CASO RELATIVO AL DERECHO DE ÁSILO

Fallo de 20 de noviembre de 1950

 

 El origen del litigio colombiano-peruano relativo al derecho de asilo fue el asilo concedido el 3 de enero de 1949 por el Embajador de Colombia en Lima al Sr. Víctor Raúl Haya de la Torre, dirigente de un partido político peruano, la Alianza Popular Revolucionaria Americana. El 3 de octubre de 1948 estalló en el Perú una rebelión militar, y Haya de la Torre fue perseguido como responsable de haberla instigado y dirigido. Fue buscado en vano por las autoridades peruanas y, después de haberse asilado, el Embajador de Colombia en Lima solicitó un salvoconducto que permitiera a Haya de la Torre, al que calificó de refugiado político, abandonar el país. El Gobierno del Perú lo denegó, alegando que Haya de la Torre había cometido delitos comunes y no podía beneficiarse del asilo. No pudiendo ponerse de acuerdo, los Gobiernos de Colombia y del Perú sometieron a la Corte ciertas cuestiones relativas a la controversia que había surgido entre los dos países; esas cuestiones se especificaron en la solicitud presentada por Colombia y en la reconvención presentada por el Perú.

 

En su fallo, la Corte, por 14 votos contra 2, declaró que Colombia no tenía derecho a calificar unilateralmente y de modo obligatorio para el Perú la índole del delito; por 15 votos contra 1, declaró que el Gobierno del Perú no estaba obligado a expedir un salvoconducto al asilado. Por otra parte, la Corte rechazó, por 15 votos contra 1, la tesis invocada por el Perú según la cual Haya de la Torre estaba acusado de delitos comunes: la Corte constató que la única acusación contra Haya de la Torre era la de rebelión militar, y la rebelión militar no constituye en sí un delito común. Por último, por 10 votos contra 6, la Corte, sin criticar la actitud del Embajador de Colombia en Lima, estimó que las condiciones necesarias para poder conceder el asilo de conformidad con los tratados pertinentes no se daban cuando acogió a Haya de la Torre. En efecto, según la interpretación que la Corte dio de la Convención de La Habana, no puede oponerse el asilo al proceso incoado ante las autoridades judiciales que funcionan conforme a la ley.

 

LOS HECHOS QUE DIERON LUGAR A LA PRESENTACIÓN DEL CASO A LA CORTE, TAL COMO SE ENUNCIAN EN EL FALLO, SON LOS SIGUIENTES:

 

El 3 de octubre de 1948 estalló en el Perú una rebelión militar que fue reprimida el mismo día. Al día siguiente se publicó un decreto que acusaba a un partido político, la Alianza Popular Revolucionaria Americana, de haber preparado y dirigido la rebelión. El dirigente de ese partido, Víctor Raúl Haya de la Torre, fue denunciado como responsable. Junto con otros miembros del partido, fue procesado y acusado de rebelión militar. Como aún seguía en libertad el 16 de noviembre, se publicaron edictos en los que se le ordenaba que compareciera ante el juez de instrucción. enero de 1949 se asiló en la Embajada de Colombia en  Lima. Entretanto, el 27 de octubre de 1948, un militar se había hecho con el poder en el Perú publicado un decreto en el que se preveía el establecimiento de consejos de guerra para juzgar sumariamente los casos de rebelión, sedicíón y motín; sin embargo ese decreto no fue aplicado al proceso contra Haya de la Torre y los demás acusados, y se ha declarado ante la Corte que dicho decreto no era aplicable a ese supuesto. Por otra parte, durante el período comprendido entre el 4 de octubre de 1948 y el comienzo de febrero 1949, el Perú estuvo en estado de sitio.

 

El 4 de enero de 1949, el Embajador de Colombia en Lima informó al Gobierno del Perú del asilo concedido Haya de la Torre y, al mismo tiempo, pidió que se expidiera un salvoconducto que permitiera al asilado abandonar el país. El 14 de enero, precisó que el asilado había sido calificado como refugiado político. El Gobierno de Lima rechazó esa calificación y se negó a conceder un salvoconducto. Siguió una correspondencia diplomática que concluyó con la firma en Lima, el 31 de agosto de 1949, de un acta por la que los dos Gobiernos convinieron en someter el caso a la Corte Internacional de Justicia.

 

Colombia mantuvo ante la Corte que, con arreglo a las convenciones en vigor --el Acuerdo Bolivariano de  1911, relativo a la extradición, la Convención de la Habana de 1928, relativa al asilo, y la Convención de  Montevideo de 1933, relativa al asilo político-, y según el derecho internacional americano, estaba facultada para calificar la naturaleza del delito a los solicitantes del asilo. A ese respecto, la Corte estimó que, si se trataba de una calificación provisional, la solución no ofrecía duda: el representante diplomático examinaría si se habían cumplido las condiciones requeridas, se  pronunciaría al respecto y, si se impugnara su opinión,  surgiría una controversia que podría solucionarse con arreglo a los métodos previstos por las partes.

 

Sin embargo, resultaba de las actuaciones que Colombia reivindicaba un derecho de calificación unilateral y definitiva, obligatoria para el Perú. El primero de los tratados que invocaba -el Acuerdo Bolivariano que es un tratado sobre extradición, se limita a reconocer en un artículo la institución del asilo de conformidad con los principios del derecho internacional. A bien, esos principios no implican el derecho a la calificación unilateral. Por otra parte, cuando el Acuerdo Bolivariano fija las normas para la extradición, no se pueden deducir de ellas conclusiones para el asilo diplomático. En el caso de la extradición, el refugiado se halla en el territorio del Estado de refugio: si se le concede el asilo, esa decisión no deroga la soberanía del Estado en el que cometió el delito. Por el contrario, en el caso del asilo diplomático, el refugiado se halla en el territorio del Estado en el que ha cometido el delito: la decisión de asilo deroga la soberanía del Estado territorial y sustrae al delincuente a su justicia.

 

En cuanto al segundo tratado invocado por Colombia -la Convención de La Habana-, no reconoce el derecho de calificación unilateral ni explícita ni implícitamente. El tercer tratado -la Convención de Montevideo- no ha sido ratificado por el Perú y no puede invocarse frente a él.

 

Por último, por lo que se refiere al derecho internacional americano, Colombia no ha probado que existiera, regional o localmente, un uso constante y uniforme de calificación unilateral como un derecho del Estado de asilo y una obligación del Estado territorial. Los hechos presentados a la Corte revelaban demasiadas contradicciones y fluctuaciones para que sea posible discernir en ellos un uso peculiar de la América Latina que tenga fuerza de ley.

 

De ello se deduce que Colombia, corno Estado que había concedido el asilo, no era competente para calificar la naturaleza del delito mediante una decisión unilateral y definitiva que obligara al Perú.

 Colombia mantenía igualmente que el Perú tenía obligación de expedir un salvoconducto que permitiera al asilado abandonar el país con total seguridad. La Corte, dejando por el momento a un lado la cuestión de saber si el asilo había sido concedido y mantenido de un modo regular, constató que la cláusula de la Convención de La Habana en la que se establecían garantías para el asilado no era aplicable más que cuando el Estado territorial exigiera que abandonara su territorio: sólo después de haberse formulado esa exigencia podía el agente diplomático que había concedido el asilo exigir, a su vez, un salvoconducto. Es cierto que existe una práctica con arreglo a la cual el agente diplomático solicita inmediatamente un salvoconducto, que se le concede, pero esa práctica, que se explica por razones de conveniencia, no entraña obligación alguna para el Estado territorial.

 

En el presente caso, el Perú no había exigido la partida del refugiado, ni estaba obligado, por tanto, a expedir un salvoconducto.

 

El Perú, mediante una reconvención, pidió a la Corte que declarara que a Haya de la Torre se le habla concedido el asilo en violación de la Convención de La Habana , en primer lugar, porque Haya de la Torre estaba acusado no de un delito político, sino de un delito de derecho común, y, en segundo lugar, porque no existía en este caso la urgencia que, según la Convención de La Habana, es necesaria para justificar el asilo.

 

Tras constatar que el Perú no había solicitado en ningún momento la entrega del asilado, la Corte examinó el primer punto. A ese respecto, observó que al asilado sólo se te acusaba de rebelión militar, que no es un delito de derecho común. Por consiguiente, rechazó, por infundada, la reconvención del Perú sobre ese punto.

 

En cuanto a la urgencia, la Corte, tras haber señalado que la justificación esencial del asilo es la inminencia o la persistencia de un peligro para la persona del refugiado, analizó los hechos del caso.

 

Entre la rebelión militar y la concesión del asilo habían transcurrido tres meses. No se trataba de proteger a Haya de la Torre, por razones humanitarias, contra la acción violenta y desordenada de elementos irresponsables de la población; el peligro con que se enfrentaba Haya de la Torre era el de ser sometido a un proceso judicial, Ahora bien, la Convención de La Habana no pretende proteger a un ciudadano que haya atentado contra las instituciones de su país de un proceso judicial ordinario. No hasta haber sido acusado de un delito político para tener derecho al asilo, que sólo es oponible a la acción de la justicia cuando una actuación arbitraria haya reemplazado al imperio de la ley. No se había probado que la situación existente en el Perú en esa época implicara la subordinación de la justicia al poder ejecutivo o la abolición de las garantías judiciales.

 

Por otra parte, la Convención de La Habana no podía establecer un régimen jurídico que garantizara a los acusados de delitos políticos el privilegio de evadir su jurisdicción nacional. Esa concepción chocaría con una de las tradiciones más antiguas de la América Latina: la de la no intervención. Si la Convención de La Habana hubiera pretendido conceder una protección general a toda persona perseguida por delitos políticos durante sucesos revolucionarios, por la única razón de que debe presumirse que la administración

de justicia resulta alterada por ellos, se llegaría a injerencias extranjeras especialmente ofensivas en los asuntos internos de los Estados.

 

Respecto a los numerosos casos citados por Colombia, la Corte estimó que consideraciones de conveniencia o de oportunidad política parecían haber decidido al Estado territorial a reconocer el asilo, sin que esa decisión fuese dictada por el sentimiento de una obligación jurídica. En América Latina, el asilo es una institución cuyo desarrollo se debe en gran medida a factores extrajurídicos.

 

Al tiempo que reconocía que en el momento de la concesión del asilo, el 3 de enero de 1949, no existía un caso de urgencia en el sentido de la Convención de La Habana, el fallo precisó que ese reconocimiento no constituía una critica al Embajador de Colombia. Su apreciación del caso no era un elemento pertinente para determinar la validez del asilo: sólo tenía importancia la realidad objetiva de los hechos.

 

La Corte concluyó, por tanto, que la concesión del asilo no se ajustaba al párrafo 2 del artículo 2 de la Convención de La Habana.

 

Las dos conclusiones de Colombia fueron rechazadas: la primera, por 14 votos contra 2 (el Magistrado Azevedo y el Sr. Caícedo, Magistrado ad hoc); la segunda, por 15 votos contra 1 (el Sr. Caicedo). Por otra parte, la reconvención del Gobierno del Perú fue rechazada, por 15 votos contra 1, en la medida en que se basaba en una violación del artículo de la Convención de La Habana en el que se prevé que no puede concederse el asilo a las personas acusadas de delitos comunes. En cambio, en relación con el segundo punto, se admitió la reconvención por 10 votos contra 6 (los Magistrados Alvarez, Zoricic, Badawi Pasha, Read y Azevedo y el Sr. Caicedo, Magistrado ad hoc).

 

Se adjuntaron al fallo las opiniones disidentes de los Magistrados Alvarez, Badawi Pasha, Read, Azevedo, y Caicedo. El Magistrado Zoricic suscribió, respecto al segundo punto de la reconvención, la opinión disidente del Magistrado Read.

 

 

 

CASO DE HAYA DE LA TORRE 

Fallo de 13 de junio de 1951

 

El caso de Haya de la Torre entre Colombia y el Perú, con Cuba como parte interviniente, fue sometido a la Corte en las siguientes circunstancias:

 

En un fallo dictado el 20 de noviembre de 1950, la Corte había definido las relaciones jurídicas entre Colombia y el Perú respecto a las cuestiones que esos Estados le habían sometido en relación con el asilo diplomático en general y, en particular, con el asilo

concedido los días 3 y 4 de enero de 1949 por el Embajador de Colombia en Lima a Víctor Raúl Haya de la Torre; la Corte había juzgado que, en ese caso, el asilo no había sido concedido de conformidad con la Convención sobre el asilo firmada en La Habana en 1928. Después de haberse dictado el fallo, el Perú pidió a Colombia que lo ejecutara y que pusiera fin, mediante la entrega del refugiado, a una protección indebidamente concedida. Colombia respondió que la entrega del refugiado no sólo incumpliría el fallo del 20 de noviembre, sino que, además, violaría la Convención de La Habana, y, a su vez, incoó un procedimiento ante la Corte mediante una solicitud presentada el 13 de diciembre de 1950.

 

En su solicitud, y durante el procedimiento, Colombia pidió a la Corte que determinara el modo de ejecutar el fallo del 20 de noviembre de 1950 y, además, que declarara que, en la ejecución de dicho fallo, no estaba obligada a entregar a Haya de la Torre. Por su parte, el Perú pidió igualmente a la Corte que dijera de qué modo debía ejecutar Colombia el fallo; además le pidió -que rechazara la conclusión de Colombia tendente a que se resolviera, sin más, que no estaba obligada a entregar a Haya de la Torre y, en segundo lugar, que declarara que el asilo debía haber cesado inmediatamente después del fallo del 20 de noviembre y debla, en todo caso, cesar sin más demora, a fin de que la justicia peruana pudiera reanudar su curso normal, que habla quedado suspendido.

EN SU FALLO SOBRE EL CASO DE HAYA DE LA TORRE, LA CORTE DECLARÓ:

 

Por unanimidad, que no formaba parte de sus funciones jurisdiccionales escoger entre los diversos modos por los que podía ponerse fin al asilo;

 

Por 13 votos contra 1, que Colombia no estaba obligada a entregar a Haya de la Torre a las autoridades peruanas;

 

Por unanimidad, que el asilo debía haber cesado una vez pronunciado el fallo del 20 de noviembre de 1950, y que debía finalizar.

 

EN SU FALLO, LA CORTE EXAMINA

En primer lugar, la admisibilidad de la intervención del Gobierno de Cuba. Ese Gobierno, valiéndose del derecho que confiere el Estatuto de la Corte a las partes en una convención cuya interpretación se haya solicitado, había depositado una declaración de intervención, en la que expresaba su punto de vista respecto a la interpretación de la Convención de La Habana. El Gobierno del Perú mantuvo que la intervención era inadmisible por ser tardía y porque constituía más bien un intento de recurso por parte de un tercer Estado contra el fallo del 20 de noviembre. A ese respecto, la Corte recordó que toda intervención es un incidente procesal; por consiguiente, una petición de intervención sólo adquiere ese carácter si se refiere efectivamente al objeto del procedimiento de que se trate. El objeto del presente caso es una cuestión nueva -la entrega de Haya de la Torre a las autoridades peruanas-, cuestión que había quedado completamente fuera de las peticiones de las partes y sobre la que, por consiguiente, no se habla pronunciado el fallo del 20 de noviembre. En esas condiciones, queda por saber si la intervención tiene

por objeto la interpretación de la Convención de La Habana respecto a la cuestión de si Colombia estaba obligada a entregar al refugiado: como, según el representante del Gobierno de Cuba, la intervención tenía por fundamento la necesidad de interpretar un aspecto nuevo de la Convención de La Habana, la Corte decidió admitirla.

 

LA CORTE PROCEDE SEGUIDAMENTE A EXAMINAR :

El fondo del asunto. Toma nota de que las dos partes le preguntan cómo debe ejecutarse el fallo del 20 de noviembre. Ese fallo, al decidir sobre la regularidad del asilo concedido, se limitó a definir las relaciones de derecho que la Convención de La Habana había establecido al respecto entre las partes; no daba ninguna instrucción a las partes, y sólo entrañaba para ellas la obligación de cumplirlo. Ahora bien, la forma dada por las partes a sus peticiones muestra que pretenden que la Corte escoja entre los diversos modos de poner fin al asilo. Esos diversos modos están condicionados por elementos de hecho y por posibilidades que, en gran medida, sólo las partes están en condición de apreciar. La elección no puede basarse en consideraciones jurídicas, sino sólo en consideraciones de carácter práctico o de oportunidad política. Por consiguiente, no entra en la función judicial de la Corte efectuar esa elección, por lo que no puede acceder a las peticiones de las partes al respecto.

 

EN CUANTO A LA ENTREGA DEL REFUGIADO:

Se trata de una cuestión nueva, sometida a la Corte sólo en la solicitud del 13 de diciembre de 1950 y que, por consiguiente, no fue decidida en el fallo del 20 de noviembre. Según la Convención de La Habana, el asilo diplomático, medida provisional para la protección temporal de delincuentes políticos, debe cesar tan pronto como sea posible; sin embargo, la Convención no da una respuesta completa a la cuestión de saber cómo debe cesar. Para los delincuentes de derecho común se prevé expresamente la entrega a las autoridades locales. Para los delincuentes políticos se prevé la concesión de un salvoconducto para que abandonen el país. Sin embargo, sólo puede exigirse un salvoconducto cuando el asilo se haya concedido o mantenido regularmente y cuando el Estado territorial exija que el refugiado abandone el país. Para los casos en que el asilo sea irregular o en que el Estado territorial no exija nada, la Convención no contiene ninguna disposición. Concluir de ese silencio una obligación de entrega sería contrario al espíritu de la Convención, conforme a la tradición latinoamericana en materia de asilo, con arreglo a la cual un refugiado político no debe ser entregado. No existe en esa tradición una excepción en caso de asilo irregular. Para abandonarla, se habría requerido una disposición convencional expresa; el silencio de la Convención implica que se ha querido dejar la solución de tales situaciones a decisiones inspiradas por consideraciones de. conveniencia o de simple oportunidad política.

 

Es cierto que, en principio, no hubiera debido oponerse el asilo a la acción de la justicia nacional, y que la seguridad derivada de¡ asilo no puede interpretarse como una protección contra las leyes y la jurisdicción de los tribunales legalmente constituidos. La Corte lo declaró en su fallo del 20 de noviembre. Pero algo completamente diferente sería la obligación de entregar a un acusado político en caso de asilo irregular. Se trataría entonces de una asistencia positiva a las autoridades locales en su persecución de un refugiado político, lo que rebasaría con mucho las conclusiones de la Corte en su fallo del

20 de noviembre; esa asistencia sólo podría admitirse si estuviera expresamente prevista en la Convención. En cuanto al caso de Haya de la Torre, la Corte constató en su fallo del 20 de noviembre, por una parte, que no se había demostrado que antes de la concesión del asilo se le hubiera acusado de delitos de derecho común; por otra parte, el asilo no se le habla concedido de conformidad con la Convención. Por consiguiente, y en vista de cuanto antecede, Colombia no está obligada a entregarlo a las autoridad peruanas.

 

La Corte examina seguidamente las conclusiones de Perú, relativas al cese del asilo, cuyo rechazo ha solicitado Colombia. La Corte constata que el fallo del 20 noviembre, en el que se declaró que el asilo se ha concedido de modo irregular, entraña una consecuencia jurídica: la de poner fin a esa irregularidad haciendo cesar el asilo. Por lo tanto, el Perú tenía derecho a pedir ese cese; sin embargo, el Perú añadía que el asilo debía césar "a fin de que la justicia peruana pueda reanudar su curso normal". La Corte no puede hacer esa adición, que parece implicar una petición indirecta de entrega del refugiado.

 

La Corte llega, pues, a la conclusión de que el asilo debe cesar, pero Colombia no está obligada a cumplir esa obligación mediante la entrega del refugiado. dos proposiciones no son contradictorias, pues la entrega no es el único modo de poner fin al asilo.

 

Habiendo definido así, de conformidad con la Convención de La Habana, las relaciones de derecho e las partes respecto a las cuestiones que se le han planteado, la Corte declara haber cumplido su misión. puede dar ningún consejo práctico en cuanto al camino que convendría seguir para poner fin al asilo, pues hacerlo rebasaría el marco de su función judicial. embargo, cabe presumir, ahora que se han precisado sus relaciones jurídicas recíprocas, que las partes a en condiciones de hallar una solución práctica y satisfactoria, inspirada en las consideraciones de cortes de buena vecindad que en materia de asilo siempre tenido un lugar prominente en las relaciones entre repúblicas latinoamericanas.