UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MEXICO

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES

CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS

TESIS:

La reforma a la Ley del ISSSTE 2007: El caso de las pensiones y la negación de los derechos históricos laborales.

Que para obtener el grado de:

Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública (especialidad Ciencia Política)

Presenta:

Félix Ariel Carrillo GarciaCano

Asesor: Dr. Leonardo Lomelí Vanegas

Ciudad Universitaria, Marzo 2013

Índice

Agradecimientos…………………………………………………………………………...4 Introducción……………………………………………………………………………......5 Capítulo 1. La construcción histórica de la seguridad social y los derechos

laborales en el siglo XX 1.- La seguridad social como medida de des-potenciar el conflicto popular……….....10 2.-El desarrollo institucional de la seguridad social: los diferentes tipos de regímenes pensionarios durante del siglo XX……………………………………………………... 18 3.- La construcción de la seguridad social en el siglo XX durante el desarrollo del Estado mexicano.…………………………………………………………………………26

Capítulo 2. El Estado neoliberal mexicano y la transformación de la seguridad social.

1.-Las transformaciones contemporáneas del Estado mexicano: del populismo al neoliberalismo estatal…………………………………………………………………….34 2.- El inicio del desarme institucional de la seguridad social: la creación del SAR y la reforma al IMSS………………………………………………………………………….43 3.- Entre la transición demográfica y el estancamiento productivo: los motivos de las reformas a los sistemas pensionarios públicos………………………………………….53

Capítulo 3. Negociación y acuerdos políticos en la reforma a la ley del

ISSSTE: la exclusión de las decisiones y los beneficiarios del nuevo sistema.

1.- La política de alianzas de Felipe Calderón: los compromisos asumidos con los grupos de poder…………………………………………………………………………..63 2.- Sindicalismo corporativo y movilización política en el entorno de aprobación de la ley del ISSSTE.…………………………………………………………………………..77 3.- La ley del ISSSTE del 2007: el reacomodo del régimen de jubilación…………….82

Capítulo 4. El debate institucional con respecto a la ley del ISSSTE: el problema de su Constitucionalidad y su legalidad.

1.- Debate y conflicto frente a la nueva ley del ISSSTE en el Congreso………………93 2.- La politización del dictamen de la SCJN: el fin de los medios de defensa laborales. ……………………………………………………………………………………………101 Conclusiones……………………………………………………………………………..112 Bibliografía………………………………………………………………………………118

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Agradecimientos

A mis padres Rocío del Carmen GarcíaCano y Félix Cosme Carrillo, además de mis abuelos, María del Carmen Ramos y Ricardo GarciaCano, quiénes me han brindado su apoyo y cariño incondicional. Sus ejemplos de vida y perseverancia me han convertido en la persona que soy ahora; todos los valores que me han inculcado me permitirán llevar a cabo las metas que me he propuesto en la vida. A mi amiga, Lucía Rojas Paniagua, quién me proporcionó basta información y contacto con distintos personajes involucrados en la materia de estudio. Compañera de viajes, vivencias y aventuras, siempre te tendré en alta estima. Al profesor Gerardo Cruz Reyes, de los mejores profesores en la Facultad, quién tuvo la disposición de leer y realizar comentarios al inicio de mi proyecto de investigación. Siempre le estaré agradecido por la formación profesional que me brindó mientras fui su alumno y posteriormente su adjunto en diversas materias; sus enseñanzas me permitieron realizar éste trabajo con profesionalismo y seriedad. Por último le agradezco al Dr. Leonardo Lomelí Vanegas quién aceptó asesorarme en la presente tesis. Sus comentarios e indicaciones fueron indispensables para conformar la investigación.

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Introducción

En marzo del año 2007 entró en vigor la nueva ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ISSSTE, legislación creada con el propósito de modificar los mecanismos de acceso a la seguridad social de los trabajadores del Estado, situados constitucionalmente en el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política Mexicana.

La aprobación de la nueva legislación buscó como propósito principal, solucionar la gran cantidad de problemas que han afectado al ISSSTE desde tiempo atrás; cuestiones como el déficit presupuestal, el desabasto de medicamentos, la insuficiencia en los recursos de las pensiones, la inoperatividad de los servicios médicos, entre muchas dificultades más, son los problemas por los que se solicitó la restructuración de la legislación del ISSSTE aprobada en 1973, así como la implementación de una nueva ley que tenga como objetivo resolver todos esos problemas de forma integral.

El proyecto de ley presentado y aprobado en 2007, generaría una serie de dudas respecto a la situación de la seguridad social de los trabajadores del Estado, la medida primordial bajo la que se estructuraría la solución de los problemas anteriormente señalados, constaría en la sustitución del viejo régimen de jubilaciones y pensiones por un nuevo sistema, el cual sería totalmente distinto al habido en épocas anteriores.

El sistema pensionario establecido en la creación del ISSSTE, se caracterizaba por ser un régimen basado en el apoyo entre generaciones de trabajadores; es decir, la manera en la que el sistema proporcionaba pensiones a los trabajadores retirados se conformaba a base de los grandes fondos públicos provenientes de las cuotas que las generaciones de trabajadores activos pagaban para subministrar las pensiones de los trabajadores retirados.

Con la reforma impulsada en 2007, el sistema de apoyo entre generaciones de trabajadores desapareció por lo que pasó a sustituirlo el nuevo sistema privado, estructurado a base de Afores (Administradoras de Fondos para el Retiro) a través de cuentas individuales proporcionadas a cada trabajador con la intención de que a base del pago de las cuotas correspondientes y de aportaciones voluntarias, cada cuenta genere los suficientes recursos para que un trabajador pueda pagarse una pensión propia.

Fue un cambio por demás radical para la institución de los empleados públicos, dado que su precedente, la privatización del sistema de jubilaciones y pensiones en el Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS, estuvo sumergida en una serie de argumentos que auguraban la total privatización de las instituciones de seguridad social en el país en las próximas décadas.

La llegada del sistema privado de pensiones al ISSSTE se inscribió dentro del proceso de privatización de la seguridad social, pronosticada con la reforma del IMSS establecida una década anterior, la cual sostenía la necesaria intervención del mercado para secundar los principios de la seguridad social, pues ésta, bajo la administración del Estado, había entrado en una crisis que el propio Estado no podía solucionar; por ello, se abogó por el mercado

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como el principal actor para resolver la crisis y mantener las estructuras de seguridad social en el país.1

La táctica seguida para desaparecer las políticas institucionales de seguridad social consistió en desprender las principales áreas y tareas de las instituciones públicas, proporcionándolas a terceros, los cuales eran grupos privados en su mayoría, y que se encargarían en su totalidad de la administración y funcionamiento de esas áreas; en el caso del desprendimiento de las pensiones, los actores a quienes se les proporcionó la administración y operación de las cuentas pensionarias fueron los bancos, quienes actualmente se conforman por enormes organismos financieros constituidos principalmente por capital internacional.

Los bancos, como los nuevos encargados de manejar las pensiones, han sido duramente criticados debido a que utilizan las pensiones como mecanismos de ganancia y de abastecimiento de recursos para sus propios intereses, y nocomo organismos para proteger los derechos de los trabajadores, como lo hacía anteriormente el Estado.

Sin duda alguna, la privatización de la seguridad social abarca una consideración de mayor profundidad que el solo tema de las pensiones; para nuestra materia, la Ciencia Política, refiere sobre ese gran proceso que es la condición del Estado en el que vivimos en la actualidad, de sus cambios y transformaciones.

La conformación del Estado al finalizar la Revolución Mexicana, fue una formación política caracterizada por el “populismo”, entiéndase por ser el Estado que responde directamente a las necesidades de su población mediante un conglomerado institucional creado para satisfacerlas; ese mismo Estado fue el creador de la seguridad social, supeditado a las diversas luchas que los trabajadores y el movimiento obrero habían realizado a través del siglo XX, con lo que se lograría crear dos instituciones de seguridad social en el país: el IMSS, encargada de los trabajadores privados, y el ISSSTE, delegada a los servidores públicos; las dos instituciones tendrían como propósito esencial ser procuradoras y aseguradoras del patrimonio, futuro y bienestar de las masas trabajadoras mexicanas.

El funcionamiento de la seguridad social mediante las dos instituciones estuvo íntimamente ligado al papel que el Estado popular tendría con la vida política y social del país, pues el Estado popular era la entidad bajo la que conformaba en su totalidad la vida política, social y económica nacional.

Sin embargo, ello cambiaría drásticamente con el inicio del proyecto neoliberal a inicios de la década de los 80, puesto que en ese periodo se instaurarían una serie de cambios en el 1 Nuestra conceptualización de privatización de las instituciones públicas de seguridad social la concebimos como el viraje de la seguridad social de constituirse originalmente como una serie de instituciones y políticas estatales procuradoras de los derechos de los trabajadores a estructurarse como un sistema de seguridad social sustentado prioritariamente por el uso del mercado, del que su intervención es un recurso imprescindible para la consecución de las tareas de la seguridad social. Este nuevo sistema deja de lado las políticas institucionales y se concentra en parcializar la atención o a proporcionar las tareas de las instituciones públicas a terceros.

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papel del Estado, los cuales se centrarían en alejar al propio Estado de sus funciones, manteniéndolo al margen de los procesos económicos y sociales nacionales, y dejando que el libre juego del mercado se hiciera cargo de la vida nacional; el proyecto neoliberal, impulsado dentro del Estado por diversos grupos de poder, ha buscado hasta ahora colocar al Estado como un vigilante de las condiciones económicas y sociales.

Así, el viejo Estado Popular fue sustituido casi en su totalidad por un Estado plenamente Neoliberal, estructurado a base de las necesidades del mercado, el cual rige por encima del desarrollo interno nacional y obedece a los intereses de las grandes configuraciones macroeconómicas que rigen en el mundo capitalista contemporáneo. Esta es nuestra principal postura, puesto que consideramos que el Estado Popular ha quedado atrás en muchos aspectos y el Estado Neoliberal no solo ha prevalecido, sino que está eliminando las estructuras bajo las que el Estado popular se fundó, siendo que esas mismas estructuras fueron producto de la lucha y los logros que obtuvo el pueblo mexicano para su beneficio como nación, prueba de ello lo encontramos en las modificaciones a la seguridad social, y particularmente, en la sustitución de los regímenes de jubilaciones y pensiones actuales.

Con respecto a este proceso, es preciso realizar un cuestionamiento sobre el papel del Estado dentro de la nueva configuración de la seguridad social, pues si bien nos encontramos inmersos en una etapa neoliberal, ¿hasta qué punto el mercado ha sustituido las funciones del Estado?, o en sentido contrario, ¿qué tanto el Estado se ha alejado de sus tareas principales? y ¿cuáles en este caso particularse encuentran establecidas conforme al papel que tiene el mismo Estado para asegurar el futuro de su fuerza productiva trabajadora?

Una de nuestras consideraciones principales se centra en que los sistemas de pensiones privados han pasado a formar parte de un sistema mucho mayor, el cual busca ante todo la ganancia y la sustentación de las enormes estructuras financieras, por encima del bienestar de los trabajadores; entonces, la pregunta central es ¿qué tanto ese sistema pensionario puede proporcionarle sustentabilidad y seguridad a los trabajadores en un futuro? Nuestra respuesta inmediata es que es poco probable que un sistema de esas características pueda brindar una total protección a los trabajadores, ya que el funcionamiento del sistema, así como las perspectivas sociales y económicas esperadas en un futuro, impedirán que los trabajadores obtengan una pensión digna y decorosa.

Paradójicamente, ésta última afirmación tiene que caer en una revisión meticulosa, pues aunque el sistema no genere pensiones dignas para la fuerza productiva laboral, existe la garantía de la adquisición de una pensión mínima brindada por el Estado, que fue creada con la intención de no dejar a los trabajadores desamparados, lo que pone en entredicho el total alejamiento del Estado de la seguridad social.

Con el análisis anterior encontramos que el estudio de la ley del ISSSTE y su régimen de jubilaciones y pensiones, estuvo inscrito dentro de un proceso de mayor envergadurareferente a la situación actual del Estado Mexicano y sus bienes nacionales de

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largo plazo como lo son las pensiones y los mecanismos de bienestar para el futuro de los trabajadores.2

En el presente estudio, describiremos a la nueva ley del ISSSTE y al régimen de jubilaciones y pensiones desde una perspectiva general, puesto que el análisis generalizado de la legislación nos permitirá acceder a las diversas características que conforman en su totalidad el tema; en ese sentido, el presente trabajo no realizará un estudio pormenorizado del funcionamiento del régimen, puesto que no se busca entrar en los mecanismos que hacen funcionar al sistema, sino trataremos de entender a la ley como la representación de un proceso de mayor duración,el cual describe la estructuración del Estado mexicano en la actualidad; un estudio particular sobre los mecanismos de funcionamiento de las pensiones se dejará para un trabajo posterior.

Las diversas estructuras que conforman el fenómeno de la Ley del ISSSTE y el régimen de jubilaciones y pensiones, se componen por una serie de procesos de diferente índole y que se refieren a cuestiones económicas, históricas, sociales, demográficas, jurídicas y políticas; si bien el hilo argumental principal se sustenta en un análisis politológico que reflexiona sobre el papel del Estado y sus transformaciones; el análisis de las estructuras anteriormente mencionadas sirven en tanto que explican con puntualidad el fenómeno que refiere a la ley del ISSSTE, así como el régimen de jubilaciones y pensiones privado.

Por esto mismo, hemos dividido nuestro trabajo en 4 apartados, los cuales convergen en la explicación de la ley: el primeroes un análisis de tipo histórico sobre la importancia de la seguridad social para México, los tipos de regímenes de seguridad social existentes a lo largo del siglo XX y una consideración sobre la idea del conflicto como composición histórica de la propia seguridad social.

El segundo apartado contiene un análisis acerca de las modificaciones contemporáneas realizadas a la seguridad social en los últimos 30 años, lo que incluye a las perspectivas de los sistemas de pensiones para el futuro de la población, proyectado conforme a los datos demográficos y económicos que se esperan para la siguiente mitad de siglo XXI. La composición del tercer apartado se estructura a partir de una consideración politológica que abarca la actuación e interés de diversos grupos de poder alrededor del proceso de reforma a la institución, con la que se establecerían los nuevos mecanismos del régimen de jubilaciones y pensiones privado del ISSSTE. 2 Respecto a nuestro planteamiento, es indispensable la mención de la parte teórica metodológica bajo la que se estructura el trabajo. Nuestra consideración principal se halla en cuanto a la inserción del tema a estudiar dentro de un proceso de mayor amplitud y envergadura, entiéndase, el estudio de la ley y de las pensiones para analizar los grandes cambios que el Estado mexicano ha tenido en las últimas décadas. Esta forma de acceder a la realidad se fundamenta en el estudio de las temporalidades y las estructuras de larga y corta duración propuestos por Fernand Braudel en el clásico de ciencias sociales “La historia y las ciencias sociales” en las que se considera, primero, que las temporalidades cortas son los acontecimientos que nos pueden mostrar parte de la realidad o las que pueden decirnos más sobre el contexto histórico vivido; segundo, la temporalidad de larga duración que son las llamadas estructuras de largo plazo: “…una organización, una coherencia, unas relaciones suficientemente fijas entre realidades y masas sociales”; en nuestro caso, el Estado es parte de esas enormes estructuras que componen nuestras relaciones actuales. Braudel, Fernand, La Historia y las Ciencias Sociales, Alianza Editorial, Madrid, 1989, Capítulo 3, p. 60.

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El último apartado se conformará por un análisis de las diversas discusiones y negociaciones institucionales encargadas de estudiar y de debatir la ley, así como de proporcionar validez y legalidad a la misma a través de los procesos legislativos; para ello, nos concentraremos en los debates en la Cámara de Diputados y Senadores junto con las discusiones realizadas dentro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Siendo éste nuestro último apartado, el cual contendrá las conclusiones con las que daremos finalidad al presente trabajo. Con esta estructura de análisis buscamos comprender con mayor claridad el fenómeno de la ley del ISSSTE, sus repercusiones a un futuro y los cambios realizados para la seguridad social en últimos tiempos. Nuestra última consideración, la cual contribuirá a expandir la presente investigación, versa sobre la demanda histórica de las diferentes luchas obreras que se realizaron a través del tiempo, y que contribuyeron a implementar un sistema público de jubilaciones y pensiones que sirviese para proteger a la clase obrera de los diversas conflictos que podrían presentarse al momento de establecer una relación laboral con el patrón. Sobre las pensiones, el fruto de las luchas laborales se estableció al poder brindarle al trabajador una mínima protección y seguridad social, la cual era necesaria para que en el momento en que éste ya no pudiera producir más, tuviera la garantía de acceder a una vida digna en el momento de su retiro, evitando con esto el desamparo. Con la sustitución del régimen público de jubilaciones y pensiones, podemos decir que se violenta de forma profunda y sistemática la protección y la seguridad a los trabajadores, ya que la gran cantidad de derechos laborales protectores de éstos, fueron desplazados y sustituidos por sistemas que buscan la ganancia y el lucro en vez de la protección y el aseguramiento de las fuerzas productivas del Estado. El estudio de análisis se refiere a una tendencia por demás delicada, ya que la construcción de los derechos laborales fue creada con el propósito de apaciguar a través de los procesos de cooptación el conflicto popular y la contingencia que la explotación capitalista genera; la violación de esos mismos derechos solamente creará un contexto más dificultoso para los trabajadores y su capacidad de sobrevivir bajo el régimen capitalista salvaje en el que actualmente nos encontramos. Es así que se presenta nuestro trabajo, tanto como un análisis de la situación en la que nos encontramos, como una reflexión sobre los derechos obtenidos, los cuales se encuentran constantemente olvidados, sustituidosy por ende violentados; nos encontramos en franco retroceso y tal como lo dijera Arnaldo Córdova en su artículo “La constitución y la ley del ISSSTE”: “El derecho del trabajo, el “derecho de los trabajadores”, como enunciaba el maestro

De la Cueva, está muerto. Ahora priva la maximización de la ganancia, la maximización de la extracción de valor de la fuerza de trabajo, la maximización del provecho, del lucro y del bienestar para unos pocos…”3

3Córdova Arnaldo, “La constitución y el ISSSTE” en, La jornada, 7-sep-2008 consultado en: www.jornada.unam.mx/2008/09/07/index.php?section=politica&article..., el día, 12-jul-2011.

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Capítulo 1. La construcción histórica de la seguridad social y los derechos laborales en el siglo XX.

La seguridad social, como esa forma de protección al ser humano de las contingencias del trabajo y la vida diaria, fue una construcción histórica, creada a partir de un innumerable número de luchas, la mayoría, provenientes de conflictos de orden laboral, en las que los trabajadores exigieronmejores condiciones laborales para continuar produciendo. Por su parte, los patrones y los gobiernos establecerían estrategias para confrontar esos movimientos cuales tendrían el único propósito de apaciguar el conflicto y llegar a un cierto equilibrio que evitara el conflicto. Precisamente, la creación de la seguridad social se estructuraría mediante el concepto del “conflicto”, es decir, en un contexto de pelea entre uno o más actores cuales buscan posiciones, beneficios o intereses; esta conceptualización del conflicto sería el punto nodal del por qué de la seguridad social, puesto que la misma se crearía con el propósito de evitarlo, siendo ello un hecho histórico que se repetiría en diferentes partes del mundo, con diferentes tipos de sistemas y en condiciones diferentes. En México, su larga historia política y social crearía un sistema de seguridad social que sería consecuente con las características primordiales de la creación de la seguridad social en el mundo, aunque con características particulares.

1.- La seguridad social como medida de des-potenciar el conflicto popular.

La creación y desarrollo del Estado moderno conllevó una serie de fenómenos de diferentes características que lo definirían, en una de sus configuraciones contemporáneas, comoun protector de derechos políticos y sociales, salvaguardados en un vasto número de instituciones cuales mantendrían la estabilidad política y social junto con el desarrollo poblacional al que estarían ligados. La construcción del Estado Nacional entre los siglos XIX y XX4, crearía instituciones que reconocerían la situación de los individuos y de las colectividades en un plano legal, otorgándoles diversos tipos de derechos con el afán de mejorar las condiciones de vida del total de la población.

4 Siguiendo a George Jellineck, la construcción del Estado moderno se entiende en tanto las características que este tiene, superando las formas que le precedieron (la edad antigua y la edad media), contando con nuevas características que lo convertirían en la formación política-social contemporánea: a) una unión política y territorial; b) un sistema normativo creador de instituciones, y c) el reconocimiento de los individuos como sujetos de derecho; para un mayor comprensión. Véase: Jellinek, G., Teoría general del Estado, FCE, México, 2000, Cap. XIV. Así, consideramos que el Estado Nacional en el que nos encontramos es parte del Estado moderno, pues está basado en los principios citados, además, de contar con características adicionales como el reconocimiento de los grupos y por lo tanto la tendencia a la democracia; de la participación política de todos (sufragio universal), los derechos sociales contenidos en las Constituciones, una soberanía nacional consagrada en el derecho nacional e internacional; de la preocupación por las grandes masas populares y por el establecimiento de su institución principal cual es la Constitución política que delimitaría el poder de ese Estado y estructuraría su forma de gobierno. De la misma manera véase: Córdova, Arnaldo, Sociedad y Estado en el mundo moderno, UNAM, México, 1973, pp. 17-58.

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Si bien, el establecimiento del Estado Nacional traería consigo una gran cantidad de beneficios de diferente índole, la construcción y adquisición de estos mismos beneficios no fue dada de una manera pacífica ni ordenada, por el contrario, el “conflicto” dentro de las configuraciones estatales nacionales estuvo presente en todo momento, jugando un importante papel en la definición de lo que sería el individuo y la colectividad para el nuevo Estado. Siendo el conflicto una categoría constante de la historia y de la construcción de nuevas formaciones sociales, es de importancia analizar hacia donde es que se dirigía este mismo concepto con respecto a la creación y formación de la seguridad social. La seguridad social puede comprenderse dado que su creación histórica estuvo condicionada al constante vaivén de conflictos sociales que lograron concretizarla en el siglo XX, encontrando su proceso constitutivo a lo largo del siglo XIX con las diferentes confrontaciones de índole social, política y económica que tuvieron diferentes sectores y grupos al interior de los nacientes Estados nacionales. Históricamente, el proceso de creación de la seguridad social es entendido en tanto se comprenden dos procesos adyacentes a la formación de éste: primero, el nacimiento y desarrollo del capitalismo ubicado en la etapa histórica de la Revolución Industrial; segundo, la instauración del Estado Nacional como una organización política estructurada de tal manera que la propia seguridad socialseríaparte de su nacimiento, localizada históricamente en la formación del Estado Alemán. Con la Revolución industrial las formas de producción cambiaron drásticamente, el avance tecnológico de ese momento provocó que la industria creciera a pasos agigantados, orillando a que millones de personas tuviesen que comenzar a vender su fuerza de trabajo para conservar su forma de vida. La acumulación del capital en pocas manos devino en la creación de grandes masas trabajadoras que se enfrentaban a condiciones de trabajo deshumanizantes y paupérrimas; el proletariado tuvo su origen en ese capitalismo salvaje en el que la condición humana valía poco menos que nada.5 El avance del capitalismo junto con el marco regulatorio que le ofrecía el Estado liberal (el llamado laizzer faire), hicieron que estallaran los primeros conflictos laborales en los que los trabajadores se enfrentarían a sus contrapartes, la parte patronal, en un esfuerzo por mejorar las condiciones de trabajo. Surgidos de esos conflictos, la aparición de los primeros derechos laborales,precedentes de la formación institucional de la seguridad social, tendrían sus atisbos en el complicado entorno social de la Inglaterra del siglo XIX, en el que el gobierno Ingles crearía una serie de leyes con las que se buscaba diseminar el conflicto existente en ese instante por parte de

5Sin duda alguna, el principal analista del periodo sobre el capitalismo salvaje es Karl Marx, en su multicitada obra, El Capital (Das kapital), se estudian los procesos formantes del capitalismo, describiendo puntualmente, el origen de las clases trabajadoras inglesas en ese proceso. Cuestiones tales como la expropiación agraria de grandes masas de campesinos,la venta de la fuerza de trabajo de esos mismos campesinos, el trabajo de los niños en las fábricas en condiciones inhumanas, las jornadas laborales de entre 12 y 15 horas, salarios paupérrimos, tiendas de raya e incluso un cierto condicionamiento generacional a la obligación de trabajar en una fábrica, son ejemplos de lo que se generaba en ese contexto. Véase: Marx, Karl, El Capital, tomo I Vol. III, Siglo XXI, México, 1995, pp. 891-954.

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los movimientos obreros.6 Estas primeras legislaciones tratarían de encausar los movimientos obreros por los caminos institucionales, sin embargo, la misma esencia de esas leyes (creadas en perjuicio de los trabajadores), crearon movimientos de mayor envergadura que repercutirían históricamente en el reconocimiento que el Estado tendría por los derechos laborales.7 Por otra parte, la seguridad social, era entendida en ese entonces como un asunto de “beneficencia”, consistente en la ayuda a los necesitados o desposeídos desde una perspectiva que incumbía plenamente a la ética y a la moral,8 su desprendimiento de esta noción se lograría años más tarde en un panorama aún más conflictivo que el de Inglaterra industrial: en la Alemania de Bismarck. La inserción de Alemania en el capitalismo tiene como vertiente dos acontecimientos que marcarían el destino de la seguridad social y del derecho del trabajo: primeramente, un avance económico impresionante que se daría en menos de dos décadas, creando,al igual que Inglaterra, una clase obrera de enormes proporciones que demandaría, con una enorme fuerza,la mejora de las condiciones de trabajo; y, en segundo lugar, la aparición de uno de los libros más importantes de la época: “El manifiesto al partido comunista”, publicado en 1848, con el que los movimientos obreros obtendrían una identidad ideológica que los definiría en su lucha. Mario de la Cueva lo explica de la siguiente manera: El progreso industrial produjo en Alemania un intenso movimiento obrero; es el mismo fenómeno

que se produjo en Inglaterra y que condujo a la guerra Cartista. Pero hay también una gran diferencia entre las dos situaciones: Inglaterra no tuvo más fuerza ideológica en contra del capitalismo liberal que el socialismo utópico; los trabajadores Alemanes en cambio se movieron al impulso de las ideas de Fernando Lasalle y, especialmente del Manifiesto

6 El laborista mexicano Mario de la Cueva explica que la formación de estas primeras leyes se encontraban insertas en el contexto liberal del siglo XIX; él, las denomina como de “pensamiento individual y liberal”, esto era, la procuración de los individuos en tanto pudiesen desarrollarse por ellos mismos, contando únicamente con la presencia del Estado como vigilante. Como ejemplo podemos mencionar a la Ley de Beneficencia inglesa de 1834, la cual, teniendo como precedentes una serie de movimientos populares, reducía los subsidios a los pequeños artesanos y a las personas carentes de recursos, creando así las “casas de trabajo”, en las que los desempleados que dejaba atrás el avance tecnológico se empleaban, dejando de ser productores individuales y pasando a ser obreros; en palabras del autor, estas casas eran, “verdaderas cárceles para los obreros” dadas las condiciones precarias de trabajo; así, se puede comprender que las primeras legislaciones eran un esfuerzo por regular los conflictos populares desde el desarrollo pleno del individuo, esto es, desde su esfuerzo individual, que en los hechos era socavado por la imposibilidad de mejorar su calidad de vida dada las condiciones laborales del momento. De la Cueva, M. Derecho Mexicano del Trabajo, Porrúa, México, Tomo 1, 1961, p. 29. 7 Para Mario de la Cueva dos acontecimientos históricos son los antecedentes de la creación del derecho del trabajo: la revolución “Cartista”, en la que miles de obreros firmaban cartas al parlamento ingles con el propósito de avalar legislaciones que mejorarían las condiciones de vida de los trabajadores, cosa que no sucedió ya que la represión gubernamental a los movimientos obreros fue una mejor opción que la aceptación de esas peticiones; y, la Revolución Francesa de 1848 en la que los obreros franceses lograron crear una legislación de trabajo que duró poco tiempo, pues la embestida de la burguesía y la llegada de Napoleón III lograron eliminar el avance que se había logrado. Ibid.p. 28-36. 8 Los inicios de la seguridad social pueden ser vistos en las concepciones de la beneficencia, en las que se busca proteger a los desposeídos o necesitados mediante la ayuda caritativa o “de buen corazón”, la iglesia o los actores religiosos son los principales protagonistas en este tipo de teorías que no conciben a la seguridad social como un asunto público, sino de índole meramente privada. Véase: H. Hernández, C. “Formación y evolución de la seguridad social”, en La seguridad social en crisis, El caso del seguro social en México, Porrúa, México, 2008.

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Comunista; en ningún otro pueblo en Europa adquirió tanta fuerza el socialismo. Por eso es que Alemania vivía una extraordinaria contradicción: Un progreso industrial incomparable y un gran movimiento socialista, peligro grande para el adelanto industrial, pues la creciente agitación amenazaba destruir la paz social y detener, por huelgas y movimientos obreros, el trabajo normal en las fábricas.9

La situación política de Alemania se balanceaba entre la capitulación del régimen por los grupos socialistas que llegarían al poder y tratarían de desterrar al capitalismo, ó, por el mantenimiento del mismo y por ende del sistema capitalista. Frente a ese contexto tan álgido, el canciller Otto Von Bismarck implementó la medida más importante de su gobierno, la que impactaría no solo a la creación del Estado Nacional Alemán sino, también, la conducción de las políticas institucionales en toda Europa: la formación de los primeros seguros sociales.10 La medida consistía en el aseguramiento de las clases trabajadores de manera obligatoria mediante el establecimiento de seguros que mejorarían el estado de las clases obreras; así se crearía primero, un seguro de enfermedades, siguiéndole, uno contra accidentes, conformando para el final el relativo a las pensiones: el seguro de vejez e invalidación: se votaron tres leyes. La de 1883 sobre el seguro de enfermedad en la industria y el artesano,

instituyó cajas locales financiadas en sus dos terceras partes por los asalariados y en una tercera parte por los patrones. La de 1884, sobre los seguros de accidente adoptado por dificultad por Reichstag (…) prescribía el pago de pensiones a los inválidos, a las viudas, y a los huérfanos, por medio de cotizaciones exclusivamente patronales. La 1889, sobre el seguro de vejez, señalaba el retiro a los 70 años, su cotización quedaba distribuida a partes iguales entre los obreros y los patrones, y el Estado debía aportar una “módica cantidad.11

Con la adopción de la primera política social en el mundo, el gobierno Alemán lograría presentarle una ofensiva a los movimientos socialistas desde dos ámbitos: en un plano político consiguió apaciguar los movimientos obreros que habían puesto en peligro el status quo del joven Estado Alemán al demostrar que el capitalismo, mediante la intervención 9 De la Cueva, Mario, Op. Cit., p. 37 10 Para comprender la diferencia entre Seguridad Social y seguro social, citaremos a uno de los especialistas latinoamericanos de la seguridad social con mayor reconocimiento, Carmelo Mesa-Lago: “Los términos “seguro Social” y “Seguridad social” se usan a menudo como sinónimos (…) pero desde el punto de vista técnico connotan conceptos diferentes. El seguro social tiende a limitar su cobertura a su fuerza de trabajo asalariada y a algunos de sus dependientes; se financia con contribuciones de los asegurados y los empleadores (y a menudo también del Estado); otorga beneficios relacionados por lo menos en parte con tales aportaciones, y se organiza en programas diferentes (a veces separados), cada uno de ellos referente a un riesgo social (el bienestar social o la asistencia pública se organizan normalmente en programas separados). La seguridad social protege por lo general a casi toda la población contra todos los riesgos sociales; depende de una gran diversidad de recursos financieros (incluida la tributación general); otorga beneficios más uniformes y unifica los servicios en una organización que integra o coordina los diversos programas (incluida la asistencia pública).” Mesa-Lago, Carmelo, (selecc.) La crisis de la seguridad social y la atención a la salud, FCE, la edición en español, México, 1986, p. 10, cita en: Hernández Cervantes, Aleida, La seguridad social en crisis, El caso del seguro social. Op cit. p 97. 11Droz, Jacques, Historia de Alemania. El imperio Alemán 1871-1918, Vicens-vives, Francia, Tomo II, 1973, p.65.

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estatal, podría traer tantos o más beneficios como las luchas obrero-socialistas; en otro sentido, esa acción era también un golpe ideológico a las teorías que planteaban la lucha de clases en pro de la obtención del poder, y, por consiguiente, el cambio de las condiciones económicas y sociales de la población.12 El funcionamiento de los seguros se mantendría estable por décadas, siéndole agregados otros seguros como el de desempleo en 1906, obteniéndose posteriormente una legislación orgánica de seguro social en 1911 con el “Código de Seguros”, que sería llevada más tarde a rango constitucional en la Constitución de Weimar en 1919.13 A pesar del establecimiento de la política social alemana, el contexto conflictivo siguió existiendo e incluso se encrudeció,14 con todo y que los seguros sociales habían sido una victoria de la clase trabajadora dada su constante movilización, la forma en cómo se establecieron los seguros fue de una manera unilateral, pues el gobierno alemán fue el único involucrado en su implementación, dejando de lado las decisiones y opiniones de las nacientes organizaciones laborales;15 en general, puede decirse que las políticas sociales alemanas fueron totalmente autoritarias, desprendidas del gobierno con la intención de crear algo de mayor proporción -el Estado Nacional Alemán-, a base de pacificar a los estratos sociales demandantes.16

12 Esta política puede entenderse en el sentido que el de la unificación del Estado Nacional Alemana: “(…) fue el intento de tratar la problemática social desde una perspectiva política autoritaria, de modo que fuera útil al proyecto de unificación nacional y funcionara como un antídoto contra las ideologías socialistas (gestadoras de reivindicaciones y conflictos obreros), en un contexto económico de desarrollo tardío y proteccionista”. Kusnir, Liliana, La política social en Europa, Fondo de solidaridad-Porrúa, México, 1996 p. 30 13Ibid. p. 30. 14 Las huelgas, marchas y motines continuaron su curso en el transcurso del establecimiento de políticas sociales y después en pleno funcionamiento de las mismas: “durante el año de 1889 se produjeron 110 huelgas en las que participaron más de 400,000 trabajadores.”Droz, Jacques, Op. Cit. p. 66. Sin embargo, la diferencia de estos movimientos con los de la primera mitad del siglo, e inclusive con los inmediatamente anteriores a los seguros sociales, es que los enfrentamientos se dieron de una manera pacífica, ya que la gran cantidad de personas participantes no pudieron ser sometidas por las fuerzas gubernamentales. 15En este punto, cabe hacer la aclaración acerca del desarrollo del derecho del trabajo, pues este tomaría su verdadero rumbo cuando finalmente se logró fundamentar en las Constituciones de las naciones el reconocimiento de organizaciones participes del Estado, a los sindicatos y movimientos obreros, siendo estas entidades partes importantes dentro del proceso productivo y económico de los Estados; por consiguiente, las primeras políticas laborales en el mundo solo planteaban ciertas prestaciones para los trabajadores desde una perspectiva gubernamental-unilateral, no de una colaboración o enfrentamiento pacifico entre las dos partes en calidad de mejorar el proceso productivo y las condiciones laborales. Conforme a las políticas de Bismarck, después de la obtención de los seguros, lo que los movimientos obreros buscaron fue el reconocimiento de su organización, de las formaciones sindicales nacionales e internacionales y de la instauración de reglas concisas tanto para crear una organización más amplia como para llevar a cabo una “negociación colectiva”, ó, las negociaciones que mejorarían las condiciones laborales y aumentarían la producción del capitalista a partir de la negociación entre sindicatos y patrones. 16La gran cantidad de enfrentamientos entre clases sociales (por lo general entre obreros y patrones), generó una diversidad de fenómenos que no solo redefinirían el mundo del trabajo y de la seguridad social, sino al Estado mismo y su comportamiento; muestra de ello es el trabajo del sociólogo norteamericano Charles Tilly, quien presenta una idea interesante con respecto a este tema, en su libro, Social Movements 1768-2004, el autor realiza un recorrido consistente en encontrar los hechos históricos con los que la democracia se fundó, las batallas que en el mundo se llevaron a cabo para crear un sistema en el que todos los grupos estuvieran incluidos, tanto en la nueva configuración del Estado como en su proceso de aceptación y agregación de

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A inicios del siglo XX, el Estado social vería su nacimiento con una serie de Revoluciones de origen popular(los ejemplos inmediatos:la Revolución Mexicana de 1910; la Revolución Rusa de 1917 y la Constitución de Weimar en 1919),estableciéndose así, en las instituciones del Estado, la preocupación por los problemas sociales y laborales. La llegada delEstadosocial no solo significaría el reconocimiento del Estado hacia los grupos desprotegidos,sino que sería una redirección total del capitalismo, ya que el intervencionismo estatal se vería como la opción más viable para el desarrollo de las instituciones políticas de reciente creación en un ambiente conflictivo en el que se requería el avance progresivo del capitalismo; precisamente, el intervencionismo estatal lo inauguraría el régimen de Bisckmark, empero, ese régimen tenía una connotación exclusivamente autoritaria pues no reconocía a otros grupos que no fuesen estatales-gubernamentales o los que estuvieran directamente señalados por el régimen. No sería sino hasta inicios del siglo XX cuando el Estado reconocería a las agrupaciones sindicales y obreras como un actor más dentro del proceso productivo, proporcionándole a los organismos sindicales un papel de gran trascendencia en la redistribución de la riqueza y en la intervención legitima y legal dentro de las políticas macroeconómicas y por ende, en la constitución de mejores políticas de seguridad social.17 Como se observó, en la primera política social de Europa, la seguridad social dependía únicamente del desarrollo del derecho del trabajo dado el papel de los trabajadores asalariados dentro de los sistemas de producción, lo que dejaba a una gran parte de la población desprotegida. A partir de los primeros establecimientos de los seguros sociales, el tema de la seguridad social dependería de lograr esa separación entre el derecho del trabajo formal, en el que los beneficiados son solo los trabajadores a una política de Estado en el que toda la población lograra quedar protegida de las contingencias de la vida diaria.18

grandes grupos sociales además de sus intereses, en otras palabras, en su proceso democrático. Destacan en los capítulos: “Ninetheenth-Century Aventures” y Twentieth-Century Expansion and Transformation”, el estudio de los grandes movimientos obreros en pro de -no solo conseguir mejoras económicas y sociales-, una reivindicación de derechos políticos dentro de un sistema nuevo; tal vez, el ejemplo más claro expuesto sería la eliminación del voto por censo por la expansión del sufragio universal a base de diversos movimientos sociales-laborales. Véase: Tilly, Charles, Social Movements, 1768-2004, Paradigm Publishers, Bulder, ReinoUnido, Londres, 2007, 194p. 17 En la explicación de Carlos Ochando, el papel del Estado de Bienestar con la redirección del capitalismo y los organismos sindicales es expresado de la siguiente manera: “El Estado de Bienestar es funcional con el capitalismo avanzado y con el modo de producción fordista, basado en un capitalismo tardío de grandes empresas o corporaciones industriales, producción a gran escala (necesitada de amplios y estables mercados para ser eficiente) y sindicatos con fuerte poder contractual en el mercado de trabajo. Esta situación necesita de la continua intervención del Estado para la regulación de la demanda agregada, la estabilización de los ciclos económicos, la reproducción de la mano de obra, la socialización de gran parte de los costes privados y el arbitraje del conflicto social para mantener la paz social.” OchandoClaramund, C. El Estado de bienestar, España, Barcelona, Ariel, 2002, p. 35. 18 “Si bien la seguridad social tuvo su origen en el seno del derecho del trabajo, a medida que evolucionó y trascendió los limites de los sujetos con relación laboral protegidos, aquella se deslaboralizó y pudo adquirir su autonomía. De ahí que el Derecho de la seguridad social se plantee como un derecho del ser humano, independientemente de la actividad profesional del individuo”. Cervantes H. Hernández, La seguridad social en crisis…, Op. cit, p. 43.

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La manera en como el Estado social lograría cubrir a las grandes masas populares, sería mediante la creación de embalajes instituciones que tendrían el propósito de aumentar progresivamente la calidad de vida del total de la población, estableciéndose para ello, ciertos principios que garantizarían ello.19 Todo el proceso de institucionalización de la seguridad social en éste periodo, se formó en tanto que los diferentes grupos en pugna establecieron mecanismos institucionales por los cuales podrían llevar a cabo el conflicto a un nuevo plano, es decir, la creación del derecho del trabajo y de las instituciones alrededor de él, evitarían un conflicto violento popular, reubicando esos mismos altercados en las vías legales correspondientes. El advenimiento del Estado de Bienestarestableceríauna nueva fase del capitalismo comprendido como un sistema de pesos y contrapesos compuesto por diferentes actores y procesos cuales marcarían las relaciones laborales y de producción en el siglo XX: las grandes centrales sindicales, el proteccionismo estatal, las grandes inversiones de capital caracterizadas por un sistema de producción fordista-taylorista, la organización patronal, la preocupación por la microeconomía, cierta restricción a la movilidad de capitales a escala global, entre otros, generarían un paso más hacia el bienestar y la protección de la sociedad frente a los cambios tan bruscos del capitalismo en siglos anteriores.20 En otro plan de ideas, los diferentes derechos sociales estarían finalmente escritos en esta etapa de la historia, pues a principios del siglo se inscribirían constitucionalmente, asegurando su permanencia y prioridad en el establecimiento de los Estados Nacionales; los derechos laborales son de los de mayor importancia ya que instituyen garantías mínimas con respecto al trabajo y le proporcionan a las fuerzas productivas su lugar dentro de la Constitución de la Nación; así, podemos mencionar entre los distintos derechos laborales: el derecho al mismo trabajo, la remuneración necesaria para vivir, la capacidad de organización política en tanto el mejoramiento de las condiciones laborales, el

19 La seguridad social como ese desarrollo institucional que generaría un beneficio para las masas trabajadoras tendrían en su funcionamiento ciertos principios a seguirpara la continuación de los mismos: los siguientes principios son los de mayor importancia: 1) Universalidad: es la protección integral para toda la población frente a diferentes riesgos y contingencias sociales; 2) Solidaridad: es la redistribución mediante el cual el Estado con base en recursos tributarios e impuestos garantiza beneficios mínimos para todos los trabajadores; 3) Equidad: son las prestaciones económicas originadas por la pérdida, suspensión o disminución de la capacidad de trabajo y de salud, estas deben de ser suficientes para atender adecuadamente las necesidades que de ello se derivan, garantizando a todos los afiliados los beneficios del sistema a través de un nivel básico de cobertura, y 4) Integralidad: concibe las acciones y programas de seguridad social como un todo orgánico, cuyo fin es lograr las mejores condiciones de vida para toda la comunidad. Véase: Gutiérrez Arreola, Angelina, México dentro de las reformas a los sistemas de salud y seguridad social de América Latina, UNAM-IIE-XXI, México, 2002, p. 44. 20 En este punto concordamos con la tesis de María Xelhuantzi López en la cual se explica el establecimiento del Estado de Bienestar a partir del reacomodo del capitalismo y de las fases de producción, esto se comprende en una etapa histórica en la que los grandes sistemas sindicales lograron obtener muchas reivindicaciones y beneficios para la clase trabajadora y para la sociedad en general (por el derramamiento económico entre las clases sociales), gracias a su organización y a su permisibilidad dentro del Estado proteccionista, en otras palabras, en la capacidad que tenían los sindicatos de incidir dentro de las formas de producción y de su desarrollo y reacomodo constante. María Xelhuantzi López, Sindicalismo internacional, UNAM-STUNAM, México, 2002, pp. 11-27.

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aseguramiento de la calidad de vida frente a las contingencias de la realidad, ó, el derecho a la seguridad social. La seguridad social dentro del Estado de Bienestar estaría enmarcada en un ambiente propicio para su creación y desarrollo gracias al despegue económico a gran escala y el aumento de la calidad de vida de la población, las cuales, lograrían un desarrollo sustentable de los servicios de seguridad social, con los que se aumentaría la calidad de vida de la misma. Cuestiones como la salud del individuo y del entorno social, la capacidad de conseguir un patrimonio y el aseguramiento del futuro frente a las contingencias, serían cuestiones que la seguridad social estaría revisando en una constante búsqueda por el desarrollo humano. Si bien, la seguridad social en pleno siglo XX se establecía como una máxima que el Estado tiene frente al población, no debe de olvidarse que los inicios de la seguridad social se comprendieron en tanto su establecimiento logró quitarle poder a los movimientos populares que buscaban reivindicaciones sociales de mayor peso. Para nosotros, lo que sucede con el conglomerado institucional de la seguridad social en tanto despotenciador de la violencia es que, efectivamente, logró evitar gran parte de los conflictos sociales; a pesar de ello, esto no significa que los haya eliminado de tajo, evitando una nuevaaparición, pues la continua búsqueda de mejoramiento social y eliminación de las desigualdades que genera el capital, siguen siendo una constante para que los movimientos continúen presentes o surjan espontáneamente. Las grandes reivindicaciones sociales fundadas en los derechos laborales y sociales, se enraizarían de una manera tal (gracias al Estado de Bienestar y a las luchas populares), que atentar contra ellas significaría ir contra siglos de lucha y esfuerzo dentro de la búsqueda de mejoras en la condición humana. En ese sentido, la seguridad social tiene una connotación especial al demostrar que el bienestar puede ser de todos, que se puede entablarse a través del tiempo gracias al apoyo de la misma sociedad, que el conflicto es necesario para traer cambios, y, sobre todo, que es un derecho ganado a través de la historia.

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2.-El desarrollo institucional de la seguridad social: los diferentes tipos de regímenes pensionarios durante del siglo XX.

La conformación de los seguros sociales a finales del siglo XIX marcó la tendencia a seguir para concretizar a la seguridad socialconcibiéndolacomo una política de bienestar poblacional de sentido primordial para los Estados Nacionales. Mediante el naciente intervencionismo estatal cambió radicalmente el papel que tenía el Estado frente a las grandes poblaciones desprotegidas, convirtiéndose en protagonista de la vida social, económica y política de las masas. En ese sentido, el desarrollo de la seguridad social como tal se daría en la primera mitad del siglo XX, ya no, como una serie de seguros que solo cubriesen a los asalariados o trabajadores, sino como todo un conglomerado institucional que tuviese el propósito de englobar a la mayor parte de la población mediante programas de carácter público que contendrían rubros como los de salud, de previsión y desarrollo personal. Entendiéndose así, el desarrollo institucional de la seguridad social se vería realizada en diferentes países del mundo después de la Segunda Guerra Mundial (SGM), gracias a los planes de reconstrucción económica y social que las potencias victoriosas del conflicto habían puesto en práctica (el ejemplo inmediato fue el plan Marshall); a los organismos de derecho internacional que pugnaban por la mejora del nivel de vida de las poblaciones (como la OIT o la ONU); y al desarrollo del Welfarestate que propiciaba cuestiones tales como el pleno empleo, el crecimiento económico (a costa de las cifras macroeconómicas) y el intervencionismo estatal en el crecimiento y desarrollo económico. La mayoría de los países europeos industrializados que hasta ese momento no contaban con sistemas de protección social, crearon o reformaron sus sistemas de seguridad social, reconociendo los distintos tipos de derechos políticos y sociales que la población había ganado, estableciéndose la preocupación que el Estado debe de tener por la calidad de vida de las grandes masas populares desprotegidas después de la guerra; en este contexto, el “Informe Beverige” creado en 1941, es considerado como el plan por el cual las naciones desarrolladas impulsarían sus sistemas de seguridad social.21 Países como Irlanda, Italia, Noruega, Suecia, Checoslovaquia, Bélgica y Francia, (por mencionar algunos) crearon –o modificaron- sistemas de seguridad social que integraban a las clases populares. Sin embargo, la explicación de esta gran reforma no solo puede comprenderse desde un punto de vista económico o de bienestar poblacional, sino desde un 21Llamado como el informe Beverige por Sir William Beverige y el comité de Seguro Social y Servicios Afines del Reino Unido, contenía, a grandes rasgos, lo siguiente: “un régimen integrado y general de seguridad social […] no limitado a los trabajadores, sino en algunos aspectos extensivos a toda la población. Todos los trabajadores asalariados tendrían derecho a las prestaciones de desempleo e incapacidad, a pensiones de jubilación, a tratamiento médico y a los gastos funerarios. Los trabajadores autónomos tendrían derecho a todas esas prestaciones, excepto las de desempleo e incapacidad durante las primeras semanas siguientes a ésta. Las demás personas en edad de laboral sin empleo lucrativo recibirían todas las prestaciones, excepto las de desempleo e incapacidad. Las amas de casa tendrían derecho a subsidios por maternidad, a prestaciones por viudedad y separación y a pensión de vejez derivada de las cotizaciones de sus maridos. Finalmente, las personas que no hubieras llegado a la edad laboral recibirían subsidios por hijos, que serían financiadas con los ingresos generales.” Gordon, Margaret, S. La política de seguridad social en los países industrializados, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, España, 1990, p. 23.

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punto de vista meramente político, localizado en ese contexto, por el inicio de la contienda entre las dos superpotencias que habían ganado en la SGM; el desarrollo de la “guerra fría” en el transcurso del siglo XX fue uno de los elementos impulsores más importantes para la creación de sistemas de seguridad social en Europa.22 El proceso de creación de la seguridad social en América Latina tuvo cierta similitud con la habida en Europa, pues la llegada de ésta se debió en gran medida a las luchas obrero-patronales y a los movimientos sociales habidos a finales del siglo XIX y en la primera mitad de siglo XX, logrando, la creaciónde los primeros seguros y las primeras legislaciones de seguridad social. Es importante señalar que los primeros seguros fueron los de Vejez, Invalidez y Muerte (VIM), que buscaban la estabilidad económica del trabajador cuando éste ya no pudiera ejercer el trabajo y se encontrara en un periodo de retiro definitivo.23 Visto de otra forma puede entenderse que la obtención de seguros, y posteriormente, la constitución de la seguridad social como una institución, serían definidas por el otorgamiento que las oligarquías latinoamericanas le brindarían a la población en respuesta a la constante inestabilidad social que las condiciones de miseria generaban. En el contexto del término de la SGM y el desenvolvimiento de la guerra fría, la construcción de sistemas de bienestar en América Latina sería prioridad para los distintos gobiernos, pues de ello dependería su estabilidad y su grado de gobernabilidad frente a un mundo dividido por las ideologías dominantes y las superpotencias del momento.24

22 La confrontación entre las superpotencias se llevó a cabo en diferentes tipos de terrenos (económico, político, social, cultural, entre otros), involucrando a muy diversas naciones, muchas de ellas, cuales no se encontraban directamente en la disputa. En ese sentido, la influencia que lograban tener las superpotencias se debía a la inserción de los modelos de producción y por consiguiente, la adopción de las ideologías dominantes en ese momento (y viceversa). La creación de la seguridad social y el aumento de la calidad de vida de la población respondía a un contraataque del régimen capitalista frente al avance de las ideologías marxistas en diferentes países (Latinoamérica entre ellas). Consúltese: María Xelhuantzi López, Sindicalismo internacional, Cit., pp. 67-124. 23 La creación de los primeros seguros generadores de pensiones fueron de los de mayor importancia dada la necesidad de brindarle seguridad a la gran cantidad de personas retiradas, lo que significaba una cuestión de estabilidad y de evasión del conflicto frente a grandes masas populares desposeídas que podían causarlas. Los primeros países en América en tener leyes referentes a seguros de jubilación fueron: Barbados en 1937 de una manera asistencial; Brasil en 1923 con los trabajadores ferroviarios, en 1934 con los comerciantes, y en 1936 con la industria; Canadá en 1927 con la asistencia a la vejez, en 1937 con los ciegos y en 1955 con los inválidos; Chile en 1924 con seguro social; Ecuador en 1928 con seguro social; Estados Unidos en 1935 con un seguro social; Perú en 1936 con los obreros; Trinidad y Tobago en 1939 de una forma asistencial y Uruguay en 1829 y 1934 por igual con seguridad social. González Roaro, Benjamín, La seguridad social en el mundo, Siglo XXI, México, 2003, pp. 20-22. En el caso de México, la Constitución de 1917 ya contenía los principios de la seguridad social en el artículo 123, y en especial, la creación de los sistemas de retiro, ubicadas en la creación de las cajas populares. 24 El aumento de las teorías marxistas en América Latina junto con los movimientos de izquierda, influenciados fuertemente por la Revolución Cubana, crearon un peligro latente para las oligarquías latinoamericanas y el dominio estadounidense, por lo mismo, estos últimos decidieron impulsar un plan para crear y reforzar infraestructura e incrementar el crédito de instancias internacionales a los diferentes países latinoamericanos. La ALPRO (Alianza Para el Progreso) creado en 1961, fue uno de los programas más importantes en América Latina, ya que se dedicaba a inyectar dinero a diferentes países del continente, concentrándose en la creación de infraestructura y servicios básicos como la alimentación o la educación, ello, siempre bajo la vigilancia del gobierno norteamericano y del condicionamiento de las instancias

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A pesar de las particularidades de cada país de América Latina, y de la forma en cómo se establecieron los seguros sociales, es que se toma en consideración los rubros de pensiones, el derecho a la jubilación, la atención a enfermedades, la maternidad, los accidentes de trabajo y el bienestar familiar como la manera por la que se puede estudiar los avances en el establecimiento de la seguridad social y su búsqueda por “universalizar” todos los servicios a la población.25 Hemos dividido el estudio de los sistemas pensionarios en dos etapas localizadas en el siglo XX, con las cuales podemos identificar las tendencias que han seguido y seguirán en próximas décadas los regímenes de jubilación: primero, puede mencionarse el nacimiento de los sistemas públicos de pensiones caracterizados por una administración y operación estatal; éstos sistemas fueron creados al final de la segunda guerra mundial, y durarían hasta inicios de la década de los 80. Desde esa década, los sistemas pensionarios comenzaron a cambiar por diferentes motivos (que serán mencionados más adelante), por lo que se puede hablar de una segunda etapa dentro del desenvolvimiento de los sistemas pensionarios, pues, en este punto, la conducción del Estado queda al margen, dando pie a las entidades privadas como encargadas de llevar los regímenes de jubilación.26 Por igual, dentro de la última etapa puede vislumbrarse una etapa más que confiere a la reforma de los sistemas modificados en los años del neoliberalismo y las privatizaciones, en las que se trata de encontrar un punto medio o mixto para la intervención de los sectores económicos dentro de los sistemas.27 La creación de los sistemas pensionarios latinoamericanos se encuentra en la primera etapa, en la que los sistemas encontraban su razón de ser bajo la sombra del Estado benefactor, el cual se hacía cargo de los costos de los sistemas, manteniéndolos en un orden público, con lo que su administración y rescate de cualquier imprevisto, correspondía únicamente al Estado. La idea de contar con esos sistemas de jubilación era la garantía de que ellos se sostuvieran por intermediación y ayuda del Estado, pues la intervención directa de éste último hacia posible el buen funcionamiento de los aparatos institucionales de seguridad social, al igual que su constante vigilancia y regularidad.

financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial). Así, muchos sistemas de seguridad social aumentaron la calidad de sus servicios, ampliando la cobertura y el nivel de calidad que proporcionaban. Xelhuantzi, María, Sindicalismo internacional…Op. Cit. p. 125-130. 25 Uno de los mayores problemas de los sistemas de seguridad social en América Latina, que ha permanecido hasta la fecha, ha constado en la capacidad que tienen los sistemas de cubrir al total de la población en cada país. El principio de “Universalidad” consistente en cubrir a toda la población mediante el aparato institucional que le proporciona derechos de seguridad social a los ciudadanos, en Latinoamérica, no se ha logrado establecer definitivamente, dejando sin protección a gran parte de la población. 26 Dada la particularidad de cada sistema pensionario en Latinoamérica y el mundo hemos decidido adentrarnos en la investigación del funcionamiento de los sistemas pues ello nos proporcionara una conceptualización genérica del tipo de sistemas que han existido en diferentes países a través del siglo XX. 27 Propiamente no tocaremos este sistema a fondo puesto que pocos países son los que los han aplicado y porque no contamos con la información suficiente de lo mismo, aunque, si se requiere una referencia mayor puede revisarse: Riesco, Manuel, Se derrumba un mito: Chile reforma sus sistemas privatizados de educación y previsión, Centro de Estudios nacionales de Desarrollo alternativo, Chile, Santiago de Chile, 2007, obtenido en: http://www.cendachile.cl/, 24-nov-2010.

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Conforme a lo anterior, la experiencia Latinoamericana siguió al pie de la letra la fórmula para crear sistemas de pensiones de parte de Europa,28 ya que la mayoría de los países del bloque establecieron en sus primeras legislaciones, cajas populares, dedicadas únicamente a juntar el ahorro de los trabajadores asalariados, dejando de lado los demás sectores productivos de los diferentes países. Más adelante, con el desarrollo institucional que cada país tendría, se logró establecer sistemas de ahorro completos que integraban a más personas y que, por sus características, acumulaban una gran cantidad de recursos en muy poco tiempo, con lo que no solo se pagarían las pensiones de los trabajadores retirados sino que la enorme cantidad de fondos podía ayudar a incrementar la infraestructura del país o mejorar otro tipo de sistemas mediante el préstamo de los fondos a otras instituciones públicas o instancias gubernamentales. Siendo un poco más claro en el funcionamiento del sistema pensionario público nos concentraremos en dar una breve explicación: para pagar las pensiones de los trabajadores jubilados se requerían de fondos constantes que lograsen cubrir la totalidad de las mismas, para ello, se crearían las cuotas o aportaciones que cada trabajador activo tenía que proporcionar, las cuales provenían directamente del sueldo de cada trabajador, y eran aumentadas proporcionalmente por las otras dos partes del proceso productivo: los patrones y el Estado. La cantidad de dinero que se aportaba era establecida por las diferentes leyes o marcos regulatorios que ejercían un control sobre las partes, lo que hacía obligatorio la aportación de las cuotas y el ahorro en los fondos públicos. El financiamiento de las pensiones se lograba mediante este sistema, “solidaridad intergeneracional”, centrado en la idea de que los trabajadores activos pagarían las pensiones de los trabajadores retirados, y que, los trabajadores activos que en décadas posteriores estuvieran en proceso de jubilarse podrían contar con su pensión gracias a las aportaciones que las generaciones subsiguientes contribuirían, y así sucesivamente. Desde un aspecto individual, el modo en cómo se lograba obtener una pensión era de la siguiente manera: siendo un trabajador en proceso de retiro se tenía que cubrir ciertos requisitos como los de tener una edad en la que trabajar comenzase a ser dificultoso o imposible, en otras palabras, entrar en el periodo de vejez (que iba entre los 50 y 60 años de edad), haber cotizado un cierto periodo de tiempo, esto es, haber aportado cuotas al sistema

28 Carmelo Mesa-Lago afirma que los antecedentes de la construcción de la seguridad social en AL se dieron en las sociedades precolombinas y durante los gobiernos coloniales, pero asevera que el desarrollo institucional comenzó en los años 20 del siglo XX. El desarrollo institucional, si bien, puede parecer una etapa aparte, el autor parece darle cierta continuidad con respecto a lo que se había realizado con anterioridad. De nuestra parte, consideramos que si bien podemos encontrar una cierta línea de creación y desarrollo de la seguridad social devenida de cinco siglos atrás junto con aspectos sociales que han configurado a la seguridad social (como el apoyo familiar o el tejido social), la creación formal de los sistemas de seguridad social y de los regímenes pensionarios se encuentra plenamente en el siglo XX, fuertemente influenciada por la experiencia europea, la cual dejaría muchas vicisitudes, pues la construcción de la seguridad social en Europa -y en especial de los sistemas de jubilación- contaba con cierto periodo de tiempo y de experiencia, además de ser creada para las sociedades europeas conformadas mayormente por trabajadores asalariados, lo que en AL no se había dado totalmente, pues las sociedades de AL eran mayormente agrarias. Mesa-Lago, Carmelo, Modelos de seguridad social. Estudio comparativo, Ediciones Siap-Planteos, Buenos Aires, Argentina, 1977, p. 20.

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público pensionario por una cierta cantidad de años (de entre 25 y 30 años de edad), y haber contado con un sueldo, bajo el cual se le pagase la pensión correspondiente: el llamado Salario Base de Cotización (SBC), consistente en el sueldo que es recibido cuando se labora, del que saldrán las aportaciones para, en un futuro, obtener la misma cantidad de dinero en el momento de recibir una pensión de forma vitalicia29. En este sistema, la obtención de una pensión prácticamente estaba garantizada por el Estado, el trabajador únicamente tenía que aportar lo necesario y contar con la cantidad de tiempo requerida para obtener una pensión, la cual, en cuestiones económicas, sería de la misma cantidad que el último trabajo que hubiera hecho en su etapa de trabajador activo. Por esas características el sistema público representaba un enorme costo siendo autofinanciable en ese momento dado el funcionamiento del sistemade apoyo intergeneracional; por lo mismo, los fondos que existían en el sistema, eran muchas veces usados para otras cuestiones que incluían prestamos gubernamentales, créditos de producción o prestamos para empresas (inclusive se utilizaban en cuestione meramente políticas como en financiar campañas), las cuales apoyaban el crecimiento de los diferentes países.30 El funcionamiento de los sistemas pensionarios públicos duró poco más de tres décadas, sin embargo, el paso del tiempo, los cambios poblacionales, las transformaciones del capitalismo y la nueva conducción del Estado, harían que los regímenes públicos entraran en una crisis, orillando a los diferentes Estados a implementar una reforma, resultando en un cambio total del sistema público.31 A partir de los años 80, las reformas a los sistemas pensionarios consistirían en la creación de modelos, en los cuales la participación del Estado quedaba rezagada 29 En sí, estos son los elementos principales que conforman los regímenes pensionarios públicos, a partir de aquí cada sistema individual de cada país contaría con sus propias particularidades, como lo serían las diferentes edades para jubilarse, la cantidad de años de cotización, ó, la ubicación de cierta posición económica que le propiciase apoyos adicionales. Para dimensionar mayormente la situación de los sistemas de pensión públicos en diferentes países véase: Desarrollos y tendencias de la seguridad social (1958-1960), Informe presentado a la XIV Asamblea Internacional de la Seguridad Social (Estambul, septiembre de 1961), Publicaciones conjuntas en español, AISS, CISS, México, 1963. 30 Cabe mencionar las distintas deficiencias que los sistemas públicos generaron en su funcionamiento, encontrados en una cierta inequidad del mismo sistema puesto que las personas que contaban con sueldos más altos quienes podrían obtener más al momento de su retiro, quedaban subsumidos a lo que la generalidad del sistema les imponía, ganando en su pensión la misma cantidad que la mayoría de la población, por igual, otro problema se encontraban en una cierta desigualdad entre las personas que recibían pensiones al comienzo de la función del sistema con respecto a las personas que adquirieron su pensión cuando el sistema ya se encontraba plenamente funcionando. Por último, debemos plantear el problema de la financiación de los sistemas, pues la creación de los fondos públicos de pensiones no previnieron los cambios demográficos o los cambios con respecto a las enfermedades que la población presentaría. Véase: Ameglio, Eduardo, “El Derecho de la seguridad social, ¿Función pública o Privatización?, en: Villalobos, Kurkzyn (coord.) Evolución y tendencias recientes del derecho del trabajo...Op. Cit., pa. 37-40. 31 Muchas otras características más fueron los causantes para que el sistema público cambiara, siendo su financiamiento el más problemático y conflictivo, pues tendía a golpear fuertemente a la parte económica de esos sistemas. Ibidem. En el siguiente apartado profundizaremos sobre las transformaciones que el Estado y el sistema capitalista tuvieron en las décadas de los 80 y 90 en México, junto con sus repercusiones dentro del sistema de seguridad social y del aparato pensionario con lo que se ejemplificará una mayor idea sobre la crisis en la que se encontraron los sistemas públicos de pensiones.

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únicamente a ser un vigilante de su correcto funcionamiento, ello, con el propósito de evitar que el Estado se endeudase al intervenir o rescatarlos. La justificación para que esto sucediese se encontraba en una imposibilidad de mantener los antiguos sistemas, ya que el costo de los mismos eran muy altos; esta justificación se encontraba inserta en el inicio de las políticas y los gobiernos neoliberales, los cuales pugnaban por dejar que el propio mercado se regulase por sí mismo. La implementación de las diferentes políticas de corte neoliberal se extendieron por el mundo gracias al poder y la influencia de las instancias internacionales, y de los países creadores del neoliberalismo.32 La nueva política e ideología se esparciría rápidamente por América Latina en el contexto de dictaduras y de retorno o inserción a la democracia, con lo que múltiples países implementarían nuevas políticas de seguridad social, y en particular, los nuevos sistemas de pensiones; la muestra más clara de este suceso en América Latina, se encontraba en la implementación del primer régimen individual de jubilación en Chile en el año de 1981.33 En general, los nuevos modelos de sistemas de jubilación se basan en lo siguiente: su financiamiento, a pesar de que todavía consisten en la aportación de cuotas por las partes del sistema productivo, ahora, se concentran en dejar al trabajador como único responsable en la obtención de una pensión, ello significa que las aportaciones siguen estando presentes (las del trabajador, las del patrón y del Estado), pero ya no se basan en la solidaridad entre

32 El inicio de la etapa neoliberal a nivel internacional se ubica en los gobiernos conservadores de Margaret Thatcher y de Ronald Reagan, en los cuales se abanderaba la idea de constreñir el Estado, evitando con ello las crisis económicas (inflación, estancamiento económico, paro productivo y su conjunción: estanflación), estabilizando las cifras macroeconómicas y manteniendo las cifras positivas -el superhabit-, en detrimento del mercado interno. De la misma manera, los organismos internacionales, el Fondo Monetario Internacional, y el Banco Mundial, dedicados a prestar créditos o financiamiento a los diferentes países, influyeron fuertemente en la extensión del neoliberalismo en una especie de chantaje, consistente en proporcionar prestamos o efectuar rescates a cambio de que se siguieran ciertas medidas consistentes en la reducción del gasto público y de la administración estatal, además de constreñir los subsidios, eliminar los aranceles y abrir los mercados, entre muchas otras restricciones más. Vidal, Gregorio, Privatizaciones, fusiones y adquisiciones: las grandes empresas de América Latina, Anthropos, España, 2001, pp. 135-143 33 La creación del régimen pensionario individual en Chile fue realizada durante la dictadura de Pinochet, en la cual se llevaron a cabo, al pie de la letra, las políticas más duras del ideario neoliberal. La creación del nuevo modelo pensionario basado en la individualización de las cuentas de los trabajadores fue la primera en ser establecida en Latinoamérica, (el antecedente internacional de este tipo de sistemas se encuentra en Europa y en Asia), con lo que comenzaría toda una nueva era de los sistemas de jubilación. De la misma manera, la difusión y enaltecimiento de este sistema se realizó por medio de las instancias internacionales que influenciaron la utilización del mismo; un ejemplo claro se encuentra en la publicación del texto “Envejecimiento sin crisis” del Banco Mundial en el año 1994, en el cual se hace un análisis detallado sobre los sistemas pensionarios en el mundo, la crisis tan aguda padecida de no haberlos modificado a tiempo y la alternativa de los sistemas privados como una de las mejores salidas que se pueden optar para evitar el colapso de los regímenes de jubilación. Sin duda alguna, este texto fue hecho por las instancias internacionales (Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) con el propósito de convencer a los diferentes países de acoger un modelo impulsado por el mercado y las privatizaciones a las instituciones de seguridad social, cambiando de fondo, los antiguos modelos de apoyo generacional. Se pone como un ejemplo a seguir la modificación del sistema pensionario en Chile, el cual, según los especialistas del libro, evitaran todo un colapso de la seguridad social. Véase: Banco Mundial, Envejecimiento sin crisis: políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento, EU,Wasington, Banco Mundial, 1994, pp. 263-268.

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generaciones, es decir, los fondos públicos quedaran reducidos a la formación de cuentas individuales para cada uno de los trabajadores, contándose con que cada uno de ellos tendrá que abonar tanto la aportaciones obligatorias, como aportaciones voluntarias, con el objetivo de ahorrar lo suficiente para que al final de su vida laboral activa, puedan comprar a organismos privados una pensión.34 Los requisitos para obtener la pensión siguen siendo los mismos que en el anterior sistema, sin embargo, el cambio en este aspecto se encuentra en el aumento de la edad y de los años de cotización, pues ahora, la cantidad de tiempo que se pide para obtener una pensión será variable, dependiendo de la situación económica y poblacional de cada país. En la cuestión que acomete a la ganancia económica de cada pensión, está cambió, en el sentido de que la pensión que se logre obtener ya no será de la misma compensación económica que cuando se trabajaba, sino que dependerá del monto del ahorro, es decir, se tendrá que cubrir el monte la pensión para obtener el mínimo requerido, y desde ese punto, abonar aún más con el objetivo de obtener una mayor cantidad de dinero en la pensión.35 Es importante aclarar que en el caso de que no se llegue a obtener lo suficiente para el pago de una pensión o no se cumpla los requisitos necesarios para obtener una, el Estado tendrá la obligación de proporcionar una pensión que cubra solo los requerimientos mínimos de subsistencia, entiéndase, una pensión mínima que quede muy aparte de las cuotas y aportaciones voluntarias. La llegada de este tipo de reformas no solo cambió el papel del régimen de pensiones, además, modificó todo el entramado de la seguridad social, alterando su estructura y comenzando a tomar medidas al usara terceros y a actores privados en el préstamo de servicios con respecto a la atención médica, los préstamos o los servicios de carácter meramente social. Hasta la fecha no se sabe de las repercusiones o progresos que éste sistema pueda tener en su aplicación, dado que su establecimiento fue hecho relativamente hace poco. Respectivamente el primer país que aplicó el sistema individual, Chile en 1981, será el

34 De nuevo, el ejemplo más conciso se encontró, en la implementación del sistema en Chile en 1981; la creación de las Aseguradoras de Fondos de Pensión (AFP), se basaron en la idea de que cada trabajador debería de ser responsable de su futuro y de su retiro, por lo que se aplicaron las medidas pertinentes para dejar de lado las cuentas públicas y aplicar las cuentas individuales. A partir del inicio del sistema individual, han devenido muchas críticas que refieren la poca probabilidad de conseguir una pensión teniendo un sueldo bajo, en un contexto de poco empleo y desagregación de derechos laborales; por igual se critica a la reforma por ser un tanto más costosa con la posibilidad de un rescate financiero y con el costo de las pensiones obligatorias que debe de proporcionar el Estado al momento de que un trabajador no reúna lo suficiente, que con el antiguo sistema cual tenía beneficios definidos aún más estables. Véase: Superintendencia de Administración de Fondos de Pensiones, El sistema Chileno de Pensiones, Superintendencia de Administración de Fondos de Pensiones, Chile, Santiago, 6ª edición, 2007, consultado en: http://www.safp.cl/573/article-3721.html, el día: 13-Dic-2010. 35 Todo el sistema individual se explicará con mayor detenimiento en el transcurso de la obra presente, ya que en la aplicación de la ley del ISSSTE del 2007 se pueden encontrar todos los elementos necesarios para comprender a fondo este tipo de sistemas.

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primero en el que se pueda estudiar los efectos del mismo, pues con tres décadas de funcionamiento estaremos observando los resultados del sistema a largo plazo.36

36 Para revisar más puntualmente los países adoptantes de esos sistemas junto con el tipo de funcionamiento, véase: Whitehouse, Eduard, Pensions Panorama, retirement-incomesystems in 53 contries, Banco Mundial, Estados Unidos, Washington, 2007.

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3.- La construcción de la seguridad social en el siglo XX durante el desarrollo del Estado mexicano.

El establecimiento de la seguridad social en México es comprendido al estudiarse los procesos adyacentes a su aparición, siendo la formación del Estado Nacional Mexicano junto con su desarrollo como Estado populista y el subsecuente desarrollo económico habido durante las décadas siguientes las que fungirían como constructoras de la seguridad social. Son de diverso índole los elementos que configuraron a la seguridad social en el siglo XX, sin embargo, podemos localizar tres momentos históricos en los que la búsqueda por el bienestar popular y la lucha por los derechos sociales se han hecho presentes: a) la lucha por los derechos sociales peleados en la Revolución Mexicana de 1910, junto con la construcción del Estado mexicano devenida de la promulgación de la Constitución Política de 1917; b) el desarrollo de un Estado populista, junto con sus bases políticas, económicas y sociales en los primeros gobiernos salidos de la Revolución, en especial, en el habido en el periodo del general Lázaro Cárdenas del Rio; y c) el despliegue económico que tuvo el país desde la segunda guerra mundial hasta la llegada y desarrollo del “desarrollo estabilizador”. Es evidente que el desarrollo institucional de la seguridad social se encuentra exactamente en la tercera etapa, sin embargo, el estudio de los dos procesos precedentes construyó el marco con el que se desarrollaría y operaría en casi todo el siglo XX. La Revolución Mexicana representó para el pueblo un avance importante en términos económicos y políticos con respecto a las condiciones materiales generadas en el siglo XIX caracterizadas por el desarrollo de formas de producción parecidas a las existentes durante el llamado capitalismo salvaje en Europa; podemos localizar este proceso de naciente capitalismo en los sistemas productivos que el régimen de Porfirio Díaz produjo durante casi más de 30 años. Es bien conocido por los estudiosos de la Revolución Mexicana que las condiciones sociales habidas en el régimen Porfirista se vieron diezmadas por un impresionante desarrollo económico que no dejaba ningún beneficio a la población, por el contrario, se beneficiaba únicamente a los grandes capitales nacionales e internacionales,37 dejando en condiciones de miseria a gran parte de la sociedad mexicana.38

37 Uno de los trabajos de mayor trascendencia para esa época en el país es el libro de Andrés Molina Enríquez, de titulo, Los grandes problemas nacionales, en el que -como su nombre lo indica- se hace un estudio muy serio y objetivo sobre los problemas que la nación tiene en ese momento histórico, enfatizando en el problema del latifundismo, ó, lo que es lo mismo, la propiedad de la tierra en pocas manos. Por igual, se conceptualiza al régimen de Porfirio Díaz como uno en el que las exportaciones y los capitales son de mayor trascendencia. En la introducción del texto, Arnaldo Córdova lo expone de la siguiente manera: “En la base del impresionante desarrollo económico del México porfiriano, como se ha señalado con atingencia, estuvieron dos factores concordantes: uno, la extraordinaria afluencia de capitales, provenientes del extranjero y que se dirigieron, preferentemente, a la explotación minera, la industria, la banca, e incluso, al comercio; y dos, la demanda, también extraordinaria, que experimentó la explotación de materias primas.” Molina,Enríquez, Andrés, Los grandes problemas nacionales (1909), Era México, 1979, p 12.

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Ante esas condiciones paupérrimas, estallaron los primeros movimientos populares que reclamarían mejores condiciones de vida para las masas; las demandas, en este sentido, no pugnaban por un desarrollo de la seguridad social, sino por medidas básicas de trabajo (tanto en la pequeña industria como en el campo); cuestiones tales como el desarrollo de una legislación que estableciera requerimientos mínimos laborales o la restitución de las tierras que el gobierno porfirista le había quitado a una gran cantidad de campesinos, tendrían que ser incluidas en las primeras legislaciones laborales. Estas y muchas otras cuestiones más, serían el abanderamiento de muchos movimientos populares que fueron socavados de una manera atroz por el gobierno; el lema de Díaz lo definía todo, “poca política y mucha administración”.39 Las primeras medidas de previsión social aparecieron en esta época como una reacción directa de todos los movimientos populares existentes, sin embargo, estas se encontraban constreñidas exclusivamente a legislaciones laborales que trataban de diseminar el conflicto existente en las diversas zonas del país; de entre la gran cantidad de legislaciones laborales podemos encontrar la del Estado de México como una de las primeras: En la época preconstitucional en el Estado de México, el 30 de abril de 1904 (Diario Oficial

de Mayo), el Gobernador, José Vicente Villada, promulgó la primera ley la primera Ley sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, responsabilizando al patrón de sus accidentes, obligándolo a indemnizaciones, consistentes en atención medica, pago de salarios durante tres meses, y en caso de fallecimiento, quince días de

38 Muchos autores han descrito y contextualizado las condiciones de vida de la población mexicana en aquel entonces, empero, hemos decidido quedarnos con un trabajo periodístico que expone, de una manera periodística-narrativa, las condiciones del campesinado en México. El libro, México Bárbaro, de John Kenneth Turner, narra la situación de los peones, campesinos y algunos trabajadores urbanos en el sur del país en el año de 1901, centrándose en dos lugares de la república mexicana: Valle Nacional en el Estado de Oaxaca, y las enormes hectáreas de plantaciones de Henequén en el Estado de Yucatán, en las cuales las condiciones de vida descritas por el autor eran de un carácter “inhumano”; cuestiones tales como el trabajo infantil de niños de 5 años, las tiendas de raya que endeudaban a generaciones enteras de trabajadores, una alimentación casi inexistente al igual que un salario paupérrimo son relatadas por el autor en formas descriptivas muy precisas.Kenneth Turner, John, México Bárbaro, Leyenda, México, 2005. 39La movilización de diversas organizaciones políticas nacionales en contra del régimen son un síntoma del enorme descontento popular que la administración de Díaz tenía; Jorge Carpizo expone la magnitud de las movilizaciones de la siguiente manera: “El descontento de los trabajadores fue enorme. Constantemente estallaron huelgas: 1881, 1884, 1889, 1890, 1891, y 1895, sobresalen por el inmenso número de huelgas ocurridas. Los autores coinciden en afirmar que durante el porfirismo el número de huelgas alcanzó la cifra de 250.” Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, Porrúa, México, 1997, p15. Por igual, cabe destacar el papel que tuvo el Partido Liberal Mexicano (PLM) creado por los hermanos Flores Magón, en tanto la importancia de sus movilizaciones, y, sobre todo, por ser la primera agrupación política que, en sus estatutos, defendió los derechos sociales de la población mexicana al pugnar por una jornada laboral de 8 horas, un salario mínimo que le permitiera a los trabajadores sustentarse dignamente y la concretización de seguros sociales para las clases trabajadoras, entre muchas otras cuestiones más. Puede decirse que estos preceptos básicos tuvieron tal importancia que sustentaron, tal vez, los movimientos de mayor importancia previas a la Revolución Mexicana: la huelga de Cananea de 1906, y la de Rio Blanco en 1907. Zertuche Muñoz, Fernando, Ricardo Flores Magón. El sueño alternativo, FCE, México, 1996, p.81.

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salario y gastos funerales. Estableció, además la irrenunciabilidad de los derechos de los trabajadores.40

No fue hasta que dio inicio a la Revolución Mexicana que muchas de las demandas sociales serían finalmente peleadas en un terreno militar-popular por diferentes facciones o grupos que, en primera instancia, destruirían al antiguo régimen porfirista, y en segunda, tratarían de crear un nuevo régimen de acuerdo con las condiciones que el contexto internacional les pedía en ese momento.41 La importancia de la Revolución Mexicana radica en el hecho de haber construido un Estado Nacional que se encontraría por arriba de todos los intereses políticos y económicos de la época (un verdadero Estado); esa nueva organización puede verse en su más consolidada expresión en la Constitución de 1917, entendiéndose como el pacto político fundamental con el que los actores políticos nacionales se darían una nueva organización.42 La Constitución de 1917 se consideró como de avanzada al incluir, en su letra, una diversidad de artículos que le proporcionaban a la Nación Mexicana derechos de muy diversa índole, y, en especial, porque la misma se personificaba por incluir derechos de carácter social, de los cuales, ninguna otra Constitución en el mundo había contado con ellos hasta el momento. Es entre el conglomerado de instituciones de la Carta Magna se encuentran dos que definirían el curso del Estado mexicano en el siglo: el Artículo 27, referente a la soberanía Nacional y el Artículo 123 referente a las relaciones entre el capital y el trabajo.43

40 González Díaz Lombardo, Francisco, El derecho social y la seguridad social integral, UNAM, México, 1978, p. 142. Además de esta legislación podemos encontrar las de Bernardo Reyes en el Estado de Nuevo León y la de Manuel Aguirre Berlanga en el Estado de Jalisco, publicadas entre 1904 y 1914 con lo que se planteaban cuestiones tales como: “…la reglamentación del contrato individual de trabajo, jornada a destajo, jornada máxima, salarios mínimos para la ciudad, para el campo y para la minería; protección de los menores de edad, protección del salario (supresión de las tiendas de raya, pago semanario, no reducción al salario aun en el caso de ser superior al mínimo); riesgos profesionales, seguro social y creación de las juntas de Conciliación y Arbitraje.” Noyola Vázquez, Adalberto, Seguridad Social y Derecho Laboral. Dos instituciones de México, Editorial Universitaria Potosina, México, 1964, p. 35. 41Arnaldo Córdova explica que la Revolución Mexicana no fue propiamente una revolución social, sino que puede ser definida como una movilización popular de grandes proporciones, pues no se rompía de lleno con el sistema de producción capitalista –lo que si haría una revolución social- sino que por el contrario, la Revolución implantó nuevos mecanismos para introducir el país al desarrollo capitalista; el mecanismo más importante de la nueva conducción nacional o de esa introducción a las nuevas formas de producciónfue el establecimiento del Estado. Córdova Arnaldo, La ideología de la Revolución Mexicana, Era, México, 1989, pp. 15-38. 42Ibidem. 43 La importancia de esos dos artículos no solo radica en el reconocimiento de los derechos de la Nación, sino en ser unos potenciadores de la fuerza del Estado mexicano que le permitiría desarrollarse de un modo tal que regulara la vida política, social y económica del país. En razón de esto, los artículos le permitieron al Estado, en ese instante, posicionarse con respecto a la propiedad de la Nación (art. 27), y a las relaciones en el proceso productivo (art. 123). Sin embargo, a pesar de que la Constitución Política de 1917 tuvo validez y legitimidad política y jurídica en el momento de su creación, su eficacia no vendría hasta una década y media después, durante el sexenio de Lázaro Cárdenas del Rio (1934-1940). Véase: “Capitulo X. La transformación del PNR en el PRM: el triunfo del corporativismo en México”, en: Córdova, Arnaldo, La Revolución y el Estado en México, Era, México, 1989, pp. 180-206.

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El Artículo 123 Constitucional fue creado para lograr un equilibrio entre el capital y el trabajo. Esta institución no solo se concentraría en las relaciones de producción, sino que tendría la vanguardista idea de crear seguros sociales como una retribución que el Estado le hace al trabajador tanto por ser un factor de la producción como por encontrarse en desventaja frente a la negociación con la parte patronal o del capital. La seguridad social nace constitucionalmente en este artículo en su fracción XXIX,44 la cual posteriormente sería modificada para ampliar aún más la cobertura de la seguridad social. A partir de la aparición Constitucional de la seguridad social una amplia diversidad de gobiernos alrededor de la República comenzarían a expedir leyes referentes a cuestiones laborales que al mismo tiempo contuviesen los mecanismos para la creación de seguros sociales. Tal vez, el ejemplo más directo con el que contamos sea la expedición de la Ley General de Pensiones Civiles y de Retiro en 1925, la cual establecía la creación de cajas populares, de crédito, de capitalización, e incluso cajas de socorro para las emergencias, entre muchas otras cuestiones más;45 así, los trabajadores podrían mejorar su calidad de vida. La expedición de las leyes laborales y de las cajas populares eran inherentes en este sentido; una solo existía por la conformación de la otra, ante este panorama se tomó el primer paso para institucionalizar a la seguridad social, al reformar la fracción XXIX Constitucional: En el proyecto de Código Federal del Trabajo elaborado por Emilio Portes Gil

y presentado en la Convención Obrero-Patronal de noviembre-diciembre de 1928, se contemplaba la creación del Seguro Obrero.(…) la insistencia de Portes Gil logró que en septiembre del siguiente año se reformara la fracción XXIX del artículo 123 de la Carta Magna. El texto Constitucional quedaba en los siguientes términos: “Se considera de utilidad pública la expedición de la ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes y otras con fines análogos.” Con esta reforma constitucional se dio al seguro social la categoría de un derecho público obligatorio, otorgándose al congreso de la Federación la facultad exclusiva de legislar sobre la materia.46

La reforma Constitucional no sólo vendría a darle precisión al Artículo existente en la Carta Magna, sino que, crearía una materia totalmente nueva con la que se desarrollaría la seguridad social; jurídicamente se le daba precisión a la fracción XXIX y se abría el paso a

44 La fracción XXIX original del Artículo 123 de la Constitución Política de 1917, es la siguiente: “XXIX. Se consideran de utilidad social: el establecimiento de Cajas de Seguro Populares, de Invalidez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y otros con fines análogos, por lo cual tanto el Gobierno Federal como el de cada Estado, deberán fomentar la organización de instituciones de esta índole, para infundir e inculcar la previsión social.” Córdova, Arnaldo, La ideología… Cit., p. 494. 45Véase: El ISSSTE en la Historia 1959-2004, Sindicato Nacional de Trabajadores del ISSSTE, México, 2004, p. 19. 46 Secretaría del Trabajo y Previsión Social, La previsión social en México, STPyS, México, 1988, p 44.

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la creación de una Ley de Seguridad Social que vendría solo una década después. En los hechos, la creación de seguros sociales mantenía su curso, propagándose estatalmente47. El desarrollo de la seguridad social se entendió mediante la creación del Estado Mexicano, por lo tanto, su desarrollo institucional necesariamente fue ligado al proceso mediante el cual el Estado adquirió plenamente su carácter eficaz, tomando así un papel preponderante en la vida nacional. El llamado Estado populista es creado durante el sexenio del presidente Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940), durante el cual se forman distintos mecanismos que conformaran la vida política nacional en gran parte del siglo XX. Desde un plano político-jurídico el general Cárdenas logró plenamente lo que los presidentes anteriores no habían logrado: la implementación de facto de la Constitución mexicana de 1917, en todas sus vertientes, inclusive, en sus más complicadas, como el articulo 3º referente a la educación laica y gratuita, el 27º con la expropiación petrolera y el 123º con la organización de las masas.48 La manera en cómo Lázaro Cárdenas logró establecer al Estado populista mexicano,49 fue mediante la organización de las grandes masas obreras y campesinas en sectores, de los cuales, el Estado se haría cargo. A esta nueva forma de hacer política se le llamaría política de masas, y contaría con dos propósitos fundamentales: 1) lograr organizaciones fuertes que pudieran pelear por sus derechos desde una lógica institucional, pasando de ser organismos fuera del Estado, a ser parte de éste, convirtiéndose en sus órganos; y, 2) aumentar la calidad de vida de la población mediante una lucha de orden institucional, tanto el conflicto social, como el conflicto de los diferentes órganos y organizaciones políticas en funcionamiento en ese momento.50

47 Es interesante analizar los procesos políticos concernientes al papel de las clases obreras posterior a la Revolución Mexicana,ya que su pelea por organizarse tuvo el propósito de concretizar los derechos sociales establecidos en la Constitución de 1917. La CROM y las organizaciones creadas por Vicente Lombardo Toledano y Luis N. Morones (entre otros muchos líderes sindicales) buscarían realizar esos derechos, sin embargo, ello no se llevó a cabo dado que los trabajadores no se encontraban plenamente organizados tanto así que hubieron enfrentamientos entre diferentes organizaciones obreras; el ejemplo más claro es el rompimiento de Lombardo con Morones y la creación de la llamada CROM depurada de la que posteriormente se formaría la CTM. Véase: Córdova, Arnaldo, La clase obrera en la historia de México, en una época de crisis (1928-1934), UNAM-IIS, México, 1980, p. 153. 48 La importancia de este personaje en la vida política nacional es tal, que su estudio es necesario para comprender a la perfección el funcionamiento de las diferentes instituciones del siglo XX, de la vida política nacional y del desarrollo económico tan prospero que tuvo el país. En este punto, cabe hacer el reconocimiento de los actores políticos precedentes a éste, Álvaro Obregón, Plutarco Elías Calles, Emilio Portes Gil, tienen, por igual, una importancia significativa en la institucionalización y desarrollo del Estado mexicano gracias a la pacificación del país y a la estructuración del partido único. Consúltese: Córdova Arnaldo, Le Revolución en Crisis. La aventura del maximato. Cal y Arena, IIS-UNAM, México, 1999, pp. 45-88 y ss. 49 Entendemos por Estado populista un Estado que interviene directamente en la economía a favor de las grandes clases populares, ideológicamente éste Estado no se inclina por ninguna forma de producción (capitalista-socialista), sino que se encuentra a la mitad; puede ser descrito como un árbitro que tiene capacidad de incidir dentro de las relaciones sociales, productivas, económicas y políticas del país y que debe su organización a las grandes masas populares organizadas corporativamente. 50 Córdova, Arnaldo, La política de masas del cardenismo, Era, México, 2004, p. 16, 34.

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Con la política de masas, Cárdenas, logró empoderar al Estado, lo convirtió en una entidad moderna y vanguardista que, en los hechos, realmente estaba apelando por el bienestar nacional. Como lo indica Arnaldo Córdova, el exponente sustancial de la Revolución Mexicana fue Cárdenas, al llevar a cabo los principios por los que se luchó en la Revolución Mexicana, estructurándolos en el conglomerado de instituciones contenidas en la Constitución Política de 1917,51 y formándolos en una plena etapa institucional.52 Con el nuevo papel del Estado, se generaría toda una serie de instituciones que dependerían del arbitraje y la conducción estatal para su desarrollo. La seguridad social fue una de ellas, con la protección que le brindaba el Estado y el prospero desarrollo económico que se generó después del sexenio de Cárdenas,53estaban todos los elementos para comenzar la institucionalización de la seguridad social. La promulgación de la primera ley de Seguridad Social el 19 de enero de 1943 generaría la institución que le proporcionaría bienestar a la población mexicana: el Instituto Mexicano de la Seguridad Social (IMSS). Ella, ya no se consideraba más solo como un seguro, sino como una serie de servicios que la institución estaría dispuesta a ofrecer para cuidar el bienestar de los trabajadores del sector privado (los asalariados en esta primera etapa): A partir de la segunda redacción de la fracción XXIX del artículo 123 (…) se publicó la

primera ley del Seguro Social en el diario oficial del 19 de enero de 1943. Esta ley creo el Instituto Mexicano del Seguro Social como un servicio público nacional, con carácter obligatorio los de i) accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; ii) enfermedades no profesionales y maternidad; iii) invalidez, vejez y muerte; y iv) cesantía voluntaria en edad avanzada.54

La importancia de esta institución fue de tal grado que comenzó a cubrir a una buena parte de la población que se encontraba trabajando como asalariado, bajo un nuevo esquema de financiamiento instaurado por el Estado: la aportación tripartita: Con esta LSS la responsabilidad de la Seguridad Social quedó en manos de tres actores

fundamentales: el Gobierno, los empresarios y los trabajadores, y administrada por el IMSSS. También el sistema de contribución para los seguros quedó distribuida de manera tripartita; solo las cuotas para cubrir los riesgos profesionales –como se les llamo en ese momento- quedaron a cargo de los patrones.55

51Ibid. p. 63. 52 Para dimensionar aun más el periodo Cardenista, revísese: Sosa Elízaga, Raquel, Los códigos ocultos del Cardenismo, UNAM, Plaza y Valdes, México, 1996. 53 Tiene el nombre de “milagro mexicano” a ese desarrollo económico que se dio entre el sexenio de Cárdenas y las políticas de estabilidad y desarrollo económico llamadas “sustitución de importaciones” y “desarrollo estabilizador”, en las cuales el país aumentó su Producto Interno Bruto (PIB) hasta en un 7% anual, con lo que miles de proyectos, arbitrados por el Estado, pudieron ser creados y sostenidos en varias décadas. Medina Peña, Luis, Hacia el nuevo Estado. México, 1920-1994, FCE, México, 1994, p. 84- 145. 54 Hernández Cervantes Aleida, La seguridad social en crisis, el caso del seguro social en México, Op. Cit. p 134. 55Ibid. p .143.

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De esta manera, el aseguramiento del futuro financiero de la institución se vería cubierta y manejada desde la parte estatal, procreando un desarrollo para la población en cuestión de salud, previsibilidad para el futuro y aumento de la calidad de vida,56 sin embargo, la creación del IMSS, no cubría, en un principio, a toda la población (no contaba con ese principio de universalidad necesaria en cualquier sistema de seguridad social), sino que se necesitaron hacer reformas para ampliar su cobertura: A fin de ampliar la cobertura de la población atendida, en 1959 se emitió un decreto

legislativo, a través del cual se introdujeron modificaciones con objeto de extender el régimen del seguro más allá de la relación del trabajo asalariado; de este modo quedaron incluidos dentro del régimen obligatorio los ejidatarios y pequeños propietarios agrícolas, los trabajadores independientes urbanos, artesanos, pequeños comerciantes, profesionistas libres y aquellos que les fueron similares.57

Al mismo tiempo que esto sucedía, se crean nuevas instituciones encargadas de cubrir a otro tipo de trabajadores con el mismo tipo de servicios habidos en el IMSS; la creación del Instituto de Servicios y Seguridad Social de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), se realizó a partir de la aparición de la Ley del ISSSTE de 1959 y la transformación de la Dirección General de Pensiones Civiles y del Retiro, -la cual únicamente brindaba pensiones-, a la formación de la institución para los trabajadores del Estado, fusionando así los servicios pensionarios de la antigua dirección con la operatividad medica y de servicios de bienestar social del IMSS: El 31 de diciembre de 1959 la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado abroga la Ley de Pensiones Civiles de 1947 y en ella se recoge la protección para el trabajador no sólo en materia de riesgos de trabajo, sino también en cuanto a la atención medica y los servicios sociales a los trabajadores y a sus familias. Inicialmente se contrataban los servicios hospitalarios en instalaciones privadas y posteriormente se inicia la construcción de una red de clínicas y hospitales en toda la República. Cuatro años más tarde se pública en el Diario Oficial la ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. En 1966 el instituto protegía a 323000 trabajadores de base, 50000 supernumerarios y de confianza, así como a sus respectivas familias, llegando a totalizar un poco menos de un millón de derechohabientes.58

Las otras instituciones y servicios creados en ese periodo de tiempo son: La Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas creada en 1962; la creación del Instituto delFondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) y el Fondo de Vivienda del ISSSTE (FOVISSSTE) en 1970, (dedicadas a proporcionar vivienda los 56Algunos efectos de la seguridad social fueron los siguientes: “Los efectos de la seguridad social tuvieron dos vertientes: i) reducir los niveles de mortandad, y II) coadyuvar a incrementar la dinámica de la población del país. (…) la mortalidad decreció rápidamente durante los decenios de 1940 a 1970, de 22 defunciones por mil habitantes a casi 9 por cierto respectivamente en esos años; la mortalidad infantil también tuvo una baja apreciable de 123 muertes de menores de un año por mil nacidos vivos a 66.” Narro Robles, José, Moctezuma Barragán, Javier (comp.) La seguridad social y el Estado moderno, México, IMSS, FCE, ISSSTE, México, 1992, p. 143. 57STPyS, La previsión social en México, Op. Cit. p. 329. 58 Narro Robles, José, La seguridad social mexicana en los albores del siglo XXI. La visión de la modernización de México, FCE, México, 1993, p. 64.

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diferentes tipos de trabajadores); el Consejo Nacional de Cultura y Recreación para los Trabajadores creada 1975, (siguiendo los mismos propósitos que su nombre); y el Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (Fonacot ), en 1974, (destinada a prestar diferentes tipos de créditos). Concretadas las instituciones de seguridad social en el país, el siguiente paso fue integrar más derechos que completasen la cobertura de la población, aumentando las condiciones de vida de las personas que ya contaban con la seguridad social. Así se presentaron nuevas reformas a las leyes correspondientes que le agregarían derechos a las dos instituciones de mayor importanciaen el país: el IMSS, con una nueva ley en 1977 con la que se aumenta la cobertura a trabajadores del campo, los trabajadores a domicilio, el establecimiento del sistema de guarderías y de servicios de seguridad social como prestamos o créditos; y el ISSSTE, con una nueva ley en 1983, que en la misma línea de su antecesora, aumentaría sus servicios y le proporcionaría a los trabajadores del Estado mayores beneficios.59 Toda la configuración de la seguridad social en el país se entiende, en el siglo XX, por la intervención estatal que le conferiría a la seguridad social una protección y un escalón por el cual se desarrollarían todos sus sistemas; cuestiones tales como los servicios médicos, las pensiones, los prestamos, créditos, actividades de esparcimiento y de recreación serían parte de todo el embalaje institucional que había creado el Estado y que fueron ganados por los sectores productivos nacionales en las diferentes luchas sociales del siglo. En razón de esto puede mencionarse que la dependencia de la seguridad social del aparato estatal fue proporcional al crecimiento de la organización estatal; la dirección que el Estado tenía fue la que al mismo tiempo le conferirá a la seguridad una configuración como entidad “social”, preocupada por los grandes problemas populares que en pro de su solución establecería una estructura pública de grandes dimensiones.

59 Estas leyes se verán un poco más adelante cuando se analicen los cambios que se suscitaron en la seguridad social con el advenimiento del neoliberalismo.

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Capítulo 2. El Estado neoliberal mexicano y la transformación de la seguridad social.

El Estado popular mexicano, creado como una de las partes esenciales bajo las que giraría la vida política, social y económica del país en el siglo XX, tendría una de sus transformaciones más radicales con la llegada de un modelo económico que vendría a remplazar las estructuras institucionales y sociales creadas a inicios de siglo. La entrada en vigor del modelo económico neoliberal, estructurado como una nueva forma de desarrollo económico que optaría por la defensa del libre mercado y la apertura de la economía nacional, desplazaría, en un periodo de 30 años, a las políticas de protección y crecimiento estatal creadas con el Estado populista. Esa transición de un Estado organizador de todo a su alrededor a un Estado vigilante de las relaciones económicas de la población, se caracterizaría por modificar las estructuras institucionales creadas con el desarrollo del Estado popular, transformándolas en instrumentos al servicio del modelo económico que responderían de una manera distinta a las necesidades de la población El caso de la seguridad social sería paradigmático en ese sentido, pues el modelo de seguridad social impulsado por el Estado popular, consistente en una serie de instituciones estatales subsanadas por el Estado y el apoyo entre trabajadores cambiaría por uno en el que el trabajador asumiría la responsabilidad de adquirir su propia pensión y en el que el Estado solo vigilará la adquisición de la misma. Es una discusión amplia, pues el tema de la seguridad social en el desarrollo del Estado neoliberal no solo recae en la adaptación que tienen las instituciones hacia el modelo económico a seguir, sino que las modificaciones realizadas a la propia seguridad social se han hecho a partir de un sinnúmero de factores reales cuales se han presentado actualmente en la población y la economía nacional. Respectivamente, la introducción del régimen individual de seguridad social no solo correspondió a la consecución de la agenda neoliberal, también se estructuró a partir de los factores reales como el cambio poblacional, la transición epidemiológica y la modificación en el mundo del trabajo que están modificando el contexto nacional en la actualidad.

1. Las transformaciones contemporáneas del Estado mexicano: del populismo al neoliberalismo estatal.

Al finalizar la segunda guerra mundial, diversas naciones experimentaron un proceso único de crecimiento económico y social a partir de una nueva conducción estatal centrado en la procuración de las grandes masas populares y el fortalecimiento económico nacional mediante el desarrollo de economías protectoras. La nueva organización estatal tendría implicaciones importantes en el momento histórico de su desarrollo, localizado, justo después del cataclismo de la Segunda Guerra Mundial, en las que las sociedades inmersas

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en el conflicto quedaron en una situación de pauperización y desprotección, frente a esa situación, una reconstrucción estatal se presentaría como una acción inminente y necesaria.

La respuesta inmediata ante los problemas que las sociedades presentaban en el periodo post-guerra fue la creación del Estado Benefactor o Welfarestate, el cual sirvió para sacar de la condición de miseria a las poblaciones afectadas por el conflicto bélico, siendo posible con ello, no sólo su mejora sino además también una cierta perpetuidad del bienestar poblacional.

Son muchas las características que le permitirían al Estado Benefactor mantener los niveles de bienestar entre su población, las más importantes serían: un fuerte proteccionismo económico al interior de cada país, concretada en una regulación arancelaria estricta con respecto a la cantidad de subsidios e impuestos venidos del exterior; una inversión de gran escala en el gasto público (escuelas, hospitales, servicios públicos, infraestructura junto con el otorgamiento de subsidios y apoyos a diferentes instituciones u organismos públicos); la prioridad de crear el mayor número de empleos posibles (pleno empleo) mediante el fortalecimiento e intermediación de sindicatos, organizaciones e instituciones laborales (OIT, AFL-CIO); y una fuerte inversión al interior del país concatenada a la construcción de diversas empresas publicas creadas con el propósito de desarrollar una industria propia nacional lista para crear todo tipo de productos, evitándose la dependencia del exterior.60

La aplicación del Welfarestate impactó fuertemente en el ambiente internacional, logrando que diferentes países adoptaran, en cierta proporción, las medidas macroeconómicas creadas en ese proyecto económico. Sin embargo, a pesar de la visión progresista y de los beneficios del Estado Benefactor, su utilización llegaría a un agotamiento, ocasionando problemas de diferente orden,61 circunscritos en los cambios del capitalismo y en la extenuación de los sistemas productivos como lo fueron el fordismo y el taylorismo.62

60 La implementación de estas políticas se encuentra influida por los escritos del economista ingles Jonh Maynar Keynes realizados durante la década de los años 30 y 40 del siglo XX, en los cuales, se hace énfasis por la creación de economías internas fuertes al mismo tiempo que por el aumento del gasto de los trabajadores con la intención de sostener una economía cerrada. En términos meramente económicos, sus teorías se centraban en la preocupación por la demanda y la utilización de la moneda como medio para revitalizar la economía nacional. Para comprender de una manera sencilla a éste escritor y su influencia en los diferentes países véase: Steindl, Josef, “J. M. Keynes: La sociedad y el economista”, Investigación Económica 173, julio-septiembre de 1985, pp. 53-82. 61 Cuestiones tales como la multiplicación de la burocracia, estancamiento económico e inflación, además del surgimiento de la estanflación, serían los puntos de quiebre que el Welfarestate generaría en sus décadas de funcionamiento; con ello, se abrirían múltiples críticas y debates con respecto al funcionamiento del Estado de bienestar, su comparación con el sistema socialista y una cierta justificación del uso de un Estado totalitario para evitar la llegada a un socialismo. Ibidem. 62 Una de las partes más importantes sobre el análisis del Welfarestate se halla respecto a la manera en que la producción capitalista se conformó en un sistema en el que las diferentes partes productivas salieron beneficiadas, esto es, la forma en cómo el capital pudo producir y reproducirse generando ganancia, y como esta ganancia logró descender a las grandes clases trabajadoras, todo ello, mediante la utilización de los sindicatos u organizaciones laborales principales impulsoras del proceso productivo. Sin duda alguna, es un tema demasiado amplio para verse en un pequeño apartado, en caso de requerirse una mayor profundización revísese: Xelhuantzi López, María, Sindicalismo internacional, STUNAM, México, 2002.

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A principios de la década de los 70 una nueva ola conservadora recorrería el mundo, portadora de una crítica hacia el Estado benefactor, propulsora de un nuevo orden económico caracterizado por el enaltecimiento y desenvolvimiento del libre mercado. La nueva ideología neoliberal, sería, en sus postulados básicos, una revitalización de lo que el liberalismo clásico proponía: la regularización del mercado por sus propios términos –la mano invisible del mercado-.63

Ésta gran transformación recorrería todo el mundo, comenzando por los países Europeos que habrían impulsado fuertemente al Estado benefactor -el Reino Unido, Francia, Italia, Alemania, entre muchos otros-. Su expansión tuvo que tocar necesariamente a la región latinoamericana, la cual llegaría mediante distintos mecanismos y procesos propios de la región,64 estableciéndose en pocas décadas y conformándose como un proyecto de larga duración para gran parte de los países latinoamericanos. La aparición del neoliberalismo en América Latina, y en especial en México, sería uno de los procesos más intensos vividos en la región, pues su introducción no solo fue configurado como un nuevo proyecto económico, sino en el fondo, se encontraba el replanteamiento total del papel del Estado.

La integración del país al libre juego del mercado, marcaría una pauta para la transformación radical del Estado populista en uno de carácter liberal, es decir, un Estado

63 La revitalización de las teorías clásicas económicas (o conservadoras) entendidas ahora como Neoliberalismo, serían obras del escritor Friedrich Von Hayek, quien consideraba el desarrollo del mercado como una acción necesaria frente al avance de un “monstruoso” Estado encargado de poner en tela de juicio la libertad de los individuos; en ese sentido, la apertura del mercado y su desregulación casi total serían parte fundamental de una nueva etapa económica en el que el desarrollo ya no recaería en el Estado, o en los esfuerzos colectivos o nacionales, sino en la empresa individual, manteniendo al Estado como vigilante de los procesos productivos. Guillén Romo, Héctor, La contrarrevolución neoliberal en México, Era, México, 1997, pp. 97-148. Una amplia diversidad de autores apoyarían esa tendencia ideológica, agregando teorías o construcciones económicas que reforzarían los planteamiento de Hayek, entre ellos, el que tuvo mayor trascendencia fue Milton Friedman, quien replanteó las teorías monetaristas, enfocadas, ahora, en ser utilizadas únicamente como un cifra de macro estabilidad, y ya no, como el uso de la moneda para fines de bienestar y de gasto para las grandes masas populares (como lo habían establecido las teorías keynesianas cuales planteaban el uso de la moneda en pro del sustento a la demanda). Fridman, Milton, La economía monetarista, Gedisa, España, 1992, p. 27. 64 La llegada del neoliberalismo a América Latina estuvo plagada, en la mayoría de las veces, de métodos autoritarios respaldados por el contexto de la dictaduras en las que se decidió aplicar las propuestas que las potencias extranjeras -Estados Unidos, Reino Unido, principalmente-, y las potencias financieras internacionales pedían, a favor de conceder ayuda económica o prestamos financieros. El llamado “Consenso de Washington” fue el pacto realizado desde Estados Unidos en el que se tomaban los postulados neoliberales y se llevaban a un plano de recomendación global. Las recomendaciones estaban caracterizadas por un “achicamiento“ del Estado junto con la liberalización de los mercados nacionales. De la misma manera, los prestamos financieros y crediticios que el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial brindaron, han sido factores importantes dentro de la expansión del neoliberalismo, pues a cambio de los beneficios crediticios, se pedía impulsar reformas de carácter estructural hacia las partes sociales de los Estados, orillándolas a reducirlas e incluso desaparecerlas. Los diferentes gobiernos autoritarios de la época, cumplieron, muchas veces, al pie de la letra las propuestas neoliberales. Claramente, el caso más paradigmático dentro del panorama latinoamericano se encontró en la dictadura Chilena encabezada por Augusto Pinochet, en la cual, se instauraron políticas de liberalización del mercado, adelgazamiento del gasto público, desarme de seguridad social y formas de bienestar, entre otras muchas cuestiones, bajo la orden directamente de los Estados Unidos. Véase: M. Basualdo, Eduardo y Arceo, Enrique, Et. Al. Neoliberalismo y sectores dominantes. Tendencias globales y experiencias nacionales, CLACSO, Argentina, Buenos Aires, 2006, pp. 15-26 y ss.

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concentrado en los grandes proyectos macroeconómicos en vez que por la satisfacción de las necesidades de la población; éste nuevo Estado tendría la denominación de Estado neoliberal y su funcionamiento y desarrollo histórico ha sido el que hemos vivido desde los años 80 hasta nuestros días.

Si bien, el inicio de las reformas neoliberales en México comenzó a inicios de la década de los 80, los planes de incursión dentro del proyecto se hallaban en décadas anteriores, ubicados, en los cambios que el país había experimentado a raíz del funcionamiento del Estado populista y del mantenimiento del sistema político mexicano autoritario; en esta coyuntura se encuentra la aparición de las elites tecnocráticas, caracterizadas por ser profesionistas educados en universidades internacionales portadores de un grado muy alto de especificación técnica en algún rubro de ciencias duras o sociales, además, de ser abanderados de líneas argumentativas concernientes al uso de la eficacia, por la eficacia misma; de la practicidad de toda acción gubernamental, (hecho significativo que deja de lado el papel de la política), de las consecuencias sociales o las repercusiones económicas característicos de los diferentes gobiernos postrevolucionarios; ello puede ser constatado en el análisis de los gobiernos de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970), Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) y Miguel López Portillo (1976-1982).65

El paso del Estado populista mexicano al Estado neoliberal es comprensible en tanto se entienden los postulados del neoliberalismo: el achicamiento del Estado a su más mínima expresión posible; la liberalización de los mercados aunada a su apertura a la competencia nacional e internacional; la persistencia por mantener las cifras macroeconómicas, que, bajo el ideario neoliberal, evitasen la inflación, el estancamiento o la estanflación,66 y desarrollasen un superávit brindador de solvencia económica y financiera ante instancias internacionales; la disminución del gasto público o su utilización en lo menos posible, incluido, el olvido o sustitución de las grandes políticas sociales por el uso de políticas focalizadas a pequeños sectores o grupos vulnerables; la privatización de los organismos públicos generadores de grandes costos y su posterior sustitución por organismos privados que brinden el mismo servicio; reformas estructurales que adecuen el aparato institucional del país a las modificaciones internacionales, y por último, la entrada y permisibilidad de grandes sumas de inversión extranjera al país.

Los gobiernos de Miguel de la Madrid (1982-1988) y de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), fueron los que formalmente dieron inicio al proyecto neoliberal, trayendo consigno, la completa ideología neoliberal del achicamiento del Estado con la que pondrían en marcha el proyecto como tal, mediante una serie de etapas consistentes en abrir el mercado nacional poco a poco a los grandes capitales internacionales; el comienzo del proyecto buscaría primeramente privatizar las industrias nacionales:

El programa de privatizaciones se desarrolló en tres etapas. Entre 1983 y 1985, las empresas no viables, sobre todo empresas pequeñas, fueron liquidadas o fusionadas. De

65 Para una explicación más exhaustiva sobre la llegada de la tecnocracia al gobierno mexicano, revísese: Córdova Arnaldo, “Las reformas sociales y la tecnocratización del Estado Mexicano” en: Córdova Arnaldo, La Revolución y el Estado en México, Era, México, 1989, p.207-267. 66 Se le llama estanflación a la: “Condición que ocurre cuando una economía experimenta simultáneamente los males del alto desempleo, estancamiento de la producción y la inflación rápida.”B.Tucker, Irving, Fundamentos de Economía, Thomas Learning, México, 2002, p. 315.

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1986 a 1988 el acento se puso en la venta de pequeñas y medianas empresas. A partir de 1988, “gracias a la experiencia adquirida en materia de privatización”, las grandes empresas fueron privatizadas. Tal es el caso de la mayoría de las empresas industriales y mineras, las dos grandes compañías aéreas de capital público (Mexicana de Aviación y Aeromexico), la sociedad telefónica Telmex y los bancos comerciales. En los últimos años el Estado se retiro de la televisión (Imevisión), de los seguros y vendió Miconsa, el segundo productor de harina de maíz del país.67

Respecto al espectro macroeconómico, la apertura del mercado mexicano fue acompañada por dos procesos que corrieron a la par: la progresiva desagregación arancelaria y de impuestos con la que múltiples industrias, empresas y mercancías internacionales (multinacionales y trasnacionales), entrarían al mercado mexicano a competir directamente con las industrias nacionales;68y, la apertura a la inversión extranjera,69 con la que, de nuevo, nos encontraríamos en estado de dependencia de los capitales internacionales.

67 Guillén Romo, Héctor, La contrarrevolución neoliberal en México, Cit.,pp. 199-120. A continuación del párrafo citado se explica los grandes negocios hechos durante el periodo de transformación: “La secuencia de privatización adoptada, que consistía en pasar de las empresas menos importantes a las más importantes, no fue casual. El gobierno no quería vender las más grandes y más rentables empresas públicas, sin antes sanearlas y adaptar su marco regulador para volverlas más atractivas para los compradores. Así, vemos que el sector público jugó no solo el papel de salvador de empresas públicas en dificultad, sino también el “medico” encargado de sanear la situación de las empresas, antes de venderlas. Por otro lado, el gobierno sabía que la privatización era un asunto ideológico y políticamente sensible, por lo que quería darle tiempo a los ciudadanos para que la aceptaran. Entre tanto, el colapso de las economías centralmente planificadas de Europa del Este y de la generalización mundial de políticas al mercado facilitaron la ofensiva de los neoliberales mexicanos. Al respecto cabe señalar que el número de empresas públicas cayó de 1155 a menos de 200. La venta de empresas públicas generó un monto acumulado de 23, 700 millones de dólares durante el periodo 1988-1994. Los ingresos fueron colocados en un fondo especial de acción coyuntural y fueron generalmente afectados al reembolso de la deuda pública. De esta manera, a los neoliberales, no les avergonzó informar al pueblo que ¡el desmantelamiento de las empresas públicas sirvió para reembolsar al capital financiero!.”Ibidem. De la misma manera véase: Calva, José Luís, EL modelo Neoliberal Mexicano, Costos Vulnerabilidad y Alternativa, Juan Pablos editor, México, 1999, pp. 93-142. 68 Con respecto a ese contexto, la apertura del mercado mexicano se dio mediante los acuerdos internacionales con América del Norte, en lo que se buscaría integrar a tres países –Estados Unidos, Canadá y México- en un solo bloque económico; dos, fueron los pactos de mayor importancia en esos años: el acuerdo General de Tarifas Aduanales y Comercio (GATT) firmado en 1986 que tenía como propósito comenzar a eliminar los aranceles e impuestos tributarios, y, la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) en 1994, con el cual el mercado mexicano se abría totalmente. 69 Con respecto a la inversión extranjera, la manera en cómo se le abrió el paso a los inversionistas privados, nacionales e internacionales suscito una libre interpretación de la Ley para promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera del año de 1973 (la cual, como su nombre lo indica regulaba las inversiones), así: “…a partir de 1984, el gobierno decidió liberalizar el código de la inversión extranjera, al darle una interpretación liberal a la ley de 1973. En 1989, gracias a nuevas directrices publicadas, los procedimientos fueron liberalizados de nuevo y el carácter automático de las autorizaciones se acentuó.” Guillén Romo, Héctor, La contrarrevolución neoliberal…, Cit., p. 124-125. Ello quiere decir que en sectores donde antes no se permitía la entrada de capitales extranjeros, ahora, se podía invertir a grandes cantidades, excediendo, incluso, el 50% de los capitales privados internacionales sobre el de los nacionales. Una gran cantidad de industrias pronto se vieron llenas de los capitales internacionales, sin embargo, el Estado mexicano se guardó sectores para su mismo funcionamiento, sectores imprescindibles para el bienestar nacional como los fueron los sectores energéticos: la industria eléctrica y la industria petrolera.

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El gasto público que el gobierno había ejercido durante el Estado populista disminuyó enormemente, pues los diferentes subsidios y gastos, utilizados en cuestiones meramente sociales fueron socavados, quedando restringidos a su mínimo uso posible:

México conoció una fuerte disminución de sus gastos públicos. En efecto, estos pasaron de 41.4% del PIB en 1983 a sólo 25.6% en 1994. El gobierno aplicó un programa de enorme austeridad que afectó los gastos de salud, de educación, el mantenimiento de las inversiones, así como los subsidios.70

En la búsqueda por reducir lo más posible el gasto del Estado, se realizaron reformas a diferentes instituciones mexicanas, cuales habían sido los pilares fundamentales del Estado populista mexicano. En el año de 1991, se reforma el Artículo 27 Constitucional dando pasó a una nueva Ley Agraria en febrero de 1992, modificando la propiedad comunal, -el latifundio- en pequeños secciones individualizadas y con la posibilidad de ser vendidas. La otra gran reforma no tuvo que ver con una reforma de corte Constitucional o legal, sino que se encontró en el papel que jugaría el Estado con respecto a las organizaciones obreras-laborales y su concerniente participación como arbitrio en el ámbito de la producción, refiriendo una nueva política en la que el Estado neoliberal trataría de diseminar los movimientos obreros, acelerando las flexibilizaciones laborales en pro de mayor competencia en la producción a nivel nacional e internacional: La política laboral estatal apuntaría, entonces, hacia cinco grandes objetivos: 1)

reducción del salario a través de los topes salariales y la elevación de precios, tarifas e impuestos; 2) racionalización del gasto público y sus impactos negativos sobre el empleo; 3) anulación del contrato colectivo de trabajo, del derecho de huelga y de las funciones tradicionales de la institución sindical; del CT y de la función económica de la CTM, junto con el fortalecimiento de la CROC, la CROM y la COR; 4) Uso intrínseco de la fuerza armada del Estado y del aparato administrativo del trabajo para recomponer las dirección de los sindicatos nacionales estratégicos o para contener los procesos de democratización de los mismos, y 5) apoyo, promoción y fortalecimiento de cuatro de los proyectos más importantes del sindicalismo blanco[71]: la Federación sindical independiente de Nuevo León (FSINL), La Central de Trabajadores y Campesinos (CTC), la Confederación Nacional de Trabajadores Universitarios (CONTU) y la Federación Nacional de Sindicatos Bancarios (FENASIB).

70 Ibid., p. 102 El deslindamiento que los primeros gobiernos neoliberales hicieron del gasto público y de su preocupación por las grandes masas populares repercutiría en toda una serie de cuestiones de carácter social analizadas a través de las décadas en que el modelo se ha puesto en marcha; cuestiones tales como el aumento de la pobreza, la migración masiva, una enorme y gravísima desigualdad, el desdibujamiento de los estratos sociales y un rompimiento del tejido social, entre muchas otras cuestiones de suma importancia, son de interés para comprender el estado de la sociedad mexicana. Conforme a esta serie de tesis se recomienda acudir al texto de Sergio Zermeño, La sociedad derrotada, en la que se realiza un análisis sociológico de la población frente a la reestructuración del Estado y el proceso de “modernización” presenciada en los años 90 y principios del 2000. Zermeño, Sergio, La sociedad derrotada. El desorden mexicano del fin de siglo, Siglo XXI, México, 1996. 71 Es el tipo de sindicalismo caracterizado por la formación de un sindicato no representativo de los trabajadores, desobligado de la obtención y mantenimiento de conquistas laborales, por el contrario, sirve para tener una representación legal sindical de la empresa por parte de los patrones evitando que los trabajadores logren avances laborales en su materia de trabajo.

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La política laboral buscaba, por otra parte, asignarle a la fuerza de trabajo un nuevo papel en el proceso productivo. Los mecanismos serían los siguientes: a) nuevas formas de contratación colectiva, donde se intentaba eliminar todo poder sindical en el proceso de trabajo, suprimir prestaciones y establecer el precio de la fuerza de trabajo ya no en función de su reproducción sino de la producción, la productividad, la intensidad y la calificación y b) nuevas formas de dominación y control del trabajador y de los procesos de trabajo, con nuevos recursos –entre otros, la tecnología reciente y los círculos de calidad-.72

Al abandono del gasto público y de las transformaciones del mundo laboral, se encuentra inmerso el tema de la seguridad social, pues, al ajustarse estos dos rubros del Estado mexicano, los mismos devendrían en una modificación directa sobre las estructuras de seguridad social del país, (cuestión que por igual se encontraba dentro del ideario neoliberal mexicano). Así, las dos instituciones de seguridad social más importantes en el país verían su pronta reforma y conformación con el nuevo modelo, siendo, el Instituto Mexicano de Seguridad Social el primero en modificarse (ello se verá en el próximo apartado), y posteriormente el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. La estructuración del proyecto neoliberal se llevó a cabo en todos los aspectos mencionados (y en muchos más de corte político y social), lo que lleva a preguntarnos dos cuestiones de suma importancia: ¿el proyecto ha terminado de concretarse y hemos entrado en una franca etapa neoliberal? y ¿el Estado cambió completamente a uno neoliberal? A la primera pregunta podríamos responder que, el proyecto, como tal, no ha finalizado de implantarse, pues quedan muchos rubros del viejo Estado populista que hasta la fecha no se han podido privatizar o no han pasado completamente a manos privadas, siendo que estos sectores son estratégicos para el Estado mexicano. Los casos más significativos de esos rubros se encuentran en los sectores energéticos, como la industria eléctrica y la industria petrolera; todo el ámbito laboral el cual cuenta hasta la fecha con la Ley Federal del Trabajo para la protección de derechos laborales; el sector educativo nacional básico de carácter público; ciertos sectores de la seguridad social sin privatizar o sin haber terminado por pasar a manos de privados como lo son las consultas médicas-hospitalarias (aunque la gran parte de ellos, se encuentra en proceso de ser privatizados); los servicios de transporte y utilidad pública (líneas de metro, o de autobuses cuales se encuentran subsidiadas); y, finalmente, sectores educativos no integrados en su totalidad al sistema educativo nacional, pero que si cuentan como parte del Estado por recibir recursos públicos (como lo es la UNAM, la UAM o el IPN). Existen muchos motivos por los que el proyecto no ha terminado de implantarse en el país, ellos van desde la actividad de los diferentes actores nacionales quienes han evitado la

72 Ortega Max y Ana Alicia Solís de Alba, Estado, crisis y reorganización sindical, Editorial Itaca, México, 1999, p. 84-85. La importancia del mundo del trabajo dentro del análisis de la seguridad social es de grandes dimensiones, pues respectivamente no puede entenderse los cambios de un proceso sin el otro; es por eso que atribuimos los cambios que repercutirán a las reformas a los sistemas de seguridad social a las transformaciones del capital y al papel de los movimientos obreros, sin dejar de lado, claro está, las demás transformaciones económicas y políticas de ese contexto.

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privatización de esos sectores vitales, como una permanencia de un sentido nacional y popular movilizado cada vez que se quiere tocar una institución, servicio o beneficio, ligado al bienestar de la sociedad mexicana (como lo fue en caso de la reforma energética en el 2008). Además, la defensa más importante, encontrada en este estudio, es que las reformas neoliberales se enfrentan al embalaje institucional legal que el viejo Estado populista legó a las diferentes generaciones de mexicanos mediante el pacto político nacido de la Revolución Mexicana: la Constitución de 1917. Si bien, los propósitos neoliberales se realizaron hasta cierto punto, abarcando gran parte de la parte económica-social del Estado mexicano, estos cambios tuvieron que adecuarse al marco institucional legal que la Constitución Mexicana construyó, lo cual complicó la aplicación de tajo de las medidas neoconservadoras;73 aunque, cabe mencionar, que las transformaciones más profundas fueron realizadas gracias a los últimos gobiernos plenamente autoritarios que el régimen priista tuvo, cuales permitieron concretar, en buena medida, parte de las reformas estructurales neoliberales.74 La instauración del neoliberalismo, en ese sentido, tuvo un enorme problema, pues la apertura económica estuvo acompañada de una mayor apertura del sistema político producto del proceso democrático histórico vivido en país desde hace mucho tiempo. Ello concluiría en un esfuerzo por democratizar al Estado mexicano, equivaliendo a que más fuerzas políticas se adentraran en la discusión de los cambios de interés nacional, deviniendo en una lucha de mayor intensidad entre diferentes posiciones políticas-ideológicas sobre los cambios que habría que hacer al Estado mexicano. A partir de todo lo anterior podemos responder nuestra segunda pregunta, con lo que, efectivamente, consideramos que el Estado ya cambió, encontrándonos ante un Estado plenamente neoliberal, que en su proyecto todavía no termina de implantarse completamente, pero, en su estructuración, tiene todas las características de ser un Estado totalmente liberal.

73 Con ello, entramos a una discusión respecto a la pérdida de la soberanía del Estado mexicano, pues, con la retirada del Estado como árbitro de la vida nacional, se le dejó la capacidad de elección y dirección a los grandes poderes facticos predominantes en el país, quitándole el poder de decisión al pueblo mexicano. Si bien, ello es considerado como una pérdida de la soberanía nacional, cabe mencionar que la única manera en cómo se constituye la soberanía nacional es mediante la estructura institucional legal y procedimental de cambio y transformación interpuesto por el mismo Estado a través de su legislación, ello significa que mientras las medidas neoliberales pasaron por los procedimientos legales correspondientes (aprobación del Congreso en sus dos Cámaras, aceptación del ejecutivo y reafirmación judicial), y al no haber entrado en contradicción con la Carta Magna, las institución y las leyes devenidas de ella, es que las reformas se encontraron permitidas en total legalidad y legitimidad por el mismo Estado mexicano, por lo tanto, una pérdida de soberanía no fue llevada a cabo. En ese sentido nos podemos explicar la incursión del neoliberalismo en los años 80 y parte de los 90 en la que a base del autoritarismo y predominancia del PRI, se pasaron las principales reformas a las instituciones del país junto con las privatizaciones y los demás cambios ya mencionados. 74 Es de especial mención el periodo de gobierno de Carlos Salinas de Gortari, pues en el mismo, -como ya lo hemos mencionado- se realizaron las transformaciones más dificultosas y más profundas para el país: la venta de las grandes empresas nacionales y la modificación de gran parte del entramado institucional, dándole un nuevo cauce a las instituciones mexicanas.

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Ello, además, conlleva un problema de tipo institucional, pues a pesar de que el Estado haya cambiado, los fundamentos bajo los que se salvaguardaría no han sido adecuados a la realidad que se nos presenta actualmente, esto es, todas las estructuras políticas sociales concebidas en el Estado populista siguen permaneciendo, por lo menos letra. La Constitución todavía se encuentra en el plano del Estado nacional populista, haciéndola protectora de las garantías sociales más importantes (educación, salud, trabajo), evitando que se privaticen o pasen a ser parte de privados, cuestión promulgada por Estado neoliberal. La modificación del pacto político y del entramado institucional que ahí se encuentra serían uno de los último pasos -tal vez el último- para que se pasase completamente a una etapa neoliberal, sin embargo, la modificación de la Constitución contemplaría problemas de carácter político-social difíciles de solucionar o de dejarlos a la deriva, por lo que se ha optado, de parte de las fuerzas políticas en pro de las privatizaciones y del neoconservadurismo, evitar tocar ese tema,75 e implementar las reformas estructurales mediante artilugios legales.76

75 La llamada Reforma del Estado que no es más que la actualización de las instituciones políticas, sociales y económicas mediante los cauces establecidos en las leyes, es un tema más que aparece dentro del paso de un Estado a otro, dada la importancia que tiene este tema, de igual manera, no se ha querido tocar y se ha dejado que muchos actos ilegales, inconstitucionales y anticontitucionales se lleven a cabo. 76 La utilización de leyes secundarias como método para implementar políticas económicas y sociales es uno de estos artilugios, y el ejemplo más reciente con el que contamos fue la discusión por la reforma energética del año 2008, en la cual, mediante una reforma a la ley de Petróleos Mexicanos, (PEMEX), se violentaba la Constitución, pues se buscaba la privatización de PEMEX, lo cual, al ser llevado a debate público se evitó.

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2.- El inicio del desarme institucional de la seguridad social: la creación del SAR y la reforma al IMSS.

Con las múltiples transformaciones económicas y sociales vividas en el país a raíz de la introducción del neoliberalismo, un cambio de los de mayor importancia fue la modificación a la seguridad social consistente en una serie de reformas realizadas a todo el entramado institucional formado en la primera mitad del siglo XX. Las reformas a la seguridad social estarían guiadas por el ideario neoliberal, consecuente con las ideas de “eficacia” y ahorro de los organismos públicos. El llamado “Adelgazamiento Estatal” tendría su aparición en los sistemas de seguridad social al modificarlas de tal manera que, en el discurso, se mantuviesen bajo los principios sociales concebidos en la fundación de los regímenes sociales, aunque, en los hechos, la vigilancia de esos principios fuese dejada de lado. El nacimiento y desarrollo de la seguridad social se realizó en varios momentos históricos en las que se crearían una serie de instituciones enfocadas a un grupo en particular de la población mexicana: la Institución de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM); la de la población trabajadora de los sectores privados, Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS, y la creación de la institución al servicio de los trabajadores de los sectores públicos, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, ISSSTE; a lo que posteriormente vendrían reformas de carácter universal que proponían acercar la seguridad social a la mayoría de la población (el principio universalidad impulsado a partir de las reformas de la década de los 70 en el IMSS e ISSSTE). En el contexto de la década de los 90, se lleva a cabo una de las reformas de mayor trascendencia para el sistema de seguridad social nacional: la reforma al sistema pensionario del IMSS, la cual estaría inserta dentro de las modificaciones que el neoliberalismo le haría a todo el entramado institucional de la seguridad social (las fuerzas armadas y los servidores públicos también pasarían por ello); paradójicamente, el inicio de las privatizaciones a la seguridad social comenzaría por la mayor institución de seguridad social del país, de la que le seguirían las demás instituciones, mediante la utilización de una estrategia consistente en impulsar reformas paulatinamente, empujando a una situación de privatización propia del contexto habido en el momento en la que gran parte de empresas públicas estaban siendo compradas o vendidas. Las modificaciones a la seguridad social no solo fueron argumentadas bajo las ideas neoliberales de “eficacia” y “practicidad”, en el fondo, realmente respondían a una reforma a los sistemas pensionarios, consecuente a los cambios demográficos, epidemiológicos, de carácter productivo y económicos presentados en la sociedad mexicana actual,77 y en el panorama internacional de la seguridad social y los regímenes de jubilación.

77 Para una mayor comprensión de estos cambios hemos dejado el siguiente apartado para su entera explicación, haciendo solo pequeñas menciones en este momento; ello, lo hemos hecho para adentrarnos en un examen más detallado de los fenómenos demográficos, económicos y epidemiológicos actuales, los cuales explicarán las medidas tomadas para la seguridad social junto con el panorama esperado para los próximos tiempos.

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La experiencia internacional nos da como ejemplo una continua crisis de los sistemas pensionarios públicos, por razón de un cambio generacional consistente en que las sociedades conformadas, prioritariamente por jóvenes, pasan a conformarse mayoritariamente por personas adultas o en etapa de vejez, lo que requiere, para su cuidado de parte de las instituciones de seguridad social, de una mayor cantidad de recursos para tratarlos y sostener las pensiones; si a ello se le suma, los cambios en la vida actual, como lo es un alargamiento del periodo de vida además del cambio epidemiológico centrado en enfermedades más agudas (enfermedades de más larga duración con mayor cantidad y costo en los tratamientos, como el cáncer o la diabetes), nos indican el fuerte aumento de gastos no contemplados por los regímenes de jubilación.78 En otro momento, hemos indicado los dos tipos de sistemas pensionarios existentes en el mundo: el régimen pensionario público o mejor conocido como de beneficio definido y los regímenes pensionarios privados, o conocidos como de contribución definida. La mayoría de los países en el mundo comenzaron a usar el primero, lo que, bajo el dificultoso panorama actual, es complicado de mantener; por lo mismo, se ha comenzado a optar por modificar los sistemas públicos. El caso mexicano sigue los mismos pasos que la experiencia de múltiples países: con la creación del IMSS en 1943, se formaron múltiples seguros pertenecientes a la institución, encargados de atender los problemas de salud y de previsión social de la población mexicana en esas décadas; el seguro de Invalidez, Cesantía y Muerte (IVCM), el Seguro de Maternidad y el Seguro Medico, fueron los primeros seguros que configurarían a la institución de seguridad social más grande del país; los mismos funcionarían según las necesidades de la población y de la capacidad de atención de la institución en esos años.79 Funcionalmente, el sistema pensionario del IMSS se encontraba articulado por la idea de solidaridad entre generaciones de trabajadores, articulado, bajo el apoyo y control del

78 La crisis de los sistemas pensionarios públicos es una realidad en distintos tipos de sociedades alrededor del mundo; el panorama internacional sobre las reformas de los sistemas pensionarios indica que las mismas se han llevado a cabo en múltiples países, adoptando diferentes medidas consistentes en modificar total o parcialmente los sistemas pensionarios creados a finales del siglo XIX y principios del XX. México no es la excepción, pues, como veremos más adelante, se introdujo dentro del esquema de reforma al cambiar sus regímenes de jubilación de un sistema público a uno totalmente privado. 79 La creación del IMSS fue muy importante para la atención médica de la población mexicana conforme respondía a las necesidades epidemiológicas del momento, siendo que la mayoría de enfermedades a tratar no eran tan complicadas como las que nos enfrentamos ahora; padecimientos como la gripe, la tosferina, la tuberculosis y distintos tipos de epidemias, se caracterizaban por ser enfermedades mortíferas, hallándose su solución en tratamientos de bajo costo, no tan complicados, de rápido alivio o con un carácter prevenible. Por otra parte, el mismo funcionamiento de los seguros y de la institución en general, en sus inicios, presentó un cierto déficit dentro de la operación de parte de su estructura, así, distintos seguros estuvieron financiados en buena medida por los fondos públicos del régimen pensionario, el cual acumulaba, en un pequeño periodo de tiempo, gran cantidad de recursos económicos, utilizados, para subsanar las pérdidas de los demás seguros o servicios. El ejemplo más claro existente es el del financiamiento del Seguro de Maternidad por el de IVCM (el fondo público pensionario), ya que el seguro de maternidad no se daba abasto a razón del crecimiento económico y social dejado por el desarrollo estabilizador y las mejores condiciones de vida de la población en los años 50, por lo que subsanar sus déficits con los fondos públicos pensionarios estuvo contemplado desde un inicio. Ortiz Mena Antonio, El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una época... Op. Cit. p. 251.

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Estado dentro del funcionamiento del sistema, comprendido por las cuotas aportadas, la vigilancia de la obligatoriedad de parte de los patrones y de los obreros, su intermediación dentro del proceso productivo, y, la constante utilización de los recursos pensionarios para impulsar la producción y el avance económico. Trataremos de explicar de una manera rápida y sencilla el funcionamiento del sistema de reparto del IMSS: El sistema pensionario del IMSS, configurado como el seguro IVCM, consistía en la creación de grandes fondos públicos financiados por las cuotas de los trabajadores en activo; los fondos, estarían destinados a cubrir las pensiones de los trabajadores retirados, de los que, en su vida laboral activa, ya habían aportado sus cuotas correspondientes para financiar a los de una generación atrás.80 Las cuotas estaban divididas para que los tres actores del proceso productivo, obrero-patrón-Estado, aportaran lo correspondiente: El programa era financiado con aportaciones realizadas por el patrón, trabajador y el

Estado bajo la siguiente distribución: 70-25-5% respectivamente, representando la aportación total el 8.5% del salario base de cotización (SBC) –que era el salario contractual más otros pagos, con un límite de 10 veces el salario mínimo- en 1996. Esta aportación total se distribuía de la siguiente manera: invalidez y muerte 3%, vejez y cesantía en edad avanzada 3%; servicios médicos para pensionados 1.5%; gastos administrativos 0.6% y prestaciones sociales 0.4%. En el caso de los trabajadores con salario mínimo, el patrón cubría la aportación. 81

En cuestión de la adquisición de la pensión y de la cantidad económica recibida, ésta se percibía solo por completar los requisitos correspondientes y por mantener un cierto margen de ganancia además de una cantidad de tiempo de cotización determinada: Para optar por los beneficios por invalidez, un trabajador debía haber contribuido al

sistema de IVCM por lo menos durante 150 semanas. Para vejez, el asegurado requería tener 65 años de edad, encontrarse trabajando y haber cotizado un mínimo de 500 semanas. Para cesantía se requería tener 60 años y cuando menos las 500 semanas de cotización. En los casos de muerte, la pensión se pagaba a la viuda (o) a los dependientes del asegurado (en caso de no existir, se pagaba a los ascendientes), debía cubrir 150 semanas.

Los beneficios correspondientes a las pensiones de vejez y cesantía en edad avanzada dependían del número de semanas cotizadas que excedían de 500 requeridas. - Los beneficios se calculaba a partir del promedio del salario base de los últimos cinco años dividido entre el salario mínimo.

El sistema incorporaba una pensión mínima garantizada equivalente al salario mínimo y para tener derecho a ella se requerían 500 semanas.82

80 La característica primordial del sistema de reparto definido es la solidaridad entre trabajadores, en base a ello, existe una cierta crítica con respecto al funcionamiento de éste tipo de sistemas en su instauración, pues, se dice que la primera generación de trabajadores aportadores no tuvo los mismos beneficios que las generaciones posteriores, ya que al no tener generaciones antecesoras aportadoras de cuotas, las primeras tuvieron que conformarse con los recursos acumulados y con cierta protección estatal venida de financiamiento público, poniéndolos en gran desventaja con los trabajadores del sistema maduro. 81 Morales Ramírez, María Ascensión, La recepción del modelo chileno en el sistema de pensiones mexicano, UNAM-IIJ, México, 2005, p. 27. 82Ibid. p. 27-29

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El sistema de beneficio definido tenía la gran ventaja de la obtención de la pensión simplemente por ser trabajador y por cubrir los requisitos indispensables; de la misma manera, es visible el total apoyo de parte del Estado hacia a los trabajadores. Así, el funcionamiento del régimen pensionario se encontraría estable hasta la década de los 80, en que los primeros cambios poblacionales y las diferentes crisis económicas, impactarían directamente la economía nacional y a las diferentes instituciones de seguridad social,83 ello, sumado al inicio del proyecto neoliberal, enmarcarían el contexto bajo del cual se daría la reforma al sistema pensionario del IMSS. Antes de suscitarse la reforma al régimen de pensiones del IMSS, fue implementada -siendo un antecedente importante-, en 1992, el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), creado, como un pilar adicional a la seguridad social, consistente en la adopción de cuentas individuales de carácter obligatorio de los que se podría aportar recursos con la finalidad de engrosar el tamaño de la pensión y mejorar la cantidad de la misma en el momento de retirarse. El SAR se planteaba como un mecanismo complementario de las pensiones básicas, por lo mismo, llegó a pensarse que con el SAR se pasaría a un sistema mixto pensionario que contuviese elementos de los sistemas público y privado, lo que ayudaría a solucionar los problemas económicos de la institución sin perder sus postulados básicos.84 Como se puede observar, la implementación del SAR sería el primer paso para reformar al régimen público pensionario del IMSS, en el sentido de que la instauración y operación del SAR vendría a ser un precedente del funcionamiento de las cuentas individuales bajo el régimen público de pensiones.85 El segundo paso, se presentaría con la creación de un organismo encargado de vigilar y manejar las cuentas individuales dentro del régimen público, la Comisión Nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (CONSAR), fue creada con el propósito de observar las cuentas individuales al mismo tiempo que realizar las operaciones necesarias para salvaguardar los recursos de los trabajadores de una manera adecuada. Así la CONSAR se establecería como una institución mediadora entre las necesidades y problemas del trabajador y las soluciones institucionales.86

83 La conjunción de las crisis económicas y financieras de la institución junto con el contexto económico vivido por el país en esos años, veían como una opción la aplicación de una reforma reparadora de todos los problemas existentes en la institución. A pesar de las medidas, existieron voces de alerta de cierta des-financiación de las instituciones por de parte del mismo Estado. Para comprender en términos económicos la crisis de la institución junto con el por qué de la decisión de transformar el régimen pensionario y sus respectivas críticas, revísese: Ulises García Nieto, Héctor, A. Pacheco Espejel, Arturo, (coord.) El instituto mexicano del Seguro Social y las crisis financiera del esquema de jubilaciones y pensiones de sus trabajadores, IET-Friedrich Ebert Stifung, México, 2004, pp. 79-83 y 97-132. 84 Es interesante la apreciación de diferentes académicos en esos años con respecto a las reformas llevadas a cabo. Muchos llegaron a pensar que la modificación de los regímenes de jubilación devendrían en una fusión entre los sistemas de carácter público y privado, conformando un sistema mixto. Véase: Narro Robles, Jose Moctezuma Barragan Javier (comp) La seguridad social y el Estado moderno, México, IMSS, FCE, ISSSTE, México, 1992, pp. 334-354. 85 La creación de la Ley del SAR en 1992, dicta en su primer artículo, su aplicabilidad a todas las instituciones de seguridad pública del país. Así, el SAR se introdujo en gran parte del sistema de seguridad social estableciendo cuentas privadas, reglamentos y formas en cómo deben ser usadas, conformándose, en su etapa pública, (antes de la reforma) como de utilización no obligatoria. Véase: Ruiz Moreno, Ángel Guillermo, Las Afore. El sistema de ahorro y pensiones mexicano, Editorial Porrúa, México, 2009, p. 103. 86 La formación de la CONSAR vendría a ser parte del nuevo entramado institucional burocrático del nuevo modelo de pensiones; posteriormente se crearía la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los

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Con la instauración de estas dos figuras dentro del panorama operativo del IMSS, solamente faltó presenciar la verdadera reforma de la institución, encontrada en la modificación de su ley fundadora. La reforma a la Ley del Seguro Social de 1995, (reformando a la de 1973), daría la pauta para cambiar de fondo al sistema pensionario público de beneficio definido, sustituyéndolo por uno de carácter privado, consistente en el desarrollo y expansión de las mismas cuentas individuales creadas por el SAR en 1992. La adopción del régimen pensionario de contribución definida sería la gran transformación de la seguridad social en México cual estaría inserta en la adopción de las medidas que muchos países habían llevado a cabo con la aplicación del régimen pensionario privado.87 Fue una medida por demás polémica, tomando en cuenta el panorama político del momento, conjunto a la manera tan autoritaria y falta de discusión se su aprobación.88 La reforma al IMSS en 1995 se centró en la división y administración de buena parte de seguros contenidos en la ley de 1973, así, el seguro IVCM fue dividido para convertirse en dos seguros distintos encargados a diferentes instituciones, conformándose en: Invalidez y Vida (IV), y, Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez (RCV); el primero, cubriría los servicios médicos y quedaría a cargo de la institución; el segundo, sería retirado de la institución y proporcionado a entidades privadas, -sobre todo instituciones Bancarias- teniendo la obligación de administrar las Administradoras de Fondos para el Retiro, “Afores”, y de incrementar los recursos de los trabajadores mediante las Sociedades de Inversión de Fondos para el Retiro, “Siefores”.89

Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), encargada –como su nombre lo indica- de las quejas con respecto al uso de los servicios financieros. Para observar la organización y el funcionamiento de las dos instituciones véase: Amezcua Ornelas, Norahenid, Las Afores paso a paso, SICCO, México, 1997. A las dos instituciones se les han hecho fuertes críticas a raíz de su aparición, cuestiones como la falta de preocupación de los trabajadores a cambio de una inclinación hacia las necesidades empresariales o patronales, son por las que han tendido a considerárselas como parte de una burocracia inservible y disfuncional en cuanto que no resuelven los problemas de corrupción, agilización y mejora de los tramites y/o problemas de los derechohabientes. 87 Véase cita 53 del presente trabajo. 88 A mitad de los años noventa se vivía un panorama complicado y áspero: la firma del TLC, el levantamiento zapatista; las distintas privatizaciones al final del sexenio de Carlos Salinas de Gortari; el asesinato del candidato presidencial Luis Donaldo Colosio; el comienzo del sexenio de Ernesto Zedillo al mismo tiempo que el inicio de una fuerte crisis económica en 1995, integraban el espectro político y económico de esos años. En ese instante, mediante una reforma impulsada por el ejecutivo y votada en el Congreso a finales del mes de diciembre, con la aprobación de la mayoría de los diputados del PRI y sin ninguna discusión previa que integrara a las partes interesadas, se dio la aprobación de la ley del IMSS, el 15 de diciembre de 1995 publicada en el Diario Oficial de la Federación, y estableciendo su efectividad para el 1º de enero de 1997 (reformada más tarde para obtener su eficacia en julio del 97). Para conocer más acerca de ese contexto léase: Cordera Rolando, Crónicas de la adversidad, Cal y Arena, México, 1999, 288p. 89 La Ley del Seguro Social (LSS) de 1995 , implicó toda una reestructuración de la institución; en ese sentido, la división del seguro del IVCM, cambió su acumulación con respecto a las cuotas, comprendiéndose de la siguiente manera: la aportación total se configuraba, en el antiguo sistema, por un 8.5% del Salario Base de Cotización (SBC), (el cual es el salario con el que se aporta mínimamente al IMSS teniendo su contenido en el segundo capítulo de la LSS), al IVCM; con la reforma, el 8.5% se divide en dos: 4% constituido por 2.5% de Seguro de Invalidez y Vida y 1.5% para gastos de atención medica al pensionado dejados bajo su administración directamente al IMSS; y, el otro 4.5%, va directamente al Seguro de Retiro, Cesantía en Edad

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Propiamente, las Afores, como cuentas individuales, se componen por una serie de subcuentas propias para ser engrosadas con recursos, con el fin de que el trabajador pueda adquirir tanto su pensión, como el financiamiento para una vivienda; las subcuentas son: de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez (la principal), Aportaciones voluntarias, Aportaciones complementarias (venidas de la parte gubernamental), y Vivienda (aunque esta solo se encuentra de manera informativa, mas no manejada administrativamente por la institución bancaria). Respectivamente, las Afores, siguen funcionando mediante las cuotas obrero-patronales-estatales, con la diferencia del cambio en la aportación de cada participe en ellas: a. Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez. Esta subcuenta se conforma con las cuotas y aportaciones de:

1. Retiro, que aporta el patrón, consistente en el 2% del salario base de cotización (SBC). 2. Cesantía en edad avanzada y vejez, que aportan el trabajador (1.125%), el patrón (3.15%) y el gobierno (0.225%), cuyo total es de 4.5%. 3. Cuota social, que aportará adicionalmente el gobierno (5.5% del salario mínimo general) por cada día de salario cotizado, es decir, un peso por cada día trabajado, a partir de la vigencia de la NLSS y que se actualizará trimestralmente de acuerdo al Índice Nacional de Precios al Consumidor. […]

b. Subcuenta para vivienda. […] c. Subcuenta de aportaciones voluntarias. En la subcuenta en donde adicionalmente el trabajador podrá realizar aportaciones

voluntarias para que pueda disponer, al final de su vida de trabajo de una pensión mejor. Puede hacer retiros cada seis meses previo aviso a la administradora y en los términos que se haya pactado en el contrato respectivo.90

Como puede apreciarse, las cuotas de parte del trabajador aumentan, al mismo tiempo que las de parte del Estado; en cambio, del lado patronal, disminuyen sus aportaciones, dejando al trabajador como la parte que mayormente aportará.91 Dentro del funcionamiento del sistema individual se encuentran las llamadas Siefores, las cuales juegan un papel importante, como las cuentas de inversión de las entidades bancarias utilizables para incrementar el saldo de las Afores mediante la inversión de los Avanzada y Vejez (RCV) administrado mediante las Afores y las instituciones privadas. Gutiérrez Arriola, Angelina, México dentro de las reformas a los sistemas de salud y seguridad social en América Latina, UNAM-IEE-Siglo XXI, México, 2002, p. 104. 90 Morales Ramírez, María Ascensión, La recepción del modelo chileno…Op. Cit. p. 65-66. 91 De suma importancia son las críticas que el abogado laborista Néstor de Buen hizo en el momento de aprobación de la ley con respecto a la proporcionalidad de las cuotas en el nuevo sistema pensionario. El abogado indica que, finalmente, la parte que aportará mayormente serán los trabajadores, en tanto se les puede apreciar como una parte más de la económica nacional, esto es, en tanto pueda apreciarse el salario del trabajador y su entorno inmediato, como el aumento del IVA, de la inflación y de los insumos básicos, entre otros; considerando aquello, el aumento de las cuotas recae directamente en el trabajador, en segunda instancia en el Estado, el cual tendrá la “responsabilidad” de proporcionar la pensión, y, en último, de los patrones, que verán disminuidas sus ya de por sí bajas obligaciones. Véase: Acosta Córdova, Carlos y Corro, Salvador, “La nueva ley es muy técnica, difícil, y “el gran riesgo es que se apruebe por consigna” Zedillo y Borrego están engañando; por supuesto que su proyecto es privatizar al IMSS: Néstor de Buen.” En: Proceso, No 996, 4/12/1995, en: compilación de Proceso, 1994-2000.

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fondos en negocios u en obras productivas, en su mayoría, empresas privadas e inversión pública. Las Siefores están configuradas por diferentes cuentas de inversión, establecidas según la edad del trabajador, así, las 5 cuentas que conforman esta sociedad de inversión se dividen en: 1) menor a 26 años; 2) de 27 a 36 años; 3) de 37 a 45 años; 4) de 46 a 55 años, y 5) 56 años en adelante. Se realizó esta división bajo el criterio del nivel de riesgo de la inversión, estableciendo cortes según la edad; respectivamente, se invierte en cuestiones más peligrosas mientras más joven se halle el trabajador.92 Por otra parte, los requisitos han cambiado: para adquirir una pensión se ha incrementado el periodo de tiempo para hacerse con ella, además de establecerse cantidades mínimas de ahorro dentro de las cuentas individuales: La reforma establece que la pensión será otorgada al haber cumplido 65 años de edad,

o en caso de cesantía a los 60 años si se ha cotizado durante 1250 semanas. En la ley anterior se tenía derecho a la pensión de vejez o cesantía si se había cotizado por 500 semanas o 9.6 años; en la actual se requiere haber cotizado por 24 años. La posibilidad de un retiro anticipado sólo será posible si antes de los 60 o 65 años el trabajador tiene en su cuenta individual fondos superiores al 30% de la PMG. [93] La reforma contempla que los pensionados bajo el esquema de reparto deben permanecer en el mismo.

Si el trabajador no cotizó durante 1250 semanas, pero sí logró acumular 750, podrá retirar los fondos acumulados en su cuenta individual en una sola exhibición o seguir cotizando hasta cubrir las 1250 semanas, y tendrá derecho a las prestaciones médicas y a la PMG. Si cotizó menos de 750 semanas, retirará su saldo en una sola exhibición y no tendrá derecho a las prestaciones médicas. 94

La adquisición de una pensión se conseguirá cuando se reúnan los requisitos necesarios de obtención, sin embargo, cabe hacer la aclaración con respecto a que la pensión no será proporcionada ya por el Estado, por el contrario, será comprada a las instituciones bancarias, y las mismas, estarán obligadas a proporcionarla según la legislación

92 Para ver el grado de financiamiento de las Siefores y los años de edad remítase: http://www.consar.gob.mx/rendimiento_neto/rendimiento_neto.shtml, consultado: 21 de febrero del 2011. Una de las preocupaciones habidas por la inversión de los recursos se encuentra en analizar el tipo de inversión que se hace junto al grado de peligro y vulnerabilidad existente, ya que, en dado caso de que los ahorros se pierdan por algún movimiento bursátil o económico, se tiene contemplado que los ahorradores jóvenes puedan recuperar su inversión, mientras que los candados existentes para los trabajadores maduros (la cerrazón de la inversión a negocios riesgosos) evitará la perdida de los suyos. En cierto sentido, no se tiene contemplado mecanismos adecuados que funcionen en caso de que exista alguna depreciación bancaria o crisis económica que ponga en tela de juicio los fondos pensionarios contenidas tanto en las Afores como en las Siefores. 93 Las siglas se refieren a Pensión Mínima Garantizada, ó, la pensión obligatoria brindada por el Estado a los trabajadores encontrados en la situación de no haber alcanzado todos los requisitos necesarios para obtener una pensión por cuenta propia; esta pensión estaría compuesta por el salario mínimo mensual correspondiente al salario del Distrito Federal estatuida dentro de la LSS de 1995. La adopción de la medida por de parte del Estado tiende a fijar serias críticas en el sentido del “ahorro” al que supuestamente se apeló con la reforma a la LSS, pues, puede ser que con el pasó de los años, las reformas y la utilización del régimen individual no significará un ahorro real, ya que el Estado estará obligado a pagar las pensiones mínimas a una gran cantidad de trabajadores que no habrán alcanzado a completar los requisitos para obtener una pensión digna. 94 Gutiérrez Arriola, Angelina, México dentro de las reformas a los sistemas de salud…Op. Cit., p. 108.

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pertinente.95 Se podría decir conforme a esto último, que, finalmente, el régimen de jubilaciones y pensiones fue privatizado en su totalidad, primero, estableciéndose como un pilar adicional, para después separarlo totalmente de la institución, dejando sin ese derecho básico a la población trabajadora. Muchos cuestionamientos han surgido a partir de la privatización del régimen pensionario, de entre los cuales se encuentran los que indican una falsa idea de ahorro proveniente de la utilización del nuevo régimen, pues tanto la transición de un sistema a otro como el funcionamiento del mismo costará al Estado mexicano gran cantidad de recursos a pagarse en una amplísimo periodo de tiempo, por lo que el ahorro del funcionamiento del sistema público será inexistente;96por otra parte, la utilización de los recursos acumulados de las Afores con el fin de fomentar el ahorro y la inversión en medios de financiamiento del sector productivo nacional es inexistente,97 e inclusive, la imposibilidad de los trabajadores de no poder hacerse de recursos necesarios para obtener una pensión, (frente a condicionamientos actuales y del futuro próximo como los serán los 95 No existe mucha información con respecto a la compra de los seguros por los trabajadores en el momento de haber juntado lo suficiente y de haber completado los requisitos necesarios; se cree, que las instituciones bancarias ofrecerán el propio seguro, volviendo a quedarse las pensiones bajo su administración. 96 La transición de un sistema a otro dejó a los trabajadores en tres tipos de posiciones: 1) los trabajadores retirados, beneficiarios del nuevo sistema; 2) los trabajadores activos obligatoriamente trasladados al nuevo sistema; y 3) los nuevos o próximos trabajadores incluidos totalmente en el nuevo régimen. La transición de los segundos al nuevo sistema no llevó consigo un bono de reconocimiento (como lo fue en el caso de Chile en el que los bonos se daban por haber acumulado recursos en el viejo sistema), por el contrario, se traspasó a los trabajadores con el discurso de los beneficios del sistema individual y bajo la idea de haber obtenido un “nuevo derecho”. Por su parte, los trabajadores del régimen de beneficio definido seguirán obteniendo su pensión normalmente, gracias a los fondos acumulados por años en el sistema de reparto, sin embargo, esos recursos no durarán para siempre, por lo que se ha programado la utilización de financiamiento público en el momento en que las reservas toquen a su fin. Este último caso plantea el problema del ahorro nuevamente, puesto que se cree que las últimas generaciones beneficiaras del antiguo sistema de reparto durarán hasta el año de maduración del mismo, en el año 2022 (25 años desde la fecha de inicio: julio de 1997), siendo que hasta esa fecha se mantendrán con recursos públicos las pensiones de los trabajadores retirados, trayendo consigo un costo adicional al Estado. Ruiz Moreno, Ángel Guillermo, Las Afore. El sistema de ahorro y pensiones mexicano… Cit. Por igual, en esa fecha veremos las primeras generaciones salidas totalmente del sistema individual frente a una imposibilidad de que los recursos ahorrados no generen lo suficiente para la obtención de una pensión, contemplando la intervención del Estado en proporcionar pensiones mínimas o sustentar con demás aportaciones, las pensiones privadas 97 Una de las razones de carácter financiero por las que se dijo se aplicaría la reforma sería, porque en cuestión de ahorro, después de las crisis económicas y financieras de los 80, se había dejado de invertir y de ahorrar, por lo que existía un cierto déficit de inversión productiva, por lo mismo, se buscaría incrementar el ahorro de las personas por todo medio posible con el afán de que los recursos sirviesen para el financiamiento de empresas o de sectores productivos importantes, mediante intermediarios como lo es la Banca, y para la suministración de recursos al sistema financiero, se requería, la inserción de los recursos de los trabajadores en el sistema financiero. Véase: “Treviño Saucedo, Leticia Felicidad, El papel de las administradoras de fondos para el retiro como instrumentos de crecimiento económico”, en: Osorio Saúl y Ramírez Berenice, Seguridad e inseguridad social: los riesgos de la reforma, UNAM, IIE, DGAP, Triana, México, 1997. En este sentido, la creación de las cuentas individuales efectivamente logró un aumento del ahorro, aunque, se tiene muchas dudas con respecto a su funcionamiento e inserción en la inversión productiva nacional pues, se dice, las inversiones no están yendo a sectores productivos, sino que por el contrario, se invierten en bonos estatales. Para abundar en ésta crítica léase: Levy Orlik, Noemi, “Los efectos de la privatización de fondos de pensiones en el financiamiento de la inversión y el crecimiento económico en México”, en: Guadalupe Mántey, y Noemí Levy (coord.),Financiamiento del desarrollo con mercados de dinero y capital globalizados, , UNAM-DGAPA-Acatlán-Porrúa, México, 2003, pp. 179-205.

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bajos salarios, la enorme flexibilización laboral, tasas de desempleo agravante, capitales flotante entre muchos otros). Una de las críticas más agudas se encuentra en que, institucionalmente, la separación del régimen individual provocó una fase de reacomodo que terminaría en la única administración por parte de la institución de los servicios médicos. La separación se pensó como una solución a los problemas financieros del IMSS, sin embargo, hasta la fecha no se han solventado, sino por el contrario, se han mantenido y agravado a un punto en que creemos que con la justificación de esa insolvencia financiera la institución terminará siendo privatizada para su propia salvación. Sostenemos esta afirmación porque, propiamente, la creación del SAR junto con la privatización del régimen de jubilación son parte de un proceso consistente en desarmar la institución -a partir del debilitamiento de la misma-, manejada por etapas muy puntuales, consistentes en la separación o delegación de funciones u organismos de importancia para el conglomerado institucional; los otros ejemplos que podemos mencionar para sostener ello se encuentran, primero, en un cierto desabasto de recursos económicos y financieros de parte de los últimos gobiernos federales al promocionar sistemas aleatorios de seguridad social (como los programas Oportunidades o el Seguro Popular);98 y, por las reformas que se le han hecho a la LSS con respecto a la provisión de vales para medicinas en el caso de que no las halle en el IMSS.99 Lo que podemos percibir con el desarme institucional del IMSS es una separación plena del Estado de sus tareas, en otras palabras, la delegación de servicios y tareas de la institución dejada a privados posicionó al Estado como un vigilante y sancionador de los problemas de seguridad social, ya no, como el principal arbitro e interventor de problemas de salud o previsibilidad social de la población; el caso de las pensiones es el más esclarecedor, pues con la utilización del régimen individual, se le desprotege al trabajador de las dificultades existentes tanto en el mundo laboral como en su vida diaria, y se le deja

98 Los programas como lo son Pronasol, Oportunidades o el Seguro Popular son una manera de parcializar a la seguridad social entre los grupos más necesitados, dado que se proporcionan los servicios médicos (o de alimentación y necesidades básicas) a los grupos más vulnerables, en situación de pobreza extrema o miseria; a esta manera de concentrar los recursos de la seguridad social se le llama “Focalización”. Dos criticas conllevan la utilización de los programas focalizados: uno, es que parte del presupuesto dirigido a las grandes instituciones de seguridad social, se destina a los programas, en tanto pueden convertirse en clínicas, medicamento, equipos, y personal, etcétera; dos: como los programas focalizados están concentrados en cuidar a los sectores más desprotegidos, se deja en situación de vulnerabilidad a otra gran parte de la población que por igual necesita de esos servicios (la parte de la población que se encuentra en estratos medios con empleos inseguros e inestables cuales no tienen asegurados su situación económica) lo que puede provocar que caigan en la situación de miseria o pobreza extrema. 99 La polémica reforma al artículo 91 de la LSS nombrada coloquialmente como “Ley SIMI”, consistente en el otorgamiento por parte de la institución de vales de medicinas a los derechohabientes del IMSS que no encuentren sus medicamentos en las farmacias de la institución, es otro de los ejemplos de una constante desarticulación institucional, pues con ésta reforma se beneficia a las grandes cadenas farmacéuticas al proporcionarle a su distribución a la gran cantidad de medicamentos existentes y de subsidiarlas mediante la expedición de los vales. Podemos entender esa acción como el traspaso de la parte medicinal pública al mercado. “Aprueban que el IMSS dé vales de medicina a derechohabientes”, en: http://www.jornada.unam.mx/2010/10/27/index.php?section=sociedad&article=040n1soc, consultado el día: 24 de febrero del 2011.

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a su trabajo personal el hacerse de su patrimonio sin depender del Estado o de la obligatoriedad patronal.100 La situación del IMSS en esos planos es muy delicada si consideramos su transición administrada e intervenida por el Estado a una administración pura del mercado. La advertencia no solo se ha planteado para esta institución, sino para todo el conglomerado de Seguridad Social en el país, así, las demás instituciones se verán insertas en ese viraje de la seguridad social que va de una real preocupación social, a una explotación de las necesidades poblacionales por y para los grandes negocios privados.

100 Puede entenderse ello como una desagregación de derechos, un rompimiento total con las luchas laborales y sociales y los propósitos de la seguridad social. El cambio del régimen pensionario fue una violación directa de los derechos laborales protegidos por la Constitución Política de 1917.

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3.- Entre la transición demográfica y el estancamiento productivo: los motivos de las reformas a los sistemas pensionarios públicos.

Las reformas hechas a la seguridad social en las últimas décadas no solo demostraron una transformación radical respecto a las condiciones de seguridad social y de previsión en las condiciones de vida de la población mexicana, sino que fueron comprendidas y aplicadas como una rápida solución a los problemas que afectarán a la población mexicana en décadas próximas. Sin duda alguna, de entre los múltiples problemas que vendrán, los de mayor importancia involucran al desarrollo demográfico que vivirá la población mexicana para mediados del siglo XXI como lo muestran las tendencias en materia de políticas laborales y prospectivas económicas esperadas para ese periodo de tiempo. Esos fenómenos no solo generaron una preocupación con respecto al futuro de las instituciones defensoras de derechos sociales, sino, también, un inquietud muy concisa en las repercusiones que tendrán en temas tales como el futuro financiero, alimenticio, electoral y de estabilidad política del país. En sus inicios, México, contaba con un aproximado de entre 10 y 15 millones de habitantes salidos de la contienda armada de la Revolución Mexicana; esa cantidad tendió a cuadruplicarse a medida que transcurría la primera mitad del siglo, gracias al desarrollo económico nacional, cristalizado en los modelos económicos de sustitución de importaciones y en el modelo llamado “desarrollo estabilizador”. A la par de esos periodos, se crearon las instituciones de seguridad social, abatiendo las enfermedades y defunciones más recurrentes entre la población mexicana de esos años.101 Subsecuentemente vendría una explosión demográfica aún mayor, provocada por el desarrollo económico social de los años 50 y 60, desembocando en el aumento a 50 millones de personas en la década de los 70, lo que orillaría a los especialistas a realizar un análisis sobre el crecimiento poblacional de las décadas siguientes. Conjuntamente se iniciaría la aplicación de políticas dirigidas a un mejor control de natalidad y de previsibilidad a futuro de las familias mexicanas.102 101 “Habían pasado cerca de 25 años de concluido el movimiento armado y sus consecuencias inmediatas. El país se estaba reponiendo política, social y económicamente. Lo mismo sucedió con la dinámica demográfica: de 1920 a 1940 la población experimentó un crecimiento lento durante los primeros diez años; de una población de 14.3 millones en 1921 pasó a 16.5 millones en 1930 con una tasas semejante a la de los años iniciales del siglo, de alrededor de 1.2%. La mortalidad empezó a decrecer nuevamente, acelerando su tendencia hacia la baja en el decenio de 1930-1940. La primera manifestación de continuidad en el incremento demográfico se observa en esos años, cuando la tasa crecimiento se eleva a 1.7% anual. […] En este decenio la población continuó su gran expansión: de cerca de 20 millones de habitantes en 1940 pasó a casi 26 millones en 1950…” Narro Robles, José Moctezuma Barragán Javier (comp.), La seguridad social y el Estado moderno, México, IMSS, FCE, ISSSTE, México, 1992, p. 142-143. De la misma manera, el autor expone los beneficios devenidos de la creación de la seguridad social: “Los efectos de la seguridad social tuvieron dos vertientes: i) reducir los niveles de mortandad, y II) coadyuvar a incrementar la dinámica de la población del país. […] la mortalidad decreció rápidamente durante los decenios de 1940 a 1970, de 22 defunciones por mil habitantes a casi 9 por cierto respectivamente en esos años; la mortalidad infantil también tuvo una baja apreciable de 123 muertes de menores de un año por mil nacidos vivos a 66.”Ibidem 102 La Nueva Ley de Población de 1974 establecía una nueva forma de control poblacional mediante el control de la natalidad, de manera que la población no se expandiera exponencialmente sino que disminuyera su cantidad, y, de la misma manera, mejorara su calidad de vida: “Para lograr aminorar la dinámica demográfica

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A final de siglo las perspectivas poblacionales eran muy distintas a las de la década de los setenta, la población se había duplicado a pesar de la aplicación de las políticas de control de natalidad, llegándose a tener en el país más de 91.2 millones de habitantes para el año de 1995, avizorándose, además, un cambio radical en la estructura poblacional del país: Con una estructura de población fundamentalmente joven, la tasa global de fecundidad

se redujo a 6.7 hijos por mujer en 1970 a 2.6 hijos en 1997;[…] Dentro del crecimiento natural de la población la esperanza de vida al nacer se incrementa a 40 años en 1940 a 62.1 en 1970 y a más de 73 años en 1997; la tasa de mortalidad se redujo a 23 mil por habitantes en 1940 a 5.1 por mil en 1990 y a 4.5 en 1997, en tanto la tasa de mortalidad infantil pasa de 68.5 por mil nacidos vivos en 1970 a 17.5 en 1995.103

Los cambios en la población preveían un proceso nuevo dentro de la historia de la nación: la llamada “Transición demográfica”, ó, el cambio dentro de las estructuras poblacionales que han configurado a la población mexicana en el siglo XX. La nueva etapa por la que el país está pasando se caracteriza por la inserción de la población mexicana dentro de una sociedad adulta, entendiéndose esto como el paulatino envejecimiento de la población, dejando de ser una población mayoritariamente joven. Iniciándose, además, la aparición de las consecuencias de ese cambio, como lo son las bajas tasas de mortalidad y de natalidad, un periodo más amplio de vida y un cambio dentro de los padrones epidemiológicos. Esa transición de una sociedad predominantemente joven a una conformada mayoritariamente por personas adultas, tiende a ser estudiada demográficamente en dos etapas: una, caracterizada por el inicio de la transición en el que se presentaran grandes grupos poblacionales en edades jóvenes y productivas. La segunda, propiamente consta del envejecimiento masivo de la población junto con un control mayor de la misma y de cierta disminución con respecto al total poblacional.104 Denominado comúnmente como Bono demográfico, la primera etapa de la transición será comprendida por un periodo de tiempo de alrededor de 30 años, comenzando por el inicio de siglo, en el año 2000, (pronosticado desde finales de la década de los 90) y llegando

que se había desarrollado en los años anteriores, la ley identifica varias medidas necesarias: i) realizar programas de planeación familiar por medio de los servicios educativos y de salud pública de que se disponga en el sector público, con absoluto respeto a los derechos fundamentales del hombre y a la preserveración de la dignidad de la familia; ii) influir en la dinámica de la población de la población mediante los sistemas educativos, de salud pública, de capacitación técnica y profesional, y de protección de la infancia, y iii) disminuir la mortalidad.” Ibid. p.145 103 Gutierrez Arriola, Angelina, México dentro de las reformas a los sistemas de salud y seguridad social en América Latina, UNAM-IEE-Siglo XXI, México, 2002, p. 69. 104 Hemos tomado esta división del trabajo de Ham Chande y Nava Bolaños, “La discrepancia entre los dividendos demográficos y las pensiones de retiro”, en la cual se estudia esa transición demográfica con respecto a la cantidad de pensiones y los beneficios que vendrán de la utilización del sistema individual; en ese sentido seguiremos usando parte de la información e ideas de ese trabajo para complementar el nuestro. Ham Chande, Roberto, y Nava Bolaños, Isabel, “La discrepancia entre los dividendos demográficos y las pensiones de retiro”, en: Ham Chande, Roberto, P. Ramírez, López, Berenice, Valencia Armas, Alberto, (coord.) Evaluación y tendencias de los sistemas de pensiones en México, Porrua- IIE-El colegio de la frontera norte-UNAM, México, 2008, p. 55.

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hasta su clímax en el año 2030; se le llama “Bono” por la existencia de amplios márgenes de población conformada por jóvenes o personas en edad laboral, lo cual, traerá una oportunidad única para el desarrollo nacional al tener esa enorme cantidad de personas aptas para laborar. La segunda etapa comprenderá desde inicios de 2030, hasta finalizar la primera mitad de siglo en 2050, con lo que se experimentara la transición total, en otras palabras, el envejecimiento de la cuarta parte de la población, además de un acontecimiento no visto desde finales de la Revolución Mexicana: la disminución parcial de la población. Para el año 2005, la población total del país se encontraba en 103 946 866 millones de habitantes; según el último conteo nacional de población, realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en 2010, la cifra asciende a 112 336 538 millones de habitantes y se prevé un aumento a 120 928 075 millones para el 2030, teniendo una cierta estabilidad poblacional para el año 2040en la que habrá 122 936 136 millones de habitantes, para finalmente disminuir a 121 855 703 millones para el año 2050.105 El aumento de la población en la transición demográfica se percibe como una tendencia nueva dentro de la sociedad mexicana. Los cambios poblacionales que se proyectan con características nuevas, correspondientes a bajas tasas de natalidad y de mortalidad, a un alargamiento en el periodo de vida y a la transición epidemiológica (o, el cambio en el padrón de enfermedades de la población), cambiando el perfil de la sociedad mexicana en la primera mitad del siglo XXI. La tasa de natalidad en la transición se conforma por un descenso drástico de la misma, al igual que su estabilización. Con ello queremos decir que la natalidad disminuye y se mantiene en una cantidad delimitada por un largo periodo de tiempo; la cantidad de concepciones por mujer para el año 2000 se encontraba en 2 hijos, lo cual se redujo a 1.85 hijos en el año 2010, cifra, que conservará esa proporción de nacimientos hasta mitad de siglo.106 El estudio de las tasas de mortalidad se realiza conforme a dos factores directrices de ese fenómeno: el grado de mortalidad infantil, existente en los primeros años de edad de los niños (en especial en el primer año). Se entiende que el grado de mortalidad infantil en el país ha descendido en los últimos años, gracias al avance de las tecnologías medicas, a una distribución mayor del acceso medico a la población (en parte, por los programas 105 Proyecciones de la población de México 2005-2050, CONAPO, México, 2006, p. 21 Ubicación en: www.conapo.gob.mx/De la misma manera puede consultarse: La población de México en el nuevo siglo, CONAPO, México, 2001. 106 La manera en cómo se mide la fecundidad es mediante la utilización de la llamada Tasa Global de Fecundidad (TGF), comprendida como el conjunto de datos analizados periódicamente con la información de los censos poblacionales. En este caso se hace uso de las funciones logísticas extraídas de los datos de entre 1965 y 2005 los cuales comprenderán el comportamiento en la tasa de fecundidad del siglo XX. Proyecciones de la población de México…Op. Cit., p. 17-18. Con respecto a la cantidad de recién nacidos en las décadas siguientes, se comprende una disminución gradual, encontrándose las siguientes cifras: 2010, 1 926 148 nacimientos; 2020, 1 814 975 nacimientos; 2030, 1 619 405 nacimientos; 2040, 1 463 895 nacimientos; y, 2050, 1 347 882 nacimientos. Como se nota, la disminución de la población infantil tiende a situarse en un aproximado de 100 000 mil niños nacidos por cada década. Ibidem. Cifras. Consúltese en: http://www.conapo.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=36&Itemid=234

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focalizados de salud), y, a las políticas dirigidas hacia la medicina y salud preventiva. Las cifras revelan una mayor disminución de la mortalidad infantil en los próximos 40 años, teniendo una tasa promedio de 4.0 defunciones por año (establecidas en las décadas por venir): en 2010, con una cantidad de 14.2 defunciones por cada 1000 nacidos por año; en 2020, serán 10.0; en 2030, serán 7.0; 2040, 4.8; y, 2050, 3.2 defunciones por cada mil.107 El segundo factor de medición para las tasas de mortalidad se basa en la expectativa de vida de la población, calculada por el periodo de tiempo que tiene una persona al nacer y la posibilidad de su muerte natural. Respectivamente con el primero, las cifras indican un importante aumento en el periodo de vida de los mexicanos, presentándose incrementos de 1 a 2 años en la cantidad de vida de las personas por década, esto es, el aumento gradual de la edad poblacional en tanto se le agrega ese periodo de tiempo a su vida; es así que en el 2010, la tasa media de mortalidad,108 se encuentra en 75.4 años; en 2020, se hallará en 77.1 años; en 2030, en 78.8 años, 2040, en 80.4 años; y finalmente en 2050, 81.9 años.109 Por otra parte, en el análisis del número de defunciones de manera natural se pronostica un incremento aparejado al crecimiento total poblacional, llegando a un aproximado de 100 000 defunciones por década; de la misma manera, siguiendo la tendencia, las tasas de mortalidad por cada mil habitantes se sitúan en un aproximado de 2.0 de incremento a la medida base, observando que para 2030 se tendrán 6.6 difuntos por cada mil, y para 2050, serán 9.8 defunciones por cada mil.110 Otro de los grandes cambios en desarrollo es el concerniente a la transición epidemiológica, ó, el cambio dentro del patrón general de enfermedades infecciosas que sufre la población mexicana. El cuadro de enfermedades presentadas por la población por un amplio periodo de tiempo constaba de enfermedades de tipo infecciosas-contagiosas (influenza, tuberculosis, cólera, gripe, tos), que no constan de un mayor peligro de defunción si se tienen los cuidados adecuados, como suelen ser tratamientos cortos, eficaces y de muy bajo costo. El desarrollo de nuevos padecimientos de tipo crónico-degenerativos amplía y cambia el panorama epidemiológico nacional, pues ese tipo de padecimientos son casi siempre mortales, de muy larga duración en su alivio o control, 107 A pesar de tener bajas tasas de natalidad, en la primera mitad del siglo, las mismas seguirán siendo muy altas a comparación con otros países. Japón es la nación comparada en términos de mortalidad (en general) y mortalidad infantil, ya que al tener los periodos de vida más amplios, y las tasas de defunciones infantiles más bajas son tomadas como ejemplo a seguir. Proyecciones de la población de México… Cit. p. 16. 108 La Tasa Media de Mortalidad es conformada por la cifra media de la defunción de los dos géneros humanos, el masculino y el femenino, ello, por el hecho de que las mujeres tienden a vivir más años que los hombres, por lo que encontrar esa cifra intermedia determina en buena medida la tendencia de expectativa de vida de la población en general. 109 Usando las cifras de mortalidad por sexo, tenemos: 2010: Hombres, 73.1, Mujeres, 77.8años; 2020 Hombres, 74.8, Mujeres 79.4 años; 2030, Hombres, 76.6, Mujeres, 81.0 años; 2040, Hombres, 78.3, Mujeres, 82.6 años; y, 2050, Hombres, 79.9, Mujeres, 83.9 años. De nuevo, la comparación inmediata con respecto a la expectativa de vida es con la habida en Japón, dado que para el 2050 tendremos los años de expectativa de vida con los que en la actualidad cuenta el país Nipón. Ibid. p. 16. 110 Las cifras exactas según la periodización por décadas que hemos hecho son las siguientes: en la totalidad de defunciones por década se encuentra: 2010, 536 683; 2020, 649 102; 2030, 799 449; 2040, 1 015 181; y, 2050, 1 200 005 defunciones. Con respecto a la tasa, las cifras arrojan: 2010: 5.0; 2020, 5.6; 2030, 6.6; 2040, 8.1; y 2050, 9.8 defunciones. La última cifra confirma el hecho del decrecimiento poblacional a raíz de su envejecimiento. Proyecciones de la población de México…Op. Cit.

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implicando tratamientos prolongados y costosos (cuestiones tales como la diabetes, los problemas cardiovasculares, el cáncer, o enfermedades infecciosas de transmisión sexual como el SIDA o la Hepatitis son ejemplos de ellos).111 La llegada de estas nuevas enfermedades está íntimamente ligada con los datos de mortalidad vistos anteriormente, de lo que se deduce que la transición corre en el mismo periodo de tiempo: desde finales de los años 90 hasta la primera mitad del presente siglo, en las que se seguirán presentando los dos tipos de padrones epidemiológicos. La búsqueda por aliviar y controlar a las nuevas enfermedades significará una fuerte repercusión en los sistemas de salud de la población mexicana.112 Si bien, gran parte de la transición demográfica se explica por el aumento poblacional y la transición epidemiológica, el punto más importante y delicado de ese proceso se halla en las edades promedio que tendrá la población en perspectiva al 2050, siendo un análisis ya confirmado el que sugiere un paulatino envejecimiento de la población en una mayor proporción que en décadas anteriores. El análisis de la pirámide poblacional (los datos de edad con respecto al tiempo), nos dan muestra de cómo la población envejece rápidamente en el periodo de tiempo de la transición, revelando, una disminución de las personas jóvenes frente un aumento de las personas maduras o de tercera edad. Éste proceso tiende a ser estudiado por la media poblacional, ó, la edad promedio por la que la gente envejecerá paulatinamente en los próximos 50 años.113 Las mediciones se hacen conforme una división de edades, contando con un promedio de entre 4 y 5 años por edad (de 0 a 4 años, de 5-9 años, o de 10-14 años, por ejemplo); al ser una cantidad bastante amplia de edades dependiendo el envejecimiento poblacional por años, hemos dividido ese análisis en 4 grandes sectores: Niños, que va de los 0 a los 14 años; Adultos Jóvenes, que van de los 15 a los 34 años; Adultos Maduros conformado por edades de entre 35 a 64 años; y, personas de la tercera edad, de los 65 años en adelante.

111 Uno de los inconvenientes en el uso del término “transición epidemiológica” resulta en el hecho de que no será una transición como tal, es decir, las enfermedades crónico-degenerativas no sustituirán del todo a las infecciosas, sino que se encontrarán entremezcladas. Esto es así, porque hasta la fecha existen regiones del país sin acceso medico básico o en condiciones de extrema pobreza en las que las enfermedades infecciosas se presentan y llegan a ser mortales para las poblaciones en cuestión. Véase: Veinticinco años de transición epidemiológica, México, CONAPO, p. 16, consultado en: www.conapo.gob.mx/publicaciones/sdm/sdm1999/99002.pdf, 13 Marzo 2011. 112 Uno de los grandes problemas con la seguridad social y en especial con los regímenes de pensiones se encuentra, justamente, en que con el aumento de periodo de vida de la población y la llegada de las enfermedades crónico-degenerativas, las instituciones de seguridad social han tenido un aumento en el costo a la atención de las personas que sufren esas enfermedades en un periodo más largo de tiempo; en el caso de las pensiones, el costo de mantenerlas dado el incremento de la edad de la mayoría de la población presenta un problema importante para las instituciones de salud y de previsión social del país. 113 Al igual que con los datos de mortalidad, las medidas de envejecimiento son obtenidos en primera instancia por la división entre mujeres y hombres, para posteriormente, comparando las cifras entre los dos géneros, establecer una medida promedio, midiendo prospectivamente el envejecimiento poblacional. Nosotros usaremos la media poblacional dada su utilidad y practicidad. Si se quiere observar el panorama a futuro desde los datos de género, consúltese: Proyecciones de la población de México…Op. Cit. Cifras. p. 21.

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En 2010, el promedio de niños se hallaba en 10 830 431 millones, disminuyendo, a partir de ese momento, en promedio, en un millón de personas por cada década; las cifras para el año 2020 se encuentran en 9 002 446 millones; para el 2030 serán 8 495 408 millones; en 2040 habrá 7 332 346, para finalizar, en 2050 serán de 6 966 501 millones de niños. Los adultos jóvenes tienden a ir en la misma línea que los niños, en otras palabras, vivirán una disminución inminente; la cantidad promedio de jóvenes se encuentra dividida dadas las edades más jóvenes, el rango entre 20 y 34 años de edad, descenderá masivamente conforme pasa el tiempo contando en 2010 con 9 787 559 millones de personas jóvenes, para situarse en el año 2030 en 8111 700 millones, decayendo hasta 7 048 908 millones de jóvenes entre 2040 y 2050. Por su parte, la población de entre 15 y 19 años, mantendrá su estado de 10 453 089 millones de 2010 hasta 2020, cuando se aparejará con la otra cantidad de jóvenes adultos (20-34), sumando 9 448 075 millones, teniendo la misma tasa de disminución al llegar a 2030 con 8 315 246 millones y en 2050 con 7 035 384 millones. Para el año 2030 la población joven total (contando a los niños) será de 59 144 303 millones, siendo el 49% del total de la población de ese momento (de un total aproximado de 120, 928 075 millones de personas en el país). La gran proporción de jóvenes que habrá entre el 2010 y el 2030 es el llamado Bono demográfico, toda una enorme fuerza de trabajo a la que se le deberá brindar educación, salud, empleo y perspectivas a futuro, pues, de no ser así, esas generaciones, junto con los planes para impulsar económicamente al país, quedarán subsumidos por la avalancha generacional de personas adultas que entre el 2025 y el 2030 comenzará a surgir.114 El gran cambio de la población mexicana se localiza en los sectores siguientes, los adultos maduros y los de tercera edad, pues su aumento es tal, que llegarán a ser una cuarta parte de la cantidad de población existente en el futuro. En el caso de los adultos maduros, de 35 a 64 años de edad, para el año 2010, el promedio de los mismos se centrará de la siguiente manera: los adultos de entre 35 y 49 años fueron de entre 6 254 607 y 8 104 443 millones; aumentarán en casi un millón por década siendo que para 2020 habrá entre 7 767 048 y 8 579 308 millones, para mantener su cifra arriba de 8 millones durante las décadas de 2030 y 2040, contando que a partir del 2050 su cifra descenderá en ese mismo millón a entre 7 193 702 y 7937 788 millones de personas. El segundo grupo de entre 50 a 64 años ascenderá en su número: en 2010 había de entre 3 011 235 y 5 089 478 millones; de la misma forma que en el grupo anterior, su aumento será

114 En el trabajo presente nos mostramos críticos con respecto a las políticas públicas en el uso del Bono Demográfico, ya que desde que inició éste proceso en los años 2000 (teniéndose conocimiento desde los años 70), no se han aplicado medidas para aprovechar ese bono de juventud, por el contrario, la situación de las personas jóvenes se contempla en un difícil panorama: empleos mal pagados, pocas perspectivas laborales, altos grados de desempleo, una demanda masiva educacional que el Estado no puede –o no quiere- proporcionar, entre muchas otras cosas más. Por igual, puede aseverarse que el bono demográfico es utilizado en detrimento de las generaciones jóvenes, pues los bajos índices laborales, una alta flexibilización y la gran movilidad laboral, tienden a beneficiar, en su mayoría, a los grandes capitales internacionales que buscan mano de obra barata.

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de aproximadamente un millón de personas por década, contando en 2020 con entre 4 632 496 y 6 915 508 millones; para 2030 aumentará de entre 6 382 086 y 7 836 994 millones, manteniendo la cifra, no solo en 2040 (7 321 864 y 8 382 315) sino hasta 2050 con 7 906 712 y 8 475 784, su disminución se espera para periodos posteriores. Esa cantidad de adultos tendrá su incremento gradual partiendo de 29% del total de la población, en 2020 a casi 40% de la población para las décadas del 2030, 2040 y 2050, con lo que posteriormente ese sector se encaminará a envejecer, es decir, a encontrarse arriba de los 65 años de edad.115 Tal vez, el siguiente nivel es el que mayor preocupa dentro del contexto de la seguridad social al constatarse un incremento neto dentro de la población de personas de la tercera edad, con respecto a la población en general y a las edades anteriores. Las edades que van de los 65 años en adelante (aquí tomaremos hasta los 85 años, por ser la esperanza de vida esperada para el 2050), cuentan con un aumento, de entre 1 y 2 millones después de la década de 2030, aún cuando con anterioridad a esa fecha los niveles se mantenían. En el año 2010 existían entre 706 312 mil personas (personas de entre 80-84 años) y 2 290 174 millones (personas de entre 65 a 79 años); para el año 2020 las cifras no aumentan sustancialmente, aunque sobrepasan el millón de personas: van de 1 010 027 a 3 405 399 millones; es para la década 2030 que se percibe el final del bono demográfico, significando el incremento de la población en cerca de 2 millones, encontrándose entre 5 176 243 millones; en las siguientes dos décadas el aumento seguirá a tal proporción que este grupo representará cerca de una cuarta parte de la población, pues en 2040 habrá 6 603 657 millones, situándose en la cúspide de aumento en el año 2050 en el que habrá 7 202 464 millones de personas.116 El aumento de esa cantidad de personas al final de la transición demográfica de entre mediados de la década del 2030 y el 2050 tiene múltiples implicaciones de suma importancia para la seguridad social. La situación de los jubilados y pensionados es la que parece ser la de mayor preocupación en el sentido de pronosticar la insuficiencia de recursos para sostener las pensiones que progresivamente irán otorgándose, la enorme cantidad de tiempo por persona al ser obtenida la pensión, el papel determinante del Estado al brindar pensiones básicas que garanticen la vida digna de las personas, la fragilidad del sistema pensionario en el futuro y la enorme cantidad de personas desprotegidas victimas de no haber reunido los requisitos para obtener una pensión mínima. Es por ello que el estudio en los sistemas pensionarios es tan importante, dados los diferentes escenarios a

115 Los datos son los siguientes: en 2020 esta población será de 33 655 091 millones, con una población esperada 115 762 389 millones (29%); en 2030, alcanzará los 47 464 288 millones con una población de 120, 928 075 millones de personas (39%); 2040 será la cifra más alta con una población de adultos mayores de 49, 147 075 de un total de 122 936 136 millones (39%); para finalizar en una disminución en 2050 con 47 146 156 millones, de una población de 121 855 703 millones (38%). Proyecciones de la población de México... Cit. Cifras. p. 21 116 Las cifras globales correspondientes al aumento de esas edades (las que indican edades de 85 años en adelante) son las siguientes: 2020, 9 323 478 millones de 115 762 289 millones (8%); 2030, 14 319 484 millones de 120 928 075 millones (11%); 2040, 20 521 788 millones de 122 936 136 millones (16%); y, 2050 25 885 901 millones personas de 121 855 703 millones (21%). Ibidem.

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futuro que significa tener un régimen pensionario individual junto con el desarrollo (o retroceso) institucional de la seguridad social, cuales determinarán el quehacer con esa gran cantidad de población. El análisis de los cambios demográficos, de la inestabilidad y deterioro de la seguridad social repercuten en un aspecto aún más importante dentro del contexto general del país a 50 años: el de la seguridad nacional. Si nos ponemos a analizar las diferentes cifras que arroja el total de la economía mexicana, partiendo de la idea de la inmovilidad del modelo económico, nos percataríamos de que los bajos rangos de empleo, de productividad y la estabilidad económica crearán un contexto de inconformidad masiva, lo que puede ser traducido en diferentes tipos de manifestaciones o movimientos populares.117 Puede parecer aventurado hacer esta afirmación, a pesar de ello, las cifras económicas desde la inserción del neoliberalismo demuestran una parálisis de la economía mexicana dada la total inexistencia de un crecimiento económico desde los años 80,118traducido en cifras del PIB por debajo del 5%.119 Por igual, puede apreciarse el alza inflacionaria que ha estado permeando en los últimos años a raíz de las malas condiciones económicas y de la crisis financiara ocurrida en Estados Unidos en el año 2008, encareciendo la vida de millones de mexicanos sujetos a la ganancia de entre 1 y 3 salarios mínimos.120 Conforme a las cifras de desempleo y desocupación, las tendencias se muestran menos favorables, encontrando en el cuarto trimestre del 2010 una desocupación del 5.4% (sobre

117 No es propósito de este capítulo hacer un análisis profundo sobre la relación entre la seguridad nacional, el envejecimiento poblacional y las debilidades económicas, ello conllevaría a la creación de una tesis más extensa, sin embargo, consideramos la importancia de su mención por las implicaciones del término del Bono demográfico y el envejecimiento poblacional. 118 El libro La distribución del Ingreso en México en épocas de estabilización y reforma económica, muestra, en su primer capítulo, el estancamiento económico vivido desde la aplicación de las políticas neoliberales en 1984 hasta el año de 1994, encontrando los siguientes índices de crecimiento, ubicados en el PIB del país: 1984, 3.6%; 1985, 2.6%; 1987, 1.9%; 1988, 1.2%; 1989, 3.3%; 1990, 4.4%; 1991, 3.6%; 1992, 2.8%; 1993, 0.6%; y, 1994, 3.7%. Cortés, Fernando, La distribución del Ingreso en México en épocas de estabilización y reforma económica, Porrúa CIESAS, México, 2000, p. 25. 119 Según las estadísticas del INEGI, indicadoras del PIB en los tres años posteriores al 2007, el crecimiento –dividido en 4 trimestres- estuvo estructurado de la siguiente manera: 2007: I, 3.0; II, 3.9; III, 3.5; y IV, 3.7. 2008: I, 2.3%; II, 2.8%; III, 1.7%; IV, -0.8%. 2009: I, -7.2%; II, -9.6%; III, -5.5%; IV, - 2.0%. El año 2010, se caracteriza por un mejoramiento económico el cual no es sostenido –según la misma página del INEGI- ni tiene una precisión exacta. I, 4.5%; II, 7.7%; III, 5.3%; IV, 4.6% Consultado: http://dgcnesyp.inegi.org.mx/cgi-win/bdiecoy.exe/492?s=est&c=12343, 20 de Marzo del 2011. 120 El Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) es la cifra que mide la inflación, estableciendo los precios de los productos básicos de la población mexicana. La inflación entre los años 2006 y 2007 muestran incrementos de entre 3.70% y el 4,21%; para los años 2008 y parte del 2009 la inflación aumenta considerablemente de entre 4.25% y 6.53%, respondiendo a la crisis económica de Estados Unidos y evidenciando la dependencia directa de la economía mexicana a la economía estadounidense, situando en un plano de suma fragilidad a la economía nacional. Véase: Informe Anual 2009 [Inflación], Banco de México, p. 51. consultado en: http://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-discursos/publicaciones/informes-periodicos/anual/%7BE1FEC59E-65CE-BF0B-CF0D-F25651B6EDBC%7D.pdf, 22 de Marzo del 2011. En diciembre de 2010 la inflación ascendió a 4.4% según las cifras del banco de México.

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la cantidad total de la población),121 y una de subempleo o de ocupación en el empleo informal de 6.76%, con lo que existe un panorama global y aproximado de 12.16% de personas (sobre la totalidad de la población mexicana) que no encuentran un trabajo formal o que se desempeñan en el mercado informal, cual no les proporciona prestaciones mínimas o la seguridad laboral o económica suficiente. La gran preocupación con respecto al empleo se halla precisamente en crearlo, y no solo crearlo o traerlo mediante inversión extranjera o mecanismos similares, sino de que ese trabajo creado sea estable, brindador de seguridad social y garante de prestaciones, remunerador de lo suficiente para llevar una vida digna, y respetuoso de las garantías sociales. Respectivamente, la creación de empleo en el país se mantiene congraciada con la generación de empleo del neoliberalismo, esto es, la creación masiva de fuentes de trabajo precario e inestable, de baja remuneración y con pocas perspectivas a futuro, aunado a la idea de flexibilizar por completo el mercado laboral existente y de desregular la entrada de capitales internacionales creadores de materia laboral inestable y precaria. La cuestión se complica todavía más si se toma en cuenta la tendencia, explícitamente regresiva de violar sistemáticamente los derechos laborales de los trabajadores avalados en la parte social de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante el uso de instrumentos violatorios de las relaciones laborales formales, como lo son los contratos de protección, la subcontratación, el sindicalismo blanco, el outsourcing, entre muchas otras cuestiones más, cuáles van en detrimento de los derechos laborales. Evidentemente se busca la máxima flexibilización del mercado laboral y la inclinación hacia las demandas empresariales-patronales en detrimento de los derechos de los trabajadores mexicanos.122 Existen muchos otros datos más que reflejan el difícil futuro esperado para la población mexicana en general si es que el status quo no sufre un quiebre o se opta por un modelo de crecimiento distinto. La conjunción de los diferentes fenómenos como la vejez de la población, el nulo crecimiento económico y el estancamiento laboral dejaran grandes masas de desempleados, personas inconformes o en condiciones de vida paupérrimas que significaran un potencial peligro para la estabilidad política y social del país.

121 Fuente: INEGI. Sin embargo, las cifras de desempleo, tienden a ser mucho más altas de lo que parecen en las instituciones, ya que no se alcanza a medir la totalidad del fenómeno por la metodología usada en las encuestas y la discreción de las autoridades en ese tipo de cuestiones. 122 El primero de septiembre del año 2012 el poder ejecutivo federal utilizando la figura legal de iniciativa preferente envió a las Cámaras una iniciativa para reformar la Ley Federal del Trabajo, legislación encargada de configurar las relaciones laborales entre las diversas partes del proceso productivo. Esa iniciativa reforma en su mayoría las relaciones entre las partes pertinentes en la lógica del trabajo, proporcionándole una mayor prioridad a los intereses patronales que a los del trabajador. “Aprobado en lo general, dictamen que avala la Reforma de Calderón”, en La Jornada, 27-Sep-2012, consultado en: http://www.jornada.unam.mx/2012/09/27/politica/003n1pol, el día 22-Oct-2012. Al momento de la publicación de la presente tesis la iniciativa de reforma había sido aprobada por las comisiones en el Senado de la República.

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Es posible que el punto en el que exista un posible quiebre por los procesos vividos hasta ese momento sea en el periodo por transcurrir de entre el 2025 y el 2035, ya que en ese instante será cuando la población joven disminuya drásticamente, los sistemas pensionarios se encuentren en plena maduración y el Estado tendrá la tarea de cubrir las grandes fallas tenidas por los diferentes sistemas adoptados a inicios de la etapa neoliberal.

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Capítulo 3. Negociación y acuerdos políticos en la reforma a la ley del ISSSTE: la exclusión de las decisiones y los beneficiarios del nuevo

sistema.

Sobre la reforma a la ley del ISSSTE del año 2007 podemos referir múltiples causas de su aprobación y puesta en práctica, empero, consideramos la existencia de un factor esencial que pasaría a ser el principal componente de la puesta en práctica de la reforma. El componente político, consistente en una serie de acuerdos y negociaciones entre actores, organismos e instituciones de diferente índole, sería uno de los principales factores de explicación para comprender el cambio habido en la institución como las diferentes transformaciones que la seguridad social ha tenido junto a los cambios del actual sistema político mexicano. Partidos políticos, sindicatos, organismos financieros e instituciones se organizaron de tal manera que formarían una alianza cual permitió la modificación del sistema pensionario del ISSSTE y la entrada en vigor de las cuentas individuales con las que se manejaría la seguridad social de los trabajadores del Estado. La puesta en práctica del sistema atraería diferentes tipos de beneficios repartidos entre los integrantes de la alianza que aprobó el proyecto de ley, generando, de la misma manera, varias movilizaciones y actos de protesta provenientes de diferentes sindicatos y organizaciones laborales que estuvieron en desacuerdo con la aplicación de la reforma aduciendo la violación de sus derechos y el olvido en la estructuración de la misma. De la misma forma, para constatar la violación de derechos, nos es necesario mostrar los principales cambios habidos con la nueva ley e indagar en el funcionamiento del nuevo sistema. Así es que proponemos el estudio de la parte política de la reforma a la ley del ISSSTE, presentada como una forma de analizar los cambios en el sistema político mexicano y la coyuntura en la que actualmente se encuentran las organizaciones sindicales con respecto a su papel con la seguridad social y los derechos laborales.

1.- La política de alianzas de Felipe Calderón: los compromisos asumidos con los grupos de poder.

Desde su instauración, el Estado Nacional Mexicano ha pasado por una amplia diversidad de procesos los cuales lo han transformado de múltiples maneras. El más reciente es el que refiere a la modificación y cambio de los viejos aparatos autoritarios del sistema político por la creación de mecanismos plenamente democráticos, abiertos al debate, la discusión y el consenso. Éste, sin lugar a dudas, es de los temas más ampliamente discutidos contemporáneamente, puesto que la llegada de la democracia al país significaba un cambio necesario para reformar las estructuras rígidas que le daban sustento al sistema político y mantenían a la mayoría de la población fuera de la toma de decisiones, por lo que era

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necesario la creación de nuevas estructuras de características mucho más incluyentes y abiertas para la solución de los principales problemas nacionales.123 Sin embargo, en los últimos años, el proceso de instauración de la democracia ha quedado en entredicho, pues a pesar del largo recorrido de la misma para su establecimiento,124 aún permanece vigente y funcional el viejo sistema político autoritario, implicando ello una especie de confrontación entre las antiguas estructuras anquilosadas del viejo sistema y las nuevas estructuras democráticas que buscan la apertura del sistema, consistiendo ello, principalmente, en una toma de decisiones plenamente abierta y plural.125 123 Desde nuestra perspectiva, la concepción de la democracia con la que trabajamos tiene que ver precisamente con la idea originalmente concebida en el siglo XX por el teórico constitucionalista Hans Kelsen, esta es, la democracia entendida como un método para tomar decisiones, establecida a partir del seguimiento de todos los procedimientos y pasos requeridos cuales contendrán la legitimidad y legalidad necesaria para funcionar y operar el sistema caracterizado por una autolimitación del derecho popular y por una abstracción de ese derecho popular a un plano valido y eficaz dentro del derecho y del conglomerado de norma existentes para el ordenamiento de una sociedad. Es decir, lo que Kelsen propone es la creación de un mecanismo, prioritariamente jurídico que permita la inclusión de todas las partes interesadas en participar dentro del espectro público para, conjuntas, a partir del debate, la discusión y el consenso, llegar a una resolución de problemas satisfactoria para todas. Léase: Kelsen Hans, Esencia y valor de la democracia, Ed. Coyoacán, México, 2005, pp. 126-146 y Kelsen Hans, Teoría General del Estado, Ediciones Coyoacan-UNAM, México, 2004, p. 128. Cabe aclarar la diferencia, establecida por Kelsen, -la cual también nos interesa-, al retomar a la democracia solo como un método, dejando de lado, la relación creada, -actualmente -, con la parte social del Estado, pues, el autor arguye que la democracia tiene su razón de ser por ser un serie de procesos y métodos a seguir, una manera de resolución de conflictos a base de la discusión, no, como una estructura que necesariamente solucionará los problemas de carácter social y económico de la población, siendo que esto último, es responsabilidad propia y única del Estado, puesto que su creación, a finales del siglo XIX y del siglo XX, respondió directamente a los conflictos políticos y sociales habidos en ese contexto, creándose como una respuesta la creación de un Estado social, el cual, en muchas ocasiones, ni siquiera contemplaba la posibilidad de la democracia como una estructura de decisiones. No es motivo de este trabajo realizar un estudio extenso o profundo sobre la democracia, sin embargo, su referencia es necesaria para la comprensión de los procesos de negociación de las grandes reformas estructurales y el impactado que han tenido en el plano social y político del país. 124 Existen dos corrientes teóricas-reflexivas acerca de la democracia en México: una, la que refiere un pacto entre las élites gobernantes y los grandes poderes internacionales para crear un esquema democrático a razón de la introducción del neoliberalismo, siendo la democracia un requisito indispensable para sustentar los profundos cambios económicos habidos con el cambio de modelo económico, por lo que la misma democracia se ostenta simplemente como un mascara detrás de las decisiones tomadas individualmente por unos pocos grupos. La otra que habla sobre una progresiva conquista social y ciudadana de la democracia, ganada a partir de una gran cantidad de luchas sociales-ciudadanas que han modificado los esquemas autoritarios del país; esas luchas históricas, pueden ser ubicadas en los siguiente momentos de importancia nacional: el movimiento estudiantil de 1968; la reforma del Estado creada por Jesús Reyes Heroles en 1977, producto directo de las guerrillas y movimientos armados del contexto de los 60 y 70; las elecciones presidenciales de 1988 junto con el panorama electoral (particularmente las reformas electorales) vividas en los años 90; y, claro está, las movilizaciones de grandes sectores de la sociedad realizadas a partir de las reformas estructurales y los cambios electorales del 2000 y 2006. Véase: Cruz Reyes Gerardo, Los acuerdos en la democratización del Estado y el cambio político en México, IEDF, México, 2006, p. 19-52. 125 La idea de esta confrontación la tomamos de los autores Rolando Cordera y Carlos Tello quienes, en la década de los 80, escribirían el texto “México. La disputa por la nación” en la que se pronosticaba muy acertadamente el conflicto entre el proyecto neoliberal y la continuación del nacionalismo revolucionario, siendo, que la cuestión de la democracia y del autoritarismo quedaba en entredicho en ese momento de transición. Léase: Cordera, Rolando, y Tello, Carlos, México. La disputa por la nación, Siglo XXI, México, 2010, pp. 9-46.

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Precisamente, dentro de esa confrontación se encuentra inscrita la reforma a la ley ISSSTE, puesto que su instauración fue realizada a la vieja usanza, es decir, mediante un arreglo entre cúpulas cuales optaron por aprobar la reforma sin integrar o consultar a las partes interesadas y/o afectadas por la transformación institucional, siendo que una modificación de esa magnitud tendría que haber pasado por una amplia discusión y un consenso generalizado entre las más distintas partes.126 Como puede observarse, el problema de la nueva Ley, evidenció la vigencia de los mecanismos corporativistas y elitistas del sistema político tradicional,127 en detrimento de los mecanismos democráticos de inclusión, apertura y discusión, adquiriendo ello un alcance mucho mayor, puesto que la funcionalidad de esas estructuras no solo sirvieron para la aprobación de la reforma, sino que, en el fondo, la puesta en práctica de esos mecanismos son los que han sostenido a los gobiernos establecidos a partir de la apertura democrática, e impulsado, al mismo tiempo, los diferentes tipos de proyectos salidos del poder presidencial, cuales la mayoría son de carácter neoliberal (como las llamadas reformas estructurales). La aprobación de la Ley del ISSSTE consistiría, primordialmente, en la formación de una alianza entre una amplia diversidad de actores, ensamblada a través de las negociaciones que la institución presidencial, encabezada por Felipe Calderón Hinojosa, realizaría para con estos, en un especie de acuerdo político de características muy particulares, siendo que los actores inmersos en ella, no se encontrarían en un grado de subordinación, sino que se hallaban en una situación de cuasi equiparación con el poder de las estructuras del Estado.128 Ese acuerdo entre múltiples partes, cada una con un gran poder hace de la nueva

126 Es dentro del sistema autoritario en el que concebimos una negociación entre cúpulas, siguiendo, justamente las ideas de Robert Michels y el desarrollo de la llamada “cortina de hierro de la oligarquía”, ó, ese suceso, en el que dentro de una organización una parte de la base se desprende para tomar el liderazgo en razón de cierto propósito (sea, conseguir el objetivo de la organización o por una simple y necesaria elección de dirigentes cualquiera que sea este proceso), siendo que establecidos los lideres, la organización pueda tener un mejor funcionamiento y consecución de objetivos. El problema se halla en que los lideres tienden a permanecer constantemente en la cúpula, (teniendo en cuenta que su permanencia es dinámica, no es una cuestión de inmovilidad o perpetuidad), y por lo tanto, negocian, acuerdan, discuten entre otros dirigentes, llegando muchas veces a ignorar las necesidades de la base y poniendo en primera instancia los intereses de los grupos elitistas o cupulares. Como se percibe, es una teoría realizada como una crítica hacia los sistemas democráticos, sin embargo, esta crítica, para nosotros se encuentra enraizada en cuestiones reales, y en el caso del ISSSTE, como lo veremos, una negociación cupular fue lo que dio pie a la reforma de la institución. Léase: Michels, Robert, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, Amorrortu, Argentina, 1960, vol. I, pp. 65-85 y 195-212. 127 Para comprender ello, es necesarísimo citar el clásico texto de ciencia política mexicana: La formación del poder político en México, en el cual se expone la construcción del sistema político mexicano bajo esquemas rígidos y autoritarios por demás funcionales, que le proporcionaron al Estado un avance importante en la formación y consolidación del poder político y por ende de la gobernabilidad. Córdova Arnaldo, La formación del poder político en México, Era, México, 1972, pp. 35-61. De la misma manera, puede revisarse el primer capítulo de la presente tesis en la que se hace un análisis de la formación y establecimiento del Estado a partir del sexenio de Lázaro Cárdenas del Rio. 128 Este es un tópico importantísimo actualmente para el Estado mexicano, puesto que a raíz de la llegada de la democracia electoral, una serie de actores y organismos adquirieron un enorme poder, gracias a la permisibilidad del gobierno de que estas adquirieran ese estatus, lo que ha servido como instrumentos de gobernabilidad para los últimos gobiernos, en especial, para los dos gobiernos federales panistas. Sectores como el de las telecomunicaciones, empresariales privados, sindicales, financieras, entre otras, han sido

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Ley, una especie de pago hacia esos mismos actores quienes apoyaron a Calderón en su llegada al poder presidencial, y mantendrían estable y funcional al nuevo gobierno salido del complejo contexto electoral habido en las elecciones del 2006 y en el conflicto posterior. Así, la alianza se establecería con distintos actores, provenientes de dos sectores estratégicos de la política nacional: uno, el sector político integrado en dos niveles, el sindical, compuesto por el Sindicato Nacional de Trabajadores para la Educación (SNTE), su lideresa, Elba Esther Gordillo, y la Federación de Sindicatos al Servicio del Estado (FSTSE), entre otras entidades laborales; y, desde un plano institucional parlamentario, se integrarían por los partidos, Partido Acción Nacional (PAN), Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Nueva Alianza (PANAL), y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM). El segundo sector, el económico, estaría integrado por una amplia diversidad de actores privados, cuáles de entre los de mayor importancia por su nivel estratégico serían las televisoras, como Televisa y Televisión Azteca; ciertos sectores empresariales como lo fue el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), junto con diversas empresas de gran fuerza económica, BIMBO, JUMEX, CEMEX (por mencionar algunos), y finalmente, las entidades bancarias-financieras internacionales conformadas por BANAMEX, BBV-BANCOMER, SANTANDER, IXXE, entre otras muchas bancas.129 Los dos sectores conformarían una especie de estrategia para la aprobación y el sostenimiento de la nueva ley: el sector político fungiría para aprobar la alianza, y, el segundo sector la sostendría con toda la fuerza necesaria. El pago hacia esos dos sectores fue el siguiente: el primero obtendría diversas posiciones en la nueva formación estructural del ISSSTE y en otros ámbitos y competencias gubernamentales; el segundo, obtendría la gran cantidad de recursos existentes en el cambio del sistema de reparto definido al de ahorro individual, la administración de las cuentas individuales y el incremento del poder financiero devenido de ello. A continuación analizaremos el proceso de reforma y los movimientos que los diferentes actores tuvieron. A inicios del 2007, se inició una campaña mediática enfocada en la necesidad de reformar la institución; concretamente, se argumentaba la próxima quiebra del ISSSTE generada por la falta de recursos médicos, hospitalarios, el pago de salarios y la difícil situación financiera provocada por el sostenimiento del régimen de jubilaciones y pensiones, puesto que su funcionamiento (consistente en el sistema de reparto definido y apoyo entre

llamados comúnmente como poderes “facticos”, puesto que sus intereses individuales se han sobrepuesto sobre los intereses colectivos de las instituciones mexicanas, haciéndole, algunas veces, una competencia directa al Estado mexicano, el cual llega a enfrentarlas directamente(aunque, desde un plano meramente de política, es más común el apoyo de esas estructuras para obtener recursos, poder e inclusive cierta gobernabilidad que un enfrentamiento abierto). 129 Como puede observarse, la alianza para con el ISSSTE se estructuró con esos actores quienes al mismo tiempo apoyaron la candidatura de Calderón en la elección presidencial del 2006, y los que, ante el conflicto post-electoral, rectificaron, inmediatamente, su apoyo para con el nuevo gobierno federal. La importancia de estos actores es tal, que, bajo nuestro propio análisis, nos posicionamos por decir que el gobierno salido del proceso electoral no hubiera tenido futuro sin el apoyo y el reconocimiento de esos grupos, puesto que han sido esos mismos, quienes han apoyado al gobierno y servido de pilares para la gobernabilidad de la estructura institucional.

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generaciones) había desfalcado completamente a la institución, haciendo de la reforma un acto inaplazable.130 La campaña mediática se presentó en diferentes medios, concentrándose principalmente en la televisión, en la que se programarían una gran cantidad de spots y de programas alusivos a la necesidad de reformar a la institución si es que se quería mantener solido el sistema de seguridad social de los trabajadores del Estado. Las televisoras respaldaron totalmente la reforma a la Ley, no solo en el momento de su presentación y de su aprobación, sino que, posteriormente, justificarían el cambio al régimen de pensiones e inclusive, incitarían a los trabajadores en activo para que dejasen el régimen de aportación definida y pasasen a tomar parte del sistema de cuentas individuales.131 El entorno mediático alrededor de la reforma a ley de ISSSTE tendría otro propósito en esa estrategia de justificación, serviría, además, para enmascarar la imposición que los diferentes grupos elitistas del país hacían para con la Ley, en especial, encubrirían el apoyo que Calderón obtenía del SNTE y Elba Esther para impulsar la reforma en el Congreso, el fastrack legislativo habido en la aprobación de la legislación, e inclusive, el negocio de las Afores para con los actores privados. El acuerdo que Calderón realizó con el SNTE y con su lideresa no fue algo coyuntural, sino que provenía de una suerte de compromiso anteriormente establecido entre el PAN y el sindicato de profesores (conformado en los últimos años del sexenio de Vicente Fox), en los que se establecería el apoyo político de esa organización sindical para con el gobierno que en ese momento se hallaba en una situación de franca debilidad institucional. Ese apoyo tuvo su confirmación con la entrega de la dirección del ISSSTE a Benjamín González Roaro en 2005, personaje conocido por encontrarse dentro del circulo cercano de 130 Según la revista Líderes mexicanos, -publicación eminentemente gubernamental y pro-empresarial-, el déficit financiero que presentaba la institución ascendía a más de 139.3 millones de pesos entre el periodo de 2001 a 2006, esperando a crecer aún más, llegando a 322.8 mmp del 2007 al 2012; ese enorme incremento estaría motivado por el mal funcionamiento del sistema de apoyo intergeneracional, en especifico por el incremento de los trabajadores pensionados en decremento de los trabajadores activos, estableciéndose un promedio de 4 trabajadores activos por 3.9 pensionados, siendo que anteriormente la medida se tomaba por 20 trabajadores activos por uno pensionado. Presentándose este proceso, se hacía imposible mantener las pensiones de los trabajadores retirados, haciendo uso del gasto público estatal, sosteniendo a las pensiones y a la institución en general, generándose así una mayor deuda. Lideres Mexicanos, Edición especial, ISSSTE. La Reforma y sus actores, México, Tomo 128, Edición especial Octubre 2007, Año 16, 96p. Si bien, las cifras y el análisis de la situación del régimen pensionario son reales, los articulistas de la revista no toman en cuenta que el déficit de la institución no solo tiene su origen en el funcionamiento del sistema, sino que también se debe a la corrupción interna dentro de la institución, la mala administración y la falta de transparencia. 131 El papel de los medios de comunicación, en especial de las grandes televisoras, Televisa y TvAzteca, han sido fundamentales en la promoción del Gobierno Federal y de sus acciones, mediante la utilización de spots, informes, propaganda en programas de diverso contenido, creación de series, etcétera, utilizados de manera constante o reiterada. Esta relación entre medios-Estado mexicano no es nueva, mucho se ha comentado de ella desde su aparición durante el régimen priista, pero, es con la llamada alternancia política, que ha generado mayor interés, puesto que esa relación comenzó a tomar un cambio radical al habido con el régimen del PRI, ya que los medios, se han vuelto actores cuales actualmente no se encuentran bajo las ordenes del Estado, sino que, ahora, tienden a sobreponer sus intereses a los del Estado, situación propiciada por las mismas estructuras institucionales como un intento de brindarles más fuerza y participación política, en pro de recibir un mayor apoyo económico y mediático. Véase: Zepeda Patterson, Jorge, (coord.) Los amos de México, Editorial Planeta Mexicana, México, 2007, pp. 49-91.

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Elba Esther Gordillo y por manejar una serie de negocios y fraudes a conveniencia del sindicato de profesores.132 Cabe mencionar que además de esa acción, en ese mismo año, se presentó una iniciativa de reforma a la ley del ISSSTE, la cual no llegaría a ser aprobada, dada la existencia de una serie de conflictos al interior de la coalición que la formuló.133 Con el antecedente del proyecto anterior, se presenta formalmente, a inicios del 2007, la nueva ley del ISSSTE, creada a partir de las recomendaciones del Banco Mundial,134 y formulada por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHyCP),135 la institución presidencial y demás grupos políticos, como el propio SNTE, las organizaciones empresariales y el sector financiero trasnacional; todos ellos coadyuvarían para el impulso de la ley en el Congreso y su aplicación lo más pronta posible. La nueva ley de la seguridad social de los trabajadores del Estado fue presentada el día 15 de marzo del 2007 por el conjunto de partidos: PAN, PRI, PVEM y Nueva Alianza, apoyándose conjuntamente al SNTE, la FSTSE, y, como lo mencionamos, la comisión de

132 Conocido Elbista, este personaje tiene el antecedente de haber manejado los fondos de Vivienda Magisterial (VIMA), en los que hubo una serie de irregularidades en la prestación de recursos a organizaciones magisteriales fantasmas mediante préstamos entre este órgano y los Fondos para Vivienda del ISSSTE (FOVISSSTE), los cuales, según los cálculos más conservadores, se dice que ascendían a 25 mil millones de pesos. Jesusa Cervantes, “Fovissste, un Fobaproa para Gordillo”, Proceso, No. 1586, 25-mar-2007, p. 32-34. Velazco C. “Irregularidades en el fideicomiso de la vivienda creado por Gordillo”, en: http://www.jornada.unam.mx/2007/04/16/index.php?section=politica&article=011n1pol, 16-abr-2007, consultado el día: 12-abr-2011. Además, véase: Leal Fernandez Gustavo, “Dos Hélices: y el magisterio parió Resissste”, El cotidiano, Revista de la realidad mexicana actual, Vol. 24, Núm. 154, México, UAM-A, CSH, 2009, p. 55. 133 De nombre “Iniciativa Ayala”, fue una iniciativa de reforma a la ley del ISSSTE enviada a las Cámaras en el año 2005, creada por el senador Joel Ayala Almeida, integrante del PRI y dirigente de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), con la intención de modificar la institución lo más velozmente posible teniendo como base las reformas de aumento de edad que se le habían hecho al IMSS recientemente en el 2004. La reforma no llegó a pasarse por diversos motivos, de entre los cuales, el de mayor trascendencia se encontró en el conflicto que Elba Esther tenía con el senador por no haberla tomado en cuenta en la creación legal del proyecto, junto con cierta incapacidad de González Roaro para manejar la reforma políticamente, y, por no haberse concretado una alianza lo suficientemente grande y fuerte para aprobarla, dada la poca fuerza y presencia del FSTSE, las disputas internas del PRI y la pérdida de fuerza de la institución presidencial a final de sexenio. Para conocer más profundamente el contexto de ese proyecto de reforma y su contenido léase: Leal Fernandez, G. “La iniciativa Ayala: ni “reforma”, ni “resuelve”, pero sí amputa”, en: http://www.uom.edu.mx/rev_trabajadores/pdf/53/53_Gustavo_Leal.pdf, consultado el día 11-abr-2011. 134 Las recomendaciones se ceñían a la individualización del régimen pensionario, la modificación de los diferentes servicios proporcionados por la institución, y el viraje de la institución hacia una privatización progresiva. Debe de mencionarse, que en específico, se recomendaba reformar al régimen de pensiones del ISSSTE siguiendo la misma línea impulsada en el IMSS hace 10 años, en las que se adoptaron las cuentas individuales. El documento México A Comprehensive Development Agenda ForThe New Era, publicado en el año 2001, por el BM, es un archivo dedicado exclusivamente a exhortar al uso de las cuentas individuales como solución a los problemas de la seguridad social y al enorme gasto y déficit generado por el uso del sistema de reparto definido; ese documento fue tomado como base para la creación de las reformas a la seguridad social mexicanas. Banco Mundial, México A Comprehensive Development Agenda ForThe New Era, Banco Mundial, Washington D.C., EU, 2001. 135 No está por demás mencionar que esta institución ha sido, desde hace décadas, la constructora e impulsora de reformas con carácter plenamente neoliberal, pues, en su interior, se ha visto conformada por diversos personajes venidos directamente de las universidades y facultades propulsoras del neoliberalismo en AL.

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SHyCP;136 así, el día 23 de marzo fue aprobada la reforma en la Cámara de Diputados, quedando las votaciones de la siguiente manera: con 313 votos a favor, -de la coalición anteriormente mencionada-, 146 votos en contra, proveniente de los partidos, PRD, PT y Convergencia, y 2 abstenciones de diputados del PRI;137 su aprobación en esta Cámara demostró el uso efectivo del llamado “mayoriteo” y la “aplanadora” parlamentaria establecida con previa anterioridad por los grupos políticos.138 Días más tarde, el 29 de marzo, en la Cámara de Senadores, la iniciativa fue aprobada mayoritariamente, sin discusión, ni análisis, quedando la votación de la siguiente manera: 85 votos a favor de la coalición PAN, PRI, PANAL, PVEM, contra 32 votos de los partidos PRD, PT y Convergencia. Así, su publicación en el Diario Oficial de la Federación se realizó el día 31 de marzo, iniciándose con ello, una serie de movilizaciones y críticas por de parte de distintos sectores populares, laborales y académicos.139 A la nueva legislación se le acusaría de violar preceptos de derecho laboral y social ya establecidos dentro de las leyes anteriores de la institución (la de 1973 en específico), además, de contravenir los principios primordiales de la Constitución Política Mexicana que refieren a la conservación y cuidado de los derechos sociales de los trabajadores y de la población en general. Esta crítica, realizada por los diferentes movimientos surgidos a raíz la creación de la nueva ley, acusaría, por igual, esa enorme maquinaria puesta en marcha para la aprobación de la legislación, junto con los distintos pagos brindados por la institución presidencial, hacia los poderes que le ayudaron a sostener la ley. El nuevo régimen de jubilaciones y pensiones del ISSSTE estaría conformado de manera parecida al existente para los trabajadores privados cotizantes al IMSS: el mismo sistema de cuentas individuales, su bancarización y un modelo de financiación meramente privado e individual, son características compartidas,140 aunque, tendría ciertas diferencias especiales, bajo las cuales también se le proporcionarían varios beneficios a los sectores políticos y económicos en general; el primer pago, evidenciado a todas luces sería la

136 De entre los diputados firmantes de la propuesta se encuentran: “…los priistas Samuel Aguilar y Joel Ayala; los panistas Efraín Arizmendi y Juan Manuel Sandoval, así como el ecologista Juan Alberto Puente, aunque también Benjamín González, ex director del ISSSTE y Jorge Estefan, presidente de la Comisión de Hacienda, participaron en la negociación.” En: “Amarran Gobierno, AN, y PRI reforma integral del ISSSTE”, www.milenio.com.mx, 17-mar-2007, consultado el día: 14-abr-2011. Además, contarían con el apoyo los frentes políticos institucionales del PRI, ubicados en las figuras públicas de Beatriz Paredes, Emilio Gamboa Patrón y Manlio FablioBeltrones. 137 Dada la gran cantidad de información vertida en los debates dentro de las Cámaras hemos dejado un apartado especial para su análisis en el cuarto capítulo apartado primero, en el que nos centraremos sobre las principales posturas parlamentarias, las críticas y las propuestas entorno a la aprobación de la reforma. 138 Siendo parte de la jerga política nacional, el “mayoriteo”, y la aplanadora se refieren a esos acuerdos entre los dos grupos parlamentarios más grandes del país, el PAN y el PRI, quienes utilizan su número en el Congreso y aprueban, las grandes reformas en muy poco tiempo, votando masivamente, evitando la discusión y la confrontación con otros grupos políticos dentro del orden parlamentario. A esta coalición, muchas veces se les unen partidos afines como lo son el Partido Verde Ecologista de México, (PVEM) y el Partido Nueva Alianza (PANAL). 139 Esto se tocará en el siguiente capítulo. 140 Hemos dejado el tercer apartado del presente capitulo para la explicación y análisis del régimen de pensiones individual.

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creación del organismo Pensionissste y la elección de su comité directivo; con él, se pagaría a Elba Esther Gordillo y a su grupo. De nombre Pensionissste, fue la Afore pública, creada y administrada por el Banco de México con el propósito de manejar, administrar y operar con mayor facilidad la creación y la aglomeración de todas las cuentas individuales de los trabajadores del Estado durante la transición del sistema público de pensiones al sistema privado. Ésta cuenta global, tendría a su cargo, un poco más de 12 millones de cuentas individuales, lo que significaba, en un ámbito financiero, el manejo de aproximadamente 160 millones de pesos cuales irían aumentando conforme los trabajadores creasen su cuenta y comenzaran las aportaciones correspondientes;141 la duración del organismo, estipulada por la legislación fue de tres años, siendo que al término del tiempo delimitado, la cuenta pública fue convertida en una cuenta más de entre las habidas en el mercado, dispersando las cuentas individuales de los trabajadores según ellos lo quisiesen (pues podrían conservar su cuenta en esa Afore), entrando el organismo de lleno a la competencia con las otras Afores por la administración de los recursos de los trabajadores; su dirección estaría conformada por una comisión integrada por múltiples funcionarios provenientes del ISSSTE, instituciones afines -como la SHyCP, y el Banco de México-, y distintos representantes de múltiples organizaciones sindicales.142 En los hechos, gran parte de los funcionarios pertenecientes al comité directivo del Pensionissste tenían relación directa con Elba Esther Gordillo, inclusive, en el periodo de aprobación y puesta en práctica de la legislación, el entonces director del ISSSTE, Miguel Ángel Yunes,143 apoyó, desde la dirección del ISSSTE, la aplicación de la nueva ley,

141Jesusa Cervantes, “Fovissste, un Fobaproa para Gordillo”, Proceso, No. 1586, 25 marzo de 2007, p. 32. 142 En el proceso de aprobación de la reforma en la Cámara de Diputados, surge un polémica con respecto a este tema, puesto que se conocía el favoritismo del gobierno hacia Elba Esther y el SNTE, muchos diputados priistas creían que la totalidad de la comisión estaría integrada por personajes ligados directamente con ese grupo, por lo que era necesario crear un mecanismo de control a esos intereses. Por ello, se crea una coalición, presidida por Manlio Fablio Beltrones, con el propósito de reformar la ley del SAR de 1992, introduciendo un candado a la ley del ISSSTE respecto a la elección de los integrantes de la comisión del Pensionissste, sustentada, con esa reforma, a la normatividad de la ley del SAR; específicamente, se buscó modificar los motivos y requisitos por los que debían ser elegidos los miembros de la comisión ejecutiva, integrándose la comisión de la siguiente manera: “I. Del Director General del Instituto, quien la presidirá; II. El Vocal Ejecutivo, el cual será nombrado por la Junta Directiva a propuesta del Director General del Instituto; III. Tres vocales nombrados por la secretaría de Hacienda y Crédito Público; dos vocales nombrados por el Banco de México, y un vocal nombrado por cada una de las siguientes instituciones: la Secretaria del Trabajo y Previsión Social y la Secretaría de la Función Pública, y IV. Nueve vocales nombrados por las organizaciones de los Trabajadores.” Ley del ISSSTE 2007, Art. 110 Amezcua Ornelas, Norahenid, Nueva Ley del ISSSTE. Comentada. Lo que todo trabajador debe saber para defender sus derechos., Gasca SICCO, México, 2007, p. 154. Si se quiere revisar la reforma del SAR y su importancia dentro de la Nueva Ley del ISSSTE véase: “El fasttrack de ayer correspondió a la aprobación de la Ley del SAR”, en: www.lajornada.unam.mx, 30-mar-2007, consultado el día: 14-abr-2011. 143 La llegada de Yunes al ISSSTE en diciembre del 2006 fue otra de las dadivas que el gobierno federal le proporcionó al grupo de Elba Esther Gordillo, ya que su llegada implicó la continuidad del control del instituto por ese grupo político. Ello tiene una implicación más seria si se analiza la continua desarticulación de las instituciones de seguridad social bajo los mandatos panistas y la intervención directa del SNTE, toda vez que tanto el ISSSTE como el IMSS, han tenido como directores personajes sumidos en polémicas tales como malversación de fondos institucionales, creación de múltiples negocios a costa de la institución, y, lo más preocupante, una continua desarticulación de los institutos a partir de la división de las funciones de la

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defendiendo siempre su puesto dentro de la comisión directiva del organismo al igual que las facultades brindadas para la administración e inversión de los fondos. Propiamente, el pago a este grupo político, no solo consistiría en la entrega del organismo aglutinador, sino que también contendría una serie de puestos gubernamentales de perfil alto, que le proporcionarían a Gordillo, un marco de acción amplio en la política nacional, al igual que la adquisición de recursos para el partido y el sindicato. Los tres puestos otorgados por el Gobierno Federal fueron, la colocación de Miguel Ángel Yunes en diciembre de 2006, a la dirección del ISSSTE, (antecedente de la operación que se llevaba a cabo para la aprobación de la ley); la llegada de Roberto Campa a la secretaria ejecutiva del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y la dirección de la Lotería Nacional, proporcionada a Francisco Yañez en el 2007, todos ellos, ligados más a la figura de Gordillo que al propio sindicato de maestros.144 Habiendo sido esos los beneficios de Elba Esther y su grupo más cercano, por igual, existieron algunas mercedes para el SNTE, como el incremento de la cantidad de militantes de su organización, al proporcionárseles poco más de 300 mil plazas a trabajadores inestables, sumándose a las filas de los 80 mil trabajadores ya afiliados por el sindicato magisterial.145 Por último, es de especial mención la utilización por de parte del SNTE de los fondos de vivienda para los trabajadores del Estado, cifrados en una cantidad aproximada de 154 mil 344 millones de pesos, obtenidos a partir de la inserción de diferentes personajes dentro de la comisión ejecutiva de ese organismo, en una acción, parecida a la obtención del control de la comisión del Pensionissste.146

instituciones (el ejemplo más claro es la subrogación de las guarderías). Para ver un panorama general acerca de la desarticulación de la seguridad social, en especial la habida en el IMSS, léase: Leal Fernández, Gustavo, El IMSS bajo el calderonismo. El pliego hostil de Molinar Horcasitas, ADN Editores, México, 2009,pp. 17-22. 144 En julio de 2011, Elba Esther Gordillo realiza una serie de declaraciones con el propósito de atacar a su ex compañero, Miguel Ángel Yunes, asegurando que, efectivamente, frente a la elección del 2006, ella y el SNTE pactaron con Calderón para asegurar su llegada a la presidencia, a cambio de los beneficios mencionados en el presente trabajo: la ley del ISSSTE, recursos económicos para el SNTE, apoyo al PANAL y los puestos políticos citados con anterioridad, de entre lo que se encuentran, el puesto de Yunes en el ISSSTE; ante ello, Yunes respondió, evidenciando el chantaje que la dirigente magisterial le había hecho, pidiéndole, la cifra de 20 millones de pesos mensuales, por el simple hecho de que le debía a la lideresa, su puesto en ese lugar. Véase: “Negocie con Calderón porque no había otro: Gordillo”, La Jornada, México, 30 jun 2011, consultado en: http://www.jornada.unam.mx/2011/06/30/, el día, 6 sep 2011. “Gordillo me exigió $20 millones al mes”, La Jornada, México, 6 jul 2011, consultado en: http://www.jornada.unam.mx/2011/07/06/, el día, 6 sep 2011. Más allá de que las declaraciones sean verdaderas o no, puede decirse que efectivamente la disputa entre la lideresa y Yunes evidenció los pactos llevados a cabo en el 2006 y los pagos devenidos de ello, lo que implica, que necesariamente hubo desvió de recursos de los organismos cuales estuvieron bajo el mando de Gordillo por un tiempo determinado. De la misma manera revísese: “Entrañas del 2006. El contubernio Elba Esther-Calderón” en: Proceso, No 1810., México, 10 de Julio de 2011. 145 Granados Chapa, Miguel Ángel, “El ISSSTE de Elba Esther”, en, Proceso, México, No. 1585, 18-mar-2007, p. 32 146 De nueva cuenta, en esa comisión se hallan una gran cantidad de personajes ligados a Elba Esther: “por 18 miembros, siete de los cuales serán colocados por Gordillo, siete por el gobierno y sólo cuatro por la FSTSE de Joel Ayala. El llamado voto de calidad lo tendrá el presidente de la comisión, Miguel Ángel Yunes, director del ISSSTE y muy cercano a la maestra.” Ibidem.

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Si bien, el favoritismo que los gobiernos panistas le han hecho al grupo del Elba Esther ha sido con el propósito de mantener cierto grado de gobernabilidad, ayudándose del apoyo político y el sustento electoral, puede decirse que la propia configuración de esa alianza solo se dio de una manera coyuntural (actualmente ese acuerdo, se dice, quedó desvanecido), dada las características de independencia del grupo magisterial;147 sin embargo, el sector económico, integrado por las grandes empresas, ha sido la alianza de más importancia y la que ha perdurado más, no solo con los dos últimos gobiernos del PAN, sino se ha establecido a partir de la unión entre los empresarios con el gobierno mexicano, cual los ha ayudado en buena medida a incrementar sus ganancias a cambio de apoyo de diferentes tipos, sea político, mediático o económico.148 Las grandes empresas, muchas de ellas, monopolios, corporaciones nacionales e internacionales con la gran capacidad de intervención dentro del ámbito público, se ostentan como los poderes bajo los que se respaldan las decisiones de carácter gubernamental de gran importancia para el país; no es ningún secreto que este tipo de poderes siempre se encuentren presentes cuando se requiere realizar alguna modificación de gran trascendencia para la población mexicana, en especial, cuando se buscan los cambios de carácter social-económico que afectan a las enormes masas populares. La llegada de Calderón al poder, como se sabe, fue respaldada por este tipo de poderes, pues los sectores empresariales serían los que mantendrían el apoyo hacia el candidato de derecha ayudándole a desempeñar su cargo más eficazmente, siendo que los beneficios a obtener serían traducidos en una entrega legislativa o institucional propiciadora de mejores condiciones económicas para esos grupos. Para efecto del análisis de la coalición entre el presidente de la república con las empresas en la reforma a la seguridad social, debe de mencionarse a un grupo económico en particular, el cual ha estado ligado por mucho tiempo al aparato gubernamental, siendo que a partir de esa unión, ese sector económico ha incrementado enormemente sus ganancias y su presencia dentro del ámbito político nacional: el sector financiero internacional ubicado en la figura de la banca mexicana.149 El poder que actualmente tienen los bancos y el sector financiero dentro del país, proviene de la privatización bancaria habida en los años 1990-91, cuando el sistema financiero se abre nuevamente y se permite el incremento de capital internacional por sobre

147 El poder de Elba Esther Gordillo y su grupo, ha sido, desde hace ya varios años, un poder independiente de otros grupos políticos, con una gran capacidad de chantaje y movilidad política electoral, por lo que negociar con diferentes actores dentro del marco competencia le ha sido por demás sencillo. Considerando los hechos, podemos mencionar que la plena independencia de Elba Esther se halla en el periodo en que es expulsada del PRI y, en la que conforma, por cuenta propia, el Partido Nueva Alianza, a partir de las bases del sindicato de profesores y de organizaciones afines. 148 La alianza entre los empresarios y el gobierno mexicano se estableció de mucho tiempo atrás, desde la conformación del Estado mexicano como un organismo corporativo, ordenado y jerarquizado para su mejor funcionamiento; si bien, en la etapa populista del Estado, se beneficiaba a los empresarios, teniéndose como contrapeso a las grandes organizaciones sindicales y laborales, es cuando inician los gobierno neoliberales que se aplican las políticas de contención sindical, favoreciendo a las organizaciones patronales y empresariales, bajo la lógica de crear la mayor cantidad de empleo posible sin restricción alguna. Véase capítulo 2 de la presente tesis. 149 Si bien, consideramos la existencia de muchos actores privados como coalición para sostener el gobierno de Calderón, para efectos de este trabajo, nos centraremos en las figuras financieras.

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los capitales nacionales, provocando la privatización de todas las entidades financieras nacionales. Los años 90, estuvieron caracterizados por esos procesos privatizadores, convirtiendo a los sectores financieros nacionales en entidades prioritariamente de dueños y capital internacional, cuales han tenido injerencia directa en distintos problemas de orden económico y financiero dentro del país, -como lo fue la crisis económica de 1995 y el rescate bancario FOBAPROA-IPAB de los años posteriores,- de los cuales han salido favorecidos al procurárseles una enorme cantidad de recursos y un ambiente proclive para la realización de sus actividades.150 Con la privatización de los bancos se inicia un drástico cambio en las políticas financieras del país, puesto que se abre el campo de inversión para la banca mexicana en distintas áreas productivas, (creadas a partir de las privatizaciones de paraestatales de la época), además de reestructurarse el sistema bancario-financiero por lo que los servicios de ese tipo, les serían proporcionados a la mayoría de la población mexicana, pudiendo adquirir créditos, prestamos, hipotecas y demás servicios financieros al por mayor. En ese mismo sentido, la creación del SAR en 1992 y la reforma al IMSS, -con la que se establecerían los mercados de las Afores en 1996-, respondieron directamente a la nueva lógica de política financiera e inversión, en la que el capital se encontraría totalmente abierto a su manejo por actores internacionales y la inversión de los activos estaría inmersa en diferentes tipos de actividades económicas productivas, bajo la lógica de favorecer a la población, siendo que sería constituida como un beneficio único para las entidades financieras. Teniendo este antecedente en cuenta, podemos mencionar que el sector financiero internacional, salido del proceso de apertura financiera y privatización de los 90, ha sido el grupo para el cual fue creado el negocio de las Afores, obteniendo con ello los mayores beneficios de la inversión de los recursos de los trabajadores.151

150 Para conocer mayormente el proceso de privatización bancaria, la apertura financiera y la crisis de 1995 revísese: Correa, Eugenia, Crisis y desregulación financiera, UNAM, IEE, Siglo XXI, México, 1998. Rogozinsku, Jacques, La privatización en México. Razones e impactos, Trillas, México, 1997. Cabe mencionar que nosotros mencionamos el rescate financiero de los 90 (Fobaproa-Ipab,) como ese momento en que a partir del rescate de los bancos por las fuerzas económicas públicas, se le proporciona un entorno más que favorable al sector bancario, puesto que se les rescata incrementándoseles los recursos masivamente y se les brinda total libertad para accionar en el nuevo mercado financiero y en la población mexicana en general. Véase: Calva, José Luis, (Coord.) Liberalización de los mercados financieros. Resultados y Alternativas, AMUCSS, UACJ, UdeG, JP, México, 1996. López Obrador, Andrés Manuel, Fobaproa: expediente abierto. Reseña y archivo, Grijalbo, México, 1999. 151 Efectivamente, en la actualidad, la mayoría de los bancos existentes en el país son de dueños y capital internacional cuales incrementan sus recursos a partir del capital de los recursos de los trabajadores; para el 2008, las Afores existentes eran: “Administradora de Fondos para el Retiro Bancomer, S.A. de C.V.; Afore Activer, S.A de C.V.; Afore Afirme Bajío, S.A. de C.V.; Afore Ahorra Ahora, S.A. de C.V.; Afore Argos, S.A. de C.V.; Afore Azteca S.A. de C.V.; Afore Coppel, S.A de C.V.; Afore de la Gente S.A. de C.V.; Afore Banamex S.A. de C.V.; Afore Inbursa S.A. de C.V.; Afore Invercap S.A. de C.V.; Afore XXI, S.A. de C.V.; HSBC Afore, S.A. de C.V., Grupo financiero HSBC; Banorte Generali, S.A. de C.V; Afore, Ing Afore, S.A. de C.V.; Ixe Afore S.A. de C.V.; Metlife Afore, S.A. de C.V.; Principal Afore, S.A. de C.V.; Profuturo GNP, S.A. de C.V., Afore, Santander Mexicano S.A. de C.V.; y, Afore, Scottiang Afore, S.A de C.V., Grupo financiero Scottiang Bank-Inverlat. Véase: Treviño Saucedo, Leticia Felicidad y Álvarez Padilla, Cruz, “La inversión de fondos de pensiones y el mercado financiero Mexicano”, en: Ham Chande, Roberto, P. Ramirez López, Berenice (et. Al.) Evaluación y tendencias de los sistemas de pensiones en México, Colegio de la frontera norte-UNAM IIE, Porrúa, 2008, p. 158-159. Actualmente, según los registros de CONSAR, en su página de internet, existen 15 Afores, siendo varias las mismas presentadas con anterioridad, solo que con la

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Ubicándonos en este contexto, la reforma a la Ley del ISSSTE significó la total inserción de los recursos de los trabajadores del Estado dentro del sistema financiero, traducido ello en un negocio redondo para las entidades bancarias internacionales, puesto que la administración de los fondos de los trabajadores les redituarán a largo plazo una cantidad mucho mayor de lo que actualmente les generan. Los datos actuales,152 nos demuestran el tamaño del negocio: las cuentas administradas por las Afores ascienden a 42 millones, (divididas, como ya lo mencionamos, en 15 Afores), con las que se maneja un aproximado de 1 531 104 millones de pesos (valor del mercado), los cuales tienen un rendimiento, en una cantidad de tiempo de cada 5 años, de 9.20% del total de los recursos administrados, y, han tenido un rendimiento histórico, desde la aplicación de los sistemas individuales en 1996, de 13.35% (nominal) sobre el total de la cantidad administrada actual.153 Asimismo, la cantidad de recursos suministrada al sector financiero internacional equivale a casi 2 billones de pesos, es decir, una decima parte del PIB (siendo que el PIB al segundo trimestre del 2011 equivale 14 billones de pesos),154 cantidad manejada en inserción de la Afore Pensionissste como una cuenta más de las que entre compiten en el mercado. CONSAR. http://www.consar.gob.mx/ligas_afores/ligas_afores.shtml, consultado el día, 14 sep, 2011. 152 Las cifras a continuación presentadas fueron tomadas de la página de la Consar con datos al cierre de agosto del 2011. Consúltese, CONSAR, http://www.consar.gob.mx/panorama_sar/panorama_sar.shtml, consultado el día 14-sep-2011. Cabe mencionar, que son cifras globales, en las que se encuentran trabajadores públicos y privados. 153 Citamos a continuación un análisis del desglose de la cantidad de dinero manejada por el sistema individual de pensiones realizada por el investigador Gustavo leal Fernández: “¿Cuántos millones de dólares manejan los fondos de pensiones en México? Según un reciente estudio de la firma Mercer Human ResourceConsulting, ellos suman ¡22 mil 095 mdd o 232 mil mdp! Esos millones están distribuidos en 2 mil 023 contratos de los cuales 60% corresponden a empresas privadas y el resto a paraestatales (Pemex, CLyFC, CFE, IMSS e ISSSTE), y que reúnen 36 mil mdp (3mil 428 mdd). Habría que agrega el valor (aún no disponible) de los fondos de otras entidades públicas, como los gobiernos de los estados y las universidades. Por concepto de planes de pensiones privados el total de los activos administrados vía diferentes intermediarios financieros equivale a 9 ml 619 mdd o 101 mil mdp. Sin embargo para tener una imagen más precisa de este monto, aún abría que sumarle el tanto de los fondos de Telmex y que se estiman en 95 mil mdp (9 mil 047 mdd). Aunque según la Consar son todavía mayores: a junio del 2006 los planes privados de pensiones administraron recursos por 202 mil 436 mdp o poco más de 2% del PIB. De tal suerte se suman al total de recursos de los planes privados de pensiones en las Afores, se alcanza un total de ahorro previsional en México de un billón 285.6 mil mdp, equivalentes a 14.6% del PIB. Según la Consar hay mil 629 planes de pensiones privados que cubren a un millón 75 mil 339 personas de las que un millón 15 mil 475 son empleados activos, 40 mil 131 son pensionados y 19 mil 733 son exempleados con derechos adquiridos. Del total de planes de pensiones privados, 72% son de beneficio definido y el 28% restantes se divide entre planes de contribución definida (10%) e híbridos (18%). La composición total de los activos de los planes muestra que 59 % se encuentra invertido en instrumentos de deuda (básicamente del gobierno federal) y el 41 restante en renta variable apenas en marzo de 2006 la Consar inició el registro electrónico de pensiones privadas. Son 11 las firmas que cuentan con esos planes entre ellas: Mexicana de Aviación, Cementos Apasco, Nadro, Controladora de Farmacias y Calzado SANDAK. Esos planes de pensiones son establecidos por las empresas como una prestación y representan para el trabajador una pensión adicional a la que administran las Afores, actualmente, los planes privados de pensión están basados en un esquema de contribución por parte de la empresa y el trabajador, y otras condiciones como la calificación del trabajador y su antigüedad.” Leal Fernandez, Gustavo, RESISSSTE, Coordinadora Nacional de Trabajadores para la Educación, México, 2009, pp. 33-34. 154 La cifra exacta del PIB a precios del mercado en ese periodo de tiempo fue de 14 026 012 515 pesos. INEGI, http://dgcnesyp.inegi.org.mx/cgi-win/bdiecoy.exe/495?s=est&c=24400, consultado el día, 14-sep-2011.

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múltiples inversiones de las que se encuentran invertidas en diferentes tipos de secciones de la economía nacional: Inversión en Renta Variable Nacional: 8.34%; Inversión en renta Variable Internacional, 10.47%; Inversión en Deuda Privada Nacional, 17.37%; Inversión en Instrumentos Estructurados, 2.54%; Inversión en Deuda Internacional, 3.04%; e, Inversión en Valores Gubernamentales, 58.25%.155 Las inversiones de los recursos de los trabajadores generan bastas utilidades para las entidades financieras, esencialmente a través de dos mecanismos: las sociedades de inversión, tituladas como Siefores, (Sociedades de Inversión Especializada de Fondos para el Retiro) encargadas de invertir los recursos en los rubros expuestos anteriormente, generando las utilidades, utilizadas por los bancos como mejor les convengan.156 El otro gran negocio se encuentra en el cobro de comisiones por administración de cuenta,157existiendo, además de esta, una gran cantidad de comisiones cobradas a los trabajadores por los servicios que el banco correspondiente les proporciona a la hora de manejar los fondos, (como por ejemplo, los llamados traspasos de una Afore a otra).158 Respectivamente, los temas de las comisiones y la operación del sistema de pensiones han sido los que han evidenciado las formas de obtener ganancias por las entidades financieras, ya que las mismas se han desempeñado como entidades “rentistas”, las cuales, justamente, viven de cobrar comisiones e intereses a los servicios como lo son los préstamos, las hipotecas, entre muchas otras más, consiguiendo una enorme cantidad de recursos para su beneficio. Al final, los compromisos que el gobierno tiene con los grupos de poder solo reflejan el estado actual de nuestro sistema político, esa posibilidad de pactar con diferentes tipos de 155 Web Consar, Cit. Como puede observarse, la mayoría de las inversiones realizadas por los bancos se encuentran en valores gubernamentales y en el pago de la deuda privada nacional, con lo que podemos refutar los argumentos que señalaban a los sistemas privados de pensiones como instrumentos de crecimiento y desarrollo económico, puesto que la mayor cantidad de recursos se dirigen a solventar los problemas económicos internos del país, y no, en invertir productivamente para el crecimiento económico. 156 Los fondos invertidos en las Siefores debiesen de volverse a inyectarse a los instrumentos de inversión y a los fondos de los trabajadores aumentando así la cantidad del fondo individual, cuestión que no sucede tal cual, puesto que no existe un beneficio mínimo para los fondos de los trabajadores, por lo que los bancos deciden, prácticamente, el aumento o no de los recursos, dejando de lado el beneficio de los trabajadores. 157 Las cifras de las comisiones por administración de cuenta se hallan dentro de la información perteneciente a las Siefores; en general, las comisiones van de 1% a 2% sobre el rendimiento de los últimos 36 meses de inversión, tomaremos de ejemplo la Siefore básica 5, para personas menores de 26 años, de entre la cual, la comisión más baja la tiene el Pensionissste, con un 1% de comisión sobre rendimiento de 8.81%; la más alta, la tiene el banco Invercap con un 1.72% de comisión sobre rendimiento de 13.88%. Consúltese, Siefore, Consar, en: http://www.consar.gob.mx/rendimiento_neto/rendimiento_neto-sb5.shtml, consultado el día 14-sep-2011. 158 El tema de las comisiones ha sido un tema muy discutido actualmente puesto que la cantidad de las mismas han provocado molestia a la población usuaria de los servicios financieros, quienes han utilizado medidas institucionales (quejas y demandas ante Profeco y entidades correspondientes) para expresarla la arbitrariedad en el cobro de comisiones. En ésta situación el Banco de México, en una medida tanto para reducir la cantidad de demandas como para, -supuestamente-, activar la economía nacional, ha decidió limitar el cobro de comisiones por los bancos, como lo muestra la circular 22/2010. Revísese: Diario Oficial de la Federación, boletín Banxico 22/2010 en: http://diariooficial.segob.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5153087&fecha=26/07/2010, consultado el día, 14-sep-2010.

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actores cuales aumentan su poder y llegan a imponerse a las mismas instituciones; y estas últimas, que hacen uso de esos poderes fácticos como medio de sostén y herramienta para gobernar.

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2.- Sindicalismo corporativo y movilización política en el entorno de aprobación de la ley del ISSSTE.

A raíz de la aprobación de la ley del ISSSTE, en marzo de 2007, se suscitaron una serie de movilizaciones sociales protagonizadas por distintos sindicatos, organizaciones pro derechos laborales y sociedad civil en general, organizadas con el propósito de derogar la legislación y orillar a las autoridades a escuchar los principales puntos de preocupación de diferentes organizaciones trabajadoras con respecto a la nueva ley. Las movilizaciones iniciaron con la aprobación de la reforma en la Cámara de Diputados, incrementándose poco a poco y ascendiendo conforme se publicara la Ley a finales del mes de marzo. Durante todo ese año y parte del siguiente, las protestas tendrían la intención de desembocar en un movimiento nacional a gran escala, que no solo abrogara la legislación, sino que invitaran a un dialogo nacional entre las diferentes partes para encontrar una solución viable para el conflicto creado por la aprobación de la legislación y para impulsar una reformulación de la ley. Así, la estrategia para lograr ese objetivo se encontró en dos acciones: la movilización masiva, por razón de marchas, mítines, toma de instalaciones públicas, entre otro tipo de acciones; y la interposición de miles de amparos, cuales buscaban ejercer una mayor presión a las autoridades de justicia del país en la búsqueda de una solución basada en procedimientos legales e institucionales.159 De entre los actores presentes en las marchas se encontraban grupos sindicales de diferentes entidades paraestatales afectadas por la nueva legislación, como lo fueron: la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE), el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional Autónoma de México (STUNAM), el Sindicato de Independiente de Trabajadores de la Universidad Autónoma Metropolitana (SITUAM), el Sindicato Único de Trabajadores el Gobierno del Distrito Federal (SUTGDF), el Sindicato Único de Trabajadores de la Industria Nuclear (SUTIN), el Sindicato de Trabajadores del Instituto Politécnico Nacional y el Sindicato de Colegio de Bachilleres. A todas estas organizaciones se les sumaron las llamadas organizaciones independientes, la Unión Nacional de Trabajadores, encabezada por su principal organismo, el Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana (STRM), y el Frente Sindical Mexicano, constituido prioritariamente por el ahora desaparecido Sindicato Mexicano de Electricistas (SME); estas organizaciones no fueron afectados por la ley, pero brindaron su apoyo a las organizaciones trabajadoras afectadas.160

159 Distintos autores han estudiado la lógica de la división de la lucha por la derogación de la ley en esas dos maneras de actuar. Para ello véase: Leal Fernández Gustavo, “Dos Hélices: y el magisterio parió Resissste”, El cotidiano, Revista de la realidad mexicana actual, Vol. 24, Núm. 154, México, UAM-A, CSH, 2009. Además: López Aguilar, Martha de Jesus, “La lucha y resistencia nacional de los trabajadores de la educación por la abrogación de la Ley del ISSSTE”, Ibidem. En esta ocasión, solo nos concentraremos en la movilización social y sindical, ya que para el tema de los amparos, encontramos un fenómeno igual de interesante y de mayor amplitud que será trabajado en el capitulo siguiente. 160 Habiendo más de 600 organizaciones de diferente tipo dentro de las movilizaciones, serían los grupos sindicales los que tendrían mayor protagonismo, pues la ley tocaba directamente los derechos de su materia de

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De la misma manera, participaron los dos sindicatos de trabajadores de la seguridad social en el país: el Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social (SNTSS), y el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Servicios y Seguridad Social para los Trabajadores del Estado (SNTISSSTE), presentándose en las grandes marchas y mítines junto con sus propias manifestaciones en contra de la legislación, dentro de su marco de acción, realizando paros en las instalaciones administrativas, brindando información a los diferentes trabajadores y derechohabientes, además de realizar una serie de protestas pacificas dentro de los hospitales.161 La movilización de esa gran cantidad de frentes políticos generó una amplia diversidad de manifestaciones a lo largo y ancho del país: las megamarchas estuvieron presentes en varios estados de la república, la mayoría de ellas en el centro capitalino por un amplio periodo de tiempo, de entre la presentación de la reforma, su aprobación en el Congreso, y la resolución de los amparos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.162 La mayoría de las organizaciones participantes en las manifestaciones, tienden a considerarse uniones políticas ubicadas fuera del espectro del corporativismo mexicano, caracterizándose como organismos independientes de la gran maquinaria política construida bajo el sistema político nacido de la Revolución Mexicana.163 Estas mismas trabajo, aunque, dentro del panorama de protesta, el apoyo del entorno laboral y social estaría siempre presente. De entre esta gran cantidad de grupos resaltarían el Frente Amplio Progresista, (FAP), -una coalición de partidos de izquierda integrada por los partidos, PRD, PT, Convergencia,- y el movimiento encabezado por Andrés Manuel López Obrador, los dos, apoyarían la movilización social, y por otro lado en el Congreso de la Unión, se intentaría presentar una nueva iniciativa con la intención de presentar una opción diferente a la presentada por el poder ejecutivo. Esta nueva iniciativa no avanzaría, puesto que no se reunían el 30% de los votos necesarios en la Cámara de Diputados para su realización. Véase: “Analiza el FAP presentar nueva iniciativa de ley del ISSSTE”, www.lajornada.com.mx, 6-abr-2007, consultado el día, 20-sep-2011. 161 Vergara, Rosalía, “Movilización Nacional”, Revista proceso, semanario de información, No. 1585, 18 de marzo del 2007, p. 16-18. 162 Tomamos la periodización de Gustavo Leal Fernández como una manera de determinar el tiempo y el número de manifestaciones: “Una primera mirada a esas etapas [las movilizaciones] permite establecer una sucesión de al menos 6 tramos: 15 de marzo-5 de abril (2007); 6 de abril-17 de mayo (2007); 18 de mayo-31 de diciembre (2007); 1 de enero-27 de junio (2008); 28 de junio-14 de noviembre (2008), y el 15 de noviembre (2008) en adelante.” Leal Fernández Gustavo, “Dos Hélices: y el magisterio parió… Op. Cit., p. 58. 163Por corporativismo entendemos una estructuración nacida en el Estado mexicano creada para estratificar actividades e intereses dependiendo de la organización social, política o económica determinada. La formación del corporativismo se realizó para mantener y sustentar la propia estructura del Estado y el sistema político además de utilizarse para jerarquizar y nulificar el poder de acción de ciertos estratos sociales organizados. En el caso del sindicalismo mexicano, la formación dentro del corporativismo se expresó como la unión de diferentes sindicatos –de diferentes tipos de industria y áreas- a las grandes centrales obreras, las cuales servían como apoyo de sustento al partido hegemónico de la época, lo que significó la pérdida de la independencia del movimiento obrero, haciendo que la negociación colectiva, -arma principal y necesaria en una relación laboral-, se encontrara subordinada a los intereses gubernamentales. Nuevamente, la referencia al proyecto del general Lázaro Cárdenas es necesaria para comprender el desarrollo del Estado mexicano y de su particular corporativismo. Si se busca una conceptualización teórica de lo que el corporativismo significa podemos tomar el argumento de Phillipe Schmitter: “El corporativisimo puede definirse como un sistema de representación de intereses en que las unidades constitutivas están organizadas en un número limitado de categorías singulares, obligatorias, no competitivas, jerárquicamente ordenadas y funcionalmente

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organizaciones tienden a ser consideradas como organizaciones con características de un alto grado de representación de sus bases obreras, democráticas en cuanto a la renovación de sus dirigentes,164 no atadas o comprometidas a ninguna estructura corporativa o clientelar, y de ser férreas defensoras de los derechos laborales constitucionales. En contraste a los sindicatos independientes, se encuentran los sindicatos denominados charros, pro-empresa o pertenecientes a las viejas centrales obreras, sindicatos creados por los propios patrones o de creación por contratos de protección, todos ellos, teniendo la característica de su subordinación a intereses patronales, políticos o empresariales, existiendo una gran variedad de este tipo de sindicatos inmersos dentro del corporativismo mexicano;165 Este tipo de sindicatos fueron los que pactaron la reforma a la ley del ISSSTE, siendo el SNTE,166 la FSTSE y la CTM, las de mayor interés porque se aprobara, pues éstas respondían a intereses directos en la aplicación de las Afores, (conforme los intereses de ciertos grupos políticos y financieros), y en la creación y obtención de diferentes tipos de negocios o favores. La existencia de estos dos grupos refirió una confrontación tal que puso en el centro del debate la discusión del inacabado tema sobre el corporativismo mexicano, su fortalecimiento, mantenimiento y la posición que este juega en el momento de aprobar reformas de trascendencia.167 Para el caso del ISSSTE, la presencia del corporativismo se diferenciadas, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, y a las que se ha concedido un deliberado monopolio representativo dentro de las respectivas categorías a cambio de observar ciertos controles sobre la selección de sus dirigentes y la articulación de sus demandas y apoyos.”Schmitter, Phillipe, Lehmbruch, Gerard (coord.) Neocorporativismo Más allá del Estado y el Mercado, Vol. I, Alianza Editorial, México, 1992, p. 24. 164 Aunque, hay que decir, que ello no es homogéneo para todos los sindicatos u organizaciones independientes, ya que muchas siguen conformándose y procediendo al interior de una manera poco democrática o en clara violación de sus propios estatutos, eligiendo a sus dirigentes mediante un comité directivo o subordinándose al mando de algún líder o figura política, disfrazando la democracia interna de la organización, el ejemplo claro se encuentra en el Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana (STRM) cual lo ha encabezado su líder Francisco Hernández Juárez desde la década de los 70. 165 Son muchos tipos de sindicatos los que pueden ser considerados dentro del esquema de la gran corporación del Estado mexicano, ellos van, desde organizaciones denominadas como “Charros”, en las que los líderes son designados por poderes aparte de la organización; “Blancos”, sindicatos creados por empresas para representarlos y evitar la formación de organizaciones propias de los trabajadores, y, los llamados “sindicatos de protección”, sostenedores de contratos de protección: figuras legales interpuestas para crear un sindicato pro-patronal, que mantiene bajo su resguardo el contrato colectivo de trabajo sin que los trabajadores se enteren de su existencia. Para analizar más detenidamente y con mayor detalle este último tema léase: Xelhuantzi López, María, La democracia pendiente. La libertad de asociación sindical y los contratos de protección en México, STRM, México, 2000, p. 15-60. 166 Aunque como lo hemos mencionado con anterioridad, el SNTE es tomado como un sindicato aparte de los clásicos grupos sindicales corporativos o blancos, pues tiene una capacidad de acción y de decisión mayor y mejor afinada, lo que le permite ponerse de parte del grupo o proyecto que le provenga de mayores beneficios. Para conocer un poco más acerca de ese desprendimiento y del papel del SNTE en el presente sexenio revísese: Ornelas, Carlos, “El SNTE, Elba Esther Gordillo y el Gobierno de Calderón”, Revista Mexicana de Educación educativa, abr-jun, año/vol. 13, núm., 037, México, ubicado en: redalyc.uaemex.mx/, consultado: 28 abr 2011. 167 En la actualidad, la presencia del corporativismo es diferente al que hubo a inicios del siglo XX, pues el mismo ya no responde en su totalidad al sistema político creador (es decir, subsumido a las condiciones del partido hegemónico y a las grandes organizaciones obreras),sin embargo, sigue respondiendo a múltiples intereses particulares defendidos muchas veces por sectores gubernamentales. Un ejemplo es la utilización de

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hizo notoria en varios aspectos: el apoyo e impulso que diversos grupos sindicales ligados a organizaciones y estructuras políticas de larga data (pertenecientes a los sectores obreros del PRI), le dieron a la reforma;168 el posicionamiento de diversos directivos de la institución impuestos por parte de grupos de poder,169 y, en la poca intervención de los sindicatos en la creación de la reforma. En este sentido, es que se optó por dejar de lado a los organismos laborales en la creación de la ley con el argumento de que su presencia sería parte de los problemas de la institución, a sabiendas, de que la intervención de los sindicatos les podría atraer problemas en la formulación y posterior aprobación de la reforma a los grupos que la crearon y respaldaron. Así es que las diferentes organizaciones independientes promovieron la vía de la movilización como la más apta para presentar una respuesta ante la decisión de cambiar la legislación y reducir los derechos.170 Si bien, las movilizaciones para con el ISSSTE se presentaron de una manera masiva, su repercusión no tuvo el efecto en la aceptación de las demandas que los sindicatos y grupos inconformes pedían. Las protestas estuvieron lejos de ser movimientos que lograron escalar en su fuerza, ni si quiera, en la aceptación popular buscada desde un inicio (puesto que los grupos sindicales buscaban acercar más grupos, organizaciones o sociedad civil en general a sus demandas), por el contrario, el gran movimiento fue desvaneciéndose lentamente, si bien, no lo fue hasta su desaparición, si hasta su individualización y particularización en grupos pequeños y concretos, cuales continúan, hasta la fecha, reivindicando los derechos laborales perdidos con la nueva ley.171

contratos de protección o los contratos colectivos hechos por empresarios, cuyas características son la creación de sindicatos fantasmas, desconocidos por los trabajadores, cuales no aseguran ninguna mejora laboral y en cambio mantienen un esquema de sometimiento y bajas condiciones laborales respaldado totalmente por las organizaciones patronales y por el gobierno, siendo este último actor, el que mediante el registro de los contratos en las Juntas Federales y en las Juntas de Conciliación y Arbitraje, actúa a favor de los intereses patronales. Puede revisarse los diferentes casos de los contratos de protección y de sindicalismo simulado en diferentes sectores productivos y de servicios en: Bensusán, Graciela, Bouzas Ortiz, Et. Al., Contratación colectiva de protección en México. Informe a la Organización Regional Interamericana de Trabajadores (ORIT), CIOS-ORIT-UNAM, México, 2008. 168 La referencia inmediata se encuentra en el papel de la FSTSE, unión sindical, encargada de unificar a los diferentes sindicatos del apartado B del Artículo 123 (los trabajadores del Estado), el cual, -además de armar un proyecto de reforma años atrás-, respaldó totalmente la ley del ISSSTE presentada por los grupos Priistas en las Cámaras y al interior de su organización. 169 Los casos de Benjamín González Roaro, Miguel Ángel Yunes y actualmente Jesús Villalobos López, en la dirección del ISSSTE son ejemplos claros de la designación de los directivos por los grupos de poder y cúpulas políticas; en estos casos, los primeros dos, puestos por Elba Esther y el SNTE, y el último, por el Gobierno Federal. 170 Para nosotros, la alternativa de la movilización social presenta en sí misma, dos propósitos y finalidades: por una parte, son una expresión masiva de inconformidad que lleva consigo demandas legitimas de diferentes sectores de la sociedad mexicana, utilizándose así como un medio de presión para las autoridades correspondientes y conformándose como un movimiento masivo que busca el cambio de cierta situación, legislación o estatus; por otra, la misma movilización, es esa manera de conducir el desenojo e inconformidad por diferentes tipos de acciones, evitándose así, expresiones de molestia e inconformidad que pueden llegar a radicalizarse, pasando a formar parte en otro tipo de acciones, como el uso de la violencia. 171 Podemos referir como ejemplo a la Alianza de Trabajadores de la Salud y Empleados Públicos presidida por el dirigente Antonio Vidal, quien tiene una continua campaña de información acerca de las reformas habidas en el ISSSTE, de los cambios de los diferentes regímenes pensionarios, y de la afectación que

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Ésta fue la principal característica de las movilizaciones en contra de la ley del ISSSTE: la poca cohesión que tuvieron las organizaciones laborales en su movilización y protesta. Una de las razones de esa situación se encontró en el interés que diversos grupos sindicales tuvieron en torno a la elección de dirigentes dentro de las diferentes comisiones que presidirían la nueva administración de la institución, (la mayoría, integrantes en la comisión administrativa del Pensionissste172), lo que no les permitió una mayor cohesión y provocó la dispersión del movimiento. Quizás, las movilizaciones masivas en contra de la nueva ley no tuvieron el efecto esperado al no derogar la legislación, sin embargo, permitieron informar a buena parte de los grupos y asociaciones movilizadas acerca de los cambios de sus derechos con la entrada en vigor de la legislación y la defensa de los derechos derogados mediante la interposición de los amparos. significó pasar de un régimen público a uno individual; esta organización a pesar de su anterior actividad dentro del ISSSTE, se consagró cuando participó en las grandes manifestaciones al igual que cuando sirvieron como cause a la interposición de los miles de amparos. Puede revisarse: Foro “Organización para la derogación de la ley del ISSSTE”, 26 de Mayo, (2007), 9hrs. Club de periodistas. Organizado por: Grupo Parlamentario de la Revolución Democrática, Distrito I, y Alianza de Trabajadores de la Salud y Empleados Públicos. 172 En entrevista con el líder sindical Antonio Vital, el dirigente refirió el mismo planteamiento centrado en la poca cohesión con el movimiento de defensa de derechos laborales, poniendo de ejemplo la actuación que el STUNAM tuvo conforme a las protestas, ya que el sindicato de la universidad dejó de lado la movilización por esperar un puesto dentro de la comisión del Pensionissste, siendo, que el sindicato debió, ante todo, anteponer sus intereses a los de la colectividad. Entrevista a Antonio Vital, realizada el día, 25 de junio del 2011.

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3.- La ley del ISSSTE del 2007: desestructuración y reacomodo del régimen de jubilación.

La creación y el desarrollo institucional del ISSSTE siguió por mucho tiempo los principios de conservación de la seguridad y justicia social para con el trabajador. A través de la protección estatal amortiguadora de la sobrexplotación y subvaloración del trabajo producida por la enorme disparidad en la producción capitalista. Es decir, desde el plano de la seguridad social, al trabajador se le brindaba la garantía institucional de que después de haber trabajado para alguna institución estatal buena parte de su vida, tendría, en su última etapa, la garantía irrestricta e irrevocable de permanecer los años no productivos con un grado de calidad de vida igual al que cuando trabajaba, ello, mediante la atención médica y la obtención de una pensión por los años que le quedaran de vida a él o a su familia. Esa cantidad de derechos obtenidos en un largo periodo de tiempo se vieron seriamente disminuidos y pauperizados en el caso de los trabajadores del Estado por la reforma aprobada en 2007, con la cual se establecía una nueva manera de concebir a la seguridad social, dejando de ser considerada como una obligación única del Estado, e inclinándola hacia la mercantilización de los derechos y la desprotección del trabajador, posicionando al Estado solo como un observador y vigilante de las relaciones laborales. Respectivamente, la más reciente ley del ISSSTE elimina por completo la estructura de protección social creada con las legislaciones anteriores, ya que en la ley de 1983 se contemplaban 21 seguros, prestaciones y servicios integrados y proporcionados todos por el ISSSTE, pero, para la más reciente ley, esos derechos aparecen divididos, individualizados e inclusive algunos ignorados, conformándose así como una ley encaminada a reestructurar los derechos de una manera meramente técnica, centrada en la idea de parcializar los distintos servicios brindados, arrancándolos de la institución y proporcionándolos mediante terceros:

Los seguros que establece la ley del ISSSTE de 2007 son cuatro: 1. De salud que comprende: a) atención médica preventiva, b) atención médica curativa y de maternidad, y c) rehabilitación física y mental; 2. De riesgos de trabajo; 3. De retiro en edad avanzada y vejez; 4. De invalidez y vida. En cuanto a las prestaciones y servicios (artículo cuatro): a) Préstamos hipotecarios y financiamiento para vivienda en distintas modalidades; b) Préstamos personales; c) Servicios sociales; y d) Servicios culturales173

173 P. Ramírez López, Berenice y Valencia Armas, Alberto, La Ley del ISSSTE de 2007 ¿y las pensiones?, IEE-UNAM, México, 2008, p. 19. Estos mismos autores han expresado su preocupación hacia la división de los seguros y la proclividad de que terceros brinden los servicios; en el caso del seguro médico, su terciarización se está comenzando a presentar gracias a la posibilidad que abre el artículo 31 de la nueva ley permitiendo el acto de prestar diferentes tipos de servicios médicos mediante convenios firmados entre el ISSSTE e instituciones de salud privadas.

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El seguro de retiro en edad avanzada y vejez se presenta como la principal modificación en la reforma del 2007.En la que se remplazó el viejo régimen pensionario basado en la solidaridad entre generaciones junto con el reparto definido, por uno basado en la individualización de la pensión de cada trabajador a través de cuentas individuales concentradoras de aportaciones definidas que no garantizan la total adquisición de una pensión digna. La creación de las cuentas individuales para cada trabajador desplaza por completo el antiguo sistema de reparto solidario en el que cada trabajador activo subsanaba a los pasivos;174 ahora, las respectivas Afores de cada trabajador se encuentran a cuidado y administración de instituciones financieras y bancarias privadas, con la intención de que tanto su administración como su procuración sean llevadas por los mismos bancos; la revisión y vigilancia por las entidades gubernamentales correspondientes, y por la responsabilidad del trabajador de conocer sus recursos, quienes, además, tendrán la tarea de realizar aportaciones voluntariamente para engrosar sus ahorros, elegir la Afore de su conveniencia y mantenerse consciente de que en la designación de su pensión la responsabilidad es totalmente suya. Propiamente, cada una de las Afores es compuesta por una serie de subcuentas, creadas para la adquisición de una pensión, siendo esta última dependiente de la cantidad de recursos subministradas a las subcuentas: Las cuotas y aportaciones irán a las siguientes subcuentas que integran la cuenta individual:

a) De retiro. b) Cesantía en edad avanzada y vejez. c) Fondo de vivienda. d) Ahorro solidario. Por cada peso, el gobierno dará 3.25, límite 2% SBC del

trabajador. e) Aportaciones voluntarias. f) Aportaciones a largo plazo.175

Las seis subcuentas que componen el seguro son abonadas mediante el pago de las cuotas obrero-patronales, las cuales, a raíz del cambio en el régimen, aumentaron proporcionalmente junto con la forma de su administración:

Las cuotas y aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, se recibirán y se depositaran en las subcuentas de la cuenta individual de cada trabajador:

a) A los trabajadores les corresponderá una cuota de 6.125% del SBC. [176]

174 Para las últimas décadas la tasa promedio de trabajadores activos por retirados se encuentra en 4 trabajadores activos por cada retirado, en cambio, en los inicios de los sistemas públicos, esta relación se hallaba entre 10 y 20 trabajadores activos por cada retirado, por lo mismo, se podía mantener constante y fondeados los recursos de las cuentas públicas administradas entonces por el propio ISSSTE. 175 Ham Chande, Roberto, P. Ramirez López, Berenice (et. Al.) Evaluación y tendencias…, Cit., p. 23.

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b) A las dependencias y entidades les corresponde una aportación de retiro de 2%, y de cesantía en edad avanzada y vejez de 3.175% del SBC. c) El gobierno federal cubrirá mensualmente una cuota social diaria por cada trabajador equivalente a 5.5% del salario mínimo general para el Distrito Federal vigente el primero de julio de 1997, actualizado trimestralmente con base al INPC [Índice Nacional de Precios al Consumidor] correspondiente al día de la entrada en vigor de esta Ley. La cantidad inicial que resulte, a su vez, se actualizará trimestralmente en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre, conforme al INPC.177

El incremento de las cuotas de cotización es algo propio del sistema de pensiones individualista, pues se entiende que a partir de que el trabajador se haga responsable de la cantidad de recursos acumulada, éste tendrá la necesidad de aportar más para asegurarse su pensión, existiendo en ese panorama el respaldo del Estado, obligado a proporcionar un aumento en sus respectivas cuotas; de la misma manera, habrá un aumento en las aportaciones realizadas por las entidades patronales (siendo el mismo Estado el patrón, y en su forma concreta, las dependencias o entidades laborales). Cabe mencionar que el nuevo régimen financiero y el aumento de las cuotas obrero-patronales se realizará tanto a los trabajadores actuales (que tuvieron que elegir entre los bonos y el artículo 10º transitorio), como a los nuevos trabajadores, sujetos plenamente a la nueva ley. El caso de las aportaciones voluntarias es el más significativo del apoyo estatal, pues por cada peso abonado voluntariamente por el trabajador, el Estado –en este caso en la figura del Gobierno Federal- aportará una cantidad de 3.25 pesos, buscando engrosar mayormente la cantidad de los recursos aportados.178 Dentro del panorama del régimen individual de pensiones debe de mencionarse los otros cambios sobre la transformación total de la legislación: el aumento en los requisitos de edad, un mayor tiempo de cotización, requerimientos muy específicos en la vida laboral, tazas de remplazo menores y una constante disminución de las prestaciones. La situación de la edad fue de los cambios más fuertes suscitados en la legislación. ya que el aumento respondió precisamente a las perspectivas de envejecimiento poblacional de la totalidad de la población laboral mexicana a un futuro. Bajo la anterior legislación, se tenía contemplado edades mínimas de jubilación (tanto para hombres como para mujeres) y de adquisición de una pensión las siguientes: para los hombres, los años de jubilación se encontraban a partir de los 50 años; para las mujeres, la edad mínima se hallaba a los 48 años.

176 Aumentada proporcionalmente a partir de la entrada en vigor del nuevo régimen financiero el 1º de enero de 2008, estableciéndose los siguientes aumentos graduales: 2008: 4.025%; 2009: 4.550%; 2010: 5.075%; 2011: 5.600%; y, 2012: 6.125%. Ibid. p. 31 177 Ibid. p. 30. En el sistema anterior, la financiación total del seguro provenía de un 8% del SBC de parte del trabajador, estableciéndose, 2.75% a la división salud y 3.5% a la pensión, además de un 1% sobre prestaciones sociales y culturales junto con un 0.75% por la administración de la cuenta. 178 Contenido en el artículo 100 de la ley, la aportación del ahorro solidario solo se efectúa si el trabajador decide dejar de percibir el 2% de su Salario Base de Cotización, con lo que podrá obtener el apoyo gubernamental dentro del ahorro en las aportaciones voluntarias y el ahorro solidario.

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En la nueva ley, se contempla un aumento gradual en la edad de jubilación, estableciéndose como edad mínima a partir de los 60 años de edad en caso de los hombres, y 58 años en mujeres, siendo esa edad mínima a iniciar en el año 2028, por lo que entre la aprobación de la legislación y ese periodo de tiempo, las jubilaciones aumentarán 10 años, e inclusive 15, dependiendo del tipo de pensión por la que se quiera optar.179 Para entonces -2028- según las expectativas socio-demográficas y los trabajos prospectivos, estaremos llegando al clímax del bono demográfico, iniciando el descenso de la población en edad joven-productiva, entrando al envejecimiento de gran parte de la población y observando el decrecimiento en los índices de mortalidad.180 Respectivamente, se estableció un aumento en los años de cotización para la obtención de las pensiones, siendo que en la ley del 83 se tenía estipulado una mínima cantidad de 15 años de servicio, inter-ligados al porcentaje en la taza de remplazo, ó, la cantidad de dinero correspondiente al salario percibido cuando se estaba en activo, brindado con posterioridad en la etapa no productiva mediante la pensión.181 La nueva ley estipula años de servicio que parten de los 25 años de cotización no ligados a las tasas de remplazo con lo cual es más difícil percibir una pensión por la gran cantidad de años por ser trabajados. Tanto el aumento en la cantidad de años de cotización como el mínimo de años en edad para jubilarse se encuentran unidas en la apreciación de una pensión, no siendo así con las tasas de remplazo, pues la cantidad brindada durante la pensión, tiene una relación directa con lo ahorrado durante la vida activa del trabajador. Para apreciar mejor estas relaciones deben de entenderse las formas y modalidades de pensiones existentes conjunto las características de cada una: 1.- La renta vitalicia: es la pensión obtenida por el trabajador al final de su vida laboral, la misma depende de los fondos acumulados en su cuenta individual, ya que con ellos se compra la renta vitalicia a aseguradoras privadas, las cuales, tendrán la obligación de proporcionarla al trabajador durante el periodo de vida restante (por lo que la aseguradora asume el riesgo de pagar todo el periodo de vida que tiene el trabajador retirado, siendo que este viva poco o mucho), o, para sus familiares en el caso de deceso del trabajador. Los requisitos para comprarla se establecen a partir del cumplimiento de una cierta edad y tiempo de cotización. El costo exacto de las rentas vitalicias junto con la cantidad de efectivo recibido durante el periodo de vida es desconocido, por la razón de que las rentas

179 Los incrementos habidos según la nueva legislación serán de por lo menos 1 año en la edad por cada dos años de tiempo transcurrido, ello significa que en el periodo de 2010-2011, aumentará de 50 a 51 años la edad mínima de jubilación para los hombres; de la misma manera, en el caso de las mujeres, encontrándose el mismo periodo un aumento de 48 a 49 años. Ese incremento gradual puede verse más detenidamente dentro del artículo 10º transitorio de la ley del ISSSTE aplicado por igual a los trabajadores que optaron por el régimen de cuentas individuales. 180 Suprasegundo capítulo, tercer apartado, para una mayor explicación sobre el bono demográfico y la transformación en la sociedad mexicana. 181 El funcionamiento del régimen anterior era el siguiente, a partir de los 15 años de servicio se obtenía el 50% sobre el sueldo ganado hasta el momento de jubilación, ello se incrementaba gradualmente mediante los años de cotización aumentaban, a los 19 años de cotizar, se obtenía el 62.5% del sueldo; a los 25, el 75%, y finalmente, a los 30 años, el 100% sobre el sueldo. Ibid.pag. 50. En la vigente legislación, bajo las cuentas individuales, la obtención de un 100% de tasa de remplazo es virtualmente imposible, pues son muy altos los requerimientos para obtenerla, ello se explicará con posterioridad.

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son administradas y operadas por las aseguradoras privadas, habiendo poca información sobre el proceso de su adquisición o la tasa de remplazo, aunque, como lo mencionamos con anterioridad, son conocidos los requisitos mínimos de pensión:

a) Pensión por cesantía en edad avanzada obtenida a partir de una edad de 60 años y 25 de cotización, al cubrir estos requisitos, con los ahorros, puede comprarse una renta vitalicia la cual será actualizada cada año en el mes de febrero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor.182

b) Pensión por vejez, consistente en su adquisición de una edad de 65 años de edad y 25 años de cotización; al igual que la pensión anterior, se accede a la compra de una renta vitalicia, teniendo su actualización al igual que la pensión anterior.183

2.- El retiro programado: Esta modalidad pensionaria se basa en el fraccionamiento total del ahorro realizado por el trabajador, siendo él, el que tome el riesgo en la cantidad de tiempo en la duración de los recursos recaudados. Propiamente, solo se requerirá llegar a la edad mínima de edad (60 años) y cotización (25 años), con lo cual, se programará el fraccionamiento de los ahorros obtenidos, siendo establecida ésta operación por los bancos y aseguradoras para su continua entrega. El motivo de la existencia de esta modalidad se encuentra en la insuficiencia de los fondos para la compra de una renta vitalicia, teniéndose la oportunidad de hacer uso propio de los recursos ahorrados por un cierto periodo de tiempo.184 3.- Seguro de Sobrevivencia: Se refiere al seguro adquirido en el momento de obtener una pensión teniendo como objetivo cubrir a los familiares de los trabajadores en el momento de muerte o defunción del mismo.185 4.- Pensión de retiro sin edad mínima: La pensión por retiro se establece como un seguro valido a partir de cubrir con el requisito del cálculo de la pensión en una cifra mayor del 30% sobre el Salario Base de Cotización en el momento de adquirir una renta vitalicia, no importando tiempo de cotización o edad; a esta pensión se le sumarán los excedentes de los fondos ahorrados en la cuenta individual.186 182 Artículo 84 de la Nueva ley del ISSSTE, (LISSSTE) 183 Artículo 88, LISSSTE. 184 Las dos primeras modalidades, el retiro programado como la renta vitalicia, se encuentran explicadas dentro del Artículo 87 de la LISSSTE: “Los trabajadores que reúnan los requisitos establecidos en esta sección podrán disponer de su Cuenta Individual con el objeto de disfrutar de una pensión de cesantía en edad avanzada. Para tal propósito podrán optar por alguna de las alternativas siguientes: I. Contratar una aseguradora de su elección un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta vitalicia, que se actualizará anualmente en el mes de febrero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor, o II. Mantener el Saldo de su Cuenta Individual en el PENSIONISSSTE o en una administradora y efectuar con cargo a dicho saldo, Retiros Programados. Ambos supuestos se sujetarán a lo establecido en esta Ley y en las disposiciones administrativas que expida la Comisión Nacional de Sistemas de Ahorro para el Retiro. El pensionado que opte por la alternativa prevista en la fracción II podrá, en cualquier momento, contratar una Renta vitalicia de acuerdo con lo dispuesto en la fracción I. El pensionado no podrá optar por la alternativa señalada si la renta mensual vitalicia a convenirse fuera inferior a la Pensión Garantizada.” 185 Artículo 81, LISSSTE. 186 Artículo 80, LISSSTE.

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5.- Pensión Mínima Garantizada (PMG): Es la pensión otorgada por el Estado en caso de tener 60 años de vida y 25 años de cotización, pero no contar con los suficientes fondos para acceder a una renta vitalicia o a un retiro programado. Esta pensión consistirá en una cantidad mensual de tres mil treinta y cuatro pesos con veinte centavos ($3034.00) actualizados anualmente en el mes de febrero conforme a las actualizaciones del Índice Nacional de Precios al Consumidor.187 Siendo que la PMG está totalmente garantizada por el Estado, su financiamiento se encontrara sostenido en un principio por los recursos ahorrados del trabajador, presentándose en una lógica de retiro programado, fragmentando y repartiendo los mismos en la cantidad de la PMG, para que al llegar el término de los recursos, se utilicen de lleno recursos públicos federales para financiar las pensiones.188 Para el funcionamiento del régimen de cuentas individuales, las anteriores opciones se presentan como las nuevas formas de retiro y pensiones habidas dentro la ley del ISSSTE,189 sin embargo, en el proceso de instauración de la nueva ley, ante la complejidad del debate político y social generado a partir de la aprobación legislativa, se tomaron medidas puntuales dentro de la legislación conformando nuevas opciones, pensando en la posible disolución de los conflictos habidos por el cambio de régimen. Conforme a esto último, se aplicó la legislación mediante la división de los trabajadores en tres: los viejos, los activos y los nuevos, cada uno de ellos tendría su propio panorama dentro de la nueva ley, encontrándose, primero, los viejos, los cuales mantendrían su pensión normalmente; para los nuevos trabajadores, la situación de su pensión y jubilación se encontrará plenamente en el uso de las cuentas individuales y por consiguiente en las modalidades de jubilación y de pensión del régimen individual; y, finalmente, los trabajadores en activo, a estos se les proporcionaron dos opciones en cuanto a la manera de jubilarse, una: el pasar de lleno a las cuentas individuales, por lo que el Estado brindaría un reconocimiento económico dada la cantidad de tiempo cotizado durante el régimen de solidaridad generacional, denominado como bonos de pensión del ISSSTE; y, dos: la opción del artículo 10º transitorio, último resabio del antiguo sistema de reparto definido encontrado en la nueva legislación.

187 Artículo 92, LISSSTE. 188 Artículo 94, LISSSTE. Las pensiones del Estado, por su calidad de garantía obligatoria del Estado, son uno de los puntos más fuertes de crítica frente a la aprobación de la nueva Ley del ISSSTE, pues la reforma se había realizado para evitar el gran gasto que representaba la conservación del sistema de reparto definido, pero, en las discusiones sobre la reforma del 2007, se hacía hincapié en el enorme gasto que se realizará para mantener las pensiones de las trabajadores quienes no puedan optar ni por las rentas vitalicias o por los retiros programados, y les sea suministrada una PMG; inclusive, se llegó más allá al argumentar sobre la imposibilidad del Estado de mantener esa cantidad de recursos pertenecientes a las PMG´s, obligando a hacer uso de un rescate financiero u económico similar al Fobaproa para subsanar los recursos públicos utilizados. Si bien, los argumentos utilizados pueden pasar como meras especulaciones, los mismos tienden a sostenerse por los escenarios prospectivos sobre lo esperado para mitad de siglo. 189 La autora Berenice Ramírez López agrega en la lista de pensiones del libro citado con anterioridad,-La ley del ISSSTE del 2007-, las pensiones por riesgo de trabajo, por encontrarse circunscritas a las opciones de renta vitalicia o a la pensión mínima garantizada, es importante señalarlo dada otra forma de pensionarse que si bien, no responde directamente al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, si comparte ciertos elementos de la misma. Véase: P. Ramírez, Berenice, Et. Al., La ley del ISSSTE del 2007… Cit., p. 26.

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La opción para elegir estos dos tipos de regímenes estuvo circunscrita a un periodo de tiempo delimitado, iniciando el 1º de abril del 2007 y terminando hasta el primero de enero del 2008,190 periodo en el que cada trabajador comunicaría por escrito su decisión a la institución por medio de las dependencias, siendo esta opción escrita, definitiva, irrenunciable e inmodificable. De la misma manera, si no se realizó un escrito informando la opción, al trabajador se le pasaría directamente al régimen individual.191 Los bonos de pensión son, como su nombre lo indica, documentos de carácter oficial que representan recursos, (los cuales se encuentran respaldados por el gobierno federal) brindados al trabajador por la cantidad de tiempo cotizado en la institución y para el engrosamiento de las cuentas individuales; en ese sentido el trabajador que opté por los bonos estará optando de lleno por las cuentas individuales. El cálculo de los bonos se realiza a partir del procedimiento explicado en el artículo 9º transitorio de la ley del ISSSTE, guiándose, en primer lugar, por las tablas ubicadas en el artículo noveno transitorio, estructuradas por dos columnas: la primera columna contiene el número de años en edad, existiendo una cantidad de 15 a 64 años; y, la segunda columna, ubicada del otro lado, el número de años de servicio, encontrándose de 1 a 30 años; la intersección entre esas dos columnas ubica los bonos; en la operación, esa cantidad es sobre la que se debe de multiplicar el sueldo anual con todo y las percepciones adicionales -como lo es el aguinaldo- para obtener una cifra que será convertida a las unidades de inversión percibidas por el trabajador,192 siendo que la cifra total será la cantidad que irá a parar a las cuentas individuales.193 Ese dinero servirá para la compra de una renta vitalicia o un retiro programado. Por el otro lado se postula el artículo 10º transitorio, cuyas características como régimen de jubilación se basan en estructurarse como una especie de sistema de reparto definido, pero el cual cuenta con los requisitos de la nueva ley, dígase, las nuevas edades de jubilación, el aumento en los años de cotización y el nuevo régimen fiscal entraran de lleno a esta forma de jubilación. 190 El periodo de tiempo delimitado sería aumentado once meses más por el conflicto suscitado en la interposición de miles de amparos de parte de las fuerzas trabajadores y organizaciones obreras a lo largo del 2007 y el 2008, presentándose el plazo final el 14 de noviembre del 2008. El aplazamiento sería una acción inconstitucional de parte del presidente Felipe Calderón, pues según la LISSSTE, la única entidad encargada para aplazar el periodo es el Congreso de la Unión. López Aguilar, Martha de Jesús, “La lucha y resistencia nacional de los trabajadores de la educación por la abrogación de la Ley del ISSSTE” Op. Cit., p. 71. 191 Artículo séptimo transitorio, LISSSTE. 192 De siglas UDI, son las Unidades de Inversión utilizadas para medir el valor nominal de los bonos de pensión, las mismas tienen un valor de 100 unidades por cada bono y su significado traducido a recursos es calculada por la institución. Véase: Amezcua Ornela, Noraheinid, Nueva ley del ISSSTE…Op. Cit., p. 23. 193 Tomamos de ejemplo el siguiente: “…si el sueldo mensual fuese de 4 000 pesos mensuales, la percepción anual sería igual al producto de 4 000 pesos por 13.5 (12 meses normales, 1.5 de aguinaldo), o sea 54 000 pesos. Una vez que se conoce la percepción anual, esta se multiplica por la cifra que aparece en el cuadro del artículo noveno transitorio en la intersección de la edad y años de servicio correspondiente. Por ejemplo, si la edad es de 55 años y 30 años de servicio, el valor en la tabla es de 15.72 años, los que multiplicados por 54 000 pesos dan 848 880 pesos.” Ramírez, P. Berenice y Valencia Armas Alberto, “La difícil decisión entre el beneficio definido y el bono de pensión del ISSSTE”, en: Ham Chande, Roberto, P. Ramírez López, Berenice (et. Al.) Evaluación y tendencias de los sistemas…Cit., p. 121.

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El gran beneficio de este sistema de jubilación se encuentra en el cálculo de la tasa de remplazo, cosa que no sucede con las cuentas individuales;194 su funcionamiento se halla en el cálculo del sueldo básico de cotización (SBC), el cual se estatuye en no más de 10 salarios mínimos (un total de 15 170 pesos en 2007), ello quiere decir que esa cantidad será lo máximo bajo lo que se podrá jubilar el trabajador, presentándose la misma como un 100% a obtener, pudiendo no adquirirse si es que no se cumplen con los requisitos indispensables o si la forma de jubilación no lo permite.195 Posteriormente al cálculo del SBC, se encuentran los requisitos de jubilación, divididos en dos momentos diferentes:

1) Los trabajadores que se jubilen entre el 1º de abril del 2007, hasta el 31 de diciembre del 2009.

a) Pensión por Jubilación. Será brindada a los trabajadores quienes tengan treinta años o más de cotización (hombres) o 28 años o más (mujeres), y se jubilen en este periodo de tiempo, no importando la edad. La tasa de remplazo de estos primeros trabajadores será del 100% sobre el salario base de cotización.

b) Pensión de retiro por edad y tiempo. Será otorgada a los trabajadores quienes cumplan 55 años o más de edad y quince años o más de cotización. Su tasa de remplazó irá desde el 50% por 15 años de servicio hasta el 95% por 29 años de servicio (en un aumento gradual de 2.5% por año).

c) Pensión por cesantía en edad avanzada. Es proporcionada a los trabajadores que no puedan seguir trabajando o hayan decidido dejar el trabajo por su voluntad. Se otorga a los trabajadores que tengan más de 60 años de edad, con 10 años de cotización, y su tasa de remplazo será a partir de estos dos últimos datos del 40% sobre el SBC, pudiendo subir esta cantidad si se tiene más años de edad (con 65 años de edad y 10 de servicio se podrá adquirir el 50% sobre el SBC.

2) La segunda fecha se estableció a partir del 1o de enero del 2010 en adelante. a) Pensión por jubilación. Los trabajadores que hayan cotizado 28 años o más podrán optar

por este tipo de pensión, sin embargo, los requisitos son establecidos según los habidos por las cuentas individuales, esto es, del 2010 al 2028, la edad para jubilación en hombres aumentará de 51 a 60 años, en las mujeres, la edad aumentará de 49 a 58 años. La tasa de remplazo será calculada en el 100%.

b) Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios. Será proporcionada a los trabajadores que tuviesen 55 años de edad o más y 15 años de cotización. Los porcentajes con respecto

194 Se cree que aproximadamente más del 80% del total de los trabajadores del ISSSTE optó por el artículo 10º transitorio, pues les aseguraba tasas de remplazo de hasta el 96%, a pesar de que los requisitos para obtenerla se hallan equiparados, en muchos sentidos, con los de las cuentas individuales. 195 El cálculo del SBC y la tasa de remplazo se dará a partir del último año de trabajo del burócrata o empleado, solo si este hubiese contado con 3 años de antigüedad en el mismo puesto y nivel. El artículo 10º transitorio fracción IV imponía este requerimiento, sin embargo, a raíz de los amparos, la fracción fue derogada y declarada improcedente, por lo que el cálculo se presentará solo con el último año de trabajo sin la necesidad de la antigüedad. Los amparos junto con los pequeños cambios a la legislación se estudiarán en el siguiente capítulo.

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al SBC se encuentran entre los 15 años de servicio con un total de 50% de tasa de remplazo, hasta 29 años de servicio con 95% en la tasa de remplazo (un 2.5% de los 15 a 25 años de cotización y un 5% de los 26 años en adelante).

c) Pensión por cesantía en edad avanzada. Otorgada a los trabajadores que dejen de trabajar voluntariamente o ya no lo puedan realizar. Se requiere de más de 60 años de edad y un mínimo de diez años de cotización, estableciéndose los porcentajes con esta cantidad de años en 40%, hasta llegar a un 50% si es que se tiene más de 65 años y 10 de cotización. Es necesario mencionar que la edad mínima de 60 años se incrementará a 65 años de un forma gradual entre el año 2010 y el 2028.196

Si bien, existió una cierta incertidumbre con respecto a la elección de los dos tipos de regímenes dadas las garantías que representan cada uno, fue el de beneficio definido el cual se vislumbra como de mayor accesibilidad en la adquisición de una pensión digna para los trabajadores activos; respectivamente, ese asunto cobra relevancia si pensamos en que los voluminosos recursos devenidos de los bonos de pensión se sujetarán a factores externos como lo son la inflación o las crisis económicas-financieras, las que podrían impactar de lleno en la totalidad de recursos ahorrados por los trabajadores.197 Aún así, esas dos formas de jubilación fueron presentadas sólo como un paso transitorio en tanto se opera totalmente con las cuentas individuales, lo cual significará un fuerte gasto tanto para el Estado como para los contribuyentes en general. Ello se explica de la siguiente manera: el régimen de jubilación anterior se encontraba en buena medida financiado por los fondos públicos recaudados por el sistema de apoyo entre generaciones, sin embargo, con el cambio de un sistema a otro, se proyectó un periodo de transición comprendido como un plazo en el cuál las pensiones de los viejos trabajadores junto con los de los regímenes en transición (artículo 10º y Bono de Pensión), seguirían funcionando hasta su total termino, y frente al total funcionamiento de las cuentas individuales.198 El financiamiento para sostener a los diferentes trabajadores en este periodo de transición se encontrará, en un principio, con el uso de los recursos públicos concentrados por el sistema inter-generacional, siendo que cuando lleguen a su final, las pensiones sean financiadas mediante gasto público federal (traducido como recursos venidos de la recaudación de impuestos a la población) por lo que, propiamente, la gran cantidad de

196 Para mayor detalle del incremento gradual recomendamos consultar directamente las tablas del artículo 10º transitorio. 197 De cierto modo, el argumento anterior es por demás un peligro factible para las generaciones introducidas forzosamente a los regímenes de jubilación por cuentas individuales, ya que el uso, administración y operación de los enormes fondos obtenidos por la captación individual se encuentran invertidos en sectores de riesgos altos como lo muestra el artículo 109 de la ley del ISSSTE. Por igual, la inexistencia de mecanismos aseguradores de los recursos en caso de un desbalance o crisis económica seria, hasta el momento no se han previsto, dejando a la suerte, el futuro de esas grandes cantidades de dinero provenientes del esfuerzo del trabajador. 198 El periodo de transición entre el régimen de apoyo intergeneracional y el de cuentas individuales en el ISSSTE tiene un grado de comparación con lo que sucederá en el IMSS, pues se espera en las dos instituciones un promedio de 25 años desde la aplicación de la reforma, para que los pensionados por el viejo sistema de reparto hallan fallecido (e inclusive sus familiares cercanos o amparados bajo el viejo sistema ya no sean beneficiarios), con lo cual todo el panorama laboral será de uso del régimen de aportación definida y cuentas individuales.

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contribuyentes estaremos pagando las pensiones de los trabajadores del viejo sistema y de los de la transición en un periodo no menor de 30 años. Aún no se conoce con precisión el costo real de la transición entre sistemas, (mucho menos sobre la cantidad de pensiones garantizadas que brindará el gobierno), por lo que queda en duda si es que la realización de la reforma realmente significó un ahorro sustancial frente a los gastos habidos con el sistema intergeneracional. De la misma forma, cabe preguntarnos acerca del funcionamiento de la reforma a futuro, pues el sistema de cuentas individuales, al parecer, realizará grandes ahorros para el Estado, pero, en contraste, dejará a una gran cantidad de ciudadanos a la raya de los principios de seguridad social; no es un hecho aislado que en América Latina este tipo de sistemas ya hayan tenido reformas sub-sanadoras, propiciadas por las disparidades creadas en el funcionamiento del régimen en décadas de funcionamiento.199 Al parecer, de entre todos los grandes dilemas presentados por la reforma al régimen de jubilación el más importante consiste en el ataque hacia el futuro de los trabajadores del Estado, realizado a través de la imposición de las cuentas individuales, siendo que el sistema va en contra de los derechos adquiridos por la clase trabajadora desde décadas anteriores. Es de gran importancia señalar que desde la formación del ISSSTE como una institución de carácter social pleno, no se había conformado una reforma regresiva de tal magnitud que pusiera al trabajador en un estado de vulnerabilidad y desprotección frente a los cambios tan radicales habidos en el sistema capitalista; cuestiones como el desempleo, la informalidad masiva, mercados financieros inestables, inflación a la alza, entre otras cuestiones, debieron ser discutidas entre todos los actores pertinentes del cambio y las transformaciones de la seguridad social para evitar la imposición de proyectos de soluciones fáciles, rápidas e importadas de grupos influyentes o interesados en su aplicación. En nuestra opinión, creemos que con la reforma se optó por beneficiar fuertemente a los grandes sectores económicos y financieros en contraposición de los derechos de los trabajadores, los cuales, fueron dejados de lado o simplemente ignorados. Nuestro último comentario se centra en el papel del Estado frente al cambio del régimen de pensiones del ISSSTE; creemos efectivamente que el Estado se alejó de sus tareas en el caso de los sistemas de jubilación, pues, como lo mencionamos, el régimen fue volcado hacia el mercado en toda su extensión, a pesar de que existen pequeños resabios de la protección estatal, cuyo funcionamiento puede llegar a convertirse en un problema real en décadas próximas. Hasta cierto punto, puede apreciarse que el Estado se encuentra en los

199 Ya en otra ocasión hemos citado el caso de Argentina, país que regresó de lleno a los esquemas solidarios y públicos, en esta ocasión, citaremos las reformas a los sistemas de capitalización individual realizados en Chile en el 2006, motivados por una serie de problemas de carácter cuantitativos y cualitativos como lo son: “baja cobertura, baja densidad de cotizaciones, deja fuera una enorme cantidad de trabajadores independientes, prácticamente el 95 por ciento, muestra poca competencia y altas comisiones, no da cuenta de las complejidades del trabajo moderno, alta rotación, alta informalidad…” Cita de Michelle Bachellet en: Arancibia Córdova, Juan, “Chile: la reforma de la reforma o la seguridad social insegura”, en: Chande, Roberto, P. Ramírez López, Berenice (et. Al.) Evaluación y tendencias de los sistemas de pensiones… Cit., p. 209.

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lugares indicados para vigilar y solventar los problemas eventuales generados por el funcionamiento del sistema, por lo que se puede concluir que el alejamiento del Estado no se dio en su totalidad, sino se concibió una regresión a un pleno liberalismo económico, en el que la previsibilidad y la justicia social queda en manos de las estructuras económicas imperantes, manteniendo y sometiendo al Estado a su pleno papel de vigilante e interventor en situaciones complejas o difíciles. Queda de nosotros, el cambio de este tipo de sistemas, por uno más justo y equitativo.

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Capítulo 4. El debate institucional con respecto a la ley del ISSSTE: el problema de su Constitucionalidad y su legalidad.

Para complementar el estudio de la ley del ISSSTE desde una perspectiva política es necesario situarnos en los campos institucionales bajo las que las negociaciones y alianzas se llevaron a cabo y terminaron por consolidarse, logrando así, mediante los procedimientos correspondientes, darle validez y legalidad a la nueva legislación. Dos fueron los momentos en los que el componente político-institucional tuvo presencia en la definición de la reforma a la ley del ISSSTE, ellos fueron, primero, la presentación y posterior aprobación de la ley en el Congreso, Cámara de Diputados y de Senadores, en los que el tema de las pensiones y la introducción de las Afores ocasionaron un debate sobre el futuro de la seguridad social mexicana y las posibilidad de la existencia de una reforma de la reforma. El segundo momento fue la discusión de la ley en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, efectuada a razón de la existencia de una enorme cantidad de amparos entablados por los trabajadores que reclamaban a la legislación como ilegal, llevando consigo la intención de mantenerse en el antiguo régimen de pensiones, evitando la inserción en las Afores. Proveniente de este reclamo, la Corte procedería a discutir temas de gran importancia como lo serían la retroactividad de derechos y la inconstitucionalidad de la ley proporcionando con ello, cierta legalidad y legitimidad a la nueva legislación que estaría por entrar en vigor.

1.- Debate y conflicto frente a la nueva ley del ISSSTE en el Congreso.

Al inicio de las reformas a los regímenes de jubilaciones y pensiones se realizaron una serie de cuestionamientos acerca de la conformación, operación y futuro de los sistemas de retiro, conllevando un debate acerca de la situación de las instituciones de seguridad social y el porvenir de la previsibilidad social del sector laboral mexicano. La reforma a la ley del ISSSTE realizada en el primer trimestre del 2007, revivió esas discusiones suscitadas hace una década, ahora, constituidas sobre un panorama económico y social en completo desarrollo al pronosticado hace más de diez años, y, por increíble que parezca, en la reforma de esta institución se presentarían las mismas opiniones, posturas y argumentaciones de cuando la reforma al IMSS en el 96-97. De entre la poca discusión del momento, son de especial relevancia los debates realizados en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores siendo que en los mismos saldrían a relucir las diferentes posturas de los grupos políticos posicionados tanto en pro como en contra de la reforma, en los que se expresaría una serie de argumentos respecto a la estructuración, funcionamiento y financiación de la nueva legislación y más particularmente, sobre la operación del nuevo sistema de jubilaciones y pensiones. Tanto en la sesión de la Cámara de Diputados (realizada los días 22 y 23 de marzo del 2007), como en la de Senadores (del 27 al 29 de marzo de ese año), el pleno se encontró

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dividido en dos coaliciones importantes: la primera, la que redactó y presentó la reforma, estuvo compuesta por los partidos, PRI (Partido Revolucionario Institucional), PAN (Partido Acción Nacional), PANAL (Partido Nueva Alianza) y el PVEM (Partido Verde Ecologista de México), junto con el apoyo de las comisiones de la Secretaria de Hacienda y de Seguridad Social, integrantes varios de esos mismos partidos,200 quienes impulsarían la reforma bajo con el argumento de dar un paso hacia el progreso demandado por la clase trabajadora, en pro de crear un nuevo sustento a las formas de jubilación a partir de la operación de las administradoras de fondos para el retiro, y, evitar el colapso de la institución, la cual ya no puede mantener el régimen de solidaridad intergeneracional, por lo que esta reforma exactamente se presenta como una medida necesaria, inaplazable y única para salvaguardar la seguridad social. De la misma manera, la reforma no solo significaba un cambio a la institución, sino una posibilidad de reforzar otros sectores de la economía mexicana, postulando al régimen financiero del sistema de cuentas individuales como una herramienta de impulso al ahorro y la inversión interna nacional, ello mediante la utilización de los fondos de los trabajadores en instrumentos de inversión continua y constante dentro del sistema financiero. La segunda coalición, compuesta por los partidos PRD (Partido de la Revolución Democrática), PT (Partido del Trabajo) y Convergencia, integrados dentro del FAP (Frente Amplio Progresista),201 se presentó como la única fuerza opositora de la reforma, esgrimiendo una crítica consistente en la poca viabilidad del nuevo régimen de cuentas individuales como medio de salvación financiera de la institución. Para este grupo, la reforma sería un paso más dentro de la total privatización de la seguridad social, puesto que significaba la desarticulación y mercantilización de la institución, realizada a través de la operación de las Afores y de la desarticulación de diversos servicios prestados por el ISSSTE; por igual, se criticaría arduamente el papel de los bancos en el funcionamiento del 200 La formación de esa gran coalición no solo sería un referente especial del panorama político en el inicio del gobierno de Felipe Calderón, sino también, representaría la puesta en práctica de esa coalición como una forma de poder político en constante búsqueda por impulsar otros proyectos o iniciativas de importancia para el país desde necesidades o acuerdos previamente establecidos; en lo que va del sexenio, cuestiones tales como la iniciativa a la reforma energética del 2008 y la iniciativa de reforma a la Ley Federal del Trabajo ostentan como principal característica la agrupación en el Congreso de dos principales partidos políticos propulsores de cambios drásticos y profundos: el PRI y el PAN, (alianza consagrada por años), a lo que se le ha llegado a sumar diferentes partidos con los que se negocia desde las cúpulas. Es así como se presenta un partido creado directamente por el orden magisterial como lo es el PANAL, con la suficiente capacidad de chantaje y oportunismo político para escoger a sus aliados; por otra parte, un partido de características empresariales como lo es el PVEM, aliado desde su creación, a la figura del PRI. En esa coyuntura, destaca el apoyo del entonces Partido Alianza Socialdemocrata Obrera y Campesina, que impulsó la reforma desde un análisis propio que indicaba la importancia de realizar una reforma a los regímenes pensionarios dada la situación actual de las instituciones y los cambios poblacionales del país. 201 Estos tres partidos son la representación actual de la izquierda en el país, dada su formación en diferentes movimientos de izquierda a inicios y durante la transición democrática en los años de los 70 y 80. En el instante de la aprobación de la reforma, esos tres partidos habían formado el llamado FAP (Frente Amplio Progresista), consistente en una coalición de múltiples partidos organizados a raíz de la elección presidencial del 2006 y alrededor del movimiento encabezado por Andrés Manuel López Obrador en contra del fraude electoral llevado a cabo ese año; posteriormente, a nivel del Congreso, este frente se encontraría en pro de realizar iniciativas de ley e impedir la aprobación de diferentes reformas propuestas por otras organizaciones políticas partidarias. El FAP jugó un papel importante como principal opositor de la reforma a la ley del ISSSTE, presentando proyectos alternos e iniciando discusiones alrededor del problema de las pensiones y los regímenes de jubilación.

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nuevo sistema y en especifico la enorme cantidad de dinero obtenido mediante el cobro de comisiones, la administración y operación de las SIEFORES. A continuación relataremos los temas más importantes tocados en los debates junto con las argumentaciones y críticas correspondientes. El primer tema que salió a relucir en los debates fue el del rescate de la institución y su posible privatización siendo que para su introducción se hizo énfasis en la presentación del proyecto, en el cual, se realiza un análisis sobre la deuda de la institución presentada con datos muy puntuales,202 el déficit generado por el régimen de solidaridad entre generaciones,203 las opciones para salvarla y sostener el esquema de seguridad social, entre demás cuestiones de esa índole; en general, el documento hallaba en la total privatización del régimen de jubilaciones y pensiones junto con la fragmentación de los diferentes servicios, la solución para mantener a la institución como una entidad cuidadora y protectora de la seguridad social; ello generaría revuelo dentro de las Cámaras puesto que la privatización no necesariamente significaba una solución bien pensada y equilibrada ante los déficits y problemas institucionales, por el contrario se cree que la propia privatización del régimen pensionario puede generar muchos más problemas que soluciones. Esto último puede ser percibido en el tema de la deuda de la institución, pues la misma se situaba en un panorama dificultoso, existiendo un enorme déficit proclive a aumentar, siendo necesaria la extracción del sistema pensionario para salvaguardar el futuro financiero de la institución; sin embargo, ello no necesariamente representaba la solución del déficit, por el contrario, se cree en que el propio sistema de reparto definido sería menos costoso a largo plazo que el uso de las cuentas individuales, pues como lo mencionaron algunos de los legisladores de la coalición de izquierda, el precio de transición de un sistema a otro conllevará una gran cantidad de recursos y no asegurará un ahorro tangible para las cuentas del Estado. De importancia es la mención del voto particular del grupo parlamentario del PRD, expuesto por la diputada Rosaria Ignacia Ortiz Magallón en el debate en la Cámara de Diputados, en la que se hace un diagnostico general acerca de la nueva legislación, de la cual, la novena consideración consistente en el costo de la transición de un sistema a otro, menciona: …el tránsito al nuevo régimen implica un costo de transición para el reconocimiento

de derechos adquiridos y el pago de las pensiones en curso; en nuestro país, se estimó 202 Dentro de la presentación de la reforma en la Cámara de Diputados se exponen los déficits de la institución en el año 2000 existiendo un aproximado de 10 mil millones de pesos (mmp), aumentando sustancialmente para 2007 a 42 mmp, ello fue la principal justificación para llevar a cabo el cambio en el sistema pensionario. Contenido de la Iniciativa de la Reforma al ISSSTE en: Cámara de Diputados, Diario de debates, LX Legislatura, Sesión No. 17, versión estenográfica, Jueves 22 de Marzo de 2007, en: http://www.diputados.gob.mx/ consultado el día 08-jun-2011. 203 Según las cifras presentadas en los debates, la cantidad de recursos proporcionada por el gobierno federal para subsanar la deuda de la institución llegaba a la cantidad de los 50 mmp de los cuales, el 90% de esos recursos era utilizado únicamente para solventar las pensiones; esa cantidad equivalía, para el año 2007, a cerca del 50% del PIB nacional, cosa verificable si se revisan las cifras brindadas por la institución. Véase discurso del senador Carlos Lozano de la Torre en: Cámara de Senadores, Diario de Debates, LX legislatura, 27 de Marzo del 2007, versión estenográfica, en: www.senado.gob.mx, consultado el día 08-jun-2011.

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que la reforma al IMSS tendría un costo promedio anual de 0.4 por ciento del producto interno bruto (PIB) durante los primeros diez años, sin embargo, el promedio anual observado es de 0.76 por ciento de dicho producto; las pensiones en curso de pago ascenderán hasta el uno o dos por ciento del PIB y el estado tendrá que pagar los títulos de deuda en que se han invertido casi el 80 por ciento de los recursos depositados en las afores.[así en el original]204

De la misma manera fue cuestionada la idea sobre de que el total del déficit institucional venía directamente del pago de las pensiones y del gasto utilizado en el servicio médico, y ciertamente parte del déficit proviene de esos factores, sin embargo, la gran cantidad de recursos adeudados devienen de los malos manejos de la institución, las décadas de corrupción, la poca transparencia en las secciones administrativas y en la falta de planeación de los servicios brindados ante los cambios estructurales del país, cuestiones que no son tocadas en ningún momento por la bancada defensora de la reforma. Los legisladores del FAP analizaron el papel de las Afores de los trabajadores privados y a partir de la experiencia generada en una década de utilización de las cuentas individuales obtuvieron diversas cifras sobre el funcionamiento del sistema y los beneficios obtenidos por los grandes consorcios privados, utilizándose esta información para contrarrestar las tesis acerca del ahorro y la inversión productiva. Los datos presentados por la coalición son por demás interesantes, pues se observa como en el mercado financiero, por las solas cuentas individuales de los trabajadores privados, existe un total de 616 millones de pesos, de los cuales el 73.6% se encuentran invertidos en valores gubernamentales y solo el 7.6% se encuentra en instrumentos de renta variable (o lo que es lo mismo, acciones de compañías o empresas), demostrando que en cuanto a la utilización de los fondos de los trabajadores como instrumento de ahorro, la medida es utilísima dado el rápido nivel de acumulación que tienen las cuentas, al igual que la disponibilidad de las mismas a la hora de la inversión, pero eso no necesariamente indica su uso en los sectores productivos nacionales emergentes, por el contrario, plantea la estatización de los fondos, entiéndase, la utilización de los recursos de los trabajadores en la subsanación de la deuda generada por el Estado en otras actividades, usada incluso al mismo déficit público nacional.205 Otro cuestionamiento acerca de la bursatilización de los fondos se encuentra en la forma en cómo operan las aseguradoras y las ganancias obtenidas de esa actividad. El tema y cantidad de las comisiones, evidenciadas por el FAP, muestran cifras sobre el elevado costo para los trabajadores a la hora del manejo de sus cuentas por de parte de los bancos, pues de cada 100 pesos de cotización, de comisión se cobra un aproximado de 21.4 pesos (un 204 Cámara de Diputados, Diario de debates, LX Legislatura, Sesión No. 17, versión estenográfica… Op. Cit. 205 Además debe de agregarse la violación entre legislaciones pues lo que estipula la Ley del SAR, en su artículo número 43 indicando el tipo de inversiones que se les hará a los fondos de los trabajadores mediante las SIEFORES, establece como prioritario su uso en: “a) La actividad productiva nacional; b) La mayor generación de empleo; c) La construcción de vivienda; d) El desarrollo de infraestructura estratégica para el país; y d) El desarrollo nacional”. Mientras que la ley del ISSSTE tiende a contraponerse, pues las inversiones permitidas incluyen además de las disposiciones de la ley del SAR, valores del Estado, y peor aún, la inversión en la industria energética nacional, siendo este último un tema de importancia puesto que se le está inyectando dinero generado a través de medios privados a una empresa pública estatal la cual no permite ese tipo de inversiones. Revísese: Ley de los sistemas de ahorro para el retiro (SAR), en: www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/52.pdf, consultado el día: 8-jun-2011.

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total del 21.4%), siendo esta una tarifa continua e inamovible. Si ello es una cantidad particular de cada cuenta, la totalidad de los ingresos registrados por cobro de comisiones en todo el sistema de cuentas representa ingresos totales de casi 94 230 mmp (julio 1997 a diciembre 2005),206 obtenidos libremente para la banca. Sin duda alguna, las elevadas comisiones le generan una enorme ganancia a las administradoras privadas, y en cambio, se encuentran en un papel contradictorio al no estar obligadas a proporcionar un rendimiento mínimo a los fondos de los trabajadores, por lo que la cantidad generada por las cuentas individuales solo beneficia a sus administradores, no a los trabajadores, quienes tienen invertidos sus propios recursos dentro del sistema.207 Tal vez, uno de los distintos puntos en los que las dos fracciones tuvieron un endeble acuerdo pudo encontrarse en ciertos cambios concretos del funcionamiento del sistema de pensiones, cuales no existían en el régimen anterior y que eran necesarios para actualizar al sistema: el derecho a la portabilidad y a la herabilidad, las que generarían por su mero establecimiento un incremento dentro del nivel de la pensión. La portabilidad, se entiende como la capacidad del trabajador de portar su cuenta individual del sector público al sector privado y viceversa, cuestión que en el antiguo sistema no estaba estatuido, por lo que el trabajador tenía que encontrarse en el sistema público del ISSSTE y, si era despedido o cambiaba de trabajo al sector privado, el trabajador tendría que abrir una cuenta individual, teniendo así dos cuentas distintas. El derecho a la portabilidad responde a ese problema, dado que se puede seguir cotizando sin importar el sector económico en el que se encuentre, al tener el trabajador una sola y única cuenta. Junto con ese nuevo derecho se encuentra la herebilidad, ó, el derecho de pasar los fondos de padres a hijos y/o familiares en caso de defunción, ello, por medio de la adquisición de una pensión o la adquisición de los fondos para uso personal o para abonar dentro de una cuenta individual cuestión que no se encontraba plenamente especificada en el régimen anterior.208 Estos dos nuevos derechos fueron pensados para aumentar las cotizaciones, evitando, por un lado, tener más de dos cuentas individuales por cada trabajador, unificando y manteniendo distintos recursos en una sola y por lo tanto, adquiriendo una única pensión;209

206 Las cifras provienen del voto particular del grupo parlamentario del PRD en su octava consideración. Ibidem. Se debe considerar que con la puesta en práctica de la ley del ISSSTE se agregaron casi 180 mmp al mercado de pensiones después de la liberalización de los fondos de los trabajadores del PENSIONISSSTE, aumentando en gran proporción la cantidad de recursos, obteniendo con ello cifras de ganancia aún mayores que las mostradas en el voto particular. 207 Propiamente no existe ninguna legislación que estipule los rendimientos mínimos que los bancos tengan que realizar, por lo que esta es una cuestión necesarísima de revisión puesto que prácticamente se invierte y se gana con los fondos de los trabajadores, pero en cambio, no se tienen los mecanismos necesarios para aumentar los fondos o generar mayores recursos para los mismos. 208 La herabilidad se encuentra dentro del Capítulo VII, sección III, de la ley , contenido en las normas sobre pensiones por causa de muerte y los derechos obtenidos por los familiares ante ese suceso; la portabilidad se localiza en toda la extensión del Capítulo VIII de la LISSSTE. 209 Propiamente, dentro del debate no se cuestionó ese proceso, sino que se hizo afuera, en las organizaciones sociales, quienes argumentaban la imposibilidad de contar con dos pensiones distintas que apoyarían a la manutención del trabajador en retiro; ahora, con la existencia de una sola cuenta individual, serían menos los recursos a percibir.

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por otra parte, el manteniendo de recursos dentro del sistema financiero por medio de la herabilidad de los fondos por defunción del trabajador, beneficiando así a familiares y parientes, quienes podrán seguir cotizando para adquirir una mejor pensión y continuar cubriendo los requisitos necesarios para aumentarla.210 A pesar de presentarse esos derechos como un avance dentro del contexto de la seguridad social, el problema del régimen continua ahí, pues la constitución del sistema, (pensada como esa solución financiera y como un nuevo medio de seguridad social), se encuentra en total contradicción con la realidad económica-laboral mexicana articulada por los altos índices de desempleo, la precarización laboral y el pobre crecimiento económico, estableciéndose un cuestionamiento acerca de la accesibilidad de una jubilación o pensión digna. El ejemplo más interesante de esto último, discernido en los debates, se centro en la cantidad de trabajadores contratados por honorarios, quienes ascienden a una cantidad de casi 300 mil trabajadores, quienes únicamente reciben una retribución económica por el trabajo a realizar, pero que no se encuentran cotizando en el ISSSTE y mucho menos en su cuenta individual, dejándolos sin servicio médico, y servicios afines.211 Propiamente, el tema de los trabajadores por honorarios refiere uno de los problemas más fuertes del cambio de régimen pensionario: la accesibilidad y la funcionalidad del sistema en cuanto a las condiciones económicas y sociales actuales y las que existirán en los próximos 50 años, procesos que no permitirán a una buena parte del sector laboral mexicano adquirir una pensión digna212 y mucho menos, mantener cierto status de vida, haciendo de ello un problema de Estado.213 La delicadeza de éste último asunto no fue tocado plenamente durante los debates, ya que diferentes legisladores prefirieron centrarse en cuestiones más especificas del funcionamiento del régimen de jubilaciones y pensiones con el objetivo de evidenciar sus problemas e intentar de modificarla postura de otras las fuerzas políticas que apoyaron la reforma.214

210 De la misma manera que con la portabilidad, se criticó el hecho de que la herebilidad ya existía en el régimen anterior, solo que con la excepción de proporcionar directamente una pensión y no de continuar con la inversión de los recursos del trabajador fallecido. 211. Véase los argumentos del senador Gustavo Enrique Madero Muñoz del partido Convergencia, en: Cámara de Senadores, Diario de Debates, LX legislatura, 27 de Marzo del 2007, versión estenográfica, en: www.senado.gob.mx, consultado el día 08-jun-2011. 212 Entendemos que en el caso del ISSSTE, las pensiones se encuentran totalmente garantizadas, el problema consiste en la cantidad de esa pensión y la posibilidad de llevar una vida digna como cuando se estaba trabajando. 213 No por nada varios diputados de izquierda perfilaron la sustitución del régimen pensionario como un asunto puro y plenamente de Estado, dadas las cantidades financieras manejadas por las Afores y SIEFORES, (las cuales ascienden a casi 2 billones de pesos), el panorama económico actual y los cambios socio demográficos a haber en la mitad del siglo XXI . Véase la intervención del diputado del PRD Miguel Ángel Navarro Quintero en: Cámara de Diputados, Diario de debates, LX Legislatura, Sesión No. 17, versión estenográfica, Jueves 22 de Marzo de 2007, en: http://www.diputados.gob.mx/ consultado el día 08-jun-2011. 214 No está por demás mencionar la estrategia seguida en los debates por la coaliciones de izquierda, su encauzada a evitar la aprobación de la reforma mediante el convencimiento de los diputados y senadores del PRI, quienes podrían votar en contra de la legislación. La razón del porque del convencimiento a los priistas es porque en las estructuras internas de ese partido existen múltiples y muy diferentes corrientes, algunas de ellas conformadas todavía por las bases obrero-campesinas provenientes de los viejos soportes corporativos y

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Por último, otro de los temas de mayor contenido se centró en el problema sobre la constitucionalidad y la legalidad de la nueva ley, pues la situación de la nueva legislación, a pesar de encontrarse legítimamente en todos los canales procesales para su aprobación, (que en ese momento era la presentación y discusión de la iniciativa), es portadora de un sistema regresivo, caracterizado por desconocer derechos ya obtenidos con anterioridad, imponiendo nuevos, cuales se encuentran en contradicción con las legislaciones anteriores e inclusive con la misma Constitución Política, habiendo así una fase de regresión jurídica a un estado pormenorizado al habido actualmente. Al entrar en materia, los legisladores de la coalición de izquierda apelaron específicamente al artículo 14 constitucional, cual instituye perfectamente la obligación tenida con el continuo progreso social de las leyes y la situación jurídica de nuevas legislaciones encontradas en concordancia con las instituciones de la Constitución Política;215 la nueva ley del ISSSTE, se caracteriza por ser una legislación plenamente retroactiva al hallarse sus artículos en contradicción con los derechos obtenidos por las legislaciones anteriores (directamente se encuentra en contradicción con la legislación de 1983), violando flagrantemente el principio de no retroactividad del artículo 14 constitucional y contradiciendo los principios de garantía de los derechos laborales y sociales instituidos en el artículo 123. Jurídicamente, se dice que la ley es retroactiva porque al establecer un sistema pensionario que incremente la edad y el tiempo de retiro, desconoce el papel de la institución como garante de seguridad social, pues privilegia instrumentos de privatización que afectan múltiples derechos tanto en la situación médica como en la previsibilidad social de los trabajadores, contraponiéndose al interés social nacido de las luchas históricas y políticas con las que fue creada la seguridad social.216 Éste análisis fue realizado por los legisladores del FAP, estructurado bajo una lógica jurídica de atención a legislaciones anteriores y congruencia Constitucional con la que se apeló por la no aprobación de la ley, su regreso a revisión o su total derogación. Sin embargo, la decisión había sido tomada de antemano, en una votación por demás aplastante, se conformaría el fasttrack legislativo, imponiéndose, sobremanera, la fracción defensora de la reforma y con ello, la aplicación de la misma con todo y sus consecuencias

clientelares cuales la reforma les afectaría directamente. Por lo tanto, la labor de convencimiento dentro de los debates fue enfocada en hacer recular a los diputados y senadores priistas indecisos o inconformes con la medida. 215 Transcribimos esta sección del artículo 14 constitucional para su mejor comprensión: “A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la libertad de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio en los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplas las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho…” Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consultada en: www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf, 09-jun-2011. 216 Las cuestiones sobre la legalidad y legitimidad de la ley, a pesar de haberse tocado y reclamado dentro de las discusiones, no fueron solucionadas en ese preciso instante, solo sirvieron para fundamentar la defensa del sistema de apoyo entre generaciones. En el siguiente apartado se analizará la condición jurídica de la nueva legislación ante su aprobación en el Congreso conjunto a los fallos proporcionados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuales servirían para la validación total a la ley.

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directas e indirectas, dejando de lado, por mucho, las diferentes argumentaciones en contra de la reforma.

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2.- La politización217 del dictamen de la SCJN: el fin de los medios de defensa laborales

De los múltiples conflictos ocurridos en torno de la reforma al ISSSTE, uno de los de mayor trascendencia e importancia se encontró en las acciones de rechazo hacia la nueva ley, llevadas a cabo a partir de la interposición masiva de demandas de amparo, cuales llegaron hasta la máxima casa de justicia del país, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), con el propósito de que esa institución lograse derogar el nuevo orden normativo de la institución y reconociera la permanencia e inviolabilidad de los derechos adquiridos en regímenes y legislaciones anteriores. Después de la aprobación de la ley, en un periodo de alrededor de 1 año, se recibirían, en las oficinas del Consejo de la Judicatura Federal (CJF),218 un aproximado de 2 millones de amparos, provenientes la gran mayoría, de burócratas inconformes con la nueva ley que regularía sus pensiones;219 esta gran cantidad de amparos dejaba en evidencia la violación fragante realizada a los derechos de los trabajadores junto con la capacidad de respuesta de diversas organizaciones sindicales y movimientos sociales,220 por lo que la acción significaba mucho más que solo un acto político-jurídico de defensa a intereses laborales, puesto que se ponía en entredicho, primero, el respeto de los derechos sociales obtenidos por las luchas de la clase trabajadora; segundo, el posible establecimiento de una acción colectiva sustentada en un derecho individual; y, tercero, el papel de la SCJN como único interprete de la Constitución, defensor de la misma y por lo tanto, procurador del aparato institucional social. Del contenido de los miles de amparos, todos convergen en un argumento central, la anticonstitucionalidad de la legislación comprendida como la condición jurídica de una ley que no solo no se apega al texto Constitucional, sino que lo contradice conceptual e

217 Entendemos por el concepto "politizar", al como una variedad distinta de grupos ajenos al tema pertinente o con muy poca participación en el mismo, entra de lleno a dar un posicionamiento o una postura dentro del tema a discutirse. Cuando en especifico nos referimos a la politización de la SCJN estamos aduciendo a que, precisamente, las sentencias tomadas por el organismo no estuvieron sostenidas por estrictos márgenes jurídicos o de índole Constitucional, por el contrario, el fallo fue realizado, en el fondo, por un cuestión meramente política de seguimiento a reformas estructurales y en pro de favoritismos y pago de favores. 218 Organismo encargado de llevar la materia administrativa de los problemas jurídicos de múltiples instituciones del Estado; en ese contexto, el de ser la correa de transmisión de las demandas de la ley del ISSSTE hacia la SCJN. 219 La interposición de amparos se realizó mediante etapas, para su explicación citaremos el siguiente párrafo del trabajo de Gustavo Leal Fernández: “La primera cascada de amparos sumó 433 mil 725 trabajadores amparados por inconstitucionalidad de la ley, reunidos en 170 mil demandas de amparo. A ello hay que agregar la segunda cascada de amparos (interpuesta a partir de enero de 2008) contra actos concretos de aplicación de la ley) que sumó 31 mil 134 demandas firmadas, -cada una- por entre setenta y cien personas, con lo cual cerca de dos millones de trabajadores al servicio del Estado promovieron amparos para impugnar la ley, lo que representa el 80% de los afiliados al ISSSTE u 8 de cada 10 trabajadores. La CNTE todavía activó “una tercera jornada masiva de amparos contra la aplicación de una prórroga del 30 de junio al 14 de noviembre de 2008 para optar entre PENSIONISSSTE o el Artículo 10º transitorio de la nueva ley”. Posteriormente se aludió a un “cuarto amparo por la abrogación de la nueva ley del ISSSTE”.” “Dos Hélices: y el magisterio parió Resissste”, El cotidiano, Revista de la realidad mexicana actual, Vol. 24, Núm. 154, México, UAM-A, CSH, 2009, p.58. 220 Véase capitulo 3, subcapítulo 2 del presente trabajo.

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ideológicamente en varios de sus puntos, convirtiéndola en una norma que va en contra de las instituciones contenidas en la Carta Magna y sus leyes reglamentarias, es decir, una legislación que no tiene cabida dentro del orden normativo mexicano. De ese punto se fundamenta la acción de ampararse frente a la gran cantidad de artículos que violan derechos ya adquiridos; el especialista en derecho constitucional, Arnaldo Córdova, lo expuso de la siguiente manera: Con justa razón, los modelos de demanda de amparo que han producido los abogados

y los juristas democráticos alegan como principal agravio, precisamente, la inconstitucionalidad (en realidad, anticonstitucionalidad) de la nueva ley porque es retroactiva, vale decir, porque pasa por encima de y anula derechos que la Constitución y otras leyes anteriores han concedido ampliamente a los trabajadores al servicio del Estado (artículo 14 constitucional): reducción generalizada de prestaciones y derechos, disminución de percepciones por pensiones y jubilaciones, pérdida de patrimonio por la operación de las Afores y las Siefores, etcétera.221

En efecto, la retroactividad de los derechos adquiridos existente en la ley es la que le confiere su esencia anticonstitucional, siendo que los derechos adquiridos debiesen ser intocables por fundamentarse en principios constitucionales primordiales, dictaminadores del mantenimiento de un estatus mínimo de bienestar, aspirando, al mismo tiempo, a mejorar las condiciones de vida de las grandes clases populares, nunca yendo en detrimento de condiciones ya obtenidas; muestra de ello es el articulado de la ley, son los aumentos en edad, tiempo y cantidad de cotizaciones, uso de las cuentas individuales e instrumentos de inversión, inclusive, siguiendo un análisis correspondiente a la progresividad de los derechos sociales, es evidente que la transferencia de un régimen de jubilaciones caracterizado por la solidaridad entre generaciones a uno de interés individual, rompe totalmente con la tradición protectora de los regímenes de bienestar creados en la formación del Estado mexicano. Con respecto al contenido de los amparos, al ser su principal base apelativa la anticonstitucionalidad de la ley, se señalaron puntualmente los artículos constitucionales sobre los que la misma ley del ISSSTE pasó, estableciéndose como los prioritarios los

221 Muchos constitucionalistas, académicos y abogados laborales aportaron ideas acerca de la situación jurídica de la nueva ley, de entre ellas, las ideas aportadas por el doctor Arnaldo Córdova en su magistral artículo “La Constitución y el ISSSTE”, le proporcionan una mayor claridad a ese acontecimiento, dado que se analiza la ley del ISSSTE desde la condición de los trabajadores como entidades productivas y el papel jurídico que juega la nueva ley dentro del futuro laboral. Córdova Arnaldo, “La constitución y el ISSSTE” en, La jornada, 7-sep-2008 consultado en: www.jornada.unam.mx/2008/09/07/index.php?section=politica&article..., el día, 12-jul-2011. Para comprender de una mejor manera ese artículo explicaremos la división existente entre los conceptos de Constitucionalidad, Inconstitucionalidad y Anticonstitucionalidad. La Constitucionalidad es una característica necesaria de toda ley que tiene la obligación de ser compatible y consecuente con la Constitución y las leyes devenidas de esta; si una ley no es correspondiente al entramado jurídico normativo tiene lugar los dos siguientes conceptos: la Inconstitucionalidad es referida al desapego de la nueva legislación hacia la Constitución, ello quiere decir, que si bien, algunos o todos los artículos de la ley tienen validez dentro del marco normativo, la ley no se encuentra totalmente apegada a la carta Magna, presentándose una desviación de la legislación hacia los principios primordiales bajo la que es creada o fundada. De la Anticonstitucionalidad, su diferencia reside en la total incompatibilidad que tiene la legislación con el ordenamiento normativo y con la Constitución. Ibidem.

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siguientes: Art. 14, referente a la no retroactividad de la ley;222 Art. 16, ninguna persona puede ser molestada en sus posesiones o derechos;223 Art. 92, referente al proceso de firma del secretario de Estado a los decretos, leyes o reformas realizadas por el Ejecutivo Federal;224 123 Apartado A, Fracción XXVII, sobre las condiciones para nulificar una contratación laboral;225 123 Apartado B, Fracción XI, conforme a la composición de la seguridad social y su avance progresivo.226 Si bien, se apelaba a la violación de esos artículos constitucionales, el propio contenido de los amparos planteaba un problema jurídico sobre la protección legal de los derechos sociales, y más puntualmente, los mecanismos necesarios para hacer cumplir esos derechos y volverlos una garantía irrestricta, protegiendo y salvaguardando así, las instituciones constitucionales pertinentes a los derechos colectivos de los trabajadores. En este sentido, la revisión de las demandas de amparo tendrían que ser analizadas por la SCJN de una diferente manera,227 pues, se buscaba que no fueran revisadas como una suma de individualidades, sino que ese organismo lograra trascender a un tema sobre los medios de defensa colectivos o comunes de los trabajadores, estableciendo una apertura o transformación del derecho constitucional de ampararse, creando así un amparo de carácter social o colectivo, dígase, una defensa de derechos sociales y colectivos, por mediante un

222 Transcribimos parte del artículo para una mejor explicación: “A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la libertad de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante un juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.” La violación deviene precisamente a la afectación en los derechos de los trabajadores y la negación del procedimiento correspondiente a lo sucedido. Artículo 14, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en: www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf, día 12-jul-2011 223 Al aplicarse la ley se perdieron derechos obtenidos con anterioridad, siendo que el artículo dicta la intocabilidad de los derechos de la población. Art. 16 Ibid. 224 La ley del ISSSTE, al ser aprobada mediante el Congreso tuvo que haber sido ratificado por la totalidad de los secretarios de Estado que conforman el entramado de instituciones mexicanas; por el contrario, la ley solamente fue ratificada por el Secretario de Gobernación, lo que hacía violatorio el mismo proceso de aprobación. Art. 92 Ibid. 225 Según este artículo, no se podrá obligar al trabajador a aceptar la ley porque viola directamente sus derechos, encontrándose libre en todo momento de rechazarla, (en términos jurídicos se habla sobre la irrenunciabilidad de derechos): “Art .123, Ap. A, Fracc. XXVII Serán condiciones nulas y no obligarán a los contrayentes, aunque se exprese en el contrato:…h) todas las demás estipulaciones que impliquen renuncia de algún derecho consagrado a favor del obrero en las leyes de protección y auxilio a los trabajadores.” Art. 123 Ibid. 226 Se viola en tanto ese artículo impone las condiciones mínimas bajo las cuales la seguridad social se organizará, presentándose siempre como un medio con el cual los trabajadores pueden optar a una mejor calidad de vida. Ibid. Por la extensión del contenido de las demandas solo nos centramos en los principales artículos adjudicados como violatorios pues ellos son los que sustentan principalmente los amparos. Si se quiere revisar más a detalle la totalidad del contenido de la demanda de amparo interpuesta por buena parte de los trabajadores recomendamos la pagina: listadeamparos.tripod.com/machotedeamparo.html 227 La demanda de amparo, como bien se sabe, es una forma de protección y defensa jurídica utilizada frente alguna injusticia o abuso de autoridad, legislación o decreto; esta forma de protección se efectúa de manera individual y su protección (en caso de que el amparo sea aceptado), solo se aplica a las personas que lo realizan, siendo que los individuos que no lo interpongan, seguirán sufriendo del abuso. Su creación se remonta a la todavía vigente clausula Otero, creada en el siglo XIX, establecida como una forma de particularización de la ley, en caso de que la misma contenga violaciones a las garantías individuales o a los derechos sociales; Revísese: Arellano García, Carlos, Practica forence del juicio de amparo, Porrua, México, 1992, p. 3

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recurso de fundamento individualista qué sería adaptado a la protección de garantías sociales.228 Al final, el análisis de la SCJN se haría de manera seccionada, apartando esa posibilidad de modificar el estatus del amparo mexicano. Ante el complejo panorama legal, los ministros de la SCJN se encontraron en una disyuntiva sin precedente alguno: tendrían la opción de aceptar las demandas de amparo y proclamar a la ley como anticonstitucional, reconociendo la retroactividad de la misma conjunto a la violación de los derechos laborales de los trabajadores, dando marcha atrás a su aplicación, retomando la legislación de 1983 y obligando a los poderes de la unión y al poder ejecutivo a reformular en su totalidad la ley del ISSSTE, con lo que, en su nueva creación, estaría obligada a responder a los preceptos constitucionales y de seguridad social de las instituciones mexicanas. Por el contrario, la decisión tomada con el fallo habido en el 2008 estuvo caracterizada por la preferencia a la legislación aprobada, olvidando los amparos y tomando la decisión de proporcionarle una cierta constitucionalidad a la ley siendo el único propósito de esta acción el de mantener el bienestar de la propia institución. El análisis de los amparos tuvo lugar entre los días 16 y 19 de junio del 2008, cuando se discutiría ampliamente las características de la ley junto con los principales temas devenidos de su puesta en marcha, de entre ellos, el análisis prioritario del uso del régimen de cuentas individuales como remplazo al sistema de apoyo entre generaciones. La gran cantidad de tópicos devenidos de ese análisis fueron revisados mediante un procedimiento metodológico consistente en la repartición de los temas más importantes por cada día de sesión, siendo que en los primeros se tocarían los problemas de carácter general para que posteriormente fuesen analizados los subsiguientes. Cabe mencionar, que al final no todos los temas fueron tratados a salón abierto ya que algunos fueron considerados como menos apropiados para tocarlos públicamente, siendo analizados a puerta cerrada: En la primera sesión se discutieron los nueve temas iníciales del “problemario

general” [229]; en la segunda, la no retroactividad; en la tercera, la interpretación y alcance del artículo decimo transitorio, y en la cuarta lo referente a las cuotas, la constitucionalidad o no de determinados artículos (20, 25, 60, último párrafo, 62-III,

228 Propiamente no es un tema nuevo, ya que ha sido discutido con anterioridad la posibilidad de hacer del derecho de amparo un medio de defensa colectivo; el ministro retirado de la SCJN, Juventino Castro y Castro, especialista en materia de amparo, ha sido el académico y profesionista cual más ha abundado sobre este tipo de temas, haciendo postulados sobre la necesidad de garantizar los derechos sociales mediante el uso de una figura legal consistente en un amparo colectivo, entiéndase, un amparo efectuado a la hora de la violación de las garantías sociales, siendo que su particularización no se haga efectiva solo para las personas que realizaron el tramite, sino para la mayoría de las personas que sufren del mismo abuso, modificando así el derecho de amparo. Respectivamente, si eso se llevara a cabo, el amparo sería una nueva forma de conservar y garantizar derechos, inclusive, de fundamentar jurisprudencias con sentido mucho más amplios. Véase: Castro, Castro, Juventino, El amparo social, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, México, 2005, pp. 1-4 y 53-60. 229 Se refiere a un documento aglutinador de distintos temas creados para su análisis y revisión, con lo cual se evitaría entrar en particularización de cada uno de los amparos interpuestos sin tener una ruta crítica para el análisis; así, en ese día, según la autora de la cita en cuestión, cuatro serían los principales temas a tratar: a) Suplencia de la queja; b) Estudio integral de la ley; c) Naturaleza de la ley; y, d) Proceso legislativo. Véase: Morales Ramírez, María Ascensión, “La nueva ley del ISSSTE desde la óptica de la SCJN” en: Cuestiones Constitucionales, IIJ, Num 9. Jul-Dic 2009, p. 193, consultado en: www.juridicas.unam.mx, el día: 19-jul-2011

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136 y 251 de la nueva ley) y, finalmente, el discernimiento de lo que debe de entenderse por “salario tabular”. Los restantes temas de la ruta crítica (recesión de los contratos de créditos hipotecarios, estructura y atribuciones del ISSSTE, funcionamiento del PENSIONISSSTE, privatización del régimen de la seguridad social, trabajadores por honorarios, convenio de incorporación voluntaria al régimen obligatorio, jurisdicción de la solución de controversias, figura del concubinato, concepción del sindicato) no fueron discutidos públicamente; estos fueron aprobados conforme al proyecto de sentencia presentado por la ministra ponente y se contendrán en la resolución definitiva.230

Conforme se revisaban los principales temas de la reforma, la SCJN brindaba distintos fallos y sentencias, la mayoría, con el propósito de proporcionar el sentido Constitucional a la nueva ley. Para la Suprema Corte de Justicia, la ley del ISSSTE no suponía un retroceso de derechos o garantías sociales, sino un cambio necesario frente a las transformaciones económicas y sociales del contexto actual de las que la institución tendría que hacerse cargo, por lo que fue necesario buscar el bienestar económico y financiero de la institución para salvaguardar los derechos de los trabajadores, aún cuando ello significase un cambio total en la estructura institucional. Prácticamente los tres primeros días de la discusión en el pleno, vendrían a ratificar la idea de que la ley era plenamente Constitucional y garantizaba derechos y beneficios ya adquiridos con anterioridad, -funcionales con mecanismos nuevos-, confiriéndole a la SCJN un perfil de análisis centrado en argumentos de índole económica y financiera para sustentar las modificaciones realizadas en el instituto y por ende al cambio total del régimen de jubilaciones y pensiones, dejando a un lado planteamientos legales o de orden jurídico-constitucional cuales debiesen de haber sido tomados en primerísima instancia. A continuación, mencionaremos algunas de las sentencias más importantes del estudio de la corte con el objetivo de retratar el papel de la institución jurídica y sus consideraciones con respecto a la nueva ley. Lo primero que se discutiría en las sesiones serian los problemas generales de la ley, -obtenidos a partir la conjunción de diferentes puntos en las demandas de amparo-, con lo que se decidiría realizar un análisis sistemático de la legislación, estructurando una suplencia de queja, la cual derivaría en un análisis jurídico de sentido amplio, considerándose a la ley como todo un sistema de seguridad social nuevo y no solo como una mera reforma a distintos artículos y sistemas existentes en anteriores ordenes normativos;231 a partir de esa consideración, se realizó una validación general de la legislación, sustentada bajo el argumento del seguimiento puntual de todos los requisitos

230 Ibid p. 191-192. 231 Se entiende por suplencia de la queja a la acción mediante la cual los jueces le otorgan a una ley un análisis acotado de la demanda de amparo, solamente a los términos que dicta el amparo, ó, generalizado es decir, la revisión de la ley en su totalidad junto con sus propias características, así como la corrección de las deficiencias conceptuales presentadas en el contenido de los amparos. En este caso, los jueces decidieron analizar la ley en su sentido general, siendo que es un tema laboral y de seguridad social, por lo que se analizaría en su generalidad y no solamente bajo los artículos imputados en los amparos. Para la mejor compresión de la suplencia de queja puede consultarse los artículos 76 y 76 Bis de la ley de amparo reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en: www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/20.pdf consultado el día: 19-jul-2011.

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procesales correspondientes en la presentación formal por parte del Ejecutivo y su aprobación legislativa por las Cámaras del Congreso, por lo que propiamente la legislación fue ratificada como legal y legítima.232 Una vez acordado la manera de considerar la ley, en la siguiente sesión se abundó sobre la posibilidad de retroactividad e irretroactividad de la misma, llevándose a cabo una revisión conceptual que tendría como propósito determinar la condición jurídica del régimen de jubilaciones y pensiones junto a los cambios que ello significaba, determinándose por igual, la violación o no de derechos adquiridos. Inicialmente, se explicó la diferencia entre dos conceptos que determinarían el carácter especifico de la legislación: los derechos adquiridos y las expectativas de derecho, el primero, refiere a los beneficios, facultades u aprovechamientos adquiridos por los trabajadores cuales forman parte activa de su patrimonio, siendo su principal característica la imposibilidad de su afectación; mientras que los segundos, son comprendidos como meras expectativas o esperanzas de beneficios a obtener, los cuales no se encuentran dentro de la esfera patrimonial del individuo.233 A partir de esa disentimiento conceptual se entró de lleno al cuestionamiento sobre si la instauración de un nuevo régimen de jubilaciones y pensiones significaba una violación directa a derechos adquiridos, puesto que en el sistema anterior se estipulaban determinadas condiciones que en el nuevo régimen son sustituidas, acaeciéndose una duda al respecto de si es una violación directa por la sustitución de esos requisitos, o solo es una especie de actualización, ya que si son contempladas las modificaciones como simples requisitos para adquirir una pensión puede considerarse como una modificación de expectativas de derechos, al ser caracterizados los requisitos como objetivos a cumplirse, es decir, como una serie de expectativas a llevarse a cabo para la adquisición de un beneficio final, y no como una serie de derechos ya adquiridos plenamente. La resolución de los ministros se encontró en el planteamiento de que los requisitos del sistema de jubilación no son propiamente derechos adquiridos, sino que por el contrario, los requisitos se comprenden como expectativas de derecho, entiéndase ello de la siguiente manera: la pensión es por si un derecho en la espera de adquirirse, en ese transcurso de tiempo es necesario cubrir una serie de requisitos para la obtención de ese beneficio; si ello es así, al modificarse los requisitos no se trastocan los derechos adquiridos, sino solo se cambian las expectativas, por lo tanto, los cambios en los requisitos de edad, tiempo, cotizaciones y formas de pensionarse, -entre otros-, no son violatorias de derechos ya obtenidos, indicándose con ello la no existencia de retroactividad de la ley y del régimen de jubilaciones y pensiones.234

232 Prácticamente en esa sesión fueron establecidas las consideraciones generales de la ley y el método de estudio para su análisis, lo que no necesariamente representó abordar los principales problemas contenidos en la norma, sino el camino y las consideraciones metodológicas a seguir. Si se quiere conocer más a fondo ese procedimiento véase la sesión del pleno del día 16 de junio del 2008 en: http://www.scjn.gob.mx/2010/pleno/Paginas/versiontaquigrafica_2008.aspx 233 Véase la participación del ministro Valls Hernández en la definición de esas dos concepciones, dentro de la sesión de la corte del día 17 de junio, en: Ibidem. p. 4. 234 No todos los ministros estuvieron de acuerdo con respecto a esa resolución, el ministro Juan N. Silva Meza tomó partido en contra al plantear la ley como retroactiva a partir de la violación realizada al artículo

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Dentro de este análisis, los ministros de la Corte decidieron justificar el cambio de régimen y la retroactividad mediante argumentos de índole extrajurídica, siendo su principal sustento la preocupación por la viabilidad de la institución y los problemas financieros y económicos que podrían repercutir en otros sectores si es que se continuaba manteniendo el antiguo sistema de pensiones, por lo mismo, los ministros vieron a la sustitución del régimen como un acto necesario e inaplazable ante los distintos problemas de actualidad, como lo son el envejecimiento y crecimiento poblacional, la cifras en aumento del desempleo, la cantidad de gasto público utilizado en la solvencia de los déficits de las pensiones del antiguo sistema, además de observarse una cierta inoperancia del viejo sistema, compuesto por el problema sobre el número de trabajadores claramente disminuido que debiesen de sustentar las pensiones de los trabajadores retirados pero que no están logrando sumar fondos por su diminuta cantidad y por cierta disminución de prestaciones, confiriéndole al sistema, -a la visión de la SCJN- un estatus de inoperante para la actualidad.235 Al definir la no retroactividad de la ley y por ende la legalidad del nuevo régimen de jubilaciones y pensiones, el siguiente punto de estudio se ubicó en el cuestionamiento acerca del status del artículo 10º transitorio236 y la demanda hecha por los trabajadores en activo quienes habían escogido esa opción, argumentando, que ese sistema se parecía al anterior solo que incluía un aumento progresivo de requisitos y modificaciones varias a la adquisición de una pensión, por lo que existía una duda al respecto sobre si el sistema efectivamente era un nuevo régimen o era el antiguo régimen solo que modificado o “modalizado”237. Desde la perspectiva de los demandantes, en el caso de ser el primero se incurría en una violación de derechos, pues si era el mismo sistema y se aumentaban los requisitos, se estaba incurriendo en una violación de obligaciones estipuladas en la ley anterior; por otra parte, si era un nuevo sistema, la adopción del mismo no significaba una opción a los problemas de retroactividad, sino que se violaban derechos al obligar a los trabajadores a optar por un sistema u otro, por lo cual, muchos trabajadores apelaron al 10º transitorio al considerarlo como el sistema de apoyo entre generaciones, solo que modificado; por lo mismo, la SCJN tendría que dar la certeza jurídica sobre ese asunto.

123 Constitucional que establece mínimos sociales, entendiéndose por ello, que todo lo devenido de ese artículo constitucional, por si mismo, representa derechos adquiridos, no meras expectativas. En respuesta a esa argumentación y en sustento a la de expectativas de derecho, el ministro Francisco González Salas desarrolló la idea de que el artículo 123, establece requerimientos mínimos, los cuales siempre son tendientes a aumentar, por lo que la reforma a la LISSSTE no se contrapone o sobrepasa esos requerimientos mínimos, sino que se plantea a partir de estos y de ese punto se desarrolla bajo mecanismos distintos a los que se habían desarrollado anteriormente. Ibid. p. 49-53. 235 Como tal, puede verse las posturas de los ministros Salvador Aguirre Anguiano y Mariano Azuela Güitrón en el apoyo de la constitucionalidad de la nueva ley, mediante el sustento argumentativo de carácter económico, poniendo de base los déficits de la institución, la cantidad de trabajadores, la creación monetaria que generaría hiperinflación o la cantidad a pagar de las pensiones de los beneficiaros del viejo sistema, entre muchas otras cuestiones más. Ibid. p. 53-59. 236 Suprapágina 79. El artículo 10º transitorio contenido en la Ley del ISSSTE es el que conforma un sistema parecido al de reparto definido contenido en la ley de 1983, empero, éste sistema tienes sus propias características, lo que no lo hace igual al sistema derogado. 237 La SCJN lo llamó de esa manera al llegarse a considerar como el mismo solo con modalidades diferentes para la adquisición pensionaria.

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Siendo este un tema de violación de derechos, su solución teórica se manejó de manera similar a cómo se realizó con la generalidad de la ley, se alegó, primeramente, sobre la desaparición total del sistema de reparto definido al derogar la legislación anterior, para que posteriormente, se posicionara a la nueva legislación como la única válida y vigente, estableciendo dos opciones distintas para los trabajadores en activo: las cuentas individuales, contenedoras de los bonos de pensión, y el régimen del artículo 10º transitorio, siendo este último, una opción con características similares al régimen anterior, pero que no era el mismo ya que se encuentra dentro del nuevo orden normativo, por lo tanto, la cuestión de una “modalización” de los requisitos del viejo sistema, no tiene cabida dentro de un régimen nuevo.238 Así, prácticamente se le estaba dando la espalda a los trabajadores en activo quienes creían que al ampararse y demandar las inconsistencias del artículo 10º transitorio se mantendrían dentro del sistema anterior, pues la elección del 10º “T” (como lo nombraron dentro de la SCJN), planteaba, jurídicamente, un sistema nuevo, no acaecido con anterioridad, no el regreso al sistema anterior de reparto definido. Con esas sentencias dictaminadas daría inicio el análisis particular de diversos artículos impugnados como inconstitucionales en las demandas de amparo y en las resoluciones de los jueces de distrito, de entre los cuales, varios artículos serían declarados plenamente como contradictorios a la Constitución e inclusive generarían tesis jurisprudenciales que serían aplicadas en beneficio de la totalidad de los trabajadores.239 Los 5 artículos declarados como inconstitucionales fueron los siguientes: artículo 10º transitorio fracción cuatro, en el que se estipulaba el monto limite en la adquisición de la pensión al momento de jubilarse solo si había habido una permanencia mínima en el puesto por tres años, cuestión que resultó violatoria ya que con ese artículo se agredía a la escalada legítima del escalafón y la garantía de que al final de la vida laboral del trabajador pudiera obtener un poco más para su pensión mediante el escalar un puesto más, por lo que se decidió dejar a 1 año la permanencia.240 El artículo 25, párrafos primero y segundo, fueron declarados inconstitucionales porque hacían responsable al trabajador por el pago de las cuotas, aportaciones y descuentos en caso de que la dependencia no las hiciera y el trabajador no diera aviso, por lo mismo, al tomarse este artículo como inconstitucional, se decidió dejar la total responsabilidad directamente a las dependencias y entidades encargadas de esos trámites, en vez de la figura del trabajador.241 Los artículos 135 y 251 fueron declarados inconstitucionales 238 Véase la discusión del problema en la sesión del día 18 de junio y en especifico la ponencia del ministro Jesús Gudillo Pelayo quien desarrolló las ideas sobre la llegada de un régimen nuevo que jurídicamente no revive ni conforma el sistema anterior, en: Ibid. p. 6-13 239 La importancia de la inconstitucionalidad de esos artículos no radica precisamente en esa acción, sino en que fueron, de entre toda la enorme cantidad de artículos imputados, los únicos declarados como inconstitucionales o retroactivos, por lo que su mención se hace necesaria para conformar las líneas de discernimiento y actuación de la SCJN. 240 En ese sentido véase las ponencias del ministro José Ramón Cossío Villegas en una defensa –presente en toda la discusión de la ley- por garantizar montos mayores a las pensiones de los trabajadores. Ibid. p. 65-67, 70-72. 241 Cabe mencionar que en el proceso de declarar la inconstitucionalidad de ese artículo se entró en debate respecto la heteroaplicabilidad del mismo, entiéndase ello como la aplicación de la norma para las dos partes,

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porque iban en prejuicio del trabajador al poner demasiadas condiciones para la obtención de una pensión por viudez (Art. 135) y por preescribir los recursos de los trabajadores al no hacerse pendientes de ellos en por lo menos diez años (Art. 251),242 siendo estos dos artículos derogados. Por último, el artículo 60, en su último párrafo, fue declarado inconstitucional por estipular que en el caso de algún accidente, si el servidor público no diera aviso a la dependencia o entidad correspondiente en un plazo máximo de tres días, no se le reconocería el riesgo de trabajo ni la calificación del riesgo (entiéndase ello como la cantidad compensatoria), y por lo tanto, la indemnización correspondiente sería inexistente, presentándose como violatorio para el estatus de bienestar del trabajador, pues frente a la coyuntura vivida en el momento del accidente (incapacidad o inexistencia de familiares para dar el aviso), se le debería de otorgar la máxima protección.243 Definida la inconstitucionalidad de los artículos junto con las diversas sentencias proclamadas, se conformarían las llamadas tesis jurisprudenciales,244 o una serie de criterios para darle una mayor claridad a la manera en cómo debe revisarse y aplicarse la legislación, estableciendo, además, las reformas o derogaciones de los artículos declarados como inconstitucionales; respectivamente, el uso de las tesis no quedaría solamente en ello, sino que servirían como un recurso adicional para poner fin a las demandas de amparo (siendo que el otro recurso fue la propia discusión de la ley), dado que el contenido de las jurisprudencias refutaba los argumentos contenidos en las demandas y establecía rutas críticas para el estudio y aplicación de la nueva legislación, haciendo improcedente la protección de la justicia federal hacia los trabajadores quejosos. La sentencia de Constitucionalidad establecida por el fallo de la SCJN fue por demás polémico puesto que pese haber sido conformado mediante los procedimientos establecidos

trabajador-dependencia, lo que fue rechazado por las razones expuestas, con lo que se le dio a esta norma la característica de autoaplicativo, o sea, solo aplicado para los trabajadores, siendo que esa autoaplicabilidad era inconstitucional, pues se perjudicaba directamente al trabajador. Revísese cuarta sesión de la SCJN el 19 de junio del 2008 en: Ibid. p. 52-53, 66. 242 Las consideraciones de los ministros en estos artículos consistieron, en el primer artículo, en que, como lo mencionamos, se le ponían una gran cantidad de condiciones a las viudas para adquirir una pensión, además de que se violaba la equidad de género. Y, el segundo, porque el uso de las cuentas individuales tiene como principal propósito aumentar la cantidad de recursos a lo máximo que se pueda, por lo que si se establece su desaparición en un periodo de 10 años, no se estaría beneficiando al trabajador y mucho menos a los familiares que podrían hacer uso de esos recursos mediante la herencia o la readquisición del monto. Véase la postura de la ministra Margarita Beatriz Luna Ramos. Ibid. p 65-69. 243 El ministro Sergio Armando Valls Hernández interpuso la reserva del artículo en cuestión al finalizar las sesiones por considerar como violatorio a las condiciones de vulnerabilidad del trabajador en el momento de sufrir un accidente, por lo que la fracción del artículo fue derogado. Ibid. p. 95 244Como se sabe, la jurisprudencia es la forma de crear derecho mediante recursos de orden legal cuales se realizan mediante la revisión de 5 sentencias ejecutorias ininterrumpidas, ó, en el caso del pleno de la SCJN, ocho votos a favor sobre un mismo caso, lo que establecerá tesis jurisprudenciales, cuales se convierten en ley y en rutas críticas de revisión de legislaciones, en este caso en particular, mediante la reforma a la legislación en cuestión como lo indica la ley de amparo en el titulo cuarto sobre la jurisprudencia. Las tesis jurisprudenciales sacadas del análisis del pleno de la SCJN pueden revisarse para su más fácil y rápida ubicación en el blog: http://regionalmsur.blogspot.com/2010/02/tesis-jurisprudenciales-ley-del-issste.html

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y de existir voces divergente dentro de la Corte,245 las sentencias pronunciadas realmente no fueron realizadas con estricto apego constitucional, más bien, estuvieron caracterizadas por el uso de argumentos de índole económico y financiera, ratificando del porqué de la legislación, dejando en entredicho el papel de la SCJN como protector de instituciones sociales mediante su principal herramienta como los es el derecho. En efecto, se ha discutido mucho acerca de la politización de esa institución, y de la manera en como los diferentes ministros resuelven un asunto a partir de la no consideración de su posición como máximos interpretadores de la Constitución, ni de argumentaciones pertinentes (como lo hemos visto en la revisión de la ley), prefiriendo sustentar sus sentencias a partir de argumentos extrajurídicos o de otro tipo de carácter que no es el legal. Respecto a esto último, su misma actuación como máximo interpretador de la Constitución se encuentra cuestionada, pues la Corte ha llegado a actuar por interés de diferentes actores políticos quienes se interesan por el tema y tratan de incidir dentro del mismo haciendo que la Corte pierda la postura que esencialmente debería de tener. Particularmente en este caso, fue evidente la defensa de la reforma de la institución presidencial y de los intereses encontrados en la promulgación de la nueva ley, específicamente de los grupos de carácter financiero, bancos privados y de los grupos políticos que sustentaron la reforma.246 En esa línea, no está por demás comentar acerca de la perdida de institucionalidad de la SCJN,247 relegada a obedecer o consecuentar posiciones meramente políticas o de coyuntura, siendo que su principal papel debiese de ser la defensa única e irrestricta de los intereses sociales de la Nación, no, la sustentación de intereses privados que tienden a sobreponerse a intereses de carácter público. Para los trabajadores, la interposición de los amparos llegó a significar una búsqueda de justicia y protección frente al agravio realizado a sus derechos; podemos interpretar a esta acción como una de las últimas defensas jurídicas por las que los diferentes trabajadores del Estado podrían acudir y actuar; por lo mismo, el rechazo de los amparos significó una cierta indefensión total de la clase trabajadora frente a las decisiones tomadas desde las cúpulas 245 Resalta las participaciones de los ministros Juan N. Silva Meza, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y José Ramón Cossío Díaz quienes realizaron posturas en contra de la aprobación de la ley por considerársele anticonstitucional, aun cuando sus posturas no fueron escuchadas por los demás ministros de la corte quedando en el vacío. Para estudiar más profundamente estas posturas revísese: Silva García, Fernando y Rosales Guerrero Emmanuel, “Derechos sociales y prohibición de regresividad: el caso del ISSSTE y su voto de minoría”, en: Cuestiones Constitucionales, IIJ, Núm 20. Ene-Jun 2009, consultado en: www.juridicas.unam.mx, el día: 20-jul-2011. 246 Nos remitimos para ello a los creadores de la ley y dentro de la misma a la conformación del propio régimen pensionario, al igual que la defensa de intereses meramente económicos encontrados en el contenido del nuevo sistema de jubilaciones y pensiones. Bajo nuestra perspectiva, el hecho de que el nuevo régimen no indiquen un acto de retroactividad, no significa que el uso de las cuentas individuales no represente una violación directa a la Constitución y un retroceso a la seguridad social, pues al substituirse un sistema concebido históricamente para la protección social mediante la intervención Estatal, por uno centrado en el uso del mercado, claramente se está realizando un retroceso conforme a las formas de protección sociales de los trabajadores, cuestión que la SCJN tuvo que haber puesto en primera instancia para la evaluación y dictaminación de la legislación, y que no fue así. 247 Por institucionalidad entendemos como la manera en como los actores pertenecientes a una institución siguen cabal y puntualmente las reglas de la propia institución, inclusive, si ello los pone en conflicto con otro tipo de actores, organismos e instituciones.

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política y económicas, lo que eventualmente es entendido como una acción sistemática de dejar sin medios de defensa legal a los trabajadores. Los medios de defensa de los trabajadores han estado cuestionados en todo momento, puesto que las instituciones o acciones utilizadas para proteger sus derechos se encuentran en constante detrimento; sindicatos, tribunales, juntas de conciliación, etcétera, se posicionan siempre en contra del trabajador, por lo que la SCJN debió de ofrecer una perspectiva de análisis y solución de problemas y conflictos diferentes a los existentes en otras instituciones u organismos, dejando de lado favoritismos, amiguismos y evitando la incursión de múltiples actores en las decisiones de trascendencia nacional. Las decisiones y acciones de la SCJN son cuestiones necesarias para la vida política nacional del país, de su posicionamiento como máxima interpretadora de la Constitución Política y de su papel como garante de derechos sociales depende el bienestar y la salud de la endeble institucionalidad mexicana que hoy vivimos; del que rectifiquen su papel en la vida política nacional depende en gran medida el futuro de la justicia social del país.

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Conclusiones. Para finalizar el presente trabajo, expondremos las conclusiones de las principales hipótesis utilizadas en el estudio de la reforma a la ley del ISSSTE. -La creación y el desarrollo de la seguridad social se explica en buena medida por la búsqueda deprevención y apaciguamiento de los diferentes conflictos populares devenidos de la producción capitalista moderna, es decir, la seguridad social fue una respuesta a los conflictos surgidos de la lucha entre la clase trabajadora y su contraparte patronal por el mejoramiento de las condiciones de vida de la primera y la continuación del status de la segunda. -Si bien, la contención y prevención del conflicto fue la esencia de la creación de la seguridad social, ésta se desarrollaría posteriormentecomo una característica más del Estado social, ó, ese Estado procurador por las grandes masas populares que crearía todo un entramado institucional para beneficiar a su población. -Desde un entorno internacional, la seguridad social respondería a esa misma argumentación de prevención del conflicto y desarrollo institucional. La estructuración de los sistemas de reparto definido y apoyo entre generaciones creado en la Alemania de Bismarck sería el modelo que se seguiría a nivel internacional para introducir los sistemas de seguridad social. -Consideramos que el estudio de la seguridad social está necesariamente vinculada al desarrollo histórico de los derechos laborales, puesto que la obtención legítima de las estructuras de seguridad social provinieron de las luchas realizadas por las clases trabajadoras cuales buscaban prioritariamente mejorar sus condiciones de trabajo y de vida. -Los dos principales regímenes de jubilaciones y pensiones: el sistema público de apoyo entre generaciones, y el sistema privado de responsabilidad individual, no abarcan la totalidad de instrumentos de protección para los trabajadores retirados, son solo una parte de otras herramientas utilizadas para el cuidado de las personas pensionadas, empero, por la construcción institucional de los sistemas, vinculada a laformación y desarrollo del Estado, la seguridad social institucional es la que tiene mayor importancia. -El desarrollo de la seguridad social y de los derechos laborales en el Estado mexicanopuede encontrarse en las diferentes demandas abanderadas por los movimientos populares al interior de la Revolución Mexicana. La consolidación de esos derechos en estructuras que le permitieran a la población acceder a un mejor nivel de vida se establecieron con posterioridad cuando el Estado mexicano ya se encontraba establecido en su totalidad (lo cual sucedió en el sexenio de Cárdenas) y con el desarrollo económico nacional que permitió la posibilidad de organizar los derechos laborales y formar las estructuras de seguridad social (bajo el periodo de crecimiento económico denominado como desarrollo estabilizador).

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-En la instauración de las instituciones de seguridad social en el país existieron problemas de nacimiento, cuales fueron, la mayoría, de tipo financiero consistente en que uno o más de los segurosy programas de las instituciones no podían sostenerse, por lo que se usaron recursos de otro seguro para solventarlos. Concretamente, se hizo uso de los fondos del sistema de jubilaciones y pensiones para sustentar los seguros de maternidad. Por ello mismo, podemos decir que siempre ha existido una crisis financiera al interior de las instituciones de seguridad social. -Sobre el Estado mexicano, hipótesis principal del presente trabajo, podemos aseverar que su cambio se ha realizado casi en su totalidad, nos encontramos en una etapa en la que el Estado mexicano es liberal, es decir, es un Estado que protege sobremanera las condiciones del mercado para su mejor funcionamiento, tomando la tarea de ser un vigilante de las relaciones económicas y de mercado. Esta etapa neoliberal en la que nos encontramos es la que definirá las relaciones políticas, económicas y sociales de ahora en adelante, empero, su total establecimiento se ha visto relegado por la existencia de ciertos sectores pertenecientes al Estado popular cuales todavía no han pasado a formar parte de la nuevaorganización estatal (nos referimos prioritariamente a energéticas y de defensa jurídica de derechos básicos). -En el caso de la seguridad social podemos afirmar que partes completas se encuentran funcionando según los intereses del mercado, dejando al Estado solo como regulador y vigilante de estos procesos y no como el principal articulador de la seguridad social. Nuestro ejemplo de cómo el Estado ha cambiado se sitúa justamente en la transformación que vivieron las pensiones de los trabajadores; consideramos que la comprobación de la hipótesis sobre el establecimiento y desarrollo del Estado neoliberal se encuentra en ello. -La reforma a los sistemas de jubilaciones y pensiones realizada a mitad de los años 90 se caracterizó por privatizar al sistema público pensionario, pasando de un sistema de características públicas a un sistema prioritariamente privado en la que las grandes compañías bancarias se encargaron de administrar las pensiones de los trabajadores. -La reforma al IMSS en 1996 únicamente modificó al régimen de jubilaciones y pensiones, no así a los otros seguros que siguen funcionando mediante recursos públicos o ahorros institucionales; se espera que la modificación de los seguros vigentes vendrán en cuanto los problemas financieros obliguen a las autoridades institucionales a aplicar un plan de privatización de estos. -Los análisis demográficos y epidemiológicos que en prospectiva auguran el aumento de población, su envejecimiento y la transición del padrón de enfermedades, son fundamentos reales cuales sustentaron las reformas a los sistemas de jubilaciones y pensiones; siendo ello así, la llegada y estructuración de las reformas fueron algo necesario e impostergable frente a los cambios y las diferentes contingencias que vivirá el país en próximas décadas, negar la necesidad de una reforma de esas magnitudes solo habría sido postergar un problema que habría de estallar tarde o temprano. -Respectivamente, si las reformas fueron algo necesario e impostergable, debe de mencionarse que su aplicación, en especial, enel ISSSTE, fueron la salida rápida e

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inmediata a las dificultades institucionales y los problemas poblacionales y económicos esperados para mediados del siglo XXI; esa inmediatez en la aplicación de las reformas puede traer mayores problemas puesto que no se han analizado las repercusiones del nuevo sistema a largo plazo, por lo que esperar una reforma de la reforma es una posibilidad.

-La reforma realizada a la ley del ISSSTE en el año 2007 se estructuró a partir de diversos intereses que se unieron para que la modificación del régimen de jubilaciones y pensiones fuera aprobada y aplicada en el menor tiempo posible. Para ello, se creó una enorme alianza conformada por múltiples intereses políticos, sindicales y financieros que a partir de diferentes negociaciones lograron aprobar la reforma. Sin esa formación política, la reforma a la ley del ISSSTE no hubiera pasado. -Sobre los intereses alrededor de la privatización del régimen de jubilaciones y pensiones del ISSSTE, sin lugar a dudas, el principal benefactor fue el sistema financiero internacional, pues la privatizaciónde los fondos de pensiones se realizó con toda la intención de invertirlos dentro del sistema bancario (que responde a los flujos financieros internacionales puesto que la mayoría de la banca mexicana se capitaliza por financiamiento internacional) y establecer nuevos mecanismos de negocios y ganancia para la banca con la administración de las AFORES y las inversiones SIEFORES. -Desde una consideración de política nacional, nos encontramos conscientes de que para la aprobación de la reforma se tuvo que hacer uso de medidas plenamente autoritarias venidas de varios actores políticos como lo fueron la presidencia de la República, los sindicatos del SNTE y de la FSTSE, junto con sus respectivos líderes o principales representantes: Elba Esther Gordillo y Joel Ayala Almeida, junto con diferentes partidos políticos como el PRI, PAN y el PVEM. Así, si nos preguntamos sobre el ¿qué tanto ha cambiado el sistema político mexicano al haber pasado de un sistema predominantemente autoritario a uno democrático?, podemos asumir la posición de que realmente poco, puesto que los grandes pactos políticos estructurados por grupos cupulares siguen representando una parte fundamental en el cambio estructural del país en últimas décadas. -Sobre los pactos cupulares, nosotros defendemos la hipótesis de que estos existen y se han mantenido desde hace mucho tiempo; los pactos se hacen ver en cuanto se requiere legalizar y legitimar alguna medida de importancia nacional, saliendo a la luz la negociación y el acuerdo entre diferentes grupos políticos nacionales. Desde hace mucho tiempo se ha hablado de la cooperación entre varios partidos políticos cuales han compartido el poder de decisión sobre medidas importantes desde el inicio de la transición democrática mexicana: la alianza histórica PRI y PAN, representa, sin lugar a dudas, la representación histórica de ese grupo que ha tenido en su poder decisiones importantes y que para sustentarlas se ha apoyado en grupos políticos afines (PVEM, PANAL). Presentándose ello así, no se puede negar la formación de esas alianzas históricas. -Acerca del mundo sindical, podemos mencionar que con la reforma a la ley del ISSSTE, los sindicatos de las instituciones no estuvieron inmersos dentro del proceso de reforma, por el contrario, quedaron relegados a ser simples espectadores de los cambios a la institución. Estos grupos no tuvieron otra opción más que protestar en las calles, por lo que en su protesta hicieron mancuerda con otros grupos sindicales que los apoyaron en

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múltiples manifestaciones que no tendrán mayor efecto que el de informar a la población sobre el cambio en la institución y en la interposición masiva de demandas de amparo. -Tendremos que concluir sobre el mundo sindical independiente que éste se encuentra solo y desprotegido, no existe fuerza suficiente ni en su estructura ni en su unión con demás organizacionescon la que oponerse a los cambios institucionales y medidas de presión que en la actualidad presentan. En el caso de la ley del ISSSTE, la relegación de los grupos sindicales pertenecientes a la institución fue algo estructurado desde el inicio de la presentación de la reforma (como ya lo dijimos, creada por pactos entre cúpulas); posteriormente en las protestas en las calles, no existió fuerza suficiente para con estos grupos y sus aliados en la formación de una fuerza política que lograra el regreso de la iniciativa de ley o su posterior reforma por lo que la aplicación de la ley del ISSSTE se dio tal cual. -Sobre el corporativismo, los pactos cupulares tienden a seguir esta idea, es decir, los dos principales sindicatos que apoyaron la ley del ISSSTE, la FSTSE y el SNTE cooperaron en un nivel en el que respondieron a las negociaciones que sus líderes tuvieron con la presidencia de la República y a las instituciones afines creadoras de la iniciativa, (como lo fue la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y la Secretaria de Hacienda); si bien, no fue una respuesta directa y completamente autoritaria al viejo modo del sistema político mexicano, el apoyo de esos grupos sindicales demostró que las estructuras sindicales se organizan perfectamente a los acuerdos que las partes institucionales tienen para con los líderes sindicales. Como tal, no es el viejo corporativismo de Estado, pero es corporativismo estructurado conforme a la afinidad de intereses de grupos y actores políticos determinados que negocian y pactan sin dar respuesta a sus bases. -De las características del nuevo régimen pensionario en la ley del ISSSTE podemos mencionar distintas conclusiones: 1.-El aumento en los requisitos de jubilación y de pensión, la edad y los años de cotización, se adecuan a las tendencias poblacionales que indican el inminente envejecimiento de la población; 2.- El sistema pensionario se estructuró para apoyar el crecimiento y responsabilidad individual en la adquisición de una pensión que al apoyo colectivo que existía en el viejo sistema pensionario; se trata de responsabilizar totalmente al trabajador de su futuro económico y financiero independientemente de las condiciones económicas actuales y posteriores; 3.- Al ser un sistema estructurado prioritariamente en países en las que sus economías les permiten ahorrar y existe una cultura financiera fuertemente sustentada en la población, la introducción del sistema a éste país no compagina con el funcionamiento económico y social mexicano, pues las condiciones a las que se atiene el trabajador no le permiten ahorrar para su futuro, sumado ello, a una nula o poca educación financiera (cuestión que no se trabajó en la presente tesis pero que es importante mencionar dada la liga que hay entre la adquisición de una pensión y los hábitos financieros y de ahorro del trabajador) y a las pocas oportunidades de crecimiento laboral; 4.- Dada la pronta operación del sistema, es complicado dar una juicio argumentadosobre el funcionamiento y efectividad del sistema, puesto que los primeros resultados se esperan para dentro de 30 años, por lo que una revisión constante del funcionamiento del nuevo régimen debiera ser prioritaria para saber si el sistema es funcional.

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-Debemos de mencionar, que si bien, la reforma al sistema de jubilaciones y pensiones en la ley del ISSSTE fue una reforma necesaria e impostergable, la decisión de modificarla y de introducir un sistema como el de las Afores no garantizará el mejoramiento en la adquisición de pensiones dignas, por el contrario, se corre el peligro de que los trabajadores que cotizan en ese sistema no obtengan lo suficiente para obtener una pensión, o que, por el contrario, dadas las características del régimen pensionario, éste no pueda mantenerse y el Estado tenga que intervenir, realizando un rescate a los fondos de los trabajadores. De nuevo, concluimos que la posibilidad de una reforma de la reforma es más que viable en próximas décadas. -Sobre el alejamiento del Estado en esta materia, consideramos, que si bien, con la privatización del sistema pensionario hubo un alejamiento en las responsabilidades del Estado para con los trabajadores, su estructuración al margen del nuevo sistema resguarda ciertos derechos para los mismos, por lo que la presencia del Estado no queda totalmente de lado. En particular, nos referimos a dos hechos que muestran la presencia del Estado en la aplicación de las Afores al ISSSTE: 1.- La continuación del tripartismo en la seguridad social, es decir, la obligatoriedad que tiene el patrón y el Estado para con el trabajador en la hora de colaborar en la adquisición de la seguridad social; si bien, en el caso de la nueva ley del ISSSTE, las cuotas obrero-patronales aumentaron para los tres rubros, en el caso del Estado, éste estructuró la opción las aportaciones voluntarias, entiéndase, aportaciones provenientes del bolsillo del trabajador con un porcentaje aumentado por el Estado que irá a parar directamente a la Afore del cotizante; 2.- La estipulación de las pensiones mínimas garantizadas muestran al Estado como garante en la seguridad social de los trabajadores, pues si un trabajador no junta los requisitos mínimos para una pensión, el Estado tiene la obligación de proporcionarla, es decir, no se desampara totalmente al trabajador al momento de finalizar su vida laboral. Del papel del Estado como garante de la seguridad social puede decirse que su intervención, a pesar de ser menor, se encuentra estipulada en la estructura del nuevo sistema. -La legitimización que se le dio a la ley dentro de las instituciones fue constatada por el fastrack legislativo que los distintos poderes políticos le dieron a la reforma dentro del Congreso; de nuevo, la discusión sobre los pactos cupulares se vierte en ese sentido, pues la aprobación legal en las Cámaras legislativas y su posterior apoyo por grupos políticos, empresarios y medios le proporcionó la legitimidad suficiente para que la nueva ley entrara en vigor. -De la situación jurídica de la ley del ISSSTE podemos concluir que a pesar de ser una legislación que afecta directamente los derechos del trabajador, en la discusión institucional se le proporcionó el sentido de constitucionalidad y legalidad. En las discusiones dentro del Congreso y de la SCJN se habló sobre la posición de la ley del ISSSTE dentro del orden normativo mexicano, de las que salió la consideración de que la ley no era ni ilegal, ni anticonstitucional, pues lo que se modificaba eran “expectativas de derecho”, no derechos obtenidos, ni ganados, por lo que la restructuración de la reforma fue justificada en su totalidad. Ello presentó una paradoja en la discusión de la ley, ya que al ser una legislación que modifica los status de adquisición de una pensión, realmente se está pasando por derechos adquiridos, es decir, la legislación es retroactiva, pero, la consideración de la SCJN, -órgano que se dedicó a analizarla a profundidad-, es que los derechos de la

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legislación están por obtenerse, y al ser así, estas “expectativas de derecho” pueden ser modificados sin violar los derechos laborales legítimos de los trabajadores. -Nuestra conclusión sobre este tema es que a esa legislación se le brindó Constitucionalidad y legalidad a pesar de ser totalmente contraria a esos conceptos. En ese sentido, lo que debería de buscarse es la modificación y restructuración de esos derechos (puesto que el sistema no puede mantenerse como tal) pero sin eliminar o pasar por derechos ya adquiridos, optando por un sistema que pueda proporcionar mayores garantías a los trabajadores. -El proceso político de interposición de amparos y su posterior revisión por la SCJN no generó una defensa colectiva para la protección de derechos sociales; respectivamente, no se puede hablar de un amparo de derecho social o una medida jurídica que proteja derechos o garantía sociales, sin embargo, la interposición masiva de los amparos en esa coyuntura dejó un precedente sobre la protección jurídica que merecen los derechos labores y sociales; tal vez, en un futuro pueda usarse ese precedente para crear una norma, herramienta, institución u organismo jurídico dedicado a proteger derechos colectivos. -En perspectiva, no tenemos la seguridad de que con la instrumentación de la reforma se garanticen pensiones dignas, por el contrario, creemos que la adquisición de una pensión digna dependerá precisamente de las condiciones económicas y sociales nacionales en un futuro. El sistema pensionario fue establecido para que a partir del uso de los ahorros del trabajador, las entidades financieras puedan obtener mayores beneficios y proporcionárselos a las cuentas de los trabajadores, sin embargo, esta responsabilidad es demasiado grande para el propio trabajador, puesto que éste se enfrenta a la diversidad de condiciones como lo es la precarización del trabajo, el aumento en los niveles de inflación o los problemas de carácter financiero que no permitirán la obtención de una pensión digna. Es por ello que la revalidación del papel del Estado dentro de los sistemas pensionarios es necesaria. -Por último, habremos de mencionar que la ley del ISSSTE presenta múltiples problemas conformados por las características del nuevo régimen de jubilaciones y pensiones y la forma en cómo fue implementada; por lo mismo, revalorar los viejos sistemas pensionarios, apelar por una forma democrática para solventar a las instituciones y volver a posicionar el papel del Estado para con la vida institucional del país son cuestiones imprescindibles para mejorar la vida política e institucional mexicana.

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