Finanzas municipales y ajuste fiscal

Escuela Superior de Administración Pública

Finanzas municipales y ajuste fiscal*

CARLOS MORENO OSPINA

ESCULLA Si:!*LKK)i AüMIiNlSTILXClON i'LU.

N o . T O P O G R A F IC O C o OO l O ^ . O l o

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Escuela Superior de Administración Pública -Institu to de Investigaciones-

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICASERIE DE DOCUMENTOS: PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO

DirectivasG u id o Echeverri Piedrahita Director Nacional ÁNGELA M a RIA MEJIA URIBESubdirectora Académica Ju d ith G a r a v ito Reina Subdirectora Administrativa y Financiera M a r Ia M a g d a le n a Forero

Decana Facultad de Ciencias Políticas y AdministrativasM y r ia m V elA squez Bustos

Decana del Instituto de Investigaciones

Coordinación de edición y publicaciónM aribel G a r zó n

M a r Ia de Jesús M artínez

M a r Ia Fe r n a n d a M o r eno

Corrección de estiloJavier Tatis a m a y a

Diseño y diagramaciónU n a M a r Ia A n g el

Preprensa digitalIm pren ta N a c io n a l de C o l o m b ia

Impresión y acabadosIm pren ta N a c io n a l de C o l o m b ia

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ISSN1794-1571

La responsabilidad por las opiniones expresadas en este documento compete exclusivamente a su autor y no compromete de modo alguno el pensamiento oficial de la ESAP. salvo en aquellos casos en que expresamente así se indique.

CONTENIDO

5

7

Presentación

Introducción

13 Capítulo IDescentralización y competencias territo ­riales en Colombia

2 0 Capítulo IIContenido de la Ley 617

31 Capítulo IIIIngresos municipales y pereza fiscal

4 2 Capítulo IVLos gastos de funcionamiento y sus posibilidades de reducción

5 3 Capítulo VComentarios críticos a la Ley 617

6 3 Capítulo VIEfectos y perspectivas globales de aplica­ción de la Ley 617 en pequeños municipios

7 3 Conclusiones

7 5 Notas

No. 1 O P O G K A riC O

CO.\\I’ R.\.

ADQI'IRIDOA;

I'LC IiA :______

-CANJE.

iiSCUiiLAADMITÍiSTKAClON j UI

B!B U O T I-r.\

. o t ;ío s _ .

N;-. ACCESO:. .C.B.

PRESENTACIÓN

La Serie de Documentos: Pensamiento Adminis-

tratioo Público fue concebida como un espacio en el cual las investigacio­

nes y planteamientos desarrollados en tomo a la Administración Pública,

tendrán la posibilidad de salir a la luz permitiendo la difusión, aplica­

ción y retroalimentación de dichos saberes al interior de los gobiernos

locales y nacionales, permitiendo también la interacción con la comu­

nidad académica.

Con esta serie se pretende aportar a la discu­

sión y enriquecer el desarrollo del conocimiento sobre lo público y su

incidencia en el quehacer administrativo, permitiendo la compren­

sión de la realidad nacional y buscando contribuir al mejoramiento

de las instituciones.

lx)S resultados de cuatro investigaciones al inte­

rior del pregrado son el inicio de esta serie de documentos, que nace

en los 45 años de la Escuela Superior de Administración Pública

-ESAP-.

INTRODUCCIÓN

E l presente libro contiene el informe final del

proyecto Finanzas m unicipales y ajuste fiscal, investigación realizada

para la Facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la Escuela

Superior de Administración Pública-ESAP-, durante el año de 2001.

La expedición de la Ley 617 del 6 de octubre de

2000:

Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994,el Decreto 1222 de 1986.se adiciona la Ley Oigánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de

1993.se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentraliza­ción. y se dictan normas para la racionalización del gasto público

nacional

Introduce modificaciones sustanciales a la legis­

lación vigente en materia de las finanzas territoriales que indudable­

mente afectarán la disponibilidad de recursos por parte de

departamentos y municipios y. por ende, el proceso de descentraliza­

ción en su conjunto.

A las restricciones ya establecidas desde tiem­

po atrás a la autonomía de los municipios por la Ley 60 sobre Compe­

tencias y Recursos y por la Ley de Endeudamiento de las Entidades

Territoriales, se suman ahora otras nuevas referidas a los gastos de fun­

cionamiento, a la composición, a los emolumentos de los concejales y

a otros aspectos de la gestión fiscal local que derivarán en nuevos ajus­

tes, condicionamientos y cambios de rumbo del proceso de descentrali­

zación en Colombia. Este trabajo es el resultado de una indagación

oportuna,y si se quiere ex-ante,áe los efectos de las nuevas disposicio­

nes sobre la situación y el manejo de las finanzas públicas municipales.

La expedición de la Ley 617, sin dejar de formar

parte de la avalancha legislativa que ha recaído sobre las entidades terri­

toriales, representa un intento un poco mák integral de elaborar disposi­

ciones que pretenden dirigir por un nuevo rumbo el manejo financiero

de los municipios colombianos.El estudio de éstas y de sus efectos sobre

la magnitud de los recursos fiscales de los municipios colombianos y

sobre sus estrategias de gestión, se convierte en un problema de gran

relevancia para el análisis del proceso de descentralización en Colom­

bia y para vislumbrar hilos conductores de eventuales tendencias que

determinarán en gran medida el incremento o la disminución de la

autonomía de los municipios dentro de los procesos de reforma y ade­

cuación del Estado, asunto que interesa al conjunto de la sociedad

colombiana y a la Administración Pública como disciplina.

Bnr ello, se quiere identificar los efectos inmedia­

tos que sobre los municipios colombianos tienen las recientes medi­

das de ajuste fiscal adoptadas por el Estado (Ley 617 del 2000), en

relación con el proceso de descentralización.

En tanto las referidas medidas son de reciente

expedición,esta investigación identificó la tendencia adoptada por los

diversos rubros que comprenden los presupuestos municipales duran­

te los últimos años, para contrastarla con la composición y evolución

del presupuesto del año 2001 en cada uno de los municipios así como

en cada una de sus categorías.

Además del análisis crítico de las disposiciones

adoptadas por el gobierno nacional desde la perspectiva de la descen­

tralización, se realizó un proceso de recolección de información pri­

maria directamente en los municipios, la cual incluye tanto los

documentos que contienen sus presupuestos en los últimos años, así

como entrevistas semiestructuradas aplicadas a autoridades de los

municipios objeto de estudio con el fin de indagar sobre los criterios

orientadores del diseño presupuestal y de la influencia que en la defi­

nición de los mismos tuvieron las disposiciones del ajuste fiscal y su

percepción sobre el eventual efecto de éstas sobre la gestión pública

de las municipalidades.

Sobre la base de la sistematización de la infor­

mación se efectuó un ejercicio de proyección de las finanzas munici­

pales que permitió realizar un análisis de la posible evolución de la

situación presupuestal y de cumplimiento con las disposiciones de la

Ley 617 en los años venideros.

El proyecto, en su parte aplicativa.se desarrolló

en una muestra de catorce municipios del país, seleccionados de

acuerdo a los siguientes criterios: que estuvieran catalogados en las

categorías tercera a sexta según lo dispuesto por la Ley 136, y que se

ubicaran geográficamente en diferentes regiones del territorio nacio­

nal. La primera característica fue motivada por el hecho de que son los

municipios pequeños los más afectados por las disposiciones de la Ley

617 en cuanto a sus posibilidades de seguir atendiendo de manera

adecuada las funciones y competencias asignadas a las entidades terri­

toriales en el marco del proceso de descentralización. La segunda, a fin

de incorporar en el trabajo las diversas formas de enfrentar la Adminis­

tración Pública Municipal de acuerdo con los usos y costumbres de las

regiones existentes en el país y lograr una visión más amplia de las for­

mas de actuación de las administraciones locales.

Las fuentes de información primaria, combina­

das con la confrontación frente a los preceptos ordenados por la Ley

617, fueron sistematizados para proyectar la situación financiera de los

municipios y establecer las posibilidades de cumplimiento de las dis­

posiciones durante el período de transición establecido entre los años

2001 a 2004. El análisis de estos resultados constituye la parte final del

proceso, que obviamente se expone también en este texto.

Este documento se compone de por seis capítu­

los: el primero de ellos muestra una síntesis de los propósitos del pro­

ceso de descentralización en Colombia y enuncia las diversas normas

que asignan competencias de gestión pública a las entidades territoria­

les del país. El segundo presenta,grosso m odo, las disposiciones de la

Ley 617 en lo relativo a los municipios por cuanto son las entidades

territoriales objeto de estudio. La tercera parte desvela las principales

características de los ingresos financieros de los municipios y analiza

sus posibilidades de crecimiento a partir de decisiones tomadas de

manera autónoma por las autoridades locales.

10

Un cuarto capítulo se ocupa de la discusión

sobre las necesidades de recursos que exige el ejercicio de las compe­

tencias municipales y sobre sus alternativas de reducción. La quinta

parte elabora comentarios críticos a la justificación conceptual con la

que el gobierno nacional impulsó en el Congreso la aprobación de

la Ley 617 y, finalmente, en el sexto capítulo, se presenta una síntesis

de los resultados arrojados por el trabajo de campo realizado durante

la investigación.

11

C a p ítu lo I

DESCENTRALIZACIÓN Y COMPETENCIAS TERRITORIALES EN COLOMBIA

A l abordar cualquier tema relacionado con el

régimen de las entidades territoriales en Colombia es de obligatoria refe­

rencia la jdescentralización jentendida como un proceso político,econóQ

mico e institucional, basado en la transferencia efectiva de podey - ^

político, recursos v respoi^sabilidades delJikeLnacionaUiacia las entida^ O . \

des territoriales. Que busca la consolidación de su autonomía para que

cada uno de los niveles de gobierno ejerza eficientemente suyunciQn.¿

y cumpla con los fines esericiales del Estaco.

En tal contexto, para la consolidación del proce­

so de descentralización se requiereñ'ttres elementos fundamentales.,.a

saber: ladm sferencia de competencias administrab a s : los recu r^^

para poder asumir dichascorngetenciasyen tercerJ(igar,la capacidad

política de las entidades territoriales y de su población para tomar

decisiones sobre cómo asumir las funciones y cómo administrar los

recursos transferidos y los propios, dentro del marco de los principios

que orientan su accionar.

f e -

82

E•o

13

El primer reto^que la descentralización exige a las

entidades territoriales es el de identificar qué efectos tiene ese proceso

sobre la configuración de su organización, es decir, saber cuál es la

estructura admlnistiativa óptima para asumir v desarrollar eficientemen-

te la asignación de las nuevas competencias-v-responsabilidades.

En segunda] instancia, considerado como uno

de los aspectos fundamentales en la consolidación de la descentraliza­

ción, aparece el reto asociado con el fortalecimiento de las finanzas

territoriales, cuyo fin intermedio es el de garantizar su viabilidad-pjresu-

ju esta l.p sea, entidades que aseguremen el mediano y largo plazo, el

financiamiento_de.sus-gas.tos_deJ.uncionamiento-y.la^romocíón dd

desarrollo regional.

. < 4

Aún cuando resultan significativas las bonda­

des de la descentralización en Colombia, no se puede desconocer

que el sistema evidencia debilidades, por lo cual se hace necesario

proyectar reformas que permitan corregir el rumbo y subsanar los

errores que lo han desmedrado. En este sentido, el gobierno nacional

ha propuesto en los dos últimos años acciones dirigidas a recuperar

la viabilidad financiera de los entes territoriales. Por ejemplo, la pasa­

da Reforma Tributaria estableció a favor de los mismos, recursos por

concepto délsobretasa a la gasolina v al ACPMMgualmente.por medio

de le/Ley 54^se creó el Fondo Nacional de Pensiones Territoriales, ins-

trumento a partir del cual la nación concurrirá al financiamiento del

pasivo pensional de las entidades territoriales en la medida en que

éstas a través de un importante esfuerzo fispal, garanticen los recursos

complementarios; y con la sanción de la^ y 550 de intervención eco­

nómica, que propende poria.reacíÍMa£Íón.empresarjaLy-el-desarreHo

14

armónico territorial, dando posibilidad a los municipios y departa­

mentos de suscribir acuerdos de reestructuración con sus acreedores

para establecer una solución a la crisis fiscal y financiera.

Complementando lo anterior,en octubre del año

2000 se expidió^laLey6í| como instrumento dirigido.aJa_recuperación

^ e la viabilidad financigra de los departamentos y municipios, su obje

tivo es e.stablecer límites a los gastos de funcionamiento^e ¡os' entes

territoriales, situación que eventualmente permitirá generar un margen~ -

de ahorrp dirigido a la inversión. En cumplimiento de sus disposiciones

se obliga a éstos a qup<iio_destinen en sus labores admini.stratim^

^^rocráticas más de lo que reciben por rentas p ro p i^ ^

La Ley 617 del año 2OO0| estableció .para los

entes territoriales, metas de gastos acordes con los niveles de ingresos

corrientes de libre destinación que ^ ^ e r d f e a r y ^ sobre esta base

que los departamentos y/o municipios deben ajustar su estructura

financiera y por enpfe.su estructura administrativa, en la búsqueda de

una\gestión más económica v eficiep e.

Los gastos de funcionamiento de departamen­

tos, distritos y municipios que se ordena controlar con la Ley, deben ser

entendidos como aquellos estrictamente necesarios para el adecuado

y cabal cumplimiento de sus funciones y responsabilidades, es decir,

para el ejercicio de sus competencias administrativas y políticas.

Dichas competencias, que los entes territoriales colombianos deben

ejercer, comprenden un gran abanico de actividades que, poco a poco

y sin mayor precisión, han sido asignadas en una normatividad disper­

sa y poco coherente.

15

A manera de referencia y para tener en cuenta

qué aspectos debe ejercer el municipio adecuadamente.es necesario

considerar, como mínimo, las siguientes normas:

• Marco general de distribución de competencias:

^ L ey GOge 1993. Define el marco de distribución de competencias,

responsabilidades y recursos entre la nación y las entidades te játo-

ríales en los sectojfis de |sa^ ^ ^ ^ c a c ió^^ffl^potable y ^ ^ ea^

^míéñt^ásic<^^rí^nd^jagropecuario, entre otros.

• Salud:

0¿ ¿ ^ , e 1990. “Por medio de la cual se ffeorganiza^l Sistema

Nacional de Salud”.

Ley 100 de 1993. Por medio de la-cual-se^crea el Sistema de Seguri­

dad Social en Salud. <S~

• Educación:

^ |Ley 115 de 1994.Ley General de Educación,que establece l^reglas

para la prestación del servicio eduwtÍTO^rítÍ3ades autoriza^SpÍra

proveerlo, responsabilida^s de instituciones, docwítes y alumnos,

así como Indistintas modalidades del mismo.Además,señala la

organización pública y privada autorizada para la gestión educativa

y las competencias y fuentes financieras previstas para tal efecto.

• Recreación y Cultura:

ley 181 de 1995.Por medio de la cual se dictan disposiciones para el

fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo

libre y la educación física y se crea el Sistema Nacional del Deporte.

Ley 397 de 1997. Define las responsabilidades institucionales en el

16

sector de la cultura, la estructura encargada de su prestación y las

fuentes financieras dirigidas a su sostenimiento, así como las reglas

para elaborar el Plan de Cultura en los distintos niveles del gobier­

no, dirigido al cumplimiento de los objetivos asignados al sector.

• Medio Ambiente:J . ' í / t

Ley 99 de 1993. Organiza el Sistema Nacional Ambiental, las entida­

des nacionales y territoriales que lo conforman, así como las com­

petencias y responsabilidades, funciones de los entes territoriales

en la preservación ambiental.

• Sector ^ropecuario :

Ley 101 de 1993. Fija las disposiciones en materia de desarrollo

agrario.

• Transportee Infraestructura Vial:

Ley 105 de 1993. Hace la distribución de competencias entre los

tres niveles de gobierno, en materia de construcción, mantenimien­

to, inversión y administración de la malla vial del país.

• Servicios Públicos:

■^Ley 142 de 1994. Establece el régimen para la prestación de tos ser­

vicios públicos domiciliarios y dicta disposiciones concomitantes.

Ley 143 de 1994. Establece el régimen para generación, intercone­

xión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad

en el territorio nacional y la forma como concurren los municipios

para la prestación de este servicio.

17

Turismo:

Ley 300 de 1996. Dispone las reglas para el desarrollo de las activi­

dades que requiere el sector turismo, las cuales se distribuyen en

los tres niveles de gobierno.

• Orden Público:

Ley 418 de 1997. Prorroga la vigencia de disposiciones en materia

(6 de orden público, de intervención y control de autoridades nacio-

í nales sobre las finanzas territoriales y las causales para la destitu-

> ció n o suspensión de alcaldes por parte de gobernadores o

Presidente, tratándose de hechos relacionados con el objeto de

dicha ley.

' Materia fiscal y financiera

I Ley 358 de 1997.f i ja las disposiciones para el cálculo de ia capaci-

dad de endeu^miento.de las,entidades territoriales, así como los

lineamientos para el otorgamiento desautorización de endeuda-

rnjento y. adopción del-Plan.de.DesempeñQ.p.QLlajSDtidad territo-

rial.en caso de exceder los indicadores impuestos por ella.

Ley 488 de 1998. Por medio de la cual se expiden normas en mate­

ria tributaria y se dictan disposiciones fiscales de las entidades

territoriales.

Ley 549 de 1999. Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional de

Pensiones Territoriales.

Ley 550 de 1999. Ley de Reforma Económica.

18

Ley 617 del 2000 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de

1994, Decreto Extraordinario 1222 de 1986,se adiciona la Ley Orgá­

nica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras nor­

mas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas

para la racionalización del Gasto Público Nacional.

Ley 643 del 2000. Dicta disposiciones sobre el régimen de los jue­

gos de suerte y azar.

tsC

£

19

Capítulo II

CONTENIDO DE LA LEY 617

C on el fin de enfrentar I

la que atraviesan las finanzas públicas del país, el gobierno nacional

ha expedido un conjunto de medidas que buscan aliviar.en algún

modo el agudo déficit fiscal que presenta el Estado colombiano.

Dichas medidas han conribinado decisioneg de restriccim del-gasto

público, reformas tributarily y un estricto manejo monetario,así como

el establecimiento de la flotación del tipo de cambio.

Todas estas disposiciones afectan las variables

macroeconómicas y las decisiones financieras del Estado central,

pero éstas no sólo se han adoptado para tal nivel de la Administración

Pública. En efecto, también hacen referencia a las entidades territoria­

les, las cuales se consideran como uno de los factores que contribuye

a agravar la situación de las finanzas públicas consolidadas.

Colombia exhibió durante largos años, particu­

larmente las décadas de los setenta, ochenta y mediados dejos_noven-

ta, resultados ecpiiómicos y sociales,muy-buenos-para el estándar_de

los países latinoamericanos, en un contexto de baja volatilidad, con

un crecimiento promedio.del.4.5% y un aumento sostenido del ingre­

so per cdp/ía,amarrado a un progreso relativamente sólido en la lucha

contra la pobreza y el mejoramiento de las condiciones en la calidad

de vida'.

20

— T

Sin embargo, para il998|su déficit de Cuenta

Corriente estaba por encima del 5% delJ*lB,el más alto de la región y

su déficit fiscal,representaba también el 5% del PlB,el segundo en Lati­

noamérica después de Brasil. Aparte de eso, otros elementos contribu­

yeron al desequilibrio de los indicadores macroeconómicos que con

tanto orgullo el país había presentado en épocas anteriores. Inicial­

mente, estuvo la sobrevaluación de la tasa cambiaría, debida en parte

a la entrada de grandes flujos de capital registrados durante la apertu-

ra económica vivida en el país a comienzos de la pasada década; algu­

nos de estos capitales fueron repatriación de las ganancias de la droga, |t

otros llegaron atraídos por el boom petrolero y algunos se derivaron fi

del endeudamiento de algunas firmas colombianas.

Con relación a este fenómeno se empezaron a

generar políticas macroeconómicas deBanca.Cential-y-de4os.sucesi-“

vos gobiernos, tendientes a cumplir con el mandato constitucional de ,

rebajar la inflación, las cuales mostraron relativo éxito, pues las cifras [

muestran la disminución de los guarismos inflacionarios desde el3íl%_

en 1990 a 8.7% en el 2000'í

El segundo factor que tuvo gran impacto en el

manejo macroeconómico del país, fue el incremento. e^esiyo-deL

Gasto Público Nacional respecto del_PlB,, elcual ^ ó ^ representar

un 24% en 1990 a un 36% en 1998,debido,en gran medida,a las obliga­

ciones constitucionales que se le atribuyeron al gobierno central a par­

tir de 1991. al incremento de las transferendas-a-los-gobiemosJeeales

1 sin que se hicieran los ajustes necesarios en su-Dropie-gasto-vyQue

durante el período presidencial 94-98. los salarios de los empleados

' 'Á públicos se incrementaron alrededor de un 70%l ^ - —

21

Todos estos factores generaron un desbalance

financiero del Estado aún mayor del que se venia-presentando, situa-

ción que se sumó a otras de carácter más estructural,motivando la ten­

dencia negativa del crecimiento de la economía nacional y el

aumento vertiginoso del desempleo, para llevar a Colombia a un pro­

fundo estancamiento.

Ahora bien,a fin de que las políticas públicas y el

aparato estatal contribuyeran a la solución de estos problemas con el

desarrollo y el fortalecimiento de una gestión más eficiente, se fue redi­

señando gradualmente el Estado, replanteand.o.garacteristicas históricas

como el intervencionismo, la centralización y la discrecionalidad.Domn

^ \ modelo que otorgáse más autonomíaJiscaLv_administrativa.aJas_entida-

nes territoriales y.propÍGÍara-la-respQnsabilidad^el-controLy-elprincipiQ

^ [de compe^ividad v sostenibilidad_dentro de éstas.

I Los noverita|fueron una década de grandes refor­

mas a la estructura económica del país. Durante los primeros años,

dichas reformas se concentraron erpjiberalizar los mercados de b ie n e s j^

capitales y trabajo 0iberación comercial, nuevo régimen de inversión

extranjera y reformas laboral, cambiaría y financiera), a modificar elj

manejo macroeconómico que presentaba el país (reformas a la Banca

Central,al régimen de política fiscal,incluyendo las reglas que regían ej

endeudamiento público^.a transformar las instituciones de seguridad

social y a cambiar la estructura del sector público.

De este último aspecto pueden destacarse las

reformas administrativas que llevaron a cabo varías entidades estatales,

los procesos de privatización de algunos servicios y los cambios regu-

22

latones que se realizaron para mejorar la eficiencia en la gestión, per­

mitir la participación del sector privado en algunos campos tradicio­

nalmente reservados a lo público, la promoción de la participación

ciudadana y la combinación de arreglos institucionales que propicia­

ran la eficiencia y la eficacia.

I 'EHédiseño estatal de la última década se enmar- L U-

có en lá^Constitución Fblítica de 1991 y en susdésarrollos legale^ (parti­

cularmente la Ley 60),los cuales reafirmaron y delimitaron gran parte del

proceso descentralizador que actualmente vive el país, distribuyendo

competencias entre las.entidades territoriales.vJa nación en materia de

manejo de los recursos.oermitiendo a las entidades territoriales adminis- ( ^ ^— —

trar autónomamente sus ingresos y asignar sus gastos, y delegando a su t

vez obligaciones en cuanto al control y la planeación, entre otros facto- j res, en materia tributaria y de inversión y distribución del gasto.

Por otra parte, el proceso de descentralizaciómj

quiso incentivar el esfuerzo fiscal de las entidades territoriales para dis

minuir su dependencia de recursos financieros con respecto al nivel

central. Sin embargo, por mandato constitucional las transferencias cre­

cieron a una tasa que excedió notoriamente el incremento de sus pro­

pios ingresos, generándoles un mayor grado de dependencia frente a

los recursos provenientes del Presupuesto Nacional que,por demás, no / ™

han sido suficientes para mantener saneadas las finanzas de los muni­

cipios, las cuales se han deteriorado de manera sustancial.

íírm a<v

gAfOfíío

Esta coyuntura propició un debilitamiento de

las finanzas públicas territoriales, todo lo contrario a lo esperado, por

éllo el nivel central (tanto ejecutivo como legislativo) se ha visto en la

23

necesidad de formular mecanismos de control y agilización en el

manejo de estos recursos y del proceso descentralizador en sí; por

ende, ha formulado normas dirigidas a sanear fiscalmente a los entes

territoriales y que,a su vez, les permitan una viabilidad administrativa y

financiera, justificando incluso su existencia y autonomía a futuro.Tal

es el caso de la Ley 617 de 2000, por la cual se reforma la Ley 136 de

1994, el Decreto 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presu­

puesto, el Decreto 1421 de 1993,se dictan otras normas tendientes a for­

talecer la descentralización y se dictan normas para la racionalización

del Gasto Público Nacional.

Las altas tasas de endeudamiento, los elevados

gastos de funcionamiento y la acumulación de pasivos laborales de las

entidades territoriales, conllevaron a un desajuste en sus estructuras

financieras®. Por este motivo el gobierno impulsó la Ley 6j7,corriente-

mente conocida como el Ajuste Fiscal de las Entidades Territoriales,

con el propósito de atacar desde sus causas la crisis de las finanzas

municipales.

La Ley establece los criterios generales para la

categorización,de-las entidades4erritoriales. Para lo cual se observan

tres aspectos;.su capacjdad de gestión administrativa y fiscal,su poblar

ción y los lo ^ s o s CQrriente^de.LibxeJD.estinación-lCLDr, aunque en

la práctica sólo se tienen en cuenta loVcios últimos.

La definición de los ICLD, que la Ley establece

como los ingresos corrientes de las entidades territoriales, excluidas las

rentas de destinación específica, entendiendo por éstas las destinadas

por Ley o acto administrativo a un fin determinado, además de ser un

24

factor de categorización de las entidades territoriales, también se consti­

tuye en el elemento central que define los montos máximos de gastos de

funcionamiento de las mismas, de las contralorías y de las personerías.

Para el caso de los municipios, la Ley establece

que cuando éstos, de acuerdo a su población, deban clasificarse en

una categoría, pero sus ICLD difieran de lo consignado en ella, dicho

proceso se realizará atendiendo al monto de los ingresos referidos.

En lo relacionado con los gastos de funciona­

miento de las entidades territoriales (municipios,distritos y departamen­

tos), la Ley establece que su financiación depende exclusivamente de

sus ICLD. Es decir, deben ser suficientes para cubrir sus necesidades de

gastos de funcionamiento y financiar parte de la inversión pública.

En el caso de los municipios y distritos se esta-i

blece el siguiente tope para los gastos de funcionamiento; categoría^

especial 50%, primera 65%,segunda y tercera 70%,y 80% para los muni

cipios de categorías cuarta, quinta y sexta. Se establece un período de

transición del año 2001 a 2003,con el propósito de ajustar paulatina-.^

mente los gastos en todos los municipios que a la fecha superen los\

límites establecidos.

- i

Cuando los municipios o distritos no puedan

cumplir dichos límites, deberán adelantar durante una vigencia fiscal un

j^nrograma de saneamiento para alcanzar los porcentajes establecidos. Si

al término de la aplicación del programa de saneamiento fiscal no

logran cumplir con los límites establecidos, tienen la posibilidad de apli­

car un nuevo plan de ajuste. Si definitivamente no pueden alcanzar los

25

porcentajes consignados en la Ley la Asamblea Departamental, por ini­

ciativa del gobernador,determinará la fusión del respectivo municipio o

distrito.Caberesaltar que antes de la expedición de esta Ley,la supresión

de municipios era de carácter opcional.

Se establece que los gastos de personal docen­

te y del sector salud que se cancelen con ICLD en un departamento,

distrito o municipio y que no se extingan en una vigencia, sólo

podrán seguirse financiando con este tipo de ingresos.

Los gastos de los concejos no pueden superar el

valor total correspondiente a los honorarios que se causen por el núme­

ro de sesiones autorizado en la presente Ley Fbr lo demás, los honorarios

de los concejales por sesión serán como máximo el equivalente al 100%

del salario diario que corresponda al Alcalde. A su vez, el número de

sesiones se restringe de acuerdo a la categoría en la cual se encuentre

ubicado el municipio. De otra parte, se establece que los miembros de

las juntas administradoras locales no recibirán remuneración alguna.En

relación con los gastos del concejo, distintos a los honorarios de los con-

cejales,sólo pueden alcanzar el 1.5% de los ICLD.

Se suprimen las contralorías en los municipios

y distritos de segunda categoría con menos de 100.000 habitantes y

en los de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta. En éstos, la vigilan­

cia de la gestión fiscal recaerá sobre la Contraloría Departamental y

el Personero ejercerá las funciones de Veedor del Tesoro Público.

En las contralorías que no supriman los gastos

de funcionamiento, se asigna un porcentaje de los ICLD del respectivo

26

municipio, más una cuota de fiscalización, calculada sobre el monto

de los ingresos ejecutados por sus entidades descentralizadas. De igual

forma, se dispone que los gastos de las personerías correspondan a un

porcentaje de los ICLD. Además, se establece que el salario de los con­

tralores municipales, distritales y personeros no podrá superar el del

Alcalde de cada entidad territorial.

Cuando en una vigencia fiscal el recaudo efectivo

de los ICLD resulte inferior al que se determinó como base de los gastos,

los recortes, aplazamientos o supresiones que se realicen afectarán pro­

porcionalmente a todas las secciones que conforman el presupuesto.

Además, la Ley prohíbe al sector central, depar­

tamental, distrital o municipal realizar transferencias de recursos a

empresas de licores, loterías, empresas prestadoras de servicios de

salud (declarándose inexequible para este tipo de entidades, por cuan­

to es función constitucional del municipio hacerse cargo de las trans­

ferencias destinadas a financiar el régimen subsidiado de salud, tal

como lo establece la Ley 100) y a las entidades de naturaleza financie­

ra propiedad del departamento, distrito o municipio o con participa­

ción mayoritaria de ellas. Se exceptúan las transferencias ordenadas

por Ley Así mismo, las empresas arriba mencionadas que generen pér­

didas durante tres años consecutivos, se considerarán no viables y

deberán liquidarse o enajenarse la participación estatal en ellas.

En lo relativo a la creación de municipios, se

imponen condiciones más severas en tanto la población y los ICLD

requeridos. Se exige que los municipios a crear garanticen ICLD anua­

les como mínimo de 5.000 salarios mínimos mensuales vigentes duran­

27

te un período no inferíor a cuatro años. Se establecen dos excepciones:

cuando el Presidente de la República considere la necesidad de su

creación por razones de defensa nacional,o en el caso de corregimien­

tos creados por el gobierno nacional antes de 1991 en zonas de fronte­

ra, siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio.

También otorga autorización a los municipios

para la celebración de contratos entre sí, con los departamentos, la

nación o con las entidades descentralizadas para la prestación de ser­

vicios a su cargo, para la ejecución de obras o para el cumplimiento de

tareas administrativas, con el objeto de hacer más eficiente su gestión

y lograr ahorros en los gastos fijos y administrativos atinentes a la ejecu­

ción directa de este tipo de funciones municipales.

Para la implantación de programas de sanea­

miento fiscal y fortalecimiento institucional, la Ley las faculta, al igual

que a sus entes descentralizados para contratar créditos blandos con

entidades financieras de redescuento; se establece que ninguna de

estas últimas pueda otorgar crédito a las entidades territoriales que

incumplan los límites en el gasto público. Se obliga igualmente a los

municipios, distritos y departamentos,en coordinación con el Departa­

mento Administrativo de la Función Pública, a implementar planes

para la adaptación de las personas que tengan que ser desvinculadas

como resultado de la ejecución de los programas de reestructuración

y ajuste de las plantas de personal. Estas políticas deben traducirse en

programas de capacitación, préstamos y creación de cooperativas.

Por último, la Ley suprime la obligación de con­

tar con unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u ofi-

28

ciñas para el cumplimiento de las siguientes funciones: políticas de

vivienda de interés social, medio ambiente, control interno,atención de

quejas y reclamos, asistencia técnica agropecuaria, promoción del

deporte, tránsito, mujer y género, primera dama, información y servi­

cios a la juventud, casas de cultura, consejerías y veedurías. Dispone

que las mismas sólo se podrán crear cuando los recursos sean sufi­

cientes para financiar su funcionamiento. De todas formas, cuando no

existan dependencias directamente creadas para tales propósitos, las

competencias deben ser asumidas por dependencias afines, pues lo

que sí es obligatorio es el cumplimento de las funciones constitucio­

nales y legales asignadas a los municipios.

La Ley fortalece los mecanismos e instrumentos

que tienen como fin el recuperar la moral en el ejercicio de la función

pública en las entidades territoriaies, por lo cual amplía las causales

de pérdida de investidura para los integrantes de los concejos munici­

pales y asambleas departamentales, las cuales, además, se hacen

extensivas a los miembros de las juntas administradoras locales.

Del mismo modo, determina ampliar las inhabi­

lidades e incompatibilidades de los servidores públicos territoriales. De

forma concreta buscaba implantar un régimen de inhabilidades más

severa para los gobernadores y alcaldes que para otros servidores

públicos, con relación al período de impedimento para participar

como candidatos en contiendas electorales posteriores al ejercicio de

su cargo, disposición que obviamente fue declarada inconstitucional.

Además de lo antes expuesto, la Ley incluye

reglas particulares para los departamentos y para el Distrito Capital,en

29

pos de la eficiencia fiscal-financiera y de la transparencia en la gestión

de las entidades territoriales. No obstante, es evidente que el efecto

importante de la aplicación de la norma se centra en los ajustes que

deben realizar departamentos, distritos y municipios en sus renglones

presupuéstales de ingresos propios y de gastos de funcionamiento.

30

Capítulo III

INGRESOS MUNICIPALES Y PEREZA FISCAL

E n relación con el comportamiento de las

finanzas de las entidades territoriales, subsisten serios interrogantes

con respecto al esfuerzo fiscal local, tanto en términos del mejoramien­

to del recaudo de los recursos propios como en lo concerniente a la

racionalización del gasto. Aunque la información disponible no es sufi­

cientemente demostrativa, algunas indagaciones realizadas sobre el

particular parecerían concluir que todavía los municipios no aprove­

chan plenamente su potencial fiscal y que persisten serios problemas

en materia de planeación, programación de la inversión, formulación

de proyectos, control y evaluación.

La posición generalizada sobre el tema consiste

en señalar que los gobiernos locales en Colombia, especialmente los

más pequeños presentan un reducido esfuerzo fiscal o una disminución

en su crecimiento, situación que se debe en gran parte al efecto de las

transferencias sin contrapartida. En particular, esta posición la han sus­

tentado varios autores que en gran medida aceptan los planteamientos

formulados por la Misión para la Descentralización dirigida por Eduar­

do Wiesner*.

Al observar las cifras sobre el comportamiento

de los recaudos tributarios de los municipios,dicho estudio encuentra

que éstos han presentado un crecimiento significativo del 6.4% anual

en términos reales, entre 1980 y 1990. Sin embargo, un análisis de los

31

ingresos tributarios per capita muestra que, por una parte, los valores

recaudados son extremadamente bajos en su conjunto y, de otra, la

situación de algunos municipios específicos muestra un desempeño fis­

cal preocupante (por ejemplo, municipios con población superior a

50.000 habitantes con ingresos tributarios per cdp/tó inferiores al prome­

dio de los municipios con menos de 20.000 habitantes).Para Wiesner es

evidente que la presencia de una transferencia automática ha conduci­

do a una situación de pereza fiscal e indolencia en el gasto, debido al

hecho de que los gobernantes locales prefieren dejar de lado cualquier

esfuerzo tributario por los costos políticos que este tipo de medidas aca­

rrean y, además, por cuanto en su interpretación, tienen el gran margen

que representan las transferencias para financiar la ineficiencia.

Otros autores concuerdan en mayor o menor

grado con la tesis de la existencia de pereza fiscal. A pesar de que

encuentran que no es posible probar mediante modelos econométri-

cos su existencia en los gobiernos municipales, sin recato alguno afir­

man que éste es un fenómeno que se está presentando y que podría

incrementarse.

La excepción más notable a esta posición gen­

eralizada la constituye González', quien sostiene que la evidencia

disponible es todavía muy pobre para establecer una relación causal

entre transferencias y disminución del esfuerzo fiscal local, y que se

minimiza la importancia de otros factores que pueden estar incidien­

do en dicha relación.

A esta opinión cabe agregarle que, como varia­

bles de las finanzas municipales,las transferencias y el esfuerzo fiscal tie-

32

nen una característica que las diferencia de manera esencial, la cual es

preciso considerar cuando se trata de relacionarlas. En efecto, mientras

el esfuerzo fiscal es una variable cuyo comportamiento depende casi

por completo de las decisiones de las autoridades municipales, las trans­

ferencias son en lo fundamental independientes de dichas decisiones,y

su monto, así como su distribución entre las localidades, son definidas

por normas de carácter nacional y por entidades del mismo orden.

La evidencia disponible apunta a la presencia de

problemas en materia de esfuerzo fiscal, pero al mismo tiempo demues­

tra que no es posible establecer una relación automática entre transfe­

rencias sin contrapartida y pereza fiscal de los gobiernos locales. De

hecho, las propias cifras de Wiesner señalan la existencia de notables

diferencias entre municipios con características similares, lo que hace

pensar que hay fuerzas opuestas al efecto negativo que se supone gene­

ra el esquema de transferencias vigentes. Considerando que a corto

plazo no es previsible un cambio en la modalidad de transferencias a

los gobiernos locales, adoptadas a nivel constitucional, resulta muy

importante explorar los factores y mecanismos que han conducido a

que ciertos municipios mantengan un crecimiento real de sus ingresos

propios a pesar de los aumentos sustanciales en las transferencias.

El debate sobre el esfuerzo fiscal se caracteriza

por el rasgo particular de utilizaren la mayoría de los casos, variables o

indicadores indirectos con los cuales se trata de efectuar aproximacio­

nes a la variable objeto de estudio.

El esfuerzo fiscal depende de la relación entre el

recaudo efectivo y la capacidad fiscal del municipio la cual, a su vez.

33

depende de su base económica. Según la teoría fiscal, el desempeño

económico (crecimiento o recesión) exige un determinado comporta­

miento del sector estatal (más o menos provisión de servicios públi­

cos, entendidos éstos en su acepción más amplia) y, por ello, que los

agentes económicos, según los resultados de sus respectivas activida­

des, estén en disposición de contribuir (con mayores o menores

impuestos) para sufragar dichos gastos.

Así, la posibilidad de incrementar los ingresos tri­

butarios no es ilimitada, pues está condicionada por el desarrollo de la

estructura productiva y por la cantidad y calidad de los servicios públi­

cos prestados por el ente estatal. El contribuyente no está dispuesto a

incrementar su tributación cuando su entorno económico se encuen­

tra en recesión o cuando no está satisfecho con los servicios estatales y,

por ende, el gobierno no puede considerarlo como un barril sin fondo

al cual acudir cada vez que requiera recursos adicionales.

La variable clave de la discusión es la capaci­

dad fiscal. Ella precisamente es la que, con base en el examen de la

estructura económica y de su comportamiento, permite establecer un

escenario de posibilidades impositivas para la adecuada prestación

de los servicios públicos. La política tributaria debe preocuparse

entonces de dos problemas: la determinación y la actualización de la

capacidad fiscal®.

Sin embargo, en torno al debate sobre esfuerzo

fiscal, no se realiza,en la práctica,un cuidadoso análisis de la capaci­

dad fiscal sino que,en general,se considera como un dato de entra­

da. Se utilizan indicadores como la tasa de crecimiento real de los

34

ingresos tributarios, los ingresos tributarios por habitante o la tasa de

dependencia con respecto a las transferencias nacionales, medidas

todas que aunque sirven para conocer el comportamiento tributario

de un municipio no determinan concretamente su esfuerzo. En efec­

to, el hecho de que un municipio haya aumentando de manera signi­

ficativa su recaudo tributario no necesariamente denota la ausencia

de pereza fiscal, por cuanto no informa sobre la relación entre la evo­

lución de la capacidad fiscal y la tasa de crecimiento de la base eco­

nómica. Un crecimiento de la base económica siempre se refleja en

el incremento del recaudo, pero éste puede no resultar de acciones

que de manera permanente deba realizar una administración muni­

cipal por actualizar los censos de contribuyentes. Así, incluso un

aumento de los ingresos tributarios en determinados momentos

puede ser simultáneo con una situación efectiva de pereza fiscal de

un municipio.

De igual forma, el ingreso tributario por habitan­

te puede estar escondiendo diferencias sustanciales én la base econó­

mica y, por ende, en la capacidad fiscal de dos municipios con

población similar.O puede producirse un fenómeno de aumento en la

tasa de dependencia, a pesar de incrementos en el esfuerzo fiscal, por

el hecho de que las transferencias crezcan a una tasa real muy superior

a la de los ingresos tributarios. Lo preocupante de ello es que quienes

utilizan este tipo de indicadores no hacen explícitas las limitaciones

que éstos tienen cuando exponen sus conclusiones y pretenden que

ellas sean acogidas como sustento para la formulación de políticas

públicas y las normas, las cuales, en general,son adoptadas con urta

cobertura global y homogeneizante que tiene efectos tan diversos

como diverso es el espectro de municipios del país.

35

Es cierto que puede argumentarse que la utiliza­

ción de este tipo de indicadores indirectos se debe a la dificultad para

disponer de información confiable sobre las bases económicas de los

municipios colombianos y sobre su evolución, lo cual es un evidente

obstáculo para las mediciones del esfuerzo fiscal. Es conocido que la

producción de información estadística consolidada con que cuenta el

país es bastante limitada y que dicha limitación es aún más preocu­

pante desde mediados de la década anterior, cuando se dio inicio al

proceso de descentralización.

Para el tema que interesa en esta discusión,

Colombia escasamente cuenta con la medición de la tasa de creci­

miento del PIB nacional. No existe una estimación del PlB,ni de su cre­

cimiento en cada uno de los municipios colombianos con base en la

cual se pudiera realizar un cálculo de sus capacidades fiscales. Sin

embargo, esto no es obstáculo para tener siempre presente que dicho

cálculo y su actualización es uno de los componentes fundamentales

del esfuerzo fiscal de cualquier división político-administrativa. Quie­

nes argumentan la existencia de pereza fiscal en los municipios no se

han preocupado siquiera por indagar en cuántos y cuáles de ellos se

ocasiona, ni por cuáles son los resultados de la tarea de actualización

catastral que pretende acercar la base gravable del impuesto predial al

avalúo comercial de las propiedades inmuebles, lo cual si bien es ape­

nas uno de los estimativos de la capacidad fiscal de una localidad, es

lo mínimo a tener en cuenta para hablar con alguna propiedad sobre

esfuerzo fiscal.

Dejando de lado las dificultades de tipo estruc­

tural presentes en la información estadística colombiana, las propias

36

cifras utilizadas por los defensores de la relación causal entre transfe­

rencias automáticas y reducción del esfuerzo fiscal, muestran que ésta

no aparece en forma automática y que es preciso explorar otros facto­

res. A un nivel muy agregado, al examinar el comportamiento de los

ingresos tributarios entre 1980 y 1990,Wiesner encontró que los corres­

pondientes al nivel municipal eran los de mayor crecimiento real en

dicho período: 6.4%, frente a un 3.7% de los tributos nacionales,2.9% de

los departamentales y un crecimiento promedio del PIB del 3.0%.

Adicionalmente, este elevado crecimiento se

produjo en todas las categorías, estando entre las más altas las corres­

pondientes a los municipios con menor población. En el grupo de

municipios con más de 500.000 habitantes el crecimiento promedio

anual fue del 4.6%,en el grupo de 200 a 500 mil habitantes del 5.9%,en

el de 100 a 200 mil habitantes del 10.9%, en el de 50 a 100 mil habitan­

tes del 5.1%, en el de 20 a 50 mil habitantes del 6.8% y en el grupo de

menos de 20 mil habitantes del 6.4%. El promedio anual para el total

fue de 5.4% entre 1980 y 1989.

De otra parte, las cifras utilizadas para eviden­

ciar los problemas de esfuerzo fiscal -la comparación entre tasas de

crecimiento real e ingresos tributarios pe r capita entre municipios-

muestran, a su vez, que no existe la relación causal automática. Efecti­

vamente, al examinar el comportamiento de los 50 municipios con

mayor población se observó que frente a un promedio de crecimiento

real del 4.9%, las cifras varían desde un máximo del 23.8% hasta decre­

cimientos del 14.7%. Municipios con población similar presentan tasas

de crecimiento muy diferentes. Igual ocurre con el ingreso tributario

por habitante de los municipios con mayor población,el cual frente a

37

un promedio de $6.910.9 arroja variaciones desde un máximo de

$17.839.7 hasta un mínimo de $119.3, en el año de 1989. Nuevamente,

municipios con población similar tienen ingresos por habitante muy

diferentes. Sin considerar los problemas derivados de la carencia de

información sobre sus bases tributaricis, resulta claro que los munici­

pios tienen variados comportamientos en cuanto a su esfuerzo fiscal:

frente al mismo incentivo -un aumento sustancial en las transferen­

cias-, han reaccionado en forma diversa. No en todos los casos las

administraciones se han conformado con los recursos nacionales y no

en todos los casos han abandonado cualquier esfuerzo tributario por

no enfrentar el rechazo de los electores.

La mayoría de autores que trabajan el tema de

las finanzas departamentales y municipales lo hacen desde una pers­

pectiva de las finanzas públicas nacionales y asumen, igualmente,que el

comportamiento más racional y quizá el único de los gobernantes loca­

les, consistiría en abandonar cualquier esfuerzo por mejorar los tributos

propios. Esta hipótesis desconoce que, conjuntamente con el aumento

de las transferencias nacionales,se introdujeron otras medidas que gene­

ran incentivos para una mejor gestión local y en consecuencia, para un

fortalecimiento de los recursos propios.

Evidentemente, la descentralización comprende

un paquete de reformas en materia política, de transferencia de funcio­

nes y fiscal. En especial la elección popular de alcaldes por períodos

fijos, las normas sobre participación ciudadana y el traslado de respon­

sabilidades, conducen al surgimiento de gobiernos locales más compro­

metidos y responsables con el desarrollo de sus territorios, en

comparación con la situación anterior®. Los nuevos alcaldes adquieren

38

compromisos con sus electores en temas y áreas muy concretas, lo cual

se traduce inexorablemente en la necesidad de fortalecer sus recursos.

Es claro que los alcaldes electos han tenido incentivos para aumentar

sus propios recursos, a pesar del aumento en las transferencias. En qué

grado han utilizado su capacidad fiscales aún materia de investigación.

El esfuerzo fiscal puede apreciarse también en

términos del mejoramiento del gasto, tal como ha sido planteado por

Wiesner. Sobre el particular se cuenta con alguna evidencia contra­

dictoria que está reclamando la realización de investigaciones

sistemáticas.

Un resultado importante y obvio de la descentra­

lización, lo constituye el aumento de la inversión por parte de los gobier­

nos municipales: de representar el 18% del total del gasto en 1980,

alcanzó el 42% en 1990 para el conjunto de municipios y la participa­

ción actual debe ser mucho mayor.Así mismo,el incremento en la inver­

sión se ha visto acompañado de mejoramientos en la cobertura de los

servicios, en aumentos sustanciales en las obras realizadas y en una

mayor satisfacción de las comunidades, en comparación con el período

previo a la elección popular de alcaldes‘“.Sin embargo, no se dispone de

información suficiente y adecuada sobre la eficiencia en la utilización

de los recursos y los pocos datos encontrados señalan grandes deficien­

cias en cuanto a las actividades de programación de la inversión y for­

mulación de proyectos, en un contexto de esfuerzos de mejoramiento.

El marco general del proceso de descentraliza­

ción ha creado incentivos y posibilidades para una mejor gestión local

que involucre tanto el fortalecimiento de los recursos propios como el

39

óptimo uso de los disponibles. El surgimiento de administraciones

locales más responsables hacia sus comunidades ha sido uno de los

principales efectos de dicho marco general y, a su vez, una de las cau­

sas para el fortalecimiento del esfuerzo fiscal.

El nivel nacional puede contribuir al afianza­

miento de estas tendencias cumpliendo con las funciones asignadas a

fin de exigir la responsabilidad local hacia arriba. Efectivamente, el

Decreto 77 de 1987 ordenó la elaboración de un programa de inversio­

nes en el cual se especificara la utilización de los recursos de transfe­

rencia como un mecanismo de rendición de cuentas; la Constitución

de 1991 determinó que las autoridades locales:

Debenan demostrar a los organismos de evaluación y control de resulta­dos la eficiente y correcta aplicación (...)

De las transferencias,y la Ley 60 de 1993 mantu­

vo, con el mismo propósito, la obligación de elaborar y aprobar un Plan

de Inversiones. Paradójicamente, la nación,a pesar de su preocupación

por el uso de los recursos y la desconfianza con respecto a la capaci­

dad local, no ha sido capaz de poner en funcionamiento un programa

eficaz de seguimiento y evaluación de las transferencias locales. Como

resultado,casi quince años después de iniciado el proceso de descen­

tralización territorial no se cuenta, siquiera en términos financieros,

con información medianamente buena sobre la forma en la cual han

utilizado los municipios dichos recursos y su impacto en materia de

cobertura de los servicios públicos y sociales.

Complementar la responsabilidad hacia abajo,

hacia los electores, con la responsabilidad hacia arriba, hacia la

40

nación, puede ser una herramienta muy eficaz para presionar cambios

positivos en la gestión.Concebida como un instrumento de competen­

cia entre los gobiernos locales, serviría para incentivar su mejoramien­

to mediante la comparación con el desempeño de sus vecinos y.

además, arrojaría información útil para las políticas de descentraliza­

ción y fortalecimiento institucional.

41

Capítulo IV

LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y SUS POSIBILIDADES DE REDUCCION

E n los municipios pequeños, aquellos queI

corresponden a las categorías cuarta, quinta y sexta, la mayor propor­

ción, tanto de los ingresos como de los gastos,se determina de manera

exógena,casi siempre por el nivel central de la Administración Pública

a través del ordenamiento constitucional, o por las Leyes, decretos y

normas de origen nacional y de cubrimiento para todo el país.

Para los ingresos, la mayor parte de las rentas

locales en este tipo de municipios, la constituyen las transferencias

recibidas desde el nivel nacional. El segundo rubro en importancia de

los pequeños municipios colombianos está configurado por los ingre­

sos tributarios derivados de los impuestos a ellos cedidos por el gobier­

no nacional en ejercicio de su competencia legislativa. Al respecto,

debe reiterarse que las entidades territoriales del país no tienen com­

petencias legislativas y por esa razón no pueden crear impuestos, cir­

cunstancia que pocas veces es tenida en cuenta cuando se les realizan

exigencias de esfuerzo fiscal.

Otro ingreso de importancia para algunos muni­

cipios es el de las regalías a las que tienen derecho aquellos en cuyos

territorios se encuentran ubicadas zonas de explotación de hidrocar­

buros o de minería, los municipios portuarios y los que cuentan con

redes de oleoductos dentro de su jurisdicción.

42

Por otro lado, aunque normativamente ya fueron

abolidos, los otros recursos de significación que percibían los peque­

ños municipios del país eran aquellos provenientes de los fondos de

cofinanciación, los asignados por el Presupuesto Nacional con la

intención de inducir mediante incentivos financieros a las entidades

territoriales a desarrollar planes y programas concordantes con los

definidos en el Plan Nacional de Desarrollo y que,en últimas,se convir­

tieron en una bolsa por la cual competían los departamentos y munici­

pios con el objeto de incrementar sus disponibilidades de recursos, a

través de la presentación de proyectos considerados “meritorios” por

los entes cofinanciadores. Es de señalar, no obstante, que a pesar de su

abolición normativa estos recursos siguen siendo una importante fuente

de financiamiento para aquellos municipios que han logrado acceder a

recursos nacionales por las diversas vías en que.de manera subrepticia,

se siguen ejecutando los llamados “auxilios pariamentarios”.

Otro rubro de las finanzas municipales está

representado por los recursos de capital compuestos por el crédito, la

venta de activos, los rendimientos financieros y los recursos del balan­

ce. En teoría, el endeudamiento de las entidades territoriales debería

regularse por el mercado financiero, en tanto dicho sector tiene la posi­

bilidad de asumir los riesgos inherentes a las actividades crediticias

con base en su examen de los flujos financieros de las entidades terri­

toriales. No obstante, el Estado, por medio de la Ley 358, tuvo que inter­

venir para frenar el excesivo endeudamiento que presentaron en

determinados momentos algunas de ellas. Aunque esta medida se jus­

tificó por parte del gobierno presentándola como efecto de una

supuesta actitud irresponsable de las autoridades territoriales, también

debe considerarse que tal situación es consecuencia de la ventajosa

43

práctica consuetudinaria ejercida por las entidades bancarias colom­

bianas que,en contra de lo que reza la teoría financiera,otorgan crédi­

tos a aquellos clientes que en sus solicitudes demuestran de manera

fehaciente que garantizan la cancelación completa del capital y de los

intereses en algún momento. Para el caso de los pequeños municipios,

el acceso al crédito de los bancos se facilitó enormemente no tanto

por el análisis realizado acerca de sus flujos financieros,como debería

haber sido,sino por la seguridad que las entidades prestamistas tenían

de que en cualquier evento fortuito, tarde o temprano tales créditos

tendrían garantía por parte del Presupuesto Nacional.

Pbr último, los recursos municipales se comple­

tan con los recursos no tributarios derivados de tasas, tarifas, derechos

y multas primordialmente, los cuales, en general no son representativos

dentro del conjunto de los ingresos propios y mucho menos en el Pre­

supuesto Municipal.

Así las cosas, las capacidades de las entidades

territoriales para incrementar sus ingresos, en términos de la autono­

mía con que cuentan para tomar decisiones al respecto, son bastante

limitadas, aunque ello sea muy pocas veces reconocido o aceptado.

Sobre los ingresos provenientes de las transferencias y de las regalías,

las entidades territoriales no tienen incidencia alguna distinta a la

eventual discusión sobre su correcto cálculo y giro por parte de la

nación. Sus posibilidades de acceso al crédito llegan hasta el marco

definido por la Ley de Endeudamiento Territorial. Las atribuciones de

los municipios en materia tributaria se reducen,por un lado,a la selec­

ción de una tasa impositiva dentro de los rangos predeterminados por

la Ley reguladora de los impuestos cedidos a los municipios,y por otro,

44

a los aspectos directamente referidos a la administración tributaria.

Sólo son estos aspectos los que pueden pretenderse cubrir con lo que,

en el caso de los municipios menores, pomposamente se denomina

reforma tributaria. Finalmente, los únicos rubros sobre los cuales

podría afirmarse que existe total autonomía de manejo por parte de

los municipios, son aquellos que abarcan los ingresos no tributarios

diferentes a las transferencias y regalías, es decir, las tasas, tarifas, dere­

chos y multas.

Por el lado de los gastos la situación no es muy

diferente en cuanto a las posibilidades reales por parte de los munici­

pios de definir autónomamente sus rubros y magnitudes. El monto de

recursos girados por la participación de los municipios en los ingresos

corrientes de la nación no sólo está determinado por instancias diferen­

tes a las autoridades municipales,sino también su utilización. La Ley 60

señala porcentajes fijos de la transferencia que deben ser gastados en

determinados sectores, el porcentaje de inversión obligatoria en otros

sectores y el porcentaje que puede ser asignado a funcionamiento o

inversión según decisión adoptada por las autoridades municipales. Las

regalías y los recursos de cofinanciación son de obligatoria inversión, y

los recursos generados por Ingresos tributarios, multas, tasas, tarifas y

derechos, son de libre destinación en el sentido que sobre ellos existe

capacidad autónoma de los municipios para realizar gastos.

Sin embargo, es pertinente considerar que los

municipios deben destinar sus gastos, tanto de funcionamiento como

de inversión, al cumplimiento de las funciones y competencias a ellos

asignadas en el reparto de atribuciones y responsabilidades de cumpli­

miento de los fines sociales y políticos del Estado colombiano. Éstas

E■O

45

tienen que ver con un gran número de tareas que abarcan desde las

funciones de ejecución de la inversión requerida para el logro de las

condiciones mínimas de existencia a las que tienen derecho los

colombianos cobijados por el ordenamiento constitucional expedido

en 1991,héista las labores meramente administrativeis que se traducen

en la atención al ciudadano para efectuar trámites y procesos que se

derivan de sus derechos y deberes frente al Estado.

En este aspecto debe tenerse en cuenta que,

desde sus inicios, el proceso de descentralización del Estado colom­

biano ha asignado de manera persistente un gran número de compe­

tencias y responsabilidades a los municipios del país, delegándoles la

mayor parte de las competencias de inversión en materia del desarro­

llo social y buscando algún grado de precisión en lo referente a educa­

ción, salud, saneamiento básico, recreación, deporte y cultura, y de

manera mucho menos clara en otros sectores como el agropecuario,el

de vías y equipamiento urbano.

Por su parte, la carga administrativa del munici­

pio también se ha ensanchado de manera protuberante. Las decisiones

fragmentadas y de tipo sectorial que caracterizan el desarrollo norma­

tivo de la descentralización han conducido a que cada entidad la

asuma, así como la asignación de funciones a los municipios, como si

éstos fueran unidades propias, a las cuales se les puede adicionar tare­

as, responsabilidades y controles cual si fueran dependencias descon-

centradas.Así,coinciden dos tendencias que han traído consecuencias

perversas sobre las relaciones entre los diferentes niveles de la Admi­

nistración Pública, es decir, las relaciones intergubernamentales. La pri­

mera se deriva del nivel nacional y se concreta en la pretensión de las

46

entidades de tal nivel, de considerar al municipio como una agencia

para el desarrollo y aplicación de sus políticas, tendencia expresada en

la inclusión de funciones y hasta de dependencias en las distintas leyes

de carácter sectorial. La segunda, emanada de las entidades territoria­

les,y primordialmente de los municipios,se concreta en su disposición

inercial a copiar los esquemas organizativos del nivel nacional de la

Administración, lo cual se manifiesta en la configuración de organigra­

mas municipales casi tan complejos como los del orden central.

Es común encontrar municipios que cuentan en

su estructura con secretarías de educación y de salud, institutos de

deporte, secretarías de hacienda, oficinas de control interno y con toda

suerte de dependencias que no se compadecen con el volumen de

asuntos a tratar o con las competencias que efectivamente puedan asu­

mir como entidades territoriales. Ello obedece a las tendencias descritas,

puesto que las normas, implícitamente, inducen en los municipios la

conformación de unidades administrativas que asuman funciones des­

centralizadas mediante una oi^anización con cierta autonomía frente al

despacho del Alcalde. Esta posibilidad obviamente es de buen recibo

por los concejales quienes, aprovechando su potestad de determinar la

estructura de los municipios, tienden también a ensancharlos adminis­

trativamente para contar con mayores opciones de reparto burocrático.

La organización de los municipios aparece

entonces de una forma bastante caprichosa. Aparte de la Alcaldía, el

Concejo, la Personería y la Tesorería, que provienen del ordenamiento

legal mínimo que deben tener los municipios para su existencia, las

demás dependencias aparentemente nacen de la decisión autónoma

de los concejos. En efecto,sin desmedro de los sesgos hacia la creación

47

de unidades que surgen a partir de la normatividad sectorial,quizás la

única dependencia que efectivamente debe tener un municipio es la

encargada de los servicios públicos, dado el radical proceso descentra-

lizador efectuado en la prestación de los servicios de acueducto, alcan­

tarillado y aseo. Esta área puede bien adoptar la figura de empresa

industrial y comercial, de sociedad de economía mixta o incluso de

empresa privada de servicios públicos, pero lo más común en los muni­

cipios pequeños es que la prestación del servicio se realice directa­

mente por parte de su administración central.

Recapitulando, es claro que con la descentrali­

zación, los municipios deben contar con una configuración adecuada

para el cumplimiento de sus funciones administrativas y para estar en

capacidad de ejecutar los recursos de inversión. La planta mínima de

funcionarios que se les exige legalmente, excluyendo al Personero y a

los concejales, está compuesta por el Alcalde y el Tesorero. Es evidente

que estos dos cargos no pueden suplir el conjunto de funciones y com­

petencias de los municipios, menos aún, si se tiene en cuenta que la

labor del Tesorero es específica en lo relacionado al manejo financie­

ro. En tales circunstancias y para la definición de su estructura institu­

cional, los municipios tienen un relativamente amplio grado de

libertad, pero siempre dentro del propósito de dotar a la administra­

ción de los elementos de gestión suficientes para el adecuado cumpli­

miento de sus fundones y competencias como entidad territorial.

La asignación de competencias en el marco de

la descentralización y la asunción efectiva de las mismas por parte de

los municipios tiene como contrapartida lógica un ensanche del apa­

rato administrativo local que debe dar cuenta del cumplimiento ade-

48

cuado de sus funciones, razón por la cual las críticas consuetudinarias

sobre el acelerado crecimiento de su aparato burocrático deben ser

matizadas por los requerimientos de recurso humano que implicó el

enorme incremento de sus responsabilidades. No obstante, deben con­

siderarse otros elementos que también incentivan la expansión de la

burocracia, cuales son los intereses políticos de los concejales y demás

autoridades municipales, la tendencia inercial de los funcionarios a la

ineficiencia y, por supuesto, la sugerencia implícita en las normas sec­

toriales de constitución de dependencias satélites en los municipios.

Todos los aspectos aquí consignados deben

tenerse en cuenta al analizar los gastos de funcionamiento en lo refe­

rente al rubro de servicios personales, es decir, los gastos en que incu­

rre el municipio para remunerar los recursos humanos -de planta y por

contrato- con los cuales dispone para cumplir funciones de tipo admi-

nistrativo,y para supervisar y administrar la ejecución de los recursos

de inversión.Sin embargo,es paradójico que una Ley decida el recorte

de los gastos de funcionamiento de los municipios sin tener presentes

los requerimientos básicos de personal para el ejercicio de sus tareas.

Lo mismo acontece con el otro gran rubro de

los gastos de funcionamiento, el que abarca los gastos generales. En

este renglón se incluyen aquellos gastos normales de mantenimiento y

operación de la administración municipal. Es así por lo que se conside­

ran en este acápite gastos como los de combustible para la operación

de la maquinaria del municipio, el pago de servicios públicos, lo corres­

pondiente a elementos de aseo, papelería, elementos de oficina, man­

tenimiento de bienes muebles y los demás gastos propios del

funcionamiento cotidiano de la administración. Los gastos generales.

E*D

49

entonces,son parte de los gastos fijos de la Administración Municipal.

Sin una adecuada programación de éstos es inconcebible la existencia

misma de cualquier organización o entidad territorial.

Existen variíis posibilidades por parte del muni­

cipio para racionalizar los gastos de funcionamiento: entra ellas, obvia­

mente la primera es la adecuada planeación y programación de sus

actividades a fin de identificar de manera precisa los requerimientos

de gastos generales que conlleva el adecuado desempeño municipal.

De dicha planeación se desprenden actividades y procesos de gestión

que permiten lograr una ejecución racional de los gastos generales,

por ejemplo, pueden señalarse unos criterios acertados en la compra

de materiales incluidos en el balance financiero para su pago a conta­

do o a crédito, los volúmenes de las mismas, las garantías otorgadas por

los proveedores, entre otras. Adicionalmente, la administración debe

contar con adecuados mecanismos de control del uso y consumo de

elementos para impedir el despilfarro y la mala utilización de éstos.

No sobra reiterar que los gastos generales, al

igual que los correspondientes a servicios personales (en particular los

atinentes al personal de planta),constituyen gastos fijos de la organiza­

ción municipal y, por ende, aunque pueden y deben ser manejados

racionalmente, tienen un piso presupuestal por debajo del cual es

imposible atender las funciones municipales de manera adecuada. En

otras palabras, las posibilidades de disminución de los gastos de fun­

cionamiento no son infinitas, pues existe un límite por debajo del cual

la administración no puede desenvolverse. Cuando se llega a dicho

límite, ya no es posible reducir los gastos fijos sin poner en riesgo la

organización o sin reducir los alcances de su actuación.

50

Ninguna de las consideraciones aquí expuestas

se observa en la argumentación esgrimida por el gobierno nacional al

expedir una Ley que,en lo fundamental,sólo busca la disminución de

los gastos de funcionamiento de los municipios.La justificación guber­

namental en manera alguna se refiere a las necesidades mínimas que

acarrea la existencia de una organización, y menos aún, de las que

requiere un municipio para responder de manera efectiva por el con­

junto de funciones y competencias que le han sido asignadas y que le

corresponde cumplir en el marco del Estado Social de Derecho,defini­

do por el ordenamiento constitucional colombiano.

Es por ello que, como en la mayor parte de la

normatividad supuestamente descentralista, la Ley 617 contiene carac­

terísticas típicamente fiscalistas, o sea.se dirige a enfrentar problemas

evidentes de las finanzas públicas del país, sin consideración alguna

por los efectos que las medidas adoptadas puedan tener sobre el fun­

cionamiento de las entidades territoriales y las posibilidades reales de

satisfacer las demandas y derechos sociales, económicos y políticos

que poseen los ciudadanos.

Esta tendencia se sustenta en un vacío presente

en los estudios de la Administración Pública colombiana, en particular

los referidos al desarrollo institucional requerido por las diferentes

organizaciones públicas para el adecuado cumplimiento y ejercicio

de sus funciones y competencias. Situación, por demás, que cobra aún

más relevancia en el caso de las entidades territoriales, a las cuales la

mayoría de estudios y diagnósticos sobre el proceso de descentraliza­

ción en el país les atribuyen debilidades en tanto su desarrollo institu­

cional es causa de resultados poco satisfactorios en el cumplimiento

51

de su gestión. La realidad es que la identificación de la estructura

administrativa y organizacional más simple, que pueda dar cuenta de

la complejidad que representa el adecuado cumplimiento de las fun­

ciones y competencias asignadas a los municipios, es un asunto que

siempre ha quedado pendiente en los estudios sobre la descentraliza­

ción colombiana. Hasta tanto no existan suficientes bases analíticas y

empíricas para identificar dicha estructura en las diferentes categorías

de municipios, la calificación de eficiencia o ineficiencia, o de eficacia

o ineficacia de las administraciones municipales, no deja de esbozar

criterios espurios. Por cuanto la eficiencia y la eficacia sólo pueden ser

medidas en relación con los objetivos de una organización , y en el

caso de los municipios, éstos son el adecuado cumplimiento de las

funciones y competencias públicas asignadas a ellos como entidades

territoriales, y no el gasto o el ahorro de un determinado presupuesto,

como implícitamente lo supone la Ley 617.

52

Capítulo V

COMENTARIOS CRITICOS A LA LEY 617

L a exposición de motivos con la cual el gobier­

no nacional dio a conocer al Congreso el proyecto que después se

convirtió en la Ley 617, incluyó argumentos justificatorios, los cuales

deben considerarse al momento de efectuar una más acertada evalua­

ción de su impacto -el de la citada norma-, sobre los municipios

colombianos, en particular aquellos más pequeños, situados en las

categorías cuarta, quinta y sexta.

1. De entrada, la presentación del ejecutivo mostró un garrafal error de

interpretación acerca del proceso de descentralización colombiano,

el cual obviamente no parece ser tan inocente. El gobierno conside­

ró que la descentralización colombiana, en su ámbito fiscal, expresa

aquello que en finanzas públicas representa un cuerpo doctrinario

conocido como federalismo fiscal. Según esta corriente de pensa­

miento, se espera que con la descentralización se manifiesten de

manera transparente las preferencias de las comunidades con rela­

ción a los servicios y bienes públicos, así el Estado puede ofrecerlos

de manera óptima una vez los ciudadanos hayan definido y decidi­

do hasta qué punto, mediante una determinada combinación de

impuestos, están dispuestos a financiar su producción. Tal es el

supuesto básico de los planteamientos del federalismo fiscal,e\ cual,

como ocurre en la mayor parte de los supuestos de la Economía, es

puramente teórico y no puede encontrarse, ni tampoco se manifies­

ta de manera evidente en situación real alguna, incluyendo lo acae-

53

cido en las economías capitalistas más desarrolladas, aquellas

sobre las cuales se centra el interés interpretativo de esta ciencia

como disciplina. El supuesto básico del federalismo físcal implica,

entre otras cosas, la libre y absoluta movilidad del recurso humano.

Así, un ciudadano dispuesto a contribuir

mediante un monto dado de impuestos para recibir un determinado

portafolio de bienes y servicios públicos,debería estar en condiciones

de trasladarse a vivir en aquella localidad o municipio que le ofreciera

tales bienes y servicios en mejores condiciones de cantidad, calidad y

eficiencia. En teoría, esto debería funcionar, pero la realidad es muy

diferente. El ciudadano tiene innumerables barreras a su libre movili­

dad, la mayoría de las cuales están constituidas por intangibles como

el círculo social y las relaciones interpersonales que a lo largo de un

tiempo hayan podido consolidar tanto él como su familia. Intangibles

que tienen mucho peso en el momento de tomar decisiones de trasla­

do de un lugar a otro dentro de un mismo municipio, y mucho más,

aún en caso de cambio de localidad para la realización de su vida.

Pero además son relevantes otras condiciones más tangibles como la

vinculación laboral y las oportunidades de empleo, las cuales varían

de un sitio a otro y además están influenciadas por los intangibles atrás

mencionados.

Por otro lado, el supuesto básico del federalismo

físcal requiere para su cumplimiento que los municipios y ciudades

puedan estar en absoluta competencia para atraer pobladores, ofre­

ciéndoles ya fuera un mismo paquete de bienes y servicios en condi­

ciones de una menor carga impositiva, o ya un conjunto diversificado

de bienes y servicios por una determinada carga de impuestos que les

54

permitiera elegir dónde vivir de acuerdo con sus preferencias de con­

sumo y su disponibilidad de contribución. Esta segunda alternativa

sólo sería concebible en situaciones de existencia de municipios-Esta-

do,los cuales podrían establecer unas reglas de convivencia y de pres­

tación de servicios que cobijaran al conjunto de sus habitantes con

absoluta autonomía, es decir,sin consideración alguna de las estableci­

das para otros arreglos político-administrativos o para los municipios

vecinos.

Así las cosas, ni siquiera en los países desarrolla­

dos podría existir de manera plena el cumplimiento del supuesto bási­

co del federalismo fiscal. En ellos, aún en los estados federales, existen

reglas generales de cumplimiento para todas las localidades y hay

barreras a la movilidad del recurso humano, por ende, mucho menos

puede esperarse que tal circunstancia se motive por una prestación

diferencial de bienes y servicios públicos en países como Colombia,

donde la gran movilización poblacional que transformó el país en

urbano ya se encuentra en su etapa terminal, donde las posibilidades

de empleo se encuentran concentradas en las grandes ciudades y

donde las migraciones no responden a la libre elección sino al despla­

zamiento forzado, situación obviamente no considerada dentro de los

desarrollos teóricos de la mencionada doctrina.Tampoco en Colombia

se puede presentar la competencia entre municipios por prestación

diferencial de servicios cuando en el ordenamiento constitucional y

legal todos ellos deben cumplir con unas funciones iguales de aten­

ción a las necesidades ciudadanas.

La descentralización colombiana, iniciada a

mediados de la década de los ochenta y consolidada con la expedi­

55

ción de la Constitución de 1991, es ante todo un proceso de carácter

político que busca restaurar la resquebrajada legitimidad política del

Estado,garantizando, por una parte, la participación activa de los ciuda­

danos en la escogencia de sus autoridades directas y por otra, el acce­

so de todos los ciudadanos a un paquete mínimo y fundamental de

bienes y servicios públicos, que signifique la presencia activa del Esta­

do a lo largo y ancho del territorio nacional.

En su carácter de Estado unitario, la descentrali­

zación colombiana contempla la realización de unas transferencias

desde el nivel central hacia las entidades territoriales para que éstas

cumplan con las competencias y atribuciones que les asignan la Cons­

titución y las leyes en cuanto a prestación de servicios. Es este el verda­

dero sentido de la descentralización fiscal y no el que las entidades

territoriales se conviertan en los entes autónomos descritos por el fede­

ralism o ñscal.

Pero la argumentación del gobierno nacional

adquiere sentido si se tiene en cuenta que el objetivo del proyecto pre­

sentado al Congreso de la República formó parte del paquete de medi­

das relativas al ajuste fiscal que el Estado colombiano acordó con el

Fondo Monetario Internacional -FMI-,a fin de lograr su certificación para

eventuales préstamos de la banca multilateral.Así,la consideración de la

descentralización fiscal adelantada en el país como expresión del fede­

ralismo fecfl/, permitiría una evaluación desfavorable de dicho proceso,

dado que en cumplimiento de los supuestos de esta corriente teórica e

interpretativa, las entidades territoriales deberían ser autosuficientes en

la prestación de servicios públicos a partir de una oferta y una financia­

ción acordada autónomamente con sus habitantes.

56

En este orden de ideas, el propósito de recortar

las transferencias o de establecer mayores controles al gasto de las enti­

dades territoriales quedaba respaldado por una justificación puramen­

te “técnica" derivada de la teoría ya descrita.

2. El segundo argumento esgrimido por el gobierno para respaldar el

proyecto de Ley presentado al parlamento colombiano fue el de

las supuestas corrupción e ineficiencia galopantes en las entidades

territoriales,las cuales,según la exposición de motivos de los minis­

tros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, se deriva de la

insuficiencia de control por parte de la ciudadanía

(...) máxime cuando las limitaciones en la movilidad geográfica y

social de las comunidades y los defectos de información de economí­as como la colombiana interfieren con el control que en el esquema descentralizador procura la competencia interjurisdiccional.

Aunque aquí ya se echa por la borda una de las

condiciones del supuesto básico del federalismo fiscal cuando se acep­

tan las limitaciones a la movilidad, el argumento se dirige a buscar el

respaldo desde una confrontación directa a la corrupción. No es del

caso desarrollar aquí una discusión sobre la magnitud de este fenóme­

no en Colombia, o sobre su localización en las entidades territoriales,

ni mucho menos sobre la cortina de humo que con su magnificación

se tiende sobre otro tipo de problemas. Lo que sí se puede al menos

señalar es que la percepción ciudadana acerca del fenómeno ha esta­

do imbuida por el carácter sensacionalista con el cual los medios de

comunicación informan.

Es así como la competencia desmesurada por el

rating y la primicia ha llevado a que cualquier sindicación o acusa­

57

ción.sin la más mínima comprobación o indagación sobre los motivos

con los cuales actuó el eventual denunciado, sea señalada como un

caso de corrupción comprobada. Colocando en la picota pública a los

funcionarios se atenta contra el principio universal de la justicia, que

considera la inocencia de las personas hasta tanto no se demuestre

plenamente su culpabilidad,situación que afecta a un gran número de

alcaldes, quienes son acusados muchas veces por sus contradictores y

enemigos políticos.

Pero lo más sintomático del carácter eminente­

mente fiscalista de la intención gubernamental es que a pesar de la

argumentación sobre la magnitud del fenómeno de la corrupción en

las entidades territoriales, ni el proyecto presentado, ni manifestación

explícita alguna por parte del ejecutivo, incluyó medidas importantes

para impulsar los procesos de participación de la ciudadanía y de las

comunidades en el seguimiento y la vigilancia a la gestión pública.

3. La exposición del gobierno nacional no olvidó esbozar un tono

amenazante para convencer a los parlamentarios de aprobar el

proyecto. Como ya es común en las prácticas del ejecutivo, sus pro­

puestas se acompañan de amenazas o de dádivas a fin de lograr la

aquiescencia de los senadores y representantes, acudiendo, entre

otras, al mecanismo de vislumbrar la eventual supresión de depar­

tamentos, distritos y municipios del universo político-administrati­

vo nacional, dada su condición de cesación de pagos.

4. Para sustentar tal situación, el gobierno nacional ratificó que:

La estabilidad financiera de cualquier entidad pública depende de que con sus ingresos corrientes.es decir,aquellos ingresos que se perciben

58

de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo tanto, son

la única fuente de ingresos cierta, se paguen los gastos de funciona­miento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales

como salarios y prestaciones sociales.

Lo que soslaya tal aseveración es el hecho de

que, en las entidades territoriales, de los ingresos constantes hacen

parte las transferencias que obliga a realizar la Constitución, desde el

nivel nacional de la Administración Pública hacia los niveles subnacio­

nales para que éstos puedan ejercer efectivamente sus funciones y

competencias, igualmente, la normatividad expedida en el marco de la

descentralización obliga a dichas entidades a realizar gastos de mane­

ra condicionada.

Por otra parte, la afirmación sólo es válida si se

considera al Estado en su conjunto, como macroorganización en la

cual sus ingresos totales sean suficientes para financiar los gastos que

genera su actuación. Por ello, en los ingresos corrientes de cada enti­

dad se consideran aquellos que provienen del Presupuesto Nacional,

pues sólo una mínima parte de las entidades públicas son generadoras

directas de ingresos,ya sea por venta de bienes y servicios (como suce­

de en los casos de las empresas industriales y comerciales, las empre­

sas de servicios públicos y las empresas sociales del Estado), o por

recaudo de tributos (como es el caso de la DlAN).Las demás entidades

públicas son organizaciones constituidas para prestar servicios al ciu­

dadano yen general,sólo generan un ínfimo porcentaje del presupues­

to requerido para su adecuado funcionamiento.

5. De aquí se pasa consecuentemente a afirmar que las entidades

territoriales deben autofinanciar sus gastos de funcionamiento so

59

pena de que su autonomía se vea reducida y con ella la sostenibi-

lidad del proceso de descentralización en su conjunto. Nuevamen­

te debe señalarse que los gastos de funcionamiento de las

entidades territoriales son aquellos necesarios y suficientes para

que de una manera eficaz y eficiente cumplan con Icis tarecis que

les han sido asignadas en el marco de un proceso de descentraliza­

ción que, entre otras cosas, ha sido liderado por el nivel central del

Estado en lo concerniente a la distribución de las competencias

entre los diferentes niveles de gobierno.

Así mismo, los llamados recursos propios de las

entidades territoriales, los derivados de la administración y del recau­

do de los tributos, otorgados por ley, dependen de la capacidad de ges­

tión que éstas demuestren pero, sobre todo, de la evolución de la

actividad económica en el territorio de su jurisdicción. En las actuales

condiciones de crisis del aparato productivo que vive el país, siendo

ésta aún más profunda para el sector agropecuario del cual depende

el mayor número de municipios en Colombia, las posibilidades de

incrementar los recaudos tributarios al mismo ritmo en que crecen los

gastos necesarios para el cumplimiento de sus funciones es poco

menos que un imposible. El autofinanciamiento de los gastos de fun­

cionamiento sólo será posible en aquellas poblaciones que cuenten

con una base económica considerable y cuya dinámica de desarrollo

permita que los ingresos propios cubran tales rubros, situación de la

que gozan muy pocos municipios colombianos.

6. A pesar del reconocimiento explícito por parte del gobierno nacio­

nal de la absoluta inconveniencia ocasionada por la falta de clari­

dad en las competencias de la nación y de cada una de las

60

entidades territoriales existentes en el ordenamiento jurídico del

país, y de sus consecuencias con relación a la duplicación de gas­

tos y con el desperdicio de los recursos públicos, el proyecto pues­

to a consideración del Congreso en nada apuntó a solucionar éste,

que sí es uno de los problemas fundamentales que afecta la des­

centralización colombiana.

Evidentemente, el problema que por excelencia

ha impedido mejores logros del proceso de descentralización en el

país es la imprecisa definición de funciones en los niveles territoriales,

la cual se traduce muchas veces en la confluencia de varios entes en la

prestación de los mismos servicios con la consecuente duplicación de

recursos asignados, o en enfrentamientos y conflictos interguberna­

mentales que entorpecen o impiden la prestación adecuada de esos

servicios requeridos por la ciudadanía. Esta es una conclusión a la que

han llegado la mayoría de los estudios y evaluaciones efectuados

sobre la descentralización en Colombia, pero que no ha tenido eco en

las iniciativas estatales, las cuales,debido a su sesgo fiscalista,no se pre­

ocupan seriamente de los problemas administrativos relacionados con

la eficacia de la acción gubernamental en su conjunto y de la eficien­

cia de cada una de las entidades involucradas en ella.

Las anteriores críticas buscan mostrar cómo,

desde su presentación al Congreso por parte del ejecutivo, la Ley 617 se

caracterizó por un marcado énfasis fiscalista y su desdén por los aspec­

tos políticos y administrativos del proceso de descentralización del

país. En la exposición de motivos efectuada por el gobierno, hubo una

clara intención por involucrar radicalmente con esta norma a las enti­

dades territoriales en el ajuste fiscal,en el cual éste se encuentra empe-

E10

61

nado para mitigar el considerable déficit existente y cumplir con los

acuerdos pactados con el FMl.

La persistencia de los problemas financieros

que aquejan a municipios, distritos y departamentos, así como el

hecho de no mencionar los que afectan a las finanzas públicas del

nivel central, fueron los argumentos esgrimidos por el gobierno para

ganar la audiencia con los parlamentarios y convencerlos de que una

gran parte de la responsabilidad en la actual crisis fiscal se deriva del

comportamiento político y administrativo de las entidades territoriales.

Así logró su anuencia para involucrar un conjunto de medidas que en

lo fundamental pretenden el control del gasto en departamentos, distri­

tos y municipios sin consideración alguna, pues dicho control y las rígi­

das restricciones establecidas en la norma pueden afectar la

prestación de los servicios a los ciudadanos y a las comunidades.

62

Capítulo VI

EFECTOS Y PERSPECTIVAS GLOBALES DE APLICACION DE LA LEY 617 EN PEQUEÑOS MUNICIPIOS

La investigación adelantada pudo determinar

que los municipios involucrados en la misma, aún se encuentran en

fases iniciales de aplicación de los contenidos de la Ley 617. Efectiva­

mente, la única disposición que hasta el momento de concluir el estudio

presentaba cabal aplicación en todos ellos, era la de la asignación de los

presupuestos para Concejo y Personería en concordancia con lo estable­

cido por la norma.

En general, estas decisiones no han causado

grandes traumatismos, aunque los concejos se quejan de insuficiencia

de recursos para gastos inherentes a su actividad cotidiana en lo refe­

rente a desplazamientos, a fotocopias de los proyectos de Acuerdo,y en

otras ocasiones reclaman presupuesto para inversión, lo cual deja

entrever la insuficiente claridad que aún tienen algunos concejales

sobre las funciones propias de la corporación.

Para las personerías, la situación presupuestal

no afectó de manera especial, aunque la investigación dejó en claro

que esta dependencia en algunos casos puede verse en condiciones

bastantes difíciles para asumir efectivamente el conjunto de funciones

relativas a la defensa del interés público, más aún cuando la misma Ley

617 le asignó un elevado número de nuevas labores, entre las cuales

63

sobresale la de fungir como veedora del tesoro para todos los munici­

pios que no tengan Contraloría.

Pese al incipiente desarrollo en la aplicación de

la Ley 617,1a mayor parte de estos municipios -los incluidos en el estu­

dio-, demostraron una gran preocupación por realizar acciones dirigi­

das a concretar procesos para el cumplimiento de la misma; acciones

que se encaminan a mejorar sus posibilidades de acrecentar los ingre­

sos propios y a disminuir o racionalizar los gastos de funcionamiento.

En cuanto a las expectativas de cumplimiento, se presentan desde

administraciones que consideran que con pequeños ajustes a la

estructura institucional vigente o de administración tributaria se colo­

carán dentro de los márgenes establecidos por la Ley, hasta municipios

que aparte del ajuste realizado a los presupuestos de Concejo y Perso­

nería, se muestran sin el ánimo de emprender acciones adicionales.

En lo concerniente al incremento de sus ingre­

sos, la mayor parte de los municipios muestreados han emprendido

accipnes para recuperar la cartera pendiente de los contribuyentes,

generando inlrentiyos como la rebaja de intereses de mora y también

la implementación de campañas de sensibilización y persuasión para

el pago oportuno de los impuestos; incluso algunos de los más desarro­

llados han iniciado procesos de cobro coactivo con relativo éxito. Otras

medidas adoptadas de manera más o menos inmediata han sido las de

sistematización del manejo tributario y la actualización o formación

de los censos de contribuyentes de Industria y Comercio.

A mediano plazo, varios municipios prevén pro­

cesos de actualización para incluir en el censo de contribuyentes a

64

propietarios de nuevos desarrollos urbanísticos o de predios que

nunca han formado parte de su base catastral. No obstante,sobre esta

posibilidad aún se encuentran frente a las limitaciones ocasionadas

por el elevado costo que ésto implica y por la disponibilidad del Insti­

tuto Geográfico Agustín Codazzi para adelantar dicha labor.

En lo atinente a impuestos sobre vehículos, cabe

anotar que ninguno de los municipios investigados es su administrador

directo, pues sólo reciben una participación de la recaudación que de

aquellos realizan los departamentos, la cual se determina por el muni­

cipio de residencia del propietario en el momento que consigna la

matrícula del vehículo. Aunque por esta vía tos ingresos no son signifi­

cativos para ninguna de las localidades estudiadas, sí realizan gestio­

nes no emprendidas por administraciones anteriores en cuanto al

cobro de estos recursos a las gobernaciones respectivas.

Se están ejecutando además otras acciones que

pueden considerarse novedosas y eventualmente adecuadas para la

recuperación de cartera de ingresos tributarios,como por ejemplo,cru­

ces de cuentas con las empresas frente a la realización de obras públi­

cas en el municipio, las cuales, sin embargo, no serán percibidas para

efectos de la Ley 617, en tanto no representan entradas de recursos

propios, pues se reflejan en incrementos de la inversión.

En lo que se refiere al ajuste de los gastos de fun­

cionamiento, como ya se anotó, todos los municipios de la muestra

aplicaron las disposiciones de la Ley 617 a los presupuestos de sus con­

cejos y personerías, logrando así una reducción en la relación gastos

de funcionamiento/lCLD.También han efectuado acciones de reduc­

65

ción y control de gastos generales, utilizando de manera variable las

escasas posibilidades que para ello tienen ante el carácter de gastos

fijos que representa este rubro del presupuesto.

Igualmente, se estableció un porcentaje fijo -

obviamente menor al del año 2000- de los ingresos corrientes; la supre­

sión de líneas telefónicas y la reducción del servicio de larga distancia

a una sola de ellas; el control estricto sobre el consumo de combusti­

ble en la maquinaria del municipio; el pago de servicios públicos y de

aseo de los establecimientos educativos por parte de los Fondos de

Recursos Docentes o directamente por parte de la comunidad educa­

tiva; la supresión de los servicios de cafetería o el reciclaje de papelería

de oficina. En algunos casos estos controles, cuya persistencia debe

garantizarse, han arrojado resultados bastante notorios de ahorro de

recursos,sin embargo,es necesario confrontar esta situación con el evi­

dente desmejoramiento del servicio a los ciudadanos y del clima labo­

ral de los funcionarios municipales,a fin de que tal ahorro no redunde

en situaciones de descontento social y político.

Ftero la parte gruesa del ajuste de los gastos de

funcionamiento la constituye la reducción de los gastos en servicios

personales, aquellos que incluyen la nómina de personal de planta de

los municipios y los costos de contratación de personal administrativo.

Quizás sea éste el aspecto más publicitado de la Ley y el más debatido

desde posiciones ideológicas ortodoxas, tanto por el gobierno central

que, en general afirma la existencia de una expansión desbordada en

las burocracias municipales, como por la posición sindicalista, pues

sostiene que la única pretensión de la Ley es la de atropellar los dere­

chos adquiridos por los trabajadores y adentrarse en una política de

66

empleo para establecer unos parámetros basados en sistemas de con­

tratación alejados de los requisitos y de las reglas que determinan la

formalidad de las relaciones laborales.

La investigación evidenció que en los munici­

pios muestreados las acciones dirigidas a ajustar y racionalizar los

ordenamientos organizativos y las plantas de personal se encuentran

en una etapa de suspenso,aunque en casi todos se adelantan estudios

de reorganización o propuestas de reordenamiento de la instituciona-

lidad municipal.En concreto,estos municipios piensan,tarde o tempra­

no, reorganizar su estructura administrativa para hacerla más funcional

y eficiente en el cumplimiento de sus competencias. En algunos casos,

tal reorganización no incluye la disminución de la planta de personal,

sino su reubicación y reasignación de funciones,e incluso se tiene pre­

visto su eventual crecimiento. En otros, la pretendida reestructuración

tiene como uno de sus propósitos, si no el único, la reducción del per­

sonal de la administración, lo cual deja entrever que dichas transforma­

ciones no necesariamente buscan una mejor adecuación de la

organización municipal para sus funciones de servicio a la comuni­

dad,sino el cumplimiento taxativo de las disposiciones de la Ley 617,

sin intento alguno por generar iniciativas de cumplimiento de la

misma a partir de las posibilidades de desarrollo institucional y de rela­

ciones con la comunidad que debe considerar toda administración

municipal.

Pero lo efectivo en ambos casos es que son pro­

cesos aún incipientes que,en el mejor de los casos,sólo se cristalizarán

en el año futuro. Es así como los intentos más desarrollados, aquellos

que cuentan con un estudio y una propuesta concreta de reestructura-

67

ción.se han estrellado reiteradamente con la oposición del Concejo,

entidad que por mandato legal tiene las atribuciones para definir la

configuración de la administración municipal.

Otro aspecto considerado en algunos intentos

de reestructuración es la eventual privatización en la prestación de

diversos servicios como mataderos y plazas de ferias o de mercado, e

igualmente la búsqueda de esquemas privados para proveer los servi­

cios de acueducto, alcantarillado y aseo.

Por su parte, ninguna de estas localidades tuvo

en cuenta examinar la posibilidad de solventar funciones y servicios

mediante las asociaciones de municipios, esquema previsto en la Ley

617, como una alternativa para la racionalización de su gestión y

reducción de los gastos fijos administrativos que puede implicar el ejer­

cicio cabal de la misma.

En todo caso, de la evolución que tomen dichos

procesos depende en gran medida la proyección de los gastos en servi­

cios personales de los municipios,por cuanto no sólo definirán el monto

de la nómina y de los gastos destinados a la prestación de órdenes de

trabajo que se requieran,sino también el monto de las prestaciones y de

las transferencias que sobre ésta deban efectuarse,siendo los rubros más

representativos de este renglón del presupuesto municipal.

Es relevante anotar que en la mayor parte de los

municipios de la muestra fue evidente la tendencia a que las reorgani­

zaciones administrativas afecten en menor medida la vinculación de

los funcionarios de planta y la disminución de la llamada “nómina

68

paralela” por vinculaciones contractuales o por órdenes de trabajo.

Desde el punto de vista de la evolución administrativa, esta inclinación

tiene la ventaja de garantizar en alguna medida la configuración y

mantenimiento de la memoria institucional y de la experiencia con

que cuentan los funcionarios de planta, pero, desde el punto de vista

de la Ley 617, es inconveniente que mantenga la carga prestacional y,

por ende, incrementa los gastos de funcionamiento.

Los siguientes aspectos reseñados sobre las entre­

vistas efectuadas en esta investigación,sirvieron de base como criterios

para la proyección de los presupuestos en los municipios de la muestra

seleccionada, clasificados éstos por la categoría que declararon tener en

el momento de la visita. Con lo anterior se pretendió indagar acerca del

escenario en el cual se desenvolverá la aplicación de la Ley 617 hasta

concluir el período de transición por ella establecido.

Para todos los casos, dicho ejercicio se elaboró

con precios corrientes,considerando una inflación anual del 7%, por

cuanto el objetivo no fue establecer la situación efectiva de las finan­

zas, sino analizar hasta qué punto las estrategias adoptadas por las

administraciones municipales podrían cumplir con lo establecido en

la Ley 617, es decir, con la relación gastos de funcionamiento/lCLD.

Se proyectó el ajuste total de los presupuestos

de concejos y personerías a partir del año 2001; se consideró la aproba­

ción de una reforma tributaria municipal o un mejoramiento de la

administración en este sentido, que arrojara como resultado un creci­

miento de los ingresos tributarios del 15% y de los no tributarios del

10%, el cual se haría efectivo en el 2002; la aprobación de la reestructu­

69^

ración administrativa que resultara en una disminución del 15% en el

rubro de servicios personales y del 10% en gastos generales, también a

reflejarse en el 2002; finalmente, se aplicó una restricción adicional de

gastos generales para el 2003.

Acá es pertinente mencionar que para desarro­

llar esta investigación se escogió, de manera aleatoria, una muestra de

quince municipios, incluyendo casos de estudio de las cinco regiones

Corpes definidas en el país. Se quiso con ello acceder a diferentes cir­

cunstancias político-administrativas que arrojaran resultados represen­

tativos de la diversidad que caracteriza a las poblaciones colombianas.

En la medida en que la aplicación de la Ley 617 tendrá una mayor inci­

dencia en los municipios pequeños, se seleccionaron precisamente

aquellos ubicados en la cuarta,quinta y sexta categorías,ellos fueron:

Jardín (Antioquia)

Juan de Acosta (Atlántico)

Turbaco (Bolívar)

Cómbita yTenza (Boyacá)

Paz de Ariporo (Casanare)

Cáqueza,Guachetá y La Mesa (Cundinamarca)

Manaure (Guajira)

Ipiales (Nariño)

Bochalema (Norte de Santander)

Montenegro (Quindío)

Villa Rica (Tolima)

Alcalá (Valle del Cauca)

El municipio de Ipiales, el único de tercera cate­

goría incluido en la muestra, reveló unos indicadores que desde el año

70

2000 cumplen los topes definitivos establecidos por la Ley 617 para el

año 2004 y, por tanto, incluso no tendría necesidad alguna de realizar

esfuerzos adicionales.

De los municipios de cuarta categoría, Hirbaco

cumple con las exigencias de la Ley desde el año 2001, gracias a su favo­

rable situación de ingresos propios y al ajuste realizado en los presupues­

tos de Concejo y Ffersonería, entidades que evidentemente mostraban un

alto grado de burocratización. Montenegro y Paz de Ariporo, por su parte,

no lograron alcanzar los estándares de la Ley en la proyección efectuada.

El primero de ellos, porque a pesar de contar con unos ingresos propios

relativamente elevados, también carga con un elevado monto de gastos

de funcionamiento. Paz de Ariporo,por tener un nivel de gastos de funcio­

namiento muy elevado que no puede ser soportado por el reducido nivel

de ingresos propios que capta, lo que demuestra una real situación de

pereza fiscal derivada del gran monto de regalías que percibe, acá se

puede mencionar la aparición de una especie de “síndrome Arauca".

En el caso de los municipios de quinta catego­

ría, únicamente Cáqueza alcanzaría a cumplir las especificaciones de

la Ley en el año 2004, fecha en que concluye el período de transición

establecido. Muy cerca de cumplir la meta se encontraría el municipio

de Manaure. Fbr su lado. Jardín y Alcalá no alcanzarían a cumplir con

los indicadores previstos debido a sus precarias posibilidades para

obtener ingresos propios que les permitan financiar realmente su fun­

cionamiento.

En contra de lo esperado, de los seis municipios

de sexta categoría incluidos en la muestra,la mayoría -Gachetá, Juan de

71

Acosta, Bochalema y Tenza- lograrían los niveles estipulados por la Ley,

gracias a que tenían desde años anteriores un balance racional entre

ICLD y gastos de funcionamiento, aunque los dos primeros con unos

montos relativamente normales para municipios de esta categoría,y los

dos últimos con rubros bastante bajos en los renglones mencionados.

Por su parte, desde el punto de vista de la Ley 617, los municipios de

Cómbita y Villa Rica, debido a la exigüidad de sus ingresos, jamás ten­

drían posibilidades de alcanzar las metas establecidas.

En resumen, de aplicar de cerca los criterios con

los cuales se realizaron las proyecciones presupuéstales, nueve de los

quince municipios de la muestra cumplirían con las especificaciones

de la Ley 617 y podrían mantener su estatus actual. Cuatro de ellos ten­

drían que realizar ajustes más radicales o estarían abocados a una

reducción de categoría en los próximos cuatro años, y apenas dos

muestran una situación casi insuperable para llegar a alcanzar los

requisitos impuestos por la Ley.

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CONCLUSIONES

La Ley 617 de ajuste fiscal de las entidades terri­

toriales se expidió con la clara intención del gobierno nacional de

involucrar a departamentos, distritos y municipios en la solución de los

problemas fiscales y financieros del Estado colombiano. Su contenido

generó una fuerte discusión por parte de las entidades territoriales y de

los sindicatos de trabajadores estatales,que la consideraron,las prime­

ras, como una más de las amenazas del nivel central a su autonomía

otorgada por la Constitución Fblítica de 1991,y los segundos, como un

atropello a sus derechos y conquistas laborales, y como una medida

más del gobierno que contribuiría a incrementar la ya alarmante situa­

ción de desempleo en el país.

Se esperaba que la aplicación de las disposicio­

nes contenidas en la Ley afectaran de una manera contundente a los

municipios más pequeños, los de cuarta a sexta categoría, por cuanto

estas entidades tienen una situación más desventajosa en tanto las

posibilidades de incrementar sus ingresos, a la vez de responder ade­

cuadamente por el conjunto de competencias y funciones que la

Constitución y las Leyes les asignan, sin distinción alguna de su catego­

ría y sus realidades económicas, políticas y sociales.

No obstante, a pesar de las críticas iniciales -y que

aún se continúan haciendo- a esta norma, la verdad es que desató en los

municipios procesos de interés y preocupación por el estado de la ges­

tión administrativa y financiera, traducidos en la adopción de medidas

destinadas a racionalizarla y a realizar mayores esfuerzos fiscales.

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Así sea por la amenaza de descenso de catego­

ría que la Ley trae consigo, o quizás debido a ella, se observó en las

poblaciones estudiadas, sin diferencias derivadas de su categoría o de

su ubicación territorial,un gran interés por la búsqueda de alternativas

fiscales e institucionales encaminadas al cumplimiento de la norma;

interés que debe perdurar para sacar de los letargos que, por inercia,

permean a las oi^anizaciones cuando sólo se preocupan por lo urgen­

te de la cotidianeidad.

Los efectos financieros inmediatos de la aplica­

ción de la norma se aprecian en el ajuste realizado durante el año 2001

a los presupuestos de concejos y personerías, por ende, se controló

hacia futuro la utilización de este instrumento financiero presionado

por los intereses políticos y electorales de los concejales.

Fbr último, el efecto más relevante y que obvia­

mente aún no se aprecia en los resultados financieros,es el inicio de pro­

cesos importantes de reflexión y análisis sobre el tipo y formas de

gestión con las cuales las entidades territoriales ejercen sus competen­

cias y que involucran a los diferentes estamentos e instancias de la auto­

ridad municipal, como a funcionarios de todo nivel. Estos procesos

obviamente se proyectan a mediano plazo, pero son los que,en últimas,

pueden garantizar un mejor desempeño en las labores municipales

para la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía y de las comu­

nidades.

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NOTAS

* Informe final de investigación presentado por: Carlos Moreno Ospina, Direc­tor del Proyecto; María Isabel Beltrán, Investigadora; Soraya Castaño y Luis Felipe Salamanca, Auxiliares de Investigación.

1 Alberto Carrasquilla,“Un acuerdo sobre objetivos ”, en:Economia Colombia­na, Coyuntura Fblitica, noviembre de 1999,p.61.

2 The íconom/s^suplemento especial para La Revista delEspectador,s.f.p.20.3 Ibidem.

4 Al respecto puede consultarse el estudio realizado para el DNP y la Funda­ción Social por Hugo López Castaño: “El empleo en Colombia 1998. Situa­ción actual y desafíos futuros”.

5 Carlos Pachón L., Administración mumcípír/,Bogotá,D.C.,2001.

6 Eduardo Wiesner Durán, Colombia, descentralización y federalismo fiscal, Bogotá D.C.,DNP1992.

7 Jorge Iván González,“Un ordenamiento territorial de corte fiscalista”,en: FES- COL, Diez años de descentralización. Resultados y perspectiuas,BogoÚ D.C., 1994.

8 Carlos Moreno 0 .,“TVansferencias y autonomía municipal. El desencuentro de las políticas de descentralización”,en: Revista Foro,N° 29,mayo de 1996.

9 Alberto Maldonado C., Carlos Moreno O.,“Transferencias y esfuerzo fiscal municipal”, en:/Vdmodos,N° 3,septiembre de 1995.

10 Ariel Fitzbein, Capacidad de los gobiernos locales. Más allá de la asistencia técnica,^aneo Mundial, 1995.

11 “Proyecto de Ley Número 046 de 1999. Cámara-Exposición de motivos”,en: Gaceta del Congreso,AñoVlll-N° 257,martes 17 de agosto de 1999.

12 Op.cil.,p.9.13 Op.a/.,p. 10.

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Carlos M oreno O s p in a _______________director del proyecto

Economista y Magister en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Investigador de la Universidad Piloto de Colombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales y Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia y _de la Universidad Central. Actualmente '

■*

Profesor asistente de la ESAP. ¿

M aría Isabel Beltrán MartínInvestigadora v S l B

V , (1 ^

Estadístico. Magister en Epnom ía de la Universidad Nacional de Colombia y en Administráfción Pública I de la Escuela Superior de Administración Púbfica. - p Profesora de la Universidad Pedagógica y Tecnológica I '

- . V ' i ' k . p -

'de Colombia. Actualmente profesora titular de la "I ' . : S

ESAP

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Soraya Castaño ' lu is Felipe Salam anca A u x ilia re s de investigación

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Instituto de Investigaciones -ESA P-

ISSN 1794-1571 - ,7 “ *. ' - ^