Las finanzas publicas en el Estado Federal

Palabras clave: Federalismo, descentralización fiscal, recursos, competencias, autonomía.

El presente artículo, pretende establecer la importancia que tiene para el Estado, y

su forma de organización Federal para el establecimiento de políticas y finanzas

públicas sanas y bien definidas para su fortalecimiento. Durante el desarrollo del

mismo, intercalados entre cada titulo o subtitulo, se podrán observar algunas

definiciones o conceptos de manera sencilla que intentaran facilitar su comprensión.

Hace tres siglos y medio, Thomas Hobbes sostuvo que los hombres son

esencialmente agresivos y que, para vivir en sociedad, es preciso crear un poder al

que todos se sometan; con esto determinó que el estado es necesario para la

coexistencia social de los hombres.

Es indudable que el Estado es imprescindible para la existencia del ciudadano y

lograr la satisfacción de sus necesidades, a través de las regulaciones, consecución y

distribución de recursos, producción y distribución de bienes y servicios, tomando en

cuenta que siempre este se va a encontrar con un paradigma inevitable, como es el

hecho de que las necesidades son infinitas y los recursos finitos. Es por esto, que el

Estado debe dar un manejo eficiente a las finanzas públicas, a través de la adopción

medidas que promuevan, fortalezcan e impulsen su desarrollo tanto en lo económico,

en lo social y en lo político, es decir, poner realmente las finanzas públicas al servicio

del pueblo.

Sin embargo, el reto es aun mayor cuando no se puede pensar en un manejo

financiero aislado de una economía mundial totalmente globalizada. El sunami

financiero ha puesto a los economistas a producir nuevas ideas y acciones para

enfrentar la crisis económica que agobia al planeta en general, lo que demuestra que

1

ningún país realmente maneja una economía totalmente independiente. Antes de que

explotara esta crisis, debieron implementar medidas que disminuyeran los efectos de

la misma, más aun si se considera que muchas de las teorías económicas aplicadas

en la actualidad tienen muchos años de creadas y nacen de realidades nada similares

a las que existían para ese momento, como ejemplo veamos la economía virtual y las

incalculables ganancias financieras de las transacciones de bolsa, por encima de los

ingresos netos que cualquier sistema de producción podría obtener durante toda su

existencia.

El acelerado desarrollo de altas tecnologías y bienes de servicio, hacen más

complicado el manejo económico y financiero del Estado, en razón que los recursos

públicos no deben utilizarse para generar ganancias sobre si mismos.

Partiendo precisamente de la necesidad de lograr un Estado venezolano más eficiente

en el manejo de los recursos públicos, y de esta forma dar la mayores y mejores

respuestas en la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y ciudadanas, es

que se hace imperante establecer claramente las bases socioeconómicas y político-

administrativas sobre las cuales se va a conducir el rumbo del desarrollo de la nación,

siendo la forma de organización federal adoptada por la constitución de 1999, el

modelo que debe fortalecerse, por lo que se deben trazar las bases jurídicas y tomar

las medidas políticas necesarias que lo permitan.

En este sentido, el modelo federal debe ser fortalecido entre otras cosa, a través de la

profundización de la descentralización y de otras condiciones asociadas a esta forma

de organización territorial, sin embargo, la descentralización defendida desde los

intereses de un mandatario en particular, convierte ese federalismo que “protege” en

un discurso político electoral que no beneficia a quien debe. Un gobernador lucha por

el federalismo y la descentralización administrativa de los recursos que la sustentan,

2

pero cuando debe transferir atribuciones y por supuesto el recurso equivalente hacia

las alcaldías, olvida el discurso político y comienza el burocratismo. De igual forma, los

alcaldes a través de los ingresos propios y los recursos que logran obtener con sus

arduas luchas descentralizadoras, logran establecer sus presupuestos, para “transferir

a las comunidades” los recursos que permitan desarrollar proyectos para cubrir

algunas de sus necesidades, pero luego, se vuelve a dormir la descentralización.

El Estado es definido por Max Weber, en 1919, como una unidad de carácter

institucional que en el interior de un territorio monopoliza para sí el uso de la fuerza

legal. Por ello se hallan dentro del Estado instituciones tales como las fuerzas

armadas, la administración pública, los tribunales y la policía, asumiendo pues el

Estado las funciones de defensa, gobernación, justicia, seguridad y otras como las

relaciones exteriores.

La historia ha manejado dentro de la conveniencia o no de la existencia del Estado, y

su forma de organización y facultades como responsable de sus ciudadanos,

diferentes concepciones de organización estadal como el anarquismo, el marxismo, el

liberalismo, el integrismo, el estado unitario, estados regionales y el estado federal;

corriente esta que interesa a los efectos del presente trabajo.

Se considera un Estado Federal como la forma específica de la unión de estados,

especialmente como una asociación de varios estados miembros, en un Estado de

estados. De acuerdo con este criterio, en el estado federal coexisten dos tipos de

estados, a saber, los estados miembros y el estado superior, formado de la unión de

aquellos. La diferencia esencial entre un estado federal y las formas descentralizadas

del Estado, mediante el establecimiento de instituciones que se auto administran con

relativa independencia, radica en el carácter del Estado, tanto del estado superior,

como de los estados miembros. Ambos tipos de estados son considerados en cierto

modo con igualdad de derechos (paritarios), e independientes entre sí; para lo cual, no

3

obstante, se ofrecen distintos argumentos: en parte se maneja el criterio de que la

soberanía (o al menos la autoridad del Estado) está dividida entre el estado superior

(la confederación) y los demás estados, de modo que se trata de dos formaciones

soberanas del Estado (cada una con carácter parcial); otro criterio parte de que a los

estados miembros no les corresponde soberanía alguna, lo cual no cambia nada, ya

que la soberanía no constituye una cualidad inherente al Estado. Finalmente, una

tercera opinión plantea el surgimiento del Estado durante el transcurso de la historia:

un estado federal (con estados miembros soberanos) se acepta únicamente si se

constituye por la libre y voluntaria asociación de varias formaciones independientes en

un todo.

Venezuela nace a través del pacto federal de 181, el cual fue ratificado y mejorado en

la constitución de 1961 y la de 1999, es decir que se ha renovado este pacto por ello

debemos impulsar y poner mas en práctica lo que realmente significa federación. La

Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, señala que

el modelo de estado que regirá el funcionamiento de los poderes públicos en

Venezuela es el de una República Federal que tiene como objetivo impulsar el

proceso de descentralización toda vez que desde el mismo preámbulo se afirma la

idea de redundar la República para conformar un estado de justicia, federal y

descentralizado.

En un Estado Federal el estatus autónomo no puede ser alterado de manera

unilateral por el gobierno central, aunque pueden existir excepciones (como el caso de

Argentina, donde el gobierno federal ha intervenido en diversas ocasiones en las

provincias, y en México mediante la figura de la desaparición de poderes en los

estados). Los siguientes estados son federaciones: Argentina, Australia, Austria,

bosnia, Brasil, Canadá, Alemania, Rusia, México, Estados Unidos, Venezuela, entre

otros.

4

La Doctrina del Estado Federal:

Establecer una doctrina pragmática y única del Estado Federal, sería truncar las

vivencias y nuevas experiencias que están naciendo, y se estaría encasillando la

posibilidad de perfectibilidad de este sistema de organización político, administrativo y

territorial. Sin embargo, para comprender de qué se trata, se van a establecer algunos

elementos básicos y resaltantes que lo caracterizan, con opiniones divergentes de

cómo se concibe.

En principio, es importante mencionar que siendo el Federalismo una realidad

teórica que nace a mediados del siglo XVIII, la independencia de la confederación

americana (año 1776) y la posterior decisión de federar los estados entre si, convierte

a esta en la primera experiencia práctica de lo que posteriormente trazaría las bases

de este modelo de Estado

El estado federal, pose unas características básicas que lo distinguen de otras

formas de organización. En primer lugar, los Estados federados poseen Constituciones

regionales para auto organizarse (soberanía), donde se establecen las bases para

constituir el Estado regional, en el marco y reconocimiento de los principios normativos

básicos y fundamentales de la Constitución nacional (federal).

En segundo termino, dentro de la Constitución federal, existe un apartado dedicado

exclusivamente a las competencias, que tradicionalmente se establecen en tres tipos,

las exclusivas del Gobierno Federal, las exclusivas del Gobierno regional y las

competencias concurrentes entre ambos niveles del Estado. En la constitución de la

Republica Bolivariana de Venezuela, se establecen también una serie de

competencias atribuidas a los municipios.

5

En tercer lugar, debe existir la representatividad de los Estados federados.

Básicamente se logra a través de una Cámara de representación territorial que actúa

como órgano de segunda vuelta o de reflexión, existiendo en este sentido dos tipos de

federalismo. El federalismo americano con el Senate y el federalismo alemán con el

Bundesrat. Aparte de la existencia de esta cámara alta, existen diversos

procedimientos, órganos e instituciones de carácter ejecutivo y asesor entre el

gobierno federal y los diferentes gobiernos estatales. En el caso de Venezuela, la

constitución de 1999 elimina la cámara del senado y crea el Consejo Federal.

Por otro lado, en contraposición a esta forma de ver el federalismo, Heller propone

ya en el siglo XIX una teoría todavía defendida por algunos autores, en la que la

soberanía es de la federación, puesto que los estados renuncian a su soberanía propia

al federarse, en favor de un ente superior a todos ellos. Esta teoría rompe con la

tradición del pacto o acuerdo entre los estados y el poder federal, en la que los

primeros garantizan en sus constituciones y en la Constitución federal su autonomía.

Heller dice, que si la soberanía es de la federación, esta puede hacer y deshacer a su

antojo sin solicitar consentimiento de los estados miembros.

Mas actualizados, otros teóricos manejan la posición de la soberanía superior,

defendida por muchos autores del siglo XX, como Hans Nawiasky (teórico del

federalismo alemán de la posguerra). En esta teoría, la soberanía ni es estatal ni

federal. La soberanía corresponde al poder global, supremo o nacional, donde el

Estado es considerado en su totalidad, y por ende la soberanía es ejercida por los

poderes que representan al Estado en su carácter global. Es decir, la soberanía

correspondería a la Jefatura de Estado, al Tribunal Supremo (o Constitucional) y al

Parlamento nacional (Cámara alta y cámara baja), como representantes y cúspides de

los tres poderes.

6

Así mismo, para entender la realidad de cada situación, se marca una gran

diferencia también entre la forma como se adopta el modo federal de Estado, en el

sentido de si son estados autónomos que deciden unirse o federarse, o si es un

Estado que pasa por un proceso de transición de una forma unitaria o una regional

hacia este modelo de federación.

Estados: “entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica

plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad

nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta constitución y las leyes de la República

(Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, capítulo III, artículo 159,

gaceta Oficial N° 5.453, de marzo de 2000)

Municipios: “constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan

de personalidad jurídica y autonomía dentro de los limites de esta Constitución y de la

ley.” (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, capítulo IV, artículo 168,

gaceta Oficial N° 5.453, de marzo de 2000).

Senate: o Senado, es la cámara alta del cuerpo legislativo (Congreso, Asamblea

Nacional o Parlamento) de países con una forma de Estado federal, y representa a las

divisiones territoriales (Estados, Cantones o Provincias) del mismo (Wilkipedia, La

enciclopedia libre)

Bundesrat: o Consejo Federal, es el órgano constitucional federativo y legislativo de

Alemania, que según la constitución, oficialmente no es parte del Parlamento federal, y

tiene por función aprobar, rechazar o sancionar las leyes federales que afectan a las

competencias de los estados federados (Wilkipedia, La enciclopedia libre)

7

Ventajas practicas del federalismo

Más allá de la retórica teórica del federalismo como forma organizativa del Estado y

la forma de manejar los recursos, me gustaría exponer algunas ventajas practicas que

permiten sustentarla como una manera de colocar la burocracia al servicio de los

ciudadanos:

Es innegable que la división territorial y política, en regiones (estados) y de

estos en dimensiones locales (municipios), mejora la información que los

gobernantes deben manejar sobre las necesidades públicas. Esta lista de

necesidades, permite priorizar junto con los ciudadanos y ciudadanas las

respuestas a las demandas.

La realidad de cada comunidad de habitantes es diferente y heterogénea, por

lo tanto la atención y disposición de bienes y servicios, debe ser diversa y

disponible para cada particularidad.

Aunque los recursos públicos, financieramente están unificados, la

descentralización permite que exista la innovación y adaptación de los manejos

administrativos de acuerdo a la contextualización de cada realidad, logrando

mayor eficiencia.

La concienciación del individuo, de que los beneficios que recibe una

comunidad dependen de la cercanía con su gobierno y de la contribución que

con él haga para sustentar un bien o servicio, puede lograr que estos sean

capaces de sustentar programas públicos a través del pago directo.

Se mejora la recaudación tributaria al percibir el contribuyente mayores

beneficios.

Permite al individuo participar no solo en la toma de decisiones, sino en la

administración y ejecución de políticas públicas y proyectos de desarrollo local.

8

Permite mejorar el control político de los asuntos públicos de gobiernos

territoriales (estados y municipios) y los de carácter nacional, al definirse y

conocerse claramente las competencias de cada instancia

Condiciones para la trasferencia de atribuciones en el Estado Federal

Venezolano:

No es el objetivo de este artículo establecer un listado de competencias que a

nivel nacional, regional y municipal deben ser atribuidas a cada nivel de gobierno, y

menos aun cuando la realidad es que desde la misma constitución de 1961, la reforma

del estado impulsada en 1989 y ahora con la actual constitución de 1999, no se han

llevado a la práctica claramente cuales son las verdaderas competencias que deben

descentralizarse y cuales mantenerse en poder del Estado, y menos aun cuando en la

actualidad se ha generado la necesidad de reconsiderar algunas de las competencias

que por ley se le confieren a cada instancia gubernamental.

Sin embargo, considero importante exponer un marco de condiciones para

establecer dentro de un estado federal, un escenario de descentralización que permita

a esta utopía revertirse en una realidad que beneficie a todos sus habitantes:

Reconsiderar y delimitar claramente las competencias que son concurrentes

entre el poder nacional y los estados, entre estos y sus municipios, y por

supuesto entre estos últimos y las comunidades organizadas a través de los

consejos comunales.

Establecer procedimientos reales y plazos para la transferencia de servicios

aun no descentralizados, considerando prioridades.

9

Establecer la regulación burocrática mínima necesaria y cumplir con la

transferencia intergubernamental de los recursos del Fondo intergubernamental

para la Descentralización (FIDES) que permitan cumplir realmente con los

objetivos de los servicios a transferir, de acuerdo a parámetros sociales y de

solidaridad; cuya única condición en el manejo sea solo la utilización eficiente

para el efectivo bienestar de las comunidades.

Que el FIDES se alimente de la recaudación de impuestos de alto potencial y

no de aquellos que pueden servir de ingresos directos a los estados y

transferirse para engrosar sus presupuestos.

Establecer reglas claras y cumplirlas, en cuanto a la transferencia del FIDES y

los montos requeridos por los estados, sin compromisos políticos o partidistas.

Revisar y reformar concientemente y no respondiendo a intereses de un

mandatario, las leyes que de alguna forma se contraponen a los principios de

un estado federal y que limitan un verdadero gobierno federal; que le permitan

a cada uno de los sectores descentralizados tomar sus propias decisiones y

administrar de manera eficiente dentro del marco jurídico los recursos que les

son otorgados por transferencia y los de su propio recaudo.

Revisar la conformación y forma de tomar las decisiones en el Consejo Federal

de Gobierno (CFG), evitando la jerarquización de las instancias

gubernamentales.

Promover la solidaridad y cooperación entre regiones y no la competencia.

Esto puede lograrse dando prioridad a proyectos mancomunados de

transferencia de competencias.

Buscar un mecanismo de proporcionalidad de los integrantes dentro del CFG

para la toma de decisiones, sin dejar de tomar en cuenta a ninguna alcaldía,

10

ningún estado, al gobierno nacional, y permita la incorporación real de los

consejos comunales.

Objetivos del modelo federal de organización

Son muchos los objetivos que persigue el modelo de Estado Federal, y entre estos

se pueden mencionar.

El poder político se reparte constitucionalmente entre instituciones que

controlan distintos espacios territoriales (estados), se comparte el poder entre

niveles de gobierno, en el sentido vertical.

Se reparte la capacidad de cobrar y crear impuestos a los Estados y

municipios para la financiación de sus actividades, es decir su autogestión; con

ello se consolida lo la verdadera descentralización de las Finanzas Públicas.

El acercamiento del poder y de los espacios de toma de decisiones, supone

mayor control y participación por parte de los ciudadanos, fortaleciendo valores

democráticos y la democratización del sistema político.

Constituye otra forma de control democrático entre órganos del poder

público, que complementa el control horizontal ya que éste se da

estrictamente entre detentadores del poder. El control vertical opera

entre el estado y la sociedad.

Se establecen además de relaciones de jerárquicas, otras de

coordinación, cooperación, solidaridad que facilitan la acción de gobierno

y el logro de resultados públicos.

11

Cuando hablamos de Finanzas públicas nos referimos a la actividad económica

desarrollada por el sector público, con su particular y característica estructura que

convive con la economía de mercado, de la cual obtiene los recursos y a la cual le

presta un marco de acción. Comprende los bienes, rentas y deudas que forman el

activo y el pasivo de la Nación y todos los demás bienes y rentas cuya administración

corresponde al Poder Nacional a través de las distintas instituciones creadas por el

estado para tal fin.

Si revisamos minuciosamente, las finanzas publicas de nuestro país, en especial las

de transferencias, las normas legales que las regulan han sido modificadas en

atención a la inclusión de los Consejos Comunales, a cuyas formas de organizaciones

se les asigna una gran cantidad de recursos, pero en realidad las finanzas públicas

debe ser desarrolladas por el sector público, pues se considera que es el que debe

tomar las decisiones en cuanto al manejo de recursos y destinarlos al fin primordial de

la sociedad, el bienestar común; como puede asignarse tantos fondos a comunidades

que quizás en su vida no han tratado ni siquiera de dar un uso adecuado a sus

propios presupuestos familiares; el verdadero sentido de la descentralización de las

finanzas radica en que los recursos sean manejados por los niveles verticales de

gobierno, con pleno goce de autonomía en toma de decisiones y manejo eficiente,

donde el presupuesto fiscal llegue hasta los niveles más renegados de la población,

con el fin de satisfacer sus necesidades reales y que cada ciudadano y ciudadana

sea participe del control sobre el eficiente de manejo de ellos.

No se puede hablar de eficiencia financiera pública cuando se le asignan recursos a

miembros de comunidades que no cuentan con preparación, logística, condiciones

adecuadas y efectivo control; la descentralización hay que darle el verdadero sentido

que la doctrina le ha adjudicado. Lo ciudadano somos corresponsables en la

contribución del gasto público y en el control del destino y eficacia en su distribución;

12

pero no contamos con la cultura y preparación suficiente para hacernos partícipes en

el manejo directo de estos recursos.

La descentralización Financiera como objetivo del Estado Federal

Como fue el ofrecimiento de este articulo, es necesario establecer la relación que

el Estado Federal guarda con las de políticas públicas que se debe implementar en el

manejo de sus recursos para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos y

ciudadanas y poder fortalecerse.

No basta ser un país con una gran riqueza, capaz de enfrentar la más fuerte crisis

financiera mundial y convertirse en una gran potencia a nivel económico (utopía de

cualquier Estado), si este no es capaz de dar respuesta a las necesidades más

básicas de sus habitantes.

No debe llamarse Nación, a un territorio conducido en un sistema lleno de miseria y

marcadas desigualdades sociales, jurídicas y económicas.

Es en este objetivo, que quiero hacer énfasis de lo importante del modelo de

Estado Federal, donde la administración de los recursos y la ejecución de políticas

públicas, deben involucrar desde los más altos funcionarios responsables de la

conducción del Estado, hasta la comunidad organizada (para ejercer el control) más

alejada del los centros de gobierno.

Solo transfiriendo poder de decisión y responsabilidades desde el nivel central a los

gobiernos Estadales y Municipales se logra una eficiente descentralización; ello

acompañada sin duda alguna de la trasferencia de recursos y la ampliación legal de

posibilidades de recaudación propia para su autogestión

13

En esta ámbito se puede indicar que es imperioso la autonomía financiera de cada

uno de los eslabones verticales del poder del Estado; Carmona (1999: 50-56),

coincide con la atribución a los entes menores de poder político, de campos de

actuación, de responsabilidades públicas, de poder legislativo, y en consecuencia,

de la posibilidad de diseñar sus propias políticas. Cuando a dicha autonomía se le

califica de financiera, ella ha de traducirse en la posibilidad por parte del sujeto

de derecho de que se trate, de tener plena disposición de medios financieros para

poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las

competencias que le son propias.

Un modelo financiero descentralizado, corresponde a aquel en el que cada nivel de

gobierno (Central, Estadal y Municipal) obtiene sus propios ingresos mediante el

establecimiento de los instrumentos financieros pertinentes, permitiendo que cada

nivel de gobierno disponga de autentica autonomía financiera con la capacidad política

para tomar sus decisiones, donde cada ciudadano tenga un mayor control sobre los

recursos del cual son participes y pueda exigir una efectiva disciplina presupuestaria,

fortaleciendo con ello la misma democracia y contribuyendo con los fines primordiales

del gobierno nacional en si.

El muy nombrado Teorema de descentralización Fiscal enunciado por Oates (1972).

Sostiene este teorema que “…el nivel de bienestar será siempre al menos tan alto (y

usualmente más alto), si los niveles de consumo (público) Pareto eficientes son

proveídos por cada jurisdicción independientemente, antes que un solo nivel uniforme

de consumo sea establecido en todas las jurisdicciones (por igual)” (Oates 1972: 54).

Según Junguito y otros (1995: 8) la descentralización fiscal se define como un

proceso a través del cual se realiza una transferencia de recursos (principalmente

financieros) y competencias (responsabilidades) desde la administración nacional o

central de un Estado, hacia las administraciones subnacionales. Ante un cúmulo de

competencias se requiere una disponibilidad oportuna y adecuada de recursos

14

financieros con el fin de asegurar una mayor eficiencia en la asignación de recursos

del sector público.

Robles (1997: 12) considera ciertos riesgos que deben ser tomados en cuenta al

buscar la armonización de reformas fiscales, institucionales y administrativas, en el

deseo de descentralizar.

De no realizarse de forma coordinada el reajuste de ingresos y gastos entre los

diferentes niveles de gobierno, careciendo de mecanismos que aseguren una mayor

eficiencia en el gasto, sin el verdadero estímulo al esfuerzo fiscal, sin mejorar las

capacidades administrativas de los estados; la descentralización resultaría un estímulo

al desperdicio, a la duplicidad de esfuerzos, y contribuiría así, a la proliferación de la

burocracia, tornándose costosa, acentuando la rigidez del gasto a todos los niveles de

gobierno repercutiendo así, en una mayor presión sobre el presupuesto nacional.

Esto pudiera visualizarse más que todo con el traspaso de las transferencias

concurrentes asumidas por los estados, las cuales deben ir acompañadas de la

correspondiente transferencia de recursos humanos, financieros y materiales

previamente bajo la responsabilidad del gobierno nacional.

Si no se establecen mecanismos de compensación, se pudieran profundizar las

desigualdades interregionales.

Si el proceso de descentralización carece de sistemas de control y mecanismos de

rendición de cuentas a los ciudadanos, se pudieran generar nuevos tipos de

clientelismo, corrupción y desmejoramiento de la calidad de los servicios prestados a

los usuarios de los mismos.

15

Aquí debemos ser muy cuidadosos ya que hay ciertas variables que integran las

necesidades de la sociedad que pueden ser plenamente satisfechas a nivel locas, es

decir de manera descentralizada sin alteran ningún tipo se equilibrio, en este punto se

puede hablar por ejemplo de la recolección de desechos sólidos, el servicio de agua,

luz entre otros; sin embargo existen otros aspectos que funcionan de manera más

eficiente al ser controladas a nivel nacional o central como por ejemplo la salud, la

misma seguridad del estado, lo cual al ser controlada a nivel local puede conllevar a

alterar significativamente su equilibrio y perder con ello su finalidad social.

Debilidades y Amenazas

De acuerdo a los planteamientos de Silva (199), en cuanto a las debilidades de la

autonomía financiera o la descentralización de finanzas públicas, se pudiera presentar

en cuanto a la disparidades regionales, sobre todo en los Estados o Municipios con

menos capacidad para general recursos propios; en cuanto a las amenazas, si se

mantiene las excesivas transferencias de recursos desde el nivel central, se continua

inhibiendo el proceso de descentralización fiscal regional, manteniendo el viejo

esquema centralista de manera solapada; de continuar con ello la descentralización

solo es letra muerta en diferentes normas, postulados y doctrinas que se vería como

un sueño álgido en espera de ser materializado.

La Descentralización Fiscal en Venezuela

De acuerdo con lo establecido en el artículo 4º de la Constitución de 1999,La

Descentralización Fiscal debe apoyase los principios de autonomía financiera,

coordinación, solidaridad interterritorial, unidad de la política económica y

corresponsabilidad.

16

En 1989 a través de la Ley Orgánica de Descentralización Delimitación y

Transferencia de Competencias del Poder público promulgada se inicio en

Venezuela al proceso de descentralización de competencias, primero desde el nivel

central hacia los Estados y luego de éstos hacia los Municipios, dicho proceso hace

presumible que las gestiones regionales o locales puedan lograr suficientes

recursos para financiar las competencias transferidas y las responsabilidades que la

dinámica social les exige; es así, que este argumento nos pone frente a la

posibilidad de una descentralización fiscal, con expectativas de diversidad de

fuentes de ingreso, con la participación activa de los distintos niveles de gobierno,

con la ambición latente de alcanzar una verdadera autonomía fiscal.

Sin embargo esta ansiada autonomía fiscal, se ve truncada en cuanto a la

posibilidad de recaudación de impuestos que le es atribuida a los estados y

municipios, puesto que la mayor fuente de ingreso o de recaudación por potestad

tributaria constitucionalmente le ha sido adjudicada al poden nacional, quedando

los Estados y Municipios Constitucionalmente atados o limitados a una pequeña

posibilidad de recaudación tributaria; teniendo con ello que someterse a

transferencias desde el nivel central, viendo truncada su posibilidad de ingresos

propios y autogestión, marcando así el desequilibrio vertical en cuanto a la materia

fiscal; ello en detrimento de la tan anhelada descentralización. Mientras las

transferencias tengan tendencias crecientes y no se descentralicen competencias

y servicios a los gobiernos regionales y locales, se continúa alimentando un proceso

de centralización contario al paradigma federal de nuestro país

Considerando la posición asumida por Sánchez Meleán (2000:10) en la Hacienda

Pública Estadal, deben permanecer las Transferencias Intergubernamentales:

Situado Constitucional y las Asignaciones Económicas Especiales. Mientras que el

régimen y administración de los hidrocarburos sea competencia nacional y

persistan las desigualdades actuales entre Estados y Municipios estas

transferencias serán indispensables como mecanismos compensatorios.

17

Asimismo, se cree que los recursos provenientes del Fondo Intergubernamental

para Descentralización deben convertirse en un impuesto compartido (IVA) que

ingresen definitivamente a los Estados, ello debe complementarse con el Fondo de

Compensación Interterritorial establecido en el artículo 185 del texto constitucional

de 1999.

Se cree que se puede analizar la posibilidad de compartir tributos entre el

gobierno central y el regional; no se propone la creación de tributos nuevos, sino el

compartir los existentes atendiendo la naturaleza de los mismos, sobre todo pensar

un poco en aquellos que contribuyan al desarrollo propio de cada región. Entre los

tributos compartidos por el Poder Central al Poder Estadal Sánchez Meleán

(2000:20) plantea, que podrían estar: El Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto

Sobre la Renta Personas Naturales y el Impuesto sobre Sucesiones Donaciones y

demás ramos conexos.

señala el autor citado, los impuestos que son de recaudación más directa, serían los

ingresos más apropiados de establecer a nivel estadal, que podrían llamarse los

tributos exclusivos, que podrían ser: El Impuesto al Consumo de la Gasolina y otros

derivados, el Impuestos de cigarrillos, Impuestos específicos al Consumo, Juegos y

Apuestas licitas, Papel Sellado, Timbres y Estampillas, Impuestos sobre Salinas y

Ostrales de Perlas, Impuestos Minerales no metálicos y las Tasas sobre Carreteras,

Puertos, Puentes, Aeropuertos entre otros.

Estos tributos están destinados al desarrollo de la fuerza fiscal para entidad estadal,

sería más que justificable la descentralización de los impuestos, no solo para

mejorar en cierta medida la base fiscal y presupuestaria de los gobiernos

regionales, sino para que conjunta o separadamente se combata la evasión fiscal y

para que las entidades locales dejen de ser meramente agentes del gasto

desligados del esfuerzo fiscal para la obtención de ingresos.

18

Consideraciones para transferir una política pública municipal:

A continuación, se van a mencionar una serie de condiciones que a mi juicio,

representan un escenario ideal que promueve la trasferencia de una competencia

municipal hacia las comunidades, más allá de lo meramente jurídico. En este sentido,

se presentan unos ejemplos particulares reales de los cuales tengo conocimiento, en

funcionamiento en el municipio Sucre del Estado Aragua (Cagua y Bella Vista).

A) En primer lugar, es necesario que el gobierno municipal sincere las políticas

públicas que están realmente manejadas y controladas con eficacia, y que

podrían mejorar su eficiencia a través de una desconcentración operativa y

administrativa con la comunidad a quien beneficia. No puede pretender un

organismo público, que una actividad que no ha podido conducir, va a

transferirla a una comunidad y esta va lograr su funcionamiento. Por ejemplo,

una localidad presenta problemas de suministro de agua por deficiencia en la

red de distribución, si no llega el vital liquido, ¿Qué puede una comunidad

administrar?. Tendría que realizarse una inversión de cambio de la red o de

perforación de un pozo para que luego la comunidad mantenga el servicio.

“Los municipios promoverán la desconcentración del gobierno y administración, así

como la descentralización para la prestación de los servicios. En los procesos de

desconcentración se establecerán formas efectivas de participación ciudadana” (Ley

Orgánica del Poder Público Municipal, título III, capítulo II, artículo 71).

Así como es importante establecer los bienes o servicios que se están prestando

bien, es importante sincerar en que áreas existe debilidad, ya que la ley permite al

gobierno municipal la descentralización a través de la creación de institutos

autónomos, sociedades, fundaciones, sociedades civiles municipales, o la figura de la

19

concesión. Estas figuras jurídicas, operativas y administrativas solo deben ser

justificadas cuando se quiere disminuir la burocracia y mejorar la aplicación de una

política pública con eficiencia y beneficio de la comunidad, y no a favor de un

particular. En este particular se puede ver en los artículos 72 y 73 de la Ley Orgánica

del Poder Público Municipal (LOPPM), la legalidad de estas figuras.

B) Existencia de una comunidad interesada en mejorar una política publica que

la beneficia o afectada negativamente por la fallas del prestador del servicio

público (sea el gobierno local o un tercero). No basta con la voluntad política de

un gobierno local en transferir competencias, sino existen comunidades

organizadas interesadas en recibir dicha responsabilidad. El compromiso de un

grupo de personas para operar y/o administrar un bien o servicio, no solo es

con el gobierno local, sino también con el resto de la comunidad a quien se

beneficia, pero también debe existir el compromiso de esta última con los

responsables para poder mantener y mejorar el objeto de transferencia. Esto

es lo que en la Constitución de 1999, se promueve como participación activa y

protagónica.

Ejemplo: En este caso, cabe referirse a la comunidad de La Haciendita,

ubicada en el municipio mencionado, con más de 800 viviendas. Con graves

problemas de agua por años, a pesar de tener 4 pozos, donde solo dos estaban

funcionando para el año 2006 y uno de ellos con sospechas de contaminación. Este

servicio estaba siendo suministrado por una empresa privada. Para resumir, luego de

que la comunidad organizada adquiere personalidad jurídica a través del consejo

comunal y manifiesta su voluntad de asumir el control de este servicio, el Municipio en

uso de las competencias y atribuciones que la ley de confiere asume el control del

mismo por sentencia judicial e inmediatamente transfiere este para que sea operado y

administrado por los solicitantes. Los resultados fueron inmediatos, con el aporte

20

económico de una cuota especial de todos los habitantes que permitió poner operativo

otro pozo y establecer los criterios técnicos para la descontaminación de otro.

C) El gobierno municipal debe convertirse en un promotor de la necesidad de

transferencia de servicios a las comunidades y debe dar el apoyo necesario

para estimular, capacitar e impulsar a las comunidades a ser corresponsables y

participes en la ejecución de políticas públicas, y de allí la importancia del papel

que deben jugar los consejos comunales. Si un grupo de habitantes de una

comunidad poseen la capacidad técnica, operativa y administrativa, y se

organizan legalmente para prestar un servicio público, no solo van a aceptar la

transferencia cuando el gobierno local desee hacerla, sino que tendrán la

cualidad jurídica para solicitarla, y lo mas importante es que mejoraran las

prestación de dicho servicio y al mismo tiempo se convierten en un ejemplo a

emular por otras comunidades. Esta formación también debe darse a lo interno,

para que los funcionarios públicos estén preparados para este cambio

paradigmático y lejos de convertirse en elementos de contención (quizás por

ver en peligro su estabilidad laboral y/o celo profesional), faciliten los

mecanismos para estas trasferencias de competencias.

En la LOPPM, se puede leer en los artículos 280 y 281, que los servicios públicos

municipales pueden ser objetos de descentralización y transferencia por solicitud de

las comunidades y grupos vecinales organizados, siempre que demuestren su

capacidad para prestarlos. Así mismo, las trasferencias a las comunidades pueden

venir directamente del estado en asuntos de su competencia.

Ejemplo: en el municipio Sucre del Estado Aragua, la recolección de desechos

sólidos es manejado a través de un grupo de cooperativas, que prestan el servicio por

un costo inferior al que se venia erogando para el año 2004 a través de una concesión

21

a un particular, que además no prestaba el servicio con regularidad, lo cual también

fue mejorado.

D) El municipio o estado debe prever los recursos materiales y financieros

suficientes para hacer efectiva la transferencia operativa y/o administrativa. Si

la comunidad no cuenta con los recursos de manera oportuna y eficiente, los

objetivos de la transferencia de competencia no se pueden garantizar. La

autogestión tiene sus limitantes, sobre todo en el proceso de inicio de

prestación de servicios públicos.

Ejemplo: en el mismo municipio, a partir del año 2007 se estableció dentro del

presupuesto el recurso para la contratación de una cooperativa de barrido, que se

encarga den dos turnos de realizar la limpieza de calles y aceras de un gran sector del

casco central de la ciudad de Cagua. Y para el año 2008, se hizo la previsión para

reproducir este mecanismo en la parroquia Bella Vista.

E) Establecer todo el marco jurídico necesario para hacer efectiva una

transferencia, con la seguridad y solidez que requiere la comunidad para

prestar un servicio, y que esta no sea revocada cuando se alcance un alto nivel

de eficiencia o por el capricho de un mandatario de turno, pero también con la

necesaria protección que requiere el municipio para intervenir o suspender

dicha transferencia cuando se deje de prestar el servicio o se haga

deficientemente. Se requiere seguridad jurídica tanto por la comunidad que

adquiere el compromiso, como por parte del organismo que sede su

responsabilidad. La descentralización y transferencia de competencias, no

puede ser objeto de chantaje político por ninguna de las partes involucradas,

ya que el objetivo final de este es el beneficio de la comunidad y el

mejoramiento de su calidad de vida.

22

Ejemplo: En dicho municipio, la administración y operación del cementerio municipal

fue trasferido a una cooperativa, que sin ningún tipo de erogación económica por parte

del ejecutivo ha podido manejar el servicio por más de 4 años. Sin embargo, los

administradores a pesar de querer entregar el servicio por razones de rentabilidad, no

han podido hacer efectiva la misma por las condiciones de incapacidad manifiesta por

parte de las autoridades en manejar el servicio. El marco jurídico en este caso, no fue

bien planteado y ambas partes están incurriendo en irregularidades. Aunque no hay

perjuicio hasta ahora en la prestación del servicio, por falta de claridad de las reglas, la

cooperativa no puede solicitar una erogación económica que haga mas viable y mejore

la calidad del mismo.

23