FFAA- PODER POLÍTICO:

UNA RELACIÓN EN FUNCIÓN

DE LA ESTABILIDAD INSTITUCIONAL

El tema de las relaciones cívico-militares ha cobrado especial relevan-cia en el país luego de la proposición contenida en las reformas constituciona-les propiciadas por el Gobierno del Presidente Aylwin. La argumentación presidencial ha enfatizado que es propio de un Estado democrático que sea facultad del Presidente de la República remover a su voluntad a los jefes máximos de las Fuerzas Armadas y de Orden, y para reforzar tal afirmación alude frecuentemente la experiencia comparada.

El presente estudio, preparado para el Instituto Libertad y Desarrollo por el investigador Andrés Benavente, intenta demostrar que más allá de esta facultad presidencial- que existe pero previo acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional-, lo que está en juego es el concepto básico en que se fundamentan las relaciones cívico-militares en un Estado democrático. De la investigación realizada concluye que la experiencia comparada de los sistemas políticos modernos apunta más bien a una autonomía - relativa, por cierto- de las instituciones armadas, habiéndose demostrado, precisamente, que mientras más fuerte y plena es la dependencia de las Fuerzas Armadas, del poder político, más alto es el riesgo de que en momentos de crisis, aquéllas atenten contra la estabilidad del sistema institucional.

Dada la oportunidad del análisis se ha estimado de interés para nuestros suscriptores incluirlo en el presente informe.

El presente estudio fue elaborado por el investigador y consultor Andrés Benavente.

INTRODUCCIÓN

El argumento que se da es, en apariencias, impecable. De la lógica estructura del Estado democrático se desprende que es el Presidente de la República el Jefe Supremo de la Nación y, por lo mismo, resultará contradictorio el que no pudiese remover a su voluntad a los Jefes máximos de las Fuerzas Armadas y de Orden. Es recurrente en el Presidente Aylwin y en la Concertación la apelación argumentativa a la experiencia comparada.

Lo que está en juego más allá de la facultad presidencial -que existe, pero previo acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional- es el concepto básico en que en un Estado se fundamentan las relaciones civiles-militares. En este aspecto, la experiencia compara-da de los sistemas políticos modernos apunta más bien a una autonomía -relativa por cierto- de las Instituciones Armadas, habiéndose demostrado, precisamente, que mien-tras más fuerte y plena es la dependencia de los Institutos Armados del Poder Político, más alto es el riesgo de que en momentos de crisis, aquéllos atenten contra la estabilidad del sistema institucional.

Como ha acontecido en otros temas, se tiende a idealizar algunas características de la democracia tradicional, con prescindencia de la evaluación objetiva de tales factores, careciéndose además -en función de una argumentación meramente política- de una apreciación sistematizada y objetiva de la experiencia comparada.

L EL ESQUEMA DE SUBORDINACIÓN PLENA DE LAS FFAA AL PODER POLÍTICO.

1. La "Democratización" de Alfonsín en Argentina y las frecuentes crisis militares posteriores.

Entre los procesos de transición a la democracia, el caso de Argentina, bajo el gobierno de Alfonsín, es el que más se caracteriza por diseñar una política hacia las Fuerzas Armadas que marcara una clara frontera entre el período autoritario y el régimen democrático que él inauguraba. Aun cuando no dice relación directa con el diseño de una política militar, hay que mencionar que una de las primeras medidas del gobierno del Presidente Alfonsín fue ordenar el procesamiento de los integrantes de las Juntas de Gobierno que existieron entre 1976 y 1979 por los delitos de homicidio, privación ilegal de la libertad y aplicación de torturas a los detenidos. Tal proceso culminó -después de diversas instancias- con condena a elevadas penas, incluyendo la cadena perpetua, para los ex Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas de la época. A fin de favorecer el desarrollo del proceso, Alfonsín obtuvo del Congreso Nacional la derogación de la ley de amnistía que había promulgado el gobierno del general Bignone. Tal es el contexto, de absoluto hostigamiento hacia las Fuerzas Armadas, en que se van a dar los lineamien-tos de la política militar del Presidente Alfonsín.

Apenas posesionado del mando, el Presidente Alfonsín procedió a llevar a cabo lo que se ha conocido como Reforma Militar, que consistió en la dictación de un conjunto de disposiciones relativas a la Defensa Nacional. Algunas de esas modificaciones son las que pasaremos a examinar, para posteriormente evaluar su incidencia en la estabilidad institucional de ese país.

El artículo No. 86, inciso 15 de la Constitución Nacional argentina establece -desde hace muchísimos años- que el Presidente de la República es el Comandante en Jefe de todas las fuerzas de mar, aire y tierra de la nación. Alfonsín le dio al texto de la disposición una interpretación novedosa, que implicaba cambios radicales: en tal virtud se suprimieron los cargos y funciones de Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea. El asumió personalmente la Comandancia en Jefe de cada rama y se nombró a un Jefe de Estado Mayor Conjunto que actuara a modo de enlace y como subordinado inmediato del Presidente, y a cargo de cada rama se nombró a un Jefe de Estado Mayor.

El Estado Mayor Conjunto no tenía gran autonomía. Era un órgano de trabajo del Ministerio de Defensa, teniendo a su cargo el planteamiento estratégico militar. El Presidente de la República no sólo tenía la facultad de disponer ascensos y retiros de cada rama de las Fuerzas Armadas, sino que en la reforma militar de Alfonsín tal atribución también quedó en poder del Ministro de Defensa (actuando por delegación genérica del

Presidente), de modo que éste podía ejercitar atribuciones disciplinarias, retiros y bajas obligatorias. Además pasó a ejercer las facultades que los Tribunales de Honor otorgaban a los Comandantes en Jefe 1. Inmediatamente de dictada la nueva ley de Defensa Nacional, el gobierno hizo un masivo llamado a retiro de oficiales de alta graduación en cada rama de las FF.AA.

Sin perjuicio de que muchas de las funciones administrativas que tenían los Co-mandantes en Jefe respecto de su rama, fueron entregadas a los ahora Jefes de Estado Mayor respectivos, la existencia de un Comandante en Jefe único y civil, dispuesto a hacer funcionar la más completa subordinación al Poder Político, restaba toda autonomía decisional a esos jefes administrativos y militares. Debe añadirse que una medida como ésta importaba un nuevo hostigamiento a las Fuerzas Armadas, las que aparecían reestructuradas por simple decisión presidencial. Era ésta una consecuencia inevitable de la Transición en retirada que habían protagonizado las FF.AA. después de la derrota de Las Malvinas. En 1983, las Fuerzas Armadas argentinas sentían que habían perdido parte de su legitimidad social y ello facilita la política de Alfonsín.

Otras medidas que este Presidente adopta en el plano militar es la reorganización de los servicios de inteligencia de las Fuerzas Armadas, a fin de sustraerlos del procesamiento de información interna. Se transfiere el control de las fuerzas de policía (federal y provincial) desde el Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior para asegurar su control político. Se desmilitarizan las fuerzas de seguridad. Se intenta suprimir el servicio militar obligatorio, reduciéndose drásticamente los contingentes. También es reducido el gasto militar que en "tiempo de paz no podía superar el 2% del Producto Bruto". Las industrias militares dejan de pertenecer a los institutos castrenses para depender de manera directa del Ministerio de Defensa.

En enero de 1984, el Ejecutivo propicia una reforma al Código de Justicia Militar, por la cual se modifica la competencia de los Tribunales Militares, restándoles la atribución para juzgar a funcionarios militares que hubiesen cometido delitos comunes, los que pasan a ser de conocimiento de la justicia ordinaria. La juridicción militar deberá limitarse al juzgamiento de los delitos militares y de las faltas disciplinarias. En concepto del Presidente Alfonsín, la existencia del fuero militar que suponía la anterior legislación contravenía la igualdad ante la ley, consagrada en el artículo No. 16 de la Constitución Nacional 2 . El Parlamento prestó rápida aprobación a la legislación propuesta.

El trasfondo que animó al Presidente a impulsar la llamada "Reforma Militar"

'. Véase El Bimestre Político y Económico, Buenos Aires, 7 de febrero de 1984. 2- Véase al respecto la Ley 23.049, del 13 de febrero de 1984.

queda bien sintetizado en el discurso que pronunció en los inicios de su gestión cuando nombró a la nueva cúpula castrense. Expresó: "Las Fuerzas Armadas contarán con una firme doctrina de defensa nacional, eliminándose definitivamente de su accionar y de los criterios que sirven a la formación de sus cuadros, la denominada Doctrina de la Seguridad Nacional que tanto daño ha causado a la vida interna e internacional de nuestro

s 5 O país 3.

La ley 23.463 del 30 de octubre de 1986, anticipándose a los conflictos que se producirían luego en el ambiente militar, dispuso que los oficiales superiores, oficiales subalternos, suboficiales, clases y tropa de las Fuerzas Armadas debían prestar juramento de fidelidad y respeto a la Constitución Nacional. El Presidente tomó el Juramento de los respectivos Jefes de Estados Mayores. Con ello estimaba cerrada su política de cambios en la esfera castrense.

¿Logró el modelo de Alfonsín -que podemos denominar Esquema de Inter-vención del Poder Político en las Fuerzas Armadas- una absoluta subordinación de las Fuerzas Armadas al Presidente de la República? La experiencia vivida en ese país nos demuestra categóricamente que no.

Toda la política de reorganización militar de Alfonsín se centró en torno del eje discursivo de la sanción a las violaciones de derechos humanos. Sin perjuicio del juicio, más político que jurídico, en contra de los ex Comandantes en Jefe integrantes de las Juntas de Gobierno, en otros procesos las sentencias fueron menores o no pudo establecerse responsabilidad alguna, lo que motivó movilizaciones de protesta de las agrupaciones pro-derechos humanos -que en su momento el propio gobierno había estimulado- quienes acusaban al Ejecutivo de ser inconsecuente con sus propósitos originales. No se había logrado generar un clima de pacificación desde el punto de vista de los afectados por aquellas violaciones.

Por su parte, en las Fuerzas Armadas había comenzado a surgir un sentimiento de reivindicación del espíritu corporativo, rechazando la política de hostigamiento de que sus miembros eran objeto. La sensación de deslegitimación post-Malvinas iba de-sapareciendo. El Presidente Alfonsín tomó nota de la inquietud militar y envió al Congreso el proyecto de ley sobre Punto Final. El proyecto fue aprobado con extraordi-naria rapidez (en sólo dos días) por el Congreso. La ley de Punto Final disponía la extinción de la acción penal respecto de toda persona por su presunta participación en cualquier grado en violaciones a derechos humanos, "antes de los sesenta días corridos a partir de la fecha de promulgación de la presente ley"4. Era diciembre de 1986, y

3. La cita de Alfonsín ha sido tomada de Varas, Augusto: "Democratización y Reforma Militar en Argentina", en Varas, compilador: "La Autonomía Militar en América Latina", Caracas, editorial Nueva Sociedad, 1988, pág. 62. 4. Ley N° 23.492.

considerando los festivos de fin de año y el posterior feriado judicial, los días para interponer más demandas eran muy pocos. Lo que se pretendía era reducir el número de procesados.

La medida del Ejecutivo resultó tardía, pues el 14 de abril de 1987 se inició una crisis militar en el Regimiento de Infantería Aerotransportada de Córdoba. Un mayor de Ejército comunicó al jefe de la unidad que no se presentaría ante la Cámara Federal de Justicia de Córdoba para seguir respondiendo de las acusaciones sobre violación de derechos humanos. Los sublevados que le apoyaron demandaban la dictación de una amnistía y la destitución del Jefe del Estado Mayor del Ejército por considerar que su actitud era de obsecuencia para con el Poder Ejecutivo.

Alfonsín reaccionó retomando su inicial política de agresividad hacia las Fuerzas Armadas. En una concentración convocada por el Gobierno reiteró la subordinación de las Fuerzas Armadas a su "Comandante Supremo" y advirtió: "No hay nada que negociar. Ninguna institución del Estado, ningún partido político, ni ninguna organi-zación social están dispuestos a patrocinar la negociación de lo innegociable"5.

Los militares no entendieron el mensaje del Presidente y la sublevación mostró el día 17 de abril un nuevo foco de crisis, esta vez en el propio Buenos Aires, siendo protagonizado por la Escuela de Infantería de la guarnición Campo de Marte, encabezada por el Teniente Coronel Aldo Rico. Los rebeldes -que se mantuvieron como tales por tres días- reclamaban una solución política para los enjuiciamientos, argumentando que las acusaciones que se formulaban a las Fuerzas Armadas se derivaban de lo que había sido una «guerra interna», cuestión que no podía entenderse sólo a la luz de disposiciones jurídicas. Esta vez el Presidente Alfonsín decide volver sobre sus pasos y concurre personalmente a Campo de Mayo para conversar con los rebeldes, quienes insistían en que su propósito no era golpista. Después de la reunión, los uniformados depusieron su actitud, pero poco después se supo que habían conseguido algo del Ejecutivo: el relevo del Jefe de Estado Mayor del Ejército, aspiración que ya habían planteado en Córdoba.

La llamada sublevación de Semana Santa es, por lo tanto, consecuencia directa de la política militar del Presidente Alfonsín. Se le puede calificar como la primera respuesta que al interior de la corporación militar se produce respecto de la concepción de subordinación absoluta respecto del Poder Político, al punto que la forma en que tal sujeción se materializa es una intervención directa del Presidente en los asuntos castrenses.

A mayor ingerencia, menor estabilidad, y el titular del Poder Político debe ceder

s. San Margino, María Laura: "Historia Política Argentina", Tomo u, Buenos Aires, editorial Astrea 1988, pág. 565.

a presiones que se expresan por cauces no tradicionales, con lo cual da a la imagen de su cargo y pone en tela de juicio al propio sistema democrático. Tal es la paradoja.

Consecuencia inmediata de los sucesos de Semana Santa fue la dictación de una nueva ley sobre el tema militar: la ley de Obediencia Debida. En virtud de ella la responsabilidad de los delitos cometidos por militares en servicio activo siempre recae en el superior que ordenó ejecutarlos. Con su aprobación varios uniformados dejaron de ser procesados. Al fin de cuentas, el juicio a los Comandantes en Jefe estaba terminado y podían centrarse en el vértice de la estructura militar las responsabilidades principales. No se dictó amnistía, pero la ley de Obediencia Debida posibilitó que muchos militares se sustrajeran de los procesos que se les seguían. Alfonsín afirmaba que para él había sido una iniciativa no agradable, pero "es hora de superar el pasado sin olvidar el pasado"6.

Si alguien creyó que con la ley de Obediencia Debida los problemas de deliberación y rebeldía militar se solucionarían, se equivocó por completo. En los primeros meses de 1988, se sublevaron unidades en Monte Caseros, en el norte del país y las unidades aéreas de Morín y Aeroparque en Buenos Aires. La demanda de los amotinados fue el cambio de la cúpula militar. Es decir, la política de Alfonsín había llegado a dañar la propia unidad interna de las Instituciones Armadas. En efecto, por ese entonces había surgido al interior del Ejército un movimiento semisecreto dominado "Operación Dignidad" del que formaban parte oficiales intermedios partidarios inicia-les de las reformas de Alfonsín, que estimaban ahora que debían profundizarse más allá del tema de derechos humanos, a fin de cambiar concepciones de fondo en la estrategia militar. De allí su oposición a los Altos Mandos en quienes veían una continuidad respecto de la tradición militar que debía abandonarse.

Norberto Cerosole plantea los intereses en pugna: "Mientras la Operación Dignidad bregaba por una concepción de futuro y una autotransformación, una especie de resurrección militar combatiente y valerosa, la cúpula sólo se proponía como objetivo político prioritario, lograr la aceptación social del viejo Ejército, represivo e incompe-tente al mismo tiempo". Luego agrega, revelando el trasfondo político del movimiento: "Muchos civiles encontraban que la posición de la Operación Dignidad era en cierta medida concordante con los intereses generales del movimiento popular (...) La política que proponía pudo haber inaugurado una lógica que tendría que conducir inexorablemente a una reversión de las alianzas con los Estados Unidos por un lado, y a una reestructuración política interna por otro"7.

Se trataba de la gestación de un movimiento de izquierda al interior del Ejército,

6- Ver "La Nación" de Buenos Aires, 14 de mayo de 1987. 7- Ceresole, Norberto: "1988. Crisis Militar Argentina", Buenos Aires, editorial Instituto Latinoamericano de Cooperación Tecnológica y Relaciones Internacionales", 1988, pág. 20.

como había ocurrido en el Perú de Velasco Alvarado en los años sesenta y como ha acontecido en Venezuela de 1992 con Carlos Andrés Pérez. La rápida sofocación de la sublevación de Monte Caseros, por los propios militares, impidió la generalización de este grupo disociador, cuya gestación sólo se explica a partir del debilitamiento de la autoridad interna de las cúpulas militares que era, precisamente, uno de los pilares de la reforma militar de Alfonsín.

Al finalizar nuestro examen sobre el caso argentino es inevitable la interrogante ¿fue funcional para la estabilidad democrática la política militar del Presidente Alfonsín de intervención civil en el ámbito militar? La respuesta negativa fluye de los propios hechos que se suceden en esa administración. Le correspondió al Presidente Menem, no sin antes tener su propia sublevación militar controlada, replantear parte de la política militar y, fundamentalmente, a través de una amnistía procurar cerrar la etapa de hostilidad hacia las instituciones militares, como expresión de una necesidad que de-mandaba el proceso de consolidación democrática en aquel país.

2. La subordinación plena en Perú y la interrupción del proceso democrático por Fujimori como culminación.

En Perú ha existido a lo largo del período republicano la facultad del Presidente de la República para llamar a retiro, cuando lo estime conveniente -pérdida de confianza-a los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas. En la década de los sesenta, el Presidente Belaúnde Terry, para reafirmar su buena voluntad con las Fuerzas Armadas, particularmente después de haber librado una lucha en contra de expresiones terroristas de ese entonces, llama a ocupar funciones ministeriales a uniformados. El Ministerio de Defensa lo ocupa el general Juan Velasco Alvarado. Cuando en uso de sus prerrogativas constitucionales Belaúnde quiso apartarlo del Ministerio y llamarlo a retiro, tuvo como respuesta el golpe de Estado que lo derroca en octubre de 1968. Este recuerdo sirve para expresar que la facultad presidencial de remover a los oficiales de las FF. AA. no siempre resulta funcional al sistema democrático, por cuanto un ejercicio discrecional de la autoridad no pocas veces ha sido seguido de una decisión igualmente discrecional de los uniformados de emplear la fuerza, por sentirse pasados a llevar. Si la remoción de Velasco Alvarado hubiese contado con el respaldo de un Consejo en que participasen las propias Fuerzas Armadas, lo más probable es que el régimen democrático hubiese subsistido, toda vez que la Armada y la Marina no compartieron inicialmente el planteamiento de Velasco y sólo se plegaron después ante los hechos consumados.

Sin embargo, al volver la democracia en 1980 entra en vigencia una nueva Constitución en que se restablecen los mecanismos de absoluta sujeción de las Fuerzas Armadas respecto del Poder Político. El artículo No.273 establece que "El Presidente de la República es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Dirige

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el Sistema de Defensa Nacional". Por su parte, el artículo No.278 prescribe: "Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no son deliberantes. Están subordinadas al Poder Constitucional"8. En la redacción de tal artículo tuvo particular ingerencia el entonces constituyente Alan García, posteriormente Presidente de la República. Sostuvo por ese entonces: "El Ejército, la Guardia Civil y la Policía, la Marina y la Aeronáutica, constituyen instituciones democráticas que garantizan la existencia nacional y deben tener como base su apartamiento absoluto de toda actividad política"9.

No hay, por cierto, discrepancia alguna en la vigencia del principio de no deliberación, base fundamental para la estabilidad de cualquier sistema institucional. Sin embargo, hemos querido destacar la opinión del constituyente García en cuanto se introduce un principio por completo ajeno a las Fuerzas Armadas. En efecto, se dice que ellas son "instituciones democráticas". No es así. Son instituciones esencialmente jerar-quizadas y disciplinadas internamente. Precisamente, por ser no deliberantes las Fuerzas Armadas no pueden ser democráticas en su estructura.

Hay, empero, un sentido en que la proposición de García encuentra coherencia: que las Fuerzas Armadas están ordenadas a los principios democráticos y en virtud de ellos exista una subordinación absoluta al poder político, al punto que esté, invocando tal principio pueda incluso intervenirlas. La extrema sujeción a los dictados del poder político es lo que llevó a las Fuerzas Armadas a respaldar la decisión del Presidente Alberto Fujimori en 1992 de dar un autogolpe y clausurar el sistema democrático. Paradojalmente uno de los perjudicados inmediatos por tal actitud fue Alan García.

En la constituyente se acuerda además no considerar como órgano de validez constitucional al Consejo de Defensa Nacional que fuera establecido en el gobierno del general Francisco Morales Bermúdez. El Consejo era la más alta instancia en el sistema de defensa y estaba integrado por el Presidente de la República, quien lo presidía, los Ministros de Guerra, Marina y Aeronáutica, los Ministros de Relaciones Exteriores, Interior y Economía y el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. Como miembros eventuales figuraban los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, el Jefe del Instituto Nacional de Planificación y el Jefe del Servicio de Inteligencia Nacional. La estructura y atribuciones del Consejo se encuentran en el Decreto Ley 22.653; lo más importante en él dice relación con su participación en la formulación de los objetivos nacionales, así como en establecer las políticas y planes de defensa nacional. Por cierto que no era un organismo modelo de independencia, dado que, prácticamente todos sus miembros eran de exclusiva confianza presidencial. Se trataba más bien de una instancia sectorial al interior del propio gobierno que se encargaba de los problemas más relevantes

8- República del Perú: "Constitución Política del Perú", Edición oficial en el décimo aniversario de su promulgación, Cámara de Diputados, 1989. »• Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente 1978. Publicación Oficial, Lima, 1978, Tomo VH, pág. 479.

de la Defensa Nacional. Con todo, era una instancia que de alguna manera se interponía entre la implementación de una política de defensa y la discrecionalidad de una decisión presidencial. El primer gobierno democrático de Fernando Belaúnde entre 1980 y 1985 le reconoció existencia de hecho. Sin embargo, el gobierno de Alan García, entre 1985 y 1990, lo dejó definitivamente de lado, ateniéndose a las disposiciones constitucionales.

Perú es desde hace más de una década una sociedad violenta. Mientras en otras latitudes los grupos extremistas decrecen, en este país el terrorismo se ha extendido considerablemente, llegando a afectar seriamente la estabilidad del sistema institucional. Tomando en consideración tales factores, el Presidente de la República -tanto en el período de García, como en el de Fujimori- ha debido recurrir a las Fuerzas Armadas para combatir a los grupos insurreccionales. Sin embargo, tal política es derivación de la vo-luntad del Ejecutivo, no considerándose la posibilidad de que ante una seria amenaza a la seguridad nacional, las FF. AA. pudiesen representar sus inquietudes al poder político. Hace algunos años, el ex Presidente de ese país, general (r) Francisco Morales Bermúdez escribía sobre el particular: "Es necesario que el Poder Civil mantenga canales de comunicación, canales de información y diálogo con las Fuerzas Armadas, para evitar actuaciones incorrectas de algún sector propenso a mal interpretar las realidades de cada circunstancia, las realidades de cada momento, en especial cuando la unidad nacional está amenazada por la subversión comunista"10.

En 1992 se interrumpe el proceso democrático cuando el Presidente Alberto Fujimori, abrumado por las pugnas entre su gobierno y el Congreso Nacional, por un lado, y el Poder Judicial por otro, así como por el incremento de la actividad terrorista, decide dar un autogolpe de Estado, con el respaldo de las FF.AA. Cabe a este respecto plantearse el siguiente dilema: el Presidente de la República establece una relación de mando tan personal respecto de las Fuerzas Armadas que -previa aceptación de su liderazgo- lo siguen en sus aventuras extraconstitucionales, lo cual las desvía de sus funciones institucionales, o bien, las Fuerzas Armadas inquietas por el estado de convulsión del país presionaron al Presidente de la República para que se apartara de los cauces legales, bajo amenaza de derrocarlo.

La existencia de un órgano autónomo en que se compatibilizan los criterios de las diversas funciones políticas del Estado y la perspectiva de las Fuerzas Armadas con miras a preservar la seguridad nacional, habría sido una instancia donde se hubiesen planteado escenarios de salida de los problemas descritos, operando siempre dentro de los cauces del sistema democrático. Su ausencia nos ha entregado, en cambio, la posibilidad de que haya primado la discrecionalidad de quien, ejerciendo temporalmente la Primera

la Morales Bermúdez, Francisco: "El rol de las Fuerzas Armadas en el contexto de la Democracia y la Violencia Política en Perú", en Diego García, compilador: "Democracia y Violencia en el Perú", Lima, Centro Peruano de Estudios Internacionales, 1988, pág. 91.

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Magistratura tiene receptividad en las FF. AA. -reemergiendo el caudillismo- o bien la posibilidad de que las FF.AA., por su cuenta, hayan decidido forzar aquella voluntad política a cuya discrecionalidad están supeditadas. Sin duda, una experiencia reciente para reflexionar.

3. La subordinación plena en Venezuela y la tentativa de golpe de Estado de 1992 con su incidencia actual en el clima de inestabilidad del sistema.

En Venezuela, al decir de José Gil Yepes, prevalece en el funcionamiento del sistema el concepto de "encaje político" en virtud del cual un sector de la sociedad -como las Fuerzas Armadas- es situado en un espacio político con roles pre-asignados para desde tal lugar expresar y plantear sus demandas sobre los gobernantes. El autor sostiene que "esta ubicación condiciona los asuntos sobre los cuales los grupos pueden ejercer presión o no; los canales de comunicación que pueden estar disponibles o vedados para articular sus intereses; y su potencial de influencia estar condicionado, no sólo por los recursos económicos, organizacionales o legales de que puedan disponer, sino también por las relaciones que cada grupo de interés pueda establecer con otros grupos, entre los cuales se destacan obviamente los partidos políticos. Este nexo con los partidos es par-ticularmente impactante, ya que ellos ejercen un monopolio como canal de comunica-ción entre los poderes públicos y todos los grupos de interés"11.

Las Fuerzas Armadas venezolanas quedaron en un plano de completa subor-dinación no sólo respecto del poder político, sino que sujetas además a las mediaciones que ofrecen los partidos políticos en un sistema estructurado para que ellos sean hegemónicos. Y esto ocurrió al ser derrocado el gobierno autoritario del general Marcos Pérez Jiménez en 1958. Será el predominio del factor desconfianza lo que aislará a las Instituciones Armadas de toda ingerencia en los aspectos del desarrollo.

Con posterioridad a la caída de Pérez Jiménez, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas deja de ser un organismo coordinador de las políticas y presupuestos de defensa, con gran facultad centralizadora, para convertirse en un mero órgano asesor de la Presidencia de la República por la vía del Ministerio de Defensa. En la Constitución Política se establece que "las Fuerzas Armadas Nacionales forman una institución apolítica, obediente y no deliberante, organizada por el Estado para asegurar la defensa nacional, la estabilidad de las instituciones democráticas y el respeto a la Constitución y a las leyes, cuyo acatamiento está siempre por encima de cualquier otra obligación. Las Fuerzas Armadas Nacionales estarán al servicio de la República, y en ningún caso al de una persona o parcialidad política"12. Veremos que algunas de las características de las

".Gil Yepes, José: "El encaje en el sector militar. El caso Venezuela", en Augusto Varas, compilador: "La Autonomía Militar en América Latina", pág. 132. 12. República de Venezuela: "Constitución Política", artículo Ne132.

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FF. AA. que se mencionan en la Carta Fundamental resultan contradichas por la realidad.

Es el Presidente de la República quien designa a su voluntad a los Comandantes en Jefe de las diferentes ramas de las Fuerzas Armadas. Puede además llamar a uniformados, de manera directa, para desempeñar tareas ministeriales. En política de ascensos respecto de los grados de coronel y de general interviene el Congreso Nacional. Esto hace que el autor citado advierta categóricamente la existencia de niveles de politización en las FF.AA., en cuanto se sabe que para ascender o alcanzar situaciones de influencia hay que aproximarse a los partidos políticos y a los círculos gubernamen-tales. Para los ascensos hay "una cierta partidización en la selección de los ascendidos", y respecto de las nominaciones presidenciales plantea que es posible que por su sola voluntad pueda preferir "a un oficial con menor antigüedad o méritos que otros"13. Lo importante es que quien afirma esto no es una persona proclive a esquemas autoritarios, sino que se ubica en la perspectiva del socialismo democrático.

La contradicción entre la práctica al interior de los Institutos Armados respecto de la actividad política y los preceptos constitucionales, lleva a Juan Carlos Rey, un autor crítico de los militares en América Latina, a proponer una enmienda constitucional en que si bien se les reconociera el derecho a voto en cuanto ciudadanos, "por otra parte, se les privara, también expresamente, del derecho a asociarse en partidos políticos"14. Resulta claro que no se inclinaría por esta modificación constitucional si no se advirtiera que la absoluta sujeción al Poder Político había terminado por politizar a los militares, dado que habían tomado conciencia que para ascender a los grados más importante dentro de sus instituciones y alcanzar posiciones de influencia en el orden estatal, requerían casi necesariamente de un apadrinamiento de tipo partidista.

El aislamiento completo de las Fuerzas Armadas de la preocupación por el desarrollo del país, su encapsulamiento en tareas netamente profesionales y su sujeción a la voluntad de los políticos fueron haciendo sentir a algunos gobernantes que parecía más adecuado darles un canal de expresión que no fuese sólo el técnico Ministerio de Defensa. En virtud de ello se crea en 1976 el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa donde participan los altos mandos. Esta entidad, con todo, no tiene autonomía alguna, sino que es situada como órgano asesor directo del Presidente de la República. Lo preside el propio Jefe de Estado y lo integran los Ministros de Defensa, Relaciones Exteriores e Interior, más los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas como participantes eventuales. En consecuencia, es una suerte de gabinete sectorial del Presidente. Del Consejo se desprende una Secretaría Permanente cuya función es coordinar las labores de los organismos vinculados con aquél y asesora de manera directa al Presidente de la República en materias de seguridad y defensa cuando el Consejo no ha sido convocado.

11 Ibidem, pág. 139. 14- Rey, Juan Carlos: "El futuro de la Democracia en Venezuela", Caracas, Editorial IDEA, 1989, pág. 181.

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Las Fuerzas Armadas venezolanas fueron colocadas tanto por las disposiciones constitucionales posteriores al período autoritario, como por las leyes del sector de defensa, en una posición de marginalidad respecto de las grandes decisiones. Este aislamiento fue generando en las Instituciones Armadas una sensación de frustración al ver profundizarse problemas nacionales sin que ellas puedan hacer sus aportes como miembros de la sociedad. De otra parte, el rol monopólico de los partidos políticos como instancias mediadoras ante los roles decisionales fue marcando de manera paulatina, pero progresiva, el factor de politización interna. Ambos elementos negativos estuvieron presentes en la rebelión de 1992 que puso en jaque al sistema democrático venezolano. Al respecto, merece citarse el comentario de Manuel Caballero: "Desde hacía treinta años nos habíamos habituado a pensar que todos los problemas políticos se habían de resolver entre civiles. Por supuesto que nadie era tan ingenuo como para pensar que los militares habían dejado de existir, pero las consideraciones que se hacían sobre su presencia eran más bien teóricas. No se pensó que iban a hacer una entrada buscando forzar la puerta. Ahora la situación nos regresa a tres décadas atrás, y el régimen democrático comienza a mostrar unas debilidades que se creían superadas para siempre"15.

El esquema de aislamiento de las Fuerzas Armadas respecto de los más altos niveles del proceso de toma de decisiones terminaba por precipitar un conflicto grave para la gobernabilidad de la democracia en Venezuela. No sólo porque se intentó deponer al Presidente de la República, sino porque además, como derivación de la politización aludida, se pudo evidenciar que al interior del Ejército se había conformado una agrupación política de hecho, que es la que se rebela y se plantea no sólo como una opción de salida a una crisis, sino que como una propuesta política de tipo socialista al estilo de los militares peruanos de Velasco en 1968.

4. Tailandia y el modelo de la fusión civil-militar. El golpe de Estado perma-nente como resultado. La crisis de 1992.

El caso de Tailandia se nos representa más lejano. Desde luego, no comparte las características transicionales del proceso político de los casos que tratamos en el presente estudio. Hemos querido incluirlo, muy brevemente, empero, dada su reciente incidencia en el plano noticioso por la crisis del gobierno que debió ser resuelta directamente por el Poder Real.

Tailandia configura un modelo distinto a los examinados anteriormente. Corres-ponde su caso a una "fusión cívico-militar". Desde 1932, los militares han asumido un rol de ejecutores directos del gobierno o de sustentadores de aquél. En Latinoamérica

13. Caballero, Manuel: "Carlos Andrés Pérez: ¿Presidente, líder o historia?", en Revista Nueva Sociedad N° 118, marzo-abril de 1992.

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sólo podemos apuntar como referencia el proyecto del ex Presidente uruguayo Juan María Bordaberry de constituir un Estado Militar, que consistía en que el Poder Político estuviese radicado de manera permanente en las Fuerzas Armadas y éstas nominaran a sus titulares temporales en atención a que los partidos políticos serían elementos disociadores de la unidad nacional. La tesis de Bordaberry no fue aceptada por los militares uruguayos y él fue depuesto en 1975.

En Tailandia, la fusión cívico-militar se tradujo en la formación de diversos segmentos de uniformados que terminan disputándose el poder entre sí, no llegando a provocar guerras civiles, pero sí una sucesión prolongada de golpes de Estado que más bien fueron cuartelazos palaciegos. En consecuencia, la estabilidad del sistema siempre ha sido precaria. Un autor apunta que entre 1932 y 1975, además de varios golpes de Estado, el país tuvo "diez Constituciones diferentes (por lo que) cualquier estabilidad, aún superficial, que haya presentado Tailandia en esa época, sólo ha sido aparente"16.

La identificación plena entre Fuerzas Armadas y Poder Político, de manera permanente, aparte de apuntar a la configuración de un Estado totalitario, es tan dañina para las Fuerzas Armadas -por su inevitable politización y fraccionamiento- como el escenario en que ellas están absolutamente supeditadas al Poder Político. En ambos casos no tienen la autonomía necesaria respecto del poder político. En uno porque están totalmente condicionadas por él y en otro porque se confunden absolutamente con él.

H. ESQUEMAS DE POLITIZACIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS COMO FACTOR DE NEGACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICOS.

1. Las Fuerzas Armadas cubanas y su identificación con el Partido Comunista.

Cuba ofrece en América Latina un caso muy típico de politización de las Fuerzas Armadas, no en el sentido que advertíamos en el caso venezolano, en cuanto en su seno existen comentes o fracciones vinculadas a expresiones políticas, sino en un sentido más profundo: no responden a los intereses de la nación, sino a los objetivos de un partido político que, en este caso, es el Partido Comunista. Hacemos la puntualización anterior, dado que esta forma de politización no sólo ha operado en los sectores de izquierda. Paraguay con el general Stroessner nos muestra el otro lado de la medalla, en cuanto a la sujeción de las FF.AA. respecto de las directrices de un partido político.

En el caso cubano, como también en el nicaragüense, las Fuerzas Armadas se

"• Kim, Eugene: "La fusión civil-militar como un modelo político para las naciones del Tercer Mundo", en Heller, Claudio: "El Ejército como agente de cambio social", México, Fondo de Cultura Económica, 1980, pág. 27.

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configuran a partir de una reestructuración total de las existentes con anterioridad. Son los guerrilleros triunfantes en la Revolución en 1959 los que pasan a conformar las Fuerzas Armadas del país en reemplazo de las existentes y que habían defendido el régimen caído. Serán los mismos "comandantes guerrilleros" los que asumirán en la nueva configuración militar los roles y grados más altos.

En octubre de 1959 se disuelve el Ministerio de Defensa y se crea el Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias. Días después se institucionalizan las Milicias Nacionales Revolucionarias como una forma de vincular a la población civil en las tareas militares. El objetivo explícito que las articula era, antes que nada, la defensa del modelo socio-político y económico que la revolución había impuesto. Es cierto que también están para defender las fronteras frente a ataques externos. En el caso cubano, su larga pugna con Estados Unidos ha permitido a sus FF.AA. tener un adversario latente que le permita invocar la defensa de la soberanía nacional. Pero su finalidad primordial es la defensa del sistema, de allí su absoluta ingerencia respecto de la regimentación de la sociedad civil.

El peso abrumador que tienen sobre la sociedad civil se debe, precisamente, a la permanente actualización que se hace, con propósitos políticos legitimadores, del latente conflicto exterior que puede materializarse en una invasión. Eso hace que la población esté siempre en estado de alerta, que sea preparada militarmente y quede supeditada a la conducción militar. Es más, con los Comités de Defensa de la Revolución no sólo la población civil se vincula a las tareas de defensa nacional, como en las Milicias, sino que pasan a cumplir verdaderas funciones policiales, en cuanto tienen a su cargo hacia el interior del país "la vigilancia revolucionaria". Con el mismo sentido de ir militarizando a la población se crea en 1973 el Ejército Juvenil del Trabajo y en 1980 se establecen las Milicias de Tropas Territoriales de las que forman parte "obreros, campesinos, estudi-antes, amas de casa, jubilados, etc."17, y que opera como una movilización en estado de latencia para el caso de que sea necesaria activarla.

Sobre la base de los últimos datos podría pensarse en un modelo de predominio del factor militar. Efectivamente, Cuba es una sociedad militarizada; sin embargo, el elemento que nos sitúa en la estricta realidad es la total dependencia de las Fuerzas Armadas respecto del Partido Comunista. Sus miembros son militantes del partido y sus mandos son nominados por el Ejecutivo, que es el máximo poder del Partido, después de haber sorteado con éxito una carrera política antes que militar. Es esto lo que permite afirmar que la militarización de la sociedad cubana es una de las maneras como el Partido Comunista ejerce su poder por sobre la sociedad civil.

17. Benítez, Raúl: "Fuerzas Armadas, sociedad y pueblo", en Augusto Varas, compilador, op. cit. pág. 289.

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2. Las Fuerzas Armadas Sandinistas: elemento de apoyo a un régimen autoritario y una dificultad para el proceso transicional de la Presidente Chamorro.

El caso de las Fuerzas Armadas Sandinistas en la Nicaragua post-derrocamiento de Somoza en 1979 ofrece varios rasgos comunes con la experiencia cubana. Las Fuerzas Armadas son reorganizadas a partir de la estructura militar guerrillera del Frente S andinista de Liberación Nacional triunfante en la Revolución. La finalidad inmediata de las Fuerzas Armadas Sandinistas es la defensa del proceso revolucionario y del socialismo. En un documento interno se precisa lo siguiente: "El Estado nicaragüense tiene una doctrina militar que se caracteriza por el elemento antiimperialista, clasista, popular y revolucionario".18 En cuanto a su estructura orgánica, el Ejército Sandinista estuvo conformado por las Tropas permanentes, las tropas de reserva y las Milicias Populares Sandinistas que cumplían la función de vincular a la población civil con las tareas de defensa. En el nivel de los barrios y cumpliendo tareas de tipo policial se ubicaban los Comités de Barrio Sandinistas. La analogía con el régimen cubano es visible.

Al identificarse las Fuerzas Armadas con el proceso político en curso y con un actor político específico, la dependencia real de ellas más que del Ejecutivo operaba respecto del partido, tal cual el modelo cubano. La guerrilla de la Contra acentúa tanto la preponderancia de lo político por sobre lo militar al interior de las FF.AA. y el rol conductor del Frente Sandinista, así como la sociedad civil es militarizada.

Las diferencias con el modelo cubano comienzan a advertirse cuando en las elecciones presidenciales de 1990 triunfa la candidata opositora Violeta Barrios de Chamorro. Al asumir el poder ofrece realizar un gobierno de tipo nacional, no ideolo-gizado, produciéndose una primera confrontación de autoridad. La Presidente tiene la le-gitimidad de las urnas y el respaldo constitucional. Las Fuerzas Armadas, por su parte, altamente politizadas y expresión del sandinismo tienen -valga la redundancia- la fuerza a su favor. No es fácil para un gobierno democrático demoler lo encontrado y la señora Chamorro no pudo realizar desde el poder lo que había hecho la revolución triunfante; es decir, no pudo reestructurar a fondo a las Fuerzas Armadas, sino que tuvo que plantearse la tarea de despolitizarlas, a fin de transformarlas desde fuerzas ideologizadas en Institutos Armados de tipo nacional, como tarea de mediano plazo. Por de pronto, no pudo remover al general Humberto Ortega -ex Comandante del sandinismo revolucion-ario- del cargo de Comandante de las Fuerzas Armadas. Pudo quitarle luego de algún tiempo el Ministerio de Defensa, pero debió asumirlo ella directamente, haciendo pesar su legitimidad como Presidente de la República.

18. Frente Sandinista de Liberación Nacional: "El Ejército Popular Sandinista y la participación de las masas en la defensa de la soberanía", Managua, Departamento de Propaganda y Educación Política del FSLN, 1983, pág. 8.

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Cuando las Fuerzas Armadas se politizan al punto de depender de una fuerza política partidista es difícil gobernar -al menos que colapse totalmente el sistema político que las formó-, por cuanto subsistirán pese al cambio temporal de la titularidad del Ejecutivo. De allí que la política militar de la Presidente Chamorro apunte a la búsqueda de un equilibrio que le asegure estabilidad en su gobierno como condición primera e indispensable para pensar en reestructurar a las Fuerzas Armadas y convertirlas en un instrumento al servicio de la nación toda y no de un proceso revolucionario con el que se identifica sólo una parte de la población.

El equilibrio precario se da a partir de la propia definición constitucional. En efecto, el artículo 95 habla del Ejército Popular Sandinista, con lo cual está identificando el tema de la defensa nacional con una opción político-ideológica. De otra parte, se establece que "debe guardar protección, respeto y obediencia a la presente Consti-tución"19, donde se establece la primacía del Presidente de la República. Mientras fue Presidente Daniel Ortega no hubo contradicción, aunque sí politización, pero cuando asume Violeta de Chamorro, un ejército definido ideológicamente debe, en virtud de las disposiciones constitucionales, situase bajo la dependencia de quién es considerada su adversaria política. El artículo 144 establece que "El Poder Ejecutivo lo ejerce el Presidente de la República, quien es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, y Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y Seguridad de la Nación", lo cual refuerza el rol de la Presidente Chamorro frente al Ejército Sandinista a fin de ir despolitizándolo; pero - como contrapartida- no figura entre sus facultades constitucionales, de manera expresa, el nombramiento y remoción del Alto Mando del Ejército Sandinista. Se puede deducir que el Ejército Popular Sandinista tiene una real autonomía frente al poder político, dado que en la propia Carta Fundamental, artículo 95, se le señala como "brazo armado del pueblo y heredero directo del Ejército Defensor de la Soberanía Nacional", con lo cual se le está otorgando una categórica legitimidad histórica.

Sobre la base del equilibrio descrito, la transición que está experimentando Nicaragua es el paso desde Fuerzas Armadas al ser-vicio de una ideología política a un ejército de tipo nacional. La Presidente cedió al aceptar la permanencia del general Humberto Ortega como Comandante en Jefe del Ejército, pero el sandinismo hizo lo mismo cuando aceptó la reducción del Ejército y el fin de los Comités de Barrio. Y uno de los logros que se advierte en el proceso es que hoy el Ejército (que se identifica con las FF. AA. en su totalidad) es el Ejército de Nicaragua, por lo menos en su denominación. La mantención del general Ortega no sólo responde al equilibrio precario de que hemos hablado, sino que es funcional "a la reconciliación nacional (...) la permanencia de Ortega asegura la tranquilidad de un importante sector de sandinistas que, dada la polarización del país, se podría sentir amenazado"20, enjuicia un autor, apuntando quizás a la clave de

"• Véase Constitución de Nicaragua de 1987. Cuadernos de la Asociación Americana de Juristas, Buenos Aires, 1987. 20. Palláis, María Lourdes: "Violeta Barrios de Chamorro. La reina-madre de la nación", en Revista Nueva Sociedad, Caracas, N° 118, marzo-abril de 1992.

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fondo del actual proceso.

3. Las Fuerzas Armadas del Paraguay de Stroessner y la identificación con el Partido Colorado

Paraguay tiene una historia de décadas de fuerte presencia e intervención de los militares en asuntos políticos. El Presidente Alfredo Stroesner, general del Ejército, gobernó al país entre 1954 y 1989 de manera ininterrumpida. Durante su gestión se produce la fusión práctica de las Fuerzas Armadas, la administración del Estado y el Partido Colorado. Tal esquema correspondería fácilmente al de un Estado totalitario si no fuera porque en el Paraguay de ese entonces había cierta oposición tolerada, pero sin posibilidades de alcanzar el poder. El sistema político paraguayo era más parecido al régimen de partido hegemónico con la particularidad de que tal hegemonía alcanzaba a la Fuerzas Armadas. En el vértice de la fusión indicada estaba el propio Presidente de la República que era el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas Paraguayas en su conjunto.

La identificación de las Fuerzas Armadas con el Partido Colorado es una derivación de la guerra civil de 1947 en la cual las entidades castrenses se dividieron entre los bandos en pugna. El triunfador fue el Partido Colorado y coloca, por ende, a las FF.AA. bajo su tutela. Con todo, no se logró de inmediato la pacificación y en el bando vencedor surgieron discrepancias. En efecto, un sector más civilista encabezado por el Presidente Federico Chávez pretende restablecer el apartidismo de las FF.AA. y la primacía sobre ellas del Poder Civil. En medio de sus afanes es depuesto por el general Stroessner que representaba otra ala del mismo Partido Colorado. Stroessner detentaba a esa fecha el cargo de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas de Paraguay, nombrado por Chávez. Se incluye este dato, en cuanto es una particularidad del caso paraguayo, pues la primacía el Ejército sobre las otras ramas es tal que de sus filas sale el Comandante del Jefe de todas las Fuerzas Armadas. Al año siguiente de llegar al poder, el Presidente Stroessner dispone, como Comandante en Jefe de las FF.AA., cargo que no abandonará, la afiliación partidaria obligatoria (en el Partido Colorado) de todos los Jefes, Oficiales y clases de las Fuerzas Armadas. Además se exigió la afiliación al Partido Colorado como requisito para ingresar tanto al Colegio Militar como al Colegio de Policía.21 Lo que había sido una notoria hegemonía ahora quedaba institucionalizado. Los militares no dependían tanto de un partido político como pudiera estimarse en una lectura superficial, sino de una persona que era a la vez Presidente del Partido y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, siendo además el Presidente de la República. Como apuntará un autor:"Las maniobras mejor logradas de Stroessner son las que le permitieron la partidización de las Fuerzas Armadas y la depuración del Partido

"• Comando en Jefe de las Fuerzas Armadas Paraguayas, circulares N°5. 24 y 26, del 23 de julio de 1955.

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Colorado, sentando las bases para la posterior simbiosis entre ellos que permitió, por un lado, fortalecer al régimen, y, por otro, darle una apariencia de legitimidad (política)."22

El esquema parece derrumbarse cuando el 2 de febrero de 1989, el general Andrés Rodríguez derroca al general Stroessner, afectado por un proceso deslegitimador habida consideración de su ancianidad. Stroessner tenía un poder omnímodo sobre las FF.AA. No necesitaba consultar a organismo alguno para llamar a retiro a un Jefe u Oficial de ellas; sin embargo, cuando en uso de tal prerrogativa llamó a retiro al general Rodríguez no pudo hacerlo y fue depuesto. En un artículo sobre la transición paraguaya se lee: "En el último acto de gobierno, Stroessner quiso reemplazar a su más poderoso colaborador, al general Andrés Rodríguez. Este último, en ocho horas, puso fin a treinta y cinco años de gobierno de aquél"23. Lo que pudo ser un golpe palaciego fue tomando otro cariz y el general Rodríguez, que sería elegido Presidente de la República el 1- de mayo del mismo año hasta completar el período de su predecesor, prometió encaminar al país hacia una transición democrática. Rodríguez inicia su período con señales ambivalentes: de un lado apunta a la democracia cuando implementa la liberalización política, cuando promulga una ley electoral que facilita una mayor efectividad en el pluralismo político y deroga alguna legislación restrictiva, pero sigue reuniendo en su persona la triple calidad de Presidente de la República, Jefe del Partido Colorado y Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, al igual que su antecesor. Mientras las funciones y roles anteriores no se separen, no se podrá hablar en propiedad del establecimiento de un sistema de-mocrático y de un cambio de perfil en las FF. AA. de orden a hacerlas institucionales y no partidarias.

ni EL ESQUEMA DE AUTONOMÍA DE LAS FF.AA. Y EL AFIANZAMIENTO DE LA ESTABILIDAD INSTITUCIONAL

1. Autonomía y afianzamiento democrático en Brasil

Brasil nos muestra un proceso político no exento de problemas y crisis tanto en la presidencia de Sarney como en el gobierno de Collor de Meló, en que las dificultades económicas son un determinante fuerte en la discontinuidad política de esas administra-ciones, pero que, por el contrario, ha ofrecido un clima de afianzamiento del sistema político contando con la adhesión al esquema institucional de las FF.AA. al punto de convertirse en uno de los pilares del tal proceso.

Para apreciar en toda su magnitud el proceso brasileño hay que considerar que a

2i Lezcano, Carlos María: "Las Fuerzas Armadas en Paraguay", en Augusto Varas, op.cit., pág. 350. 23' Rodríguez, José Carlos: "Los laberintos de la obediencia. Paraguay 1954-1989", en Revista Nueva Sociedad, Caracas, Na 112, marzo-abril de 1991.

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lo largo de gran parte de la historia del siglo XX, en ese país los militares han tenido una evidente gravitación en el quehacer político. No sólo a través de los gobiernos militares que cubren el período 1964-1985, sino que por su influencia en los propios gobiernos civiles anteriores al Pronunciamiento de 1964. Eran candidatos presidenciales, formaban parte del Parlamento, etc. De allí entonces que cuando dejan de protagonizar roles políticos decisionales al triunfar Tancredo Neves e inaugurarse los gobiernos civiles, su retiro no haya resultado traumático, toda vez que el proceso de transición que en-cabezaron resultó exitoso. No debe olvidarse que Neves y subsecuentemente Sarney llegan al poder dentro de los procedimientos legales establecidos por el régimen militar. De otra parte, como lo sostiene Walder des Góes, "los éxitos económicos y militares (lucha contra la subversión) garantizaron a las Fuerzas Armadas una percepción de su seguridad política" M.

Es cierto que, de acuerdo al artículo 84, inciso XIII, de la Constitución, es atribución del Presidente de la República ejercer el comando supremo de las Fuerzas Armadas y "promover sus oficiales generales y nombrarlos para los cargos que les son privativos"25, pero nada se dice de la facultad de removerlos, salvo -tácitamente- el caso de cargos de su exclusiva confianza.

La Constitución consagra además la existencia del Consejo de Defensa Nacional, presidido por el Jefe de Estado e integrado por el Vicepresidente de la República, por el Presidente de la Cámara de Diputados, por el Presidente del Senado Federal, por el Ministro de Justicia, por los Ministros Militares, por el Ministerio de Relaciones Exteriores y por el Ministro de Planificación. Es un órgano asesor del Presidente que entre sus atribuciones tiene "estudiar y proponer iniciativas necesarias para garantizar la independencia nacional y la defensa del Estado democrático"*. Llama la atención en este órgano consultivo el que tenga atribuciones para "proponer", con lo cual se revelan grados de autonomía. De otra parte, aunque no lo dice la Constitución, la práctica política brasileña hace que las carteras vinculadas al tema militar, tales como Guerra, Marina y Aeronáutica, sean desempeñadas por Ministros uniformados, los cuales, ocupando cargos de confianza del Presidente, posibilitan una mayor incorporación de los militares a las tareas gubernativas al más alto de los niveles de decisión pública.

A diferencias de otros modelos transicionales, los militares brasileños no han sido marginados. A su respecto, la Constitución señala que "son instituciones nacionales permanentes y regulares, organizadas con base a la jerarquía y a la disciplina, y destinadas a la defensa de la Patria, a garantizar los Poderes Constitucionales y, por

24- Des Góes, Walder: "A crise o Regime e a Sucessao de 1985", Ediciones paulistas, 1986, p. 138. 23- República Federativa do Brasil: "Constituicao de 1988", Ediciones del Ministerio de Educación, Brasilia, 1988. 26- Ibidem, art. 91, inciso IV.

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iniciativa de cualquiera de éstos, de la ley y del orden"27. El texto del artículo reafirma la autonomía relativa de las Fuerzas Armadas. Están jerárquicamente situadas bajo el Presidente de la República, pero además y por sobre eso, cuando se alude a sus funciones específicas se les otorga expresamente ser garantes del ordenamiento constitucional. Es más, a iniciativa de cualquiera de los poderes públicos, pudiendo ser el Judicial o el Legislativo por ejemplo, pueden intervenir para garantizar el orden de acuerdo a la ley. No hay pues, al tenor de la disposición señalada, una sujeción absoluta a la discreciona-lidad del Poder Ejecutivo. Y esto ha sido, desde luego, un elemento que ha posibilitado una consolidación democrática sin tener el riesgo de rebeldías militares como aconteció en el caso argentino.

En Brasil, por lo anterior, se considera a la función militar como una función estatal, que tiene implicancias políticas al resguardar el orden constitucional, además de ser, naturalmente, una función técnica y profesional en el área del conocimiento y de actuación de la defensa nacional. El apoyo que dieron las FF.AA. al gobierno de Sarney en medio de sus variadas crisis y que hoy brindan a Collor, en iguales condiciones, no fue un respaldo al contenido político de tales gobiernos, sino como una derivación de aquella definición constitucional. Esto último ha llevado a un autor crítico de las FF.AA. a reconocer explícitamente el rol que ellas han jugado en favor de la estabilidad institucional del Brasil. En efecto, Eliezer Rizzo de Liveira, sostiene: "Ante la fragilidad institucional del gobierno que no encuentra apoyo sólido en sus bases partidarias, no es exagerado afirmar que la inestabilidad política no se ha precipitado debido al apoyo tutelar de los representantes del aparato militar en el gobierno"28. Escrito para evaluar el gobierno de Sarney, los juicios anteriores tienen hoy plena vigencia. Ello es posible, precisamente, porque los gobiernos y la clase política han sabido respetar y no cuestionar la autonomía relativa que las Fuerzas Armadas tienen dentro del sistema político.

2. Autonomía y afianzamiento democrático en Uruguay

En Uruguay la transición fue de tipo negociada29, y los acuerdos tanto político institucionales, como los relativos a las Fuerzas Armadas quedaron estipulados en el Pacto del Club Naval, suscrito en el gobierno de transición del general Gregorio Alvarez

27. Ibidem, art. 142. 2S- Rizzo de Liveira, Eliezer: "El aparato militar: papel tutelar en la Nueva República", en obra colectiva "Brasil. El papel tutelar de las Fuerzas Armadas", Montevideo, Cuadernos del Centro de Estudios Estratégicos del Uruguay", 1987, pág. 16. Z9- Esta caracterización se hace sobre la base de la tipología que estableció en 1985, el politólogo Andrés Benavente, distinguiendo en Transiciones Rupturistas (que se inician con la caída del régimen autoritario), Negociadas (que son fruto de acuerdos entre la oposición y el gobierno autoritario) e Institucionalizadas (que se desarrollan de acuerdo a las pautas preestablecidas por el gobierno autoritario). Véanse al respecto los artículos: "La Transición Política: aproximaciones a una clasificación teórica a partir del estudio de casos", en Revista POLÍTICA N° 7, Julio de 1985; "Partidos Políticos y Procesos de Transición en América Latina", en Revista POLÍTICA N917, octubre de 1988: "Tran-sición en Europa del Este", en Revista POLÍTICA NQ 28, diciembre de 1991.

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entre las FF.AA. y los principales partidos políticos incluido el izquierdista Frente Amplio.

Al no aprobarse el proyecto constitucional de los militares, volvió a regir la Constitución de 1967,30 la que en su artículo 168 otorga al Presidente la facultad de mando superior sobre todas las Fuerzas Armadas, así como otorgar los retiros de los empleados civiles y militares conforme a las leyes. Los ascensos de los militares en los grados superiores debe hacerlos con acuerdo del Senado.

Sin embargo, el Pacto del Club Naval importó convenir determinados ajustes que hicieron posible la transición. A éstos hay que brindarles atención en función del objetivo del presente estudio. En lo relativo a la temática militar los acuerdos del Pacto contienen los siguientes puntos que otorgan un rango de autonomía a las Fuerzas Armadas del Estado.

a. Los Oficiales superiores (coroneles y generales) serán designados por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado (tal como antes), pero el Ejecutivo, ahora, sólo puede proponerlos ante una lista previamente presentada por el Alto Mando de cada rama que contiene dos nombres por cada vacante. Este acuerdo se materializó en el Gobierno democrático de Sanguinetti en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas promulgada en noviembre de 1984.

b. El Presidente de la República es quien designa a los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, pero no discrecionalmente, sino dentro de una terna de los mandos de mayor antigüedad en cada una de ellas. Esto también se consagró en la citada Ley Orgánica31. En 1986 esta disposición fue modificada permitiendo al Presidente nombrar los cargos máximos escogiendo libremente entre los Oficiales Generales existentes.

c. Se mantiene el Consejo de Seguridad Nacional, aunque en calidad de organismo asesor del Presidente de la República. A través de él las Fuerzas Armadas hacen oir su opinión cuando les es solicitada. Como contrapartida a su carácter asesor, se hace depender al Servicio de Información de Defensa (Inteligencia Militar) de la Junta de Comandantes en Jefe y no del Ministerio de Defensa. En este caso prevalece el rango militar sobre el poder político, en una materia delicada para la seguridad nacional.

Las Fuerzas Armadas uruguayas, que aceptaron la derrota electoral de su

30' República Oriental del Uruguay: "Constitución de 1967", Montevideo, editorial Élite, 1967. "• Ver República Oriental del Uruguay: "Ley Orgánica del Ejército", del 20 de noviembre de 1984. Análogas disposiciones se encuentran en las legislaciones relativas a la Marina y a la Fuerza Aérea.

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proyecto constitucional en noviembre de 1980 y se avinieron a negociar una transición, no reniegan, empero, de su intervención en 1973, interrumpiendo el proceso de-mocrático. A poco de asumir el Presidente Sanguinetti, el general Hugo Medina, Comandante en Jefe del Ejército - nombrado por el anterior gobierno- expresó que "las Fuerzas Armadas volverían a actuar si se reiteraban situaciones como las que desembo-caron en el cierre del Parlamento"32. Estas palabras que reivindicaban la legitimidad de un Pronunciamiento excepcional, no motivaron ni protestas ni sanciones de parte del Poder Ejecutivo. Por el contrario, el general Medina al dejar la Comandancia en Jefe del Ejército fue nombrado por el Presidente Sanguinetti como su Ministro de Defensa.

De otra parte, la temática de los derechos humanos fue eficazmente resuelta. Primero en el mismo Pacto del Club Naval de donde se desprendió la conveniencia de dictar por el Ejecutivo una amnistía tanto al personal militar como a personeros de grupos extremistas a fin de propender a la reconciliación nacional. El gobierno de Sanguinetti cumplió con el pacto y envió el proyecto de ley. Tras algunas escaramuzas promovidas por parlamentarios del Frente Amplio dicha ley se aprobó. La izquierda utilizó una disposición constitucional en virtud de la cual un número importante de electores puede pedir al Ejecutivo que se convoque a plebiscito para pronunciarse sobre la validez definitiva de una ley. Fue lo que se hizo con la ley de amnistía. Se reunieron las firmas necesarias y se realizó el plebiscito. La gran mayoría de los uruguayos se pronunció por la mantención de la ley. Con ello el tema de los derechos humanos quedó definitivamente zanjado. Circunstancias como la anterior llevan a decir al especialista en temas militares Juan Rial que "la corporación armada no está interesada ni necesita un nuevo golpe, mientras se conciba la democracia como una regla del juego para volver al deseado Estado de derecho liberal"33.

Una opinión como la del ex Presidente Sanguinetti, una vez terminada su gestión resulta de suyo reveladora. A él le corresponde no sólo implementar los contenidos del Pacto del Club Naval, sino que llevar a cabo una política de reconciliación nacional que incluyera ciertamente a las Fuerzas Armadas. Con franqueza, afirma que no es suficiente esgrimir el argumento de la subordinación de los militares al poder civil si no se entiende a los primeros: "Con simplismo se piensa en el medio civil que la subordinación (...) se logrará fácilmente desde el gobierno (...). Basta pensar en los dramáticos episodios de sublevación producidos en la Argentina durante la administración del doctor Alfonsín para advertir esa dificultad". Para el ex Presidente la clave del desfase de la mayoría de los políticos en los períodos transicionales es que no se comprende a las Fuerzas Armadas: "El mayor problema para la dirigencia política está en entender que unas Fuerzas Armadas que han ejercido el poder no emergen luego idénticas a sí mismas".

32- Rial, Juan: "Los Militares en tanto partido político sustitutivo", en Augusto Varas, op.cit. pág. 225. 31 Rial, Juan: "Las Fuerzas Armadas: ¿soldados-políticos garantes de la democracia?", Montevideo, Ediciones Ciesu, 1986, pág. 89.

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Para Sanguinetti, ese entendimiento incluye ciertamente comprender las razones que llevaron a las Fuerzas Armadas a intervenir como instituciones en la crisis terminal de la democracia tradicional. Se puede, en efecto, juzgar violaciones concretas a los derechos humanos, sancionando responsabilidades individuales, pero no se puede pretender poner en tela de juicio a las Fuerzas Armadas mismas por el hecho de su intervención. El ex Mandatario es claro cuando dice, fruto de su experiencia de gobernante: "Es preciso tenerlo en cuenta. No se está ante un arrepentido (las FF.AA.); se está ante alguien que en circunstancias análogas procedería igual, aunque crea que esa etapa está superada y desee sinceramente que no se vuelva a producir. El político suele equivocarse a este respecto"34.

IV. CONCLUSIONES CON MIRAS AL PROYECTO DE REFORMA PRESENTE

Este estudio no tendría un valor político concreto si no proyectara sus conclu-siones sobre el caso chileno, en momentos en que el Presidente de la República ha presentado un proyecto de Reforma Constitucional que pretende recuperar su facultad exclusiva -y por ende discrecional- para llamar a retiro a los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y al Director General de Carabineros. A esto hay que agregar el proyecto de reforma a la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas para recuperar la facultad de llamar a retiro también discresionalmente a cualquier uniformado.

Se quiere volver al pasado. Y el pasado no siempre ofreció en nuestra experiencia ejemplos que fuesen paradigmáticos. No lo es el del Presidente Carlos Ibáñez del Campo cuando asume su segunda administración, en que prácticamente descabezó al Alto Mando del Ejército, porque de acuerdo a su voluntad política, un tanto caprichosa, designó a un coronel como Ministro de Defensa y por lo tanto, jefe administrativo de quienes en la jerarquía militar eran sus superiores.

El caso del Presidente Salvador Allende resulta revelador del fracaso de la existencia de tal prerrogativa. Respecto del Ejército él quería llamar a retiro a varios generales que consideraba sus opositores. No se atrevió a usar su facultad por temor a producir un quiebre institucional y por ende, presionaba al Comandante en Jefe respec-tivo, general Augusto Pinochet para que fuese él quien ejecutase la voluntad presidencial, sin lesionar la estabilidad de éste. Ciertamente no logró su propósito. En el caso de la Armada sucede algo similar. Renuncia el Almirante Montero a la Comandancia en Jefe y quien le seguía en antigüedad era el Vicealmirante José Toribio Merino, pero el

M-Sanguinetti, Julio María: "El temor y la impaciencia. Ensayo sobre la transición democrática en América Latina", Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1991, págs. 82, 83 y 84.

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Presidente no quería nombrarlo en el más alto cargo, y tampoco se atrevía a llamarlo a retiro -como constitucionalmente podía hacerlo- para no provocar una crisis. Al fin, el problema no pudo resolverlo y la Marina tuvo por algunas semanas -hasta el 11 de septiembre de 1973- a un Comandante en Jefe meramente nominal ante un Presidente dubitativo.

No es cierto, por tanto, que la sola existencia de la facultad que consagra la discrecionalidad presidencial en el nombramiento y remociones de las cúpulas de las Fuerzas Armadas, sea una garantía de estabilidad del sistema. Por el contrario, puede ser uno de los factores que precipiten una crisis institucional.

El proyecto de Reforma Constitucional que el Ejecutivo ha enviado para restablecer las facultades presidenciales en materia de nombramiento y remoción de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y del Director General de Carabineros se inscribe, tal como planteó el Presidente Aywlin, en un plan de cumplimiento de lo ofrecido en el Programa Presidencial de la Concertación. En primer lugar, dicho programa fue elaborado cuando esa coalición política era oposición al gobierno militar, cuando el escenario político era básicamente diferente y cuando, con o sin razón, tales partidos sentían temores respecto de la incidencia que la permanencia en sus cargos de los Comandantes en Jefe y del Director General de Carabineros de ese entonces podría tener en el desarrollo de la emergente democracia. En segundo lugar, dicho Programa fue elaborado cuando se estimaba que la temática de los derechos humanos podría conver-tirse en el catalizador de una vasta movilización social y política, en cuyo caso las Fuerzas Armadas serían atacadas y se sentirían invitadas a responder. En tercer lugar, tal Programa consideraba que la relación entre las Fuerzas Armadas y el Poder Político no se ajustaba a los padrones normales de un sistema democrático y que reflejaba el superficial espíritu democrático de la Constitución de 1980.

La argumentación que ahora ha entregado el Presidente Aywlin ha debido reducirse al tercero de los propósitos que tuvo la Concertación para elaborar el Programa. Precisemos más esta afirmación. La experiencia de los dos años de gobierno del Presidente Aywlin ha evidenciado que los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y el Director General de Carabineros al no depender, así como el resto de los oficiales, de la sola discrecionalidad del Presidente de la República, no se han sentido lesionados en la estabilidad de sus mandos, lo cual ha redundado en que lejos de ser factores de inquietud para el desenvolvimiento del proceso de consolidación democrática, sean un aval del mismo. La experiencia chilena no ha sufrido los sobresaltos de la transición Argentina, ni muestra en el seno de los Institutos Armados gérmenes de expresiones político-partidistas que representen un factor de amenaza potencial para el sistema. En particular, el comportamiento del Comandante en Jefe del Ejército, general Augusto Pinochet, ha sido esencialmente funcional al afianzamiento del sistema democrático. En efecto, compenetrado de su rol, nunca ha puesto en tela de juicio su subordinación a las

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facultades presidenciales ni su sujeción al orden constitucional, debiendo en varias ocasiones pasar por alto críticas a su gestión de gobernante, en función de mantener plenamente vigente el principio de no deliberación.

De otra parte, la temática de los derechos humanos no ocupa hoy un lugar preponderante en el debate político. El Gobierno dio por solucionado el problema de una manera política con la formación de la Comisión Verdad y Reconciliación y con la emisión por ésta de un Informe sobre la materia. Los casos que han seguido ventilándose corresponden a situaciones particulares, para lo cual están abiertos los Tribunales de Justicia, existiendo una predisposición de los servicios policiales a esclarecer los asuntos en que hayan delitos de por medio. Todo ello ha funcionado sin que la estructura piramidal de las FF. AA. y su relación con el Poder Ejecutivo interfieran en el desarrollo de tales casos. Por lo mismo, la argumentación que se daba en 1989 carece hoy de validez.

Queda el tercer elemento, que es el que ha invocado el Presidente Aywlin en su Mensaje del 21 de mayo, con el atenuante de que en el Gobierno se habla más de perfeccionar la Constitución que de descalificarla globalmente por no ser democrática. A este respecto, se argumenta que en ninguna parte del mundo los Comandantes en Jefe gozan de inamovilidad.

La afirmación es una verdad a medias. Lo que ocurre es que el Presidente de la República no puede llamar a retiro de manera discrecional -como se hacía antes- ni a los Comandantes en Jefe y al Director General de Carabineros, ni a los miembros de las FF.AA., lo que les asegura a éstos estabilidad en sus cargos e independencia de criterio para opinar en el Consejo de Seguridad Nacional, de la que carecerían si fuesen removibles por la sola voluntad presidencial. Pero no es cierto que los Comandantes en Jefe y el Director General de Carabineros sean inamovibles. De acuerdo al artículo 93 de nuestra Constitución: "En casos calificados, el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional podrá llamar a retiro a los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Marina y de la Fuerza Aérea y al Director General de Carabineros". La iniciativa la tiene el Presidente y el Consejo debe evaluar los antecedentes en que ella se basa. Esta disposición, que limita la discrecionalidad de una persona, otorga estabilidad al sistema, por cuanto la experiencia comparada nos señala que en varias ocasiones la remoción discrecional de un Comandante en Jefe de una rama de las Fuerzas Armadas ha terminado provocando crisis de estabilidad.

Se queja el Presidente de que no puede remover según su criterio a los uniforma-dos, sino a propuesta del respectivo Comandante en Jefe. Pero resulta que esta norma es consonante con otra que está referida a la administración del Estado y que, por su naturaleza, está más directamente ligada a él. Al tenor del artículo 32, N2 11 de la Constitución, el Presidente sólo puede nombrar y remover a los funcionarios que son de su exclusiva confianza, pero "la remoción de los demás funcionarios se hará de acuerdo

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a las disposiciones que la ley determine". Esta es una manera de garantizar la ina-movilidad y no politicidad de la carrera funcionaría en la administración pública. Si el Presidente de la República no tiene la discrecionalidad para destituir a un funcionario de la burocracia del Estado, resultaría inadmisible que sí la tuviese respecto de las Fuerzas Armadas, las que a diferencia de la administración pública requieren del reconocimiento de ciertos ámbitos de autonomía y de la no intervención en ellas de actos de tipo político.

Por otra parte, en el documento fundacional de la Concertación por la Democracia el tema militar se menciona de manera tangencial, aunque se deja claro cuál es la intencionalidad. Se dice: "Las Fuerzas Armadas y de Orden serán un cuerpo profesional, jerarquizado, no deliberante, subordinado a los poderes políticos establecidos en la Constitución y formado en los valores democráticos". En las medidas propiciadas para la transición había un enunciado indirecto sobre las FF.AA.: (se establecerá) "la efectiva primacía de las autoridades civiles que conforman los poderes públicos, sin que se ejerza sobre ellas tutela alguna".35

En el Programa Presidencial de la Concertación la alusión a las Fuerzas Armadas es más extensa, ocupando un capítulo completo. Entre las variadas proposiciones que se plantean están la definición de la política de defensa por parte de las autoridades políticas, la reducción de las dotaciones de las diversas ramas de las FF.AA., etc. En las modificaciones que se proponían a la Constitución en relación a las Fuerzas Armadas estaba la composición y funciones del Consejo de Seguridad Nacional. Se proponía entonces, tal como se plantea hoy en la reforma, la incorporación a él del Presidente de la Cámara de Diputados y que en su naturaleza pasara a ser un organismo asesor del Presidente de la República. En consecuencia, con la sola denominación de asesor pierde su rol autónomo. Esto último no ha sido propuesto ahora de manera directa, pero al ser sus miembros militares removibles por la discrecionalidad presidencial, la autonomía que esta institución tiene se vería seriamente debilitada.

También se aludía a la modificación de las normas permanentes que establecen la inamovilidad de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y de Orden, cargos que deberán ser de la exclusiva confianza del Presidente de la República; en otro acápite se proponía que el Presidente dispondría de los nombramientos, ascensos y retiros de los Oficiales Generales de las Fuerzas Armadas, cuestiones que hoy también se proponen. Todo esto es función del siguiente eje político articulador establecido en el Programa de la Concertación: "Las Fuerzas Armadas deben integrarse al Estado a través del Ejecutivo y con la ciudadanía a través del Parlamento".36

35- Ver "La Época", 1 de septiembre de 1988. 36- Concertación de Partidos por la Democracia: "Programa de Gobierno de Patricio Aywlin Azocar", Santiago, Editorial Jurídica Publiley Ltda., 1989.

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Tomando como referencia el Programa de la Concertación se advierte una coherencia entre lo que se proponía en ese entonces y las reformas que han sido enviadas al Congreso Nacional sobre el particular. No hay, por lo tanto, mayor novedad en la decisión de modificar la Constitución. Lo que sí salta a la vista es que el Ejecutivo no ha ponderado el desarrollo mismo del proceso de consolidación democrática, dado que mantiene la misma opinión que en 1989, cuando los escenarios obviamente eran distintos y ofrecían para quienes hoy son gobierno márgenes de duda que resultaban razonables. Que el proceso de consolidación sea estable por el compromiso que con él han demostrado las Fuerzas Armadas, no pareciera ser un dato que el Gobierno tenga actualmente en consideración. La única referencia indirecta que sobre tal particular puede hacerse es que, como disposición transitoria, se sostiene que las reglas del juego no se alterarán para con los actuales Comandantes en Jefe y el Director General de Carabineros.

La propuesta de la Concertación estaba, así como la del Gobierno hoy, condi-cionada por diversas posiciones críticas hacia las Fuerzas Armadas que sustentaban los partidos que conforman la primera y dan sustentación al segundo. Eran partidarios, salvo alguna excepción, de que las Fuerzas Armadas retornaran a los roles que habían tenido antes de 1973, o sea un aislamiento completo del quehacer civil y del proceso de toma de decisiones políticas, en un esquema de subordinación absoluta respecto del titular del Poder Político. La idea de ruptura que involucraba el "enjuiciamiento" -de acuerdo al modelo argentino- sugerido por la izquierda más radicalizada y, concretamente, por el Partido Comunista con su planteamiento de "democratizar y reorganizar" las FF. AA., no era compartida por este sector.

Por su parte, Ricardo Lagos, entonces presidente del Partido Por la Democracia, se manifestaba de acuerdo con la existencia del Consejo de Seguridad Nacional, pero considerado como órgano asesor del Jefe de Estado, garantizando que no estaba por reforma radicales en las FF.AA.: "Nadie en Chile quiere represalias. El país quiere paz y conciliación después de tantos años de polarización". Donde sus críticas se acentuaban, empero, era en relación al concepto constitucional de que las FF.AA. son garantes de la institucionalidad. A su juicio, esto era un contrasentido en un Estado democrático, por cuanto' 'si son garantes de una institucionalidad, quiere decir que van a tener que deliberar para saber si el Presidente de la República al mantener o destituir a un Ministro, actuó bien o mal".37 Ricardo Lagos era más crítico y apuntaba al fondo de la doctrina constitucional sobre las Fuerzas Armadas. Sin embargo, lo hacía desde una perspectiva muy sesgada, que fue desvirtuándose rápidamente con el desarrollo del gobierno del Presidente Aywlin, donde él mismo ha podido constatar que ni en las Fuerzas Armadas ha existido deliberación, ni se han inmiscuido en asuntos de decisión gubernativa o legislativa con

371 Ver entrevista a Ricardo Lagos: "El Mercurio", 3 de septiembre de 1989.

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el pretexto de garantizar el ordenamiento institucional.

En la Democracia Cristiana, el especialista en el tema militar, Genaro Amagada, ponía énfasis en la negociación con las FF.AA. a partir de las reformas planteadas en el Programa de la Concertación, en función de ir construyendo una relación cívico-militar aceptada por ambas partes. Se mostraba contrario a cualquier tutelaje de las FF.AA. sobre el orden constitucional, pero hacía presente que no era partidario de "la demasía civilista de tratar de llevar a las FF.AA. al rol que tuvieron antes del 73 y en todos los gobiernos desde el año 32". Lo interesante del planteamiento de Amagada es que explícitamente señala que el General Pinochet como Presidente de la República no politizó a los ins-titutos armados: "Pinochet nunca abrió el Ejército a la deliberación, en consecuencia, no se puede decir que las Fuerzas Armadas han sido un actor político en estos 16 años"38. Que no se tratase de cuerpos politizados como ha ocurrido en otras experiencias importaba tener a favor de la consolidación de la democracia un factor importante, admitido por un destacado personero opositor al gobierno militar. Sin embargo, este criterio realista no era compartido por todos en ese momento, y así, Gabriel Valdés, afirmaba que: "Pinochet es un obstáculo para el entendimiento entre civiles y militares. No porque sea Comandante en Jefe, sino porque ha sido gobernante y dictador y no puede separarse de esta calidad. Desgraciadamente ha comprometido a las Fuerzas Armadas en su función política"39.

Tales son las percepciones valóricas que en la Concertación se tenían respecto de las Fuerzas Armadas antes de alcanzar el gobierno. En ellas fundamentaban sus proposiciones de reforma. Varios de esos criterios se han debido modificar a la luz de la experiencia de estos dos años de mandato. La tutela militar tal como era presentada por sus críticos no sólo no se ha hecho sentir, sino que es el propio Presidente Patricio Aylwin quien así expresamente lo reconoce: "Algunos pudieran pensar que en Chile hay un régimen como ha habido en otros países, en que el Presidente de la República ha sido un títere y que el Jefe de las Fuerzas Armadas ha sido el verdadero poder. No es el caso de Chile. Categóricamente no es el caso de Chile"40. Las disposiciones constitucionales sobre Fuerzas Armadas, no han restado poder al Presidente de la República tal como lo afirma con tanto énfasis el Presidente Aywlin.

Por su parte, Gabriel Valdés, convertido en Presidente del Senado, ha debido alternar en varias ocasiones con el Comandante en Jefe del Ejército, lo que ha contribuido a modificar sus opiniones de ayer: "Aquí hay dos grandes fuerzas: La Moneda -o sea el Presidente con todo su equipo, muy fuerte y bien estructurado- y el factor Pinochet, que se va gastando con el tiempo, pero que ha sido un elemento de equilibrio". Es decir, de

38- Ver entrevista a Genaro Amagada, en Revista "Página Abierta", N° 1, octubre de 1989. 39. Ver entrevista a Gabriel Valdés, en Revista "Análisis", 20 de noviembre de 1989. 40- Ver entrevista al Presidente Patricio Aywlin, en "El Mercurio", 7 de junio de 1992.

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un obstáculo para la transición, Pinochet ha pasado a ser, en concepto del Senador por Valdivia, un factor de equilibrio. El Senador aprueba las reformas propuestas por el Gobierno, pero eso no le impide destacar que "vivimos una transición que ha sido exitosa con los Comandantes en Jefe inamovibles. Yo no veo ningún obstáculo en el proceso de transición hoy día por la inamovilidad de los Comandantes en Jefe"41.

En resumen, las valoraciones han cambiado. Ha primado lo que la realidad ha ido mostrando. Sin embargo, se toma el Programa de la Concertación en este punto como si fuese un recetario infalible cuyo cumplimiento debe ser dogmático. Cuando se argumenta que en ninguna parte del mundo el Presidente de la República no cuenta con la facultad de remover a los Comandantes en Jefe, junto con afirmar algo que no es totalmente verdadero, se están desconociendo los problemas que la experiencia compara-da muestra en aquellos países en que la subordinación es absoluta, predominando la discrecionalidad y la intervención del Ejecutivo en las FF.AA., en que lejos de garan-tizarse la prescindencia de éstas de lo político se han creado escenarios de riesgo para la estabilidad institucional.

Uno de los varios aportes que la institucionalidad chilena ofrece a la experiencia comparada es la existencia de Fuerzas Armadas supeditadas al ordenamiento consti-tucional, no deliberantes, obedientes del Presidente de la República en cuanto titular del Poder Ejecutivo, pero con autonomía en el ámbito que le es propio y en el resguardo último de la seguridad nacional, contando para ello con un canal institucionalizado para hacer oir sus opiniones al Poder Político: el Consejo de Seguridad Nacional. En definitiva, lo que se evita con ello -y ésta es la lección para un continente que fue pródigo en golpes de Estado- son las protestas militares fuera o contra el sistema.

4I- Ver entrevista a Gabriel Valdés, en "El Mercurio", 15 de marzo de 1992.

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