tona.

Quan es va aprovar la Llei, en el seup reàmbul s’exposava que el primertram té per objecte deixar “al margentodos los focos que no sean «grandesemisores». A continuación, el segundoy el tercero tienen una pretensión bási-camente de carácter compensatorio ypor ello se ha establecido a un nivelmoderado en términos comparados. Finalmente, el cuarto tramo, regulador

La base imposable es determinarà perestimació directa, deduïda de la decla-ració del subjecte passiu i verificadaper l’Administració, en els casos en quèles instal·lacions incorporin sistemesde mesura de les quantitats emeses. Enels casos en què no es compti amb apa-rells de mesura, la base imposable es determinarà mitjançant estimacióobjectiva tot deduint la quantitat decontaminants emesos a partir d’indica-dors objectius vinculats a l’activitat oprocés de producció de què es tracti. Elmateix Decret 29/2000 determina elssupòsits i la forma en què és d’aplicacióel règim d’estimació objectiva (article9). Poden acollir-se a aquest sistemales instal·lacions que no tinguin apa-rells de mesura adequats sempre que,com a mínim, un 80% dels combustiblesutilitzats siguin fluids (obligant implícita-ment que les instal·lacions que usin unap ro p o rció superior de carbó com a com-bustible tributin per estimació dire c t a ) .

Pel que fa a la forma d’estimar lesquantitats emeses cal distingir dos casos.D’una banda, per als òxids de sofre laquantitat mensual d’emissions mesuradaen tones de SO2 s’estima a partir delcontingut en sofre dels combustiblesutilitzats, i del contingut de sofre a lesc e n d res. En concret, la quantitat emesade SOX en utilitzar un combustible, mesurada en tones equivalents de SO2,s’estima a partir de la fórmula:

X= 2 · C · (x – y · z)On:C és la quantitat de combustible

utilitzat en tones x és el tant per unitat en pes

de sofre en el combustibley és el tant per unitat en pes de

cendres del combustiblez és el tant per unitat en pes

de sofre en les cendres

POTÈNCIA TÈRMICA NOMINAL (MW th)

<50 50-100 100-300 >300

Fuel-oil núm. 2 -Ignició paret o fons 180 190 210 260

Fuel-oil núm. 2 -Ignició tangencial 140 150 170 210

Fuel-oil núm. 1 100 100 100 No aplicable

Gas-oil o fuel-oil BIA 80 100 100 No aplicable

Gas natural 100 125 150 170

Factor d’emissió utilitzat en l’impost gallec (grams equivalents de NO2/GJ)

COMBUSTIBLE I TIPUS DE COMBUSTIÓ

Taula 5


de las emisiones gravadas, se deja ensuspenso hasta el año 2000 con el pro-pósito de alcanzar una implantacióngradual y sin traumas del gravamen”.Això suggereix diversos comentaris. Sientenem el regulador com a dissuasiu,l’establiment inicial de només tres tramsentra en certa manera en contradiccióamb la finalitat “extrafiscal” mateixade l’impost (Chico y Herrera, 2003).D’altra banda, és impossible establiruna frontera definida entre un nivell només recaptador (que també respon,però, al principi “qui més contamina,més paga”) i un nivell incentivador; entot cas, si –com alguns autors pensen–els tipus impositius són tan baixos que“no se están induciendo conductas correctoras” (Gago y Labandeira, 2002,pàg. 13), els del quart tram, que sónnomés un 16,66% superiors als del terc e rtram, hauran de considerar-se també dela mateixa manera.

Una dada econòmica interessant ésque, segons càlculs de Gago y Laban-deira (2002, pàg. 14) basats en dadesd’emissions i producció de 1999, l’impostsuposava per a les centrals afectadesun cost addicional per kWh de 0,217pessetes (Puentes), 0,145 pessetes(Meirama) i 0,056 pessetes (Sabón) o,en termes percentuals, un 3,7%, 2,5%i 1,0% del preu mitjà del kWh d’aquella n y, respectivament. Aquests autorsconsideren, com ja hem assenyalat,que malgrat suposar “un paso adelanteen la internalización económica de lacontaminación” (pàg. 19), “en el casode que existan, los efectos ambientalesson limitados” (pàg.20) a causa sobre t o tdels baixos tipus impositius. Tot i quel’evolució efectiva de les emissionscontaminants depèn sempre de moltsfactors, i s’han de fer estudis específicsper aïllar el paper de la fiscalitat, lesdades de Galícia semblen avalar l’opiniód’aquests autors: les emissions d’òxidsde sofre van passar de 412.467 tonesl’any 1995 a 441.989 l’any 2001m e n t re que, en el cas dels òxids de nitrogen, l’evolució va ser (excloses lesfonts mòbils que són les més impor-tants però no estan afectades pel tribut)de 51.601 (1995) a 50.503 (2001)(calculat a partir de dades del Ministeride Medi Ambient). Pel que fa a la

mediambientals, fins a assolir la quan-tia de 1.000 milions de pessetes (6,01milions d’euros), quantitat que s’aniràreposant a mesura que sigui utilitzadamitjançant noves dotacions anuals enp e rcentatge no superior al citat; el Decre t22/2000 de 20 de gener especifica detalladament (capítol V) la forma insti-tucional de gestió d’aquest fons.

recaptació, Gago y Labanderia (2002,quadre 4, pàg.12) donen xifres quetambé apunten cap al nul o escàs efecteambiental, si més no a curt termini, jaque la recaptació va ser creixent pas-sant de 2.150 milions de pessetes l’any1996 a 2.521 milions de pessetes (uns15,126 milions d’euros) l’any 1999. Laprevisió de recaptació per a l’any 2004(quan ja existeix, però, un nou tram) éssuperior: de 19.301.749 euros.

Cal destacar també que l’elevat valordel mínim exempt comporta que quedenafectades per l’impost un nombre peti-tíssim d’instal·lacions: tres centrals tèrmiques (Pontes, Meirama, Sabón),una refineria (A Coruña) i una plantad’alumini (San Ciprián, Lugo) (Gago yLabandeira, 2002, pàg. 10) i es con-centra el gruix de la recaptació nomésen la primera d’aquestes centrals tèrmi-ques. Aquest fet va comportar que duesde les empreses afectades, Endesa iUnión Fenosa, interposessin un recursal reglament al·legant la seva manca degeneralitat. Tanmateix, el Tribunal Supe-r i o r de Justícia de Galícia en sentènciade 3 de juliol de 2001 va desestimar elrecurs, considerant que era legítim gravarun fet objectiu i mesurable com ésl’“excés de contaminació”.

El Decret 22/2000 estableix a efectesde control l’obligació de declarar a part i rde l’emissió de 800 tones de contami-nants anuals (art. 16), tot i que aquestvalor està per sota del mínim exempt. A més, crea un registre de focus conta-minants al qual han d’inscriure’s totsels focus emissors de més de 100 tonesde les substàncies gravades.

La Llei 12/1995 (art. 4) estableix queels ingressos de l’impost sobre conta-minació atmosfèrica a Galícia, deduïdesles despeses de gestió, es destinaran afinançar actuacions de la Comunitat enmatèria de protecció ambiental i conser-vació dels recursos naturals de Galícia.Es tracta, per tant, d’un impost finalista,però amb una destinació molt genèrica.Així mateix, estableix que amb un 5%dels ingressos obtinguts en cada exerc i c ies dotarà un fons de reserva per atendrea danys extraordinaris i situacions d ’ e m e rgència provocades per catàstro f e s


IMPOST SOBRE

DETERMINADES

ACTIVITATS QUE

INCIDEIXEN EN

EL MEDI AMBIENT DE

CASTELLA-LA MANXA

Aquest impost va ser creat per lesCorts de Castella-La Manxa amb laLlei 11/2000, de 26 de desembre.La Llei estableix clarament en el seupreàmbul la finalitat ambiental del’impost, ja que es pretén “dotar a lospoderes públicos de un nuevo instru-mento que, por su acción continuadaen el tiempo, tenga simultáneamenteefectos preventivos y disuasorios sobrelos principales agentes causantes dela contaminación, y en consecuenciacontribuya, por ambas vías, a mejorarla calidad de nuestro entorno natural”.Així mateix, en l’article primer s’esta-bleix que l’impost “grava dire c t a m e n t ela contaminación y los riesgos ques o b re el medio ambiente ocasiona larealización de determinadas activi-d a d e s , con el fin de contribuir a com-pensar a la sociedad el coste ques o p o rta y a frenar el deterioro dele n t o rno natural”. En declaracionsprèvies a l’aprovació de l’impost elconseller d’Agricultura i Medi Ambientafirmava: “se persigue fundamental-mente disminuir las emisiones a laatmósfera, mediante la creación deun impuesto que haga reflexionar alas empresas para que cambien lossistemas que producen esas emisionesy evitar, así, el pago del mismo. Esta-ríamos encantados de no recaudarnada porque la industria contaminanteen los próximos años ha reducido susemisiones y está por debajo de losumbrales que justifican el pago” (LaVerdad de Albacete, 2-01-2001).

Les activitats que grava l’impost i queconstitueixen el f e t imposable són (art . 2 ) :

a) Activitats les instal·lacions de lesquals emeten a l’atmosfera diòxid desofre, diòxid de nitrogen o qualsevolaltre compost oxigenat del sofre o delnitrogen.b) Producció termonuclear d’energiaelèctrica.c ) Emmagatzematge de residus ra-d i o a c t i u s .

La Llei preveu algunes exempcions(art. 3), concretament, les activitats realitzades directament per l’Estat, laComunitat de Castella-La Manxa, lescorporacions locals o els seus org a n i s m e sautònoms de caràcter administratiu.

L’exempció no s’aplica quan els citatsens actuen a través d’entitats merc a n t i l so altres organismes diferents als indicats.També n’estan exemptes les activitatsde producció d’energia elèctrica inclosesen el règim especial regulat per la Llei54/1997, de 27 de novembre, del sectorelèctric, inscrites al Registre adminis-tratiu d’instal·lacions de producció derègim especial (segons el determinatpels articles 27 a 31 de la citada Llei).

En el desenvolupament reglamentaride la Llei, establert mitjançant el Decre t169/2000 de 24 de juliol del 2001(DOCM, núm. 84, 27-07-2001, pàg.8.971-8.989), s’especifica (article 2)que s’entén per instal·lació “el conjuntode elementos patrimoniales fijos rela-cionados técnicamente entre sí y quese utilicen, en un mismo lugar o empla-zamiento, de cualquiera de las activi-d a d e s” afectades per la Llei. Cada ins-tal·lació pot estar constituïda per un odiversos focus d’emissió.

D’altra banda, l’article 4 de la Llei estableix que “el importe del impuestono podrá ser objeto de re p e rcusión sobreterceras personas”, tot i que aquestadisposició legal no deixa de ser una meradeclaració, ja que a la pràctica la reper-cussió o no d’un impost sobre els preusals consumidors, parcialment o total-ment, dependrà del funcionament delsm e rcats als quals es venen els pro d u c t e sde les empreses afectades. A més, ques’encareixin relativament els productesque han estat produïts generant méscontaminació o comportant més riscambiental pot considerar-se positiu desdel punt de vista de la política ambiental.

La Llei (art. 10) preveu igualment unrègim sancionador per a les infraccionstributàries, en forma de multa pecuniària(fixa o proporcional) i, en alguns supò-sits, també en forma de pèrdua de lapossibilitat d’accedir a subvencions icontractes de la Comunitat de Castella-La Manxa.

La Llei reguladora de l’impost no esta-bleix el destí de la recaptació, de maneraque no es tracta d’un impost finalistasinó que és un component més dels i n g ressos de l’Administració autonòmica.

2.2


De fet, en la sessió del Parlament, del26 de desembre del 2000, en la quales va aprovar la Llei, el PSOE va re b u t j a runa esmena del PP que demanava queels ingressos nets de l’impost es desti-nessin a actuacions per protegir i con-servar l’entorn (La Verdad de Albacete,2-01-2001).

ELS DIFERENTS COMPONENTS DE L’IMPOST ES CONCRETEN DE LA MANERA QUE SEGUIDAMENT ES DETALLA

a) Impost sobre les instal·lacions que emeten a l’atmosfera diòxid desofre, diòxid de nitrogen o qualsevolaltre compost oxigenat del sofre o del nitrogen.En el cas d’aquestes activitats, la baseimposable de l’impost està constituïda(art. 5) per la suma de les quantitatsemeses d’ambdós compostos per cadainstal·lació durant el període impositiu,expressada en tones mètriques equiva-lents de diòxid de sofre i de diòxid denitrogen.

La Llei estableix que: “la base impo-nible podrá determinarse en régimen deestimación directa o indirecta”. L’esti-mació directa s’aplicarà “cuando todoslos focos emisores de la actividad cuyacontaminación se grava, dispongan desistemas de medida y registro de lasmencionadas sustancias y dichos siste-mas estén automáticamente conectadoscon los centros de control gestionadospor la Junta de Comunidades”. El Decre t169/2000 (article 3) precisa que l’esti-mació directa consistirà de forma generala sumar “las cantidades emitidas deambos compuestos por todos los focosde emisión de la instalación en el períodode imposición” però que “en el caso enque de acuerdo con la normativa vigenteen materia de prevención y control de lacontaminación, la información a sumi-nistrar a las autoridades medioambien-tales no recoja expresamente las canti-dades señaladas en el párrafo anterior,éstas se determinarán para cada focoemisor a partir de las mediciones quin-cenales realizadas en la instalación, y serán el resultado de multiplicar laconcentración horaria de los contami-

rents llindars d’emissió. Per sota delprimer llindar es paga una quota zerode manera que re p resenta el nivell d’emissions mínim exempt i suposaque els únics afectats són grans focusd’emissió. Una de les possibles justifi-cacions del mínim exempt és evident-ment la simplificació de la gestió deltribut; una altra justificació del mínimexempt –i dels blocs creixents– es podria trobar en l’exposició de motiusde la Llei quan s’afirma: “los tipos degravamen se han graduado atendiendoa la alteración ocasionada en el medionatural, de forma que cuando esta alteración es reducida la cuota re s u l-tante es nula”. La justificació té partde raó, ja que en general podem esperarque l‘impacte ambiental per unitat decontaminació serà normalment mésgran com més concentrades estiguinles emissions; tanmateix, la qüestió ésmés complexa com veurem posterior-ment (vegeu l’apartat de discussióc o m p a r a t i v a ) .

El Decret 169/2000 estableix (article6) que no estan obligats a declararaquelles instal·lacions que tinguinemissions inferiors a 800 tones de conta-m i n a n t s anuals durant el període impo-sitiu, excepte quan la quota hagi re s u l t a tpositiva en el període impositiu ante-rior. És a dir, que a efectes de controls’ha de declarar a partir de l’emissió de800 tones de contaminants anuals (art.16), tot i que aquest valor està per sotadel mínim exempt.

b) Producció termonuclear d’energia elèctricaEn el cas de l’impost sobre la pro d u c c i ót e rmonuclear d’energia elèctrica, la baseimposable està constituïda (art. 5) perla producció bruta d’electricitat en elp e r í o d e impositiu, mesurada en quilo-vats hora.

La quota tributària és el resultat demultiplicar la base imposable per0,0012 euros per quilovat hora produït.

c) Emmagatzematge de residus radioactiusEn el cas d’emmagatzematge de re s i d u sradioactius, la base imposable de l’im-post està constituïda (art. 5) per la

nantes citados por el caudal de gasesemitidos y por el número de horas rea-les de actividad en el período de liqui-dación considerando que, entre dosmediciones consecutivas, las cantidadesemitidas a la vez de ambos compuestospermanecen constantes”.

Pel que fa a l’estimació indirecta, nos’opta per basar-se en els combustiblesutilitzats sinó que es requereix una me-sura directa que serveix de punt de re f e-rència. En concret, “a partir de los datosresultantes de la última medición oficialrealizada por un organismo de contro lautorizado en materia de medio am-biente (…) se multiplicará la concen-tración horaria de los compuestos citadospor el caudal de gases emitidos y por6.000 horas de funcionamiento” ( a rt icle 3 del Decret 169/2000). Lad a rrera mesura pot corre s p o n d re o noal període impositiu.

L’estimació directa és molt més efec-tiva des d’un punt de vista ambientalp e rquè obtenir una reducció del paga-ment de l’impost depèn efectivamentde la reducció de la contaminació, adiferència de l’estimació indire c t a .Tanmateix, és positiu que la llei del’impost re m a rqui, en una disposicióaddicional, que els subjectes passius“podrán solicitar (…) la realización deuna nueva inspección oficial por un organismo de control autorizado, adi-cional a las obligatorias, cuando por loscambios tecnológicos realizados en lainstalación les interese, a efectos delimpuesto, la realización de una nuevamedición”; tot i això, no s’estableixclarament, com fora desitjable, l’obli-gació de l’Administració d’atendreaquesta petició.

La quota tributària és el resultat demultiplicar la base imposable pels tipusimpositius següents:§ Entre 0 i 1.000 tones anuals:

0 euros per tona.§ E n t re 1.001 i 50.000 tones anuals:

19 euros per tona.§ Més de 50.000 tones anuals:

23 euros per tona.

És interessant constatar els tipus impo-s i t i u s creixents que afecten els dife-


APLICACIÓ DE L’IMPOST

Després de l’aprovació de la Llei per lacomunitat autònoma, el Consell de M i n i s t res va acordar interposar re c u r sd’inconstitucionalitat contra determ i-nats preceptes de la Llei (recurs núm.1771/2001, BOE de 8-5-2001). La impugnació argumentava sobre t o tque la Llei superava les competènciestributàries autonòmiques, així comque suposava establir i regular un impost que gravava una matèria prè-viament gravada per un tribut local,l’Impost sobre Activitats Econòmiques(Ministeri d’Administracions Públi-ques, 2001). El Tribunal Constitucio-nal, per decisió de 24 d’abril de 2001,va admetre a tràmit el re c u r s(1771/2001), en relació amb els art i-cles 2.1.b), 2.1.c), 2.2, 4.2, 5.1.b),5.1.c), 6.b), 6.c) y 7.4. de la Llei,aquells que fan referència als impos-tos sobre producció termonuclear d ’ e n e rgia i sobre emmagatzematge deresidus radioactius. Aquest recurs vaimplicar automàticament la suspensióde la vigència i aplicació de la Llei impugnada, però posteriorment (18 des e t e m b re de 2001), el Tribunal Cons-titucional va aixecar la suspensió de lavigència dels articles citats (BOE de 2 - 1 0 - 2 0 0 1 ) .

Vegeu a la Taula 6 la recaptació del’impost durant diversos anys.

capacitat dels dipòsits a la data de meri-tació de l’impost, expressada en metre scúbics de residus emmagatzemats.Aquesta formulació és una mica ambi-gua però, com queda especificat en el Decret 169/2000, no es re f e reix ales característiques del dipòsit sinó al volum de residus efectivamentemmagatzemats.

Als efectes de la Llei es considera emmagatzematge de residus radioac-tius qualsevol operació consistent a laimmobilització a curt, mitjà o llarg ter-mini d’aquests residus, amb indepen-dència del lloc i la forma en què es realitzi. No està subjecte a l’impost,l’emmagatzematge de residus radioac-tius vinculat exclusivament a activitatsmèdiques o científiques.

Cal destacar que la base imposable ésla quantitat de residus emmagatzemats,de manera que l’impost actua de formaacumulativa i un cop generat un residus’haurà de pagar mentre aquest residuestigui dipositat a la comunitat autònoma.Aquesta opció sembla força adequada,ja que l’impost grava residus amb efectesfuturs que són problemàtics no nomésquan són generats.

La quota tributària és el resultat demultiplicar la base imposable per 601euros per metre cúbic de residu emma-gatzemat.

No disposem d’informació desagre g a d aexacta però la major part de la re c a p t a c i óp rocedeix de la imposició sobre la gene-r a c i ó d’energia nuclear de les centralsde Trillo i Zorita. Segons informació faci-litada per la Direcció General de QualitatAmbiental de la Junta de Castella-LaManxa, la recaptació per contaminacióatmosfèrica se situa al voltant d’1 miliód’euros anuals.

Segons l’esmentada Direcció General,“la experiencia se considera muy positivapues desde la aplicación de la Ecotasalas empresas han disminuido sus emi-siones de SO2 y NOX a través de pro g r a-m a s de reducción de emisiones con ca-rácter preventivo y/o corrector”; a més,es considera que “la recopilación dedatos sirve de método de contraste conotras fuentes de información sobre emi-siones de la región, y obliga a las em-presas a controlar periódicamente lacontaminación atmosférica que susinteracciones p roducen en el medio am-biente” (comunicació directa, 21 de ju-liol del 2004). L’impost afecta pocs pe-rò grans contaminadors; en concre t ,unes 11 instal·lacions distribuïdes entreels sectors de refineria de petroli, gene-ració elèctrica, ciment, vidre i químic.Les dades que ens han estat facilitadessobre quantitats totals en tones d’òxidsde sofre i nitro g e n gravades confirm e nuna certa disminució de les emissions ii n f o rmen sobre els sectors més afectatsper l’impost ( Taula 7).

Refineria 26.628 22.671 22.672

Energia 23.600 22.952 18.392

Ciment 10.079 9.852 14.325

Vidre 2.377 2.584 2.357

Químic 438 668 283

TOTAL 63.122 63.122 63.122

2001 2002 2003

Tones totals de SOx i NOx per sectors afectades per l’impost de Castella – La Manxa

Recaptació de l’impost ecològic de Castella-La Manxa

2001 3.499.556 €

2002 19.195.492 €

2003 15.337.833 €

Pressupost 2004 18.050.360 €

Taula 6

Taula 7


ANTECEDENTS

El cas d’Andalusia és especialmenti nteressant no només per l’aprovacióconjunta de diverses figures d’imposicióecològica sinó també pel procés políticque va portar a aquesta decisió. El factorque probablement més va afavorir polí-ticament la idea d’avançar en la tribu-tació ambiental va ser la decisió del govern balear de crear una “ecotaxa”turística; aquesta iniciativa va generarel debat sobre si convenia introduir unafigura tributària similar a Andalusia, iva ser un factor fonamental perquè elParlament d’Andalusia decidís crear ungrup de treball sobre “Fiscalidad am-biental: la ecotasa” (acord de la sessióplenària de 27-28 de setembre de2000). A conseqüència dels debatsd’aquest grup de treball –amb la parti-cipació d’experts i sectors afectats– vaarribar-se a formular un avantprojectede “Llei General de Fiscalitat Ecològica”(esborrany 15/09/2003). Significativa-ment, aquest avantprojecte no incloïacap figura específica de tributació sobreel turisme, i concretament destacava lafinalitat extrafiscal que caracteritza lafiscalitat ecològica considerant també,però, que els ingressos han d’estars e m p re afectats “al sufragio de accionesmedioambientales”. Així s’afirma que“la fiscalidad ecológica está llamada adesplegar sus efectos en dos planosclaramente diferenciados: por una part e ,la prevención y minimización y, por otra,la restauración de los daños ocasionadosen el entorno natural”.

L’avantprojecte es plantejava establir“las bases de la fiscalidad ecológicapara planificar su desarrollo durante lospróximos años, evitando posibles contra-d i c c i o n e s en la aplicación de instru-mentos fiscales para la protección delmedio ambiente, por lo que se incorporanlos tributos que se han considerado indis-pensables en esta primera fase, que seráncomplementados con el resto de figurastributarias que se determinen en elf uturo”. Els pocs antecedents d’aquesttipus de figures tributàries aconsella,segons l’avantprojecte “una implan-t ación prudente y progresiva de estosinstrumentos fiscales” i inicialment esdecideix introduir una taxa i quatre

INICIATIVES DE FISCALITAT

A M B I E N TA L A LA C O M U N I TAT

AUTÒNOMA D’ANDALUSIA

impostos “que abarcan los sectoresmás representativos de protección am-biental, como son el aire, el agua y losresiduos, si bien con ello no se agotanlas figuras de la fiscalidad ecológica”.Pel que fa als quatre impostos, tres denous i un que substitueix a l’anterior“canon de vertidos” a l’aigua creat el1994, la seva discussió es realitzarà seguidament prenent com a referènciano aquesta Llei General de FiscalitatEcològica, que no va prosperar, sinó talcom es concreten en la Llei d’acompan-yament dels pressupostos de 2004d’Andalusia (Llei 18/2003 per la quals’aproven mesures fiscals i administra-tives) que és on es van introduir aquestesfigures bàsicament amb les mateixescaracterístiques previstes en l’avantpro-jecte comentat (també és en aquestaLlei d’acompanyament on es regulal’esmentada taxa d’inspecció i controlde la contaminació).

La Llei d’acompanyament dels press u-postos dedica tot un capítol als impostosecològics. Addicionalment, s’han apro v a tp o s t e r i o rment tres ord res en què esrecullen els models i algunes observa-cions pel que fa a les declaracions il iquidacions dels diversos impostos. LaLlei estableix unes disposicions comunes(secció 1) seguides de quatre seccionsdedicades a cada un dels impostos. Elsimpostos ecològics regulats per la Lleies caracteritzen com a “tributos propiosde la Comunidad Autónoma de Andalucíaque tienen por finalidad la proteccióndel medio ambiente” (article 11).

E n t re les disposicions comuns destacal’afectació dels ingressos per despesesde política ambiental que s’estableix deforma general per a tots ells i no imposta impost i amb destí molt genèric (arti-cle 15): “Los ingresos procedentes delos impuestos ecológicos se destinarána financiar las actuaciones de la Admi-nistración de la Junta de Andalucía enmateria de protección medioambientaly conservación de los recursos naturales.A estos efectos, la Consejería de Econo-m í a y Hacienda incluirá en el Antepro-yecto del Presupuesto de la ComunidadAutónoma créditos para gastos quef inancien tales actuaciones por importeequivalente a los ingresos efectivamente

2.3


Pel que fa a l’estimació objectiva dela base imposable, el mètode consisteixa aplicar, per a cadascuna de les subs-tàncies: “coeficientes específicos enfunción de la actividad industrial quese desarrolle en cada instalación”. La fórmula de càlcul és:

Ei = B · FE i · (1-Ri /100)On:Ei “es la emisión de la sustancia y entoneladas”B “es un parámetro que define el gra-d o de actividad de la instalación, quepuede ser el consumo de combustible,de materias primas o la cantidad dep roducto fabricado, en función del tipode actividad”FEi “es la cantidad de la sustancia y emitida por cada unidad del pará-metro B”Ri “es la eficacia del equipo de depu-ración para dicha sustancia, en tantopor ciento. Este valor se consideraráigual a cero cuando FEi lleve implícitala eficacia del sistema de depuración.Este último componente deberá sercertificado por una entidad colabora-dora de la Consejería de Medio Ambiente en materia de protecciónambiental, bajo control de la Consejeríade Medio Ambiente, y tendrá una validez máxima de cuatro años.”

Per tant, el sistema d’estimació objec-tiva deixa oberta la possibilitat que lesempreses que inverteixin en reduir lacontaminació puguin reduir la seva fac-tura impositiva, i això per dues vies. Laprimera, òbviament, perquè si tenenemissions relativament reduïdes podeninstal·lar sistemes de mesura i tributaren règim d’estimació directa; la segona,perquè poden certificar una reducciópercentual de les emissions respecteals valors estimats segons els factorsd’emissió (FE).

A més es preveu, com a incentiu addi-cional a la reducció de la contaminació,la possibilitat de deduccions en el mateiximpost a totes les instal·lacions (article33) “por las inversiones realizadas en e lperíodo impositivo en infraestructuras ybienes de equipo orientados al control,prevención y corrección de la contami-nación atmosférica. Se consideraráni ncluidas entre las inversiones orienta-

recaudados, deducidos los costes degestión y el fondo de reserva” al qual esdestina el 5% de la recaptació “con lafinalidad de atender situaciones deemergencia provocadas por catástrofesmedioambientales”.

IMPOST SOBRE LES EMISSIONS DEGASOS A L’ATMOSFERA

El primer dels impostos és l’Impost sobreemissió de gasos a l’atmosfera que,segons l’article 22, es crea “con laf inalidad de incentivar conductas másrespetuosas con el aire así como lamejora de su calidad”. Segons el mateixarticle, les emissions afectades són lesde les instal·lacions situades a Andalusiaon per instal·lació s’ha d’entendre“cualquier unidad técnica fija en dondese desarrollen una o más de las activi-dades industriales enumeradas en elanejo 1 de la Ley 16/2002, de 1 de julio,de prevención y control integrados de lacontaminación, así como cualesquieraotras actividades directamente relacio-nadas con aquellas que guarden rela-ción de índole técnica con las actividadesllevadas a cabo en dicho lugar y puedantener repercusión sobre las emisiones”.

El fet imposable es considera “la emi-sión a la atmósfera de dióxido de carbono( C O2), óxidos de nitrógeno (NOX) u óxidosde azufre (SOX), que se realice desdelas interacciones a las que se refiere ela rtículo 22 de la presente Ley” exclosesles emissions procedents d’abocadors,cria intensiva d’aus i porcs, i les de CO2

p rocedents de la combustió de biomassa,biocarburant o biocombustible.

La base imposable (art. 27) es defineixcom la quantia total de càrrega conta-minant de les diferents substànciesgravades. A tal efecte es calcula una g regat d’”unitats contaminants” a part i rde les emissions –mesurades en tones–de cada un dels contaminants. En con-cret, s’estableix com unitats contami-nants una quantitat C tal que:

C = X/100.000 + Y/100 + Z/150On:X són les emissions de CO2( t o n e s / a n y )Y són les emissions de NOX ( t o n e s / a n y )Z són les emissions de SOX ( t o n e s / a n y )

Per tant, la base imposable mateixad e t e rmina la relació entre el tipus impositiu de cada contaminant. En aquest cas, es determina que unatona de NOX re p resenta una càrrega un50% superior a una tona de SOX i1.000 vegades superior a una tona deC O2. De fet, sens dubte, la decisiód’establir aquests nivells de re f e r è n c i a(100.000, 100 i 150) es deu al fetque són precisament els llindars a part i rdels quals la Comissió de la UE ha fixatl’obligació d’incloure la inform a c i ódins l’inventari europeu d’emissionscontaminants (EPER).

La Llei estableix (article 28 i 29) dossistemes bàsics per determinar la baseimposable, el d’estimació directa i eld’estimació objectiva. Com és habitual,a la Llei es preveu també un sistemad’estimació indirecta de la base impo-sable per als casos en què no sigui possible aplicar cap dels dos sistemesnormals d’estimació.

L’estimació directa de la base impo-sable s’aplicarà quan les instal·lacionsdisposin de “monitores para la mediciónen continuo de la concentración de lassustancias emitidas y medidores delcaudal”, sigui perquè estiguin obligatsper la normativa vigent, sigui perq u èvoluntàriament així ho decideixin. Enel cas particular del diòxid de carbonis’estableix, però, que “la determ i n a-ción de la cantidad emitida se realizarámediante balance de materia en funciónde los datos de consumo y caracterís-t i c a s del combustible y las materiasprimas”. La Llei especifica també que“las mediciones en continuo de la con-centración de las sustancias emitidasse realizarán utilizando métodos norm a-lizados o aceptados por la Adminis-t r ación. A estos efectos, los sistemasde medición se gestionarán mediantela implantación de un sistema de cali-dad acorde con la norma UNE EN/ISO17025, aspecto que será compro b a d opor la Administración. Igualmente, lai n f o rmación sobre consumo y caracte-rísticas de combustibles y materiasprimas deberá justificarse mediantedocumentación o mediciones re a l i z a-das por métodos normalizados o acep-tados por la Administración”.


processos propis de cada sector d’acti-vitat (emissions de procés i combus-tions amb contacte). En el cas de lescombustions sense contacte, el parà-m e t re B que defineix el nivell d’activitatés sempre l’energia consumida mesuradacom a poder calorífic inferior; els càlculsdels factors d’emissió de SO2 es basenen el contingut de sofre dels diferentscombustibles reduïts segons l’eficàciade diferents mesures de reducció d’emis-sions; en el cas dels NOX els factorsd ’ emissió s’estableixen a partir de dife-rents taules que combinen dades sobretipus de combustible, potència tèrmicade la instal·lació i altres (com ara el tipusde caldera utilitzada). Per a les emis-sions característiques de cada activitat,s’estableixen paràmetres d’activitat(per exemple, tones de calç fabricadesen el cas de la fabricació de calç oquantitat de polpa seca utilitzada en elcas de la indústria de fabricació de pastade paper), i factors d’emissió depen-dents en general del tipus de procés dela instal·lació.

A la base liquidable s’estableix unareducció sobre la base imposable detres unitats contaminants en conceptede mínim exempt (article 31) i la tarifap ro g ressiva per trams ( Taula 8)

L’obligació de declarar s’estableix–tot i el mínim exempt– per a cadainstal·lació que iguali o superi unaunitat contaminant, i estant obligats“a llevar un Libro Registro de Interac-ciones, que estará a disposición de laAdministración de la Junta de Andalucíaa efectos de la gestión del mismo y como medio de control, vigilancia yseguimiento del cumplimiento de lan o rmativa medioambiental” on han dec o n s i g n a r-se una sèrie de dades entreles quals hi ha el càlcul de les emis-sions de CO2, NOX i SOX.

IMPOST SOBRE ABOCAMENTS A LESAIGÜES LITORALS

Al mateix títol sobre impostos ecològicsde la Llei 18/2003 es regula l’impostsobre abocaments a les aigües litorals“con el fin de promover el buen estadoquímico y ecológico de las aguas lito-r a l e s ” . Atès que a Catalunya ja existeixdes de fa més anys el cànon de l’aigua,que tot i que pot reformar-se està fun-cionant de forma força satisfactòria,l’anàlisi d’aquest impost no és tani mportant per a aquest informe i única-ment assenyalarem algunes de les sevescaracterístiques bàsiques.

L’article 41 estableix que “la cuantíade la carga contaminante viene deter-minada por la suma de las unidadescontaminantes de todos los parámetroscaracterísticos del vertido establecidosen el Anexo I de la presente Ley. Lasunidades contaminantes de cada pará-metro se obtienen como resultado demultiplicar el caudal de vertido, expre-sado en miles de metros cúbicos poraño, por el valor de dicho parámetrodividido entre la cifra fijada para elmismo como valor de re f e rencia de con-f o rmidad con lo establecido en el AnexoI de esta Ley”. Destaquem l’elevatn o m b re de paràmetres que es considere nen el càlcul –fins a un total de 38– i elfet que la Llei ha optat per la tècnica del’agregació en un únic índex de conta-minació: per exemple, la DQO mesuradaen mg/l es divideix pel valor de re f e r è n c i ade 450 i el resultat se suma a tots elsaltres paràmetres (per exemple, el mer-curi també en mg/l dividit per 0,05 o elDDT per 0,02). La consideració d’unelevat nombre de contaminants fa méscomplex l’impost però òbviament tambépot considerar-se més complert des delpunt de vista ambiental. Tanmateix, labase imposable no es defineix com lacàrrega contaminant efectiva sinó coma “los valores autorizados de volumenanual vertido y de los parámetros carac-terísticos vigentes el primer día del pe-riodo impositivo” (article 46). El tipusimpositiu s’estableix en 10 euros perunitat contaminant. A més, hi ha unscoeficients multiplicadors que augmen-ten o disminueixin la quantia de l’imposten funció del tipus de conducció i del

das al control, prevención y correcciónde la contaminación atmosférica aque-llas que ocasionen la reducción delconsumo de combustibles o el uso decombustibles más limpios que dismi-n u y a n las unidades contaminantes porvolumen de producto obtenido, así comoaquellas que reduzcan las emisionesfugitivas” amb la condició sempre de la“ c e rtificación acreditativa de la idoneidadmedioambiental de la inversión expedidapor la Consejería de Medio Ambiente”.Tanmateix, “no procederá la aplicaciónde la deducción prevista en el presentea rtículo cuando las cantidades invert i d a sp rocedan de subvenciones o ayudasp úblicas concedidas para dichas inver-siones, ni en el caso de que las inver-siones sean exigibles para alcanzar losparámetros de calidad ambiental queresulten de obligado cumplimiento”. Ladeducció serà del 25% quan lesinstal·lacions afectades hagin obtingutel certificat EMAS o ISO 14001 sobrela gestió ambiental, i del 15% en laresta de casos, sempre amb el límit del50% de la quota íntegra i podent-seaplicar, quan se superi aquest límit, enels tres períodes impositius següents.

La forma concreta d’establir els parà-metres B i els factors d’emissió corres-ponents per aplicar l’estimació objectivano es va desenvolupar fins a l’octubredel 2004 (Decret 503/2004, de 13d ’ o c t u b re, pel qual es regulen deter-m inats aspectes per a l’aplicació delsImpostos sobre emissió de gasos al’atmosfera i sobre abocaments a lesa igües litorals, BOJA, núm. 204, 19d’octubre de 2004). En aquest Decretes distingeix entre, d’una banda, elscontaminants derivats de combustionssense contacte, que són els més impor-tants quantitativament i en els quals nocal distingir entre sectors d’activitat i,d’altra banda, els característics dels

Fins a 10 unitats contaminants 5.000

Entre 10,001 i 20 unitats contaminants 8.000



Més de 50 unitats contaminants 14.000

Base liquidable i tipus impositius en l’impost andalús sobre contaminació atmosfèrica

BASE LIQUIDABLE EUROS PER UNITAT CONTAMINANT

Taula 8


jecte de dipòsit (art. 71). La seva deter-minació es realitzarà en règim d’esti-mació directa i a través de sistemes depesatge. Quan això no sigui possible,per les circumstàncies recollides a l’ar-ticle 50 de la Llei General Tributària,l’estimació serà indirecta i d’acord ambqualsevol dels mitjans previstos enaquest article. Els contribuents estanobligats a declarar el pes dels residusperillosos abans del seu lliurament al’abocador, i els substituts dels contri-buents estan obligats a verificar-lo. Aixòimplica que han de disposar dels siste-mes de pesatge necessaris.

Els tipus impositius previstos depen-dran de si el residu perillós pot o nov a l o r i t z a r-se. Si el residu és valoritzable,el tipus és de 35 euros per tona; quanes considera no valoritzable, el tipus ésde 15 euros per tona (art. 72). D’aquestaforma es pretén estimular el tractamentp reventiu dels residus que tenen elp otencial de ser valoritzats. La relacióde residus perillosos susceptibles devalorització es publicarà mitjançantO rd re de la Conselleria de Medi Ambient.Entretant, la disposició transitòria 6ade la Llei estableix que es consideraranvaloritzables les categories de residus pe-rillosos detallades a l’annex II de la Llei.

APLICACIÓ DELS IMPOSTOS

L’impost sobre el dipòsit de re s i d u sperillosos és el primer que es va c omençar a recaptar. L’aplicació del’impost de dipòsit de residus radioac-tius va ser suspesa arran del re c u r sp resentat pel Govern central al TribunalConstitucional, però el mes de juliol de2004 aquest Tribunal va decidir aixe-car-ne suspensió. Els impostos sobreemissions de gasos a l’atmosfera, id’abocaments a les aigües litorals, novan aplicar-se durant l’any 2004, ja queencara estava pendent d’aplicar-se elD e c ret de desenvolupament reglamentari.

Tot i el retard en l’aplicació efectivad’aquests impostos, per veure el seuo rd re de magnitud val la pena assenyalarles recaptacions inicialment previstesper a l’any 2004, facilitades per laD irecció General de Tributs i Inspecció

lloc de descàrrega (per exemple, elm ajor coeficient s’aplica quan es pro-dueix en “espais naturals i zones sen-sibles”). També es preveuen deduc-cions similars a les establertes perl’impost sobre contaminació atmosfèricaper inversions “en infraestructuras ybienes de equipo orientados al contro l ,p revención y corrección de la contami-nación hídrica (...) que supongan lareducción del consumo de re c u r s o shídricos o que disminuyan las unidadescontaminantes por volumen de pro-ducto o b t e n i d o ” .

IMPOST SOBRE EL DIPÒSIT DE RESIDUS RADIOACTIUS

El tercer impost és l’impost sobre dipòsitde residus radioactius que, segonsl ’ a rticle 57: “grava las operaciones dedepósito de residuos radiactivos con lafinalidad de incentivar conductas quefavorezcan la protección del entornonatural”. Segons el mateix article: “aefectos de este impuesto, se considerarádepósito de residuos radiactivos lao p eración de entrega de los mismos envertederos públicos o privados situadosen el territorio de la Comunidad Autó-noma de Andalucía para su inmoviliza-ción. Asimismo, se considerará residuoradiactivo cualquier material o pro d u c t ode desecho, para el cual no esté pre v i s t oningún uso, que contenga o esté conta-minado con radionucleidos en concen-traciones o niveles de actividad super i o-res a los establecidos por la norm a t i v avigente. Finalmente, se consideraránvertederos las interacciones de elimina-ción que se destinen al depósito deresiduos radiactivos”.

No es grava, per tant, el fet de teniremmagatzemats residus radioactiuss inó la seva entrada en abocadors, demanera que l’impost es paga un únicmoment i no anualment. Els subjectespassius de l’impost són els que lliurenels residus, però estan definits com asubstituts del contribuent els titularsde l’explotació dels abocadors de resi-dus radioactius. El tipus impositiu esf ixa en 7.000 euros per metre cúbic deresidus (article 61).

IMPOST SOBRE L’ABOCAMENT DE RESIDUS PERILLOSOS

El darrer dels impostos introduïts en elcapítol 1 del títol 2 sobre “impostosecològics” en la Llei que estem analit-zant és un impost sobre el dipòsit de re-sidus perillosos (regulat als articles 65a 77), en vigor des de l’1 de gener de2004. L’impost estableix com a fet im-posable (art. 67) el dipòsit de residusperillosos en abocadors públics o pri-vats amb la finalitat d’incentivar con-ductes que afavoreixin la protecció del’entorn natural. També es consideraràdins el fet imposable el dipòsit tempo-ral de residus perillosos en instal·la-cions pròpies del productor prèviamental seu tractament, un cop s’han superatels terminis legals per a aquest dipòsit.L’impost es meritarà en el moment dellliurament dels residus perillosos per alseu dipòsit, o bé en el moment ques’excedeix el termini legal per al seu di-pòsit prèviament al seu tractament (art.74). Queden exemptes del pagamentde l’impost les operacions de lliura-ment a abocadors de residus perillososper als quals ja s’ha meritat l’impostanteriorment.

El concepte de residu perillós no esdefineix a la Llei que crea l’impost, si-nó que cal interpretar-lo segons la nor-mativa comunitària i estatal vigent alrespecte. També es consideren residusperillosos els recipients i envasos queels hagin contingut.

Quant als subjectes passius a títol decontribuents, s’hi troben les personesfísiques, jurídiques i les entitats sensepersonalitat jurídica que lliurin els resi-dus perillosos a l’abocador per al seudipòsit o bé excedeixin el termini mà-xim de dipòsit temporal establert per laLlei per a aquests residus fora de lesinstal·lacions adequades de tracta-ment. Seran substituts del contribuentels titulars de l’explotació dels abocadorsde residus perillosos. El substitut delcontribuent està obligat a re p e rcutir l’im-post íntegrament al contribuent amb lesjustificacions documentals oport u n e s .

La base imposable de l’impost la con-forma el pes dels residus perillosos ob-


d’una banda, a declarar exemptes lesemissions de CO2 “ realizadas desdeinteracciones sujetas al régimen delc omercio de derechos de emisión degases de efecto invernadero que consti-tuyan emisiones en exceso respecto delas asignaciones individuales según sunormativa reguladora, salvo el excesoque suponga incumplimiento de la obli-gación de entregar derechos de emisiónconforme a dicha normativa” i, d’altrabanda, en doblar la quantitat d’emis-sions que es consideren equivalents auna unitat contaminant (de 100.000 a200.000 tones).

Aquestes modificacions s’expliquenpel fet que s’havia realitzat ja la trans-posició de la Directiva 2003/87/CEs obre comerç d’emissions d’aquest gas(Reial decret llei 5/2004, de 27 d’agost,pel qual es regula el règim del comerçde drets d’emissió de gasos amb efected’hivernacle), un instrument econòmicpel qual es veuen afectats precisamentels grans focus d’emissió de determ i n a t ssectors econòmics. El resultat és que,al nostre entendre, pràcticament esdeixen de gravar les emissions de CO2,i que les poques instal·lacions quee ncara puguin estar afectades tindranuna càrrega impositiva molt inferior.

Tributària de la Junta d’Andalusia, quees mostren a la Taula 9

Es preveia que el nombre de subjectespassius de l’impost de contaminacióa tmosfèrica seria de 36, i que el nom-bre més gran d’afectats estaria a lesprovíncies de Huelva (11) i Cadis (9).Les instal·lacions de dipòsit de residusafectades –que actuen com a subjectessubstituts– serien 3 (2 d’industrialsperillosos i el dipòsit nuclear de El Cabrilal municipi de Hornachuelo, Còrdova).

Segons declaracions del president del ’ E m p resa Nacional de Residuos Radiac-t i v o s (ENRESA) i del director del centred’emmagatzemat d’El Cabril l’entradade residus durant l’any 2004 va ser de412 m3, la qual cosa suposa una re d u c c i óradical –en un 80%- respecte a l’any2003 i “esta disminución en la entradase debe, entre otras razones, a la puestaen marcha de la Ley de Fiscalidad Eco-lógica en Andalucía” especialmentp e rquè els propietaris de centrals nuclears (d’on provenen la majoriad’entrades dels residus) “pre f i e ren invertir en reducir el volumen de los residuos que generan y mantenerlos enlos almacenes intermedios de los quedisponen. Así, solo envían a El Cabril loque no pueden reducir a la espera deque se resuelva el recurso planteadopor el Gobierno central ante el TribunalConstitucional contra la Ley de Fisca-l i d a d ” (font: Europa Press, 11 de marçde 2005, www.ambientum.com).

Finalment, cal afegir que en el mo-ment d’aprovació dels pressupostos peral 2005 es van introduir modificacionssignificatives en l’impost sobre conta-minació atmosfèrica pel que fa al gra-vamen sobre el CO2 (Llei 3/2004, de28 de diciembre, de mesures tributà-ries, administratives i financere s ,BOE, núm. 18, 21 de gener de 2005). La modificació de l’impost consisteix,

Contaminació atmosfèrica 16.758.791 €

Contaminació de les aigües litorals 4.910.090 €

Residus (radioactius + industrials perillosos) 19.255.264 €

TOTAL 40.924.145 €

Previsions inicials de recaptació per al 2004 dels impostos ecològics andalusosTaula 9

IMPOST SOBRE LES ESTADES

A EMPRESES TURÍSTIQUES

D’ALLOTJAMENT, DESTINAT

A LA DOTACIÓ DEL FONS

PER A LA MILLORA DE

L’ACTIVITAT TURÍSTICA

I LA PRESERVACIÓ DEL

MEDI AMBIENT DE

LES ILLES BALEARS2


L'Impost sobre les estades a empre s e sturístiques d'allotjament, més conegutcom a “ecotaxa”, tenia com a objectiula millora de la qualitat mediambientalde les Illes Balears3 i s’emmarcava enun context en el qual es volia pro m o u reun canvi en el model de turisme de m a s-ses existent i en els impactes ambientalsi socioculturals que aquest pro v o c a .

Després d’un llarg debat, i de diversespropostes prèvies d’impostos ecològicsa les Illes Balears3, el Parlament Auto-nòmic aprovà la “Llei 7/2001, de 23d’abril, de l'impost sobre les estades ae m p reses turístiques d'allotjament,destinat a la dotació del fons per a lamillora de l'activitat turística i la pre-servació del medi ambient” (ButlletíOficial del Parlament de les Illes Balears,4 de maig del 2001). El terme “ecotaxa”és el nom amb què popularment s’haconegut l’impost, tot i que formalmentno és ni una taxa (tal i com reflecteix elseu nom oficial), ni és ecològica (en elsentit que la base imposable no s’ha es-collit per desincentivar comportamentsambientals negatius). La connotacióambiental de l’impost deriva del fet queels ingressos estan parcialment afectatsa despeses de caràcter ambiental, comes detalla més endavant.

Entre els motius que justifiquen laLlei s’argumenta que “atesa la insufi-ciència dels mitjans procedents de lesfonts estatals, resulta imprescindibletrobar fonts de finançament addicionala càrrec de les quals sigui possiblei mplementar les polítiques necessàriesa fi que l’activitat turística es puguicontinuar desenvolupant harm ò n i c a m e n ti que aquest desenvolupament no im-pliqui a mitjan i llarg termini un risc dedeteriorament irreversible de l’equilibrieconòmic i mediambiental”.

A la Llei destaquen els aspectes prin-cipals següents:§ La recaptació de l’impost estarà des-tinada a la dotació del Fons de reh a b i l i-tació d’espais turístics, creat per la Llei12/1999, de 23 de desembre .§ Aquest fons podrà finançar totalmento parcialment els projectes o les actua-cions que persegueixin alguns delso bjectius següents:

- Remodelació i rehabilitació de zonesturístiques per potenciar la seva qua-litat, incloent la introducció enaquest sector de sistemes d’estalvi,eficiència i desenvolupament d’ener-gies renovables,- Adquisició, recuperació, protecció igestió sostenible d’espais i recursosnaturals,- Defensa i recuperació dels bénsi ntegrants del patrimoni històric icultural en zones d’influència turística,- Revitalització de l’agricultura coma activitat competitiva, potenciantespecialment la utilització de l’aiguaderivada de la depuració terciària, - Gestió sostenible dels espais natu-rals que permeti la conservació de laseva biodiversitat. En especial, el des-envolupament de les figures de Reser-va de la Biosfera, parcs naturals i altre sde previstes en la legislació vigent.§ Correspondrà al conseller competenten matèria de turisme fer la selecció iproposta dels projectes o les actuacionsque han de finançar-se amb el Fons alqual es refereix l’apartat anterior.§ És un tribut directe i propi de les IllesBalears, que grava les estades que fanles persones físiques en empre s e sd ’ allotjament.§ Constitueix el fet imposable de l’im-post les estades, comptades per dies,que hagi fet el contribuent en els esta-bliments de les empreses turístiquesd’allotjament situades en el territori deles Illes Balears.§ La quota de l’impost a cobrar per lesdiferents empreses turístiques d’allotja-ment són recollides a la Taula 10

El Fons de rehabilitació d’espais turís-tics és un “mecanisme financer destinata la remodelació i rehabilitació de zonesturístiques i la recuperació de recursosi d’espais naturals i patrimonials derellevància turística”. A més, “el Governpromourà la participació dels diferentsagents representatius del sector turísticen la gestió dels fons”. El Fons seràigualment nodrit per aportacions delG o v e rn local i de l’Administració central.Cada illa tindrà una inversió aproxima-dament proporcional al nombre de visi-tants (Mallorca 65%, Menorca 15%,Eivissa i Formentera 15%), amb certagenerositat cap a les illes més petites.

2.4


En les primeres propostes del Governes valorà sobretot un impost d’entradamés que de pernocta. No obstant això,aquest últim model fou el que finalmentprosperà, en gran part probablementperquè –de forma errònia o encertada–es pensà que les dificultats legals de laprimera proposta serien majors.

En el debat que es generà al voltantde l’ecotaxa el primer i principal argu-ment a favor fou la necessitat d’un canvien el model de turisme massificat deles Balears. S’argumentà que els resi-dents suporten una doble fiscalitat, perfer front als costos de la infraestructurai els serveis públics propis, però tambéper fer front als necessaris per satisferla demanda turística; i a més han dec a rregar amb els costos socioambientalsque aquesta activitat ocasiona. Així,l’objectiu pel qual l’impost fou proposatno era simplement re c a p t a d o r, sinóavançar cap a un model menys massificati consumidor de recursos, en el qual elturista contribuís a reparar part de l’im-pacte que genera. Una enquesta delGovern balear apuntava que més del80% dels ciutadans balears estava a favorde l’impost turístic. Altres estudisapuntaven que com a mínim les tresquartes parts dels turistes també esta-ven a favor de l’impost (Valdivielso,2001; La Vanguardia, Sociedad. 1 demaig de 2002). En contra de l’impost,

el principal argument era que encaririael turisme, fet que tindria conseqüènciesimportants per al sector mateix, aixícom per al sector comercial que hi estàvinculat, argument que sembla poc sòlidsi tenim en compte que la quantia del’impost representaria de mitjana entrel’1 i el 2% de la despesa dels turistes.

L’abril de 2001 el Parlament balearaprovà l’impost. El Govern espanyol vare s p o n d re a aquesta decisió amb unre c u r s de la Llei davant el TribunalConstitucional (30 de juny de 2001),fet que n’implicà la suspensió cautelar.Amb data 17 de gener de 2002, el Tri-bunal Constitucional aixecà la suspensió,deixant via lliure al Govern balear per ala seva aplicació, que començà l’1 demaig de 2002. Amb l’aplicació de l’im-post s’esperava recaptar al voltant de80 milions d’euros anuals.

L’impost estigué en vigor fins que,després del canvi de Govern autonòmicen les eleccions de maig de 2003, elnou Govern aprovà la Llei 7/2003, de22 d'octubre, per la qual es deroga laLlei 7/2001, de 23 d'abril, de l'imposts o b re les estades a empreses turístiquesd'allotjament, destinant a la dotaciódel fons per a la millora de l'activitatturística i la pre s e rvació del medi am-bient (BOPIB núm. 18, 7 de novembrede 2003).

Tipus impositius previstos en l’impost balear sobre les estades a diferents categories d’empreses turístiques d'allotjament

Hotels i hotels apartaments de 5 estrelles 2



Hotels i hotels apartaments de 2 estrelles 0,5

Hotels i hotels apartaments d’1 estrella 0,5

Apartaments turístics de 4 claus 2



Apartaments turístics d’1 clau 0,5

Habitatges turístics de vacances 1

Arrendament de béns amb serveis complementaris 1

Càmpings o campaments de turisme 0,75

Hotel rural 1

Hotel d’interior 1

Agroturisme 0,25

CLASSE D’ESTABLIMENT I CATEGORIA EUROS /DIA D’ESTADA

Taula 10

NOTES

2. Una anàlisi en major profunditat d’aquest impostturístic –i d’altres experiències internacionals tambéorientades a finançar despeses ambientals- aixícom de les possibilitats i alternatives d’aplicació aLanzarote pot trobar-se a Roca, Puig, Hercowitz iHernández, (2002).3. L’any 1955 la Diputació Provincial de Balears jahavia intentat aplicar un impost turístic que fouv edat des de Madrid. Com a mínim des de 1998,alguns hotelers menorquins ja manifestaven el seudesig de que es cobrés unes 500 pessetes (3€) alsturistes que arribessin a l’illa. L’any 1997, EU -Verds va presentar una proposició de Llei al Parla-ment Balear per a l’establiment d’un cànon sobrearribades turístiques (Valdivielso, 2001).

IMPOST SOBRE

DIPÒSIT DE RESIDUS DE

LA COMUNITAT DE MADRID

El Govern de la Comunitat de Madrid vaaprovar la Llei 6/2003, de 20 de març,de l’Impost sobre dipòsit de residus,que grava el dipòsit de residus en abo-cadors públics i privats, així com el seuabandonament en aquells espais noprevistos per la normativa vigent enl’àmbit territorial de la Comunitat deMadrid. La Llei entrà en vigor l’1 d’abrilde 2003, l’endemà de la seva publicacióal butlletí oficial de la comunitat.

Aquest impost presenta una finalitatambiental, motivada per les caracte-rístiques territorials concretes de laC omunitat de Madrid i per una conjun-tura en què cada cop són més els resi-dus que es destinen a un tractamentf inalista com és el dipòsit en abocador.Així, doncs, aquest tribut pretén incen-tivar una gestió de residus que tendeixicap a solucions de gestió en el marcde la valorització i el reciclatge delsmaterials.

El fet imposable de l’impost de dipòsitde residus (art. 4 de la Llei) el consti-tueix el dipòsit en terra dels residus, detal manera que es troben subjectes al’aplicació de l’impost tant el lliuramentde residus a abocadors públics/privats,com l’abandonament de residus ene spais no autoritzats del territori de laComunitat de Madrid. Per tant, es tro b e nfora de l’àmbit d’aplicació de l’impostl’emissió d’afluents líquids, l’emissióde contaminants a l’atmosfera, la inci-neració de residus i també el dipòsittemporal de residus quan han d’éssergestionats a través de re u t i l i t z a c i ó ,v alorització o reciclatge i sempre queaquest dipòsit no ultrapassi el terminilegal establert. Addicionalment, la Lleipreveu un seguit d’exempcions, entreles quals destaca l’exempció dels re s i d u surbans gestionats sota la competènciade l’Estat, les comunitats autònomes iles entitats locals (sense entendre inclososen aquest supòsit els residus industrials,fins i tot si són assimilables a urbans).També estan exempts els abocamentsde residus procedents de la valoritzacióe n e rgètica, és a dir, cendres i escòriesdel procés d’incineració de re s i d u s .

Els subjectes passius i contribuents(art. 7) a efectes de l’Administració se-

ran aquelles persones físiques i jurídi-ques o bé altres ens sense personalitatjurídica que lliurin els seus residus aabocadors, o bé els abandonin en indre t sno autoritzats. Seran substituts delcontribuent (art. 8) els titulars del ’ e xplotació dels abocadors. En el casd’abandonament de residus, en seràresponsable solidari aquella personapropietària, usufructuària, arrendatàriao posseïdora dels terrenys o immoblesen què s’ha produït l’abandonament.En aquest darrer cas, només s’incorreràen responsabilitat si no es comunical’abandonament, amb anterioritat a laseva constatació administrativa, a l’au-toritat competent o bé si s’incompleixenles obligacions en matèria de re s i d u s .

La base imposable de l’impost (art.13) és constituïda pel pes o pel volum(segons s’escaigui) dels residus lliuratso abandonats. La seva estimació seràd i recta, de tal manera que els substitutsdels contribuents i titulars de l’explotaciódels abocadors hauran de disposar delsrespectius sistemes de pes i cubicatgeper confirmar les informacions propor-cionades pels mateixos contribuents.En el cas que, per diverses circumstàn-cies, l’estimació directa no sigui possi-ble, es procedirà a una estimació indi-recta i serà l’Administració qui decidiràel mètode a seguir en funció de les dadeso circumstàncies indicatives existents.

Els tipus impositius previstos per laLlei (art. 15) són:§ En el cas de residus perillosos, 10 €/ t .§ En el cas de residus no perillosos iexceptuant els residus de la construc-ció i demolició, 7 €/t.§ En el cas dels residus procedents dela construcció i la demolició, 3 €/m3.

Per al càlcul de la quota tributàriaresultant tan sols cal aplicar aquestt ipus a la base imposable anteriorm e n td e f i n i d a .

Els titulars de l’explotació dels aboca-dors estan obligats a repercutir l’importde l’impost a través de l’expedició alsubjecte passiu d’un document de repercussió, bé per cada lliurament deresidus que es produeixi o bé en formade resum mensual dels residus lliurats

2.5



Per les possibles decisions sobre tributació ambiental que es prenguin a l’àmbit

de Catalunya són especialmentrellevants les experiències

d’algunes comunitats autònomesen els terrenys de la fiscalitat

sobre la contaminació atmosfèrica, la producció

d’energia nuclear i/o l’emmagatzematge de residus

nuclears, i la disposició en abocadors de residus industrials

El que bàsicament defineix la tributació ambiental són el disseny del fet i la base imposable, de manera que l’ús dels ingressos fiscals

sigui secundari

Tant Castella-La Manxa com Andalusia han pres iniciatives

fiscals en l’àmbit nuclear

PERSPECTIVA GENERAL I

DISCUSSIÓ COMPARATIVA

en el mes precedent. Aquest document,a efectuar en un termini màxim det re n t a dies a partir del moment del lliu-rament o del final del període per alqual es resumeixen els lliuraments, hade contenir informació bàsica d’identi-ficació del contribuent i del titular del’explotació de l’abocador, la quantitato el volum de residus lliurats a l’abocadorper tipologia, el tipus de gravamen apli-cable, la quota tributària resultant i ellloc i la data d’emissió. L’Ordre de 23d'abril de 2003, del conseller d’Hisenda,per la qual es regula la repercussió del’Impost de dipòsit de residus, estipulales condicions obligatòries de re p e rc u s s i óde l’impost sobre els contribuents.

Finalment, l’articulació pràctica del’autoliquidació de l’impost, per alsd iferents casos previstos, així com lesc o rresponents instruccions van seraprovades per l’Ordre de 27 de juny de2003, del conseller d’Hisenda, per laqual s’aprova el model 670 d’autoliqui-dació de l’impost sobre dipòsit de re s i d u s ,el sobre de presentació i les instruc-cions i es determina el lloc i els term i n i sper a la presentació de la declaraciót r ibutària.

La Llei no esmenta cap destí específicper a la recaptació assolida i per tantcal entendre que es tracta d’un impostno finalista.

A diferència d’altres països europeus, a l’Estat espanyol hi ha una absènciade figures tributàries estatals genuïna-ment ambientals. Les úniques figure stributàries amb incidència ambientalsignificativa són els impostos espe-cials sobre els carburants que van serc reats amb finalitat purament re c a p-tadora. Sí que hi ha hagut, en canvi,algunes iniciatives de caire autonòmicen aquest sentit. Els apartats anteriorshan estat dedicats a revisar les mési m p o rtants d’aquestes iniciatives forade Catalunya deixant, però, pràctica-ment de banda la tributació ambientalde les aigües ja que és precisament aCatalunya on existeix pro b a b l e m e n tl’experiència més avançada (comentadaa l’apartat 3.1) de forma que l’anàlisid ’ a l t res casos autonòmics és menysrellevant. No hem considerat tampoccasos on el caràcter ambiental del’impost és més que dubtós (com l’Im-post balear sobre instal·lacions queincideixen en el medi ambient, que vaser declarat anticonstitucional), ni altre sque no han estat desenvolupats re g l a-mentàriament després d’anys d’apro-vació (com els cànons per la producciói abocaments de residus sòlids indus-trials i per emissions de gasos conta-minants a l’atmosfera creats per laLlei 1/1995 de Protecció del MediAmbient de la Regió de Múrcia), o queafecten activitats molt específiquesamb improbable incidència ambiental(com l’impost sobre aprofitaments c inegètics creat per la Llei de Caçad ’ E x t remadura). Sí que hem dedicatun apartat, per la seva importància, ad e s c r i u re la principal experiència autonòmica –tot i que de vida curta –en matèria d’impostos turístics. Malgratque en aquest país quan es parlad’”ecotaxes” sol pensar-se en impostosturístics destinats a sufragar determ i-nades despeses (i, en part i c u l a r, des-peses ambientals), pensem que cald if e renciar clarament el debat sobreels impostos turístics del debat sobrela imposició destinada a intern a l i t z a rcostos ambientals i a influir sobre elsc o m p o rtaments. El debat sobre elsi mpostos turístics és important, i hi haarguments clars a favor de gravar espe-cíficament la pernoctació turística;però, insistim, no és aquest el tema

2.6


diferents llindars d’emissió. Si bé engeneral podem esperar que l‘impacteambiental per unitat de contaminaciódels òxids de sofre i nitrogen serà n o rmalment més gran com més concen-t r a d e s estiguin les emissions, la qüestióés molt més complexa. Primer, perquèel dany ambiental d’un mateix fluxd’emissions depèn també de quinas igui la localització geogràfica de lesemissions (per exemple, de les condi-cions climatològiques i edàfiques dellloc); segon, i encara més important pera la nostra discussió, perquè hi podenhaver instal·lacions molt properes quetot i no suposar grans concentracionsd’emissions una a una sí que ho supo-sin quan són considerades conjunta-ment: és ambientalment poc justificatque dues instal·lacions molt properesque emeten una quantitat igual a X/2de contaminant cadascuna hagin depagar en total menys que si existeixn omés un focus de contaminació ambuna emissió total igual a X; si no estàjustificada per un diferent impactea mbiental, aquesta diferència de tipusimpositiu és econòmicament ineficient.

És, a més, particularment discutiblel’opció d’establir els mínims exempts iels trams de progressivitat a partir d’unagregat de gasos (especialment si sónmolt diferents pel que fa a la problemà-tica que generen), ja que comporta quee m p reses amb els mateixos nivellsd ’ emissió d’un contaminant hagin depagar diferents quantitats (i estiguin ono exemptes de l’impost) segons quinssiguin els nivells d’emissió d’altre sc o ntaminants. Per exemple, en el casgallec o manxec una instal·lació queaboqués 950 tones anuals de NOX it i ngués emissions despreciables de SOX

no hauria de pagar l’impost, mentreque una altra que aboqués només 600tones anuals de NOX però també 600tones de SOX sí que hauria de pagar perles seves emissions d’òxids de nitrogen.

d’aquest informe i, per tant, a part i rd’ara tampoc no serà considerat.

Per les possibles decisions sobre t r ibutació ambiental que es pre n g u i na l’àmbit de Catalunya són especial-ment rellevants les experiències d’al-gunes comunitats autònomes en elst e rrenys de la fiscalitat sobre la conta-minació atmosfèrica, la producció d’e-nergia nuclear i/o l’emmagatzematgede residus nuclears, i la disposició enabocadors de residus industrials.Aquestes iniciatives –ja revisades enles pàgines anteriors– es re s u m e i x e ns e g u i d a m e n t .

L’impost sobre la contaminació a tmosfèrica de Galícia aprovat l’any1995 afecta molt poques instal·la-cions i sembla que ha tingut molt pocefecte incentivador, però s’ha de considerar la primera iniciativa de tributació directament justificada perla seva finalitat “extrafiscal” de caràcterambiental. L’impost sobre activitatsque incideixen en el medi ambient deCastella-La Manxa, aprovat l’any2000, introdueix, a més del compo-nent de contaminació atmosfèrica,com a Galícia, dos components lligatsa l’energia nuclear. El procés políticque va precedir la introducció dels im-postos ecològics d’Andalusia, on vaa rribar a plantejar-se una llei de fisca-litat ecològica, és el més intere s s a n ttot i que finalment l’aprovació de lesfigures tributàries comentades va fer-semitjançant un títol específic de la Llei18/2003 d’acompanyament dels pre s-supostos del 2004.

Ja hem indicat que el que bàsica-ment defineix la tributació ambientalsón el disseny del fet i la base impo-sable, de manera que l’ús dels ingre s s o sfiscals sigui secundari; tanmateix,quant a la destinació dels ingressos esdonen dues opcions diferents: la deles comunitats autònomes que deci-deixen l’afectació dels ingressos apolítica ambiental (casos de Galícia iAndalusia), i la de les que no afectenels ingressos (cas de Castella-La Manxai també de l’impost sobre residus i ndustrials i de la construcció de laComunitat de Madrid).

IMPOSICIÓ AUTONÒMICA SOBRE CONTAMINACIÓ ATMOSFÈRICA

Una qüestió tècnica a destacar és queen tots els casos d’impostos sobre conta-m i n a c i ó atmosfèrica s’ha optat no pergravar diferents substàncies contami-nants amb determinats tipus impositiusespecificats individualment –que ésper a nosaltres la millor opció–, sinóper agregar diferents contaminats i fixaruns tipus impositius per a aquest agre g a t(i un nivell mínim exempt). En els casosde Galícia i Castella-La Manxa, aquestaa g regació es fa directament en pes perals dos tipus de gasos afectats –mesuratsrespectivament en tones equivalent deS O2 i de NO2–, mentre que en el casandalús l’agregació es fa mitjançantuna equivalència entre les unitats enpes dels tres contaminants afectats i launitat contaminant (de manera queimplícitament s’ha decidit que els tipusimpositius dels òxids de nitrogen sónun 50% superiors als dels òxids de sofre ) .Aquesta opció, consistent a calcularprimer un agregat de contaminació,només és plenament justificada si elsd i f e rents contaminants plantegen e x a c-tament les mateixes pro b l e m à t i q u e sambientals i l’impacte potencial d‘unaunitat d’un dels contaminats en term e sde l’altre és ben conegut. Seria millorestablir diferents impostos, o un impostque sigui el resultat d’aplicar difere n t stipus impositius a diferents contami-nants. Part i c u l a rment criticable ésa g regar en una mateixa base imposablecontaminants tan diferents com elsòxids de nitrogen i el sofre –amb efectesprincipalment locals i regionals– i elC O2, que genera un problema de caireglobal (l’augment de l’efecte hivern a c l e ) .En el cas del CO2, les modificacions del’impost andalús de desembre de 2004v a ren augmentar les exempcions i vare nabaixar encara més el tipus per unitata les instal·lacions afectades, de maneraque podem pre g u n t a r-nos si el petitimpacte d’aquest component –que tan-mateix afegeix complexitat a l’impost–justifica el seu manteniment. ( Taula 11)

D’altra banda, en tots tres casos s’hadecidit aplicar un mínim exempt i, des-prés, diferents trams amb tipus imposi-tius creixents a mesura que se superen


IMPOSICIÓ AUTONÒMICA SOBRE L’ENERGIA NUCLEAR I ELS SEUS RESIDUS

Tant Castella-La Manxa com Andalusiahan pres iniciatives fiscals en l’àmbitn u c l e a r. En el cas de Castella-La Manxa,destaca que s’han definit dos fetsimposables: la generació d’energia nu-clear i l’emmagatzematge de residus–que actualment es fa de manera provi-sional als voltants de les centrals nuclearsmateixes, en el cas de Castella-La Manxa

GALÍCIA

1996CASTELLA-LA MANXA

2001ANDALUSIA

2004

Principals característiques dels impostos sobre la contaminació atmosfèrica existents a les comunitats autònomes espanyolesTaula 11

Base imposable

Tipus impositiu

Llindar a partir del qual s’aplica el tipus màxim


Mètode d’estimació

Deduccions per inversions reductores de la contaminació atmosfèrica

Capacitat de recaptació. Previsions 2004

Ús dels ingressos

Suma de emissions de SO X iNOX mesurades en SO2



1.000-40.000 tones: 33 €/t40.000-80.000 tones: 36 €/tSuperior a 80.000 tones:42 €/t

80.000 tones anuals

5: 3 tèrmiques, 1 planta alumini, 1 refineria

Directe o objectiu

No

19.301.749 €


Suma de emissions de SO X iNOX mesurades en SO2



1.000-50.000 tones: 19 €/tSuperior a 50.000 tones:23 €/t

50.000 tones anuals

11

Directe o objectiu

No

A p roximadament 1 milió d’€

No finalista.

Suma de emissions de SOX, NOX i CO2 mesuradesen unitats contaminants (1 unitat contaminant =150 tones de SO X; 100tones de NOX; 100.000tones de CO2)*

5 trams. Tipus entre5.000 i 14.000 € per unitat contaminant segonsllindars d’emissions (equival a un interval entre 50 i 140 €/t de NO X,entre 33,33 i 93,33 €/t de SOX i entre 0,05 i 0,14 €/t de CO2)*

53 unitats contaminants(equival a 5.300 tonesanuals NOX o 7.950 tonesanuals SOX)

Les incloses a l’annex 1 dela llei 16/2002 de pre v e n c i ói control integrats de la contaminació i que superinles 3 unitats contaminants(equival a 450 tones de SOX

o 300 tones de NOX) ( p revisió inicial 2004: 36 instal·lacions)

Directe o objectiu

Pot arribar al 50% de laquota íntegra

16.758.791 €


COMUNITAT AUTÒNOMA


*El desembre del 2004 van aplicar-se canvis que augmenten els casos d’exempció per les emissions de CO2 i passen a considerar que 200.000 tones equivalen a una unitat contaminant la qual cosa disminueix el tipus impositiu per tona (vegeu text).

les centrals de Zorita i Trillo. En aquestdarrer cas cal destacar que l’impost ésde tipus acumulatiu, que es paga segonsel volum creixent de residus acumulatsen cada moment; això vol dir que lac à rrega financera que re p resenta generaruna determinada quantitat de residu ésmolt superior a la càrrega anual quecomporta. Una quantitat de residu queestigués sotmès a un pagament anualde X euros durant un període de tempsmolt llarg comportaria una càrrega quetendiria, expressada en valor actual, a

X/i on h representa el tipus d’interès.Així, un impost de 601 euros aplicat deforma indefinida equivaldria, a un tipusd’interès del 5% (i=0,05), a un valoractual de 12.010 euros. (Taula 12)

El cas andalús és molt diferent. Anda-lusia no té centrals nuclears però té laproblemàtica lligada a l’existència d’undipòsit de residus nuclears d’activitatbaixa i mitjana (El Cabril, Còrdova) ones gestionen residus procedents de lesdiverses comunitats autònomes. El fet


imposable és l’entrada d’aquests re s i d u sa aquest dipòsit, i es paga en proporcióal volum de residus que hi entren.

IMPOSICIÓ AUTONÒMICA SOBRE RESIDUS INDUSTRIALS I DE LA CONSTRUCCIÓ

En l’àmbit de la imposició ambientalsobre els residus industrials hi ha duesexperiències autonòmiques notable-ment diferents. A Andalusia l’objectedel tribut només són els residus perillososd’origen industrial, mentre que a Madridabasta també els residus industrials noperillosos i els residus de la constru c c i ó .En ambdós casos el tribut només afectal’abocament, i no altres formes de trac-tament finalista. En el cas d’Andalusiaels tipus impositius dels residus indus-trials perillosos són en tots els casoss uperiors als de Madrid i, a més, perestimular la valorització de materialsl’abocament de materials consideratsvaloritzables està gravat amb un tipusmolt més alt que l’abocament de mate-rials no valoritzables (Taula 13).

CASTELLA-LA MANXA

2001ANDALUSIA

2004

Principals característiques dels impostos autonòmics sobre l’energia nucleari els residus nuclears existents

a comunitats autònomes espanyolesTaula 12

Tipus impositiu sobrel’electricitat generada d’origen nuclear

Tipus impositiu sobreresidus nuclears

Situació legal

Ús dels ingressos

0,0012 €/kWh

Impost “acumulatiu” sobreresidus de llarga activitatemmagatzemats a les centrals nuclears: 601 €/m3

En aplicació tot i existir unrecurs d’inconstitucionalitatdel govern central

No finalista

A Andalusia no hi ha centrals nuclears

Impost sobre entrada de residus de baixa i mitjanaactivitat al dipòsit del Cabril (Còrdova): 7.000 €/m3

En aplicació tot i existir unrecurs d’inconstitucionalitatdel govern central

Finalista. Afectat genèricamenta política ambiental

COMUNITAT AUTÒNOMA


MADRID

2003ANDALUSIA

2004

Principals característiques dels impostos autonòmics sobre residus industrials i de la construcció existents

a comunitats autònomes espanyolesTaula 13

Base imposable

Tipus impositiu (€/t)

Ús dels ingressos

Residus industrials i de laconstrucció

Perillosos: 10 €No perillosos: 7 €Construcció: 3 €/m3

No finalista

Residus industrials perillosos

35 € si són valoritzables15 € si no ho són

Finalista. Afectat genèricamenta política ambiental

COMUNITAT AUTÒNOMA


3SITUACIÓ DE LA FISCALITAT

AMBIENTAL D’ÀMBITAUTONÒMIC A CATALUNYA

3 49EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYASITUACIÓ DE LA FISCALITAT AMBIENTAL D’ÀMBIT AUTONÒMIC A CATALUNYA

Els ingressos del cànon estan genèri-cament afectats a l’Agència Catalanade l’Aigua. Aquesta afectació genèricaés una opció adequada, ja que dónaflexibilitat a l’ACA perquè en cadamoment distribueixi les despeses, segonsla forma que consideri més pertinent.En la situació actual –en la qual encarano tots els costos monetaris de la gestióde l’aigua es repercuteixen íntegramenten els usuaris– l’afectació és totalmentjustificada i la prioritat ha de ser quecada cop més costos siguin finançatsp ro g ressivament pels usuaris de l’aigua,tal com re q u e reix la Dire c t i v a - m a rce uropea de l’aigua.

La base imposable del cànon del ’ a igua és sempre el volum d’aigua con-sumit que preferentment ha de mesu-r a r-se directament mitjançant comptadorsi, si no n’hi ha, ha d’estimar-se. Tanma-teix, no tots els usos de l’aigua estansubjectes al cànon. Actualment, lesexcepcions importants són l’aigua utilit-zada per entitats públiques “per a alimen-tació de fonts públiques i monumentals,neteges de carrers i regs de parcs, jard i n si camps esportius públics”; i, molt mésrellevant, l’activitat agrària (excepte encasos de contaminació especial). Ta m b écal remarcar que l’aigua subministradaen alta no està gravada, sinó que seràgravada –i només en la part que siguidistribuïda– quan sigui utilitzada pelsusuaris finals.

En el cànon de l’aigua cal distingirdos sistemes de gravamen molt dife-rents. El domèstic i l’industrial.

CÀNON SOBRE ELS USOS DOMÈSTICS

Pel que fa a l’ús domèstic de l’aigua lasituació actual estableix tres trams queprenen com a referència el “consumbàsic”, o volum d'aigua mínim que esconsidera “suficient per cobrir les neces-s i t a t s ordinàries de tipus higiènic i sani-tari d'una persona en un context sociald e t e rminat” (article 2.15). Aquestc o n s u m bàsic està considerat com 100litres per persona i dia, més un 1 m3

mensual addicional. El segon tramafecta els consums que no superin els200 litres per persona i dia, i està gravat

EL CÀNON DE L’AIGUA

DE CATALUNYA

3.1 El cànon de l’aigua de Catalunya vac rear-se per la Llei 6/1999, de 12 dejuliol, d’ordenació, gestió i tributació del’aigua, a la qual va afegir-se posterior-ment el Decret 103/2000, de 6 de març,de reglament dels tributs gestionatsper l’Agència Catalana de l’Aigua. Pos-teriorment, la legislació en matèriesd’aigües de Catalunya va ser refosa enel Decret legislatiu 3/2003, de 4 de no-v e m b re (DOGC, núm. 4015, 21.11.03).En darrer lloc, amb la Llei 12/2004, de27 de desembre, de mesures financere s(DOGC núm. 4292, 31.12.04) van in-t ro d u i r- s e alguns canvis en el funciona-ment del cànon.

El cànon de l’aigua va passar a ser desde la seva creació el tribut bàsic sobrel’aigua, i va englobar diferents figurestributàries anteriors entre les quals ensinteressa destacar l’anomenat “tributde sanejament” que va ser creat l’any1981 com a tribut finalista per fer fronta les despeses d’inversió i d’explotaciócorresponents a les infraestructures desanejament i assimilables. L’any 1992es va introduir per a moltes empresesindustrials l’obligació de declarar lac à rrega contaminant abocada com aresultat de l’aplicació en aquest tributde sanejament del principi de qui méscontamina, més paga (Decret 286/1992,de 24 de novembre, de modificaciódel procediment de determinació del ’ i n c rement de tarifa de sanejamentper mesurament directe de la càrre g ac o n t a m i n a n t ) .

La naturalesa jurídica del cànon és lad’un “impost amb finalitat ecològica”(article 62, del Decret 3/2003), el fetimposable (art. 64) del qual és l’ús del’aigua i la contaminació que el s e uabocament pot pro d u i r. Aquesta ca-racterització com a impost amb finalitatecològica és adequada no només pel fetque molts contribuents paguen efecti-vament en proporció a la contaminacióque generen, sinó també perquè el dis-seny de l’impost conté elements p e n-sats per estimular l’estalvi penalitzant e l sconsums menys necessaris. Més enllàd’això, el fet mateix de gravar l’ús d’unrecurs natural escàs és un estímul perfer-ne un ús més eficient.

350 EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYASITUACIÓ DE LA FISCALITAT AMBIENTAL D’ÀMBIT AUTONÒMIC A CATALUNYA

12/2004 va establir dues disposicionssuavitzadores del canvi. La primera,que pot tenir certa justificació com amecanisme transitori per evitar elsefectes econòmics negatius, perm e tlínies d'ajut compensatòries per alse stabliments que, en el marc d'acordsvoluntaris entre el Govern i els diferentssectors de producció, “inverteixin ensistemes o processos innovadors deproducció, o en projectes de reduccióde consum d'aigua, i apliquin novestecnologies que els permetin excel·liren llurs activitats i obtenir, així, estalvissignificatius d'aigua”. La segona dispo-sició, que ens sembla menys justificada,inclou la possibilitat de revisar a la baixaels coeficients si els usos de l’aiguas ’ ajusten a un ús eficient d’acord ambels estàndards establerts per a cadasector i activitat industrial.

En sentit contrari, de penalitzaciódels consums ambientalment proble-màtics, ara s’aplica un coeficient del’1,2 (és a dir, incrementat un 20%) alcànon que paguen les empreses enva-sadores d’aigua (atenent al fet que estracta de captacions normalment en

amb un tipus impositiu que és aproxi-madament el doble que el del primertram. En darrer lloc hi ha un tercertram, molt penalitzador, que afecta elsconsums superiors als 400 litres perpersona i dia, i que és el doble de l’an-terior, és a dir, aproximadament quatrevegades el cànon dels consums bàsics.

Com a criteri pràctic, simplificador, esconsidera que les llars estan constituïdesper 3 persones a menys que notifiquin–donant permís a l’ACA perquè puguic o m p ro v a r-ho consultant les dades padro-nals– una grandària superior ( Taula 14).

També existeixen difere n c i a c i o n s ,segons les característiques demogràfiquesdels municipis. En concret, el tipusnormal ha de multiplicar-se pels coefi-cients segons els casos de la Taula 15.

A més, les poblacions de menys de400 habitants sense sistemes de sub-ministrament domiciliari i tractamentestan excloses del pagament.

Així mateix, una altra diferenciaciógeogràfica és que els municipis de laconca de l’Ebre tenen una discriminaciópositiva, ja que la seva quota domèsticaes multiplica per un coeficient de 0,7.

USOS NO DOMÈSTICS

Pel que fa als usos no domèstics, ano-menats “usos industrials i assimilables,agrícoles i ramaders”, el funcionamentdel cànon és molt diferent i està formatper dos components.

El primer és l’anomenat componentg e n e r a l que fixa un mateix preu per unitatde volum (2005: 0,1022 euros/m3) toti que cal destacar l’exempció pràcticadels usos agraris i ramaders, ja que tenenun coeficient 0. Pel que fa a l’aiguau t ilitzada per produir energia en cen-trals hidroelèctriques, o per les centralstèrmiques amb un consum anual supe-rior a 1.000 hm3 , des d’aquest any2005 estan per primer cop afectadespel cànon tot i que amb un coeficienthiperreduït: del 0,00053 (les hidroe-lèctriques poden optar per acollir-se auna determinació objectiva basat en la

generació elèctrica). També és el cas del’aqüicultura, afectada per un coefi-cient del 0,0005. Pel que fa la diferen-ciació geogràfica, en el cas de la concade l’Ebre s’aplica un coeficient 0 –és ad i r, es deixa de pagar aquest compo-nent– al component general no domèsticper als usos industrials.

Una altra reducció és la que transitò-riament afecta les empreses que utilitzenmés aigua, i que esdevé totalment re-gressiva, ja que és més important commés gran major sigui el volum d’aiguautilitzada. Totes les empreses amb unconsum anual superior a 50.000 m3 esbeneficien, en concret, d’una reducciótransitòria. Els coeficients actualmente s t a b l e rts són inferiors, i amb un term i n ide vigència menor, que els que s’havienfixat abans d’apro v a r-se la Llei 12/2004,de 27 de desembre de mesures finan-ceres de 27 de desembre (DOGC núm.4292, 31.12.04) (Taula 16).

Sens dubte, per la pressió empresarialen contra d’aquests coeficients (que enel passat eren molt més baixos i per-llongats en el temps), la mateixa Llei

Fins a 2.000 habitants 0,662

Entre 2.001 i 10.000 habitants 0,819

Entre 10.001 i 50.000 habitants 0,978

Més de 50.000 habitants 1

0 a 3 <10 10 a 18 >18

4 <13 13 a 24 >24

5 <16 16 a 30 >30

6 <19 19 A 36 >36

n <3n+1 3n+1 a 6n >6n

€/m3 0,3167 0,6456 1,2912

PRIMER TRAM SEGON TRAM TERCER TRAM(m3 mensuals) (m3 mensuals) (m3 mensuals)

Trams i tipus impositius vigents pel 2005 en el cànon català de l’aigua

PERSONES

Taula 14

Coeficients de població vigents pel 2005 en el cànon català de l’aiguaTaula 15

MUNICIPI/POBLACIÓ BASE COEFICIENT

De 50.001 a 500.000 m 3/any 0,6 0,7 0,8 0,9 1

De 500.001 a 5.000.000 m 3/any 0,3 0,5 0,7 0,9 1

Més de 5.000.000 m 3/any 0,2 0,4 0,6 0,8 1

Coeficients reductors del cànon industrial de l’aigua per grans consumidorsTaula 16

VOLUM D'AIGUA 2005 2006 2007 2008 Successius

estableix, de forma encertada al nostreentendre, un “preu unitari” (Pui) per acada unitat de cada un dels paràmetresde contaminació. Així, si la concentraciódel paràmetre és Ci el tipus impositiuindividual o quantitat a pagar per m3 és(si deixem de banda els possibles coe-ficients aplicats):

on i correspon als diferents paràme-tres de contaminació, que actualmentsón sis. Aquests paràmetres amb elseu preu unitari (2005) són els que esmostren a la Taula 17.

El tipus impositiu resultant està afec-tat, però, per una sèrie de coeficients,com són el coeficient d’abocament queincrementa el gravamen quan l’aboca-ment s’efectua a xarxes de clavegueram,col·lectors generals o emissaris públicsc o rresponents a sistemes públics des anejament; o el coeficient punta que


Matèries en suspensió 0,3095 €/kg

Matèries oxidables 0,6190 €/kg

Sals solubles 4,9524 €/Sm3/cm

Matèries inhibidores 7,3416 €/Kequitox

Nitrogen 0,4699 €/kg

Fòsfor 0,9400 €/kg

Preus unitaris dels paràmetres de contaminació del cànon català de l’aigua per a usos no domèstics, any 2005

CONCEPTE TIPUS UNITATS

Taula 17 incrementa el gravamen quan els valorsmàxims de concentració s’allunyens i gnificativament dels valors mitjans.Uns altres coeficients, com el de diluciói el de salinitat, tenen l’interès de pren-dre en consideració l’impacte potencialdels abocaments, segons les caracterís-tiques del medi receptor (com aconsellala teoria dels impostos ambientals sem-pre que la diferenciació sigui possiblesense molts costos de gestió). Així, elcoeficient de dilució fa que els aboca-ments al mar no hagin de pagar (coefi-cient zero) per determinats paràmetres–sals solubles, nitrogen i potassi–; i elcoeficient de salinitat redueix en un80% el pagament en concepte de salssolubles pels abocaments fets en aigüess u p e rficials continentals el cabal mínimde les quals, en èpoques d’estiatge,s igui superior a 100 m3 per segon.

Les empreses obligades a fer unaD eclaració de l’Ús i la Contaminació del’Aigua (DUCA) han de fer, segons elscasos, un dels tipus de declaraciós egüents: bàsica quan es declaren elspa r à m e t res de contaminació, o abre u j a d aquan es fa un pagament en funció nomésde l’aigua utilitzada. En la Taula 18 s ’ e s-pecifica el tipus de declaració c orresponent que principalment depèndel tipus d’activitat i nivell de consum .

Per tant, pel que fa al componente specífic, totes les empreses manufac-tureres que tenen un consum superiorals 6.000 m3/any estan obligades a ferla declaració bàsica i, a més, també hiestan obligades totes aquelles empre s e sm a n u f a c t u re res de consums entre1.000 i 6.000 m3/any sempre que esdonin determinades circ u m s t à n c i e s ,especialment quan se superin deter-m inats paràmetres de contaminació. A més, qualsevol empresa amb con-sums superiors als 1.000 m3/any potser requerida a fer la declaració bàsicaa instàncies de l’ACA, la qual cosa ampliala possibilitat d’utilitzar el tractamenttributari individualitzat com a eina depolítica ambiental. A més, el fet quea lgunes empreses no manufactureresmolt consumidores d’aigua (amb con-sums superiors als 6.000 m3/any) puguinvoluntàriament fer la declaració bàsica,funciona també com un incentiu, per-

capçalera de conca on la detracció ésmés problemàtica) i es preveu aplicar elmateix a les estacions d’esquí per con-sums destinats a innivació artificial(atenent a la particular incidència dire c t ai indirecta de les estacions d’esquí a leszones de muntanya), tot i que això darre restà condicionat al futur Pla director dela neu a Catalunya.

El segon component del cànon indus-trial, anomenat específic, té a veureamb la contaminació ja que s’estableix“que qui més contamina ha de satisferun gravamen específic major” (article72.6). Tanmateix, existeixen dues moda-l i t a t s de pagament: una que estableixun tipus específic per m3 g e n e r a l(2005: 0,4005 euros/m3) i l’altra queestableix un tipus individualitzat segonsels valors de determinats paràmetres decontaminació que s’han de mesurar deforma directa, i dóna lloc a una decla-ració de càrrega contaminant. El cànon

Sí, per registre

Sí

Sí

No, si no es requereix

No, si no es requereix

Optativa o requerida

CABAL ABASTAT(m3/any)

OBLIGACIÓ DUCA

Inclòs en la divisió 05.02 de la secció B i en les seccions C,D,E

Resta de CCAE

Inferior a 1000

De 1000 a 6000

Superior a 6000

Inferior a 1000

De 1000 a 6000

Superior a 6000

TIPUS DUCA

Abreujada

Abreujada o Bàsica*

Bàsica

Abreujada

Abreujada o Bàsica**

Bàsica

ACTIVITATS ECONÒMIQUES (CCAE-93)

Tipus de declaració que correspon a les empreses en el cànon català de l’aiguaTaula 18

*Bàsica en el cas que: - L'Agència ho requereixi. - Se superin els valors de contaminació següents: MES = 500mg/l i/o MO = 750 mg/l. - Es disposi d'un sistema de depuració, segons l'annex B-6 del Decret 103/2000, de 6 de març. - Les aigües no abocades representin més d'un 50% del consum total.

**El tipus de declaració (DUCA) que sigui requerit per l'Agència


què les empreses poc contaminadoresho demostrin amb l’objectiu de reduirla seva factura.

En conjunt, el nombre d’establimentsque paguen, segons mesurament dire c t ede la contaminació és inferior al 12%,i ha disminuït al llarg del temps, comqueda reflectit a la Taula 19.

En la Taula 20 resumim l’evoluciódels ingressos generats pel cànon. Po-dem observar que els ingressos no h a ndeixat de créixer, i com els ingre s s o s co-rresponents als usos domèstics s’hanmantingut entre el 55 i el 60% delsi ngressos totals.

Un debat important és fins a quinpunt les càrregues tributàries relativesdels diferents sectors permeten la re p e r-c u s s i ó íntegra de costos públics i fins aquin punt uns sectors estan finançantd ’ a l t res sectors amb subvencionscreuades. Els estudis sobre les conse-qüències de l’aplicació de la Directiva-m a rc de l’Aigua de la Unió Euro p e ad onaran llum sobre aquestes qüestions.Deixant de banda la situació de privilegi

Nombre d’establiments que paguen el cànon català de l’aigua noméssegons volum o amb mesurament directe de contaminacióTaula 19

Font: Informació facilitada per l’ACA

Font: Informació facilitada per l’ACA

2000 18.939 5.177 24.116

2001 19.745 3.820 23.565

2002 20.711 3.430 24.141

2003 21.859 2.902 24.761

TARIFICACIÓ PER VOLUM MESURAMENT DIRECTE TOTALANY

Evolució dels ingressos generats pel cànon català de l’aigua: totals, domèstics i industrialsTaula 20

2001 96,86 74,63 171,49

2002 123,17 85,74 208,91

2003 132,96 104,26 237,22

MILIONS D’EUROS (IVA NO INCLÒS)

ÚS DOMÈSTIC ÚS INDUSTRIAL TOTALS

ANY

del sector agrari i ramader, aquí noméspodem assenyalar que les proporcionsno semblen suggerir importants despro-p o rcions entre les càrregues domèstiquesi industrials: si prenem la comparaciópels grans ordres de magnitud, els con-sums urbans domèstics i municipals(que inclouen el reg de parcs, la netejaviària, les fonts públiques, etc., i tambél’aigua emprada per les empreses comer-c i a l s i de serveis) representarien unesdues terceres parts del consum si nocomptem els usos agraris del consumde les conques internes de Catalunya(dades de l’any 1999: ACA (2000)). Toti amb això, insistim en què no podemtreure conclusions directes d’aquestacomparació, no només perquè aquestesdades de consum es refereixen només ales conques internes –no a tot Catalunya–,i per a l’any 1999, sinó també perquèles proporcions en les xifres globals deconsum de cada sector no es corre s p o n e namb els costos relatius necessaris peral subministrament, atès que es tractad’aigües amb qualitats diferents i dife-rents costos de distribució, ni molt menysamb els costos relatius de la depuració.


sultats fa que l’incentiu no només de-pengui del seu tipus impositiu sinótambé –o fins i tot encara més– del re-torn que bonifica la recollida selectiva.En el cas de la FORM o el paper/cartró,si t és el tipus impositiu per tona abo-cada i r el retorn total que es dóna pertona recuperada, l’incentiu per desviaruna tona de l’abocament al reciclatgeve mesurat per t+r.

Més enllà de les qüestions generalsdefinides per la Llei, l’Agència de Resi-dus de Catalunya aprovà unes guies ar-ticulant els detalls del cànon. Per al’any 2004 aprovà la Guia d’orientacióals ens locals sobre l’aplicació de laLlei 16/2003 d’infraestructures i delcànon sobre la deposició de rebuig(Agència de Residus de Catalunya,2004a) i per a l’any 2005 ha aprovat laGuia d’orientació als ens locals sobrel’aplicació del retorn del cànon sobre ladeposició de residus per a l’any 2005(Agència de Residus de Catalunya,2004c).

L’any 2004 es preveié una recaptacióprovinent del cànon de 25.467.970 €,dels quals el 72,4% es preveié retornarals ens locals prestadors dels diferentsserveis de recollida i tractament, d’a-cord amb les ràtios de la Taula 21.

El re t o rn pel concepte 5 afecta elrebuig de les plantes de compostatge imetanització, inclosos els ecoparc s ,que vagi a abocador, amb la idea que aefectes pràctics aquest rebuig sensegaire matèria orgànica pagui un cànonefectiu (net de retorns) més reduït (de8,4 €/t =10 – 1,6, l’any 2004).

Els imports pels conceptes 1 i 2 de laTaula 21 es multiplicaven per un coefi-

CÀNON DE DEPOSICIÓ

DE RESIDUS MUNICIPALS

DE CATALUNYA

3.2 El 13 de juny de 2003 el Parlament d eCatalunya va aprovar la Llei 16/2003 definançament de les infraestructures detractament de residus i del cànon sobrela deposició de residus4, aprovant uncànon sobre l’entrada de residus muni-cipals en abocadors, tant de titularitatpública com privada, situats a Catalunya.El cànon entrà en vigor el passat 1 degener de 2004.

El tipus impositiu és de 10 € per to-na de residus municipals. La mateixaLlei explicita que el tipus de gravamenés susceptible d’ésser modificat anual-ment per mitjà de la Llei de pressupos-tos de la Generalitat de Catalunya, mal-grat que aquesta modificació no s’hagiproduït per al 2005. Els subjectes pas-sius de l’impost són els municipis i laresta d’usuaris; tanmateix, els respon-sables d’ingressar l’impost al Fons deGestió de Residus, adscrit a l’Agènciade Residus de Catalunya, són els ges-tors dels abocadors, que ostenten lacondició de substitut del contribuent, ique són 32 a Catalunya. Aquests tenenl’obligació de traslladar el càrrec ínte-grament als subjectes passius.

La Llei estableix que l’impost és fina-lista i que com a mínim el 50% delsfons generats s’apliquin al tractamentde la fracció orgànica provinent de re c o-llida selectiva. La resta s’ha de destinara la recollida selectiva de matèria org à-nica, a la valorització d’altres tipus dematerials, a tractaments que re d u e i x i nla quantitat o millorin la qualitat del re-buig destinat a dipòsit controlat, i tambéa pro m o u re campanyes de sensibilitzaciói d’educació ambiental o divulgació.

El fet que el cànon sigui finalista i ques’estableixi un retorn en funció dels re-

1. Tractament de fracció orgànica 32,5 €/t

2. Separació i recollida selectiva de fracció orgànica 11,2 €/t

3. Separació i recollida selectiva de paper / cartró 27,0 €/t

4. Deixalleria 0,5 €/habitant a

5. Tractaments per a reduir la quantitat i toxicitat 1,6 €/tdel rebuig abocat

Criteris per al retorn del cànon de residus als ens Locals, any 2004Taula 21

CONCEPTE IMPORT

a. En el cas de municipis amb forta població estacional (entenent aquells amb una relació entre habitants anualsequivalents i habitants de dret superior a 1,8) els habitants servits es calcularan d’acord amb la fórmula següent:habitants servits = habitants equivalents - 0,8 x habitants de dret


concepte augmenta, és a dir, que espaga més pel rebuig sortint de les ins-tal·lacions de tractament de FORM,aspecte que no sembla justificableambientalment perquè no estimula larecollida de FORM d’alta qualitat.

§Respecte de l’any anterior, s’ha eli-minat el caràcter transitori dels re-torns per recollida i tractament deFORM amb nivells d’impropis supe-riors al 30% i el fet que aquests noméss’apliquessin a municipis en fase d’im-plantació. Amb la configuració actual,el darrer tram d’impropis no té límitmàxim i això fa que tota FORM pugui

cient depenent del nivell d’impropis enel residu orgànic (Taula 22).

Durant l’any 2004, als municipis enfase d’implantació de la recollida defracció orgànica i que superaven el30% d’impropis se’ls aplicà un factorde correcció del 0,5.

A més, els conceptes 2, 3, 4 i 5 de laTaula 21 s’ajustaven utilitzant els coe-ficients d’acord amb la mida del muni-cipi (Taula 23).

Les unitats de gestió (com ara manco-munitats o consorcis) que agrupaven mu-nicipis corresponents a diferents catego-ries i que no poguessin desagregar lesquantitats recollides a cadascuna mitjan-çant sistemes de pesatge individualitzat,aplicaven un coeficient de correcció pon-derat en funció del percentatge de pobla-ció de dret de cada tipologia sobre la po-blació total de la unitat de gestió.

Per l’any 2005 l’articulació del re t o rndel cànon ha sofert canvis importants. Lataula bàsica dels re t o rns ha quedat de lamanera que es mostra a la Taula 24.

Els conceptes 3, 4 i 5.1 s’ajustend ’ acord amb la mida del municipi utilit-zant els mateixos coeficients que l’anyanterior, recollits a la Taula 23.

Així mateix, l’import pel concepte 3es multiplica per un coeficient depen-dent del nivell d’impropis en el residuorgànic (Taula 25).

Així doncs, els canvis més rellevantsque ha sofert l’esquema de retorn delcànon són els següents:§ La discriminació segons el niveld ’ i m p ropis a la FORM ha deixat d’afec-t a r el retorn per tractament i nomésafecta els re t o rns per recollida. Malgratque en paral·lel s’han augmentat elscoeficients que s’apliquen pels nivellsmés bons de qualitat de la FORM i elretorn mateix previst per la seva reco-llida selectiva, aquest canvi és un clarre t rocés ambiental. Si bé els municipisamb un nivell d’impropis entre el 0 iel 5% no veuran disminuïts els seusretorns, serà sobretot la recollida deFORM de qualitat baixa i molt baixa la

que veurà augmentar més els seusi ngressos. La taula següent mostrauna comparativa entre els retorns perrecollida i tractament de FORM elsanys 2004 i 2005, suposant el casd’un municipi de caràcter urbà (perals altres casos, les conclusions sónsemblants) (Taula 26).

§ Respecte de l’any anterior, el coefi-cient de ponderació segons poblacióes deixa d’aplicar als tractaments dereducció de la quantitat o millora dela qualitat del rebuig destinat a dipòsitc o n t rolat, fet que té força lògica.Ta nmateix, el retorn previst per aquest

Òptima 10% 1,2

Intermèdia 20% 1,0

Baixa 30% 0,7

Coeficients per a modular els re t o rns del cànon de residus pels conceptes de recollida i tractament de la FORM en funció del nivell d’impropis, 2004

QUALITAT DE LA FORM MÀXIM NIVELL D’IMPROPIS COEFICIENT

Taula 22

Rural Menys de 5.000 1,50

Semi-rural 5.000 – 49.999 1,28

Urbà Més de 50.000 1,00

Coeficients per a modular els re t o rns del cànon de residus en funció de la grandària de població

TIPUS DE MUNICIPI POBLACIÓ COEFICIENT

Taula 23

CONCEPTE IMPORT

1.1 Tractament de FORM recollida selectivament 32,5 €/t

1.2 Reposició i manteniment d’infrastructures per a 9,25 €/tplantes de tractament de FORM

2. Tractaments de reducció de la quantitat o millora de 3,0 €/tla qualitat del rebuig destinat a dipòsit controlat

3. Recollida selectiva de FORM 11,7 €/t

4. Recollida selectiva de paper i cartró 27,0 €/t

5. Deixalleria

5.1 Retorn fix (per habitant servit) 0,45 €/habitant a

5.2 Retorn variable:

Electrodomèstics amb CFC 85,0 €/t

Fustes i vidre pla 12,0 €/t

Piles i fluorescents 160,0 €/t

Olis vegetals 80,0 €/t

Residus d’aparells elèctrics i electrònics 40,0 €/t

Pneumàtics 50,0 €/t

Residus especials en petites quantitats 95,0 €/t

Poda 14,0 €/t

Criteris per al retorn del cànon de residus als ens locals, any 2005Taula 24

a. La forma per a calcular els habitants servits també s’ha modificat. En aquest cas els habitants de fet d’un municipies calcularan com la generació de residus de l’any 2004 entre la generació anual per habitant a Catalunya l’any 2003(591,3 kg). Per aquells municipis en què la divisió entre habitants de fet i habitants de dret sigui superior a 1,64 esconsiderarà que els habitants servits (aquells sobre els quals es computarà el retorn) seran els resultants de la següentfórmula: habitants servits = habitants de fet – 0,64 x habitants de dret.

NOTES

4. Amb data 7 de febrer de 2005 es publicà al DiariOficial de la Generalitat de Catalunya un Anuncid’informació pública de l’avantprojecte de llei demesures de finançament de les infraestructures detractament de residus, que suposaria la derogacióde la Llei 16/2003, malgrat bona part de les sevesdisposicions és d’esperar que quedin integrades enel nou text aprovat.


tius de recuperació de la Llei i delsp rogrames vigents en matèria de re s i d u smunicipals. En els propers anys lesm odificacions s’haurien d’encaminar aincentivar més les Bones Pràctiques.

a c o l l i r-se a re t o rns per recollida selecti-va, sigui quina sigui la seva qualitat, iés a més el tram que més augmenta elsseus re t o rns respecte de l’any anterior.

§ La darrera modificació de certa re l l e-vància ha estat la institució d’un tramvariable del retorn que perceben lesdeixalleries, que es defineix en funciódels seus resultats de captació decerts materials.

És opinió dels autors que la majoriad’aquestes modificacions tenen unc aràcter regressiu des del punt de vistaambiental, i que contradiuen els objec-

Comparació entre 2004 i 2005 dels retorns del cànon de residus cap als Ens Locals en concepte de recollida i tractament de la FORM per a diferents nivells d’impropis

Taula 26

0 < x £ 5 % 2

5 < x £ 10 % 1,5

10 < x £ 15 % 1,2

15 < x £ 20 % 1

20 < x £ 25 % 0,7

25 < x £ 30 % 0,5

x > 30 % 0,3

Coeficients per a modular els re t o rns del cànon de residus pels conceptes derecollida i tractament de la FORM en funció del nivell d’impropis, any 2005

NIVELL D’IMPROPIS X (%) COEFICIENT

Taula 25

>30% Recollida 5,60 3,51

Tractament 16,25 32,50

Total 21,85 36,01 64,81%

25-30% Recollida 7,84 5,85


Total 30,59 38,35 25,37%

20-25% Recollida 7,84 8,19


Total 30,59 40,69 33,02%

15-20% Recollida 11,20 11,70


Total 43,70 44,20 1,14%

10-15% Recollida 11,20 14,04


Total 43,70 46,54 6,50%

5-10% Recollida 13,44 17,55


Total 52,44 50,05 -4,56%

0-5% Recollida 13,44 23,40


Total 52,44 55,90 6,60%

NIVELL D'IMPROPIS CONCEPTE 2004 (€/t) 2005 (€/t) % INCREMENT


El bon resultat del cànon sobre la deposició de residus

municipals ha d’animar a introduir impostos sobre els tractaments finalistes dels

residus industrials

LES PROPOSTES

FRUSTRADES DE CÀNON

SOBRE RESIDUS

INDUSTRIALS I DE

LA CONSTRUCCIÓ

DELS ANYS NORANTA

La producció tant de residus industrialscom de la construcció és un dels prin-cipals problemes ambientals a Catalunya.La quantitat generada supera àmplia-ment la quantitat de residus municipalsproduïts: respectivament 5.897.653 i6.315.283 tones de residus industrialsi de la construcció, enfront de 3.976.118tones de residus municipals l’any 2003(Agència de Residus de Catalunya, 2004).La Generalitat ha desenvolupat diversespolítiques per adreçar aquesta qüestió,i entre les quals s’ha plantejat diversoscops la possibilitat d’incidir-hi tambéper la via tributària.

El Decret legislatiu 2/1991, de 26 desetembre, pel qual s’aprova la fusiódels textos legals vigents en matèria deresidus industrials, preveia l’establi-ment de gravàmens específics tant sobrela producció de residus, o sobre deter-minats components d’aquests residus,com sobre els productes o les matèriesprimeres que els originen. La Llei 6/93de residus també menciona en el seuarticle 7.2 la possibilitat d’“establirm e s u res orientades a reduir la pro d u c c i óde residus i llur perillositat mitjançantl’aplicació, entre altres, de taxes o altre stributs damunt la producció i la dispo-sició del rebuig”.

A partir d’aquest marc es va elaboraruna proposta de cànon, que va anarevolucionant força i de la qual a conti-nuació se’n descriuen les tres versionsmés significatives, per ordre cronològic:§La proposta continguda en el Progra-ma de gestió dels residus especialsa Catalunya (PGRE) § La proposta elaborada per la Junta deResidus i desenvolupada a la Memòriajustificativa i econòmica de la Llei delcànon de residus, § El Projecte de llei del cànon sobreels residus, de setembre de 1997.

LA PROPOSTA CONTINGUDA EN ELPROGRAMA DE GESTIÓ DELS RESIDUSESPECIALS A CATALUNYA

El PGRE de 1994 preveia explícita-ment la creació d’un cànon de residusespecials (CRE). Aquest cànon es con-cebia com un gravamen sobre els re s i d u sespecials produïts a Catalunya, i sobretots aquells que hi siguin gestionats.Els objectius del CRE eren:§ Establir un mecanisme de finança-ment que permeti incentivar a travésd’ajuts a les empreses les mesures deminimització, de valorització i de re u-tilització de residus, i en segon termela seva gestió correcta.§ Crear i mantenir els instruments queel PGRE inclou (Centre d’Iniciatives pera la Producció Neta, experiències pilot,R+D etc.) i d’altres que la dinàmicade la gestió mateixa recomani crear.§ Dotar la Junta de Residus dels recursos necessaris per a l’exercici deles seves funcions.§ C rear i mantenir les infraestru c t u re snecessàries per a la gestió correcta delsresidus que tenen origen en el consummassiu de productes especials, mentreno es disposi de mecanismes per apli-car els costos del servei al productor o al consumidor.§ Crear els mecanismes de compensa-ció per a l’Administració local recep-tora d’instal·lacions de disposició delrebuig de residus especials en els ter-mes que marca l’article 18 del Decretlegislatiu 2/1991, de 26 de setembre.

Es proposava que la tributació vinguésmodulada per tres factors:§ Possibilitat de minimització i de va-lorització del residu en funció de latecnologia disponible§ Tipus de gestió del residu (determi-nada al seu torn per la qualitat del re-sidu)§ Quantitat de residu pro d u ï t / g e s t i o n a t

El cànon de residus especials es cal-cularia segons la fórmula:

CRE = (F · pi + B · T i) · V · ni

On:F és la quota fixa per tona de residusespecials generadapi és el coeficient de perillositat, segonsel que es determina a l’Annex 3 delPGRE:

3.3


LA PROPOSTA ELABORADA PER LAJUNTA DE RESIDUS I DESENVOLUPADAA LA MEMÒRIA JUSTIFICATIVA I ECONÒMICA DE LA LLEI DEL CÀNON DE RESIDUS

A la reunió número 33 del Consell deDirecció de la Junta de Residus de 14de juliol de 1995 es va presentar la p ro-posta de Llei sobre el cànon de re s i d u s .La proposta de cànon del PGRE evolu-cionà, cap a una nova versió, que esdescrivia a la Memòria justificativa ieconòmica de la Llei del cànon de resi-dus, amb data de maig de 1997.

El nou tribut ja no requeia sobre lag eneració i el tractament dels residus,sinó només sobre el tractament finalistadels residus industrials i de la constru c c i ó(deposició controlada i incineració). Elssubjectes passius del cànon eren els ges-tors d’aquestes instal·lacions, cosa quesimplificava molt la gestió del tribut.Respecte a la versió prevista al PGRE, elnou tribut tampoc no preveia una discri-minació de les quotes, segons els re s i d u sfossin o no potencialment valoritzables.

Es preveia una implantació pro g re s s i v ade l’impost, d’acord amb les tarifes pertona (en ptes.) (Taula 27).

D’acord amb les quantitats de residusestimades per a cada destinació, la Me-mòria justificativa preveia la recaptació(en milions de ptes.) (Taula 28).

La categoria de cada residu s’establiad ’ a c o rd amb la classificació determ i n a d aen el Catàleg de residus de Catalunya.

D’acord amb la memòria (Junta deResidus, 1997: 14), els rendimentsprovinents del cànon es destinarien a:

1. El finançament dels pro g r a m e sd’actuació sobre residus aprovats perla Junta de Residus, en el marc delPrograma general de residus de C a t a-lunya i al cost de la se va gestió.2. El finançament de les accions pera la minimització i la valorització delsresidus tenen, per aquest ord re, caràcterp r i o r i t a r i .3. El pagament d’interessos i amortit-zació de crèdits.

EL PROJECTE DE LLEI DEL CÀNONSOBRE ELS RESIDUS INDUSTRIALS

El setembre de 1997, el Parlament deCatalunya admeté a tràmit, a propostadel conseller de Medi Ambient, el Pro-jecte de llei de cànon sobre els residus( Tram. 200-00034-05, BOPC Núm.197, 8 de setembre de 1997), que havias o f e rt algunes variacions import a n t srespecte al tribut descrit a la Memòriajustificativa anteriorment exposada.

Les finalitats del cànon detallades alProjecte de llei eren (art. 2):§ P ro m o u re l’ús racional dels re c u r s o s§ Afavorir la minimització i valoritzaciódels residus

Categoria del residu / pi :- Inerts, banals / 1- Fermentables assimilables

a residus municipals / 2- Inertitzats, inerts d’atenció

especial, no perillosos / 3- Especials de baixa concentració / 4- Especials d’alta concentració / 5- Especials molt tòxics o perillosos / 6

B és la quota base de gestióTi és el coeficient corresponent altractament o disposició del rebuig. Enplantes pròpies prendria el valor de 0,mentre que en plantes de tercersp rendria els valors orientatius següents:

Tipologia del tractament / Ti:- Tractament físic, químic i

biològic / 0,45- Inertització / 0,90- Incineració de residus

no halogenats / 1,45- Incineració de residus

halogenats / 2,45- Deposició directa a dipòsit

de classe II / 1,50- Deposició directa a dipòsit

de classe III / 3,00

V és un factor de valorització dels re-sidus, que pren els valors següents:

Tipologia del tractament / V:- Residu no valoritzat que és

clarament reciclable o reutilitzable / 2

- Residu valoritzat (reciclat en el procés mateix o reutilitzat per un valoritzador extern) / 0

- Residu no valoritzable / 1

ni és un factor de la quantitat o volumde residus generats.

El CRE seria abonat pels productorsals tractadors o directament al dipòsitde residus. Es proposava l’aplicacióprogressiva del cànon.

P revisió de recaptació del cànon de residus industrials de Catalunya, 1997*Taula 28

Calendari d’implantació i tipus previstos per al cànon de residus industrials de Catalunya, 1997*Taula 27

Residus industrials especials 4.250 6.375 8.500 -

Residus industrials no especials 2.550 3.825 5.100 -

Residus industrials inerts 850 1.275 1.700 -

Residus de la construcció - 250 300 400

TIPUS DE RESIDU 1998 1999 2000 2001

Residus industrials especials 1.229 1.624 1.812 -

Residus industrials no especials 1.874 2.447 2.668 -

Residus industrials inerts 69 79 77 -

Residus de la construcció - 265 294 361

TIPUS DE RESIDU 1998 1999 2000 2001

*Tarifes per tona en pessetes

*Recaptació en milions de pessetes

§ Aconseguir que els costos ambientalsde la generació dels residus re c a i g u is o b re qui els produeix, d’acord amb elprincipi de qui contamina paga

En el preàmbul del Projecte de lleis’afirma que “el cànon no té una fina-litat recaptadora, sinó que és un ins-t rument de política mediambientalque persegueix una reducció de lageneració de residus i una modificacióde les pautes de comportament delsciutadans de Catalunya. En aquestsentit, la introducció del cànon preténque els gestors de les plantes on es re a-l i t z e n les operacions de disposició delrebuig incorporin els costos ambientalsen els preus del servei que ofereixen”.

L’objecte del cànon era la disposiciódel rebuig “tant a l’origen com en plantesexternes” dels residus inerts, no espe-cials i especials, procedents d’activitatsindustrials i de la construcció, mitjan-çant qualsevol de les operacions se-güents (art. 7):§ Disposició en el sòl o en el seu in-terior, incloent-hi el dipòsit en el sòlde residus de la construcció per a larehabilitació d’àrees degradades peractivitats extractives.§ Injecció en profunditat.§ Llacunatge.§ Descàrrega en llocs d’abocament especialment preparats.§ Incineració en terra.§ Emmagatzematge permanent.§ Emmagatzematge previ a una de lesoperacions descrites en aquest article,quan aquesta operació sigui un serveipúblic de titularitat de la Generalitat(...). S’exclou d’aquest supòsit l’emma-

gatzematge temporal previ a la re c o l l i d aen el lloc de producció.

L'article 12 del Projecte establia elstipus impositius. Tanmateix, la Disposiciótransitòria establia la seva validesae ntre el segon i cinquè any després del’entrada en vigor, i determinava queper al primer any aplicarien unes tarifesreduïdes. La Disposició final segonae stablia l’entrada en vigor el dia 1 degener de 1998 per al cànon sobre resi-dus inerts, no especials i especials, i l’1de gener de 1999 per al cànon sobreresidus de la construcció (Taula 29).

En cas de barreja de residus de dife-rent classe, s’aplicaria el tipus impositiucorresponent a la classe superior. Aixímateix, la Disposició transitòria tambédeterminava que a partir del cinquè anyels tipus impositius fixats s’actualitzarienmitjançant la Llei de pressupostos de laGeneralitat de Catalunya, en funciódels objectius aconseguits.

Quant a la destinació dels ingressos elProjecte no diferia gaire de l’anteriorversió exposada en la Memòria. Concre-tament, l’article 5 del Projecte establia:

1. Els rendiments del cànon objected’aquesta Llei són destinats al finan-çament dels programes d’actuació enmatèria de residus industrials i deresidus de la construcció aprovats perla Junta de Residus, en el marc delPrograma general de residus de Cata-lunya i al cost de la seva gestió.2. Tindran preferència per al finança-ment previst en el paràgraf anterior, peraquest ord re, les accions destinades ala minimització i valorització de re s i d u s .


3. S’autoritza la Junta de Residus,p e rquè pugui utilitzar la re c a p t a c i óf utura d’aquest cànon com a garantiade crèdits destinats a finançar inver-sions o operacions relacionades ambels objectius d’aquesta Llei.

Es pot afirm a r, per tant, que es tractavad’una proposta d’impost finalista, si bél’afectació era bastant genèrica, moltmés que la del vigent cànon de residusmunicipals.

El Projecte de llei rebé les aportacionsdels diferents grups parlamentaris, peròencara que el Projecte no s’arribà are t i r a r, la seva tramitació va quedarparalitzada i les esmenes no es vana rr ibar a discutir. L’aprovació de la Llei10/98 de residus, de la qual s’esperavaque se’n derivés un cànon estatal, vaacabar alentint el procés, part i c u l a rm e n tquan la indústria i el Grup de Treball deles comissions d’assumptes fiscals,Indústria i Medi Ambient van arg u m e n t a ra favor de no avançar-se amb un tributautonòmic abans del tribut estatal que,tanmateix, finalment no s’arribà a crear(Mendiola, 1999). Amb la dissoluciódel Parlament per les eleccions autonò-miques de 1999, el Projecte de lleid ecaigué automàticament, i des d’ales-hores no hi ha hagut noves propostes enaquest sentit.

La paràlisi normativa en aquesta matè-r i a denota que, fins ara, ha mancat unavoluntat política per introduir instru-ments econòmics i fiscals per incentivarla reducció i recuperació dels residusindustrials a Catalunya. El bon resultatdel cànon sobre la deposició de residusmunicipals ha d’animar a introduir im-postos sobre els tractaments finalistesdels residus industrials, un àmbit onfins i tot encara és més lògica l’aplicacióde la idea d’internalització d’extern a l i t a t s ,ja que es tractaria de tributs sobre elsector privat, i no imposats per unaA dministració sobre unes altres, comsucceeix en l’actual cànon de residusmunicipals.

TIPUS DE RESIDU 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Tipus impositius proposats en el Projecte de Llei del Cànon de Residus de 1997 (en pts./t)Taula 29

Residus inerts 375 750 750 750 1.500* 1.500* A determinar**

Residus no especials 1.250 2.500 2.500 2.500 5.000* 5.000* A determinar**

Residus especials 2.000 4.000 4.000 4.000 8.000* 8.000* A determinar**

Residus de 0 100 200 200 200* 400* 400*la construcció

*.A determinar per la Llei de Pressupostos de la Generalitat, dins el límit fixat.* * . A determinar per la Llei de Pressupostos de la Generalitat, sense re s t r i c c i o n s . També per a la resta d’anys successius.

4ANÀLISI DE POSSIBLES NOVES FIGURES AUTONÒMIQUES

DE FISCALITAT AMBIENTAL O DE REFORMA DE LES EXISTENTS

4 61EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAANÀLISI DE POSSIBLES NOVES FIGURES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL O DE REFORMA DE LES EXISTENTS

No existeix actualment a Catalunya cap instrument

tributari que penalitzi els fluxoscontaminants a l’atmosfera

Fer pagar per abocar contaminants a les aigües o per

generar residus sòlids, com japassa parcialment a Catalunya,

mentre és gratuït abocar contaminants a l’atmosfera, pot

crear l’efecte indesitjable de desplaçar contaminació d’un

medi a un altre

Molts són els contaminants atmosfè-rics que potencialment podrien ser gra-vats i, de fet, segons la base de dadesde l’OCDE (OECD, 2003) en algunspaïsos estan gravats un nombre eleva-díssim de contaminants (fins a 160 aLetònia o 62 a Polònia). La informaciós o b re quines són les emissions efectivesdels importants focus de contaminacióencara és molt limitada al nostre país,però haurà de ser cada vegada més con-trolada. De fet, ja avui els estats mem-bres de la Unió Europea estan obligatsa obtenir i fer pública informació sobretotes les fonts de 26 contaminants atmos-fèrics que superin determinats llindarsd’emissions totals anuals, per ser inclososdins l’inventari europeu d’emissionscontaminants (EPER) (Diari Oficial deles Comunitats Europees, 28–7–2000).

La nostra proposta és que es comencigravant els grans focus d’emissió d’òxidsde sofre i de nitrogen. Són dos contami-nants sobre els quals ja existeixenp recedents de tributació en altres auto-nomies, també són dos dels més fre-q ü e n t m e n t gravats a altres països euro-peus, tenen límits legals tant d’emissió(en termes de concentracions màximesals gasos de sortida de les instal·lacions)com d’immissió (Directiva 1999/30/CEde 22 d’abril de 1999, DOCE, núm. L163, de 29–06–1999), el seu control(directe o aproximat a través de coefi-cients d’emissió) no presenta granscomplicacions, i sobretot sembla existirconsens en el fet que són dos contami-nants ambientalment problemàtics aCatalunya.

En el cas de les emissions d’òxids den i t rogen, una recent nota de pre m s ade la Comissió Europea (IP/04/872)instava a nou països membres a re d u i rla contaminació atmosfèrica de lesz ones urbanes. Entre aquests països hihavia Espanya, on segons l’informe del2001 existien concentracions excessivesd’òxids de nitrogen entre altres llocs al ’ À rea de Barcelona. Tot i que el prin-cipal factor d’aquestes emissions ales zones urbanes és clarament el trà-fec urbà, l’actuació sobre grans focusde contaminació ha de ser també unap r i o r i t a t .

IMPOSTOS SOBRE

EMISSIONS DE GASOS

A L’ATMOSFERA

4.1 En la política ambiental respecte a lesemissions a l’atmosfera, cal distingirentre dues àrees d’actuació molt dife-rents. Una és la de les emissions deg a s o s amb efecte d’hivernacle –i princi-palment del CO2– amb efectes de caireglobal, i una altra és la de les emissionsd ’ a l t res contaminants que pel seu efectepropi, o dels contaminants secundarisque originen, tenen efectes negatiussobre les persones i/o els ecosistemesde caire local i/o regional. En aquesta p a rtat ens re f e r i rem únicament aaquest segon grup de contaminants,perquè sobre els primers és molt mésindicat incidir–hi amb instruments eco-nòmics des d’una escala supraautonò-mica (vegeu l’apartat 4.7).

No existeix actualment a Catalunyacap instrument tributari que penalitziels fluxos contaminants a l’atmosfera,ni tampoc hi ha hagut precedents depropostes legislatives en aquest sentit.Tanmateix, com hem vist en els apart a t s2.1, 2.2 i 2.3, sí que existeixen expe-riències en altres autonomies com sónels casos de Galícia i Castella–La Manxai –pendent d’aplicació– Andalusia.També hi ha, evidentment, moltes ini-ciatives en altres països.

La política ambiental europea sobre lacontaminació s’ha orientat cada vegadamés cap a un enfocament integrat de lacontaminació, en el sentit que lesn o rmatives i els controls han de teniren compte tots els vectors ambientals(aigua, atmosfera i terra) per evitard e s p l a ç a m e n t s de contaminació entreels diferents medis. En coherència ambaquesta orientació, creiem que la fisca-litat ambiental també s’hauria d’orientara gravar els fluxos a tots tres medis per-què, en tot cas, s’externalitzen costosal conjunt de la societat, i en tots trescasos cal que aquests costos repercu-teixin en els causants de la contaminació,perquè així tinguin un incentiu econò-mic per reduir–los. Fer pagar per abocarcontaminants a les aigües o per generarresidus sòlids, com ja passa parcial-ment a Catalunya, mentre és gratuïtabocar contaminants a l’atmosfera, potcrear l’efecte indesitjable de desplaçarcontaminació d’un medi a un altre.

462 EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAANÀLISI DE POSSIBLES NOVES FIGURES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL O DE REFORMA DE LES EXISTENTS

aplicar a cadascun el tipus impositiucorresponent (que pot ser el mateix odiferent). Ens inclinem clarament peraquesta segona opció, que consideremmés transparent i flexible ja que els ti-pus impositius relatius podencanviar–se al llarg del temps sense ha-ver d’alterar la base imposable.

TIPUS IMPOSITIUS

Respecte als tipus impositius relatiusdels dos contaminants, els exemplesautonòmics revisats han optat implíci-tament en dos casos per establir elm a t e i x tipus impositiu, mentre en una l t re cas –el d’Andalusia– el tipus implícitdels òxids de nitrogen és un 50% supe-rior al dels òxids de sofre i la base pera aquesta decisió ha estat sens dubte larelació d’1,5 que l’EPER estableix entreel llindar d’emissions anuals a partir d e lqual és obligatori informar (150 tonesanuals en el cas dels òxids de sofre i100 tones anuals en el cas dels òxidsde nitrogen). Respecte a l’experiènciainternacional es fa impossible treureuna conclusió general, ja que algunspaïsos graven un i no un altre d’aquestscontaminants, però amb la informaciódisponible pot apuntar-se que quan esgraven tots dos a la vegada sembla mésfreqüent que els tipus dels NOX siguinmés elevats que en l’SOX i no a la inversa.Tenint en compte aquestes experièn-cies, i l’opinió experta que hem pogutobtenir de tècnics del Departament deMedi Ambient i Habitatge, ens incli-nem per gravar més els NOX que els SOX

i proposem que els tipus impositiusdels òxids de nitrogen siguin un 50%superiors als del sofre.

Respecte als nivells impositius, hi hados punts de referència que pot adoptarla fiscalitat ambiental. El primer és quehan de tenir alguna relació amb lai mportància dels problemes ambientalsque generen; el segon és que siguinc apaços de generar un incentiu sufi-cient per assolir reduccions significativesde la contaminació. Tant si prenem l’uncom l’altre punt de vista no és gens fàcila rribar a una proposta quantitativa.Més enllà del principi genèric de què ésconvenient una certa proporcionalitat

En tot cas, tant el nombre de contami-nants afectats com els tipus impositiuse s t a b l e rts inicialment haurien de serrevisables en el futur –probablementampliant la base fiscal i augmentant elstipus impositius– en funció de l’expe-riència amb l’impost, les prioritats de lapolítica ambiental, i la capacitat ded i sposar d’informació sobre diversoscontaminants. La prudència recomanafixar inicialment uns tipus impositiusmoderats tot i que això fa menys potentl’efecte incentiu. Però sempre cal es-perar que un tribut sobre la contaminaciótindrà un efecte sobre els seus nivells,i que a llarg termini l’efecte serà mésgran que a curt termini, sobretot si elsagents econòmics preveuen que els tipusimpositius com a mínim es mantindranal llarg del temps, i encara més si veuenprobable que augmentin.

Precisament dos dels exemples euro-peus de fiscalitat ambiental consideratsamb més efectes ambientals positiuspels informes de l’Agència Europea delMedi Ambient són els tributs sobreemissions d’òxids de sofre i d’òxids denitrogen a Suècia introduïts a principisdels noranta (European EnvironmentAgency, 1997 i 2000). L’impost suecsobre el sofre grava amb un tipus moltelevat –1.620 euros per tona de SO2

(OECD, 2003)– les emissions d’òxidsde sofre dels carburants amb un contin-gut de sofre igual o superior al 0,1% enpes: els grans consumidors fan unadeclaració directa que els permet des-gravar per les mesures de desulfuracióde gasos, mentre que els petits consu-midors tenen incorporat l’impost en elpreu del producte. Segons estimacionsde l’Agència de Protecció Ambientalsueca, la reducció d’emissions atribuïblea l’impost durant 1989–1995 seriad’unes 19.000 tones: un 30% de lareducció total del període (EuropeanEnvironment Agency, 2000: 73). Dosa l t res exemples d’impostos elevatss obre les emissions de SO2 són els deD i n a m a rca (1.342 euros per tona, segonsl’OECD, 2003) i Noruega (OECD, 2001,pàg. 66–67). Pel que fa als òxids den itrogen l’instrument aplicat a Suèciades de principis dels noranta no ésp r òpiament un impost (als informes del’Agència Europea del Medi Ambient es

caracteritza com a charge i no com at a x), i més aviat s’ha de parlar de sistemade bonificació–penalització. Les instal·la-c i o n s de combustió afectades paguenen pro p o rció a les seves emissions( m esurades o, si això no és possible,estimades a partir d’uns factors d’emis-sió), però els ingressos són retornats ales mateixes empreses en proporció al’energia utilitzada, de manera que elspagaments en termes nets són positiusper a les empreses més contaminantsque la mitjana (per unitat d’energ i au t ilitzada) i negatius per a les relativa-ment menys contaminants. La bonifica-ció/penalització per tona de NOX ésmolt elevada, de 4.322 euros (OECD,2003), afecta unes 185 instal·lacionsi, segons avaluacions de l’Agència deProtecció Ambiental sueca, va ser unfactor clau per a la disminució entre1990 i 1996 d’aproximadament el 50%de les emissions totals de les instal·la-cions afectades: de 24.500 a 12.500tones/any (European Enviro n m e n tA g e n c y, 2000: 74). L’efectivitat ambien-t a l d’un instrument com aquest –que nogenera cap ingrés fiscal– és l’exemplemés extrem sobre com els mèrits delstributs ecològics no s’han de jutjar només–ni menys encara principalment– pelsingressos fiscals que generen, malgratque aquesta també sigui una qüestiórellevant.

DETERMINACIÓ DE LA BASE IMPOSABLE

Quan s’estableix un impost sobre diver-sos contaminants hi ha dues possiblesopcions per determinar la base imposa-ble. La primera opció és definir un a g re-gat de contaminació –fent una sumasimple de les unitats físiques o unaponderació més complexa–. Aquest ésel cas de les experiències autonòmiquesesmentades amb els dos contaminantsque estem considerant (en el cas andalústambé es consideren les emissions deCO2 en el mateix impost, una opcióque, com ja hem argumentat, conside-re m desencertada). La segona opció–com l’adoptada a Catalunya en el casdel cànon de l’aigua– consisteix a defi-nir com a bases imposables els dife-rents paràmetres de contaminació, i


mateix contaminant, la primera tendiràa reduir les emissions sempre que elcost marginal sigui inferior a 100 euro s ,m e n t re que la segona no tindrà incentiuper reduir les emissions si el cost de fer-ho és més gran de 70 per tona evitada.

L’ a rgument favorable als blocs tarifarisés particularment rellevant quan estemparlant de preus de béns, com l’aigua,el consum dels quals esdevé per a certsllindars vitals mínims una necessitatbàsica, i la seva satisfacció equitativaes considera un dret humà. Però ésmolt menys convincent quan, com enaquest cas, estem parlant d’efectese xterns que és possible modificar ambcanvis tecnològics o de procés queadopten les empreses amb criteris demercat. És cert que, per a una instal·la-ció determinada i un determinat nivellde pressió fiscal ambiental sobreaquesta instal·lació, l’incentiu a lai nversió en processos descontaminantsserà més gran si una reducció del x% esveu acompanyada per una re d u c c i óm ajor del x% de la factura impositiva;però això també es donarà sempre queexisteixi un mínim d’emissions exempt,com proposem que sigui el cas enaquest impost sobre emissions atmos-fèriques que només gravaria grans focusde contaminació a partir d’un cert llindar.

SIMULACIÓ DE LA POSSIBLE RECAPTACIÓ D’UN IMPOST SOBRECONTAMINACIÓ ATMOSFÈRICA A CATALUNYA

A la Taula 30 presentem una simulaciódel nombre d’instal·lacions que esta-rien afectades, i dels ingressos fiscalsque s’obtindrien, segons que s ’ a p l i-quessin a Catalunya diferents modelsd’impost sobre la contaminació atmos-fèrica. Tots els càlculs estan basats enles dades de l‘EPER facilitades pelDepartament de Medi Ambient i Habi-tatge, i es refereixen a l’any 2001, eldarrer disponible en el moment de tan-cament de l’estudi. Això, i el fet que labase de dades és recent i té encarainsuficiències, obliga a pre n d re els re-sultats com a primeres aproximacionsa l’ordre de la magnitud dels efectesdels models d’impostos considerats.

En primer lloc presentem les instal·la-cions potencialment afectades i l’esti-mació de recaptació que suposarial ’ aplicació a Catalunya dels impostosde Galícia, Castella–La Manxa i Andalu-sia exactament com estan configuratsen aquests llocs. Com a quarta simulacióconsiderem la recaptació que tindria unimpost com l’andalús prescindint de lesemissions de CO2 (com si aquestes fossinnul·les, amb la qual cosa la recaptaciódisminueix no només perquè es deixad’ingressar per aquest concepte sinóperquè els llindars a partir dels quals espassa d’un tram impositiu a d’altre srepresenten en general més emissionsdels altres contaminants).

Finalment, presentem dues estima-cions sobre dos models d’impost queconsiderem més aconsellables i quetindrien les característiques següents:

a) Cadascun dels contaminants repre-senta una base imposable diferentamb un tipus impositiu que situem,en el cas dels NOX en un 50% supe-rior en el cas dels SOX.b) Existeix un mínim exempt a partirdel qual s’aplica sempre el mateix tipusimpositiu, és a dir, l’impost marginalde cada unitat contaminant és –a par-tir del mínim exempt– constant i igualper a totes les empreses.

A la primera d’aquestes estimacionssituem el mínim exempt en 300 unitatsde SOX i 200 unitats de NOX (similar alcas andalús tot i que en aquest cas coma mínims independents), i els tipusi mpositius els situem en un nivell inter-medi entre els diferents que s’apliquena Andalusia, en concret de 66,66 i 100euros per tona de SOX i NOX, respectiva-ment. A la segona d’aquestes estima-cions, que és la proposta per la qualens inclinem, els tipus impositius apli-cats són els màxims previstos a Andalu-sia –93,33 i 140 euros per tona de SOX

i NOX, respectivament– i els mínimsexempts són inferiors, equivalents alsllindars de l’EPER. L’augment de re c a p-t a c i ó d’aquest segon cas es deu princi-palment als tipus impositius més alts, isecundàriament al fet que el nombred’instal·lacions afectades seria superior.En tots els casos la recaptació màximaestimada correspondria a la que es pro-

entre danys ambientals i impost, somforça escèptics sobre la possibilitat detraduir en diners els danys ambientalsgenerats pels diferents contaminants,tot i que l’economia ambiental sovintha fet exercicis d’aquest tipus. Per alcas espanyol, podem citar el treball deLabandeira i Labeaga (2000) que ambmoltíssima cautela va estimar una xiframínima de 41 pessetes per kg de SO2

per a l’any 1994, que actualitzada se-gons la variació de l’IPC equivaldria ac-tualment a uns 335 euros/tona. Aquestaés una xifra petita, com diuen els autorsmateixos, en comparació amb els re s u l-tats habituals dels estudis intern a c i o n a l s .

Per fer previsions sobre el possibleefecte de diferents tipus impositiuss obre les emissions caldria disposard’estimacions dels costos marginals dela seva reducció, que no tenim. Unad a d a interessant és que en el cas delsEstats Units la gran reducció d’emis-sions d’òxids de sofre que es va produirdesprés de la introducció d’un mercatde drets d’emissió als anys ‘90 s’hae stimat que va costar de mitjana uns165$ per tona en el cas de canvis acarbons amb menys contingut de sofre,i 265$ per tona en els casos de mesure stècniques de desulfuració (Schmalenseeet al., 1998). De tota manera insistimen el fet que decidir gravar un fluxcontaminant és un senyal econòmici m p o rtant fins i tot si inicialment esd ecideix posar uns nivells impositiusforça moderats. La nostra proposta ésque s’apliquin inicialment uns tipusimpositius de l’ordre de magnitud delsque ja estan aprovats a Andalusia.

Pel que fa a l’existència o no de tramsamb tipus diferenciats, l’opció d’esta-b l i r-ne varis (com han fet totes lesi n iciatives autonòmiques revisades) potser qüestionada en termes d’eficiènciaeconòmica. L’argument és aquest: sivolem assolir un determinat nivell dereducció de les emissions de forma quees minimitzin els costos totals de lareducció, no està justificat gravar deforma diferent les emissions marginalsde diferents instal·lacions; si una ins-tal·lació està gravada amb, per exemple,100 euros per tona de contaminant iuna altra amb 70 euros per tona del


duiria si els agents econòmics gravatsno fessin res per reduir la contaminació,que és el contrari del que s’espera. Esdóna, per tant, només com a ordre demagnitud aproximat.

Pel que fa les activitats econòmiquesque resultarien més afectades per l’im-post, segons les dades de l’EPER,d e staquen les refineries de petroli, laindústria química, la producció de ci-ment i vidre i la generació tèrmica d’elec-tricitat ( Taula 30).

Cal insistir que aquests càlculs delsingressos fiscals no tenen en compteels possibles efectes incentivadors del’impost. Si amb aquest impost i altrespolítiques s’aconseguís reduir la conta-minació atmosfèrica la recaptació ten-diria a re d u i r-se (suposant que hi haguéstipus impositius constants), la qual cosahauria de valorar-se molt positivament.

LLINDARS EXEMPTS(t/any)

SOX NOX

16

16

31

27

32

42

RECAPTACIÓ ESTIMADA

AMB DADES 2001 (€/any)

NOMBRE D’INSTAL·LACIONS AFECTADES BASATEN DADES 2001

Aplicació de l’impostgallec a Catalunya

Aplicació de l’impostmanxec a Catalunya

Aplicació de l’impostandalús a Catalunya*

Aplicació de l’impostandalús a Catalunya,només sobre SOX i NOX

Aplicació d’un tipus66,66 €/t SOX i de100 €/t sobre NOX,i amb llindars majorsals de l’EPER

Aplicació d’un tipusúnic 93,33 €/t SOX

i de 140 €/t sobreNOX, i amb llindarsEPER

1.000

1.000

3 unitats contaminants(450 tones de SOx, 300 de NOx o 300.000 de CO2)

3 unitats contaminants(450 tones de SOx o300 de NOx)

300 200

150 100

1.296.064

746.219

5.299.329

3.782.033

4.405.362

6.857.876

SIMULACIÓ EFECTUADA

Simulació de l’aplicació de diverses variants d’impostos sobre la contaminació a CatalunyaTaula 30

* No té en compte els canvis introduïts al desembre del 2004 a l’impost andalús (vegeu apartat 2.3). Amb aquests canvis la recaptació en aquest supòsit, i el que no té en compte el CO2, encara serien més semblants.

Certament un determinat consum elèctric domèstic pot

considerar-se actualment com unbé de primera necessitat, i esjustifica socialment que sigui

accessible a preus baixos, peròaixò no és un argument a favor

d’uns preus baixos per a qualsevol nivell de consum

IMPOSTOS SOBRE

L’ENERGIA NUCLEAR


nacle a la Comunitat). És bo que lesempreses elèctriques es vegin menysc a rregades d’exigències per assolird eterminats objectius d’emissions degasos amb efecte d’hivernacle en lamesura que tinguin una major pro p o rc i ód’energies netes –o, si més no, que elscombustibles fòssils utilitzats generinmenys emissions per unitat d’energia–;però no està en absolut justificat quetambé es vegin beneficiades les em-p re s e s que tinguin una major proporciód’una font energètica tan problemàticaambientalment com és la nuclear.

Hi ha vàries possibles bases imposablessobre l’energia nuclear. La primera és lapròpia generació d’energia elèctricagravant directament els quilowats/hora(kWh) d’origen nuclear. Això ja es fa,com s’ha exposat en l’apartat 2.2, aCastella-La Manxa. També existeixenalgunes experiències intern a c i o n a l s ,com són els casos de la República Txecai en particular a Suècia (on també esgrava la instal·lació nuclear mateixaamb uns 596 euros mensuals per MWde potència, de manera que una centrald’una potència de 1.000 MW pagariaper aquest concepte una mica més de7 milions d’euros l’any) (OECD, 2004).

Proposem aplicar a Catalunya un tipusimpositiu de 0,0012 euros/kWh com elde Castella-La Manxa que pràcticamentcoincideix amb el suec i el txec (OECD,2004). La recaptació potencial seria–si partim de les dades de produccióelèctrica del 2003– d’uns 30 milionsd’euros, com figura a la Taula 31.

En aquest cas no hi hauria cap efectedirecte sobre la quantitat d’impactesambientals generats per les centralsnuclears mentre seguissin funcionant,

4.2 La generació d’electricitat mitjançant lafissió nuclear és una activitat d’elevatrisc que genera un greu problema noresolt –els residus nuclears– que afectaràles generacions futures per períodes detemps extremadament elevats. En l’acordper un Govern catalanista i d ’ e s q u e rre sa la Generalitat de Catalunya del 14 dedesembre del 2004 hi ha el compromísexplícit d’establir un “programa de tan-cament de les centrals nuclears”.

Les centrals nuclears avui en funcio-nament a Catalunya –Ascó I i II i Va n-dellòs II– tindran una vida útil quedependrà bàsicament de decisionsp olítiques i dels problemes tècnics ambquè es puguin trobar. En aquest sentitla tributació –si més no, una tributaciómoderada– tindrà una incidència petitasobre la quantitat d’energia nuclear i deresidus radioactius que es generin aCatalunya. Tanmateix, està perf e c t a m e n tjustificat que la rendibilitat de les cen-trals nuclears es vegi disminuïda ambla internalització d’alguna part dels c o s-tos ambientals que generen, i la imposi-c i ó des de la Generalitat podria ser unapalanca addicional per accelerar la deci-sió empresarial i política de posar fi ala seva explotació: el debat actual aC atalunya és si la vida útil de les cen-trals en funcionament serà de 25, 30,40 o 50 anys.

En el moment actual es dóna, a més,la situació de què les empreses elèctri-ques han d’assumir costos econòmicsderivats de les seves excessives emis-sions de gasos amb efecte d’hivernacle(amb la Directiva 2003/87/CE delP a rlament Europeu i del Consell, de 13d'octubre de 2003 per la qual s'esta-bleix un règim per al comerç de dretsd'emissió de gasos amb efecte d'hiver-

PRODUCCIÓ ELÈCTRICA RECAPTACIÓ FISCAL POTENCIAL 2003 EN GWh AMB UN IMPOST DE

0,0012 €/KWh

Recaptació potencial d’un possible impost a Catalunya sobre la producció d’electricitat en centrals nuclearsTaula 31

Font: Elaboració pròpia a partir de Generalitat de Catalunya, Departament de Treball i Indústria (2003).

Vandellòs II 8.559,8 10.271.760

Ascó I 7.918,0 9.501.600

Ascó II 8.550,3 10.260.360

TOTAL 25.028,1 30.033.720

CENTRAL NUCLEAR


i mpositius futurs i utilitzant un tipusd’interès. En aquest sentit pot argu-m e n t a r-se que si es vol gravar més l’ener-gia nuclear la forma més senzilla def e r- h o és augmentant el tipus impositiusobre el kWh, i no cal crear aleshoresun altre impost addicional. A més, podriaargumentar-se que un tribut autonòmicsobre l’emmagatzematge de residus téel punt feble que si la seva localització–que avui es fa a les centrals mateixes–es desplacés a una altra comunitata utònoma evitaria el pagament de l’im-post. Tot i això, i atès que no hi ha capperspectiva que es desbloquegi l’auto-rització d’instal·lacions definitives deresidus de llarga activitat, l’objecció tépoca rellevància pràctica si més no acurt termini.

En tot cas, s’opti per un o per dos fetsimposables l’important és que en cohe-rència amb una transició energèticaque inclogui un programa de tancamentde les nuclears està plenament justificataplicar impostos ambientals sobreaquest tipus d’energia, i que la seva cà-rrega sigui creixent a mesura que avançala seva vida útil. La nostra propostas’inclina per crear un impost sobre elkWh nuclear de l’ordre del comentat,que en el futur hauria d’incrementar-sei/o complementar-se amb una altrai mposició específica sobre els residusnuclears. El fet més escandalós és, però,que les centrals nuclears han estatrebent fins ara tota una sèrie de sub-vencions monetàries, ja que han exter-nalitzat molts dels costos associats a laseva generació d’electricitat. El casmés clar és el del cost monetari delsresidus que generen (incloent el desman-tellament de la central mateixa) querecau sobre l’empresa pública ENRESAi que s’ha estat finançant fins ara ambun percentatge sobre la tarifa elèctrica(que ha oscil·lat entre l’1,2 i el 0,8%del rebut de l’electricitat) i que aras uposava uns 120 milions d’euro sanuals pagats per tots els consumidors(Ecologistes en acció, 2005).

Afortunadament, la situació ha can-viat a proposta de la Comissió Nacionald’Energia i ara seran els propietaris deles nuclears els que hauran de fer-secàrrec d’aquestes despeses, tal com ha

perquè la finalitat de l’impost seriacontribuir a accelerar el seu tancament–evitant indirectament una generaciósuperior de residus nuclears–, i evitaruna discriminació injusta favorable ales centrals nuclears (en estar les a l t res tèrmiques incloses al merc a td’emissions de gasos amb efecte d’hi-v e rn a c l e ) .

Atès l’actual funcionament del mercatelèctric espanyol, la introducció d’aquestimpost no hauria de tenir en principicap incidència directa sobre els preusals quals les empreses de generacióelèctrica venen electricitat a les com-panyies distribuïdores: la pro d u c c i ónuclear de cada moment forma partíntegrament de l’oferta que les empre s e sg e n e r a d o res fan, i és la demanda dec ada interval horari juntament amb laquantitat addicional que els generadorsestan disposats a oferir als diferentsp reus la que determina el preu dem e rcat. Cal tenir en compte, a més,que l’impost equivaldria només a apro-ximadament l’1,4% del preu que paguenels consumidors, i que l’evolució delspreus màxims als consumidors dels da-rrers anys, decreixent en termes reals,no ha estat en la nostra opinió genspositiva des del punt de vista ambientalen desincentivar l’estalvi energ è t i c .Certament un determinat consum elèc-tric domèstic pot considerar-se actual-ment com un bé de primera necessitat,i es justifica socialment que sigui acces-s i b l e a preus baixos, però això no és unargument a favor d’uns preus baixos pera qualsevol nivell de consum. En tot casjustificaria –com en el cas de l’aigua–unes tarifes elèctriques que diferen-ciessin entre consums més i menysb àsics, malgrat que aquest canvi intro-dueix major complexitat. El ministre

d’Indústria i Energia, José Montilla,arran de la Directiva sobre el comerçd’emissions, es va referir recentment alfet que en el futur la tarifa elèctricahauria de penalitzar amb tarifes crei-xents el malbaratament (La Vanguardia,23-06-2004).

Un dels arguments per gravar la pro-ducció d’electricitat nuclear és quei nevitablement comporta la generacióde residus nuclears, amb els seus riscosambientals. Així, una de les possiblesopcions és prendre l’emmagatzematgede residus nuclears com a base impo-s a b l e addicional; aquesta és, com hemvist, l’opció adoptada en el cas de Cas-tella-La Manxa. La Taula 32 resumeixla recaptació potencial que podria tenirun impost idèntic al d’aquesta Comuni-tat Autònoma.

Com es pot veure, la recaptació seriacomparativament molt petita, tot i quecreixeria exponencialment amb l’acu-mulació de residus al llarg del temps.Creiem que d’adoptar-se aquest imposts’hauria de pensar en valors més ele-vats que, com a mínim, fossin de varismilers d’euros per metre cúbic. Ambi ndependència de quin sigui el tipusimpositiu creiem important considerarprimer quins arguments generals podendonar-se a favor de crear un o dos fetsimposables.

A favor de la imposició explícita sobreels residus pot arg u m e n t a r-se el seuc aràcter acumulatiu, tal com correspona les característiques del problema.Tanmateix, un impost sobre els residusnuclears tot i ser acumulatiu pot tra-duir-se en un valor monetari actual,atesos uns valors previstos del períodedurant el qual es pagarà, dels tipus

RESIDUS EMMAGATZEMATS EN m3 (2002).

VALORS APROXIMATS

RECAPTACIÓ POTENCIAL EN EUROS AMB UN IMPOST DE 601 €/m3

% D’OCUPACIÓ DE LA CAPACITAT

TOTAL

Recaptació potencial d’un possible impost a Catalunya sobre l’emmagatzematge de residus nuclearsTaula 32

Font: Elaboració pròpia a partir del Consell de Seguretat Nuclear (2003, taula 3.1, pàg.145) i de la informaciósobre conversió d’elements nuclears a m3 facilitada per correu electrònic pel Consell de Seguretat Nuclear.

Vandellòs II 121 86.544 45,09

Ascó I 144 86.544 61,39

Ascó II 141 84.741 59,81

TOTAL 406 244.006

CENTRAL NUCLEAR


No és just ni incentivador que,per exemple, una família de tresmembres amb un consum total

de 300 litres diaris pagui el mateix per metre cúbic que unapersona que viu sola i té aquest

mateix consum diari

Com ja hem indicat en l’apartat 3.1, lacreació del cànon de l’aigua va suposarun important pas cap a una fiscalitatambiental cor recta. A més, a finals del’any 2004, van adoptar-se canvis quevan millorar clarament el disseny d’a-quest tribut en la línia de generar mésincentius en l’ús eficient i la conserv a c i ódel recurs. La majoria d’aquestes millo-res permeten al mateix temps generarmés ingressos per a l’Agència Catalanade l’Aigua, la qual cosa és especialmenti m p o rtant, ja que aquest org a n i s m eestà patint greus problemes de finan-ç ament. Lògicament, alguns aspectesdel disseny d’aquest tribut encara sónm i l l o r a b l e s .

CONSUM DOMÈSTIC

En primer lloc, cal referir-se a les pos-sibles reformes del cànon en l’àmbit d e lconsum domèstic. Al nostre entendre,la prioritat és “afinar” molt més en ladiferenciació entre usos més o menysbàsics tenint en compte la grandària dela unitat domèstica amb major precisió.La diferenciació actual entre consumsbàsics i menys bàsics ens sembla genè-ricament totalment adequada tant permotius socials com d’estímul a l’estalvid’aigua, però la seva concreció actualp resenta el problema de tractar de form aigual totes les famílies de 3 o menysmembres, és a dir, la immensa majoriade famílies de Catalunya.

Idealment, cada família hauria de sertractada de manera diferent d’acordamb el seu nombre de membres. Ja hiha algunes experiències internacionalsen aquest sentit (com a Flandes on laquota fixa dóna dret a un consum equi-valent a 41 litres diaris per personasense pagament addicional) que hanestat considerades en diversos informesde l’OCDE com a innovacions molti n t e ressants en la política tarifària (ve-geu els informes elaborats per PaulHerrington: OECD, 1999, 2002). No é sjust ni incentivador que, per exemple,una família de tres membres amb unc o n s u m total de 300 litres diaris pa-gui el mateix per metre cúbic que unapersona que viu sola i té aquest mateixconsum diari.

CÀNON DE L’AIGUA:

POSSIBLES REFORMES

4.3decidit el Govern l’11 de març del2005, com una de les mesures inclosesen el Reial decret llei de re f o rmes urg e n t sper a l’impuls de la productivitat (E lP a í s, 12 de març del 2005, pàg. 60).La proposta es va fer amb l’argumentde la necessària internalització de costosi també –com hem fet en aquest apart a t –es destacava que resultava encara mésurgent, ja que les altres centrals tèrmi-ques s’han vist afectades per la Dire c t i v aeuropea sobre comerç d’emissions (ElPaís, 31 de gener del 2005, pàg. 30).Evidentment, hi ha una extrema incer-tesa sobre quina serà la factura final dela gestió d’uns residus que en cert scasos es deixen en herència a un nom-b re de generacions futures tan grancom tota la història humana des delp aleolític superior (la vida radioactivamitjana del plutoni és, per exemple, de24.000 anys).

L’impost que proposem no deixa deser pertinent quan les centrals nuclearsassumeixen tots els costos monetaris( p revistos) de tot el cicle nuclear,p e rquè tindria una finalitat desincenti-vadora i no de cobertura de costos.


Pel que fa al component específic, elcànon industrial de l’aigua ha establertun equilibri entre eficàcia ambiental icostos de gestió. Hem vist a l’apartatanterior que el nombre d’establimentsque paguen, segons mesura directa, hadisminuït al llarg del temps i caldriae studiar si aquesta disminució en elnombre d’establiments afectats no hareduït l’incentiu per disminuir la conta-minació. Respecte als paràmetres gravatsi els tipus aplicats, una de les caracte-rístiques bones del cànon de l’aigua ésque té una estructura força flexible quepermet replantejar-se al llarg del tempssi s’han d’incorporar o no nous paràme-tres (per exemple, en altres llocs hi haexperiències de gravar els abocamentsde certs metalls); i sobretot permetcanviar els tipus relatius que graven elsdiferents contaminants amb la simpleactualització de preus.

Un altre tema de reflexió, de majorcomplexitat, és fins a quin punt elsconceptes avui gravats són suficientsper aplicar la recuperació total de costosque proclama la Directiva-marc de laUnió Europea. En la nostra opinió launificació de molts tributs de l’aigua enel cànon va representar un importantpas endavant, entre d’altres coses,p e rquè augmenta la flexibilitat en l’úsd’uns ingressos fiscals que només re s u l-t e n afectats genèricament a la gestió del’aigua com a tal i no a cert tipus dedespesa (per exemple, sanejament).

L’ACA planteja amb raó que hi ha unasèrie de despeses que garanteixen ladisponibilitat d’aigua a les empresessubministradores, i que la tributacióhauria de re c a u re sobre totes les capta-cions directes del medi. Al nostre enten-d re això està justificat, i no només perles despeses monetàries de garantiaque té l’ACA, sinó també per motiusd irectament ambientals que indueixena fer pagar per totes les captacions almedi. Una de les possibilitats, pro p o s a d aper l’ACA, consisteix a crear una novafigura tributària en concepte de “cànonde disponibilitat”. Aquest ens semblauna proposta interessant, tot i que unaaltra alternativa seria utilitzar el mateixcànon per gravar les empreses submi-n i s t r a d o res per les pèrdues de les xarxes

Creiem que la importància del temajustificaria un estudi específic sobre elscostos de la gestió i les dificultats pràc-tiques que suposaria aplicar un cànonque tingués en compte exactament eln o m b re de persones de la llar. Un sistemainicial relativament fàcil seria fer exten-siu a tothom l’aplicat ara a les famíliesde més de 3 membres (a partir de l’abrilde 2005): l’autodeclaració voluntària idonar permís per tal que l’ACA puguicontrastar la dada amb el padró, tot ique molts ciutadans poden pre g u n t a r- s e ,perquè l’Administració no empra direc-tament les dades padronals de cadamunicipi. La solució millor s’hauria dec e rcar i trobar una via per utilitzar dire c-t a m e n t la informació del nombre depersones empadronades a cada habitatgesense contravenir la Llei de proteccióde dades.

Idealment, aquest tractament diferen-ciador de consums més o menys bàsicssegons la grandària de la família non omés hauria d’afectar el cànon, sinótambé la tarifa ingressada per les com-panyies subministradores. Això és parti-c u l a rment urgent quan la situació generala Catalunya és que l’estructura depreus de l’aigua resulta bastant regres-siva tal com hem constatat analitzantles dades de molts municipis facilitadesper l’ACA: els preus mitjans per m3

d i sminueixen normalment fins a nivellsbastant elevats de consum (vegeu l’Ob-s e rv a t o r i de preus de l’ACA i Roca, Telloi Padilla, 2004). L’ACA no té compe-tències sobre les tarifes de les compan-yies subministradores, però les sevesrecomanacions –i el seu exemple– podentenir una influència important. A més,caldria estudiar la possibilitat que laComissió de preus de Catalunya tinguésen compte criteris d’equitat i estímul al’eficiència per aprovar o no els preusmunicipals. Fins i tot es podria estudiarla possibilitat d’intervenir legislativamentper establir algunes directrius generalss o b re l’estructura de les tarifes de l’aigua.

USOS NO DOMÈSTICS

El cànon pels usos no domèstics semblaque ha funcionat en general força bé,tot i que també es poden plantejaralguns canvis per millorar el seu fun-cionament.

L’exempció de determinades activitatsno està justificada en la mesura quel’aigua és un recurs escàs i que la sevautilització sempre provoca alguns impac-tes ambientals fins i tot quan no esp rodueixen fluxos importants de conta-minació. En aquest sentit, un gravamensobre els usos agraris encara que fos dequantia mínima –és a dir, amb un coefi-cient molt reductor que podria augmentarencara que fos molt lentament– donariaun important senyal econòmic per l’es-talvi5. També sembla justificat gravar lamajor part d’usos de les administra-cions públiques per afavorir-ne l’estalvi.El resultat de la universalització del tributseria que augmentarien els ingressos isobretot s’actuaria de forma coherentamb la idea que qualsevol utilitzaciód’un recurs escàs com l’aigua implicaalguna mena de cost extern.

Pel que fa al component general,sembla injustificat que no es cobri alsector ramader que resulta tan proble-màtic pel que fa a la contaminació deles aigües a Catalunya. Tampoc no semblajustificat mantenir un tracte preferentals usuaris de la conca de l’Ebre (comtambé ho és en el cas domèstic, onexisteix també un coeficient reductor),atès que per motius d’equitat semblariamés lògic aplicar un cànon igual a totarreu.

D’altra banda, és important suprimirla reducció del tipus impositiu per a lesempreses que utilitzen més aigua i que–contra tota lògica ambiental– resultamés important quan major sigui el volumd’aigua utilitzada. Amb bon criteri es vadecidir a finals del 2004 elevar aquestscoeficients transitoris, i la seva desapa-rició a partir de l’any 2008. Tanmateix,com hem vist, encara hi ha una portao b e rta al seu manteniment a partir d ’ a-c o rds entre l’Administració i els sectorsindustrials afectats. Nosaltres pensemque aquesta porta s’hauria de tancarc l a r a m e n t .


Si la Generalitat de Catalunyadesitja garantir l’efectivitat

del cànon, caldria assegurar que els incentius arriben als ajuntaments, que en

definitiva són els qui tenen les competències de la

recollida i el tractament dels residus municipals, tot i

que en alguns casos les tinguin delegades

En el capítol 3.2 ja s’han exposat lescaracterístiques bàsiques del cànon dedeposició creat per la Llei 16/2003, envigor des d’1 de gener de 2004. A con-tinuació es formulen algunes propostesde millora.

RESPECTE AL TIPUS IMPOSITIU

El Real decreto 1481/2001, de 27 dediciembre, por el que se regula la elimi-nación de residuos mediante depósitoen vert e d e ro, que transposa la Dire c t i v a1999/31/CE del Consell, de 26 d’abril,relativa a l’abocament de residus, reco-neix que el “precio actual es, comom edia, muy inferior al coste real delproceso” i estableix a tal efecte l’obli-gació que “el precio que la entidade xplotadora cobre por la eliminación delos residuos en el vert e d e ro cubrirá,c omo mínimo, los costes que ocasionensu establecimiento y explotación, losgastos derivados de las garantías (…),así como los costes estimados de laclausura y el mantenimiento posteriorde la instalación y el emplazamientodurante el plazo que fije la autoriza-ción, que en ningún caso será inferior atreinta años”6.

Malgrat que s’assoleixi amb el tempsaquesta pro g ressiva assumpció financeraper part dels gestors d’aquests costos,actualment en general no consideratstotalment, l’activitat d’abocament deresidus continuarà produint impactesambientals (emissions atmosfèriqueslocals i amb efecte d’hivernacle, olors,d e s a p rofitament de matèries prime-res...). Aquests impactes poden enten-dre’s econòmicament com externalitatsmediambientals, és a dir, costos quecorresponen a una activitat i que no sónassumits ni pel seu gestor ni pels seususuaris, sinó que són traslladats a lasocietat en la forma de degradacióambiental. Econòmicament, la principalmanera d’internalitzar una externalitat(fer que l’assumeixi el seu responsable)és mitjançant un impost, en aquest casun impost sobre l’abocament. Desd ’ aquest punt de vista ambiental i eco-nòmic, el cànon d’abocament és pertant perfectament justificable.

PROPOSTES DE REFORMA

DEL CÀNON SOBRE

LA DEPOSICIÓ DE RESIDUS

MUNICIPALS I DE

NOVA APLICACIÓ

SOBRE LA INCINERACIÓ

4.4de distribució, de manera que els usua-ris finals pagarien per l’aigua distribuïdai les empreses subministradores paga-rien (potser el component general) perl’aigua captada que no arriba als usuarisfinals, sense que es pugui al·legar capmena de doble imposició. Com que total’aigua captada s’utilitza “potencial-ment”, segurament no caldria ni tansols reformular el fet imposable i n’hihauria prou amb treure l’exempció al’abastament en alta. Per una mateixapressió fiscal aquesta darrera fórmulapot ser molt més estimuladora de lareducció de pèrdues en les xarxes, per-què si es creés un tercer component (dedisponibilitat, a més del general il ’ e specífic) que afectés tota l’aiguacaptada, el seu nivell seria evidentmentmolt inferior que si únicament es deci-dís gravar també l’aigua captada i nodistribuïda.

NOTES

5. Pel que fa a la contaminació generada perl’activitat agrària, una altra via interessant d’actuació–que no entra tant en la fiscalitat d’aigües sinó deproductes– són els impostos sobre els fertilitzantso pesticides que en principi poden ser introduïtsper les comunitats autònomes si es justifiquen ap a rtir dels problemes ambientals que generen (vegeuapartat 4.8.B).


residus, les anàlisis d’avaluació mone-tària d’externalitats existents, i els tri-buts i tendències en països propers, espot afirmar que el tipus impositiu actualés baix i s’hauria d’incrementar.

La literatura especialitzada coincideixa assenyalar l’efectivitat dels cànons encrear incentius favorables a la milloraen la gestió de residus (com, de fet, jas’està veient a Catalunya) i, en aquestsentit, és evident que tipus impositiuselevats reforcen aquests incentius.

L’èxit del cànon es veurà a la llargatraduït en una disminució d’ingressos, iés bo que així sigui, ja que l’objectiu noés recaptar diners sinó canviar compor-taments. D’altra banda, els elevatsretorns per recollida i tractament dematèria orgànica no seran sostenibleseconòmicament –ni pro b a b l e m e n tn ecessaris– si s’aconsegueixen percen-tatges molt elevats d’aprofitament de lamatèria orgànica. Tanmateix, precisa-ment per continuar incentivant de form ai m p o rtant el reciclatge és bo que durantels primers anys no es produeixi unadisminució important dels retorns delcànon habilitats. Aquest és un argu-ment més a favor d’incrementar els tipusimpositius, com a única via per garantiruns ingressos alts que permetin mante-nir també uns retorns elevats.

CALENDARI D’IMPLANTACIÓ

Està acceptat que establir amb antelaciól’evolució de les mesures tributàriesf acilita la presa de decisions d’aquellsque s’hi veuen subjectes, ja que tindranmés informació sobre la re n d i b i l i t a tp otencial de les seves decisions actualsi això millorarà l’efectivitat dels incen-tius (OECD, 2001; European Environ-ment Agency, 1997). En aquest sentit,seria positiu establir un calendarid ’ i n c rement del tipus impositiu delc ànon per als propers anys. Per a aixòcaldria una modificació de la Llei16/2003, incloent el calendari i deixantsense efecte la possibilitat de modificarels tipus impositius mitjançant la Lleid’acompanyament de pre s s u p o s t o s ,que actualment està prevista. Probable-ment seria justificat que existís aquest

El nivell del cànon va ser fruit d’unanegociació entre els diferents agentsimplicats. Tanmateix, des d’un punt devista teòric, per tal de definir el cànonmés adequat s’haurien hagut de definirels nivells d’abocament que es volguessinassolir (això el PROGREMIC ja ho fa) iestimar una corba dels costos marg i n a l sque comporta per als municipis deixard’abocar (aquesta estimació és compli-cada i no es realitzà). Amb aquests doselements s’haurien pogut definir elstipus impositius més adequats per asso-lir la reducció d’abocaments desitjada.

Un altre enfocament seria avaluarm onetàriament els costos externs decada tona abocada. Les tècniques demonetització dels impactes ambientalssón complicades i incorren en cert e sarbitrarietats, fruit precisament d’inten-t a r monetitzar aspectes intangibles i dedeixar de banda alguns impactes am-bientals i sobre la salut a causa de lanecessària simplificació d’aquests tipusd’anàlisis. Malgrat aquestes limita-cions, els imports unitaris obtinguts enestudis al respecte poden considerar-secom una aproximació indicativa que engeneral tendeix a infravalorar les exter-nalitats ambientals.

En aquest sentit, Greño (2005) estimae n t re 22,27 i 25,57 € els costos extern sd’abocar cada tona de residus muni-c ipals, en funció de si l’abocador com-pleix o no la Directiva 1999/31/CE.

Aquesta estimació considera els costosexterns de les emissions de metà gene-rades durant la fase d’explotació, delsaccidents i les emissions típiques deltransport, dels efluents líquids i de lesmolèsties sensitives ocasionades pelsabocadors (males olors, impacte visuali alteracions del gust). Tanmateix, no esconsideren els efectes negatius a llargt e rmini ocasionats per les possiblesf i ltracions de lixiviats, per altres emis-sions a l’atmosfera o la pèrdua del valordel sòl per la impossibilitat d’usar-lodesprés del tancament de l’abocador.

En un altre estudi, Dijkgraaf i Volle-bergh (2004) estimen per a Holanda uncost ambiental net (descomptant elsbeneficis ambientals de la recuperacióe n e rgètica) de 22,14 € per tona abocadasuposant que s’apliquen les millorspràctiques tecnològiques.

Malgrat no considerar tots els impactescausats per l’abocament, aquests import sestan força per sobre de l’actual cànoncatalà d’abocaments, sobretot conside-rant que a Catalunya encara són predo-minants els abocadors que no com-p l e ixen la Directiva. D’altra banda, p e rcomparar també és útil tenir la refe-rència dels impostos sobre abocamentde residus municipals existents en altre spaïsos del nostre entorn (Taula 33).

Considerant els importants impactesambientals associats a l’abocament de

Font: Elaboració pròpia a partir de Strategy Unit, 2002; HM Customs and Excise, 2004; OECD, 2001;OCDE, 2003.

Dinamarca 50 (2002)

Holanda 65,44 (2002)

Irlanda 19 (2002)

Suècia 31,43 (2002)

França 9,15 (1999)

Àustria 43,6 – 101,6 (2002)

Bèlgica (Flandes) 52 – 55 (2002)

Finlàndia 15 (2002)

Itàlia 10 – 50 (2002)

Noruega 39,74 (2002)

Regne Unit 24 (2004)

República Txeca 5,87 (2002)

Suïssa 13,24 (2002)

Tipus impositius sobre l’abocament de residus municipals a alguns països euro p e u s

PAÍS TIPUS IMPOSITIU I ANY AL QUE ES REFEREIX (€/t)

Taula 33


calendari per als propers 3 anys. A mésllarg termini, el compromís no donariagarantia (pel fet d’abastar més d’unmandat) i, a més, tampoc seria bo defi-nir els tipus impositius per molts anys,ja que també és positiu que hi hagi laflexibilitat de poder decidir en el futur iavaluar com ha funcionat l’incentiu perretocar-lo si cal en funció d’aquestaavaluació.

SOBRE ELS CONCEPTES QUE PERCEBEN UN RETORN DELS INGRESSOS DEL CÀNON

La Directiva 1999/31/CE inclou la fraccióvegetal entre els residus biodegradablespels quals s’estableixen restriccions al’abocament. Les restes vegetals són uncomponent imprescindible per a unprocés de compostatge correcte. A me-sura que creixi la quantitat de residusorgànics que hagin de ser compostatstambé seran creixents les necessitatsde fracció vegetal provinents de recolli-da selectiva.

Actualment, la guia d’aplicació delcànon no preveu cap re t o rn per l’esporg arecollida selectivament, més enllà de laque es canalitzi via deixalleria. L’ e s p o rg a ,a la pràctica, tampoc no es computacom a impropi si és lliurada conjunta-ment amb la FORM. Aquesta doblec i rcumstància fa que l’actual configu-ració del cànon no només no afavoreix,sinó que fins i tot desincentiva la reco-llida selectiva de fracció vegetal. Lamanera més senzilla de resoldre aquestproblema seria preveient un retorn peraquesta recollida, i establir llindarsd’impropis estrictes per evitar que algu-nes modalitats de recollida ineficients(p.e. recollida en banyeres) s’hi pogues-sin acollir. El retorn unitari podria serinferior al que rep la matèria orgànica,d’acord amb la prioritat ambiental ques’associa al tractament de cadascunade les dues fraccions. També podriadistingir-se entre els conceptes de reco-llida i tractament.

D’altra banda, si bé quantitativamentencara és poc important, el compostatgecasolà és una opció molt satisfactòriades d’un punt de vista ambiental per al

tractament dels residus orgànics, espe-cialment dels vegetals. Ta n m a t e i x ,aquesta solució és desincentivada ambl’actual configuració del re t o rn del cà-n o n , ja que no es preveu cap retorn capals municipis, mentre que sí que se’npreveu si la mateixa matèria orgànicaés recollida i tractada. Una possibilitatde superar aquesta discriminació pas-saria per establir un re t o rn als municipisd ’ a c o rd amb el nombre de compostaire sque tinguessin censats, sobre els qualspodrien o no traslladar l’incentiu enf o rm a de bonificació parcial de la taxad’escombraries. Una altra opció mési ndirecta seria que l’Agència establísque una part de la recaptació del cànones destinés a campanyes de promociódel compostatge casolà, que facin queresulti menys gravós per als municipispromoure aquesta opció de gestió.

LLINDARS D’IMPROPIS EN LA QUALITAT DE LA FORM

Els llindars d’impropis que determinenla qualitat de la FORM establerts actual-ment són excessivament tolerants, espe-c i a l m e n t tenint en compte que forçaplantes de compostatge no tenen siste-mes de selecció d’impropis previs alcompostatge perquè no els necessitenper la bona separació en origen.

D’altra banda, actualment el retornque es percep discrimina, segons eln ivell d’impropis, però aquesta discri-minació és poc afinada, ja que dinsd’una mateixa categoria de qualitatresulta en general més beneficiós tenirun nivell alt d’impropis que un nivellbaix. Si suposem que en una tona deFORM entrada a planta hi ha una certaquantitat d’impropis, el cost del tracta-ment d’aquests impropis7 per al muni-cipi seria (eq. 1):[cost/t de recollida de FORM + cost/ttractament de FORM – re t o rn/t per re c o-l l i d a de FORM – retorn/t per tractamentde FORM + cost/t transport a abocador+ cost/t abocament + cànon/t d’aboca-ment (10) – retorn/t per tractament pre-vi (3,0)]

Si s’assumeix que el cost unitari deltractament de la FORM serà semblant

al retorn unitari per al tractament d’a-questa fracció, com realment és enaquest moment, l’expressió quedariacom (eq. 2):[cost/t de recollida de FORM – retorn/tper recollida de FORM + cost/t pertransport a abocador 8 + cost/t per abo-cament + cànon/t d’abocament (10) –retorn/t per tractament previ (3,0)]

Per altra banda, si el mateix volumd ’ i m p ropis s’hagués recollit com arebuig i, per tant, s’hagués canalitzatdirectament a l’abocador el cost seria(eq. 3):[cost/t de recollida de rebuig + cost/td’abocament + cànon/t d’abocament (10)]

Si s’assumeix que el cost per tona derecollida de FORM i de rebuig són simi-lars (tot i que en general és major i aixòencara reforça les conclusions que obtin-d re m ) , aleshores es pot veure que laquantitat resultant de l’equació 2 engeneral és menor que la resultant del’equació 3, ja que normalment es com-pleix que:cost/t per transport a abocador – re t o rn / tper recollida de FORM – retorn/t pertractament previ (3,0) < 0

Això significa que dins una mateixacategoria de qualitat de FORM (p.e.qualsevol valor entre 5% i 9,99% d’im-propis9), resulta econòmicament bene-ficiós tenir un elevat nivell d’impropisque no pas tenir-ne un nivell baix,aspecte que caldria corre g i r. Això esp odria fer definint de forma contínua larelació entre nivell d’impropis i importque es retorna per tona de FORM trac-tada, però l’opció millor i més senzillaseria que el retorn per la recollida otractament de FORM es pagués d’acordamb la quantitat de FORM neta (des-comptats els impropis), sens perjudicique el retorn unitari pogués continuardepenent de la seva qualitat.

En tot cas, encara és més preocupantque això que l’única modificació quefins ara s’ha fet de l’esquema de retorndel cànon (desembre 2004) hagi anaten la línia d’afavorir els retorns cap aaquells ens locals amb uns nivells en laqualitat de la FORM inferiors, tal i coms’ha descrit a l’apartat 3.2.


cions (tot i que aquesta decisió tambées veurà afectada per força d’altres fac-tors). En tot cas, des d’un punt de vistaeconòmic no es compararà només elcost que significa pagar l’impost, sinóbàsicament el preu total que costa trac-tar cada tona.

Actualment, existeix un Avantprojectede llei que preveu la creació d’un cànond’incineració de residus municipals de5 €/t i que podria entrar en vigor cap aprincipis del 2006. Si la política t r i b u t à-ria vol ser neutral entre incineració o abo-cament hauria de posar –si més no des-prés d’una fase transitòria– el mateix ti-pus impositiu per tona: si incinerar ésmés car en diners llavors la incineracióresultarà menys atractiva e c o n ò m i c a-ment, però no per l’existència d ’ i m p o s-tos ambientals diferencials. Posar untipus impositiu inferior a la incineracióés donar un senyal econòmic favora-ble a aquest tractament re specte del ’ a b o c a m e n t .

Tal com passa amb la incineració,l’actual cànon també conté una asime-tria respecte de la disposició de residusindustrials i de la construcció, que non’estan afectats. Sobre aquests residus(més importants quantitativament queels municipals i força sovint més peri-llosos) té més sentit encara que ambels municipals l’aplicació del principide responsabilitat del productor, de m a-nera que la imposició ambiental estàperfectament justificada tant per mo-tius ambientals com econòmics (vegeul’apartat 4.5, on es desenvolupa unaproposta per a aquest efecte).

ESCENARI D’EVOLUCIÓ SUGGERIDA PERAL CÀNON DE RESIDUS MUNICIPALS

A part dels arguments ambientals prin-cipals, una raó a favor d’incrementar elcànon és que amb els retorns actualsen els propers anys es generaria ambtota probabilitat un dèficit financerconsiderable. En aquest apartat es pre-senta una aproximació quantitativa queintenta mostrar això per als anys 2006i 2007, i quins serien els resultats netsd’ingressos i retorns amb altres nivellsimpositius. Per fer aquests càlculs hem

SOBRE QUI HA DE PERCEBRE ELS RETORNS

Actualment, poden sol·licitar el retorndels fons procedents del cànon aquellsens locals titulars dels serveis de reco-llida selectiva i/o tractament de la FORM,recollida selectiva de paper i cartró igestió de deixalleries.

Si el retorn el percep un ens supramu-nicipal, aquest pot traslladar-lo alsm unicipis que l’integren en funció delsseus resultats o bé dedicar els diners areduir les tarifes que cobra pels serveisprestats a aquests municipis. Ara bé,amb l’actual configuració del retorn elsens supralocals no tenen cap obligaciód’actuar d’aquesta manera, i és possibleque es donin casos en què l’incentiupotencial que podria crear el retorn delsfons procedents del cànon quedi total-ment diluït entre els municipis inte-grants de l’ens supramunicipal. Això ésp a rt i c u l a rment probable en aquells casosen què els municipis tinguin delegat unbon nombre de serveis i en què aquestses paguin de forma agregada (p.e. se-gons el nombre d’habitants, la quota depropietat de les instal·lacions o altrescriteris).

Aquesta darrera situació passa, perexemple, a l’àmbit de l’Entitat Metro-politana del Medi Ambient (EMMA). Elsmunicipis integrants d’aquest àmbit nipaguen el cànon ni reben el re t o rn, sinóque els seus habitants paguen directa-ment a l’EMMA la TAMGREM, la quales calcula en funció del consum d’aigua.Des del 2004 un 12% de l’import mitjàde la TAMGREM és funció del nivell derecuperació del municipi. Aquest incen-tiu s’articula amb un instrument sem-blant a un sistema de bonificació-pena-lització i, malgrat que potencialmentl ’ i n s t rument és interessant, s’aplicaamb poca intensitat, de manera que elseu efecte és menor (i diferent) del quetindria la simple repercussió del cànoni els retorns corresponents.

Si la Generalitat de Catalunya desitjagarantir l’efectivitat del cànon, caldriaassegurar que els incentius arriben alsajuntaments, que en definitiva són elsqui tenen les competències de la reco-

llida i el tractament dels residus muni-cipals, tot i que en alguns casos lest i nguin delegades.

ASIMETRIA RESPECTE DE LA INCINERACIÓ DE RESIDUS

Actualment, els municipis que portenels residus municipals a incineradoresno paguen el cànon de deposició, però,tanmateix, es beneficien com la restadel seu retorn, i es produeix una asime-tria poc justificada. L’asimetria criticableno és tant pel fet de cobrar els retorns,que en els dos casos tenen com a fina-litat l’incentiu dels tractaments preven-tius, sinó en el gravamen sobre la formade tractament del rebuig. No hi ha con-sens en què la incineració sigui millorambientalment que l’abocament i, entot cas, comparteix amb aquest la impos-sibilitat de fer re t o rnar la immensa majo-ria dels materials als cicles pro d u c t i u s .Pot admetre discussió si el tipus impo-sitiu sobre la incineració ha de serm ajor o menor que el tipus que recaus o b re l’abocament,1 0 però sigui comsigui ens sembla convenient que el tri-b u t s’estengui també sobre aquesta al-tra forma de tractament finalista.

Actualment, ni tan sols el rebuig de lesi n c i n e r a d o res que va a parar als aboca-dors (cendres i escòries) paga el cànon, jaque no són residus assimilables a munici-pals segons la Llista europea de re s i d u s(Ordre MAM/304/2002, de 8 de febrer,per la qual es publiquen les operacions devalorització i eliminació de residus i laLlista europea de residus). Aquesta ex-clusió és particularment injustificada.

A curt termini l’efecte de la relació detipus impositius entre abocador i inci-neradora no afectarà la decisió delsmunicipis de portar els residus a una oaltra instal·lació, perquè en generaln omés tindran una alternativa: la ins-tal·lació de què disposi l’ens supramu-nicipal en el qual estan integrats. Ladecisió serà en tot cas entre abocador oincineradora i reciclatge, que és l’alter-nativa en la qual els municipis podenincidir més. La relació entre tipus impo-s i t i u s sí que pot afectar les decisionssobre construcció de noves instal·la-


u n itaris implicaria un dèficit importanten el futur immediat, i aquest encaraseria molt més gran si s’assolissin elsobjectius del PROGREMIC per al 2006.Per evitar aquest dèficit hi ha, d’entra-da, dues solucions: augmentar el tipusimpositiu i mantenir els retorns, o bémantenir el tipus i reduir els retorns.Evidentment, també es podria plantejarqualsevol opció intermèdia, és a dir,simultàniament augmentar el tipus ireduir els re t o rns. En els dos casose xtrems, malgrat es pugui quadrar elbalanç, l’efecte en termes d’incentiucap al reciclatge és molt diferent, i éssuperior en el primer cas.

Suposant sempre el mateix escenari13,per mantenir els re t o rns unitaris totquadrant el balanç a zero caldria re s p e c-t i v a m e nt augmentar el tipus impositiu a14,1 €/t i 19,5 €/t aproximadament(respectivament 2006 i 2007). Si percontra es mantingués el tipus impositiucaldria reduir en un terme mitjà els im-

ports unitaris i els conceptes inclososdins “Altres despeses” un 29,1% i un48,7%, respectivament.

Tampoc no cal que el balanç quadri,sinó que l’impost podria generar ingres-sos néts que permetrien a l’Agència deResidus de Catalunya dur a terme altresdespeses també necessàries. Sí quev alorem oportú, en canvi, mantenir elsre t o rns unitaris actuals durant unsquants anys (indefinidament es fariai nsostenible), per dotar d’estabilitat ic redibilitat l’instrument, i pels bonsresultats en termes d’incentivació queestà assolint. En aquest sentit, i des-prés de les reflexions fetes al llarg deltext, a la Taula 36 es planteja com sesuggereix que evolucioni el tipus impo-sitiu, amb els consegüents ingressos,despeses (suposant els mateixos criterisactuals) i ingressos nets.

Els ingressos nets després del retornserien, però, més petits o desapareixe-

hagut de definir un escenari respecte ala possible evolució dels diferents fluxosde residus durant els anys en qüestió,escenari en el qual suposem uns nivellsde recuperació menys elevats que elsfixats en el PROGREMIC 2001 - 2006,però que considerem més realistes.

A la Taula 34 estimem les diferentsquantitats de residus que calen perc a lcular tant els ingressos obtinguts pelcànon com els retorns.

Suposant l’actual tipus impositiu, elsactuals re t o rns unitaris1 1 i que els con-ceptes integrats sota “altres despeses” esmantenen, els ingressos i les despesesc o rresponents a les xifres anteriors serienels que es presenten a la Taula 35. Coma la taula anterior, s’inclou una columnainicial amb la previsió que féu l’Agènciade Residus de Catalunya per a l’aplicaciódel cànon en aquest any 2004.

Com veiem, el manteniment delsmateixos tipus impositius i re t o rn s

Abocador (serveis municipals) (t) 2.146.797 2.770.814 1.107.000 2.464.097 2.064.097

Abocador (assimilables) (t) 400.000 483.352 - 450.000 400.000

FORM de RS (t) 225.000 300.000 744.000 400.000 500.000

Paper/cartró de RS (t) 135.191 145.618 560.000 170.000 220.000

Reducció rebuig (t)c 377.056 487.809 - 500.000 515.000

Deixalleria (habitants) 6.450.453 6.704.146 6.339.000 6.900.000 7.000.000

a. Agència de Residus de Catalunya, 2004.b. Previsió de l’Agència de Residus de Catalunya dels ingressos i retorns per a 2005.c. Rebuig dels ecoparcs i rebuig de les plantes de compostatge.

ESCENARI ARC 05bPREVISIÓ 2004a PREVISIÓPROGREMIC 2006

ESCENARI 06 ESCENARI 07

Variables i fluxos de residus necessaris per al càlcul del cànon de residus

CONCEPTE

Taula 34

Ingressos 25.467.970 32.541.658 29.140.966 24.640.966

Tractament FORM provinent de RS -7.456.262 -9.750.000 -13.000.000 -16.250.000

Reposició i manteniment d’infraestru c t u res de la FORM - -2.775.000 -3.700.000 -3.700.000

Recollida de la FORM de RS -2.880.100 -4.821.006 -6.428.008 -8.035.010

Reducció del rebuig -631.131 -1.463.427 -1.500.000 -1.545.000

Recollida selectiva de paper/cartró -4.223.291 -4.547.156 -5.308.523 -6.869.854

Deixalleriaa -3.705.245 -4.612.472 -5.000.000 -5.500.000

Altres despesesb -6.565.000 -6.162.663 -6.162.663 -6.162.663

BALANÇ 6.941 -1.590.066 -11.958.228 -23.421.560

a. Per manca d’informació sobre les entrades potencials que poden rebre les deixalleries de materials subjectes a retorn, en els anys 2006 i 2007 se suposa un retornde 0,5 €/hab (superior a l’actual retorn fix, però sense considerar el tram variable)

b. En els anys 2006 i 2007 se suposen les mateixes despeses que les previstes per l’ARC per a l’any 2005.

PREVISIÓARC 2004

PREVISIÓARC 2005

ESCENARI 06 ESCENARI 07

Previsió aproximada d’ingressos del cànon d’abocament de residus12 i de retorns (€/any)

CONCEPTE

Taula 35

NOTES

6. Aquesta obligatorietat afecta noves instal·la-cions. Després d’un període transitori d’adequació,també les existents.7. Suposem que tots els impropis que entren surt e ncom a rebuig de la planta de tractament de FORMi que tot el rebuig de la planta correspon a impro p i s .8. Es fa la hipòtesi implícita que aquest cost detransport de la planta a l’abocador es repercuteixentre els municipis usuaris de la planta d’acord al’entrada d’impropis en aquesta, tot i que en generalaixò no és així sinó que es repercuteix proporcio-nalment a la quantitat entrada (és a dir, el costs’inclou als costos unitaris que es cobren per uti-litzar la planta).9 . Només en els trams més alts d’impropis (per alsquals el concepte “re t o rn/tn per recollida deFORM” cau) pot ser que l’anterior desigualtat no escompleixi.10. En l’estudi citat de Dijkgraaf i Vollebergh(2004) s’estima per Holanda un cost ambientalnet (descomptant els beneficis ambientals de la re-cuperació energètica i d’una certa recuperació dematerials) de 17,64 € per tona, 4,5 € menys quel’abocament. Tanmateix, aquests càlculs no estanfets suposant les condicions reals de funcionamentde les plantes sinó suposant que s’apliquen lesconsiderades millors tècniques disponibles. A més,som força escèptics sobre la capacitat de valoraren diners el conjunt d’impactes ambientals generats.11. En el cas dels re t o rns que presenten ponderaciósegons grandària de població i nivell d’impropis,s’ha pres el re t o rn unitari mig que ha utilitzatl ’ Agència de Residus de Catalunya en la seva pre-visió d’ingressos i retorns per a 2005. En el cas dela deixalleria s’ha fet una estimació qualitativa delsingressos.12. No inclou els ingressos d’un hipotètic cànond’incineració.13. Això és una important simplificació ja que lamodificació dels tipus impositius o dels retornsunitaris tindrà –en major o menor mesura– unai ncidència sobre els nivells d’abocament i de recu-peració i, per tant, els fluxos previstos variarien.


rien en la mesura que s’aconseguísavançar –com seria desitjable– en lareducció de residus i la recuperaciómés enllà del nostre escenari.

D’altra banda, com ja s’ha argumentatanteriorment, també és adequada lainstitució d’un nou cànon sobre incine-ració. La tendència hauria de ser a ferconvergir els tipus impositius dels doscànons, si és que la Generalitat deC atalunya desitja ser neutra respecte al’abocament i la incineració, tot i queun tipus impositiu inicial menor es potjustificar per la seva posterior entradaen funcionament. La nostra proposta ésque l’any 2007 s’arribi a aquestac o nvergència. La Taula 37 ens fa unaproposta d’evolució, i també de la sevarecaptació esperada, considerant unaquantitat de residus municipals inci-nerats de 635.903 t/any.

Aquests ingressos podrien ser bàsica-ment nets, ja que els retorns actuals alsens locals es podrien garantir amb lesmodificacions plantejades sobre el cànond’abocament vigent. Els ingre s s o sp odrien ser afectats o no. Òbviamentaquests ingressos també podrien servir–totalment o parcialment– per cobrir elmés que probable dèficit generat pelsretorns en el cas que no s’augmenti elcànon d’abocament.

Tot respectant el principi bàsic de gravartambé la incineració es poden pre s e n t a r,evidentment, diferents opcions re s p e c t eal ritme de convergència. Com ja hemdit, també hi pot haver la decisió política

de tendir a un major impost relatiu del’abocament o –en sentit contrari– de laincineració, qüestió polèmica sobre laqual caldria un debat social i tècnic.

CONCEPTE 2006 2007

Evolució proposada del tipus impositiu del cànon d’incineracióTaula 37

Evolució proposada del tipus impositiu (€/t) 15 25

Ingressos 9.538.551 15.897.586

CONCEPTE 2006 2007

Evolució proposada del tipus impositiu del cànon d’abocamentsTaula 36

Evolució proposada del tipus impositiu (€/t) 20 25

Ingressos 58.281.932 61.602.415

Despeses mantenint els criteris actuals -41.099.194 -48.062.526

Ingressos nets després del retorn 17.182.738 13.539.888


La problemàtica ambiental originada pels residus industrials,

així com el fet que són produïtsper agents individualment

identificables i en el marc d’unaactivitat productiva, aconsellen

l’aplicació del principi de responsabilitat del productor

Malgrat que l’impacte ambiental delreciclatge de residus no és nul, tambéper raons de senzillesa administrativa,és recomanable definir com a fet impo-sable del tribut tan sols la utilitzaciódels tractaments sobre els quals ambien-t a l m e n t és prioritari incidir per raó delseu elevat impacte en forma de conta-minació i/o malbaratament de recursosnaturals, és a dir, els anomenats tracta-ments finalistes. Les dues experiènciesautonòmiques citades només gravenl’abocament, però creiem que des d’unpunt de vista ambiental també té plesentit gravar la incineració, tal com jarecollia el Projecte de llei català que final-ment no prosperà (vegeu l’apartat 3.3).

A diferència de l’impost vigent a An-dalusia, que només afecta els residusperillosos, creiem que cal que l’impostafecti tots els residus que tinguin coma destinació els tractaments finalistes,si bé –per raó del seu diferent impacteambiental– tingui justificació que elt ipus impositiu sigui diferent segons laseva naturalesa. En aquesta línia tambéanava el Projecte de llei.

El Catàleg de residus de Catalunyap reveu una classificació dels re s i d u si ndustrials entre residus especials, noespecials i inerts. Per a cadascun esta-bleix les possibles tècniques per a laseva valorització, tractament o disposició.El Cànon europeu de residus ja nomésclassifica els residus industrials enespecials i no especials, fet que hai ntroduït certa confusió, perquè difereixde la classificació del catàleg català. Aefectes pràctics, actualment té sentitclassificar els residus en especials, no

IMPOST SOBRE DEPOSICIÓ

DE RESIDUS INDUSTRIALS

4.5 La problemàtica ambiental originadapels residus industrials, així com el fetque són produïts per agents individual-ment identificables i en el marc d’unaactivitat productiva, aconsellen l’apli-cació del principi de responsabilitat delproductor. La generació d’externalitatsambientals i la potencialitat dels incen-tius econòmics per incidir en les formesde producció fan adequat per a aquestcas l’ús de la imposició ambiental.

De forma adient, la Junta de Residushavia previst l’establiment del cànon deresidus industrials i de la construccióamb anterioritat al cànon de residusmunicipals, per la translació que aixòimplica de costos als responsables delsresidus (apartat 3.3). Tanmateix, final-ment s’acabà aplicant primer el que esva concebre en segon terme. Les altresdues comunitats autònomes (Madrid iAndalusia) que han avançat en l’ús dela fiscalitat ambiental com a instru-ment de gestió de residus només hanincidit, de moment, sobre els residusindustrials (també de la construcció enel cas de Madrid), i encara no sobre elsmunicipals (vegeu els apartats 2.3 i 2.5).

Hi ha vàries consideracions a fer res-pecte als criteris a considerar a l’horade plantejar una proposta d’impost enaquest sentit. D’una banda, si bé ideal-ment l’impost hauria de gravar tant laproducció com el tractament dels resi-dus, per raons de simplicitat de la gestióresulta molt més senzill gravar-ne tansols el tractament, ja que es pot assignarals titulars dels tractaments el paper desubstitut del contribuent i reduir moltla complexitat administrativa del tribut.

Valorització en origen 111.482 233.433 344.915 5,88%

Valorització externa 224.326 2.372.244 2.596.570 44,27%

Subproducte 25.087 956.767 981.854 16,74%

Emmagatzematge 9.073 35.405 44.477 0,76%

Fisicoquímic-biològic-depuradora 126.032 226.484 352.516 6,01%

Deposició controlada 63.922 1.318.864 1.382.785 23,58%

Incineració 80.747 43.033 123.780 2,11%

Gestió insuficient 478 8.207 8.685 0,15%

Gestió no especificada 4.582 24.962 29.544 0,50%

TOTALS 645.729 5.219.398 5.865.126 100,00%

Font: Dades provisionals no publicades, facilitades per l’Agència de Residus de Catalunya.

ESPECIALS NO ESPECIALS TOTAL %

Residus industrials declarats a Catalunya en funció del tractament (2003)

TIPUS DE TRACTAMENT

Taula 38


especials i de la construcció, considerantnomés els dos primers en el que s’enténper residus industrials.

A la Taula 38 es presenta el resum dela generació de residus industrials segonsla tipologia del residu i la destinació do-nada, per a l’any 2003, el darrer per alqual hi ha dades disponibles.

Hem partit de les dades de generacióhistòriques i de les previsions del PRO-GRIC fins al 2006 i extrapolat aquestesprevisions per al 2007 (Gràfic 1).

Igualment, hem suposat que els re s i d u sespecials continuaran sent aproximada-ment el 10% dels residus tractats def o rma finalista, i que els tractamentsfinalistes disminuiran cinc punts re s p e c t e

a la seva contribució percentual actual(Taula 39).

A la Taula 40 es presenta una pro p o s t ade cànon, partint de les dades ante-riors, assumint el mateix tipus impositiuper a deposició i incineració, tipusc re ixents i tipus diferents per a residusespecials i no especials.

Els tipus impositius proposats són supe-riors als proposats per a l’evolució futuradel cànon de residus municipals, ja queen general aquests residus presenten unap roblemàtica ambiental superior, part i c u-larment els especials. Això és coherentamb les diverses iniciatives en marxaen altres països europeus, en els qualsels residus industrials es tendeixen agravar de forma superior als municipals.

Una altra qüestió a valorar és si, comen el cas andalús o com en la primerap roposta de cànon de residus industrialsde Catalunya, convé que l’impost pre v e-gi tarifes diferents per als residus valorit-zables o no valoritzables. Aquesta dife-renciació no té justificació des del puntde vista de l’impacte ambiental causatpel tractament finalista d’aquests re s i-dus, en el sentit que l’impacte no depènde si el residu és valoritzable o no, sinód ’ a l t res aspectes de la seva naturalesa.En canvi, la distinció sí que té molt sen-

tit des del punt de vista incentivador decanvis de conductes. Per als residus novaloritzables, l’establiment d’un incentiufiscal sobre el seu tractament finalistadifícilment re v e rtirà en la seva valoritza-ció (si més no a curt termini) –fet que nonega la seva oportunitat–, mentre que siel residu és potencialment valoritzablel’incentiu podrà ser molt més efectiu i,per tant, també té sentit que es manifes-ti d’una manera més potent. Aquestadistinció té l’inconvenient que complicauna mica més la gestió del tribut.

D’altra banda, aquesta distinció pottenir poc interès a Catalunya perquè, enprincipi, tots els residus industrials noassimilables a municipals han decomptar amb l’autorització de l’Agènciade Residus de Catalunya abans de serabocats, i aquesta no es dóna si es tractade residus valoritzables (a menys que elseu responsable demostri que un valo-ritzador no li accepta, perquè el residuestà contaminat i, per tant, deixa de servaloritzable). De tota manera, als resi-dus industrials assimilables a municipalsno se’ls exigeix autorització –amb elsubsegüent control que aquesta implica–i succeeix que alguns no s’estan valo-ritzant, tot i ser valoritzables.

Especials a deposició/ 86.963 132.482 144.669 151.475 142.163 132.178 128.000incineració (t)

No especials a deposició/ 1.554.081 1.394.213 1.361.897 1.363.271 1.279.471 1.189.598 1.152.000incineració (t)

Generació total de 5.281.518 5.932.320 5.865.126 6.058.980 6.181.020 6.294.169 6.400.000residus (t)

% deposició/ 31,07% 25,74% 25,69% 25,00% 23,00% 21,00% 20,00%incineració sobre total

Previsió de fluxos de residus industrials cap a tractaments finalistes

CONCEPTE 1.999 2.002 2003 2004 2005 2006 2007

Taula 39

Especials a deposició/incineració (t) 142.163 132.178 128.000

No especials a deposició/incineració (t) 1.279.471 1.189.598 1.152.000

Tipus sobre especials (€/t) 40 50 60

Tipus sobre no especials (€/t) 20 25 30

Recaptació sobre residus especials (€) 5.686.538 6.608.877 7.680.000

Recaptació sobre residus no especials (€) 25.589.423 29.739.949 34.560.000

Recaptació total (€) 31.275.961 36.348.826 42.240.000

Proposta de cànon sobre la deposició i incineració de residus industrials

CONCEPTE 2005 2006 2007

Taula 40

Generació històrica i prevista de residus industrials a Catalunya (1999 – 2007)Gràfic 1


A Catalunya, un impost sobreels residus de la construcció hauria de ser proporcional a

la quantitat abocada

IMPOST SOBRE

DEPOSICIÓ DE RESIDUS

DE LA CONSTRUCCIÓ

L’any 2003 es generaren 6.315.283 tonesde residus de la construcció, dels qualstan sols 150.832 tones es van valorit-zar14 (2,39%) i la resta, 6.164.451tones (97,61%), es van dur a dipòsitscontrolats (Agència de Residus de Cata-lunya, 2004b). Aquest nivell de recu-peració està molt per sota de l’objectiuque havia fixat el Programa de gestió deresidus de la construcció 2001-2006(PROGROC) per al 2003 (33%), i nopermet ser optimistes respecte al fetque es puguin assolir els objectius fi-xats per al 2006 (65%). Aquests resul-tats també estan molt per sota dels re-sultats que han assolit alguns païsose u ropeus: Holanda, 90%; Bèlgica,87%; Dinamarca, 81%; Regne Unit,41%... (PROGROC 2001-2006).

El camp per avançar és, per tant, amplii ja existeixen una varietat de tècniquesdisponibles per fer-ho. És un cas claren què un instrument de caire tributaripot ser eficient per provocar canvis dec o m p o rtament, per la via d’encarirl ’ abocament enfront de la valorització.Un tribut en aquest sentit pot ser delspocs instruments amb capacitat suficientper garantir el fort canvi en la tendèn-cia actual que cal si es desitja que elsobjectius del PROGROC s’assoleixin.

Malgrat que el PROGROC no preveuexplícitament la institució d’un tribut, elp rograma mateix reconeix (pàg. 53) que“les estru c t u res i actuacions descrites(...) estan orientades a racionalitzar l’úsdels recursos i a internalitzar els costosambientals del sector de la constru c c i ó ” .

Hi ha vàries experiències d’impostoss o b re residus de la construcció. Al RegneUnit l’impost està fixat en 2 lliures pertona (aprox. 3 €), a Dinamarca l’impostés de 50 €/t, la mateixa tarifa que paguenels residus industrials, tot i que hanestimat que un impost de 17 €/t ha-gués estat suficient per assolir un reci-clatge del 80% (European Topic Centreon Waste, 2002). A Holanda l’impostestà fixat en 12,61 €/t per als residusno combustibles, no municipals i ambuna densitat de més de 1.100 kg/m3,que són bàsicament els residus de laconstrucció. A l'Estat espanyol l'únicexemple és l'impost de Madrid, que ja

4.6 ha estat descrit en el capítol 2.5, i queés de 3 €/m3 (considerant una densitataproximada de 2 t/m3, això significaria1,5 €/t).

A Catalunya, un impost sobre els resi-dus de la construcció hauria de ser pro-porcional a la quantitat abocada i lamesura més adequada és probablementel pes, com en el cas de l’impost existents o b re abocaments de residus municipalso com en els impostos proposats enaquest estudi sobre residus industrials iincineració. Per raó del menor impacteque causa el tractament finalistad ’ aq u e s t s residus, considerem que lestarifes unitàries haurien de ser menors.

Justament, en el mateix Avantprojectede llei que preveu el cànon sobre laincineració de residus municipals, tambées preveu la institució d’un cànon sobrel’abocament de residus de la constru c c i óde 3 €/t. Es valora de forma molt positi-v a aquest nou tribut, i seria indicat quel’impost s’apliqués de form a progressivai que en el moment de la seva apro v a c i ója es preveiés un calendari que definísels successius increments, fins a arr i b a ra un valor d’aproximadament 10 €/t e nun període de 2 o 3 anys.

Pel que fa a la recaptació que suposarial’impost cal determinar un escenarid’evolució dels residus abocats. ElPROGROC, actualment en revisió, contéles previsions de futura generació del’Agència de Residus de Catalunya queper als anys 2001 – 2006 s’estima, apartir de la generació mitjana dels anys1998 i 1999, en 4.010.264 t/any. Elfet que la producció en els anys 2001,2002 i 2003 fou respectivament de6.849.508, 5.821.476 i 6.315.283tones, ens porta, però, a no considerarrealistes aquestes previsions del PRO-GROC malgrat que algunes obres im-portants com ara el Fòrum, el Port deBadalona... puguin haver condicionat al’alça les dades de generació dels darre r sanys, i malgrat que som en un ciclec l arament expansiu de la construccióprivada que difícilment es mantindràmolt temps. Per al període 2006-2008suposarem una generació mitjana anualde 5.000.000 de tones. Atès el granendarreriment respecte dels objectius

NOTES

14. El PROGROC estima que al voltant del 15%dels residus de la construcció es reutilitzen a lamateixa obra, tanmateix aquest residus no apare i x e na les estadístiques de generació i per tant no esconsideraven en els objectius de reciclatge fixatspel PROGROC. És d’esperar, en qualsevol cas, queaquest percentatge de reutilització in situ augmentisi s’encareix per la via impositiva el cost de desfer- s edels residus de la construcció.


i que no sempre aplicat. És l’obligació,establerta pel Decret 201/1994, de 26de juliol, regulador d’enderrocs i altresresidus de la construcció, que tenen elsajuntaments d’exigir fiances per donarllicències d’obres que només han deser retornades quan s’asseguri que elsresidus han estat gestionats correcta-ment. Per evitar l’incentiu al frau, calque aquesta normativa s’apliqui de form aestricta i que les quantitats de les fian-ces superin la quantitat que suposariala deposició (impost inclòs) dels re s i d u sgenerats.

fixats al PROGROC i les poques instal·la-c i o n s de reciclatge de runes en fase dec o n s t rucció (Agència de Residus deC atalunya, 2004b), tampoc no semblaque s’assoleixin els objectius de valorit-zació previstos, malgrat que el pro p ic ànon pugui ser precisament un delselements que contribueixi a avançarcap a assolir-los. Això també ens portaa fer previsions de valorització pròpies,en aquest cas consistents a suposarque s’assoliran els objectius de valoritza-c i ó del PROGROC amb tan sols un anyd’endarreriment (Taula 41).

La important generació d’ingre s s o spodria utilitzar-se –si més no en part– enpolítiques que incentivin la valorització.Per exemple, retorns a les empresesmateixes en funció dels seus resultatsde valorització o ajuts a determinadesinversions orientades a aquesta valoritza-c i ó , que contribuirien a fer viables elspercentatges de valorització previstos ala taula.

D’altra banda, l’èxit de l’instrumentdepèn òbviament d’evitar el frau tributariamb abocaments incontrolats de resi-dus. En aquest sentit, existeix actualmentun instrument econòmic molt potent, tot

Generació estimada (t) 5.000.000 5.000.000 5.000.000

Valorització estimada 30% 50% 65%

Residus abocador (t) 3.500.000 2.500.000 1.750.000

Evolució proposada del tipus impositiu (€/ t ) 3 6,5 10

Ingressos previstos (€) 5.250.000 16.250.000 17.500.000

P revisió de fluxos de residus de construcció i proposta de cànon d’abocament

CONCEPTE 2006 2007 2008

Taula 41


IMPOSTOS SOBRE

PRODUCTES ENERGÈTICS I

EMISSIONS DE CO2

Des de fa més d’una dècada, el debateuropeu sobre la fiscalitat ambiental –iel terme ecotax– s’ha identificat engran part amb una major i difere n tfiscalitat sobre l’energia. Ateses lesc aracterístiques del problema i elsefectes econòmics d’un impost sobreles energies no renovables, les deci-sions d’àmbit internacional en aquestterreny són particularment adequadestot i que fins ara s’ha pogut avançarmolt poc en aquest terreny més enllà deles propostes.

Els anys 1992 –en el context de lespropostes per a la Cimera de la Terra deRio de Janeiro– i 1995 van arribar aexistir propostes de directives de laComissió Europea per implantar uni mpost harmonitzat sobre les emissionsamb efecte d’hivernacle lligades a l’úsde l’energia. Concretament, es pro p o s a v aun impost mixt energia/CO2 que grava-ria les diferents energies no renovablesen major o menor mesura segons lesemissions de CO2 associades a cadafont d’energia. Tot i que preveia moltesexempcions, l’impost era molt impor-tant: hagués suposat una imposicióc reixent que l’any 2000 hauria comport a taproximadament uns 10 $ per barril enel cas del petroli. Atès el requerimentde la unanimitat per a qualsevol inicia-tiva fiscal a la UE, la proposta podia servetada per qualsevol país i efectiva-ment va ser reiteradament bloquejadaper alguns governs, especialment elsespanyols. Malgrat que en la imposiciósobre el CO2 és més convenient avançarde forma harmonitzada –o fins i tot podriatenir molts avantatges un impost euro-peu recaptat a l’àmbit de la UE (Padi-lla i Roca, 2003)–, el bloqueig a aquestnivell ha portat al fet que diversosp a ïsos de la UE hagin fet reformes en laseva fiscalitat energètica per incorporar

un gravamen específic sobre aquestesemissions (els primers van ser Suècia,Dinamarca i Holanda).

En el cas espanyol ens trobem ambuna imposició important sobre algunsproductes energètics com són els prin-cipals carburants per a transport i, encanvi, una nul·la fiscalitat específicaper a d’altres productes energ è t i c s ,sense que les diferències tinguin caplògica ambiental. La tradicional elevadafiscalitat sobre els carburants, i ene special sobre la gasolina, s’explica permotius recaptadors aprofitant que estracta de productes d’elevat consum iescassa elasticitat de la demandare specte al preu. Tanmateix, atesos elselevats costos ambientals lligats altransport privat, i que la demanda ener-gètica per al transport és la que més hac rescut els darrers anys, sembla evidentque hi ha arguments ambientals permantenir o fins i tot augmentar la impo-sició sobre els carburants com a instru-ment de política ambiental per fomentarun altre model de transport. S’ha de teniren compte també que els impostosv ig e n t s són significativament inferiorsals que de mitjana hi ha a la UE. Amés, a la UE s’ha estat plantejant desde fa anys augmentar els actuals impos-t o s mínims sobre els productes energè-tics (i crear-ne de nous). Si haguésprosperat la proposta de directiva del’any 1997, que es va bloquejar a causaprincipalment pel vet espanyol, l’impostespecial sobre els carburants hauriad ’haver augmentat fa anys com quedareflectit a la Taula 42.

La tributació ambiental autonòmicapodria actuar en principi en dos sentits.El primer seria introduir un impost sobreels principals focus d’emissions deCO2, tal com es va aprovar a Andalusia,

4.7

Impost especial sobre carburants (cèntims d’euro per litre), 2004Taula 42

ESPANYA* MITJANA UEPROPOSTA D’IMPOST MÍNIMDE LA COMISSIÓ EUROPEA

PEL 2002 (1997)

*No inclou recàrrecs autonòmics.Font: Ministerio de Economía y Hacienda (2004) i proposta de Directiva del Consell per la qual es rees-tructura el marc comunitari d’imposició dels productes energètics (COM/97/0030 FINAL, Diario Oficial n° C 139 de 06/05/1997 p. 0014)

Gasolina 39,92 53,19 50

Gas-oil d’automoció 29,64 37,13 39,3


NOTES

15. Ja hem comentat que les modificacions de laLey 3/2004, de 28 de diciembre redueixen moltl’efecte del gravamen andalús sobre el CO2.

de les comunitats autònomes en aquestsentit és que poden establir –des del’any 2002- uns tipus de gravamen pro p is–uns re c à rrecs autonòmics– sempreque no superin determinats màxims. Lan o rmativa estatal exigeix que els re c à rre c ssiguin destinats o bé a despeses sanità-ries o bé a despeses de caire ambiental.

En concret, aquests tipus de recàrrecautonòmic per a l’any 2005 se situenen els nivells següents:

a) Gasolines: des de 0 fins a 24 euros per 1.000 litres.b) Gasoil d’ús general: des de 0 fins a 24 euros per 1.000 litres.c) Gasoil d’usos especials i de calefacció: des de 0 fins a 6 eurosper 1.000 litres.d) Fuel: des de 0 fins a 1 euro pertona.e) Querosè d’ús general: des de 0 fins a 24 euros per 1.000 litres.

El Govern català va decidir –com jaabans havien fet altres autonomies– ex-plotar al màxim aquestes possibilitatsaprovant per als pressupostos del 2004l’aplicació dels màxims tipus possiblesa partir de l’1 d’agost del 2004 com amesura per contribuir a reduir –tot i queen proporció molt reduïda–el dèficit del

tot i que amb un tipus impositiu extre-madament reduït i incorporat en un im-post més general sobre contaminacióatmosfèrica (la qual cosa no conside-rem gens aconsellable). Pensem que noés el moment d’actuar en aquest sentit,i menys encara aïlladament per partd’una comunitat autònoma, quan s’a-caba d’aprovar un altre instrument eco-nòmic –el mercat europeu de drets d’e-missions– que justament només afecta-rà els principals focus d’emissió que-d a n t - n e excloses les emissions més “di-foses”, que són tan problemàtiquescom les dels grans focus d’emissió15.

Un segon sentit de possible actuació aescala autonòmica és mitjançant laf i scalitat sobre l’energia, ja que el gruixde les emissions procedeix de la com-bustió. Es presenten, però, importantslimitacions. A més dels possiblesp roblemes econòmics i socials quep odria comportar per a una autonomiaallunyar-se de forma molt significativade la fiscalitat sobre l’energia de la re s t ade l’Estat, ens trobem amb les limita-cions de l’actual marc normatiu. Actual-m e n t , els impostos especials sobre elsp roductes energètics són tributs ambt i p u s establerts bàsicament a escalaestatal. L’única competència normativa

sistema sanitari (article 4 de la Llei7/2004, de 16 de juliol, de mesuresfiscals i administratives, DOGC, núm.4.179, de 21 de juliol). Per al 2005s’ha mantingut la mateixa decisió.S egons el projecte de pressupostos peral 2005, els ingressos previstos del re-c à rrec s’avaluen en 159.268.000 euro s .

Som partidaris de continuar aprofitantaquestes possibilitats norm a t i v e sd ’ i ncrementar la pressió fiscal sobre elscarburants, i també de demanar méscapacitat normativa per poder establirre c à rrecs si més no fins als nivellsd ’ i mpostos mitjans als països de la UEque són –com hem vist– clarament méselevats.


Les bosses de plàstic generenuna forta problemàtica, tant a

les plantes de triatge com als abocadors, a part del

malbaratament de recursos que suposa el seu ús massiu.

Un impost sobre aquestes bosses tindria per objectiu

reduir-ne l’ús, tot incentivant la seva reutilització i sobretot

l’ús alternatiu de bosses de llarga durada

IMPOSTOS SOBRE

ALTRES PRODUCTES

En principi no es preveuen problemeslegals per a l’aplicació d’impostos auto-nòmics sobre la venda de productesque impliquin una problemàtica ambien-t a l específica, sempre que no recaiguins o b re fets imposables gravats per l’Estat(Alonso, 1994). En aquest sentit, podriaa c t u a r-se en dos terrenys claramentd iferents que seguidament distingim.

A) IMPOSTOS AUTONÒMICS PER HABILITAR SISTEMES DE DIPÒSIT,DEVOLUCIÓ I RETORN DESTINATS A LA RECUPERACIÓ DE RESIDUS

És sabut que els sistemes de dipòsit,devolució i retorn són l’instrument mésindicat per garantir un percentatge elevatde re t o rn (i, per tant, captació selectiva)de certs productes que altrament esde-venen residus difícils de tractar (perexemple, envasos, bateries, electrodo-mèstics).

Aquests sistemes s’articulen cobrantun dipòsit en el moment que es pro-dueix la venda del producte en qüestió,el qual és re t o rnat (normalment de form aíntegra) quan el producte es retorna enels punts habilitats a aquest efecte( h abitualment els mateixos punts devenda). L’establiment d’un sistema dedipòsit, devolució i retorn per part del’Administració és una tasca complexa icostosa, de manera que seria molt méssenzill administrativament, i tambémés eficaç des del punt de vista de larecuperació i de la internalització decostos, que fossin els productors ma-t e i x o s els obligats a habilitar aquestssistemes. Per això caldria modificarl’actual interpretació i aplicació de laLlei d’envasos i residus d’envasos i deles altres disposicions que articulen elsSIG.16 Tanmateix, tenir en compte lapossibilitat alternativa que la forma legaldel sistema consisteixi en un impostpagat quan s’adquireix el producte, i quesigui re t o rnat totalment o parc i a l m e n tquan es torna el residu en qüestió.

El subjecte passiu de l’impost seria elconsumidor, i el comerç actuaria com asubstitut del contribuent i hauria desaldar amb l’Administració la possiblediferència que es pogués produir entre

els dipòsits recaptats i les devolucionsefectuades. Si així es decidís, l’Admi-nistració podria compensar monetària-ment els agents que fan funcions de re-captació per a l’Administració –tot ique tampoc no hi hauria cap obligaciód’habilitar aquesta mena de premi– coma forma de reconeixement de la tascaque realitzen.

Seguidament, plantegem algunesconsideracions distingint entre, d’unabanda, els productes/residus per alsquals ja existeix un sistema integrat degestió que se’n fa o se n’hauria de ferc à rrec, i, d’altra banda, la resta dep roductes/residus, ja que les qüestionslegals implicades són força diferents.

En qualsevol dels casos, i tenint encompte l’àmbit autonòmic de l’impost-retorn, caldria fer front al possible fraude demanda de retorns de residus deproductes adquirits a d’altres llocs, laqual cosa podria exigir alguna mena dedistintiu als productes venuts a Cata-lunya fent el sistema més complex degestionar. Això justifica encara més lanecessitat d’un estudi previ de cada casconcret abans de prendre cap decisió.

Productes sense sistemes integrats de gestió (SIG)Aquest seria el cas amb una aplicaciómés senzilla i amb menys incert e s e sl egals, ja que no caldria fer-ho compa-tible amb una estructura ja existent.

La majoria de productes, o bé ja tenensistemes integrats de gestió en marxa, obé no presenten característiques ade-quades per ser subjectes a un sistemade dipòsit, devolució i retorn (p.e. robao mobles). Un cas en el qual es podriaaplicar seria, per exemple, sobre els o l i sminerals. Bàsicament caldria establiruns centres autoritzats per procedir alcanvi d’oli. En el moment d’adquisicióde l’oli caldria pagar un dipòsit, ques eria re t o rnat –totalment o parc i a l-ment– pels centres autoritzats en elmoment que es retirés l’oli antic. Caldriapreveure algunes particularitats per lanaturalesa líquida i consumible delp roducte, així com establir els meca-nismes de contro l1 7. Creiem que la

4.8


Per aquest sistema l’Administraciópodria garantir un nivell molt elevat derecollida selectiva, i el SIG n’hauria decontinuar suportant el cost de manteni-ment. El problema important en aquestcas seria que l’Administració no podriagarantir la recollida des dels comerçosdels envasos separats per marques i tipus,de manera que el sistema no implicaria(si més no a curt termini) una substi-tució dels envasos d’un sol ús pelse nvasos reutilitzables, ni estalviaria lanecessitat d’una selecció i posteriorreciclatge.

Potser el més indicat a curt termini, isempre suposant que no es modifiquéssignificativament la LERE –que és elmés indicat–, seria aplicar aquest sistemasobre aquells envasos que podent serreutilitzats es perden entre el rebuig osón reciclats en lloc de reutilitzats.Aquest podria ser el cas de la majoriade les ampolles de cava i d’altres enva-sos de vidre (alguns envasos de cerv e s a ,gasosa...). En aquests casos un sistemade dipòsit, devolució i retorn podria sercombinat amb una recollida segregadadels diferents tipus d’envasos que,aleshores sí que en lloc del reciclatgeimplicaria la seva reutilització. El costdel sistema hauria de ser assumit pelSIG on estiguessin acollits, en aquestcas, Ecovidrio. El problema d’aquestaproposta rauria en el fet que, a causad’assolir aquests envasos un nivell mésalt de recuperació, tindrien un majorcost de recollida i els seus productorsse suposa que haurien de fer una majora p o rtació al SIG (tot i que pre s u m i b l e-ment aquesta aportació es veuria com-pensada per la disminució de costosque implica no haver de fabricar else nvasos de nou).

Per a d’altres SIG (residus d’aparellselèctrics i electrònics –RAEE– i piles,principalment) un sistema com aquestseria més senzill administrativament,perquè l’esquema de dipòsit, devoluciói re t o rn no està en cap cas previst ac àrrec del productor. Però també espresenten altres inconvenients. En elcas dels RAEE sovint es tracta dep roductes de llarga vida, de maneraque el dipòsit perd valor amb el pas deltemps. A més, la gran varietat de pro-

ductes possiblement aconsellaria esta-blir dipòsits diferents, la qual cosas egurament necessitaria algun etique-tatge addicional als ja existents. En elcas de les piles, a les fases inicials delsistema podria passar que es produïssinforça més devolucions que ingressosdels dipòsits, perquè hi ha certa ten-dència a acumular-les abans de dur-lesals punts de recollida selectiva. Tanma-teix, tot i la necessitat de fer estudise specífics, les piles semblen juntamentamb els telèfons mòbils uns dels candi-dats ideals per a aquest sistema d’impostretornable.

Fins i tot en aquests casos en elsquals l’Administració no hagués de ferf ront al cost del tractament dels pro-ductes retornats, podria tenir sentit queel retorn de l’impost no fos del 100%,i no únicament perquè la recollida i eltractament no evita tots els costosa mbientals, sinó també perquè calcomptar que el sistema té costos degestió i, a més, que no tots els pro d u c t e ssubjectes a dipòsit seran retornats i pertant caldrà que l’Administració assumeixiel cost de tractar-los com a re b u i g .

B) IMPOSTOS DESTINATS A DESINCENTIVAR L’ÚS DE DETERMINATS PRODUCTES

Com ja s’ha comentat, no es preveuenproblemes legals per a l’aplicació d’im-postos autonòmics sobre la venda deproductes que impliquin una problemà-tica ambiental específica, amb l’únicafinalitat de desincentivar-ne el consum.Es plantegen a continuació diferentsàmbits en els quals seria intere s s a n tl ’ús d’impostos ambientals:

Vendes de paper no reciclatAquest impost tindria com a objectiuprincipal canviar els preus relatius entrepaper reciclat i no reciclat, afavorint elsegon. Una dificultat està en precisar elconcepte de paper reciclat, ja quemolts tipus de paper tenen un compo-nent reciclat en major o menor grau.Caldria definir la frontera entre el tipusde paper subjecte a un impost i el queno ho està (potser els que obtenen

p roposta és tècnicament viable, tot ique re q u e reix més estudi concret deles seves dificultats pràctiques.

D’altra banda, estaria justificat que sil’Administració hagués de fer front alcost del tractament dels residus reco-llits, i que el dipòsit (impost) fos majorque la devolució per tal de poder ferf ront a les despeses que implica la gestió(la qual cosa ve a ser el mateix que re-t o rnar una devolució idèntica a l’usuari,i que a més l’Administració cobrés perla gestió).

Productes amb sistemes integrats de gestióEn el cas de productes sobre els qualsja s’apliquin SIG caldria un estudi queespecíficament n’analitzés la compati-bilitat legal; tanmateix, poden fer- s ea lgunes consideracions preliminars.

En el cas dels envasos els seus fabri-cants poden respondre a les obligacionsde la Llei 11/1997 d’envasos i residusd’envasos (LERE) de dues manere s :establint directament sistemes de dipò-sit, devolució i retorn, o bé complint lesobligacions a través d’un SIG (Ecoem-bes o Ecovidrio). En el primer delsc asos el fabricant estaria exempt delnou esquema proposat d’impost-devo-lució, fet que es podria justificar pelsbons resultats assolits.

En el segon dels casos, els SIGc o mpleixen les seves obligacions legalsassumint el cost de la recollida selectivad’envasos que posa en marxa l’Admi-nistració, i pagant (o fent directament)el tractament dels envasos. AquestsSIG no paguen a l’Administració pelsenvasos que posen al mercat, però noes recuperen. Normalment l’Adminis-tració fa la recollida selectiva d’envasosa través de contenidors, però això no tép e rquè ser sempre així, com ho demostrala recollida porta a porta. En aquestsentit no hi hauria res, en principi, queimpedís a l’Administració fer la re c o l l i d adels envasos a través d’un tercer proce-diment alternatiu: un sistema de dipòsit,devolució i retorn concretat legalmentcom un impost retornable.


bosses, ni finançar-ne el cost o el seuposterior tractament. Per tant, en prin-cipi no s’encavalcaria amb el paper quehi juga Ecoembes.

Exemples de països amb aquest im-post en marxa són Dinamarca, Islàndia(Agència Europea del Medi Ambient,1997) i, des del 2001, Irlanda. L’im-post irlandès és de 0,15 € per bossa is’estima que ha tingut l’efecte de re d u i rl’ús de bosses de plàstic en un 90%(Convery, McDonnell, 2003).

A Catalunya considerem que un importal voltant de 0,10 €/bossa seria sufi-cientment desincentivador. El fet quealgunes cadenes de supermercats haginpassat a cobrar les bosses de plàsticcom a manera de minimitzar els costosque els significa la seva distribucióg r atuïta massiva fa pensar que aquestamesura podria ser ben rebuda peraquest sector. Aquesta experiènciatambé mostra que els consumidorsredueixen de forma molt significatival’ús de bosses només amb la condicióque una utilització normalment gratuïtapassi a tenir un cost monetari moltp etit. Per contra, és ben segur que lamesura no seria ben rebuda pels fabri-cants de bosses.

En una línia semblant, Itàlia té des de1994 un impost sobre el polietilè, elmaterial del qual es fabriquen la majo-ria de bosses (Agència Europea delM edi Ambient, 1997).

Fertilitzants i pesticides L’agricultura intensiva en pro d u c t e squímics és una font molt important decontaminació difosa a Catalunya i, enp a rt i c u l a r, de contaminació de les aigües.Aquest fet, i les dificultats de l’agricul-tura ecològica per competir en unsm e rcats mal regulats que no incorporenles externalitats, fan especialment inte-ressant la idea de gravar determinatsp roductes químics amb l’objectiu dereduir el seu ús allà on s’utilitzen, i decanviar els preus relatius a favor de lesexplotacions que en prescindeixen.

Caldria estudiar bé quines podrien serles bases imposables d’impostos d’a-

d e t e rminats tipus d’etiquetatge dep aper reciclat), o també es podria ferque el tipus impositiu es modulés enfunció del grau de reciclatge. L’opcióideal seria cobrar l’impost als fabric a n t sde paper en funció de la quantitat dematèria primera provinent de fusta.Tanmateix, això presentaria la dificultatlegal d’incidir sobre fabricants de forade Catalunya que venguessin aquí elseu producte: en aquests casos s’incorreen el problema d’extraterritorialitat, se-gons Alonso (1994). Per això, des d’unpunt de vista legal el més segur seria art i-c u l a r un impost sobre la venda, tot i queaixò complicaria molt la gestió per l’enor-m e quantitat de béns i distribuïdors.

A la pràctica es podria limitar l’abastde l’impost, ja sigui establint acota-cions sobre els tipus de paper subjectesal tribut (p.e. només paper premsa), os o b re les quantitats que hi estan sot-meses (p.e. establint que l’impostn omés s’aplica sobre les compres al’engròs). Tant a França com a Bèlgicaexisteixen impostos sobre el paper.

Els ingressos d’un possible imposts obre el paper es podrien fer servir pera diferents despeses afavoridores de laseva recuperació. D’una banda, un delsproblemes actuals que afecten aquestarecuperació és la gran fluctuació dep reus en els mercats intern a c i o n a l s ;a ixò fa que els agents que es dediquena la recollida de paper obtenen o norendibilitat d’aquesta activitat en funcióde la situació de mercat; els ingre s s o s–o una part – de l’impost podrien servirper garantir un preu de compra delp aper recollit davant les fluctuacionsdel mercat (Tello, 2001:130-131). Unaaltra possible despesa finançada ambl’impost podria ser la d’establir unp rograma en què les deixalleries pagues-sin una quantitat pel paper aportat,com a forma d’incentiu.

Productes d’un sol úsGeneralment els productes d’un sol úsre p resenten un malbaratament derecursos en relació amb els productesque fan la mateixa funció, però són reu-tilitzables. En aquest sentit, alguns paï-sos han decidit posar impostos especí-

fics, com ara els impostos sobre càmere sfotogràfiques d’un sol ús (Bèlgica),m aquinetes d’afaitar d’usar i llençar(Bèlgica), o utensilis de taula d’un solús a Dinamarca (vasos, plats, coberts...de paper) (European Enviro n m e n tAgency, 1997). Generalment, aquestsimpostos suposen una recaptació baixa-moderada, però són força eficaçosp e rquè incideixen sobre productes moltconcrets i amb demanda elàstica (pelfet d’existir productes alternatius).

Podrien tenir un major abast els im-postos d’aquesta mena sobre envasosd’usar i llençar o sobre piles no recarre-gables. Tindrien com a finalitat la re d u c-c i ó del consum d’aquells productes, iper tant tindrien un objectiu diferentdel que persegueixen els sistemes inte-grats de gestió, per la qual cosa en prin-cipi no haurien de tenir obstacles legals.

L’impost tindria particularment sentiten el cas de les piles, ja que és un pro-ducte molt problemàtic sobre el qual non’hi ha prou amb fer que els productorsassumeixin el cost de la recollida i eltractament, perquè –a manca de l’esta-bliment de sistemes de dipòsit, ques eria l’opció més efectiva i no és des-cartable que tingui la concreció d’im-post-retorn, com ja hem vist– un grannombre de piles té com a destinació elstractaments finalistes de residus. Aixòexigeix actuar en el sentit de desincen-tivar-ne el consum, de manera que l’im-post tingués una incidència significativaen el preu per tal de fomentar l’opcióper productes manuals o elèctrics.B è lgica, Dinamarca, Itàlia, Suècia oSuïssa són exemples de països amb im-postos sobre les piles (IHOBE, 2003).

Bosses de plàsticPer les seves característiques, les bossesde plàstic generen una forta problemà-tica, tant a les plantes de triatge comals abocadors, a part del malbaratamentde recursos que suposa el seu ús mas-siu. Un impost sobre aquestes bossestindria per objectiu reduir-ne l’ús, totincentivant la seva reutilització i sobre t o tl’ús alternatiu de bosses de llarga durada.Aquest impost no tindria com a finalitatincrementar la recollida selectiva de

NOTES

16. Convé recordar que l’article primer de la LEREobliga les empreses que posen envasos i emba-l a tges al mercat a establir un sistema de dipòsit,devolució i re t o rn, i només l’article segon els eximeixd’aquesta obligació si s’acullen a un SIG. Les comu-nitats autònomes tenen la facultat d’autoritzar ditesexcepcions per a períodes de cinc anys, la qualc osa implica que en la següent renovació la Gene-ralitat pot decidir no autoritzar la continuïtat de lagestió mitjançant SIG de certes categories d’envasosi embalatges. Pensem que aquesta possibilitats ’hauria d’estudiar a fons.17. Per alguns detalls més sobre com podriaf u ncionar el sistema vegeu Buñuel, 2002.


Tant des del punt de vista social comambiental –i com a mesura addicionalper desfavorir l’excessiva urbanització–seria desitjable una fiscalitat específicaque gravés els habitatges no destinats aresidència habitual; és a dir, els buits iels de segona o tercera residència. Comde seguida veurem, la legislació actuals o b re hisendes locals ja preveu lapossibilitat de discriminar negativamentels habitatges buits. Tanmateix, la lleino permet als ajuntaments la penalitzacióimpositiva de les segones residències,malgrat que diversos autors ho han sug-gerit. Per exemple, Fajardo proposa enel cas de Lanzarote “el establecimientode un fuerte re c a rgo fiscal sobre elI mpuesto de Bienes Inmuebles, del quesólo se librarían los sujetos pasivos quedemuestren fehacientemente (certifica-ción de inscripción en el Padrón) que lafinca en cuestión constituye su viviendaprincipal y permanente” (Fajardo, 2003,pàg. 46).

Actualment, l’única penalització queafecta el conjunt d’habitatges no desti-nats a residència habitual i que noe stan llogats es troba en el tractamentfiscal que la propietat d’aquests habi-tatges té a l’Impost sobre la Renda deles Persones Físiques (IRPF), en el qualse’ls imputa una renda fictícia del 2%del seu valor cadastral (article 87 delReial decret 3/2004, de 5 de març, pelqual s’aprova el text refós de la Llei del’IRPF), de manera que aquestes re n d e sfictícies tributen, segons el tipus impo-sitiu marginal de l’IRPF del seu propie-tari. A la pràctica, el criteri per establirels habitatges que estan en aquestas ituació és si hi ha o no alguna personaempadronada. L’actual marc normatiuno permet que les autonomies utilitzinaquest mecanisme per incrementar lapenalització –augmentant el perc e n t a t g edel 2%– ja que la Llei de cessió det r ibuts només permet pel que fa al’IRPF que les autonomies decideixins o b re, d’una banda, l’escala autonòmicade la base liquidable general però apli-cant sempre un nombre idèntic detrams que l’Estat i, d’altra banda, sobrededuccions en la quota i sobre elsp e rcentatges de deducció en l’habi-t a tge habitual.

FISCALITAT SOBRE

HABITATGES NO DESTINATS

A RESIDÈNCIA HABITUAL

4.9questes característiques. Cal afegir queen general les activitats agràries estanexcloses de pagar el cànon de l’aigua, iuna forma d’aproximar el seu podercontaminador de les aigües seria mit-jançant els impostos sobre fertilitzantssintètics i purins. L’ACA ha apuntatcom una via possible de finançamentun gravamen d’aquest tipus. El fet ésque s’utilitzessin o no els fons com ai n g ressos de l’ACA, l’impost podriat enir efectes ambientals positius.

A Suècia existeixen impostos sobref e rtilitzants –que estan fixats en 0,1945euros per kg de nitrogen i 3,2414 eurosper gram de cadmi. També hi ha expe-riències d’impostos sobre pesticides aSuècia mateix i a Noruega, Finlàndia iD i n a m a rca (OCDE, 2004; Euro p e a nEnvironment Agency, 2000).


d ’ aquest impost, però podem fer unaaproximació al seu ordre de magnitud.La primera dada significativa és òbvia-ment el nombre d’habitatges i localsafectats. Les darre res estimacions dispo-nibles, basades en el cens d’edificis ihabitatges, fan referència a l’any 2001i queden recollides en la Taula 43

En conjunt, els habitatges secundarisi buits representarien, segons aquestesxifres, prop del 30%, i els locals senseactivitat el 25%. Tot i la cautela ambquè s’han de prendre aquestes xifres,no sembla en absolut exagerat pensarque com a mínim un 25% dels immo-bles que avui paguen IBI es veurienafectats per l’impost proposat, sobretottenint en compte que la possessió desegona residència ha estat augmentantels darrers anys. D’altra banda, el tipusproposat del 0,5% del valor cadastralés superior al tipus mínim de l’IBI(0,4%) i menys de la meitat del tipusmàxim (l’1,1%, que pot arribar al’1,3% en alguns casos), al qual jas ’ apropen molts municipis i en especialels més poblats, la qual cosa ens fapensar que els immobles afectatsp od r i e n veure’s gravats per un impostque de mitjana no s’allunyaria molt del50% de l’IBI. Si, a més, fem la hipòtesique el valor cadastral mitjà dels habi-tatges i locals buits és similar al de laresta, podem situar l’ordre de magnitudde la recaptació potencial en un12,25% (0,5*25%) de la quota íntegrade l’IBI. La darrera dada de quota ín-t eg r a total de l’IBI urbà a Catalunyaque proporciona l’Idescat és també del2001, i s’eleva a 1.048,5 milionsd ’ e uros. El càlcul resultant dóna unaxifra de recaptació d’uns 128 milionsd ’ e u ros (que, sense haver de vincular- s en o rmativament a aquesta finalitat,p odrien contribuir a impulsar polítiquesd’habitatge públic i ajuts al lloguer o larehabilitació, que han esdevingut unaprioritat social de primer ordre).

D’altra banda, la Llei 51/2002 demodificació de la Llei 39/88 re g u l a d o r ade les hisendes locals preveu la possi-bilitat de penalitzar amb un recàrrecsob re l’IBI de fins al 50% els habitatgesque es trobin buits amb caràcter per-manent quan els ajuntaments així hodecideixin. El fet, però, és que la mesurano s’està aplicant, malgrat que algunsajuntaments (com ara el de Barcelona)hagin aprovat el recàrrec, pel fet que nos’ha aprovat cap reglament que defineixiquè s’entén per un pis “buit”. Aquestbuit en el desenvolupament reglamen-tari probablement s’explica sobretot permanca de voluntat política; però tambécal reconèixer la complexitat del temaespecialment quan es vol diferenciarentre pisos buits i segones residències.El mecanisme senzill per diferenciarentre residència habitual i altres habi-tatges –tot i que bastant susceptible defrau– són les dades padronals. Peròaquest sistema no pot aplicar-se, òbvia-ment, quan es vol distingir entre dife-rents tipus d’habitatges no habituals.Altres possibles sistemes de control–com els consums d’aigua per sota ded e t e rminat nivell– poden ser mésc o mplexos i en tot cas classificariencom a buits habitatges amb un moltbaix grau d’ocupació, però que concep-tualment entrarien clarament en lac ategoria de segona residència i no enla de permanentment buits.

Un possible enfocament autonòmicseria intentar aplicar algun imposte specífic sobre les segones residènciesdeixant de banda els habitatges buits,ja que la possibilitat de sobreimposiciómunicipal d’aquestes ja està prevista.Això plantejaria la mateixa dificultatd’establir la distinció entre segonesresidències i habitatges buits, per laqual cosa no serviria el padró. Per aclarirel tema caldria esperar en tot cas el

desenvolupament reglamentari de laLlei d’hisendes locals, ja que podrienconsiderar-se segones residències totsaquells habitatges en els quals no hihagi ningú empadronat i no compleixinles condicions establertes per ser consi-derats buits. Tanmateix, en ser compe-tència municipal l’aplicació o no delrecàrrec de l’IBI –i, si escau, la sevaquantia dins els límits legals–, un impostautonòmic sobre les segones re s i d è n c i e sdifícilment podria evitar el contrasentitque alguns habitatges amb menor graud’ocupació pagarien més que altre samb major ocupació.

En definitiva, i per raons pràctiques,pensem que la desitjable penalitzaciódels habitatges no destinats a re s i d è n c i ahabitual hauria de ser general (com araes fa a l’IRPF), sense entrar a distingirsegons el grau d’ocupació. Es podriaadoptar tant la forma d’un impost espe-cífic autonòmic, com d’un re c à rrec s o-b re l’IBI aplicat per a aquells municipisque així ho decidissin. Ta n m a t e i x ,aquesta possibilitat obligaria a canviarla Llei d’hisendes locals (que no éscompetència de la Generalitat), bétraient la possibilitat de recàrrec alsmunicipis o bé en el sentit de consideraruna categoria més ampla d’habitatgessusceptibles de tenir un recàrrec muni-cipal en l’IBI.

Malgrat totes les incerteses i proble-mes indicats, que impedeixen una apli-cació immediata, suggerim com ap roposta preferent un recàrrec de caireautonòmic que podria situar-se al ’ e ntorn del 0,5% del valor cadastral, ique afectaria els habitatges no desti-nats a residència habitual ni llogats ials locals buits sense activitat.

No disposem de dades suficients peravaluar la capacitat de re c a p t a c i ó

HABITATGES PRINCIPALS SECUNDARIS VACANTS ALTRES TOTAL

2.315.856 514.943 452.921 30.435 3.314.155

Tipologia d’habitatges i locals a Catalunya (2001)Taula 43

% sobre total habitatges 69,9 15,5 13,7 0,9 100

Locals Actius Inactius Total

307.129 98.222 405.351

% sobre total locals 77,8 24,2 100

Font: Institut d’Estadística de Catalunya, dades del 2001


Una altra activitat amb una ocupació de superfície molt gran,

i amb un impacte territorial important en les zones

circumdants, són les estacionsd’esquí alpí. Com en el cas dels

camps de golf, l’important ésregular l’oferta d’instal·lacions

mitjançant instruments de planejament. Tanmateix, i com

en el cas anterior, elsinstruments tributaris també

poden ajudar a contenir la demanda

nístiques disperses, que són ambiental-ment les més perjudicials. És importantque no només es consideri la superfíciede sostre, sinó la superfície transform a d atotal. Com ja hem suggerit en altre sc asos, es podria plantejar que la intro-ducció de l’impost fos progressiva, tot ique hauria de portar un calendari ambels increments previstos els subse-güents anys.

C reiem que l’escala adequada delt r ibut és l’autonòmica. D’una banda laGeneralitat és qui centralitza i en darrert e rme autoritza les decisions municipalssobre planificació urbanística. D’altrabanda, l’escala local no seria adequada,perquè, fins i tot obviant les limitacionsde la Llei d’Hisendes Locals que avuifan impossible un tribut d’aquestamena, correspon als municipis pro p o s a rles noves qualificacions de terrenys i eltribut podria crear un incentiu vers unamajor transformació com a via per assoliringressos, fet que va justament en elsentit contrari de l’objectiu que esp e rsegueix. Tanmateix, la Generalitat ésqui aprova definitivament les qualifica-cions i, igualment com a forma preven-tiva d’evitar incentius no desitjats,c a ldria que l’ens que aprova les qualifi-cacions fos completament independentde l’ens que gestiona els ingressos.

Atès que l’impost proposat pot tenirincidència sobre el preu final del sòlu rbà i, per tant, de l’habitatge, creiemque seria indicat que una part impor-tant de la recaptació es destinés a polí-tiques d’habitatge i especialment ap olítiques de promoció de l’habitatgeprotegit i de lloguer, i també d’incenti-vació de la rehabilitació. Des d’un puntde vista ambiental també seria perti-nent que una part important dels re c u r s o ses poguessin destinar a comprar sòlsp a rt i c u l a rment amenaçats. Qualsevold’aquests eixos d’actuació podria exe-c u t a r-los el Departament de MediA mbient i Habitatge, que seria per tantdiferent del Departament que aprovales qualificacions del sòl, que és el dePolítica Territorial i Obres Públiques.

Un precedent de proposta de grava-men d’aquest tipus és el Projecte dellei per a la reforma de la política de

IMPOSTOS SOBRE CANVIS

D’USOS DEL SÒL I USOS

ESPECÍFICS AMB ESPECIAL

INCIDÈNCIA AMBIENTAL

4.10 A) IMPOSTOS SOBRE LA TRANSFORMACIÓ DELS USOS DEL SÒL

Un dels problemes ambientals mési mportants de Catalunya és la transfor-mació d’espais agrícoles i forestals ad’altres usos que ja no permeten lesfuncions naturals dels primers: desen-volupaments residencials, infraestruc-tures, parcs industrials... Incidir fiscal-ment sobre aquest procés hauria dec o n t r i b u i r, en principi, a desincentivar- l o .

Un tribut en aquest sentit podria tenirformulacions molt diverses. Una possi-bilitat podria ser gravar la transformacióde sòl no urbanitzable a sòl urbanitzable,que potser podria conceptualitzar- s ecom un tribut sobre la “imperm e a b i-l i tzació” del sòl.

Un aspecte central és la fase en laqual es cobraria l’impost. L’indicat seriacobrar-lo a qui pren la decisió de tirarendavant l’actuació urbanística. Ta n m a-t e i x , això correspon a l’Administració,mentre que en aquest cas el subjectepassiu hauria de ser clarament el privatque acabés beneficiant-se d’aquellat r a n s f o rmació, i que en molts casosi ndirectament la promogués. La nostraproposta és que el subjecte passiu deltribut sigui la Junta de Compensacióque es constitueixi per tirar endavant elPla parcial que desenvolupi la qualifi-cació atorgada pel corresponent Plag eneral d’ordenació urbana.

A Catalunya, la superfície construïdaresidencial el 2003 fou de 1.256,9 ha,i la no residencial de 204,6 ha. Supo-sant un impost de 5 euros per metrequadrat, això suposaria una recaptaciótotal de gairebé 65 milions d’euros. Endesenvolupaments urbans de pisosc o nvencionals això repercutiria aproxi-madament en 500 € per cada nouh abitatge, mentre que en desenvolupa-ments horitzontals i de categoria larepercussió seria molt més important,però rarament superior a 5.000 €. Demitjana, la repercussió seria al voltantde 900 €. Un impost per unitat des uperfície té l’avantatge (p.e. respected’un impost per habitatge) que discri-mina negativament les actuacions urba-


Sobre les quotes es proposava establirbonificacions de diferent import en elscasos en què els camps de golf gaudissind’alguna de les característiques següents:§ Que s’hi pugui accedir mitjançanttransport públic§ Que estiguin ubicats totalment enmunicipis interiors§ Que el consum d’aigua estigui persota d’un cert llindar§ Que el reg s’efectuï totalment ambaigües reciclades§ Que s’ubiquin en zones degradadesi que siguin reforestats amb espèciesautòctones§ Quan la vegetació preexistent esconservi§ Quan la fauna preexistent es man-tingui§ Quan es conservi la xarxa hídrica§ Quan el model d’explotació siguipúblic§ Quan el camp de golf no estigui as-sociat a urbanitzacions residencials

La proposta també suggeria queaquestes bonificacions no s’apliquessinen el cas de camps de nova creació enàrees turístiques que fossin declaradessaturades o pròximes a la saturació. Lamajoria d’aquestes bonificacions erenacumulables, i en un cas d’un camp degolf que qualifiqués per rebre-les totes,podien arribar a significar el 71% de laquota. Considerem que el nombre debonificacions previstes és massa elevat,p e rquè complica excessivament lag e stió, i perquè alguns dels supòsitsbonificats simplement es podrien exigirnormativament.

El punt central de la política respectedels camps de golf ha de ser la planifi-cació, el control i la limitació de laseva oferta amb instruments re g u l a-dors. Tanmateix, un possible impost

l’aigua, presentat l’any 2001 pel Governfrancès, on es preveia la creació denous fets imposables i en concret lacreació d’un gravamen en concepte demodificació del règim d’aigües queafectaria, entre altres activitats “la imper-meabilització dels sòls”. S’aplicaria“ s o b re el producte de la superfície imper-m e a b i l i t z a d a per un coeficient de com-pensació de l’agreujament de l’esco-rrentia”, considerant que “la superfícieimpermeabilitzada és tota superfícietransformada exposada a les pluges irecoberta d’un material artificial quemodifica la capacitat natural d’infil-t r ació i de retenció del sòl, excloent lesocupacions de sòl dels immobles desti-nats a l’habitatge; el coeficient dec o mpensació varia entre 0 i 1 en funcióde les disposicions preses per l’enca-rregat de les obres o la col·lectivitat peratenuar l’agreujament de l’escorrentiao, en el marc d’una ordenació de conjunt,per compensar els efectes d’aquestaimpermeabilització” (document núm.3205, Assemblea Nacional, 27-07-2001). En aquest cas, doncs, la urba-nització residencial en seria exclosa, laqual cosa considerem inadequada en elcas català. També creiem que els pos-sibles efectes socials negatius hauriende compensar-se amb despeses benorientades en política d’habitatge (tot ique també podrien donar-se algunesexempcions o bonificacions parcials perals “habitatges socials”).

D’altra banda, en la proposta france-sa la manera de determinar el coefi-cient queda molt indefinida, i podriadonar lloc a una evasió generalitzadadel tribut. A més, la taxa prevista erade només 150 €/ha (és a dir, 0,015€/ m2) de manera que amb el coefi-cient de compensació previst oscil·lariaentre 0 i 150 €/ha segons les circums-tàncies. En tot cas, és un precedent dep roposta interessant i que ha estatconsiderat per l’ACA com a possiblere f e rent d’una nova figura de finan-ç ament. És lògic pensar, cert a m e n t ,que a causa dels problemes pro v o c a t sper la impermeabiltizació de sòls enl’alteració del cicle de l’aigua, elsingressos podrien estar també destinats–si més no en part– a la cura del seuestat ecològic.

Malgrat ser excepcional, els processosd’urbanització de vegades es podenre v e rtir fins i tot en fases força avançadesde la seva tramitació. En el desenvolu-pament de l’impost caldria preveure,per tant, que aquest es retornés si final-ment l’actuació urbanística no s’arribésa desenvolupar. D’altra banda, dinsaquest impost també podrien veure’safectades infraestru c t u res com araa utopistes, desdoblaments de carre t e re so línies d’alta tensió.

B) IMPOSTOS SOBRE USOS ESPECÍFICS DEL SÒL AMB ESPECIAL INCIDÈNCIA AMBIENTAL

Hi ha altres usos que també impli-quen una gran ocupació de sòl i unai m p o rtant incidència ambiental quepodrien ser objecte d’impostos ambien-tals específics:

Camps de golfEls camps de golf tenen un impacteambiental negatiu per l’increment delconsum d’aigua i de sòl, l’eliminacióde la vegetació preexistent, i la conta-minació de les aigües superficials i s u b-t e rrànies amb els productes emprats permantenir la gespa. També sovint portenassociades urbanitzacions annexes decaràcter difós, que contribueixen aagreujar aquesta problemàtica.

La proposta més detallada desenvolu-pada a l’Estat sobre aquesta qüestiófou l’esmena presentada sense èxit perEsquerra Unida a la Llei d’acompanya-ment dels pressupostos d’Andalusia del2 0 0 41 8, amb la qual s’apro v a ren elsd iferents impostos detallats en l’apartat2.3. La proposta consistia a establir elstrams de la Taula 44.

Tipus impositius sobre els camps de golf que es van proposar pel 2004 a AndalusiaTaula 44

SUPERFÍCIE EUROS/HECTÀREA

Fins a 30 hectàrees 200



Superiors a 100 hectàrees 1.000


terreny de joc com les instal·lacions iels edificis annexos integrats en el fun-cionament normal del camp. El subjectepassiu seria el titular de la instal·lació.

A Catalunya hi ha 35 camps de golf i26 Pitch & Putt19. A la Taula 45 es pre-senten els diferents camps classific a t sen funció de la seva tipologia, i se-gons el nombre de forats. A cadascunse’ls assigna una superfície mitjanae stimada, la qual cosa permet calcularla superfície total aproximada ocupadaper aquestes instal·lacions.

Amb aquestes dades, considerant quede mitjana els subjectes passius s’aco-llissin a una bonificació del 15%, ic o nsiderant els mateixos tipus imposi-tius proposats a Andalusia, s’obtindriauna recaptació anual aproximada de3 milions d’euros.

Estacions d’esquíUna altra activitat amb una ocupació d esuperfície molt gran, i amb un impactet e rritorial important en les zones circ u m-d a n t s, són les estacions d’esquí alpí.Com en el cas dels camps de golf, l’im-p o rtant és regular l’oferta d’instal·la-cions mitjançant instruments de plane-jament. Tanmateix, i com en el casa n t e r i o r, els instruments tributaristambé poden ajudar a contenir la de-manda. En principi, suggerim deixarf ora de l’objecte de l’impost les pistesd’esquí de fons, ja que tenen un impacteambiental i territorial molt menor.

Quant a l’estructura, hi hauria vàriespossibilitats principalment fer dependrel’impost de la grandària de l’estació o

del nombre d’usuaris. En el primer cases podria considerar la superfície con-cedida, la superfície efectiva destinadaa pistes, o els quilòmetres de pistes, toti que el primer dels paràmetres seria lamillor mesura de l’ocupació territorialdirecta. En aquest cas l’impost esde-vindria poc visible als usuaris, perquèles empreses l’internalitzarien i el re p e r-c u t i r i e n en el preu dels forfets.

D’altra banda, es podria establir unimpost sobre el nombre d’usuaris, és adir, establir un impost per forfet (tot ique caldria pre v e u re com aplicar elg r avamen sobre abonaments o altresfórmules d’accés a pistes). En aquestcas, els titulars de les instal·lacionstraslladarien la seva càrrega com a sub-jectes passius als usuaris, i l’impost esfaria visible i diferenciat del preu.

L’any 2003 es vengueren aproximada-ment 2,4 milions de forfets20. Aquestadada permet una estimació ràpida de lamagnitud de la possible re c a p t a c i ó ,s uposant un impost amb diferents tipusimpositius (p.e., 1 o 2 €/forfet). Si percontra l’impost es basés en la grandàriade l’estació, la dada rellevant serienels quilòmetres de pistes esquiables( Taula 46).

L’impost per quilòmetre esquiablehauria de situar-se al voltant de 6.000€/km per any per tal d’assolir una re c a p-t a c i ó semblant a un impost d’un europer forfet. Pel que fa a superfície, hi hauna absència d’informació sistematitzadai s’obtenen dades contradictòries i par-cials segons les fonts, en part, perquèes confonen els conceptes de superfícieesquiable i superfície concedida. En totcas s’ha estimat una superfície esquiablea Catalunya entre 5.000 i 10.000 hec-tàrees, la qual cosa significaria que perobtenir una recaptació semblant a unimpost d’un euro per forfet caldria untipus d’entre 480 i 240 €/ha, respecti-vament. L’impost es podria articularamb una estructura creixent per trams,d’acord amb la superfície de la pista.En tot cas, seria interessant poderd i sposar de dades més fiables per talde poder fer una estimació més precisade la recaptació potencial segons l’es-tructura i els tipus de l’imp o s t .

pot jugar el paper complementari dedesincentivar l’activitat.

Quant a l’estructura d’un possiblei mpost sobre camps de golf, ens sem-bla adequat l’esquema bàsic de pre v e u reun import per hectàrea amb trams crei-xents segons la grandària del camp, iun conjunt de bonificacions. Tot i així,entenem que el paper de les bonifica-cions hauria de circumscriure’s a incen-tivar aquells comportaments que tot ino ser obligatoris fessin que l’impactedel camp de golf disminuís. Aspectescom la conservació de la xarxa hídrica ol’ús d’aigües reciclades no haurien deser per tant bonificats, sinó exigits coma condició ineludible. Creiem que lesbonificacions aplicables podrien ser lessegüents:§ Camps on es pugui accedir mit-jançant transport públic (5%).§ Camps ubicats en zones degradades(5%) i que siguin reforestades ambespècies arbòries i arbustives autòcto-nes com a mínim en un 70% de la sevas u p e rfície (5%); o, altern a t i v a m e n t ,quan un mínim del 80% de la vege-t ació arbòria i arbustiva preexistent esconservi (inclosos trasplantaments enel mateix camp), sempre que la vege-tació preexistent ocupi almenys el 70%de la superfície de joc (5%).§ Quan, sense que desaparegui capespècie, la fauna preexistent mantinguiun mínim del 80% dels exemplarst otals (5%).§ Quan el camp de golf no estiguia ssociat a urbanitzacions residencials(10%).

La base imposable seria la superfícietotal de les instal·lacions, inclòs tant el

Golf 1 27 180 180

Golf 1 21 140 140

Golf 22 18 120 2.640

Golf 11 9 60 660

Pitch & Putt 14 18 60 840

Pitch & Putt 12 9 30 360

TOTAL 61 102 4.820

NOMBRE FORATS SUP. ESTIMADA SUPERFÍCIE PER CAMP (HA) TOTAL (HA)

Nombre i característiques dels camps de golf de Catalunya

TIPUS

Taula 45

Font: Elaboració pròpia a partir d’informació sobre el nombre i tipologia d’instal·lacions de la pàgina web delDepartament de Comerç, Turisme i Consum de la Generalitat de Catalunya.


renovables). Aquest reforçament mutus’ha pogut comprovar a Dinamarca, onsón vigents ambdós tributs (ECOTEC,2002).

A Catalunya, el 2003 es van submi-nistrar al voltant de 48 milions de tonesd’àrids per pedreres autoritzades. Aixòre p resenta més del 50% de tots elsrecursos minerals consumits a Catalunya(Gremi d’Àrids de Catalunya, 2004).Tanmateix, és possible que algunsmaterials que proposem que estiguessinsubjectes al tribut no apareguin a lesestadístiques (p.e. argiles –que no esc o n s i d e ren àrids segons l’Institut Geolò-gic i Miner– o materials extrets pere mpreses no associades a l’esmentatgremi). Caldria poder disposar de dadesoficials més concretes sobre la quantitati tipus de materials extrets a cel obert aCatalunya (d’acord amb les novesp ropostes de la UE sobre comptabilitatnacional de fluxos materials).21 Tanma-teix, pro c e d i rem suposant que les dadesdisponibles són correctes.

Creiem que seria adequat un impostde naturalesa pro p o rcional, que utilitzéscom a base imposable el pes de laquantitat extreta i s’aprovés amb unap revisió d’increment en anys successiusfins a situar-se al voltant de 0,50 €/t(Taula 47).

Per raons de simplicitat en la gestióes podria establir un llindar d’extraccióper sota del qual s’estigués exempt del’impost, i que podria situar-se al voltantde 200 t/any. Tampoc no tributarien pelque fa a l’impost les extraccions deri-v a d e s dels moviments de terra que esproduïssin en l’execució d’obres o urba-nitzacions, els quals en principi javeuen estimulada la seva reutilitzacióper l’impost proposat sobre abocamentde residus de la construcció. Tambétindria sentit des d’un punt de vista

L’impacte de les estacions d’esquí ésel resultat conjunt del nombre d’usuarisi de la seva grandària. La grandàriaafecta la superfície desforestada i ladispersió dels usuaris pel medi, mentreque el nombre d’usuaris incideix sobreles necessitats d’aigua per a neu artifi-cial, el consum energètic, o la dimensiód’instal·lacions complementàries re q u e-r i d e s . Idealment l’impost hauria de serfunció d’ambdós criteris.

Un impost de 0,5 €/forfet més 3.000€/km esquiable donaria una recaptaciósemblant a un impost d’un euro perf o rfet. Per poder definir aquesta terc e r amodalitat d’impost, d’acord amb eln o m b re d’usuaris i la superfície, caldrianecessari disposar de dades més acura-des respecte a aquesta segona variable.

Activitats extractivesLes activitats extractives presenten unimpacte ambiental important en termesde contribució a l’exhauriment de re-cursos no renovables. En el cas d’explo-tacions a cel obert, es produeix a mésuna alteració del paisatge, i un impactepel funcionament mateix de l’activitat–per exemple i en particular per lesv o l a d u res–, per la qual cosa són les explo-t a c i o n s on generalment resulta més jus-tificat incidir-hi mitjançant un impost.

Les explotacions a cel obert coinci-d e i x e n essencialment amb les explota-

cions de materials de categoria A (se-gons la definició de la Ley 22/1973 deMinas: “recursos geológicos (...) deescaso valor económico y comerc i a l i-z a c i ó n geográficamente restringida, asícomo aquellos cuyo aprovechamientoúnico sea el de obtener fragmentos detamaño y forma apropiados para suu t ilización directa en obras de infraes-tructura, construcción y otros usos queno exigen más operaciones que las dearranque, quebrantado y calibrado”.). Agrans trets és sobre aquests mineralsque la Generalitat té competències.Sembla d’antuvi que per raons de mancade competència estarien fora de l’abastde l’impost les extraccions de sorra oa l t res del fons marí, i l’extracció dem aterials d’alt valor econòmic, tot i quela possible viabilitat legal d’establir unimpost autonòmic sobre aquestese xtraccions hauria d’estar subjecta auna anàlisi jurídica.

Des del 1996, a Suècia tenen un impostsobre l’extracció de grava natural quetenia una tarifa inicial de 5 SEK/t quel’any 2003 va augmentar a 10 SEK/t(aprox. 1,1 €). A Dinamarca també hiha des del 1990 un impost de 5DKK/m3 (aprox. 0,67 €; suposant unadensitat aproximada de 2.500 kg/m3,això significaria 0,268 €/t), que ambuna forma diferent ja existia des del1977. L’impost grava l’extracció depedra, grava, sorra, argila, pedra calcària,torba, extraccions de la capa superficialdel sòl i similars, i conté algunes exemp-cions puntuals (Andersson, 2004).

Aquest tribut es reforçaria amb l’im-post proposat sobre abocaments deresidus de la construcció, ja que undesincentivaria l’ús de matèries primere sverges i l’altre incentivaria el reciclatgede les matèries ja utilitzades (i en me-nor mesura incentivaria la substitucióde matèries primeres no renovables per

Font: Associació Catalana d'Estacions d'Esquí i Activitats de Muntanya

Baqueira Beret 93

Boí Taüll Resort 42

Espot Esquí 28,5

La Molina 50

Masella 61

Port Ainé 44

Port del Comte 40,7

Rasos de Peguera 8

Tavascan 5

Vall de Núria 7

Vallter 2000 15

TOTAL 394,2

Estacions d’esquí catalanes i quilòmetres esquiables

ESTACIÓ KM ESQUIABLES

Taula 46

a. Segons el Gremi d’Àrids de Catalunya, 2004.

Tipus impositiu (€/t) 0,30 0,40 0,50

Extracció prevista aproximadaa (t) 47.000.000 46.000.000 45.000.000

Recaptació estimada aproximada (€) 14.100.000 18.400.000 22.500.000

Proposta d’impost sobre activitats extractives

CONCEPTE 2005 2006 2007

Taula 47

NOTES

18. Enmiendas del Grupo Parlamentario IzquierdaUnida Los Verdes-Convocatoria por Andalucía alProyecto de Ley, 6-03/PL-000010, por el que seaprueban medidas fiscales y administrativas deacompañamiento al Presupuesto 2004.19. Pàgina web del Departament de Comerç, Turisme i Consum de la Generalitat de Catalunya.20. El Periódico, 7 de març de 2004.21. Eurostat (2001): Economy-wide material flowaccounts and derived indicators. A methodologicalguide, Comissió Europea, Luxemburg(www.europa.eu.int).


ambiental aplicar un re c à rrec significatiusobre el tipus impositiu d’aquelles acti-vitats extractives ubicades en espaisi nclosos dins el Pla d’espais d’interèsnatural, fet que podria alterar sensible-ment l’estimació de recaptació efectuada.El tribut proposat seria compatible ambl’actual sistema existent mitjançant elqual les pedreres paguen fiances quetenen com a finalitat garantir la sevarestauració.

AltresFinalment, també es podria considerarl’establiment de tributs sobre altre si n stal·lacions de grans dimensions,com ara parcs temàtics, circuits de cotxeso grans infraestru c t u res (autopistes,a e ro p o rts, línies de tren d’alta velocitat),tot i que en aquests casos l’impactedels possibles impostos seria principal-ment recaptador i només en algunscasos podria tenir una incidència mínimasobre el nombre d’usuaris.

REFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES

93EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAREFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES

REFERÈNCIES

BIBLIOGRÀFIQUES

AGÈNCIA CATALANA DE L’AIGUA. Estudi de caracterització i prospectiva de les demandes d’aigua a les conques internes de Catalunya i a les conques catalanesde l’Ebre. Departament de Medi Ambient, Generalitat de Catalunya, 2000.

AGÈNCIA DE RESIDUS DE CATALUNYA. Guia d’orientació als ens locals sobre l’aplicacióde la Llei 16/2003 d’Infraestru c t u re s i del Cànon sobre la Deposició de Residus.Departament de Medi Ambient, Generalitat de Catalunya. Abril 2004a.

AGÈNCIA DE RESIDUS DE CATALUNYA. Els residus a Catalunya. Balanç estadístic 2003.Departament de Medi Ambient i Habitatge, Generalitat de Catalunya. Documentde treball de 28 de juny de 2004b.

AG È N C I A D E RE S I D U S D E CATA L U N YA. Guia d’orientació als ens locals sobre l’aplicaciódel retorn del cànon sobre la deposició de residus per a l’any 2005. Depart a m e n tde Medi Ambient i Habitatge, Generalitat de Catalunya. Desembre 2004c.

ALONSO GONZÁLEZ, L. M. Dictamen sobre los instrumentos fiscales para laprotección del medio ambiente. Departament de Medi Ambient. Generalitat de Catalunya, 1994.

ANDERSSON, L. Taxing Raw Materials. A Qualitative Study of the Swedish Tax on Natural Gravel and the Danish Tax on Raw Materials. Bachelor’s Thesis. BusinessAdministration and Economics Programme. Lulea University of Technology. 2004.

BUÑUEL, M. “El uso de instrumentos fiscales en la política del medio ambiente: teoría, práctica y propuesta preliminar para España”. Papeles de Trabajo sobreMedio Ambiente y Economía, Núm. 1/ 2002. Fundación Biodiversidad. 2002

CHICO, P., HERRERA, P. M., “La fiscalidad de las emisiones atmosféricas enEspaña”, Papeles de Trabajo, 1/2003. Fundación Biodiversidad. 2003.

CONSEJO DE SEGURIDAD NUCLEAR. I n f o rme del Consejo de Seguridad Nuclear alC o n g reso de los Diputados y al Senado. 2002, 2003.

CONVERY, F. J., MCDONNELL, S. Applying Environmental Product Taxes and Levies-Lessons from the Experience with the Irish Plastic Bags Levy. Fourth AnnualGlobal Conference on Environmental Taxation Issues: Experience and Potential.Sydney, June 5-7, 2003.

DIJKGRAAF, E., VOLLEBERGH, H.R.J. “Burn or bury? A social cost comparison of final waste disposal methods”, Ecological Economics, vol. 50, n. 3-4, 2004; p. 233-247. 2004.

EC O L O G I S TA S E N A C C I Ó N. Hacia la internalización de los costes de las nucleare s. 2005.

EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY. E n v i ronmental Taxes. Implementation and Enviro n-mental Eff e c t i v e n e s s, Enviro n m e n t a l Issues series No. 1, Copenhagen, 1997 (tra-ducció al català: Agència Europea del Medi Ambient. L’aplicació i efectivitat delsimpostos ambientals. Sèrie de qüestions ambientals, núm. 1. Institut Català deTecnologia. Barcelona. 1997).

EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY. Environmental Taxes: recent developments in toolsfor integration, Environmental Issues series No. 18. Copenhagen. 2000.

EUROPEAN TOPIC CENTRE ON WASTE. Case studies on waste minimisation practices inEurope. Topic report 2/2002. European Environment Agency. 2002.

94 EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAREFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES

EUROSTAT. Economy-wide material flow accounts and derived indicators. A metho-dological guide, Comissió Europea, Luxemburg. 2001.

FAJARDO, L. Informe jurídico sobre la posibilidad de limitar el acceso a la segundaresidencia en Lanzarote, Programa Life Lanzarote en la Biosfera II, 2001-2004, Cabildo de Lanzarote, 2003.

GAGO, A., LABANDEIRA, X. “Efectos de un impuesto sobre las emisiones de SO2 delsector eléctrico”, Revista de Economía Aplicada, núm. 22, vol. VIII, 2000.

GAGO, A., LABANDEIRA, X., “La imposición ambiental gallega”, Revista Galega deEconomía, vol. 11, núm. 2, 2002.

GE N E R A L I TAT D E CATA L U N YA. Butlletí de conjuntura energètica a Catalunya. D e p a rt a-ment de Treball i Indústria. Desembre, 2003.

Gremi d’Àrids de Catalunya. Pàgina web del Gremi d’Àrids de Catalunya.http://www.gremiarids.com [Febrer 2005]

GREÑO, P. “Costes externos de la gestión de residuos urbanos”, Revista Residuos,Núm. 82, enero-febrero 2005: 54-64. 2005.

HM CUSTOMS AND EXCISE. A general guide to landfill tax, May 2004. Notice LFT1.

IHOBE SO C I E D A D PÚ B L I C A D E GE S T I Ó N AM B I E N TA L. GO B I E R N O VA S C O. Reforma FiscalEcológica en el País Vasco. Serie Programa Marco Ambiental, Núm. 18, febre ro2003, 2003.

IZQUIERDA UNIDA LOS VERDES-CONVOCATORIA POR ANDALUCÍA. “Enmiendas del GrupoParlamentario Izquierda Unida Los Verdes-Convocatoria por Andalucía al Proyectode Ley, 6-03/PL-000010, por el que se aprueban medidas fiscales y administrati-v a s de acompañamiento al Presupuesto 2004”.

JACOBS, M. La economía verde. Editorial Icaria. Barcelona, segona edició, 1997.

JUNTA DE GOVERN DEL FONS DE GESTIÓ DE RESIDUS. Previsió del Balanç a Catalunyadel Cànon per al 2004. Sessió Núm. 5. 19 d’abril de 2004.

JUNTA DE RESIDUS. Generalitat de Catalunya. Programa de Gestió dels ResidusEspecials a Catalunya. 1994.

JUNTA DE RESIDUS. Memòria justificativa i econòmica de la Llei del cànon de resi-dus. Generalitat de Catalunya, 1997.

JUNTA DE RESIDUS. Programa de gestió de residus de la construcció de Catalunya2001-2006.

JUNTA DE RESIDUS. Programa de gestió de residus industrials de Catalunya 2001-2006.

JUNTA DE RESIDUS. Catàleg de residus de Catalunya. 1999.

MARTÍNEZ ALIER, J., ROCA JUSMET, J. Economía ecológica y política ambiental, Fon-do de Cultura Económica/ Programa de las Naciones Unidas para el Medio Am-biente, México, 2000.

95EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT AMBIENTAL I PROPOSTES PER A CATALUNYAREFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES

ME N D I O L A, L. Impuestos y subvenciones para la minimización de residuos: une s t u d i o comparativo para el caso de Cataluña. 1999.

MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA. Boletín Estadístico de Hidrocarburos, n. 74,gener 2004.

OECD, Household Water Pricing in OECD Countries, ENV/EPOC/GEEI (98)12FINAL, París, 1999.

OECD, Environmentally Related Taxes in OECD Countries. Issues and Strategies,OECD. Paris, 2001.

OECD, Social Issues in the Provision and Pricing of Water Services, OECDPublications Service. Paris, 2002.

OECD, Environmentally Related Taxes database. Last updated November 2003:http://www1.oecd.org/scripts/taxbase/

PADILLA ROSA, E., ROCA JUSMET, J., “Las propuestas para un impuesto europeosobre dióxido de carbono y sus potenciales implicaciones distributivas entrepaíses”, Revista de Economía Crítica, n. 2, desembre 2003.

PU I G VE N T O S A, I. Fiscalitat ambiental local. Gestió Local de Medi Ambient.F u n d a c i ó Carles Pi i Sunyer – Diputació de Barcelona, 2004.

ROCA, J., PUIG, I., HERCOWITZ, M., HERNÁNDEZ, O. Fiscalidad, medio ambiente y turismo en la isla de Lanzarote. Consejo de Reserva de la Biosfera. Cabildo de Lanzarote, 2002.

RO C A, J., TE L L O, E., PA D I L L A, E. “Las estructuras de los precios del agua para consu-m o doméstico en Cataluña, desde el punto de vista de la equidad y el estímulo ala h o rro ” , IV Congrés Ibèric de Planificació i Gestió de l’Aigua, Tortosa, 8-12 des-embre 2004.

SC H M A L E N S E E, R. E T A L. , “An Interin Evaluation of Sulfur Dioxide Emissions”, J o u rn a lof Economic Perspectives, vol. 12. 1998.

Strategy Unit. UK Government. Waste Not, Want Not. A Strategy for Tackling theWaste Problem in England, 2002.

TE L L O, E. “La guerra del agua y la Tasa Ambiental de Gestión de Residuos Municipa-l e s en el área metropolitana de Barcelona. Experiencias y lecciones para eldesarrollo de la fiscalidad ecológica”. A. Romano, D. i Barrenchea, P. coords.:Instrumentos económicos para la prevención y el reciclaje de los re s i d u o su r b a n o s, Bakeaz/Fundación Ecología y Desarrollo, Bilbao, p. 119-132.

VALDIVIELSO, J. “Poder y Hegemonía en la Batalla de la Ecotasa” En: Valdivielso, J. (comp.) ¿A qué Llamamos ECOTASA? CCOO - Illes Balears, 2001.

RESUMEN EJECUTIVO

Experiencias autonómicas de fiscalidad ambiental

y propuestas para Cataluña

99RESUMEN EJECUTIVO

Instituciones internacionales como la OCDE y la Unión

Europea han proclamado hacemucho tiempo el principio “quien

contamina paga” como uno delos principios básicos de la

política ambiental

A diferencia de otros países europeos, en el caso español hay una ausencia de figuras

tributarias genuinamente ambientales en el

ámbito estatal

Los costes privados y los precios deberán reflejar cada

vez más los costes ambientalesasociados a las diferentes

actividades económicas

riales, productos o actividades muchorelacionados con determinadas presionesambientales.

EXPERIENCIAS EN OTRAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS DEL ESTADO ESPAÑOL

A diferencia de otros países europeos, enel caso español hay una ausencia de figurastributarias genuinamente ambientales enel ámbito estatal. La única figura tributariacon incidencia ambiental significativa esla de los impuestos especiales sobre loscarburantes que fueron creados con fina-lidad puramente recaudadora. Sí que hahabido, en cambio, algunas iniciativas decariz autonómico en los terrenos de lacontaminación atmosférica, la producciónde energía nuclear, el almacenamiento deresiduos nucleares y la disposición deresiduos en vertederos. Todas estas inicia-tivas se resumen en los cuadros siguientes.Las formas que adoptaron estas iniciativasf u e ron, en el caso de Galicia y de la Comu-nidad de Madrid, la aprobación de im-puestos específicos sobre la contaminaciónatmosférica y sobre el depósito de resi-duos. En el caso de Castilla-La Mancha secreó un impuesto sobre actividades queinciden en el medio ambiente con trescomponentes: la contaminación atmosfé-rica, la generación de energía nuclear y elalmacenamiento de residuos nucleares.En Andalucía se llegó a plantear una leyde fiscalidad ecológica, a pesar de que lasfiguras tributarias ambientales finalmente introducidas (que son las recogidas en loscuadros, más un impuesto sobre contami-nación de las aguas litorales) se apro b a ro nmediante un título específico de la Ley deacompañamiento de los presupuestos de2004 (Tablas 1, 2, 3 y 4) .

LA FISCALIDAD ECOLÓGICA EN CATALUÑA

Ciclo del agua: situación y propuestasLa fiscalidad ambiental sobre el uso delagua en Cataluña está bastante adelantada,en términos comparativos, respecto aotras comunidades autónomas. El canondel agua –creado el año 1999– se definecomo un “impuesto con finalidad ecoló-gica”. La caracterización es adecuadas obre todo por el hecho de que muchoscontribuyentes, para usos industriales y

¿QUÉ ENTENDEMOS POR FISCALIDAD ECOLÓGICA?

Los instrumentos económicos de políticaambiental consisten en penalizar o pre m i a ra los agentes económicos según su com-portamiento ambiental. Estos incentivoseconómicos no se deben ver como instru-mentos de política ambiental alternativosal resto, sino como complementarios, y encada caso concreto se tiene que ver quéi n s t rumento –o qué combinación de instru-m e n t o s– es el más adecuado. El ejemplomás claro de instrumento económico depolítica ambiental es la tributación o f i s c a-lidad ambiental o ecológica, que podemosdefinir como cualquier utilización del sis-tema fiscal como medio de incentivarcambios de comportamiento que se consi-deran positivos desde el punto de vistaambiental. La tributación ambientalp e rmite “internalizar” costes externos, esdecir, los efectos negativos originados enlas transacciones que se producen en losmercados y que recaen sobre terceros queno han participado en estas transacciones.La aplicación del principio “quien conta-mina paga” (o, en términos más generales,“quien provoca presiones ambientalespaga”) hace que la asignación de los recursos por parte de los mercados seamás eficiente.

Instituciones internacionales como laOCDE y la Unión Europea han pro c l a m a d ohace mucho tiempo el principio “quiencontamina paga” como uno de los princi-pios básicos de la política ambiental. Esi m p o rtante destacar que, a pesar de latodavía escasa aplicación de este principio,existen ya muchas experiencias positivasde tributos ambientales, y el uso de estostributos (y también de otros instrumentoseconómicos) es claramente creciente. Eldebate sobre la “ambientalización” delsistema fiscal hace referencia a utilizar elsistema fiscal con una nueva finalidad, yse puede concretar en crear nuevas figurastributarias pero también en re f o rmar tri-butos ya existentes.

Por otro lado, la discusión sobre la tribu-tación ambiental no se tiene que limitarsólo a los impuestos ambientales “puros”,como los que gravarían los flujos dec o ntaminación atmosférica o las aguas ola generación de residuos sólidos, sinotambién los que gravarían el uso de mate-

RESUMEN

EJECUTIVO

100 RESUMEN EJECUTIVO

GALICIA

1996CASTILLA-LA MANCHA

2001ANDALUCÍA

2004

Principales características de los impuestos sobre la contaminación atmosférica existentes en las comunidades autónomas españolasTabla 1

Base imponible

Tipo impositivo

Umbral a partir del que se aplica el tipo máximo


Método de estimación

Deducciones por inversiones reductorasde la contaminación atmosférica

Capacidad de recaudación. Previsiones para el 2004

Uso de los ingresos

Suma de emisiones de SOX y NOX medidas en SO2 equivalente y NO2

equivalente

Inferior a 1.000 toneladas: 0 €/t1.000-40.000 toneladas: 33 €/t40.000-80.000 toneladas: 36 €/tSuperior a 80.000 toneladas:42 €/t

80.000 toneladas anuales

5: 3 térmicas, 1 planta de aluminio, 1 refinería

Directo u objetivo

No

19.301.749 €

Finalista. Afectado genéricamente apolítica ambiental

Suma de emisiones de SOX y NOX medidas en SO2 equivalente y NO2

equivalente

Inferior a 1.000 toneladas: 0 €/t

1.000-50.000 toneladas: 19 €/tSuperior a 50.000 toneladas:23 €/t

50.000 toneladas anuales

11

Directo u objetivo

No

Aproximadamente 1 millón de €

No finalista

Suma de emisiones de SOX, NOX y CO2 medidas en unidades contaminantes (1 unidad contaminante =150 toneladas de SO X; 100toneladas de NOX; 100.000toneladas de CO2)

5 tramos. Tipos entre 5.000 y 14.000 € por unidad contaminante según umbrales(equivale a un intervalo entre50 y 140 €/t de NOX, entre33,33 y 93,33 €/t de SOX

y entre 0,05 y 0,14 €/t deCO2)*

53 unidades contaminantes(equivale a 5.300 toneladasanuales de NOX o 7.950 toneladas anuales de SO X)

Las incluidas en el anexo 1 dela Ley 16/2002 de pre v e n c i ó ny control integrados de lacontaminación y que superenlas 3 unidades contaminantes(equivale a 450 toneladas deSOX o 300 toneladas de NO X)(previsión inicial para el2004: 36 instalaciones)

Directo u objetivo

Puede llegar al 50% de la cuota íntegra

16.758.791 €

Finalista. Afectado genéricamente a política ambiental

COMUNIDAD AUTÓNOMA

AÑO DE INTRODUCCIÓN

*En diciembre de 2004 se aplicaron cambios que aumentan los casos de exención por las emisiones de CO2 y pasan a considerar que 200.000 toneladas equivalen a unaunidad contaminante lo cual disminuye el tipo impositivo por tonelada.

CASTILLA-LA MANCHA

2001ANDALUCÍA

2004

Tipo impositivo sobrela electricidad generada de origen nuclear

Tipo impositivo sobreresiduos nucleares

Situación legal

Uso de los ingresos

0,0012 €/kWh

Impuesto “acumulativo” sobre residuos delarga actividad almacenados en las centralesnucleares: 601 €/m3.

En aplicación, a pesar de existir un recursode inconstitucionalidad del Gobierno central

No finalista

En Andalucía no hay centrales nucleares

Impuesto sobre la entrada de residuos debaja y mediana actividad al depósito delCabril (Córdoba): 7.000 €/m3.

En aplicación, a pesar de existir un recursode inconstitucionalidad del Gobierno central


COMUNIDAD AUTÓNOMA


Principales características de los impuestos autonómicos sobre la energía nuclear y los residuos nuclearesTabla 2

101RESUMEN EJECUTIVO

precisamente en las empresas más consu-midoras de agua. Con respecto al compo-nente específico del canon que se re l a c i o n adirectamente con la contaminación gene-rada, pensamos que su definición, con unprecio unitario que grava los diferentesparámetros de contaminación, es muyadecuada, puesto que se conviert e en unesquema lo suficientemente flexible quepermita efectuar cambios fácilmente enlos precios relativos de los difere n t e sp ar á m e t ros, y la introducción de paráme-tros nuevos.

Cánones ambientales sobre residuos:situación y propuestasEl segundo ejemplo de tributo autonómicogenuinamente ambiental en Cataluña esel canon sobre deposición de residuosmunicipales que grava con 10 euros portonelada la entrada de residuos municipalesa los vertederos. El impuesto afecta a losusuarios de los vertederos, que son princi-palmente los municipios u otras entidadeslocales supramunicipales, como por ejemplomancomunidades o consorcios, los cualesse ven, por lo tanto, incentivados a re d u c i rsus aportaciones. Las devoluciones de losfondos recaudados a los propios munici-pios de acuerdo con sus resultados derecuperación (principalmente en funciónde la recogida y el tratamiento de materiaorgánica) actúan también como un incen-tivo potente.

Las propuestas del estudio respecto dela modificación del canon se dirigen ac o rregir la modulación de las devolucionesen función del nivel de impropios de laFORM (fracción orgánica de re s i d u o smunicipales), actualmente no lo suficientefavorecedor de los buenos niveles de cali-dad en la separación en origen. Asimismo,se propone corregir el trato discriminatorioexistente hacia el compostaje casero y larecogida selectiva de fracción vegetal,que no reciben ninguna devolución. También se sugiere que los entes localessupramunicipales tengan que trasladartanto el pago del canon como las devolu-ciones a los municipios que los integran ylo hagan en función de sus aportacionesal vertedero y de sus resultados de recu-peración, de manera que se asegure queles lleguen los incentivos. Finalmente, sepropone un aumento de los tipos imposi-tivos hasta llegar a 25 €/t el 2007, mássimilar a los niveles estándares europeos.

Por otro lado, se propone la extensión dela imposición al otro tratamiento finalista:la incineración, y se sugiere que el tipoimpositivo también llegue a 25 €/t en elmismo periodo de tiempo. El incrementode tipo y la imposición sobre la incinera-ción son particularmente necesarios si seq u i e ren mantener las mismas devolucionesunitarias actuales, puesto que es de espe-rar que la base recaudatoria disminuya

asimilables, pagan efectivamente en pro-porción a la contaminación que generan,y también porque en los usos domésticosse hacen distinciones entre diferentesconsumos, y se penalizan los consideradosmenos básicos.

Aquí probablemente no hay que pensaren introducir nuevas figuras tributarias,sino en mejorar el diseño actual de esteimpuesto con reformas que en la mayoríade los casos ya se están llevando a cabo oestán planteadas por la Agencia Catalanadel Agua (ACA). Con respecto a los usosurbanos, se debería distinguir de formamucho más afinada entre consumos másy menos básicos teniendo en cuenta el ta-maño de la unidad doméstica. Con re s p e c t oa los usos no urbanos, el cambio más impor-tante es universalizar el canon de formaque actividades ahora exentas tambiénestén gravadas (aunque por motivos eco-nómicos y sociales podría estar justificadoque en algunos de estos casos, y en espe-cial en la agricultura, la introducción delcanon se haga de forma suave y pro g re s i v a ) .

Por otro lado, todas las captaciones deagua que hacen las compañías suminis-tradoras tendrán que gravarse, incluyendolos volúmenes de agua que correspondena pérdidas y no llegan a los usuarios. Tam-bién se debe acabar, con la mayor bre v e d a dposible, con la aplicación de coeficientes

CONTAMINACIÓNATMOSFÉRICA

ENERGIA NUCLEAR

RESIDUOS NUCLEARES

RESIDUOS INDUSTRIALES

RESIDUOS DE LACONSTRUCCIÓN

Galicia

Castilla-La Mancha

Andalucía

Madrid

Principales impuestos ecológicos existentes en el resto de comunidades autónomas españolas

COMUNIDAD AUTÓNOMA

Tabla 4

MADRID

2003ANDALUCÍA

2004

Base imponible

Tipo impositivo

Uso de los ingresos

Residuos industriales y de la construcción

Peligrosos: 10 €/tNo peligrosos: 7 €/tConstrucción: 3 €/m3

No finalista

Residuos industriales peligrosos

35 €/t si son valorizables15 €/t si no lo son


COMUNIDAD AUTÓNOMA


Principales características de los impuestos autonómicos sobre residuos industriales y de la construcciónTabla 3

=

=

=

=

= =

= =

=

102 RESUMEN EJECUTIVO

s o b re el almacenamiento de re s i d u o sr adiactivos, que en todo caso tendría queser significativamente superior al de Cas-tilla-La Mancha. En todo caso, tanto si seopta por los dos hechos imponibles o poruno solo, lo importante es que –en cohe-rencia con una transición energética queincluya un programa de cierre de lasn ucleares– resulta del todo justificadoaplicar impuestos crecientes sobre lae n e rgía nuclear. Nuestra propuesta seinclina por una decisión inicial consistenteen crear un impuesto sobre generacióneléctrica nuclear de un orden de magnitudcomo el mencionado, que en el futuro sedebería incrementar y/o complementarcon la imposición específica sobre losresiduos nucleares.

Imposición ambiental sobre ocupación del suelo Tanto desde el punto de vista social comoambiental sería deseable desarrollar unafiscalidad específica que gravara las vivien-das no destinadas a residencia habitual,es decir, las vacías y las de segunda ot e rcera residencia. A pesar de que sed eberían evaluar las dificultades legalesde la medida, proponemos un impuestoautonómico que grave todas estas viviendas–y los locales vacíos– considerando comotales, aquellos en los que no haya ningunapersona empadronada o aquellos que nosuperen determinados niveles de consu-mos básicos. El impuesto se aplicaría sobreel valor catastral y podría ser del orden del0,5% de este valor. La recaudación poten-c i a l podría situarse alrededor de los 125millones de euros.

Como forma de penalizar la excesivau rbanización, y también la urbanizaciónpoco densa, se podría estudiar la creaciónde un impuesto sobre la “imperm e a b i l i-z a c i ó n del suelo”. Por otro lado, tambiénse propone gravar actividades que por suscaracterísticas tienen especial incidenciaambiental como por ejemplo los camposde golf, las estaciones de esquí alpino yla extracción de áridos.

Imposición ambiental sobre productosambientalmente problemáticosEn principio, no hay problemas legalespara la aplicación de impuestos autonó-micos sobre la venta de productos quei mpliquen una problemática ambiental

progresivamente mientras la recuperaciónsusceptible de recibir regresos aumente.

En el terreno de la imposición sobre losresiduos, también se deberían introducir,a la mayor brevedad posible, cánoness obre los residuos industriales y de laconstrucción como ya estaba previsto enun Proyecto de ley que se discutió en elParlamento en septiembre de 1997, ycomo ya han hecho algunas comunidadesautónomas. Por razón de su peligrosidadse propone que se graven de forma máselevada los residuos especiales que los noespeciales. Para estos segundos se pro p o n eempezar con un tipo impositivo de 20 €/t,que aumente pro g resivamente hasta 30 €/ ten el periodo de dos años. Para los resi-duos especiales se proponen tipos imposi-tivos el doble de elevados. Con respecto alos residuos de la construcción, la pro-puesta es ir desde un impuesto inicial de3 €/t hasta 10 €/t.

Imposición ambiental sobrela contaminación atmosféricaUn ámbito sobre el cual en Catalunya noha habido todavía ninguna iniciativa legis-lativa en el aspecto tributario es en el dela contaminación atmosférica. El estudiopropone crear un impuesto sobre la conta-minación atmosférica definiendo comobase imponible diferentes parámetros decontaminación y aplicando a cada unoel tipo impositivo correspondiente con unesquema parecido a como funciona elc an o n del agua.

Se propone empezar gravando los grandesfocos de emisión de óxidos de azufre y denitrógeno, contaminantes problemáticossobre los cuales ya existen precedentesde tributación en otras autonomías. Tam-bién son dos de los que se gravan más amenudo en otros países europeos y suc o n t rol no presenta grandes complicaciones.En la medida que por cuestiones de ges-tión se gravasen solamente grandes focosde contaminación se establecería unacantidad de emisión anual màsica dec ada contaminante como mínimo exento.Por encima de estos umbrales pro p o n e m o sdefinir unos tipos impositivos marginalesconstantes a cada unidad de estos gases.Como tipos iniciales proponemos losm áximos de los aprobados en Andalucía,es decir, 144 euros y 93,33 euros por

t onelada de NOx y SO x, respectivamente,con los mínimos exentos de 100 y 150t oneladas, de forma que el impuesto afec-taría a todas las instalaciones obligadas adeclarar sus emisiones dentro del inventarioe u ropeo de emisiones contaminantes(EPER).

Si tenemos en cuenta las emisionesinventariadas del 2001, las últimas dispo-nibles en el momento del cierre del estudio,las instalaciones afectadas serían 42 y larecaudación se situaría cerca de los 7 millones de euros. En todo caso, tantoel número de contaminantes afectadoscomo los tipos impositivos establecidosinicialmente tendrán que ser revisablesen el futuro –probablemente ampliando labase fiscal y aumentando los tipos impo-sitivos– en función de la experiencia conel impuesto, las prioridades de la políticaambiental y la capacidad de disponer deinformación sobre otras contaminantes.

Imposición ambiental sobre la energía nuclear Los riesgos ambientales asociados a laenergía nuclear justifican la creación deun impuesto sobre la generación de elec-tricidad nuclear, especialmente en unm omento en que las centrales térmicastienen que hacer frente a los costes aso-ciados a la limitación de emisiones deg a s e s de efecto invernadero derivados dela Directiva europea de comercio de emi-siones. Las centrales nucleares hoy enfuncionamiento en Cataluña tendrán unavida que dependerá básicamente de deci-siones políticas y de los problemas técnicoscon que se puedan encontrar. En estesentido, la tributación tendrá una inci-d e nc i a pequeña sobre la cantidad deenergía nuclear y de residuos radiactivosque se generen en Cataluña. Aun así, estáperfectamente justificado que la rentabi-lidad de las centrales nucleares se veadisminuida con la internalización de unap a rte de los costes ambientales que gene-ran, y la imposición podría ser una palancaadicional para acelerar la decisión empre-sarial y política sobre el fin de su vida útil.

Un impuesto como el existente en Castilla-La Mancha, de 0,0012 €/kWh, supondríaen Cataluña una recaudación del orden delos 30 millones de euros. Tampoco se ten-dría que descartar la imposición específica

103RESUMEN EJECUTIVO

específica, siempre y cuando no recaigansobre hechos imponibles gravados por elEstado. En un futuro próximo creemosque tienen que crearse impuestos en estesentido sobre algunos productos especí-f i c o s , con el fin de reducir el uso de losmismos. Entre los que serían particular-mente adecuados podemos mencionard eterminados fertilizantes y pesticidas,algunos productos desechables, y el papelno reciclado.

Cuando la prioridad es la recuperaciónde residuos de los productos, el instru-mento económico más apropiado es elsistema de depósito, devolución y retorno.Pese a que preferentemente tiene que serresponsabilidad legal del productor mis-mo, no se tiene que descartar totalmentela vía fiscal –mediante un impuesto quese pagaría en adquirir el producto y quese devolvería totalmente o parcialmente alretornar el residuo– como un recurso adi-cional de las autonomías para implantarestos sistemas. Los aceites de los cocheso los teléfonos móviles podrían ser posi-bles candidatos.

CONCLUSIÓN

En conjunto hay, por lo tanto, un amplioabanico de posibles adelantos en materiade fiscalidad ambiental aplicables desdelas autonomías. En el caso de Cataluña sepueden mejorar las figuras ya existentes,y sobre todo se pueden introducir figurasnuevas. Es obvio que hace falta actuarcon prudencia, y de forma siempre trans-parente y participativa. Pero el mensajetendría que ser claro: los costes privadosy los precios deberán reflejar cada vezmás los costes ambientales asociados alas diferentes actividades económicas.Esta filosofía es compatible con cualquiernivel de presión fiscal que la sociedaddecida establecer democráticamente,p o rque afecta mucho más a la distribuciónde la carga fiscal que su cuantía absoluta.La re f o rma fiscal verde consiste, de hecho,en redistribuir la carga fiscal penalizandoaquellos comportamientos y actividadesmás perniciosos para el medio ambiente,y favoreciendo indirectamente todosaquellos que resulten beneficiosos paraavanzar hacia nuevas formas de desarrollomás sostenibles que las actuales.

EXECUTIVE SUMMARY

Experiences of environmental taxation in spanish autonomous

communities and proposals for Catalonia

107EXECUTIVE SUMMARY

EXPERIENCES IN OTHER AUTONOMOUSCOMMUNITIES IN SPAIN

Unlike other European countries, thereare no truly nation-wide environmentaltaxes in Spain. The only taxes with asignificant environmental impact are taxeson fuels, which were created purely forcollection purposes. However, someautonomous communities have intro d u c e dtaxes in the fields of atmosphericpollution, nuclear power production, thestorage of nuclear waste and the disposalof waste at landfills. All these initiativesare summarised in the following tables.The Autonomous Communities of Galiciaand Madrid passed specific taxes onatmospheric pollution and on landfillwaste. In Castilla-La Mancha there is a taxon activities that affect the enviro n m e n t ,which focuses on atmospheric pollution,generation of nuclear power and storageof nuclear waste. In Andalusia, theadoption of a law on enviro n m e n t a ltaxation was considered, although thee n v i ronmental taxes eventually intro d u c e d(which are those detailed in the tablesb e l o w, plus a tax on the pollution ofcoastal water) were approved in a specificheading of the law accompanying the2004 budget. Tables 1, 2 ,3 and 4

ENVIRONMENTAL TAXATION IN CATALONIA

Water cycle: situation and proposalsEnvironmental taxation in Catalonia onthe use of water is quite advanced incomparison with other autonomouscommunities. The water tax (establishedin 1999) is defined as a “tax with anenvironmental purpose”. This definitionis suitable especially because for industrialand similar uses many taxpayers eff e c t i v e l ypay in pro p o rtion to the pollution theyproduce, and because for domestic usesdistinctions are made between differentconsumption types, penalising thoseconsidered to be less essential.

Consideration here should probably notbe for the introduction of new taxes, butrather for an improvement in the currentdesign of this tax, with changes that inmost cases are already being undertakenor considered by the Catalan Wa t e r

WHAT DO WE UNDERSTAND BY ENVIRONMENTAL TAXATION?

The economic instruments of e n v i ronmental policy consist in penalisingor re w a rding economic operators ina c c o rdance with their enviro n m e n t a lperformance. These economic incentivesshould be considered not as alternativebut as complementary to other e n v i ronmental policy instruments. In eachspecific case the most suitable instru m e n t(or combination of instruments) shouldbe determined. The clearest example ofan economic instrument of enviro n m e n t a lpolicy is environmental taxation, whichcan be defined as a use of the taxsystem as a means to encourage changesof conduct that are deemed as beneficialfrom an environmental perspective.E n v i ronmental taxation allows extern a lcosts to be “internalised”, i.e. the negativee ffects arising from transactions thattake place on the markets and assumedby third parties who have not been involvedin these transactions. The application ofthe “polluter pays” principle (or, in moregeneral terms, “whoever causes e n v i ro n m e n t a l impact pays”) makes theallocation of resources by the marketsmore efficient.

For a long time, international institutionssuch as the OECD and the Euro p e a nUnion have been promoting the “polluterpays” principle as one of the fundamentalprinciples of environmental policy.A l t h o u g h this principle has still hardlybeen implemented, there have been manypositive experiences of enviro n m e n t a ltaxation, and the use of these taxes (andof other economic instruments) is clearlyi n c reasing. The debate on the gro w i n ge n v i ronmental focus of the tax systemrefers to using the tax system for a newpurpose, and may involve both creating newtax concepts and re f o rming existing taxes.

The debate on environmental taxationshould not solely be limited to “pure ”e n v i ronmental taxes, such as those leviedon atmospheric or water pollution flowsor on the generation of solid waste, butalso to taxes that could be levied on theuse of materials, products or activitiesthat are very much related to specificenvironmental impacts.

EXECUTIVE

SUMMARY

For a long time, intern a t i o n a li n s t i t u t i o n s such as the OECD

and the European Union have been promoting

the “polluter pays” principle as one of the fundamental

principles of environmental policy

Unlike other European countries,there are no truly nation-wideenvironmental taxes in Spain

Private costs and prices must increasingly re f l e c t

e n v i ronmental costs associated with diff e rent

business activities

108 EXECUTIVE SUMMARY

GALICIA

1996CASTILLA-LA MANCHA

2001ANDALUCIA

2004

Main characteristics of the taxes on atmospheric pollution in Spanish autonomous communitiesTable 1

Tax base

Tax rate

Threshold above which the maximum rate is applied

Affected facilities

Deductions for investments to reduce atmospheric pollution

Collection capacity.Forecasts for 2004

Use of revenue

Sum of SOX and NOX

emissions measured in equivalent SO2 andequivalent NO2

Less than 1,000 tonnes:€0/tonne

1,000-40,000 tonnes:€33/tonne 40,000-80,000 tonnes:€36/tonne Over 80,000 tonnes:€42/tonnes

80,000 tonnes per year

5: 3 thermal power stations, 1 aluminium plant, 1 refinery

No

€19,301,749

Earmarked. Assigned generally to environmental policy

Sum of SOX and NOX

emissions measured in equivalent SO2 and equivalent NO2

Less than 1,000 tonnes:€0/tonne

1,000-50,000 tonnes:€19/tonneOver 50,000 tonnes:€23/tonne

50,000 tonnes per year

11

No

Approximately 1 million euros

Not earmarked

Sum of SOX, NOX and CO2

emissions measured inpollution units (1 pollutionunit = 150 tonnes of SOX;100 tonnes of NOX;100,000 tonnes of CO2)

5 bands. Rate from €5,000to €14,000 per pollutionunit according to thresholds(equivalent to €50 to€140/tonne of NOX, €33.33to €93.33/tonne of SOX and€0.05 to €0.14/tonne ofCO2)*

53 pollution units(equivalent to 5,300 tonnesof NOX per year or 7,950tonnes of SOX per year)

Those included in appendix1 of Law 16/2002 on inte-grated prevention and con-trol of pollution and exceed3 pollution units (equivalentto 450 tonnes of SO X or 300tonnes of NOX)(initial 2004 forecast: 36facilities)

Of up to 50% of tax due

€16,758,791


AUTONOMOUS COMMUNITY

YEAR OF INTRODUCTION

*In December 2004 changes that increase cases of exemption for CO2 emissions were applied and 200,000 tonnes became equivalent to a pollution unit,which reduces the tax rate per tonne.

CASTILLA-LA MANCHA

2001ANDALUCÍA

2004

Tax rate on nuclear-generatedelectricity

Tax rate on nuclear waste

Legal situation

Use of revenue

€0.0012/kWh

“Accumulative” tax on long-activity wastestored in nuclear power stations: €601/m3

Being applied, despite an appeal of uncons-titutionality by the Spanish government

Not earmarked

There are no nuclear power stations inAndalucía

Tax on the delivery of low- and medium-activity waste to the Cabril deposit (Córdoba): €7,000/m3

Being applied, despite an appeal of unconstitutionality by the Spanish government




Main features of autonomous community taxes on nuclear energy and nuclear wasteTable 2

109EXECUTIVE SUMMARY

users, who are mainly the town councilsor other local authorities, which aret h e re f o re encouraged to reduce what theydeliver to landfill. The revenue raised bythe tax is channelled back to municipalitiesa c c o rding to their recycling levels (mainlyin accordance with the levels of collectionand treatment of biowaste), which alsoacts as a strong incentive.

The study’s proposals re g a rding modification of the tax are geared tofoster with more intensity than at presenthigh standards of quality in separation ofbiowaste at source. Likewise, the studysuggests that home composting andselective collection of green waste shouldalso receive a rebate. It also suggeststhat regional local authorities shouldhave the obligation to transfer bothpayment of the tax and rebates to theircouncils in accordance with what theytake to the dump and their recoveryresults, in order to ensure that they aregiven incentives. Lastly, an increase intax rates of up to €25/tonne, which ismore in keeping with standard Europeanlevels, is proposed for 2007.

It is also proposed that the tax should beextended to waste incineration, achievinga level of €25/tonne in the same periodof time. The rise in the rate and the levyon incineration is particularly necessaryin order to maintain current rebates, as

the revenue raised by the landfill tax isexpected to decrease pro g re s s i v e l yw h e reas the collection and re c y c l i n goperations likely to receive rebates rise.

Taxation on waste should also includethe introduction, as soon as possible, of levies on industrial and constructionwaste, as foreseen in a bill debated inParliament in September 1997, and likesome autonomous communities havea l ready introduced. Because of its nature ,hazardous waste should be taxed at ahigher rate than non-hazardous waste. Atax rate of €20/tonne is proposed for thelatter, which is suggested to be increasedprogressively up to €30/tonne in a two-year period. Tax rates twice as high asthis are proposed for the former. Aninitial tax of €3/tonne is proposed forconstruction waste, to be increased up to €10/tonne.

Environmental taxation on atmospheric pollutionAs yet there has been no legislativeinitiative in Catalonia re g a rding taxes on atmospheric pollution. The studyproposes the creation of a new tax andsuggests different pollution parametersto be taxed, applying the correspondingtax rate to each of them, following ascheme that would work in a way similarto the water tax.

Agency (ACA). Regarding urban uses, amuch more accurate distinction needs tobe made between consumption levels,including consideration of the size of thehousehold. For non-urban uses, theg reatest change is to make the taxuniversal, so that currently exemptactivities could also be liable (although agradual introduction of the tax might bejustified for economic and social reasonsin some of these cases, particularly ina g r i c u l t u re). Furt h e rm o re, all waterc a p t u res by supplier companies, includinglosses that do not reach users, must beliable. There must also be an end, assoon as possible, to the application ofc o e fficients to those companies thatconsume most water. We believe that thedefinition of the specific component ofthe tax related directly to pollutiongenerated, with a unit price levied ondifferent pollution parameters, is veryappropriate: This is because it producesa sufficiently flexible model to allowchanges in prices relative to the differentparameters and the introduction of newparameters.

Environmental taxes on waste: present situation and proposalsThe second example of a truly environmental tax in Catalonia is thelandfill tax by which 10 euros per tonneis levied on the delivery of municipalwaste to landfills. The tax affects landfill

ATMOSPHERIC POLLUTION

NUCLEAR ENERGY

NUCLEAR WASTE

INDUSTRIAL WASTE

WASTE FROM CONSTRUCTION

Galicia

Castilla-La Mancha

Andalucía

Madrid

Main environmental taxes in Spanish autonomous communities, apart from Catalonia

AUTONOMOUSCOMMUNITY

Table 4

MADRID

2003ANDALUCÍA

2004

Tax base

Tax rate

Use of revenue

Quantity of construction and industrialwaste delivered to landfill

Hazardous: €10/tonneNon-hazardous: €7/tonneConstruction: €3/m3

Not earmarked

Quantity of hazardous industrial waste delivered to landfill

€35/tonne if recoverable €15/tonne if not recoverable




Main features of autonomous community taxes on industrial and construction wasteTable 3

=

=

=

=

= =

= =

=

110 TRADUCCIÓN RESUMEN EJECUTIVO

The proposal is to start by taxing thel a rge point sources of sulphur and nitro g e noxides. These are problematic pollutantsthat are already being taxed in otherSpanish autonomous communities. Theyare also two of the most commonly taxeditems in other European countries andmonitoring them is not very complicated.To simplify the tax management, onlylarge point sources of pollution would betaxed, defining an annual mass emissionquantity of each pollutant as an exemptminimum. Above these thresholds, thestudy proposes constant tax rates. Asinitial rates, we propose the maximumsa p p roved in Andalusia, i.e. 144 euros and93.33 euros per tonne of NOx and SOx,re s p e c t i v e l y, with the exempt minimumof 100 and 150 tonnes. The tax wouldtherefore affect all facilities obliged todeclare their emissions in the EuropeanPollutant Emission Register (EPER). If the emissions re g i s t e red in 2001 (the lastavailable when this study was concluded)are used as a basis, there would be 42affected facilities and collection wouldamount to around 7 million euro s .Nonetheless, both the number ofpollutants affected and the initiallyestablished tax rates should be re v i e w a b l ein the future (with a probable extensionof the tax base and an increase in taxrates) according to the experience withthe tax, the environmental policy prioritiesand the availability of information onother pollutants.

Environment tax on nuclear energy The environmental risks associated withnuclear energy justify the creation of atax on the generation of nuclear power,particularly at time when thermal powerstations must assume the costs associatedwith limiting greenhouse gas emissionsset out in the European Directive onEmissions Trading. The life of nuclearpower stations currently operating inCatalonia will basically depend on politicaldecisions and the technical problemsthat may arise. Taxation would thereforehave little impact on the amount of nuclearenergy and radioactive waste generatedin Catalonia. Nevertheless, it is perfectlyjustified that nuclear power stationp rofitability should decrease with the internalisation of some of the e n v i ro n m e n t a l costs generated. Taxation

may provide additional leverage to speedup a business and political decision toend their working life.

In Catalonia, a tax of 0.0012 €/kWh,similar to that applied in Castilla-LaMancha, would yield around 30 millioneuros. Specific taxation on the storage of radioactive waste should not be ruledout either. This should be significantlyhigher than in Castilla-La Mancha. At allevents, whether both taxation conceptsor just one are adopted, the main issue(in keeping with energy transition thatincludes a programme of closure ofnuclear power stations) is that applyingincreasing taxes on nuclear energy istotally justified. Our proposal favours aninitial decision consisting in the creationof a tax on nuclear electricity generationof a magnitude similar to that mentionedabove. This should increase in the futureand/or be complemented by specifictaxation on nuclear waste.

Environmental taxation on land use Specific taxation levied on housing notused for habitual residence, i.e. empty,second or third residences, is desirableboth from a social and environmentalperspective. Although the legal diff i c u l t i e sof the measure need to be assessed, wepropose that a tax by the autonomouscommunity should be levied on all theseresidences (and empty business pre m i s e s ) ,considering as such all those in which no person is on the census or those thatdo not exceed specific levels of basicconsumptions (e.g. water). The tax basewould be the cadastral value and couldbe of the order of 0.5% of this value.Potential revenue from this tax could bearound 125 million euros.

As a method to penalise both excessiveurban development and also non-denseurban development, the creation of a taxon “land that has been made imperm e a b l e ”could be studied. The taxation of activitiesthat produce special environmental impact,including golf courses, alpine ski stationsand aggregate extraction is also advocated.

Environmental taxation on environ-mentally problematic products In principle there are no legal difficultiesin applying autonomous community taxeson the sale of products that cause specific

environmental problems, provided thatthey do not affect products also taxed bythe Spanish government. We believe thatin the near future such taxes should belevied on some specific products in orderto reduce their use. Particularly suitablep roducts include some fertilisers andpesticides, some single-use pro d u c t s ,and non-recycled paper.

If the priority is to recover waste fromthe products, the most suitable economicinstrument is the deposit-return system.Although responsibility should preferablylie with the producer, taxation (by meansof a tax paid upon purchase of a productand partially refunded upon returning thewaste) should not be ruled out as anadditional autonomous communityre s o u rce for implementing these systems.Motor oils or mobile telephones arepossible candidates.

CONCLUSION

There is a wide range of possible ways to advance in environmental taxationapplicable in the autonomous communities.In Catalonia, existing tax concepts couldbe improved and new concepts couldalso be introduced. This clearly shouldbe done with caution and should alwaysbe transparent and participatory.H o w e v e r, it should be accompanied by the clear message that private costsand prices must increasingly re f l e c te n v i ronmental costs associated withd i ff e rent business activities. Thisphilosophy is compatible with any level of tax pressure that society maydemocratically decide to establish as itaffects the distribution of the tax burdena great deal more than the total quantityinvolved. Indeed, green tax re f o rm sconsist in redistributing the tax burdenand penalising the most environmentallyharmful conduct and activities whileindirectly encouraging all those othersthat benefit progress towards new formsof more sustainable development thanthose that currently exist.

EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT ...ça que esdevingui una nova eina d’informació i de...

Documents

Transcript of EXPERIÈNCIES AUTONÒMIQUES DE FISCALITAT ...ça que esdevingui una nova eina d’informació i de...