Investigación sobre la corrupción política en Brasil

Erin Anne Dowley

Juan Ignacio Ipinza

Nathasha de Oliveira Soares

Patricio Becerra Martinez

Corrupción Política en América Latina

Pontificia Universidad Católica de Chile

30 de Junio de 2011

RESUMEN

La presente investigación presenta una descripción del escenario de la corrupción

política en Brasil a partir de 1985 y marcadamente después de la inédita red de corrupción

construida en el gobierno de Collor de Mello hasta los últimos años. A lo largo del desarrollo

de este trabajo se expone y analiza causas del fenómeno en el contexto brasileño bien como

iniciativas creadas y políticas públicas implementadas para combatirlo. Tomando por base el

diagnóstico, el contexto, las causas y las medidas expuestas, en este trabajo también se

sugieren propuestas para el control a la corrupción. En conclusión fue posible verificar que lo

que está propuesto y claramente definido en el marco formal brasileño país no está reflejado

en las prácticas reales del contexto del país. Brasil ha alcanzado significantes victorias en la

tarea de combatir la corrupción y la intolerancia al fenómeno ha aumentado, no obstante hay

mucho que perfeccionarse y ser puesto en práctica y un cambio permanente no es visto bajo

una perspectiva de corto plazo.

Palabras-claves: Corrupción, Collor de Mello, Accountabilty.

ABSTRACT

This research presents a description of political corruption in Brazil since 1985 and

particularly after the unprecedented corruption network built into the Collor de Mello

government until recently. We describe and analyze causes of the phenomenon in Brazil as

well as public policy initiatives created and implemented to combat it . Taken as baseline to

the data, the context, the causes and measures outlined in this paper also suggest proposals to

control corruption. In conclusion it was possible to verify that what is proposed and clearly

defined under Brazilian legal code is not reflected in the actual practices of the country.

Brazil has achieved significant victories in the task of fighting corruption and intolerance to

the phenomenon has increased, however there is much to be improved and implemented and

a permanent change is not seen the short term perspective.

Key Words: Corruption, Collor de Mello, Accountabilty.

DIAGNÓSTICO GLOBAL DE LA CORRUPCIÓN

El frecuente estallido de escándalos y el aumento de la corrupción en Brasil desde

1992, nos hablan de un cambio en la opinión pública y, principalmente, en la sociedad

brasileña. Un análisis histórico sobre las relaciones y conductas de la clase dirigente brasileña

nos muestra que a partir de la época colonial, surgieron las primeras instituciones informales

que constituyeron el antecedente de una serie de prácticas que les permitirían gobernar en los

años posteriores. En el llamado primer periodo democrático (1945-1964) las prácticas

clientelistas, las políticas de pork–barrel y el patronazgo continuaban siendo las principales

vías con las que contaban los presidentes y la elite en el poder para gobernar con relativo

éxito. Para los brasileños, por una cuestión de costumbre, estas prácticas constituían parte de

la vida cotidiana, y no eran condenadas moralmente. No obstante, el impeachment y posterior

destitución de Fernando Affonso Collor de Mello en diciembre de 1992 significó una clara

condena a estas prácticas que parecían tan arraigadas en la sociedad. Es decir, con el paso de

los años hubo un proceso por el cual la democratización y las reformas de apertura

económica contribuyeron a darle un mayor poder a la población civil, fortaleciéndose la

participación ciudadana, la que es representada en la actualidad por múltiples

organizaciones, diversos grupos de interés, así como el rol importantísimo de los medios de

comunicación y la opinión pública, que se hacen cada vez más presentes en la vida política.

Todos ellos se han constituido como el principal canalizador del descontento de los

brasileños con su sistema político, y en cuanto a la revelación de escándalos, como detectives

de la corrupción.

En la actualidad la corrupción es vista como algo negativo, actitud que no se expresa

en un espíritu de lucha contra la corrupción, sino más bien como una resignación o como un

acto algo inevitable, en el que todo político en el poder caerá. Por lo tanto, el impeachment,

que es una expresión inglesa utilizada para denominar la expulsión de un jefe del Ejecutivo,

1

generalmente eusado cuando hay violación de leyes, es un proceso político, no criminal, que

aleja un jefe del ejecutivo sin que por lo tanto lo mismo sea condenado criminalmente

(Parentoni 2009) no significó un cambio de actitud hacia la corrupción, sino más bien la

expresión del más claro descontento ante reformas impopulares en una época en que eran

necesarias. Habiendo utilizado esta herramienta política e “Brasil se convirtió en el primer

sistema presidencial en enjuiciar y remover a un presidente” (Fleischer 1997:299).

Siguiendo el trabajo de Geddes y Ribeiro Neto (1992), la corrupción en Brasil no

solamente ha aumentado desde 1992, sino que también, han aparecido nuevas formas de

corrupción. La máxima expresión de este fenómeno, de un “nuevo Modus Operandis de

corrupción política” (Fleischer 1997:301), la representa Fernando Collor de Mello, quién

junto a su asesor PC Farías, orquestó una extensa, sofisticada y centralizada red de corrupción

que facilitaba contratos públicos y que por medio de “coimas” influía en el proceso de toma

de decisiones a favor del gobierno. Además, el dinero recaudado en estas operaciones se

tomaba de forma ilegal (cheques fantasmas) para los socios de Farías. Sin embargo, para los

brasileños, la creación de una organización paralela destinada a enriquecer a la familia del

mandatario, constituyó un acontecimiento inédito en la práctica política.

La tabla 1 (ver anexo) muestra la variación del Índice de Percepción de la Corrupción

(CPI) en los últimos 15 años. El frecuente estallido de escándalos de corrupción a partir del

caso Collor se ve reflejado en los altísimos índices en los años 1995 y 1996 (2.70 y 2.96

respectivamente). A partir de 1998 el CPI mejora considerablemente (fluctuando entre el 4.1-

3.9), lo que atribuimos a la implementación exitosa de medidas de control de la corrupción y

de la creación de una gran red de instituciones de accountability y de transparencia. Sin

embargo, a partir de 2005 el ICP vuelve a disminuir fluctuando en los cinco años posteriores

en el rango 3.3-3.7. lo que se puede atribuir a los problemas inherentes que presentan estás

instituciones en su dificultad para reducir los incentivos que generan corruptos.

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Si bien es cierto que en perspectiva comparada Brasil está lejos de ser el país más

corrupto de América Latina, existe la percepción generalizada de la ausencia de mecanismos

de accountability efectivos que penalicen a quienes incurran en actos corruptos, en

circunstancias en que los medios de comunicación difunden masivamente una gran cantidad

de escándalos (a esta forma de razonamiento de la ciudadanía la llamaremos dicotomía alta

difusión de escándalos-castigos mínimos). A ello se suma una opinión pública cada vez más

reacia a estas acciones y que las condena con más fuerza. El gráfico 1.1 mide los índices de

percepción de la corrupción entre los años 2004 y 2009 para Argentina, Brasil, Chile y

México. Brasil se encuentra en 2009 en el porcentil 75 con un ICP de 3.7 muy inferior a

Argentina y México (2.9 y 3.3 respectivamente), pero más corrupto que Chile (6.7).

La abierta desafección y frustración de los brasileños con su sistema político se ve

reflejada también en dos dimensiones claves de la gobernabilidad según Worldwide

Governance Indicator (2010). El gráfico 2.1 muestra los índices de percepción de la

efectividad del gobierno para Argentina, Brasil, Chile y México. Como vemos Brasil se

encuentra por sobre Argentina y debajo de Chile y México (en el porcentil 55). Llama la

atención el hecho de que la percepción de la efectividad del gobierno mexicano sea mejor

que la brasileña, tomando en cuenta que el primero es más corrupto que el segundo. Esto

denota que a pesar de los esfuerzos reconocidos a nivel internacional por parte de Brasil en su

lucha contra la corrupción, la generalizada percepción de impunidad eclipsa cualquier logro.

El gráfico 2.2 mide los índices de control de la corrupción para los cuatro países

anteriores. En este caso, Brasil supera a Argentina y México en el porcentil 58 en el periodo

comprendido entre los años 2003-2008. Podemos ver la relación existente entre el índice de

control y el índice de percepción de la corrupción. Justamente los países con más alto ICP

(Argentina y Brasil) son los que se perciben como menos eficaces en el control de la

corrupción.

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La existencia de una alta frustración es una perspectiva necesaria pero no suficiente

para comprender el contexto de la corrupción en Brasil. Por ello, es importante analizar el

sistema político más allá de la perspectiva sociocultural, que es un fenómeno más bien

reciente, pues consideramos que por si mismo posee características que lo hacen corrupto y

que explican a su vez esta alta frustración y descontento. Basándonos en el trabajo de

Maiwaring (2002) sobre el presidencialismo brasileño, son cuatro los rasgos institucionales

que lo caracterizan: en primer lugar, un sistema de partidos altamente fragmentado, que

obliga al presidente a crear coaliciones informales para obtener mayoría en el congreso; en

segundo lugar, la existencia de partidos “atrapatodo” indisciplinados que poseen una débil

lealtad partidaria; en tercer lugar, el presidente goza de amplios poderes reactivos y

preactivos otorgados por la Constitución de 1988 que le permiten tener iniciativa legislativa

exclusiva en ciertas materias, así como la facultad de gobernar “ por decreto”; y en cuarto

lugar, un federalismo fuerte que da amplia autonomía a intendentes y gobernadores frente al

gobierno federal creando una dispersión del poder, sumado a los amplios poderes y recursos

que la constitución otorga a los gobiernos estaduales y locales y a un sistema electoral

(representación proporcional con lista abierta) que crea una brecha entre el elector y el

partido.

Estos rasgos institucionales denotan la persistencia de las formas tradicionales de

corrupción (Geddes y Ribeiro Neto 1992) puesto que para asegurar el apoyo de

parlamentarios cuya lealtad partidaria es muy débil en proyectos emblema, el presidente debe

buscar “otras vías” en el nombramiento e intendentes y gobernadores a partir de

negociaciones altamente discrecionales con los partidos a los cuales debe asegurar lealtad,

políticas pork-barrel para los parlamentarios cuyo interés mayor es la re-elección más que

seguir el lineamiento de su partido. Pero también denotan que a pesar de los amplios poderes

que posee el presidente, el apoyo a su gestión por parte de los parlamentarios (quienes a la

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vez dependen de la ciudadanía y de la opinión pública) es crucial para mantener la

gobernabilidad. Esta lógica se puede resumir en que, si un mandatario lo hace bien, es decir

adopta medidas que son vistas positivamente por la ciudadanía, además de disponer de un

gran poder otorgado constitucionalmente, la corrupción no será satanizada por la opinión

pública. En caso contrario, si se vuelve altamente impopular, como las medidas de Collor de

Mello en la implementación de reformas neoliberales, la corrupción será condenada

severamente. Sin embargo, de forma paradójica la democratización y las reformas

económicas neoliberales han atenuado los efectos de los factores institucionales al reducir el

poder monopólico de estado y la discreción del ejecutivo en cuanto al nombramiento de la

burocracia y en el gasto fiscal (Taylor 2009). El gráfico 3.1 mide la percepción de la

cantidad de funcionarios corruptos en la administración pública. Brasil se encuentra en un

nivel intermedio (61.2 %) seguido por México (73%) y Argentina. (76%).

En cuanto a la ausencia de mecanismos de accountability, el gráfico 4.1 nos muestra

el nivel de respeto por el imperio de la ley entre los años 2003 y 2008 en los mismos cuatro

países. Brasil se encuentra sobre México y Argentina, pero muy debajo de Chile. Como

veremos más adelante, en Brasil existen una gran cantidad de instituciones de accountability

para el control de la corrupción a nivel federal y estatal, pero que sin embargo se entorpecen

mutuamente en el cumplimiento de sus funciones (Taylor 2009). Esto produce una

disminución de la probabilidad de castigo, que se refleja en un progresivo debilitamiento de

la confianza básica hacia el sistema democrático. El gráfico 4.2 mide la efectividad de los

mecanismos de voz y rendición de cuentas (accountability) para el periodo 2003-2008. De

esta perspectiva las instituciones brasileñas de rendición de cuentas son mucho más efectivas

que en México o que en Argentina.

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IDENTIFICACIÓN Y DISCUSIÓN DE LAS CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN

El fenómeno de la corrupción hoy día es una realidad observable en muchos y

diferentes países lo que nos hace descartar que sus causas estén relacionadas a razones

puramente culturales (Antunes y Sanches 2002), aunque en el caso brasileño las

características culturales influyan bastante. Las causas de la corrupción en ese país son

distintas, de acuerdo con estudios e informes publicados, por ejemplo, por Transparência

Brasil y el gobierno federal (Contraloría General de la Unión) los cuales dicen que la

corrupción es vista como un grave problema estructural de la sociedad y del sistema político

brasileño en general (Transparência Brasil 2000). Según estudios de la institución

Transparência Brasil (2000), desde el período posterior a la Dictadura militar se ha

evidenciado que la corrupción está aumentando en el país, no obstante, ese hecho puede

significar que la sociedad brasileña está logrando avances significativos en la lucha contra ese

fenómeno, pues está siendo más divulgado.

Según Fleischer (1997), la práctica de la corrupción en Brasil es histórica desde el

periodo colonial y viene siendo practicada a lo largo de dos dimensiones: 1) Manipulación de

decisiones políticas para obtener bienes privados; 2) Apropiación de recursos públicos por los

políticos o su personal de confianza para uso privado o para financiar campañas políticas. Tal

cual Fleischer (1997), muchos otros autores cuyos trabajos fueran estudiados para esta

investigación, por ejemplo, Abramo (2002), Bezerra (1994) y Pereira (2002), afirman que la

corrupción en Brasil data de años atrás, de los tiempos mientras todavía era una colonia

portuguesa.

Antes de la Dictadura (1964 - 1985) hubo corrupción, pero esa ocurría en menor

escala, después de la liberalización política por la que pasó el país en 1945 los casos de

corrupción - que estaban aumentando - se tornaran públicos por medio de la prensa (Fleischer

1997). El primer gobierno presidencial después de 1985, José Sarney (1985 – 1990), fue

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acusado de centralización del poder, utilización de familiares del presidente en los esquemas

y práctica del Clientelismo, una CPI fue instalada y hubo el intento de instauración de

Impeachment que al fin no resultó (Bezerra 1994). El caso conocido como “CPI do

Orçamento” (Folha de S.Paulo 2004), en 1988, y la audaz red de corrupción del gobierno

Collor de Mello marcaran la historia del fenómeno en Brasil – ambos la opinión pública y los

servidores públicos pasaran a estar más atentos y a ser más cuidadosos en relación a la

utilización y al desempeño de sus derechos civiles y funciones públicas, aunque la corrupción

sea un fenómeno lejos de estar bajo control de las autoridades brasileñas hasta hoy día.

El Estado brasileño, que geográficamente ocupa la mitad de Suramérica, es

compuesto por 26 estados más el Distrito Federal los cuales políticamente funcionan bajo un

Sistema Federativo que impone legislaciones a los demás niveles de poder pero que

encuentra dificultad en controlar las acciones en los niveles estatales y municipales ya que

ambos son entes federados y por lo tanto tienen mucha autonomía y independencia referente

a la “formulación de regulaciones y en la adopción de prácticas administrativas”

(Transparência Brasil 2000). Esa estructura también torna difícil el manejo de las inversiones

en los distintos estados por parte del gobierno federal dejando brecha para ocurrencia de

prácticas de transacción de votaciones y de Pork-Barrel, entre otros. Un proceso que hace

algunos años ha ganado vigor y se ha vuelto recurrente en Brasil es la internacionalización de

municipios1, políticamente visto como un avance y una medida exitosa de tornar menos

burocráticas ciertas prácticas políticas, ese factor también dificulta el control nacional de las

acciones desempeñadas por los demás entes federados, incluso en el ámbito internacional,

como es el caso de dicho fenómeno de internacionalización. En un Estado con tamaña

dimensión territorial el brasileño encontramos también dispares realidades sociales y

económicas que por su vez reflejan en las herramientas disponibles en las distintas partes del

1 Incluso hay la organización “Confederação Nacional de Municípios” que representa los intereses de esos entes federados brasileños. Sitio web oficial de la institutión para más informaciones: (http://www.cnm.org.br/).

7

país (Transparência Brasil 2000), sean herramientas/medios utilizados para realización de

prácticas corruptas o para su combate - instituciones y medios de controle que son fuertes y

comunes en una región pueden ser débiles y raros en otra, por ejemplo en una región la

prensa puede ser hodierna y divulgar los hechos de corruptos y en otro lado no, una misma

ley puede ter más fuerza en una parte del país y ser muy débil en otra.

El sistema político brasileño funciona bajo la estructura de división tripartita de

Poderes, no obstante la figura del presidente es muy fuerte e importante (interna y

externamente), hecho que lleva a cierta concentración de poderes y tomas decisiones en las

manos de dicho servidor público representante del Ejecutivo y que también abre espacio para

prácticas corruptas como el favoritismo político y la negociación de intereses. Además, las

acciones de los Poderes carecen de transparencia y accountability, hecho indiscutiblemente

primordial para que el orden sea establecido y, muy importante, para que las instituciones

tengan credibilidad y para que la opinión pública pueda confiar en ellas. “La transparencia de

las acciones de las tres esferas del Estado es pequeño, debido principalmente a arraigados

patrones de comportamiento y, en menor medida, la falta de coordinación entre los

interesados en cambiar la situación” (Transparência Brasil 2000).

Otro hito que puede ser evaluado como causa de la corrupción en Brasil es la

estructura partidaria bastante fragmentada que dificulta la tarea de ordenar los partidos

políticos, además del hecho que esos numerosos partidos también tienen distintas

características dependiendo de su ubicación geográfica en el país, es decir, de acuerdo con los

intereses prioritarios de los políticos en cada región las actuaciones y decisiones del partido

pueden ser distintas. A tal factor agregase la característica de poca disciplina partidaria y

debilitad en lealtad entre los miembros de los partidos (Bezerra 1994), por esa razón, por

ejemplo, se puede interpretar la práctica de compra de votos largamente ejecutada en el

“Esquema PC Farias” durante el gobierno de Collor de Mello.

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Después la creación de la institución “Justicia Electoral” en 1932 (Fleischer 2002), el

Sistema Electoral brasileño se tornó muy eficiente y más confiable con relación a la

apuración y presentación de los resultados, no obstante esa eficiencia no fue suficiente para

generar el debido control en los periodos anteriores a las votaciones donde también se

encuentran espacios para práctica de acciones corruptas. En el país vigora un sistema de

elección proporcional de representación abierto, candidatos del mismo partido compiten entre

sí, lo que abre espacio para la corrupción; además hay segunda vuelta en las elecciones, por

lo tanto antes de la ocurrencia de ese segundo momento candidatos pueden buscar por

donaciones, cambio de favores y compra de votos para ganar la competencia. Más allá de eso,

las elecciones en Brasil tienen carácter obligatorio después que el ciudadano cumple 18 años

de edad (desde los 16 años el voto es facultativo), el país tiene una tasa de 10% de

analfabetismo (para personas con más de 15 años), según datos del año 2007 divulgados por

el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) y es un país donde hay mucha gente

pobre.

De eso modo, hay personas que votan por que son obligadas a hacerlo, aunque

dispongan de las informaciones necesarias para tomar sus decisiones con conocimiento, hay

personas que no tienen instrucciones adecuadas para votar y hay otras cuyo objetivo diario es

luchar para dar lo de comer a su familia todos los meses, en todas las tres situaciones los

políticos encuentran espacios para actuaren corruptamente comprando votos, proveyendo

informaciones direccionadas y “presentinhos” (“regalitos) y cambiando favores, entre otros.

Las campañas políticas son eventos en que se encuentran muchas prácticas de corrupción

principalmente relacionada al financiamiento de las mismas, como sobrevaloración de gastos

que muchas veces son utilizados para compra de votos y informaciones por ejemplo, y no

para la legal divulgación de la campaña – aquí agregase el hecho de que en Brasil, bajo

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determinadas condiciones, es permitido el financiamiento privado y público, de acuerdo con

lo que podemos leer en el trabajo de De la Calle (2004).

Aunque la opinión pública actualmente esté mucho más atenta, preocupada e

intolerante a la práctica de la corrupción y que no vea como “aceptable” ciertas acciones que

antes eran toleradas, hay aspectos de la cultura brasileña que nos permiten entender mejor el

fenómeno en el país. De manera muy marcada se ve en el pensamiento de los ciudadanos una

cultura “positiva” en relación al hecho de lograr en obtener ventaja, uno que logra en obtener

ventajas en la situación que sea – en ámbito privado o público – en general es visto por los

demás como inteligente, aunque para obtener esa ventaja la persona tenga burlado reglas y

convenciones. Sobre el ámbito corporativo, “en algunos círculos empresariales, el poder de

corromper es visto como una ventaja competitiva” (Transparência Brasil 2000). En el ámbito

político muchos brasileños llevan consigo la idea de que el país está lleno de políticos

corruptos y que es muy difícil que algún candidato no lo sea y por lo tanto se ponen

relativamente tolerantes a la práctica de corrupción por parte del representante electo

mientras él/ella ejecute su trabajo hacia la población y cumpla con al menos la mayor parte de

lo que prometió en su campaña electoral.

En una esfera privada/personal, es muy famoso el llamado “jeitinho brasileiro”

(“manera brasileña”), expresión utilizada en el país para decir que, en breves palabras, al

fracasar en lograr algo por la manera “correcta”, es decir, sin burlar las normas o

convenciones, uno no debe “desistir” de realizar su objetivo pues para todo hay una “manera

brasileña” de hacer con que el objetivo resulte. De un modo más formal podemos entender

esa idea encontrada en la cultura de Brasil por las palabras del texto de Bezerra (2004:04),

“las relaciones personales tiene un carácter instrumental y constituyen una forma de capital

social que puede hacer uso en determinadas circunstancias”. Al final son estrategias

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socialmente aceptables para alcanzar los objetivos, aunque situado en el nivel de "relaciones

oficiales".

Entre otras acciones resaltamos que en el contexto brasileño podemos encontrar los

siguientes ejemplos de prácticas corruptas: abuso de poder económico público y privado,

prácticas del Clientelismo (incluso traslado de esas prácticas del nivel regional al nivel

federal), Favoritismo político (destacadamente en las realizaciones de las licitaciones y en los

procesos de contrataciones públicas), compra de votos, cambio de favores, uso de

información confidencial, contratación por las empresas de ex funcionarios que tenían

relaciones comerciales, manipulación de material público y recursos humanos por parte de

funcionarios y políticos del gobierno para obtener beneficios para sí propios y/o para

aliñados, falta de información y transparencia o información direccionada y utilización de

empresas estatales (como el Banco do Brasil) para financiar proyectos sociales.

Basados en esas y otras razones e hitos tomadores de decisiones y policy makers

desarrollaran proyectos, crearan e implementaran políticas públicas para el combate a la

corrupción en el contexto brasileño, como será trabajo en la sección siguiente de esta

investigación.

POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTADAS PARA CONTROLAR LA

CORRUPCIÓN Y EVALUACIÓN

En la mayoría de las naciones que han tratado de adoptar una legislación para regular el financiamiento de las campañas políticas la promulgación de una legislación fuerte y transparente ha sido muy difícil, porque la política de “deberse sobrevivir” por parte de los legisladores también está involucrada en ese tema (Fleischer 1997:312).

Implementar nuevas leyes para controlar y combatir acciones de tomadores de

decisiones que no quieren que la situación se cambie una vez que la misma les beneficia no

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es una tarea fácil, y en el caso brasileño podemos añadir el factor de que uno puede no

denunciar un acto corrupto por el simples hecho de que desea mantener su empleo, por

ejemplo. Como dicho por Fleischer en su texto, si por casualidad algún funcionario público

descubre un caso de corrupción o fraude,  por ejemplo, y trata de llevar el caso a la atención

de autoridades competentes por veces dichas autoridades incentivan ese funcionario a “‘cesar

y desistir’ por razones de conveniencia política” (1997:311) - caso aún así el consejo no sea

seguido, el funcionario puede ser despedido. No obstante, el hecho de ser difícil no significa

que políticas dejaran de ser pensadas y, más que eso, implementadas en Brasil.

El código legal en Brasil está avalado por un sistema que posee una serie de leyes

para frenar la corrupción y una sólida infraestructura para contrarrestar el fenómeno en el

país, sin embargo en la  práctica la aplicación de leyes contra la corrupción ha hecho poco por

controlar y disminuir la percepción de la corrupción. Desde la creación de la Contraloría

General de la Unión (CGU) en 2001 para controlar y prevenir la corrupción bajo los poderes

del Ejecutivo, la percepción de la corrupción, según Transparencia Internacional (2011), ha

disminuido desde un 4,0 en una escala de diez puntos en 2001 a un 3,7 en 2010, lo que indica

un aumento en la corrupción. Dentro de este período de tiempo hubo grandes avances hacia el

combate a la corrupción y en favor del desarrollo de la actuación de la CGU,  incluyendo la

ratificación de los tratados internacionales anti-corrupción, leyes de anti-corrupción en el

ordenamiento jurídico y desarrollo de iniciativas para el control social contra la corrupción.

Sin embargo, la implementación efectiva y la aplicación de estas medidas, junto con la

aprobación de la opinión pública, son necesarias para aumentar el control de corrupción en

Brasil.

La implementación de la CGU y la evolución continua de la agencia para combatir

la corrupción son  fundamentales para reducir los índices de la misma en Brasil. Dicha

institución se compone de cuatro ramas principales, cada una implementada en un período

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diferente y con distintas responsabilidades para combatir la corrupción. Las cuatro ramas

principales son la Secretaría Federal de Control Interno, el Sistema de Corrección, la

Secretaría de Prevención de la Corrupción e Informaciones Estratégicas (SPCI) y la Oficina

del Defensor del Pueblo. Como un órgano central, la CGU es “responsable de dar asistencia

directa e inmediata al Presidente de la República en los asuntos que… son relativos a la

defensa del patrimonio público y al aumento de la transparencia de la gestión por medio de

las actividades de control interno, auditoría pública, corrección, prevención y combate a la

corrupción y mediación” (CGU, 2009a). La gran mayoría de medidas tomadas en contra de

la corrupción actualmente están relacionadas a lo menos con una de las ramas. Por lo tanto

esa institución va a recibir un gran enfoque de esa sección del trabajo.

De acuerdo con lo publicado en el sitio web oficial de la institución (CGU 2009b), el

Control Interno de la CGU, implementado en 2002, tiene como función principal realizar

auditorías y fiscalizaciones para verificar como se está aplicando el dinero público. El

Control Interno realiza dichas inspecciones en respuesta de las solicitudes internas de las

agencias de gobierno, así como los informes de la Oficina del Ministerio Público, el

Congreso Nacional, el Departamento de Policía Federal e informes para tratados

internacionales y el Control Interno desempeña el rol de central del trabajo de la CGU (CGU

2009b). Parte de las responsabilidades también incluyen un programa de realizar auditorías al

azar a las municipalidades, que evalúan el uso de fondos federales de las municipalidades y

difunde los informes a la prensa. En la investigación de Claudio Ferraz y Frederico Finan

(2008), se encontró que en comparación con las auditorías después de las elecciones, la

“policy” disminuyó la probabilidad de reelección del alcalde en el poder un 17% en los

municipios donde a lo menos dos violaciones eran encontradas. También es relevante para

esta investigación el importantísimo rol que  los medios de comunicación juegan, ya que  los

funcionarios corruptos de  los municipios donde las emisoras de radio estaban presentes

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tenían menos probabilidad de ser reelegidos (Ferraz y Finan 2008). Ese ejemplo enseña que

con la preocupación de los ciudadanos, auditorías publicadas pueden afectar los resultados de

una elección.

En 2003 la Oficina de Defensoría Pública fue implementada para recibir, examinar y

encaminar reclamos, elogios y sugerencias referentes a los procedimientos y acciones de

cuerpos del Poder Ejecutivo Federal y organizar e interpretarlos. Sin embargo, la oficina no

es independiente del gobierno ejecutivo, una queja principal sobre la oficina. Según el Global

Integrity Report (2009), es difícil o imposible encontrar información sobre acciones tomadas

por la oficina en respuesta de quejas dadas. Además, la Oficina de Defensoría Pública tiene

poderes limitados, así que no puede hacer sus propias investigaciones o de imponer  castigo;

todas las denuncias graves son manejadas por otras ramas de la CGU. Por lo tanto, hay quejas

importantes sobre la eficacia de esa oficina (Global Integrity Report 2009).

La SPCI fue implementada en el año 2006 para desarrollar mecanismos de prevención

de la corrupción y detectar fraudes en relación al uso del dinero público federal. Esta oficina

se incluyó en la infraestructura de la CGU a fin de cumplir con los tratados internacionales

contra la corrupción (CGU 2009c). Los principales convenios firmados y ratificados por

Brasil son la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, La Convención

Interamericana contra la Corrupción (Convención de la OEA), y la Convención sobre el

Combate de la Corrupción de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones

Comerciales Internacionales (Convención de la OCDE) (CGU 2009d). Aunque Brasil tenía

mediadas y un marco legal de anti-corrupción antes de los tratados, tenían mucha influencia

en fortalecer e implementar medidas contra la corrupción, especialmente en aumentando

transparencia publica y control social (2009c).

Una iniciativa bajo de la SPCI es el programa “Ojo Vivo en el Dinero Público”, lo

cual tiene acciones orientadas a la prevención de la corrupción como una forma de control

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social. Con la iniciativa, el programa busca educar y orientar a los concejales municipales,

líderes locales, funcionarios municipales, maestros y estudiantes sobre la importancia de la

transparencia en la administración pública, la rendición de cuentas y el cumplimiento de las

disposiciones legales (CGU 2009e). Esta rama de la CGU también tiene como objetivo

aumentar la transparencia y acceso de información a los ciudadanos, por ejemplo a través del

Portal de Transparencia y las Páginas de la Transparencia Pública. El Portal de Transparencia

permite a los ciudadanos seguir los fondos transferidos del gobierno federal a los gobiernos

locales y se actualiza diariamente con las transferencias. Las páginas de la Transparencia

Pública presentan los datos referentes a los gastos realizados por los órganos y entidades de la

Administración Pública Federal con informaciones sobre la ejecución presupuestaria,

licitaciones, contrataciones, convenios, diarias y pasajes, entre otros (Transparência Pública

2008). Además, enmiendas a las leyes vigentes se han propuesto o pasado con el fin de

reforzar el marco jurídico contra la corrupción en Brasil (CGU 2009d). Influencia

internacional era importante para implementar y fortalecer algunas iniciativas contra la

corrupción, especialmente desde la ratificación de la UN Convención en 2006.

A pesar de la expansión de la CGU a fin de responder mejor a la corrupción juega un

papel principal en la lucha contra la corrupción en Brasil, también es importante tener en

cuenta las acciones llevadas a cabo por la población civil, mostrando una mayor participación

ciudadana y la preocupación por la corrupción. La Ley de Ficha Limpia de 2010 fue  una

iniciativa popular, se presentó el proyecto de ley al Congreso con firmas de 1% de todos los

votantes de Brasil (Ficha Limpa 2010). Dicha ley propone que todo político condenado por la

justicia en primera instancia ya sea por corrupción electoral, compra de votos públicos,

malversación de fondos públicos, no sea candidato y menos elegido durante un periodo de

ocho años. Los políticos que renuncien a su mandato antes de las elecciones para evitar un

juicio también están declarados inelegible para postularse para un cargo por ocho años (Boyle

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2010). No obstante, no se implementó la ley para las elecciones del 2010 porque según

Articulo 16 de la Constitución, no se puede adoptar nuevas leyes a  menos de un año antes de

una elección (Bryson 2011). Además, ciudadanos pueden ir a un sitio de web y denunciar un

candidato (Ficha Limpa 2010). Aunque críticos dicen que el proceso de un tribunal pueda

demorar muchos años, y la ley no aplica a candidatos condenados antes del 04 de junio de

2010 (Boyle 2010), la Ficha Limpa tiene la potencial de disminuir el nivel de corrupción al

largo plazo. La ley también muestra un descontento entre políticos corruptos y la población;

menos tolerancia de corrupción en Brasil es necesario para demandar mejor aplicación de

leyes de anti-corrupción y mejorar el nivel de corrupción en el país.

MEDIDAS SUGERIDAS Y SU JUSTIFICACIÓN PARA CONTROLAR LA

CORRUPCIÓN

En este apartado se enumeran y explican una serie medidas que, en base al diagnóstico dado,

tratan de responder en sus puntos fundamentales al combate de la corrupción en Brasil:

a) Acorde a lo revisado en este trabajo el primer punto a proponer es acerca de crear

mayores incentivos de participación en la institucionalidad anti-corrupción. Esto responde a

la concreta necesidad de crear más instancias u órganos que cumplan un modelo de

fiscalización ciudadana. Modelo que para el caso brasileño creemos permite una solución que

emana de los propios actores afectados y por tanto tiene grandes posibilidades de éxito. Esto

se explica porque de lo que se profundizado aquí justamente el panorama político brasileño

esta muy fragmentado y este punto justamente aparece como central en la creación de

confianza interpersonal y compromiso en esta lucha.

b) En una segunda idea se propone el implementar y profundizar en forma efectiva las

herramientas y leyes internacionales que ya se encuentran suscritas o vigentes. En esta

16

materia hay mucho por hacer por ejemplo en casos el Tratado de la ONU y el de la OEA

sobre corrupción. Convenios que se encuentran suscritos por Brasil pero en los que falta aún

implementar importantes instrumentos. Por ejemplo figuras como las que consagra el artículo

XI de la Convención Interamericana contra la Corrupción, es decir el tipo penal de

aprovechamiento ilícito en el conseguir de la autoridad prebendas y favores (para beneficio

propio o de un tercero), se suscribió por parte de Brasil con una vergonzosa reversa de dicho

acápite (Departamento de Derecho OEA 2011). Esto sin duda, es un botón de muestra en

como todavía falta una real consciencia a nivel jurídico en desplegar todas la herramientas

legales posibles sin mirar las conveniencias de la elite o clase política (muchas veces

involucrada en estos casos).

c) Asimismo, se ha visto aquí que existen actualmente proyectos de ley que buscan

perfeccionar la normativa vigente. Por tanto, el paso siguiente es que dichas modificaciones

se aprueben para sumar instrumentos legales potentes a los actores involucrados en esta

lucha. Para que esto pueda ver la luz falta inculcar una mayor presión popular (que sientan

que es un tema en la agenda pública) en el espectro político brasileño. Ello con la idea de

forma una real voluntad transversal para que tome la decisión de avanzar la tramitación de

estas leyes (rol fundamental de los grupos de interés ciudadanos, ONGs y movimientos

políticos).

d) Como cuarta proposición se estima que se debe buscar tender hacia una mayor

independencia de los órganos fiscalizadores en el sistema. Ello para que éstos puedan llevar

de buena manera su tarea y perfeccionar algunas fallas actuales de inoperancia por injerencia

de los poderes políticos corruptos. En este sentido se hace indispensable el perfeccionar la

CGU (Contraloría General de la Unión) para que este pueda cumplir su rol de manera más

eficaz. En un proceso gradual lo óptimo sería la autonomía (tanto financiera como

organizacional) de los órganos contralores.

17

e) Un quinto ítem sería el transparentar el aparato de compras y suministros del

Estado y crear un sistema que impida el nepotismo y las redes de favores dentro de la

administración pública. Por ejemplo transparentar el sistema actual de licitaciones y compras

del Estado o generar una red de control de la red de favores que se pagan en la actualidad con

cargos o prebendas públicas.

f) Otra arista es el tema de la prensa. Se puede desprender de este análisis que ésta

tiene un rol importantísimo y lo cumple hasta la fecha. Proponemos que se debe acrecentar

este rol histórico que ha tenido la prensa en Brasil en materia de denuncias y tomar medidas

preventivas para que ésta no pueda ser cooptada por las redes de poder que buscan

esconderse y seguir en la ilicitud.

g) Creemos que dadas las características del sistema brasileño es importante el

introducir normativa transparente que delimite la política de los negocios. Debe existir mayor

fiscalización en las “áreas grises” en torno a los conflictos de interés que se dan entre el

mundo privado y la elite política. Especialmente tanto en el legislativo como el aparato

burocrático en su conjunto. En particular creemos se debe regular el abuso en actividades

como el “Lobby” y el tráfico de influencias .Por ejemplo retirando la reserva y ratificando el

cáp. XI 1, c de la Convención Interamericana en Contra de la Corrupción. (Departamento de

Derecho OEA 2011).

h) Si bien el fenómeno del narcotráfico en Brasil es fuerte no ha perneado aún a toda

la sociedad en la profundidad que lo ha hecho en otras partes. Para evitar que esto suceda se

deben establecer a priori medidas de control que pongan lejos de las influencias de las mafias

y el narcotráfico a la clase y elite dirigente. Para ello se pueden incluir soluciones que

busquen consolidar las instituciones y transparentar mediante mecanismos de control el

aparato judicial brasileño.

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i) Por último, para la legitimidad a la largo ante la opinión pública del sistema

democrático brasileño debe hacerse una revisión general de las instituciones. Revisión  tanto

en órganos estaduales como federales en pos de una mayor apertura (tanto en la información

que entregan como en su actuar). Como bien se ha señalado ha existido un esfuerzo de la

autoridad en crear estructuras que combatan el fenómeno. Pero éstas a la fecha no han

resultado del todo efectivas. Una medida que apunte a esto es tomar por parte de la autoridad

una mayor participación de la opinión pública en la formación de estructuras y políticas que

se intenten aplicar en la materia. Con esto se busca una mayor legitimidad en la política

implementada con un sentido de compromiso de la ciudadanía que permita también cambios

culturales.

CONCLUSIÓN

La discusión del tema de la corrupción en el caso brasileño es compleja y la

ocurrencia del fenómeno en el país involucra la actuación de distintos y numerosos actores,

tanto privados como estatales, además del hito de que sus causas son diversas y originalmente

se puede decir que datan del periodo cuando el estado suramericano era aún colonia

portuguesa. La práctica política de la corrupción en Brasil muestra que hacen falta más que

meras exhortaciones morales a los involucrados para un cambio en las conductas históricas

que éstos han mostrado.

Como pudimos investigar, Brasil ha tenido una evolución de mejoría en materia de

diagnóstico y lucha contra la corrupción desde el escándalo de la red de corrupción

construido durante el gobierno nacional de Collor de Mello, si bien la corrupción no era

históricamente un tema del todo ausente es desde este escándalo que la sociedad y la clase

política brasileña ponen este punto como un eje central a tratar en la agenda del país. Bajo un

19

marco general, hemos visto que en cuanto al resultado reactivo Brasil es un modelo en el caso

de dictación de normas y ratificación de tratados anti-corrupción, en materia de

implementación de estos mecanismos el país sin duda se encuentra al debe.

Como bien se desprende de lo aquí visto, en la actualidad la población tiene una

percepción más bien negativa de la corrupción pública pero dentro de rangos medios en

relación a otros países. Este estancamiento prevé un futuro más exigente en la materia para la

elite en pos de la supervivencia y legitimidad del sistema democrático brasileño, bien como

del establecimiento de relaciones más permanentes de confianza en las instituciones por parte

de la opinión pública. Un nuevo factor importante es el cómo otros actores sociales han

entrado también en el debate anticorrupción.

Mucho ha sido discutido, proyectado e implementado en Brasil con la finalidad de que

el fenómeno se quede bajo control de los tomadores de decisiones del país, no obstante

también se pudo verificar que aunque sea una democracia representativa fuerte y que

intolerancia hacia la corrupción tenga aumentado, lo que está propuesto y claramente

definido en el marco formal no está reflejado en las prácticas reales del contexto brasileño.

Haciendo una comparación de proporcionalidad, hay muchas palabras escritas y pocas

acciones concretas. A tal facto se agrega el hecho de que existen controles que muchas veces

son desconocidos por la sociedad, actor este que tiene bastante poder y varios derechos por

los cuales luchar y hacer valer en el combate contra la corrupción y que acaba perdiendo

fuerzas ante el desconocimiento de esas herramientas. Investigación que está más allá de la

propuesta de este trabajo es sobre si los medios de controles y herramientas disponibles para

impugnar la corrupción no son tan eficientes ni muy divulgadas debido a intereses de los

propios policy makers y tomadores de decisiones y sus deseos de “sobrevivir” en la política,

aunque la busca por tal objetivo se dé por medios fraudulentos, o si por razones que no esas.

20

Brasil es un país con un nivel de corrupción significativo pero que a la actualidad ha

tratado de tomar importantes disposiciones tanto legales como burocráticas para frenar el

fenómeno. No obstante, se advierte como improbable, al menos en el corto plazo, que se

encuentre una solución definitiva. Ello ya que en el “modus operandi” de la clase dirigente se

observa todavía la falta de un real compromiso en la búsqueda de cambios integrales y

soluciones que comprometan a todos los actores de la sociedad.

21

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25

ANEXOS

Tabla 1

Gráfico 1.1

26

Gráfico 2.1

Gráfico 2.2

27

Gráfico 3.1

Gráfico 4.1

28

Gráfico 4.2

29