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FUNDADA EN 1852

Responsabilidad profesional de los FALHN

Ley de Régimen Jurídico del Sector Público

Las claves de la transparencia en el 2016

Fiscalización de las dotacion es económicas a grupos municipales

30 de enero

2016nº 2

2

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5-22

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Juan Alfonso SAntAMArÍA.

Catedrático de Derecho Administrativo. Letrado de las Cortes.

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DE LOS AYUNTAMIENTOSEL CONSULTOR

REVISTA TÉCNICA ESPECIALIZADA EN ADMINISTRACIÓN LOCAL

Núm. 7.175 Madrid, 30 de enero de 2016 Año 164 - Núm. 2

Sumario

editorialUn nuevo hito en la historia de nuestra Revista ....................................................................... 107

Consultas16. ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA.— Funcionamiento de la Oficina de Registro Virtual (ORVE) ...................................................................................................................................... 10917. CONTRIBUCIONES ESPECIALES.— Imposición de contribuciones especiales por la ejecución de obra pública en el término municipal colindante ................................................. 11118. CORPORACIONES LOCALES. Pleno.— Celebración del Pleno para la aprobación del Presupuesto en caso de fallecimiento de concejal ................................................................... 11319. FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Permisos— Como regla, los días de asuntos propios deben disfrutarse en el año ............................................................................ 11420. FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Permisos.— Localidad de referen-cia en el permiso por enfermedad de un familiar ..................................................................... 11621. FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Selección y provisión.— Cálculo de la tasa de reposición de efectos ................................................................................................ 11722. HACIENDAS LOCALES.— Orden en que deben pagarse las facturas pendientes y obli-gaciones del Interventor en esta materia .................................................................................. 11923. IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES (IBI).— La exención en el IBI de los inmuebles de entidades sin ánimo de lucro, opera aunque estén arrendados .......................................... 12124. IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA (IVTNU).— No están sujetas al IVTNU las transmisiones efectuadas antes de la aprobación judicial del divorcio................................................................................................. 12225. PRESUPUESTOS GENERALES LOCALES.— Imputación presupuestaria de las devolu-ciones de los saldos deudores de la participación en los tributos del Estado ......................... 12426. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA.— Embargo de cuentas corrientes del ayuntamiento ...... 12527. RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.— La imputación de responsabilidad corresponde al titular del bien ........................................................................ 12728. SERVICIOS PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.— Suministro de gas a la localidad .................................................................................................................................... 12929. URBANISMO.— Competencias municipales en relación con el Informe de Evaluación de Edificios ................................................................................................................................ 13030. URBANISMO.— Validez del acuerdo de aprobación de un proyecto de urbanización con las obras paralizadas y revocación de una licencia de obra con ejecución simultánea de la urbanización .............................................................................................................................. 131

opinión• Actualidad

La fiscalización de las dotaciones económicas a grupos políticos municipales. Antonio Ramón OLEA ROMACHO ..................................................................................................... 134

NormasmíNimasparaeleNvíodeorigiNales

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de su contenido de 5 o 6 líneas. Se remarcarán en el

texto ideas o conceptos importantes para entresacar como destacados.

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3. Datosafacilitarporlosautores: – Título del trabajo. – Nombre y apellidos. – Cargo u ocupación. – Teléfono de contacto (e-mail en su caso).

• Foto portada: Ayuntamiento de Burgo de Osma (Soria)

• ColaboracionesReflexiones sobre la responsabilidad profesional de los Funcionarios de Administración lo-cal con Habilitación de Carácter Nacional. Fernando FERNÁNDEZ-FIGUEROA GUERRERO . 148

Aspectos innovadores de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Alberto PENSADO SEIJAS ...................................................................................... 171

Ley 5/2015, de 23 de marzo, de Racionalización y Simplificación del Ordenamiento Legal y Reglamentario de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Felio José BAUZÁ MAR-TORELL ................................................................................................................................ 176

• ComentariosdeJurisprudenciaEl caso Meseta-Ski: la STC 162/2014 y la reforma en 2015 de la Ley de Montes (o sobre la anhelada irreductibilidad de los ejecutivos). Rodrigo J. ORTEGA MONTORO .................. 180

Zona loCal• Observatoriodetransparencia

Las claves de la transparencia en el 2016: propósitos para el primer año de la transparencia local. M.ª Concepción CAMPOS ACUÑA .............................................................................. 191

• AgendaLocal .................................................................................................................... 199

informaCión• Jurisprudencia .................................................................................................................. 209

• ReseñasLegislativas ...................................................................................................... 215

El Consultor de los Ayuntamientos Rev.2/2016 107

EDITORIAL

E

n estos 160 años de existencia, la Revista ha experimentado muchas transfor-

maciones e impactos tantos como el objeto de estudio de la misma.

No hace mucho, en el año 2013 potenciábamos su versión web y a mediados del 2015 estrená-

bamos un nuevo diseño de portada, alineado con los valores de simplificación e innova-

ción tan presentes en la nueva administración pública local.

Es nuestro compromiso el de seguir modernizando nuestra revista, para adecuarla a la trans-

formación digital y al nuevo contexto tecnológico que están viviendo todas nuestras adminis-

traciones y los profesionales que trabajáis en ellas.

Desde hoy, nos complace compartir contigo que en la nueva versión de la base de da-

tos (www.elconsultor.es) nuestra revista ocupa un lugar preferente. Desde la home, no solo

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Al igual que el gobierno local inteligente es aquel que sabe adaptarse al momento en el que

vive para ofrecer al ciudadano el mejor servicio, la Revista del Consultor de los Ayuntamientos

Un nuevo hito en la historia de nuestra Revista

EDITORIAL

108 Rev.2/2016 El Consultor de los Ayuntamientos

debe adaptarse al funcionario municipal de hoy, porque nos debemos a vosotros, y por ende al bien co-

mún de la sociedad en general y de los ciudadanos en particular.

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mitirnos: Tel.: 902 250 500; Fax: 902 250 502; e-mail: [email protected].

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CONSULTAS


Consultas

Antecedentes.— En el caso de que un particular quisiera presentar documentación en un Ayuntamiento que no esté en ORVE, ¿cuál sería la manera de proceder?

Contestación.— La Oficina de Registro Virtual (ORVE) es un servicio de administración electrónica en la nube ofrecido a todas las Administraciones Públicas, que permite digitalizar el papel que presenta el ciudadano en las oficinas de registro, y enviarlo electrónicamente al destino, al instante, y sea cual sea su ubicación geográfica o nivel de administración competente.

Este envío se anota en el Registro Electrónico Común con plena validez jurídica según la Orden HAP/566/2013, de 8 de abril (BOE del 12), por la que se regula el Registro Electrónico Común, y se transmite al destino a través del Sistema de Interconexión de Registros, con un formato y estructura de datos conforme a la Norma Técnica de Interoperabilidad SICRES 3.0.

La documentación en papel se devuelve al ciudadano, y no se custodia, ni archiva, ni reenvía, solo se reenvía la imagen de los documentos. Es decir, se elimina el papel en las oficinas de registro y atención al ciudadano, que son la puerta de entrada a la Administración.

ORVE es un servicio en la nube y no requiere tareas de instalación ni manteni-miento por parte del organismo interesado. No obstante, el organismo usuario debe:

— Estar adherido a acuerdo o convenio de colaboración para el uso del servicio.

— Disponer de conexión a Internet o Red SARA en los PCs de las ofici-nas de registro.

— Disponer de certificado digital válido para sus usuarios (necesario para acceder a ORVE y para firmar la documentación).

— Disponer de equipamiento para digitalizar la documentación.

— Trasladar y cumplir procedimientos de digitalización y uso de las ofici-nas integradas en el Sistema de Interconexión de Registros.

Debemos tener en cuenta los siguientes recursos relacionados:

— Registro Electrónico Común (REC): Articulado por la Orden HAP/566/2013, es un registro habilitado para todas las Administraciones Públicas. ORVE es

xx 2016

16. ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA.— Funcionamiento de la Oficina deRegistroVirtual(ORVE).

CONSULTAS


un mecanismo certificado de acceso y anotación en el REC, y por tanto, los justificantes expedidos al ciudadano tienen plena validez legal a efectos de presentación de documentos.

— Sistema de Interconexión de Registros (SIR): Es la infraestructura de las Administraciones Públicas que permite el intercambio de registros, inde-pendientemente de las aplicaciones de registro que se utilicen. ORVE es una aplicación que se interconecta con SIR.

— Directorio Común (DIR3): Directorio Común de unidades y oficinas de las Administraciones Públicas. Para poder operar con ORVE, las oficinas y las unidades usuarias deben estar dadas de alta en este sistema.

— SICRES 3.0: Norma Técnica de Interoperabilidad que establece el mode-lo de datos y funcional de los asientos registrales. ORVE es una herramienta certificada con esta normativa.

— Gestión Integrada de Registros (GEISER): Servicio en la nube que ofre-ce funcionalidades completas de registro, ampliando las ofrecidas por ORVE.

Hemos de decir, a tenor de la Comunidad a que pertenece el consultante, que el 24 de noviembre de 2014 se suscribió el Convenio de Colaboración en-tre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla y León para el suministro de la aplicación «Oficina de Registro Virtual» (OR-VE), que permite la utilización de este servicio de interconexión electrónica de registros por parte, no sólo de la Administración autonómica, sino también de las entidades locales del ámbito territorial de Castilla y León.

Los principales beneficios —según la propia Comunidad Autónoma— de la interconexión de registros mediante ORVE, son los siguientes:

• Acercamiento de la administración en Castilla y León al ciudadano, trato equitativo y reducción de la brecha digital, asimilando los servi-cios que la administración pública proporciona al ciudadano en zonas rurales con los prestados en grandes núcleos de población.

• Ahorro muy elevado de costes para las administraciones implicadas (particularmente en envíos postales o por mensajería) además de la logística necesaria (recepción, almacenaje, transporte y archivo).

• Cambio de modelo de gestión de los registros bajo el principio «Un solo documento, un solo registro».

• El ciudadano verá reducido sustancialmente el tiempo de recepción en el destino («de semanas a segundos») de sus procedimientos, cualquiera que sea el lugar donde haya registrado de entrada su do-cumentación y cualquiera que sea la administración competente para tramitárselo. El asiento registral y los documentos escaneados que se remiten llegan de inmediato al organismo destino, independientemente de su ubicación geográfica o nivel de Administración.

• El ciudadano puede consultar de inmediato el estado y ubicación del registro enviado.

Las Entidades Locales interesadas en integrarse en ORVE deben cum-plir los siguientes requisitos jurídicos y técnicos:

— Salvo las Diputaciones Provinciales y municipios de gran población, el resto han de encontrarse adheridos al Convenio Marco para la im-

CONSULTAS


plantación de una red de oficinas integradas de atención al ciudadano («Oficinas Integradas»).

— Disponer de conexión a Internet en los PCs de las oficinas de registro.

— Disponer de certificado de firma digital o DNIe del empleado de la Oficina.

— Disponer de escáner (con una resolución mínima de 200 píxeles por pulgada).

— Solicitar el alta de los usuarios de registro en ORVE a través del correo electrónico: [email protected]. Una vez dado de alta, acceder a la aplicación a través del portal Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Para cualquier duda acerca de ORVE, los Ayuntamientos pueden dirigirse para su consulta a la Consejería de la Presidencia, Vice consejería de Ordena-ción del Territorio y Relaciones Institucionales, Dirección General de Relacio-nes Institucionales y Atención al Ciudadano.

Decir, por último, que en el caso de que un particular quisiera presen-tar documentación en un Ayuntamiento que no esté en ORVE, deberá seguir los cauces tradicionales, como ir a la oficina de correos. Si el Ayuntamiento no está adscrito a esta oficina virtual, poco puede ha-cer el ciudadano. No puede exigir al ayuntamiento que se le recoja el escrito.

17. CONTRIBUCIONESESPECIALES.—Imposicióndecontribucionesespecialesporlaejecucióndeobrapúblicaeneltérminomunicipalcolindante.

Antecedentes.— ¿Se pueden imponer contribuciones especiales por la ejecución de obra pública que beneficia a inmuebles del término municipal, si la obra se localiza en el término colindante?

Contestación.— Aun siendo singular el caso de la consulta, donde el límite del término municipal coincide con la línea de fachada trasera de unas vivien-das, de modo que es posible el acceso a éstas a través de un vial existente ya en el término municipal colindante, no es del todo infrecuente; sobre todo en los ámbitos de las áreas metropolitanas donde se produce el fenómeno de la conurbación, entendido como el resultado de la unión física de dos poblaciones debido al crecimiento de éstas.

En el supuesto planteado, el Ayuntamiento donde se encuentra el edificio de viviendas, pretende ejecutar el acerado del vial al que dan las traseras de las viviendas, situado en el término municipal colindante, utilizando para ello el mecanismo de las contribuciones especiales y contando con la autorización del Ayuntamiento vecino.

No debe haber problemas para ubicar la obra a realizar en el hecho impo-nible de las contribuciones especiales en los términos regulados por el art. 28 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE del 9), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), por cuanto la ejecución del acerado tiene el carácter de obra

CONSULTAS


pública; y supone para los propietarios, en su condición de sujetos pasivos, la obtención de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes.

Dispone, además, el art. 29.1 TRLRHL que tienen el carácter de obras loca-les las que realicen las entidades locales dentro del ámbito de sus competen-cias para cumplir los fines que les estén atribuidos (letra a); las que realicen dichas entidades por haberles sido atribuidos o delegados por otras en-tidades públicas y aquellos cuya titularidad hayan asumido de acuerdo con la ley (letra b); y, finalmente, las que realicen otras entidades públicas, o los con-cesionarios de estos, con aportaciones económicas de la entidad local (letra c).

Este artículo permitiría, pues, al amparo de la previsión contenida en la letra b), que el Ayuntamiento donde está el vial y donde se ejecutaría el acerado, autorizase al Ayuntamiento donde se sitúan las viviendas que se verán favore-cidas por la obra pública a realizar, autorización que puede instrumentalizarse a través del correspondiente convenio interadministrativo de colaboración que regularía, no solo la autorización para la ejecución de las obras, sino las condi-ciones y requisitos para la recepción de las mismas una vez ejecutadas.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Sevilla de 4 de diciembre de 2014 (LA LEY 246954/2014), recurre al contenido del art. 29.1. letra b antes citado para legitimar una imposición de contribuciones especiales por un Ayuntamiento para la ejecución de las obras de mantenimiento de una vía pecuaria, «siendo en el ámbito de la cooperación con otras Administracio-nes Públicas a que se alude en el art. 11 del Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía aprobado por Decreto 155/1998, de 21 de julio, donde debe incluirse esa solicitud de autorización del Ayuntamiento de Baena para su mejora y arreglo, dada la competencia de los Ayuntamientos para la conservación de caminos y vías rurales (ex art. 25.2.d. Ley 7/1985)».

La colaboración interadministrativa articulada en forma de convenio de colaboración encuentra fundamento en el art. 4.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (BOE del 27), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), que dispone que «la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxi-liarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias». Y también en el art. 55 e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, establece al respecto que «para la efectiva coordinación y eficacia admi-nistrativa, la Administración General del Estado, así como las Administraciones autonómica y local, de acuerdo con el principio de lealtad institucional, deberán en sus relaciones recíprocas: e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas».

Por tanto, previa formalización del oportuno convenio que contenga la autorización expresa para ejecutar las obras y el régimen de recepción de las obras una vez ejecutada, no vemos inconveniente en que el Ayuntamiento interesado gire contribuciones especiales para ejecutar el acerado en el municipio vecino, girando las respectivas cuotas a los sujetos pasivos beneficiados por dicha obra.

CONSULTAS


18. CORPORACIONES LOCALES. Pleno.— Celebración del Pleno para laaprobacióndelPresupuestoencasodefallecimientodeconcejal.

Antecedentes.— ¿Puede celebrarse un Pleno para la aprobación del presupuesto de la corporación habiendo fallecido un concejal y antes de que se produzca la sustitución del mismo?

Contestación.— En principio, no conocemos disposición alguna que impida la celebración del Pleno para la aprobación de los Presupuestos de la Corpora-ción habiendo fallecido un concejal y antes de que se produzca su sustitución. No obstante, suponemos que tal solución pretende adoptarse a la vista de las mayorías que componen el Pleno, donde el equipo de gobierno carece de quórum suficiente para obtener la mayoría precisa para la aprobación de los Presupuestos.

A nuestro juicio, habría de aplicarse la Instrucción de 10 de julio de 2003, de la Junta Electoral Central, sobre sustitución de cargos representativos locales (LA LEY 1244/2003), que ordenó el procedimiento a seguir, a los efectos de expedición de credenciales de cargos representativos locales, en caso de vacante por fallecimiento, incapacidad o renuncia.

Según el primer apartado de dicha Instrucción, cuando se produzca el fallecimiento de concejal, el Pleno de la entidad local de la que forme parte to-mará conocimiento de la misma, remitiendo certificación del acuerdo adoptado a la Junta Electoral de Zona, durante el período de mandato de la misma, en orden a las elecciones locales, y a la Junta Electoral Central una vez concluido el mandato de aquélla, a los efectos de proceder a la sustitución, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, indicando el nombre de la persona a la que, a juicio de la Corporación, corresponde cubrir la vacante.

Y el art. 182 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio (BOE del 20), del Régimen Electoral General (LOREG) establece, en su núm. 1, que en el caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un concejal, el escaño se atribuirá al candidato o, en su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación.

Pues bien, parece que la citada Instrucción pretende evitar, precisamente, que se produzca la situación que refleja en su consulta; pero no arbitra ningún sistema para impedirlo. Pues lo único que dispone al respecto es, en el número 4º, que en el supuesto de que, producida una vacante de concejal o cargo electivo local, la Corporación correspondiente no tomara conocimiento de la misma, el representante de la candidatura o del partido afectado podrá, pasados diez días naturales, ponerlo en conocimiento de la Junta Electoral competente con arreglo a lo previsto en el número 1, para, previa audiencia, por cinco días, de la Corporación, proceder a expedir la credencial al candidato que corresponda. Del mismo modo, se podrá actuar en el caso de que la Cor-poración no remitiera a la Junta Electoral competente la renuncia anticipada de un candidato llamado a cubrir una vacante.

Por tanto, creemos que no es posible impugnar la celebración del Ple-no de aprobación del Presupuesto por esta causa; aunque sí cabría la interposición del recurso contencioso-administrativo contra su aproba-ción si no existe mayoría suficiente.

El art. 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (BOE del 14), reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dispone que el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter

CONSULTAS


general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Y en su núm. 2 también contempla la admisión del recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos estable-cidos en esta Ley.

Pero, también, en el art. 26 se prevé la posibilidad de impugnación de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho, sin que la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto impidan la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

En consecuencia, pensamos que puede celebrarse el Pleno. Pero tam-bién creemos que, si no existe mayoría suficiente, cabría la impugnación en vía contencioso-administrativa del acuerdo de aprobación del Presupuesto por incumplimiento del deber de cubrir el escaño vacante por fallecimiento del concejal.

Antecedentes.— Los días de asuntos propios, ¿se pueden disfrutar a principios del año siguiente al que corresponden o se pierden?

Contestación.— El art. 48.K del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (BOE del 31), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), reconoce a los funcionarios públicos seis días al año por asuntos particulares.

Y, para la resolución de la consulta, debemos partir de la idea de que la distribución de la jornada y de la forma de disponer de los días de asuntos propios o de vacaciones, es una competencia local.

Efectivamente, la jornada, en cómputo anual, de los funcionarios de la Administración Civil del Estado es la misma que la de todos los funciona-rios de la administración local, tal y como se dispone en el art. 94 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL). Pero el art. 94 no se refiere al resto de la Resolución de 28 de diciembre de 2012 (BOE del 29), de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del per-sonal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos públicos.

En cuanto al número de horas, debe estarse a lo que en la referida Re-solución se establece. Porque cuando el Estado considera que se dan los supuestos para alterar el número de horas, lo modifica; como ocurrió en la Resolución de 23 de diciembre de 2013 (BOE del 24), de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se establece el régimen para el disfrute de un día adicional de asuntos particulares introducido por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de Control de la Deuda Comercial en el

19. FUNCIONARIOSDELAADMINISTRACIÓNLOCAL.Permisos—Comoregla,losdíasdeasuntospropiosdebendisfrutarseenelaño.

CONSULTAS

Sector Público y se adapta la Resolución de 28 de diciembre de 2012 de esta Secretaría de Estado, el número de horas de la jornada anual.

Pero a lo que están obligados los funcionarios locales y las entidades lo-cales es a esta jornada, como consecuencia del referido art. 94 LRBRL. Por lo demás, las normas sobre disfrute de los días de asuntos propios debe ser la que se haya establecido por el propio Ayuntamiento, bien en el convenio colectivo bien en un reglamento de personal. Si este no existe, que es lo que se deduce de la consulta, debe aplicarse el resto del ordenamiento jurídico como supletorio.

En base a este criterio podemos acudir a la Resolución citada donde sobre los días de asuntos propios se establece, en apartado 9.7, que:

«A lo largo de cada año los empleados públicos tendrán derecho a disfrutar de seis días de permiso por asuntos particulares, sin perjuicio de la concesión de los restantes permisos y licencias establecidas en la normativa vigente.

Asimismo, los empleados públicos tendrán derecho a disfrutar de dos días adicionales de permiso por asuntos particulares desde el día siguiente al del cum-plimiento del sexto trienio, incrementándose, como máximo, en un día adicional por cada trienio cumplido a partir del octavo.

Tales días no podrán acumularse a los períodos de vacaciones anuales. El personal podrá distribuir dichos días a su conveniencia, previa autorización de sus superiores y respetando siempre las necesidades del servicio. Cuando por estas razones no sea posible disfrutar del mencionado permiso antes de finalizar el mes de diciembre, podrá concederse hasta el 31 de enero siguiente.

Sin perjuicio de lo anterior, y siempre que las necesidades del servicio lo per-mitan, los días de permiso por asuntos particulares así como, en su caso, los días de permiso previstos en el apartado siguiente, podrán acumularse a los días de vacaciones que se disfruten de forma independiente.»

Por tanto, y como conclusión, si no existe norma municipal sobre los días de asuntos propios, se deberá aplicar la Resolución de 2012 como derecho supletorio. Pudiéndose disfrutar de estos días solo hasta el 31 de enero del año siguiente cuando, solicitado su disfrute en el año, este no ha sido concedido por necesidades del servicio.

AUTORES: Juan Martín Atenza Almagro y Bernardino Benito López.

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NOVEDADTRATADO DE CONTABILIDAD PÚBLICA LOCAL. 2.ª EDICIÓN

Actualizado a las nuevas Instrucciones de Contabilidad y a la nuevaestructura presupuestaria (Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo)

Páginas: 1.200 (aprox.) Encuadernación: RústicaISBN: 978-84-9020-362-0

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Antecedentes.— Si un funcionario vive en un municipio y trabaja en otro distinto, e ingresan a un familiar de primer grado en un hospital situado en el municipio en el que reside, ¿cuántos días le corresponden, dos o cuatro?

Contestación.— Debemos de partir de la idea de que los empleados públi-cos ya no tienen obligación de residencia en el término municipal donde trabajan. Esto hace que puedan vivir en un municipio distinto y que no deban siquiera solicitar autorización para fijar su residencia. Pero esto no quiere decir que estos empleados públicos puedan tener por este hecho unas mejores condiciones que los demás.

Los permisos se deben usar para los fines para los que se prevén, atender al enfermo, y deben interpretarse en sus justos términos. Establece el art. 48.a del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (BOE del 31), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) que:

«Los funcionarios públicos tendrán los siguientes permisos:

a) Por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del pri-mer grado de consanguinidad o afinidad, tres días hábiles cuando el suceso se pro-duzca en la misma localidad, y cinco días hábiles cuando sea en distinta localidad.

Cuando se trate del fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del segundo grado de consanguinidad o afinidad, el permiso será de dos días hábiles cuando se produzca en la misma localidad y de cuatro días hábiles cuando sea en distinta localidad.»

El problema es determinar cuál es la localidad de referencia: la de re-sidencia del trabajador o la del centro de trabajo.

Queremos aportar los comentarios que, sobre esta materia hace el Tribunal Supremo, en su sentencia de 5 de marzo de 2012 (LA LEY 30319/2012), en la que, aunque se analiza un convenio colectivo, se puede aplicar a este caso para interpretar el sentido de la norma:

b) Es un principio general de derecho que donde la norma no distingue no debe distinguir el intérprete, máxime cuando se trata de restringir derechos que la misma establece (SSTS 28/02/1984…) y «lo cierto es que la Ley y el Convenio sólo hablan de “hospitalización”, sin distinguir entre las causas que la motivan, ni condicionar el disfrute de la licencia a la concurrencia de otro requisito» (STS 23/04/2009 —rco 44/2007—, en interpretación del art. 38.C del Convenio Colectivo Nacional de Grandes Almacenes, con redacción básicamente igual al precepto sectorial ahora debatido).

…

De lo dicho en la misma debemos llegar a la conclusión de que «Es un principio general de derecho que donde la norma no distingue no debe distinguir el intérprete, máxime cuando se trata de restringir derechos que la misma establece» y que las le-yes deben interpretarse en base al el sentido propio de las palabras empleadas en el texto, y a los términos claros que se desprenden de su sentido literal, salvo que sea evidente que la intención de quienes lo firmaron fuera contraria a aquéllas o a éste.

En base a estos criterios interpretativos debemos aclarar cuál es la locali-dad a la que se refiere el texto; porque la norma no establece claramente de qué localidad se trata: si la del trabajo o la de residencia. Y debemos partir de

20. FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Permisos.— Localidaddereferenciaenelpermisoporenfermedaddeunfamiliar.

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que estos permisos se reconocieron cuando existía el deber de residen-cia en el término municipal y cuando los desplazamientos eran mucho más complejos.

Por otra parte, como criterio interpretativo puede estarse a lo que se dis-pone en el art. 37 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre (BOE del 24), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (TRET), que reconoce el derecho de los trabajadores a:

«b) Dos días por el nacimiento de hijo y por el fallecimiento, accidente o en-fermedad graves, hospitalización o intervención quirúrgica sin hospitalización que precise reposo domiciliario, de parientes hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad. Cuando con tal motivo el trabajador necesite hacer un desplazamiento al efecto, el plazo será de cuatro días.»

Es decir, es el trabajador el que tiene que necesitar desplazarse para ver o atender al enfermo. Por ello, queda claro que no puede haber ampliación de permiso cuando el enfermo y el funcionario residen en la misma localidad; pues la finalidad de la ampliación es compensar los desplazamientos.

Y tampoco debería considerarse que existe esa «necesidad» cuando el trabajador ha decidido vivir en otro municipio y se desplaza todos los días al municipio en el que tiene su centro de trabajo, si es en este en el que vive el paciente.

Por tanto, el art. 48.1.a TREBEP, a nuestro juicio, debe interpretarse en el sentido de que se refiere indistintamente a la localidad de destino y a la de residencia; procediendo únicamente la ampliación del permiso de dos a cuatro días hábiles cuando el suceso de produce en una tercera localidad, distinta a la de residencia o trabajo habituales del funcionario.

21. FUNCIONARIOSDELAADMINISTRACIÓNLOCAL.Selecciónyprovisión.—Cálculodelatasadereposicióndeefectos.

Antecedentes.— No me queda claro cómo hay que calcular este año la tasa de reposición de efectivos. ¿Podrían aclarármelo?

Contestación.— En cuanto a la oferta de empleo, establece ahora el art. 70 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (BOE del 31), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Públi-co (TREBEP), que «Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.»

Este precepto, si bien aporta la indeterminación del nombre que se quiera adoptar por las leyes de las Comunidades Autónomas cuando regulen la mate-ria, no ofrece apenas novedades en cuanto al funcionamiento. Las dos únicas

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diferencias frente a la normativa anterior son la posibilidad de sacar un 10% más de plazas y el plazo improrrogable de los tres años para desarrollarla.

Si recordamos la normativa anterior, comprobamos que con carácter ge-neral y conforme se deduce de los arts. 91 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL) y 128 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (BOE del 22), por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), en relación con el 18 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto (BOE del 3), de medidas para la reforma de la Función Pública (LRFP) y 5 del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio (BOE del 14), por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local, la publicación de la Oferta de Empleo Público obliga a las Corporaciones a la convocatoria de las pruebas selectivas para la cobertura de las plazas incluidas en la oferta .

Dicho esto, debemos decir que, anteriormente (conforme a la primitiva redacción del art. 18 LRFP) se establecía que la convocatoria de las vacan-tes ofertadas debía hacerse en el primer trimestre del año. Prescripción que desapareció a raíz de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre (BOE del 31), que modificó este artículo para hacer suprimir esta obligación. Decisión que ha sido considerada como lógica por la doctrina; ya que, si se sabe que no va a cumplirse, no tiene sentido mantenerlo como norma. Y si ni siquiera se cumplía este plazo, menos aun el de iniciar los procedimientos selectivos.

Decimos esto, porque las limitaciones en la tasa de reposición de efecti-vos no permite sacar todas las plazas que se vayan quedando vacantes, salvo las especificadas en el art. 19 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre (BOE del 30), de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 (LPGE 2016); ni tampoco las que hayan sido aprobadas en años anteriores y no se hayan cubierto. Así, en el art. 20 LPGE 2016, se dispone que:

«A lo largo del ejercicio 2016 únicamente se podrá proceder, en el Sector Público delimitado en el artículo anterior […] a la incorporación de nuevo personal con suje-ción a los límites y requisitos establecidos en los apartados siguientes, salvo la que pueda derivarse de la ejecución de procesos selectivos correspondientes a Ofertas de Empleo Público de ejercicios anteriores o de plazas de militares de Tropa y Ma-rinería profesional necesarias para alcanzar los efectivos fijados en la Disposición adicional décima cuarta.

La limitación contenida en el párrafo anterior alcanza a las plazas incursas en los procesos de consolidación de empleo previstos en la Disposición transitoria cuarta del Estatuto Básico del Empleado Público.»

Este año, la tasa de reposición se ha fijado en un máximo del 50 por ciento, con carácter general. Se permite, como excepción, superar tal límite para cubrir las plazas vacantes anunciadas en ofertas de empleo público ante-riores; pero esta circunstancia debería limitarse a las plazas de los tres últimos años, que cumplieran los requisitos establecidos para su creación. Porque el art. 70 TREBEP exige que sea el plazo improrrogable de tres años.

Por otro lado, se fijan una serie de sectores prioritarios para los cuales es-tablece una tasa del 100% de las vacantes que se produzcan. Examinando los mismos, llegamos a la conclusión de que, para la Administración local serían aplicables las letras C, E, F, H y P. Siendo la letra C aplicable en lo que se refiere a la policía local, y las letras E, F H lucha contra el fraude y asignación

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eficiente de recursos públicos y asesoramiento jurídico y gestión de recursos públicos.

Pero la tasa se calcula como se establece en el apartado 4º del referido art. 20 LPGE 2016:

«Para calcular la tasa de reposición de efectivos, el porcentaje máximo a que se refiere el apartado anterior se aplicará sobre la diferencia resultante entre el número de empleados fijos que, durante el ejercicio presupuestario de 2015, dejaron de prestar servicios en cada uno de los sectores, ámbitos, cuerpos o categorías, previstos en el apartado anterior y el número de empleados fijos que se hubieran incorporado en los mismos, en el referido ejercicio, por cualquier causa, excepto los procedentes de ofertas de empleo público, o reingresado desde situaciones que no conlleven la reserva de puestos de trabajo. A estos efectos, se computarán los ceses en la prestación de servicios por jubilación, retiro, fallecimiento, renuncia, declaración en situación de excedencia sin reserva de puesto de trabajo, pérdida de la condición de funcionario de carrera o la extinción del contrato de trabajo o en cualquier otra situación administrativa que no suponga la reserva de puesto de trabajo o la percep-ción de retribuciones con cargo a la Administración en la que se cesa.

No computarán dentro del límite máximo de plazas derivado de la tasa de repo-sición de efectivos, aquellas plazas que se convoquen para su provisión mediante procesos de promoción interna.»

Por tanto, aunque con carácter general la tasa es del 50%, salvo los sectores establecidos de forma expresa, es preciso que las vacantes se hayan producido en 2015.

De ahí que si la tasa de reposición es del 50%, por cada dos plazas se podrá cubrir una; y si solo se produce una jubilación no se podrá contratar a ninguna persona. Si la jubilación se produce en un sector prioritario, se podrá cubrir cada plaza que quede vacante. Y hablamos de jubilación porque es el supuesto más frecuente, no porque lo diga la norma. Lo único que cuenta es la diferencia entre trabajadores fijos en un período y otro. Por tanto, se podrán tener en cuenta tanto las jubilaciones, como las excedencias sin dere-cho a reserva de puesto, los funcionarios que abandonan el servicio, los que aprueban una oposición en otra administración,…

22. HACIENDAS LOCALES.— Orden en que deben pagarse las facturaspendientesyobligacionesdelInterventorenestamateria.

Antecedentes.— El tesorero recibe órdenes de pago firmadas por el Alcalde y el Interventor. ¿Qué puede hacer si no se cumple el orden de prelación en los pagos?

Contestación.— El Interventor viene obligado a comprobar que se cumplen las prioridades en el orden de los pagos. Debiendo formular el correspondiente reparo que ponga de manifiesto el incumplimiento.

El art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE del 9), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) dispone que la expedición de órdenes de pago con cargo al Presupuesto habrá de acomodarse al Plan de Disposición de Fondos de la Tesorería que se establezca por el Presidente, y que en todo caso deberá re-coger determinadas prioridades: gastos de personal y obligaciones contraídas

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en ejercicios anteriores. Han desaparecido, por tanto, los criterios reglados que diferenciaban entre gastos preferentes, obligatorios y voluntarios, existentes en la anterior legislación. Se sustituyen, salvo determinadas ex-cepciones, por principios de economicidad y oportunidad, a valorar por el Presidente de la Entidad. Pero ello no supone que el Presidente pueda actuar arbitrariamente, no respetando las prioridades marcadas en la Norma.

Ello nos lleva a fijar el orden deben pagarse las facturas pendientes, y a determinar qué obligaciones tiene el interventor en esta materia.

Y, al respecto, hemos de decir que la intervención o control financiero so-bre las variaciones de la Tesorería se regula, de forma especial, en el art. 214 TRLRHL, que establece, como objetivo de dicho control, los ingresos y pagos que se deriven del reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones y la recaudación y aplicación de los caudales públicos, mediante la intervención formal de la ordenación del pago y la intervención material del pago. Hay que destacar, también en esta materia, lo dispuesto en el art. 187 TRLRHL, que dis-pone que la expedición de órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el Presiden-te; que, en todo caso, deberá recoger las prioridades de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores. Este precepto se desarrolla en el art. 65 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril (BOE del 27), que, como no podía ser de otra forma, incide en los mismos pronunciamientos que el artículo de la Ley, desarrollándolos.

La generalidad de la doctrina entiende que el plan de disposición de fondos, que aprueba el Presidente, ha de confeccionarse por la tesorería, correspon-diendo a la intervención su control y que, una vez aprobado, se respeten las directrices de dicho documento. Por tanto, si por Tesorería se ha confec-cionado el Plan de Disposición de Fondos, y éste no se respeta por el Presidente con la connivencia del Interventor, se está incumpliendo la legislación. Pues el contenido de dicho Plan es normativo, ya que establece las prioridades de los pagos, con sujeción a los que ya marca el TRLRHL en el art. 187. Debiendo tenerse en cuenta, a la hora de confeccionarlo, los plazos de pago establecidos en el art. 216 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (BOE del 16), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP); pues, transcurrido el plazo fijado por la norma sin haberse realizado, se devengan intereses de demora, que incluye la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre (BOE del 30), por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

La ausencia de dicho Plan obliga a realizar los pagos en el orden fijado por el repetido art. 187 TRLRHL. Y, después, por el orden estricto de tramitación y aprobación del reconocimiento de la obligación, en aplicación de lo dispuesto en el art. 74.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (BOE del 27), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP); conforme al cual:

«En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad adminis-trativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo».

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Por todo lo dicho anteriormente, y en virtud de lo dispuesto en el art. 214.2 b) y c) TRLRHL, el Interventor viene obligado a comprobar que se cumplen las prioridades en los pagos; debiendo formular el co-rrespondiente reparo que ponga de manifiesto el incumplimiento de las prioridades legales en los mismos. Reparo que deberá formularse por escrito, a fin de exonerarse de responsabilidad, que se trasladará al ordenador. De no hacerlo así, incurre en la misma responsabilidad que el Ordenador.

Finalmente señalar que entre las funciones de la Tesorería previstas en el art. 196 TRLRHL, figura la de distribuir en el tiempo las disposiciones dinera-rias para la puntual satisfacción de las obligaciones (apartado c n.º1). Pero los criterios de atención de las obligaciones reconocidas por la Entidad no se encuentran determinados legalmente; salvo por lo que hace referencia al es-tablecimiento de la prioridad de los gastos de personal y las obligaciones con-traídas en ejercicios anteriores, por lo que será el Plan de Disposición Fondos el que los determine. Plan a que ha de atenerse el Ordenador al establecer los pagos a realizar.

23. IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES (IBI).— La exención en el IBI delos inmuebles de entidades sin ánimo de lucro, opera aunque esténarrendados.

Antecedentes.— Una entidad sin ánimo de lucro es propietaria de un inmueble, pero lo tiene alquilado a una entidad financiera. ¿Opera la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles?

Contestación.— Conforme al art. 15.1 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre (BOE del 24), de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo: «Estarán exentos del Impuesto sobre Bie-nes Inmuebles los bienes de los que sean titulares, en los términos previstos en la normativa reguladora de las Haciendas Locales, las entidades sin fines lucrativos, excepto los afectos a explotaciones económicas no exentas del Impuesto sobre Sociedades».

Con el régimen legal anterior [Ley 30/1994, de 24 de noviembre (BOE del 25)], se excluía la exención en tres importantes casos:

a) bienes cedidos a terceros mediante contraprestación;

b) bienes no afectos a las actividades que constituyan su objeto social o finalidad específica; y

c) bienes que no se utilicen principalmente en el desarrollo de explotaciones económicas que no constituyan su objeto o finalidad específica.

Vemos, pues, como la exención prevista en la Ley 49/2002 es mucho más amplia que la contemplada en la derogada Ley 30/1994.

Con el régimen actual, únicamente se excluyen de la exención los bie-nes afectos a explotaciones económicas no exentas del Impuesto sobre Sociedades.

El caso que nos plantea en su consulta ha sido resuelto por la Dirección General de Tributos. Para este Centro Directivo, en el caso de que el bien

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inmueble sea objeto de arrendamiento, no se encuentra excepcionada la exención del art. 15.1 de la Ley 49/2002 por el mero hecho de que el arrendatario afecte dicho inmueble a una actividad económica, esté o no el rendimiento de esa actividad económica al Impuesto sobre Sociedades [con-sultas vinculantes V1940-05, de 29 de septiembre (LA LEY 2014/2005), de la Subdirección General de Tributos Locales o V1108-07, de 28 de mayo (LA LEY 1805/2007), de la Subdirección General de Impuestos Patrimoniales, Tasas y Precios Públicos].

La aplicación de la citada exención del IBI sólo se ve afectada por las actividades realizadas por el sujeto pasivo titular del derecho sobre el bien inmueble gravado; con independencia de las actividades que pue-da llevar a cabo el arrendatario del inmueble, en el caso de que todo o parte del inmueble gravado se ceda en arrendamiento a un tercero.

El tipo de actividad económica que pueda, en su caso, desarrollar el arrendatario del inmueble no afecta a la exención del IBI que pueda corres-ponder al sujeto pasivo titular del inmueble en virtud de lo dispuesto en el art. 15 de la Ley 49/2002 [consulta vinculante V0692-08, de 7 de abril de 2008 (LA LEY 1378/2008) de la Subdirección General de Impuestos sobre las Personas Jurídicas].

El Tribunal Supremo, en una reciente Sentencia del pasado 10 de diciembre de 2015 (LA LEY 183686/2015), de la que damos cuenta en la sección de juris-prudencia de este mismo número, se ha pronunciado en los mismos términos que la Dirección General de Tributos; y ha interpretado que, para que no opere la exención del art. 15.1 de la Ley 49/2002, la explotación económica no exenta del Impuesto sobre Sociedades debería ser realizada por la enti-dad sin ánimo de lucro, no por el arrendatario.

Antecedentes.— Si una extinción de condominio con exceso de compensación se produce con ocasión de un convenio regulador de divorcio que posteriormente se aprueba mediante sentencia de divorcio, ¿está sujeta al IVTNU?

Contestación.— Conforme al art. 104 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE del 9), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL):

«1. El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Ur-bana es un tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos.

2. …

3. …

Tampoco se producirá la sujeción al impuesto en los supuestos de transmisiones de bienes inmuebles entre cónyuges o a favor de los hijos, como consecuencia del cumplimiento de sentencias en los casos de nulidad, separación o divorcio matrimo-nial, sea cual sea el régimen económico matrimonial».

24. IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOSDE NATURALEZA URBANA (IVTNU).— No están sujetas al IVTNU lastransmisionesefectuadasantesdelaaprobaciónjudicialdeldivorcio.

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Vemos, pues, cómo no se produce la sujeción al Impuesto sobre el Incre-mento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IVTNU) en los casos de transmisiones de inmuebles entre cónyuges como consecuencia del cumplimiento de sentencias en los casos de divorcio matrimonial. Y, ello, con independencia de que el matrimonio estuviera casado en régimen de ga-nanciales o separación de bienes.

El problema radica, en la consulta que nos plantean, en que la extinción del condominio con exceso de compensación se produce con anterioridad a la sentencia de divorcio.

En relación con esta materia, es interesante una Sentencia del Tribunal Su-perior de Justicia de Cataluña de 22 de febrero de 2001 (LA LEY 42748/2001), en la que aclaraba que, dentro de la no sujeción a la que estamos haciendo referencia (antes exención), no sólo entran las transmisiones efectuadas con posterioridad en el tiempo a la firmeza de la sentencia judicial, sino que también entran las transmisiones efectuadas antes de la aprobación judicial del divorcio: «Dicho en otras palabras, resultando evidentemente necesario que la transmisión actuada tenga respaldo en el control judicial a adoptar finalmente en una sentencia matrimonial del orden jurisdiccional civil, debe llegarse a la conclusión que la exención reiteradamente invocada en su procedencia e improcedencia por las partes, alcanza a toda transmisión —en el ámbito de la figura impositiva que nos ocupa— que se acomode a la sen-tencia firme que finalmente recaiga y que quepa conectar a la dinámica propia de las pretensiones en materia matrimonial, estén o no adornadas de conflicto, bien a título de ejecución forzosa judicial —definitiva o provisional— o mera-mente ejecución voluntaria, bien con posterioridad a la firmeza de la sentencia matrimonial —o inclusive con posterioridad a los autos de ejecución de senten-cia que correspondan— o con anterioridad».

Este mismo Tribunal, con anterioridad, en Sentencia de 22 de enero de 1999 (LA LEY 7836/1999), afirmaba, «resultando evidentemente necesario que la transmisión actuada tenga respaldo en el control judicial a adoptar finalmen-te en una sentencia matrimonial del orden jurisdiccional civil, debe llegarse a la conclusión que la exención reiteradamente invocada en su procedencia e improcedencia por las partes, alcanza a toda transmisión —en el ámbito de la figura impositiva que nos ocupa— que se acomode a la sentencia firme que finalmente recaiga y que quepa conectar a la dinámica propia de las pretensio-nes en materia matrimonial, estén o no adornadas de conflicto, bien a título de ejecución forzosa judicial —definitiva o provisional— o meramente ejecución voluntaria, bien con posterioridad a la firmeza de la sentencia matrimonial —o inclusive con posterioridad a los autos de ejecución de sentencia que corres-pondan— o con anterioridad.»

En este mismo sentido encontramos la reciente consulta vinculante V3342-15, de 28 de octubre de 2015 (LA LEY 3685/2015), de la Subdirección General de Tributos Locales.

En el caso que nos plantean, como la sentencia judicial de divorcio aprueba la propuesta del convenio regulador, hay que entender que la transmisión de la propiedad del bien inmueble es consecuencia del cumplimiento de la sentencia judicial de divorcio matrimonial; por lo que resulta de aplicación la no sujeción regulada en el segundo párrafo del apartado 3 del art. 104 TRLRHL.

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Antecedentes.— Este Ayuntamiento tiene que devolver parte del saldo deudor de Participación en Tributos del Estado de 2013 durante el ejercicio 2016. ¿Procede realizar algún tipo de ajuste a la hora de calcular el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria en el 2016?

Contestación.— En relación con la liquidación definitiva de la Participación en Tributos del Estado del ejercicio 2013, por lo que se refiere a la devolución de los saldos deudores, cabe recordar que, aunque en el art. 72 de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre (BOE del 30), de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015, se establecía el habitual procedimiento de cancela-ción de los saldos deudores, a cargo de las Entidades Locales, que se deri-vasen de la liquidación definitiva de la participación en tributos del Estado del año 2013, el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre (BOE del 30), de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entida-des locales y otras de carácter económico, incluyó el régimen especial de reintegros de dichos saldos deudores.

De esta manera, tales reintegros se podían fraccionar en un período de 10 años. Excepcionando, así, el régimen aplicable con carácter general y contenido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015. Se flexibilizó, por tanto, la devolución de los saldos deudores de la liquidación del año 2013 de las Entidades Locales, habilitando el mismo procedimiento que, para las liquidaciones negativas de 2008 y 2009 con un plazo de devolu-ción de 120 mensualidades, a contar a partir de enero de 2016, y siempre que lo hayan solicitado las propias Entidades Locales afectadas y cumplieran con los requisitos contenidos en dicho Real Decreto-Ley 17/2014, análogos a los establecidos para el reintegro de las liquidaciones negativas de 2008 y 2009. Esta medida excepcional sólo se aplica a aquellas Entidades Locales que, además de haber presentado la liquidación de los presupuestos de la totalidad de entidades integrantes de la Corporación Local correspondientes al ejercicio inmediato anterior a aquel en el que se calcule aquélla, previesen cumplir a 31 de diciembre de 2015 con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con el límite de deuda pública establecido en los arts. 51 y 53 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE del 9), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), y cuyo período medio de pago no superara en más de 30 días el plazo máximo esta-blecido en la normativa de medidas de lucha contra la morosidad en las ope-raciones comerciales, de acuerdo con el período medio de pago a proveedores publicado en el mes de octubre de 2015, conforme al Real Decreto 635/2014, de 25 de julio (BOE del 30). La aplicación efectiva de este régimen especial se inicia en la entrega a cuenta de la participación en tributos del Estado del mes de enero del año 2016. Siendo, a partir de entonces, los reintegros mensuales aplicables los que resulten de dividir el importe pendiente de rein-tegrar el día primero de aquel mes entre 120 mensualidades.

Desde el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se emitió, en su día, una Nota informativa sobre el registro contable de las cantidades a devolver por las Entidades Locales como consecuencia de la liquidación defi-nitiva de la Participación en los Tributos del Estado de 2008. Conforme a esta Nota, la imputación presupuestaria de estas devoluciones se hace con cargo a la aplicación de ingresos correspondiente a la Participación en los tributos del Estado.

25. PRESUPUESTOSGENERALESLOCALES.—ImputaciónpresupuestariadelasdevolucionesdelossaldosdeudoresdelaparticipaciónenlostributosdelEstado.

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Por tanto, por el importe de las cantidades que se devuelvan durante el ejercicio 2016 de la Participación en Tributos del Estado del ejercicio 2013, se deberá hacer un ajuste positivo a la Estabilidad Presupuestaria.

26. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA.— Embargo de cuentas corrientes delayuntamiento.

Antecedentes.— Por parte de un juzgado de lo civil nos comunican que quedan embargadas las cuentas corrientes del ayuntamiento. ¿Qué podemos hacer?

Contestación.— Respecto a la posibilidad de embargar fondos públicos en cuentas abiertas por una Administración pública, nosotros hemos venido manteniendo que los fondos públicos, como bienes de dominio públi-cos no son embargables. Para ello, nos basábamos en el art. 173.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE del 9), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), que, al regulas las prerrogativas de los entes locales, dispone que los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, excepto cuando se trate de bie-nes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público.

Partiendo de este precepto, se podría considerar que todos los ingresos que se obtienen de la explotación del patrimonio, tendrían la consideración de patrimoniales y podrían ser embargados. Pero el problema, a la hora de practi-car la traba, estaría en cómo sería posible determinar qué fondos, en ese mo-mento, tienen la consideración de patrimoniales y cuáles de dominio público.

Pero lo cierto es que existen ya sentencias en el sentido de admitir la posibilidad de embargo de dinero depositado en cuentas corrientes de una administración pública.

En este sentido, queremos destacar, porque se remite a jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de abril de 2010 (LA LEY 98816/2010), en la que se impugnaba la Resolución de la Dirección General de Tributos de la Comunidad de Madrid que desestimó la reclamación económico-administrativa deducida por el Ser-vicio Andaluz de Salud frente a la diligencia de embargo de saldos de cuentas bancarias de su titularidad.

«Tercero.- La parte actora alega en esencia en apoyo de su pretensión considera que la resolución impugnada es nula de pleno derecho al recaer la diligencia de em-bargo sobre bienes y recursos públicos inembargables por mandato legal citando al respecto la Jurisprudencia y normativa que considera aplicable; en concreto entien-de de aplicación los arts. 1 y 18 de la Ley 4/1986, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma Andaluza y 26 de la Ley 5/1983 de Hacienda de la citada Comunidad.

La Administración demandada considera claramente embargable el dinero depositado en cuentas corrientes de titularidad de las Administraciones Públi-cas citando al respecto una Sentencia de esta Sección.

Cuarto.- [...] La demanda se fundamenta en que la cuenta embargada tiene na-turaleza de cuenta Tesorera de Organismo Autónomo por lo que conforme al art. 26

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de la Ley 5/1983 de Hacienda de la citada Comunidad, en redacción dada por la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, está materialmente afectada a un servicio público o a una función pública. Además, indica que conforme al art. 26 de la Ley 5/1983 de Hacienda de la citada Comunidad forma parte del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía que se haya constituido por recurso públicos y, por ello, ineludiblemente destinado al uso o servicio público.

El art. 26 de la Ley 5/1983, de 19 julio, de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma de Andalucía, siempre en redacción vigente a la fecha del inicio del apre-mio, en su apartado 1 establece que “Las obligaciones de la Comunidad Autónoma no podrán seguirse nunca por el procedimiento de apremio» y en su apartado 2 pro-híbe a los Jueces, Tribunales y Autoridades administrativas despachar mandamien-tos de ejecución, ni dictar providencias de embargo, contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda de la Comunidad Autónoma”. [...] Dicha redacción no empece al derecho de la Comunidad de Madrid a trabar, en principio, embargo sobre las cuentas de la recurrente dado que la modificación operada por la 3/2004, de 29 de diciembre, no estaba vigente en el momento de dictarse la dili-gencia de apremio lo que llevaría a dicho Organismo a acreditar que a dicha fecha la citada cuenta tenía como destino uno de los supuestos de inembargabilidad que doctrinalmente se han expresado lo que exime de examinar esa inembargabilidad por ley de la completa Tesorería de la Comunidad independientemente del destino de la misma lo que, en principio, podría colisionar con el contenido del art. 132 de la Constitución y la doctrina emanada por el propio Tribunal Constitucional.

Por otro lado, es cierto que el art. 26.1 citado expresa que las obligaciones de la Comunidad Autónoma no podrán seguirse nunca por el procedimiento de apremio pero no es menos cierto que de conformidad con el art. 28 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, esta gozará, entre otras, de las prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública en la Ley General Tributaria así como la capacidad de acudir a la vía de apremio en el cobro de sus ingresos.

Por lo tanto, pudiera ser que nos encontráramos ante una colisión de normas auto-nómicas pero el principio especial de embargabilidad de determinados bienes ha-ce que la cuenta embargada al no aparecer afecta al servicio público sea suscep-tible de la diligencia recurrida y por ello procede desestimar el presente recurso. [...]»

No estamos muy de acuerdo con la citada sentencia, ya que las cuen-tas, partiendo del principio de unidad de caja, no se afecta, por lo ge-neral, a ningún servicio público concreto; sino que sirven, en principio, para atender obligaciones de toda índole. Sin embargo, lo cierto es que existe y es un antecedente a tener en cuenta. Por lo que podría procederse al embargo del metálico existente en cuenta corrientes.

En cuanto a la respuesta ante el embargo, nosotros alegaríamos el art. 605 de la Ley 1/2000, de 7 de enero (BOE del 8), de Enjuiciamiento Civil, que dispone que no serán en absoluto embargables: «4.º Los bienes expresamente declarados inembargables por alguna disposición legal»; y esta disposición le-gal es el citado art. 173.2 TRLRHL. Y, en virtud del art. 609 LEC, que regula los efectos de la traba sobre bienes inembargables, el embargo trabado sobre bienes inembargables será nulo de pleno derecho. Y añade que el ejecu-tado podrá denunciar esta nulidad ante el Tribunal mediante los recursos ordi-narios o por simple comparecencia ante el Secretario judicial si no se hubiera personado en la ejecución ni deseara hacerlo, resolviendo el Tribunal sobre la nulidad denunciada

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27. RESPONSABILIDADDELASADMINISTRACIONESPÚBLICAS.—Laimputaciónderesponsabilidadcorrespondealtitulardelbien.

Antecedentes.— En el caso de un accidente acaecido en un camino (en un paso elevado que cruza un barranco), ¿la responsabilidad sería de la Confederación Hidrográfica o la responsabilidad sería solidaria?

Contestación.— Como es suficientemente conocido, el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) dispone que las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicio causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades y funcionarios o agentes en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa.

Uno de los requisitos fundamentales para la imputación de responsabilidad a una Administración Pública es la determinación clara e indubitable de la titularidad del bien o instalación, o de la actividad en que se ha producido el daño en cuestión, o en cuyo desarrollo haya tenido lugar y, por lo tanto, sea atribuible a la respectiva Administración.

En el caso consultado, en primer lugar, no se concreta o identifica de forma determinante si el espacio físico en el que tuvo lugar el accidente, realmente «pertenece» (por así decirlo) al organismo de cuenca (Confederación Hidrográ-fica). Pues, por los términos de la consulta, aunque se caracteriza como «un paso elevado» que «cruza un barranco» (sic) parece que está integrado en el camino público.

La Confederación Hidrográfica, de acuerdo con lo establecido en el art. 24 del Reglamento de Planificación Hidrográfica aprobado por Real Decreto 927/1998, de 29 de julio (BOE del 31), es titular de los bienes y derechos que integra su patrimonio para el cumplimiento de sus fines; lo que debería llevar, con carácter prioritario al Ayuntamiento interesado, a la investigación o infor-mación que diera una vía de veracidad sobre la «pertenencia» del espa-cio en el que se produjo el accidente; o, en su caso, sobre la competencia de mantenimiento o conservación que aquella Confederación ejerza o pueda ejercer sobre el mismo. Para, con la debida causa y fundamento, proceder a la imputación de los daños al Organismo de cuenca. A falta de ello, nosotros no podemos hacer otra cosa que aventurar deducciones a la vista de lo que nos exponen.

No parece, en principio y de acuerdo con lo establecido en la Ley 6/1991, de 27 de marzo (DOCV de 5 Abril), de Carreteras de la Comunidad de Valencia, que el camino en cuestión, con su paso elevado, pertenezca a la Confederación Hidrográfica; en virtud de la adscripción general y expresa de todo camino a las entidades locales respectivas (art. 12); a las cuales corresponde su conserva-ción, señalización, etc. A no ser que el susodicho «paso elevado» hubiese sido instalado, en su momento, por la Confederación, o estuviese encargada de su cuidado y conservación; para cuya apreciación se debería consultar los fondos de este organismo o bien el Catálogo del Sistema Viario de la Comunidad de Valencia dependiente del órgano autonómico correspondiente.

El art. 6 de la Ley de Carreteras de Valencia antes citada contiene la cla-sificación, designación, descripción, etc. de las vías que nos ocupan. Si no es posible obtener un aceptable resultado sobre la vinculación titular o sobre la adscripción del mantenimiento del espacio en cuestión a la Confederación Hidrográfica, difícilmente, en nuestra opinión, resultaría la imputación a este Organismo de cuenca de la responsabilidad de que se trata. Siendo la

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presunción legal, en virtud de los dispuesto en la Ley de Carreteras valenciana, la atribución al Ayuntamiento.

Sobre la base de lo expuesto, el Ayuntamiento, por supuesto, «puede» desestimar la solicitud de indemnización, considerando la responsabi-lidad es de la Confederación Hidrográfica «al encontrarse en un punto geográfico en el que corresponde la responsabilidad a la Confedera-ción Hidrográfica…» Pero, aunque los resultados de los litigios son frecuentemente imprevisibles y hasta sorprendentes, no se nos oculta que se precisaría de una acreditación probatoria; no bastando la cir-cunstancia geográfica. Pues lo cierto es que un camino puede situarse entre o a través de un territorio ajeno.

Por lo que se refiere a una posible responsabilidad conjunta entre el Ayun-tamiento y la Confederación Hidrográfica —que en último caso sería solidaria a tenor de lo establecido en el art. 140.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (BOE del 27), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Pro-cedimiento Administrativo Común (LRJAP)— forzoso es precisar que se admite «en otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la produc-ción del daño», distintos de los previstos en al apartado 1º; pero que, en nues-tra opinión, siempre precisaría un acuerdo, o cuando menos un conocimiento previo de la actuación interadministrativa; lo que no parece que se haya produ-cido en el presente caso. A este respecto, queremos citar una Sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2007 (LA LEY 188113/2007) sobre responsabilidad compartida entre un Ayuntamiento de Andalucía y la Confede-ración Hidrográfica correspondiente por los daños producidos al desbordarse un arroyo que atravesaba el casco urbano, cuyo cauce fue acondicionado por obras de la Confederación que no se pudieron terminar con la cooperación y colaboración expresa y petición del Ayuntamiento interesado con conocimiento y autorización de la Comunidad Autónoma, admitiéndose tal responsabilidad conjunta. Formalidades que en modo alguno se han producido en el caso consultado, por lo que dudamos que pueda acudirse con visos de procedencia.

Por último, aunque no hemos encontrado jurisprudencia directa sobre el caso, la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2000 (LA LEY 7640/2001) referida a un accidente ocurrido en una carretera estatal que dis-curría por un tramo urbano (concurrencia de dos Administraciones) por exis-tencia de gravilla en el firme reclamándose al Estado (titular de la carretera) y al Ayuntamiento (por ser tramo urbano falto de limpieza). La sentencia consi-dera responsable al Estado por su titularidad sobre la vía excluyendo al Ayuntamiento, por estimar que las facultades de éste son ajenas al cuidado del mantenimiento de esas vías públicas. Es decir que da prioridad responsa-ble a la Administración titular: el Estado.

En el caso consultado, según esta doctrina, la responsabilidad recaería so-bre el titular legal del camino público: el Ayuntamiento (presumiblemente salvo acreditación de la pertenencia a la Confederación Hidrográfica).

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28. SERVICIOS PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.— Suministro degasalalocalidad.

Antecedentes.— Un municipio pequeño de Cataluña está interesado en dotar a la localidad de una instalación de gas. ¿Cuál sería el procedimiento y demás cuestiones a tener en cuenta?

Contestación.— Lo primero que hemos de señalar es que el suministro de gas no es hoy un servicio reservado a los ayuntamientos. En efecto, la redacción originaria del art. 86.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, establecía que se declaraba la reserva en favor de las entidades locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamien-to de residuos, suministro de gas y calefacción; mataderos, mercados y lonjas centrales; transporte público de viajeros; servicios mortuorios. Pero este núm. 3 del art. 86 fue derogado, en lo que se refiere al suministro de gas, por Ley 34/1998, 7 octubre, del sector de hidrocarburos.

Por tanto, el régimen jurídico es asimilable al de las empresas suministra-doras de energía eléctrica. Y, de la misma forma que no se requiere un proce-dimiento especial para que las empresas suministradoras de energía eléctrica o de telefonía realicen las infraestructuras necesarias para el suministro, enten-demos que tampoco se requiere para el suministro de gas.

En cuanto a la contraprestación entendemos que se trata de una tasa y que entraría dentro de la letra c) del apartado 1 del art. 24 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE del 9), por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), que dis-pone que, cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamien-tos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por ciento de los ingresos brutos procedentes de la factura-ción que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empre-sas. A estos efectos, se incluirán entre las empresas explotadoras de dichos servicios las empresas distribuidoras y comercializadoras de estos.

Por otra parte, si se ceden terrenos que no tiene la consideración de vías públicas municipales, entendemos que la naturaleza del ingreso dependerá de la naturaleza del suelo. Si es un suelo patrimonial, se podrá cobrar una renta por arrendamiento; en tanto que si se trata de bien de dominio público, deberá cobrarse una tasa por utilización privativa. Utilización privativa que de-berá realizar mediante una concesión demanial.

Por lo que se refiere a la duración, en el ámbito territorial de Cataluña, será aplicable el art. 61 del Decreto 336/1988, de 17 de octubre (DOCG de 2 de diciembre), por el que se aprueba el Reglamento del patrimonio de los entes lo-cales; que dispone que todas las concesiones administrativas sobre el dominio público de los entes locales están sujetas a los principios siguientes: «c) Que el plazo no exceda los 50 años; si es inferior se pueden conceder prórrogas».

En cuanto al procedimiento, teóricamente se debería utilizar el procedi-miento que se señala en los arts. 63 y ss del Reglamento señalado; aunque nosotros entendemos que se podría realizar una adjudicación directa por aplicación del art. 93 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre (BOE del 4), del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), que tiene carácter básico, y dispone que el otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio pú-blico se efectuará en régimen de concurrencia. No obstante, podrá acordarse

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el otorgamiento directo en los supuestos previstos en el art. 137.4 de esta ley, cuando se den circunstancias excepcionales, debidamente justificadas, o en otros supuestos establecidos en las leyes.

Antecedentes.— ¿Quién es la administración competente para requerir, a los propietarios de viviendas colectivas, el Informe de Evaluación de los Edificios? ¿Las viviendas unifamiliares quedan fuera de esta obligación?

Contestación.— La regulación contenida en el art. 29.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (BOE del 31), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LS 2015), es coincidente con la contenida en el art. 4.1 de la derogada Ley 8/2013, de 26 de junio (BOE del 27), de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, salvo la remisión que el art. 29 efectúa al artículo siguiente, y a la disposición transi-toria primera el art. 4.1 de la Ley derogada. Pero ambas redacciones (derogada y vigente), establecen que el requerimiento a los propietarios de inmuebles ubicados en edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva para acreditar la situación en la que se encuentran aquéllos, al menos en relación con el estado de conservación del edificio y con el cumplimiento de la normati-va vigente sobre accesibilidad universal, así como sobre el grado de eficiencia energética de los mismos, corresponde a la Administración competente.

Sobre la Administración competente, el art. 29.5 LS 2015 dispone que el incumplimiento del deber de cumplimentar en tiempo y forma el Informe de Evaluación regulado por este artículo y la disposición transitoria segunda, ten-drá la consideración de infracción urbanística; debiéndose estar, al efecto, a lo que disponga la legislación urbanística aplicable. En el ámbito de la comunidad asturiana, el Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril (BOPA del 27), por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, el art. 254.1 regula los órga-nos competentes en materia sancionadora por infracción urbanística. Ello, sin perjuicio de que la instrucción y resolución de los expediente sancionadores que se incoen por infracciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios, corresponderá a los órganos competentes de las comunidades autónomas (disposición adicional duodécima LS 2015).

En todo caso, el criterio anterior servirá para determinar el órgano competente para imponer la sanción por la infracción urbanística; con-sistente en incumplir el deber de cumplimentar en tiempo y forma el Informe de Evaluación. Pero, entendemos que el requerimiento a que se refiere el art. 29.1 lo ha de realizar la Administración con competen-cias para exigir a los propietarios de los edificios el adecuado mante-nimiento de los inmuebles; es decir, en estos casos, la Administración local a través de la imposición de órdenes de ejecución, al amparo de lo previsto en el art. 233 del Decreto Legislativo 1/2004.

Sobre el Registro en el que deban constar los informes de evaluación de edificios, el apartado sexto del art. 29 LS 2015, dispone que «los propie-tarios de inmuebles obligados a la realización del informe regulado por este artículo deberán remitir una copia del mismo al organismo que determine la Comunidad Autónoma, con el fin de que dicha información forme parte de un

29. URBANISMO.—CompetenciasmunicipalesenrelaciónconelInformedeEvaluacióndeEdificios.

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Registro integrado único». Dicho registro tendrá carácter autonómico y su creación deberá producirse mediante disposición reglamentaria autonómica. Debiendo establecer dicha norma la Dirección General a la que quede adscrito, constituyéndose ésta en su órgano gestor.

Finalmente, hemos de mantener que la obligación de disponer del Infor-me de Evaluación regulado en el art. 29 LS 2015, deberá hacerse efectiva, como mínimo, en relación con los edificios con tipología residencial de vivienda colectiva. Entendiendo por tales los compuestos «por más de una vivienda, sin perjuicio de que pueda contener, de manera simultánea, otros usos distintos del residencial. Con carácter asimilado se entiende incluida en esta tipología, el edificio destinado a ser ocupado o habitado por un grupo de personas que, sin constituir núcleo familiar, compartan servicios y se sometan a un régimen común, tales como hoteles o residencias» (art. 2.6). De esta definición se excluyen, por tanto, las viviendas unifamiliares, sin perjuicio de que «las comunidades autónomas aprueben una regulación más exigente y de lo que dispongan las ordenanzas municipales», como establece la dis-posición transitoria segunda apartado primero. Esta salvedad, permitirá por tanto a la Administración autonómica y a la local, a través de sus ordenanzas, hacer extensiva la obligatoriedad de disponer del informe a otras tipologías residenciales.

30. URBANISMO.— Validez del acuerdo de aprobación de un proyecto deurbanización con las obras paralizadas y revocación de una licencia deobraconejecuciónsimultáneadelaurbanización.

Antecedentes.— En el año 2002 se aprobó un proyecto de urbanización que ha estado afectado este tiempo por la resolución de un procedimiento judicial, cuya firmeza ha determinado su validez y eficacia. ¿Podemos dejarlo sin efecto y revocar la licencia que se concedió y empezó a ejecutarse?

Contestación.— La primera cuestión planteada en la consulta versa sobre la posibilidad de ejecutar las obras correspondientes a un proyecto de urbaniza-ción aprobado en el año 2002 y con parte de las obras ejecutadas, habiendo estado afectado este tiempo por la resolución de un procedimiento judicial, cuya firmeza ha determinado su validez y eficacia. Se plantea como opción acogida en este caso por la administración actuante la necesidad de redactar de nuevo un documento de proyecto de urbanización para adaptarlo a la nor-mativa actual y someterlo a aprobación conforme al procedimiento que resulte aplicable, en el que deberán constar los informes sectoriales preceptivos.

Podemos partir de una definición de los proyectos de urbanización como proyectos de obras que tienen por finalidad llevar a la práctica las previ-siones y determinaciones de los instrumentos de planeamiento; definiendo, con carácter general, los contenidos técnicos de las obras de vialidad, saneamien-to, instalación y funcionamiento de los servicios públicos y de ajardinamiento, arbolado y amueblamiento de parques y jardines, así como otras previstas en el instrumento de planeamiento que se ejecuta. Por el contrario, los proyectos de urbanización no podrán contener determinaciones sobre ordenación ni régi-men del suelo o de la edificación

Para cumplimentar su contenido, el art. 69 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (BOE de 15 de septiembre), por el que se establece el Reglamento del Planeamiento Urbanístico, relaciona los siguientes documentos que ha de incorporar: memoria descriptiva de las características de las obras, planos de información y de situación con relación en el conjunto urbano, planos de

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proyecto y de detalle, pliego de condiciones técnicas y de condiciones econó-mico-administrativas de las obras y servicios, mediciones, cuadros de precios descompuestos y presupuesto.

La aprobación de los proyectos de urbanización se produce a través de un acto administrativo; al que le es de aplicación los principio de efica-cia y ejecutividad a que se refieren los arts. 56 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (BOE del 27), de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP). De modo que la pérdida de sus efectos jurídicos se ha de producir a través de otro acto de la Administración o de un pronunciamiento jurisdiccional. Al margen de la anula-ción del acuerdo de aprobación por la resolución de recursos administrativos o contencioso-administrativos o por revisión de oficio por la Administración, el cese de los efectos jurídicos de un acto administrativo puede producirse por re-vocación o por aplicación de las medidas de reacción administrativa ante el in-cumplimiento del deber de urbanizar. También podrá la Administración aprobar un reformado del proyecto para adaptarlo a nueva normativa que le resulte de aplicación, sin necesidad de dejar sin efecto el inicial acuerdo de aprobación.

Centrándonos en el caso concreto, no caben estas medidas de reacción administrativa por cuanto tales medidas tenderán a sustituir la iniciativa priva-da incumplidora por la pública, siendo que el sistema establecido de actuación es el de cooperación.

En cuanto a la revocación, está regulada en el art. 105 LRJAP para los actos de gravamen o desfavorables; características que no son aplicables a los proyectos de urbanización. Otro supuesto revocatorio está regulado en el art. 16.1 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Regla-mento de Servicios de las Corporaciones Locales (RS), referido a las licencias urbanísticas; lo que tampoco es predicable de los proyectos de urbanización.

En base a todo lo expuesto, y no resultando del caso expuesto qué norma-tiva haya afectado al acuerdo de aprobación, sino solo el transcurso de varios años que ha podido provocar un desfase de los precios y presupuesto total, no vemos encaje jurídico en la intención municipal de dejar sin efecto el acuerdo de aprobación del proyecto de urbanización. Pudiéndose ejecutar sus previsiones en base al documento aprobado; sin perjuicio de aprobar un modificado del mismo para actualizar precios y presupuesto.

La segunda cuestión versa sobre el ajuste a la legalidad de la revocación de una licencia de obras en base precisamente al citado art. 16.1 del Regla-mento de Servicios de las Corporaciones Locales y motivada en la concu-rrencia de circunstancias sobrevenidas. Efectivamente, el art. 16.1 regula dos supuestos de revocación distintos: «cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación y podrán serlo cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación».

Es necesario, pues, que la Administración motive adecuadamente las circunstancias sobrevenidas que, de concurrir en el momento de aprobación del proyecto, no se hubiera adoptado tal acuerdo. No parece que sea este el caso de la consulta, por cuanto las circunstancias sobrevenidas no pueden jus-tificarse en que las obras de urbanización, por retraso, no se han completado. Quizás, en este supuesto, el retraso en las obras de urbanización, sin entrar a analizar sus motivos, haya provocado también el retraso en la licencia de

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obras, incumpliendo el plazo establecido para su ejecución, e incurriendo en causa de caducidad de la licencia; pero no revocación.

Por tanto, si el proyecto de urbanización estaba aprobado, mantenien-do eficacia y ejecutividad el acto administrativo de aprobación, no debe considerarse el retraso en la ejecución de las obras, o incluso su paralización, una circunstancia sobrevenida que motive la revocación.

Y es que no podemos apartarnos del hecho de que la revocación de las licencias tiene causas tasadas; al contrario de las licencias o autorizaciones sobre el dominio público, donde cabe la posibilidad de revocación unilateral [art. 100.d de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre (BOE del 4), del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), de carácter básico].

Deja abierto el art. 16.3 del Reglamento de Servicios una posibilidad de revocación por cuestiones de oportunidad, al referirse a la adopción de nuevos criterios de apreciación, que conllevará la obligación de indemnizar daños y perjuicios. Sobre esta posibilidad de revocación se ha pronunciado la jurisprudencia tradicionalmente; admitiendo su virtualidad junto con el resarci-miento de daños y perjuicios [por ejemplo, Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1993 (LA LEY 6767-5/1993)]: «De todo lo dicho se obtiene la conclusión de que en el caso de autos el acto administrativo es el de revoca-ción de una licencia municipal otorgada al amparo del art. 16 del RS por cambio de criterio de la Corporación. En consecuencia hay que aplicar el régimen jurí-dico previsto en el citado artículo, por lo que debe declararse que es conforme a Derecho la revocación de la licencia, pero asimismo debe declararse también que el municipio está obligado a indemnizar a la empresa». En el mismo sen-tido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de febrero de 2002 (LA LEY 5125/2002).

Pero tampoco este es el supuesto de la consulta, por cuanto no se trata de nuevos criterios de apreciación y oportunidad de la Administración. Por tanto, nuestra opinión en este caso es contraria a la revocación de la licencia si no se justifican causas sobrevenidas que si hubiesen concurrido al adoptar el acuerdo no se hubiese producido. Sin perjuicio de aplicar a la licencia con-cedida la institución de la caducidad.

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OPINIÓN


La fiscalización de las dotaciones económicas a grupos políticos municipales

Antonio Ramón OLEA ROMACHO

Interventor del Ayuntamiento de El Escorial (Madrid)

El art. 73.3 de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local, contempla la posibilidad de que los presupuestos municipales asignen una dotación económica a los grupos políticos munici-pales. Sin embargo, tal norma no regula el destino de la dotación de una manera clara, dando lugar a una cierta inseguridad jurídica. En este artículo pretendemos analizar, sobre la base de criterios normativos y jurisprudenciales, la naturaleza jurídica de esta aportación que reciben los grupos y su destino como tal, con especial referencia a la cuestión de si estos fondos locales, pueden convertirse en instrumento financiador de partidos políticos.

I. IntroduccIón

El art. 73.31 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, determina la posibilidad de que el Pleno de la Corporación atribuya a los distintos grupos po-líticos municipales que se constituyan, una do-tación económica, la cual contará con un com-ponente fijo y otro variable, haciendo referencia además, a que dicha cantidad estará limitada cada año por la Leyes de Presupuestos Gene-rales del Estado. Solo establece dos límites en el destino de esta «dotación económica», y dos obligaciones, una de ellas condicionada. Como prohibiciones de destino se establecen, el pago de remuneraciones de personal de cualquier

1 A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos polí-ticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.

Actualidad

SuMARiO

i. introducción ii. Los grupos políticos. Distinción del

partido político iii. Obligaciones de los grupos. La

contabilidad específica iV. Gastos que pueden justificar la

subvención al grupo. Aportaciones al partido

V. Consecuencias de la no justificación o justificación inadecuada

Vi. Conclusión: el camino hacia la transparencia

Actualidad


OPINIÓN

tipo al servicio de la corporación, lo que incluye a los propios concejales que componen el grupo, y la adquisición de bienes que puedan ser considerados patrimoniales, lo que se explica por la propia naturaleza jurídica de los grupos municipales, carentes de personalidad jurídica. Como obligaciones, se impone la de llevar una «contabilidad específica, y la de poner esta contabilidad, a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que este lo pida». Esta última condición, por su vaguedad, ha abierto las puertas a la inseguridad jurídica, provocando que sean pocos los plenos que piden tal puesta a disposición, contagiando la inacción al resto de la entidad local, siendo el razonamiento más extendido que, mientras el pleno no lo pida, no tiene por qué pedirlo el Interventor.

Además del mencionado art. 73.3 de la LRBRL, hay otros rincones normativos, donde volvemos a encontrar referencias a esta asignación económica, son referencias, pero no regulación concreta de la misma, ni de su destino, misión esta que parece entregarse al ejercicio de la potestad regla-mentaria y de autoorganización de cada ayuntamiento. En tanto no se afronte tal tarea de desarrollo, y no son pocas las entidades locales que no lo hacen, este gasto se convierte en un ángulo muerto dentro de control del destino de los fondos públicos, lo que implica opacidad a las intervenciones municipales y, de paso, a los órganos de control externo.

En este artículo, vamos a analizar, en base a criterios normativos y jurisprudenciales, esta asignación económica, argumentando que, se trata de una subvención2, considerada como tal por la Ley 38/2003, General de Subvenciones3, que así la llama sin ambages, aunque después la excluya de su ámbito de aplicación4, que el beneficiario es el grupo, nunca el partido, y que es finalista, en cuanto que ha de des-tinarse a financiar los gastos acometidos por el propio grupo en el ejercicio de su actuación corporativa.

II. Los grupos poLítIcos. dIstIncIón deL partIdo poLítIco

Las referencias a los grupos políticos se encuentran en el ámbito normativo local, principalmente en la Ley 7/19855 LRBRL, y el Real Decreto 2568/19866, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. El Tribunal Supremo7, ha definido el grupo como «un elemento organizativo de la estructura de los órganos de gobierno del municipio que se constituyen como cauce o medio esencial para que los

El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos po-líticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se esta-blezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.(…) Los grupos políticos deberán llevar con una conta-bilidad específica de la dotación a que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste lo pida.

2 Pudiéremos pensar que se aproxima más a una indemnización de gastos que a una subvención. Pero esta idea queda rápidamente desechada al analizar la Orden 3565/2008, arts. 480 y 230 de la clasificación económica, y los arts. 2 y 4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que tras definir lo que no se considera subvención, excluye estas aportaciones de su ámbito de aplicación. También las Sentencias del Tribunal de Cuentas 18/2011, frente a un recurso en tal sentido por parte de uno de los imputados, resuelve ratificando el carácter de subvención de la aportación.

3 El art. 2 de la LGS no excluye este gasto del concepto de subvención, considerando que cumple con todos los requisitos para ser considerada como tal.

4 Art. 4: Quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta ley: d) Las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, en los términos pre-

vistos en los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, así como las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Asambleas autonómicas y a los grupos políticos de las corporaciones locales, según esta-blezca su propia normativa.

5 Comisiones informativas, Comisión de sugerencias y reclamaciones (art. 132 LRBRL), Comisión especial de cuen-tas (116 LRBRL), la Junta de portavoces, sesiones del pleno (arts. 20, 32, 46, 73, 122 LRBRL)

6 Arts. 23 a 29 del ROF.7 STS de 8 de febrero de 1994.

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representantes populares que forman las respectivas corporaciones, participen en la actividad de-mocrática de estas».

Los grupos, por lo tanto, tienen como principal misión, facilitar el funcionamiento municipal, cauce práctico del ejercicio del derecho constitucional a acceder a cargos públicos8, configurándose, su constitución, como un derecho-deber de los concejales9. Son referencia de proporcionalidad para constituir comisiones, o sujetos para la presentación de ruegos, preguntas y mociones en el Pleno. Por tanto, son ayuntamiento antes que partido, y como tal, reciben fondos para los gastos que le son propios y que motivan su razón de ser.

Su vida transcurre, con carácter general, dentro del ayuntamiento, y esa vida, como la de to-dos los cargos electos que los componen, es limitada. Nacen ya con la etiqueta de transitorios o temporales entre una legislatura y otra. Tras unas elecciones, los nuevos grupos nacen ex novo, sin guardar ninguna relación jurídica con los de la legislatura pasada, aunque provengan del listas electorales del mismo partido, se llamen igual o incluso, aunque mantengan el mismo NIF, detrás del cuál, habrá concejales renovados o directamente nuevos.

Otro rasgo a destacar de los grupos políticos es su carencia de personalidad jurídica. Ninguna norma se la atribuye, y el Tribunal Supre-mo así lo afirma en su Sentencia de 27/11/1985, «los grupos no están dotados de personalidad jurídica independiente de las personas que los componen, siendo únicamente uniones de parlamentarios a los efectos de mejor funcionamiento de las actividades propias de las Cámaras», aspecto este que tendremos muy en cuenta más adelante al analizar la responsabilidad de los grupos.

Los concejales no adscritos, no podrán integrarse en ningún otro grupo político, perderán los derechos económicos vinculados a los grupos políticos municipales, en cuanto que dejan de serlo10.

A la hora de valorar su capacidad jurídica, sobre todo en cuanto que posibles titulares de obli-gaciones tributarias, los incluiremos dentro de los sujetos pasivos que señala el art. 35.411 de la Ley 58/2003, General Tributaria, de 23 de diciembre, aspecto este esencial para entender que los grupos necesitan un NIF independiente y diferenciado del partido político.

No obstante lo anterior, aunque carezcan de personalidad jurídica, y su razón de ser, radique en la organización interna del ayuntamiento, la jurisprudencia les ha reconocido titularidades y capacidades. Son titulares de derechos y obligaciones, y actúan en el tráfico jurídico como si gozasen de persona-lidad jurídica12, así lo afirma la Sentencia del Tribunal Constitucional 251/2007, al atribuir a los grupos políticos legitimación procesal ante los tribunales ordinarios. Pero al mismo tiempo que se reconoce su

8 STC de 21 de diciembre de1989 y de 15 de enero de 1993, «los grupos municipales son manifestación de la apli-cación práctica del derecho constitucional a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos del art. 23.2 CE».

9 STC 30/1993: «La titularidad del derecho a participar en un órgano interno de funcionamiento del Ayuntamiento corresponderá a los concejales, o, en su caso a los grupos políticos que ellos constituyan a efectos de su actua-ción corporativa.»

10 STSJ Madrid 1573/2009, de 21 de julio.11 Tendrán la consideración de obligados tributarios, en las leyes en que así se establezca, las herencias yacentes,

comunidades de bienes y demás entidades que, carentes de personalidad jurídica, constituyan una unidad eco-nómica o un patrimonio separado susceptibles de imposición.

12 Conclusión del Acuerdo de la cámara de cuentas de Madrid de 28 de marzo de 2014: Aunque es claro que ninguna norma atribuye personalidad jurídica a los Grupos Parlamentarios y, por lo tanto,

tampoco capacidad jurídica de forma expresa, no es menos cierto que, de todo lo hasta ahora expuesto, ha de inferirse que tanto la jurisprudencia constitucional, la normativa tributaria, la normativa de seguridad social, el Reglamento de la Asamblea de Madrid y la norma orgánica de financiación de los partidos políticos, atribuyen una situación próxima a la personalidad jurídica a los Grupos, reconociéndoles, en ciertos ámbitos, capacidad para ser parte.

Son ayuntamiento antes que partido, y como tal, reciben fondos para los gastos que le son propios y que motivan su razón de ser

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carencia de personalidad jurídica, no puede desconocerse su entronque institucional con los partidos políticos, instrumento fundamental para la participación política13, de los cuales, emanan los cargos electos que luego se constituyen en grupos, salvedad hecha con los grupos mixtos.

Esto nos lleva a la necesidad de establecer una diferenciación clara entre grupo político muni-cipal, constituido por concejales electos para la organización interna municipal, y el partido político que concurre a unas elecciones, del cual emanan los anteriores, que tiene vocación de permanencia en el tiempo. En este sentido el Constitucional subrayaba en su Sentencia 251/2007 la diferencia entre ambas figuras, con afirmaciones referentes a «la relativa disociación conceptual y de persona-lidad jurídica e independencia de voluntades presente en ambos (partido y grupo)»; «tanto las agru-paciones electorales como los grupos parlamentarios son estructuras jurídicas que, en sí mismas no cabe confundir con un partido político», o que «este Tribunal Constitucional ha asumido que partidos políticos y grupos parlamentarios son realidades conceptualmente distintas».

Por lo tanto, la representatividad corresponde al concejal, y no al partido, quedando este atrás una vez tomada el acta de concejal14. El hecho de que existan grupos mixtos, constituidos por concejales que formaban parte de listas electoras de distintos partidos, nos hace ver que ambos conceptos no pueden identificarse. También la Ley Orgánica de financiación de partidos políticos, cuando, en el art. 2.Uno.e), que luego comentaremos, hace referencia a que los grupos pueden realizar aportaciones a los partidos, está reco-nociendo la existencia de dos identidades, una que aporta, y otra que recibe, por lo que no ha lugar a mezclar ambos, o a detraer que el grupo se encuentra integrado en el partido15. Como hemos dicho, los concejales que integran los grupos, no están en el ayuntamiento en representación de los partidos en cuyas listas se presentaron, sino que representan a los electores, en el máximo ejercicio del derecho constitucional16 de representación. De hecho, un grupo podría subsistir a pesar de que el partido con el que está vinculado desaparezca o sea disuelto17, por cuanto su subsistencia descansa sobre la base de la libre voluntad de unirse manifestada por los miembros concejales.

No obstante, la relación del grupo con el partido, es innegable. El Grupo de Estados contra la corrupción (GRECO) viene desde años atrás demandando al Estado español la integración contable de todos los ámbitos territoriales de los partidos políticos, pues se da una gran descentralización en ese ámbito, lo que viene ocasionando que los Órganos de Control Externo, en concreto el Tribunal

13 Art. 6 CE 1978: Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

14 Sentencias del Tribunal Constitucional 5/1983; 10/1983. «Los titulares de los cargos públicos representativos son las personas elegidas y no los partidos a los que pertenecen y a los que deben su elección».

15 El Tribunal de Cuentas en su Moción relativa a la modificación de la normativa sobre financiación y fiscalización de los Partidos Políticos» aprobada en su sesión de 30 de octubre de 2001 propone una adaptación de la normativa legal, en el sentido indicado, manifestando que «desde la perspectiva de la eficacia del control, el partido político ha de concebirse, como una única realidad económica-financiera en la que se integra toda su organización terri-torial e institucional, incluyendo por lo tanto, toda la organización local y los grupos de representación política en los distintos Parlamentos y en las Corporaciones Locales, de modo que no quede excluida del alcance fiscalizador ninguna de sus actuaciones en materia económica–financiera». He aquí una primera manifestación de las deman-das que luego se introduce en 2013 en el Plan de contabilidad adaptado a las formaciones políticas.

16 Art. 23.1. CE 1978: Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requi-sitos que señalen las leyes.

17 Informe de los servicios jurídicos del Parlamento Vasco en interpretación de los Autos de 26/08/2002 y 06/09/2002 en relación con la disolución de BATASUNA-HB-EH.

Los concejales que integran los grupos no están en el ayuntamiento en representación de los partidos en cuyas listas se presentaron, sino que representan a los electores

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de Cuentas, no lleven a cabo una fiscalización íntegra de la actividad económica de los partidos políticos, existiendo especial descontrol en el ámbito local e institucional. Con la intención de cumplir con tales recomendaciones, el 26 de septiembre de 2013, el Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó el Plan de Contabilidad adaptado a las formaciones políticas, que corta por lo sano con el problema, e introduce la obligación de que los partidos políticos presenten al Tribunal de Cuentas sus cuentas consolidadas en todos sus ámbitos de actuación, incluyendo la actuación económica de los grupos políticos municipales, pues se presume que, la actividad económica de los grupos está vinculada a la actividad política del partido que ha presentado la correspondiente candidatura electoral18, considerándose incluso la introducción en la Memoria de actuación19, a presentar por el partido, las actuaciones del grupo municipal que se integra en su contabilidad.

La Disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, ha pospuesto la entrada en vigor del citado Plan hasta que el Pleno del Tribunal proceda a su adaptación a lo dispuesto en la mencionada Ley Orgánica, especialmente en lo referente a las peculiaridades de las uniones, federaciones y confederaciones y coaliciones permanentes de los partidos. Pese a no estar en vigor, el Plan contiene afirmaciones muy interesantes en el ámbito que nos ocupa, interesantes puesto que se atreve con afirmaciones de tradicional controversia respecto a la relación entre grupos y partidos, afirmaciones y obligaciones para las que, hay que subrayarlo, un plan contable, no es el instrumento normativo más idóneo. No obstante, recordemos que el Plan en sí mismo, no es de aplicación a los grupos municipales, ni de él se derivan directamente, obligaciones para estos, sino que, son los parti-dos los obligados a su cumplimiento20, y los que tienen por tanto la encomienda de consolidar su conta-bilidad con la de los grupos con los que están vinculados21. Así lo afirma el mencionado Plan contable, en su parte tercera sobre Normas de elaboración de cuentas anuales de los partidos:

«En particular, con la finalidad de lograr el objetivo de imagen fiel, se considera necesario que las cuen-tas anuales consolidadas integren: a. La actividad desarrollada en el ámbito institucional por los Grupos Par-lamentarios de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los Grupos de las Corporaciones Locales, cuando el partido que haya presentado la correspondiente candidatura electoral ejerza el control de su actividad o, en su caso, en la parte proporcional.»

III. obLIgacIones de Los grupos. La contabILIdad específIca

Los grupos, una vez terminado el período electoral, deberán constituirse como tales en los tér-minos señalados en el art. 24 del Real Decreto 2568/1986 por el que se aprueba el Reglamento de

18 Norma 10.ª.4 PCAFP. Elaboración de las cuentas de las formaciones políticas. 4. En cuanto a la actividad económica de los grupos parlamentarios de las Cortes Generales, de las Asambleas

Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales y la de los grupos políticos en las Corpo-raciones Locales, se presumirá que, salvo prueba en contrario, dichos grupos están vinculados al partido político que presentó la candidatura electoral por la que sus miembros fueron elegidos, independientemente del grado de autonomía implantado sobre la actividad económica de los mismos.

19 Memoria: A los efectos de dar cumplimiento a la inclusión de la información relativa a la actividad local de las formaciones políticas, la memoria recogerá la información sobre los ingresos recibidos por cualquier concepto por las agrupaciones u órganos locales de las organizaciones políticas —incluidos los grupos municipales— y la cuantía de las operaciones realizadas para la adquisición de inmuebles y su financiación; y, asimismo, se incluirá información respecto de las aportaciones realizadas por unas y otros a sus correspondientes formaciones.

20 Sujeto contable de aplicación del PCAFP: «Es decir, en consonancia con lo expuesto, se considera esencial definir el alcance del sujeto contable al que va dirigido este Plan de Contabilidad en sus diferentes niveles. Por un lado estaría el partido político, estrictamente considerado, que siguiendo la terminología aplicada en la mencionada Ley Orgánica 8/2007, sobre financiación de los partidos políticos, en principio, debería elaborar y presentar unos estados contables consolidados que engloben los correspondientes a cada unidad de su organización, tanto te-rritorial como institucional, conformada esta última por los diferentes grupos parlamentarios y grupos de cargos electos en las corporaciones locales y, en su caso, agrupaciones juveniles»

21 Tercera parte del Plan de Contabilidad adaptado a las formaciones políticas. Normas de elaboración de las Cuen-tas anuales:

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Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales. Pero para poder recibir la aportación referida en el 73.3 de la LRBRL, aún deberán cumplir una serie de requisitos, entre otros, obtener un NIF diferenciado del partido político, y ser titular de una cuenta corriente en la que realizar las aportaciones. El alta fiscal se producirá mediante una declaración censal, presen-tando el modelo (036) en la AEAT, y adjuntando copia del escrito de constitución a que hace referen-cia el art. 24.1 del Real Decreto 2568/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales. Este escrito estará suscrito por todos los integrantes del grupo y se habrá presentado en la Secretaría General de la Corporación. Del mismo modo, a efectos de posibles responsabilidades futuras, se entiende deberá modificarse por el mismo procedimiento cuando acontezca alguna alteración en sus miembros.

La D.A. 6.ª de la LGT, y el art. 18.1 del RD 1065/2007, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria, dejan clara la necesidad de NIF para todas las personas y entidades del art. 35.4 LGT, que puedan realizar actuaciones de naturaleza o con trascendencia tributaria. También lo deja claro la Dirección Gene-ral de Tributos en diversas consultas de los años 2001 y 200422, y la propia página web de la Agencia Estatal de Administración Tributaria23, al afirmar que la distinta naturaleza de los grupos po-líticos en relación con las formaciones y partidos políticos, la capacidad procesal, negocial y econó-mica, y la obligación de llevar una contabilidad, permite señalar que los grupos políticos municipales son entidades carentes de personalidad de las señaladas en el art. 35 de la Ley General Tributaria, que deben solicitar el NIF para su empleo en todas sus relaciones de naturaleza o transcendencia tributaria. Igualmente, los Secretarios de los grupos políticos municipales, deberán comunicar a la Agencia tributaria el cese en el ejercicio de la actividad cuando se disuelva el grupo. La Orden EHA/451/2008 de 20 de febrero, en su art. 324, recoge el código que deberá corresponder al grupo, que será el V: para acoger a otros tipos no definidos en el resto de claves.25.

Es obligación de cada grupo el llevar una contabilidad específica de sus gastos de funcionamien-to. El sistema contable deberá registrar y reflejar todas las operaciones de naturaleza económica, fi-nanciera y patrimonial realizado por el grupo, de manera que se permita, tanto su rendimiento, como la verificación del correcto destino del gasto, y del pago efectivo del mismo. Para trasmitir una imagen fiel de la realidad contabilizada, no solo deben elaborar las cuentas anuales, sino que todo asiento contable, debe estar documentalmente respaldado de modo suficiente y adecuado a la naturaleza del gasto, y al carácter de fondos públicos que las subvenciones revisten, especialmente se reque-

22 Consultas 0595-04 de 11 de marzo de 2004 y 0059-01 de 16 de enero de 2001.23 http://www.agenciatributaria.es/static_files/AEAT/Contenidos_Comunes/La_Agencia_Tributaria/Modelos_y_for-

mularios/Declaraciones/Modelos_01_al_99/036/Canal_1/DocumentacionNIF_036.pdf: «Los grupos políticos municipales y los grupos parlamentarios del Congreso y el Senado pueden ser considera-

dos como entidades carentes de personalidad que constituyen una unidad económica o un patrimonio separado susceptible de imposición, o más propiamente, susceptibles de obligaciones tributarias, a las que se refiere el art. 35.4 de la Ley General Tributaria.»

24 Art. 3. Claves sobre la forma jurídica de entidades españolas. Para las entidades españolas, el número de iden-tificación fiscal comenzará con una letra, que incluirá información sobre su forma jurídica de acuerdo con las siguientes claves: A. Sociedades anónimas. B. Sociedades de responsabilidad limitada. C. Sociedades colectivas. D. Sociedades comanditarias. E. Comunidades de bienes y herencias yacentes. F. Sociedades cooperativas. G. Asociaciones. H. Comunidades de propietarios en régimen de propiedad horizontal. J. Sociedades civiles, con o sin personalidad jurídica. P. Corporaciones Locales. Q. Organismos públicos. R. Congregaciones e instituciones religiosas. S. Órganos de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas. U. Uniones Temporales de Empresas. V. Otros tipos no definidos en el resto de claves.

25 Es posible que nos encontremos con NIF de grupos políticos con letra G. Ello es debido a que hasta la orden mencionada del 2008, solo existía la clave G para «asociaciones y otro tipo no definido», pero desde 2008, surgen claves para asociaciones (G), uniones temporales de empresas (U), sociedades civiles, con o sin personalidad (J), y la mencionada (V).

Los grupos políticos municipales son entidades carentes de personalidad de las señaladas en el art. 35 de la Ley General Tributaria

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rirán facturas justificativas del gasto26. La documentación justificativa deberá ponerla a disposición del pleno si este lo pide, entregarse a la intervención municipal en todo caso, y facilitarlas al Tribunal de Cuentas, en caso de que este las requiriera al partido, según determina el Plan de Contabilidad adaptado a las formaciones políticas27 ya mencionado.

Como parte integrante de la contabilidad se deberá exigir la pre-sentación de saldos bancarios. Es inherente a la presentación de la contabilidad, la inclusión en la misma de cuentas financieras del grupo (57), pues no se concibe una contabilidad sin movimientos bancarios, lo que nos lleva a analizar si el grupo, carente de personalidad, puede llevar a cabo este contrato mercantil. La Cámara de Cuentas de la Comunidad Madrid, aclara en su Acuerdo de 28 de marzo de 2014 que nos encontramos frente a otro de los ejemplos de actuación externa al ayuntamiento del grupo político, que pese a no tener personalidad jurídica, es capaz de adquirir obligaciones y derechos en el tráfico mer-cantil y tributario. Cuando el art. 73.3 obliga a los grupos a llevar una

contabilidad específica, ya está incluyendo la obligación de que en tal contabilidad figuren cuentas de tesorería, necesarias por otra parte, para comprobar el efectivo pago de sus obligaciones o las entradas de fondos.

En el ejercicio de su potestad de autoorganización local, el ayuntamiento podrá fijar aspectos ta-les como la periodicidad de la justificación, que siempre estará limitada por el principio de anualidad presupuestaria. A este respecto hemos de hacer una recomendación para el caso de año electoral, pues, como hemos visto, la duración del grupo es necesariamente temporal, y la responsabilidad última es, como veremos, solidaria entre todos sus miembros, por lo que, al igual que, al término de la legislatura, se cierran justificaciones de los fondos a justificar, se visan facturas, actas de arqueo, inventario de bienes, etc, debería incluirse esta justificación, pues vendrán grupos diferentes, con responsables diferentes.28

También habrá que plantearse el procedimiento de aprobación de la cuenta justificativa. A nuestro juicio, no podemos extraer de la literalidad del art. 73.3 de la LRBRL, que basta con la «puesta a disposición» de la contabilidad al Pleno para entender que el gasto está justificado y el expediente terminado. Ha existido la tendencia doctrinal a considerar que el 73.3 marcaba un régimen diferen-ciado de la justificación de este gasto, excluyéndolo del procedimiento normal de control del gasto público, excluyendo por tanto la fiscalización por el controlador interno. Desde luego, no podemos

26 El Tribunal de Cuentas, en su moción de 29 de julio de 1993 admitía que si el volumen de justificantes era tan elevado que pudiera dificultar el control, «lo procedente sería que las cuentas, con su correspondiente desarrollo en partidas, y la Memoria viniesen acompañadas de certificación, bajo responsabilidad del cuentadante, de que los justificantes se encuentran a disposición del órgano fiscalizador».

27 Plan de Contabilidad adaptado a las formaciones políticas: «A este respecto, y de conformidad con los criterios técnicos aprobados por el pleno del Tribunal de Cuentas para su aplicación a la fiscalización de la contabilidad de los partidos políticos, con independencia de lo que disponga la normativa específica sobre la rendición de las cuentas, en el caso de que la formación política integre la contabilidad de los grupos en las cuentas anuales presentadas por el partido ante el Tribunal de Cuentas se deberá facilitar, a requerimiento del tribunal, la documen-tación justificativa pertinente a efectos de verificar la regularidad contable de las Cuentas presentadas. Si teniendo lugar la integración de las cuentas de los grupos en las cuentas anuales, no fueran facilitados los oportunos justificantes de las cuentas de dichos grupos, el Tribunal de Cuentas declara que la fiscalización de las cuentas presentadas por el partido no ha comprendido la de los grupos que se encuentran en esta situación».

28 Así dice la STTCU 18/2011 de 19 diciembre: «el período temporal que delimita la disputa quedó circunscrito al mandato corporativo que surgió una vez celebradas las referidas elecciones locales, (…) del conjunto de dicho material se desprende que el período a que se circunscriben los hechos controvertidos, (justificación o no de las cantidades entregadas a los grupos políticos municipales en concepto de subvención para gastos de funciona-miento), es el correspondiente al mandato corporativo municipal de cuatro años que se extendió desde la consti-tución de la Corporación y de los grupos municipales en el mes de julio de 1995, una vez celebradas elecciones locales el día 13 de junio de 1995 y hasta el día 13 de junio de 1999 en que se celebraron nuevos comicios».

La documentación justificativa deberá ponerla a disposición del pleno si este lo pide, entregarse a la intervención municipal en todo caso, y facilitarla al Tribunal de Cuentas, en caso de que este la requiriera al partido

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interpretar el art. 73.3 más que a la luz de su letra y de la Ley 11/1999 que lo introdujo, y no se puede detraer de ambos, la exclusión de este gasto, de la universalidad de fiscalización de «todos los actos» que proclama el art. 214.1 del TRLRHL29, o de la obligación de justificar la aplicación de los fondos recibidos que marca el 189.2 del TRLRHL30, sin que pueda predicarse excepción alguna. No establece el 73.3, más peculiaridad que la tan traída y llevada «puesta a disposición» del pleno para que cumpla sus funciones de control, pero sin atribuir competencia alguna en su aprobación, y sin condicionar la fiscalización de esta subvención, a su petición. Tal condición, en caso de admitir-se, supondría un quebranto del derecho-deber al control y a ser controlados en la ejecución de un gasto público. El carácter eminentemente técnico de la fiscalización fundamenta y justifica la misma, y no cabe convertir la fiscalización de una subvención pública, en una opción a elegir por un órgano integrado por los mismos subvencionados31.

Esta opinión es compartida por la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias32, al consi-derar que «las citadas asignaciones deben ser fiscalizadas por la intervención del Ayuntamiento en todas y cada una de sus fases. Independientemente de ello el pleno, en ejercicio de sus funciones de control y en base a las atribuciones previstas en el art. 73.3 de la LRBRL, podrá requerir a los grupos políticos la presentación de la contabilidad que están obligados a llevar»

Respecto a la exigencia a los grupos del certificado de estar al corriente con la Hacienda Estatal y la Seguridad Social, o con la propia Hacienda Local33, pese a que ninguno de los preceptos normativos que recogen este requisito, es de aplicación directa34, no vemos obstáculo a que el mismo fuera exigido vía reglamen-taria. No obstante, hay que analizar, si llegado el caso de no pagar la asignación a un grupo moroso por el no reintegro de una subvención no justificada, se limita de algún modo, el ejercicio del derecho constitucional de representación democrática, por el cual, los concejales representan a los electores, y para cuyo ejercicio práctico, los concejales se organizan en grupos dentro del ayuntamiento35. Por otro lado, serán de aplicación los mecanismos compensatorios regulados en la normativa tributaria, como medio de extinción de cualquier deuda de naturaleza pública36.

29 Art. 214.2.d) TRLRHL: El ejercicio de la función interventora comprenderá: d) La intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las subvenciones.

30 Art. 189.2. TRLRHL: Los perceptores de subvenciones concedidas con cargo a los presupuestos de las entidades locales y de los organismos autónomos vendrán obligados a acreditar, antes de su percepción, que se encuentran al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad, así como, posteriormente, a justificar la aplicación de los fondos recibidos.

31 STCU de 4/1995, de 10 de marzo: «la justificación de los pagos no debe quedar al libre arbitrio del que gestiona y maneja los caudales o efectos públicos».

32 Informe definitivo de evaluación del control interno en los Ayuntamiento de Siero, Mieres y Castrillón. Ejercicio 2012.

33 Art. 189.2 TRLRHL: «Los perceptores de subvenciones concedidas con cargo a los presupuestos de las entidades locales y de los organismos autónomos vendrán obligados a acreditar, antes de su percepción, que se encuentran al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad, así como, posteriormente, a justificar la aplicación de los fondos recibidos.»

34 Lo exigen para sus ámbitos subjetivos de aplicación, la Ley General de Subvenciones arts. 13.e), 14.b) y e) y 34.5, la Ley de contratos del Sector público art. 60.1.b), la Ley Orgánica de financiación de partidos políticos art. 3.7, así como con la Hacienda Local el art. 189.2 del TRLRHL y 9 del RD 500/1990 respecto a obligaciones de naturaleza fiscal.

35 El art. 177 de la LOREG, respecto a las prohibiciones para ser concejal por deuda con la administración local, requiere que haya mandato judicial de apremio, no bastando el administrativo para impedir la toma de posesión: «Son inelegibles para el cargo de Alcalde o Concejal quienes incurran en alguno de los supuestos previstos en el art. 6 de esta Ley y, además, los deudores directos o subsidiarios de la correspondiente Corporación Local contra quienes se hubiera expedido mandamiento de apremio por resolución judicial.»

36 Art. 1 Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.

No establece el 73.3 LRBRL, más peculiaridad que la tan traída y llevada «puesta a disposición» del pleno para que cumpla sus funciones de control, pero sin atribuir competencia alguna en su aprobación

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IV. gastos que pueden justIfIcar La subVencIón aL grupo. aportacIones aL partIdo

Como hemos mencionado antes, de la propia naturaleza del grupo y de la redacción del 73.3 de la LRBRL, deducimos que nos encontramos ante una subvención de naturaleza finalista, cuyo obje-tivo es facilitar el funcionamiento del mismo a efectos de su actuación corporativa. Luego, los gastos a los que podrán destinar los fondos serán los necesarios para cumplir con su cometido dentro del ayuntamiento, esto es, relación con los ciudadanos, preparación de mociones, ruegos y preguntas,

en general, preparación de asuntos a debatir en el pleno y en el resto de órganos de los que forman parte, en el desarrollo de las competen-cias que estos órganos tienen atribuidas. El Tribunal de Cuentas, refren-da la naturaleza finalista de esta subvención en su Sentencia 214/1990, al expresar que «la finalidad de las subvenciones parlamentarias no es otra que la de facilitar la participación de sus miembros en el ejercicio de las funciones institucionales de la Cámara a la que pertenece, para lo cual se dota a los grupos de diputados, en que los diputados, por imperativo legal han de integrarse, de los recursos económicos nece-sarios para ello».

El análisis de la jurisprudencia del Tribunal de Cuentas, nos va a ir dando una idea más concreta del destino específico de la subvención. En este sentido, destacamos la Sentencia 18/2011 de 19 diciembre, y la Sentencia de 4 de febrero de 201037, en las que se señala que, aun cuando los grupos municipales ostentan amplias facultades para decidir el destino de los fondos percibidos, tales facultades, no son ilimitadas, sino que tienen unos márgenes precisos, que no pueden excederse, siendo además necesario que quien percibe los fondos, justifique el uso de los mismos, destinándolos a fines relacionados con su actuación municipal. Se trata, en definitiva, de facilitar la actuación de dichos grupos mediante la asignación de una dotación económica que no es inmune al control administrativo ni jurisdiccional38. A esta conclusión llega también la Comisión Mixta para el Congreso y el Senado en sus relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su Resolución de 11/06/2002 cuando recomienda «que cada subvención específica atienda la finalidad para la que fue creada, y que su cuantificación presupuestaria sea consecuencia de la correcta evaluación de los costes originados por la actividad subvencionable».

Cierto que falta aún la tarea de evaluar los costes originados de la actividad de los grupos que menciona la Resolución de la Comisión Mixta. El hecho que ninguna Ley de Presupuestos Gene-rales del Estado, haya desarrollado la encomienda que le hace el art. 73.3, ha originado en primer lugar, grandes diferencias entre las cantidades que se abonan en los distintos ayuntamientos, y en segundo lugar, que las cantidades que se entregan superen en mucho los costes lógicos de funcio-namiento de estos grupos, lo que provoca dificultades en una justificación razonable, y que terminen financiando actuaciones políticas. En ocasiones, en especial, en año electoral, será fácil encontrar-nos con justificantes que, a nombre del grupo, reflejan una actuación política o electoral. Qué duda

37 La STCU 18/2011 de 19 diciembre, trae causa de la apelación a la STTCU de 4 /2/201038 Así se expresa la STTCU 18/2011 de 19 diciembre: «La pretensión de estos recurrentes no puede prosperar por cuanto su razón esencialmente descansa en que, una

vez concedidas las ayudas a los grupos, éstos gozarían de una habilitación para disponer discrecionalmente de los fondos asignados con tal de justificar posteriormente el cumplimiento de los requisitos formales repetidamente señalados; bien cierto es, como también señala la resolución recurrida en su fundamento de derecho decimocuar-to, y de ello debe partirse, que la expresión «gastos de funcionamiento o para atender su funcionamiento», no deli-mita ni detalla qué gastos pueden sufragarse con cargo a dichas subvenciones; así, tampoco cabe señalar norma jurídica alguna, al tiempo de suceder los hechos, que determinara o enumerara en concreto los referidos gastos; sin embargo, por su propia naturaleza y finalidad, que sí aparecen claras en la litis (se trata de subvenciones o dotaciones económicas otorgadas por la Corporación a los grupos municipales constituidos para subvenir a sus gastos de funcionamiento), los perceptores se encuentran obligados a responder contablemente de su correcta utilización que impide el destino de tales fondos públicos a otros fines que no sean los municipales;(…); se trata, en definitiva, de facilitar, en el ámbito local, la actuación de dichos grupos mediante la asignación de una dotación económica que no es inmune al control administrativo ni jurisdiccional.»

Nos encontramos ante una subvención de naturaleza finalista, cuyo objetivo es facilitar el funcionamiento del mismo a efectos de su actuación corporativa

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cabe que, a veces, la línea que separa ambas actuaciones es difusa, pero igualmente es indudable que, cualquier justificante que refleje actuación política no debe ser admitido. Si el ayuntamiento no financia campañas electorales, no ha de hacerlo un grupo, si este es, como hemos visto, parte integrante, interna, del ayuntamiento.

En el mismo ámbito debemos plantearnos si puede un grupo municipal, entregar sin más, la subvención del 73.3 al partido político con el que está vinculado, financiándole así en el marco del art. 2.Uno.e)39, de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de partidos políticos (LO-FPP), que contempla la posibilidad de que los partidos ingresen fondos provenientes de los grupos de representantes en los órganos de las Administraciones Locales.

El hecho de que los grupos se financien casi íntegramente, con la asignación de los presupuestos municipales, ha llevado a un determinado ámbito doctrinal, y a los propios partidos políticos, a concluir que es a estos fondos, a los que se refiere la LOFPP en su art. 2.Uno.e),comoposibles y legítimos financia-dores de los partidos políticos, identificando el ingreso público mencionado en la LOFPP, con la subvención al grupo, del 73.3 de la LRBRL. Vemos disposiciones normativas que parecen decir cosas distintas, pues mientras la Ley de Bases de régimen local, configura el gasto como de naturaleza finalista, dentro del ámbito municipal, la Ley Orgánica de financiación de partidos parece romper con la naturaleza finalista de la subvención, para referir que los grupos pueden financiar a los partidos, convirtiendo la aportación del 73.3 en un recurso financiador, genérico y no finalista, de los partidos a través de los grupos que conforman los ayuntamientos. Consideremos que, de admitir esta postura, se impediría el control interno del destino de los fondos públicos locales40, al no poder fiscalizar desde el ayuntamiento las cuentas del partido, y podría verse alterado, de manera indirecta, el destino de esta subvención que marca el régimen normativo local.

La Dirección General de Cooperación Local emitió en 2007 un Informe en relación a la dotación económica a los grupos políticos municipales (LA LEY 7291/2007), a través del cual, tras desechar la posibilidad planteada de que el ayuntamiento transfiera directamente el importe a un partido polí-tico, reconoce que, dada la carencia de regulación del uso de esta aportación en la normativa básica estatal, y en el ejercicio de su potestad reglamentaria y de autoorganización, podrá el ayuntamiento concluir, si así lo determinara reglamentariamente, que es válida tal transferencia del grupo al parti-do en virtud del art. 2.Uno.e) de la LOFPP, que permite que estos se financien con fondos públicos provenientes de los grupos, pero que, en tal caso, el destino del importe escapará al control local, al ser los partidos políticos, un ámbito de fiscalización que corresponderá en exclusiva al Tribunal de Cuentas.

No podemos, desde los ayuntamientos, acceder a tal falta de control. Del hecho de que los partidos se puedan financiar con aportaciones de los grupos municipales, no podemos concluir que tales aportaciones son ya destino suficiente, sin más justificante, para la subvención del 73.3, y consecuentemente, que los partidos políticos tienen derecho a ella. No es esa la finalidad o el destino que debe darse a esos fondos. Si así fuera, si un partido entrara en mora en el pago sus obligaciones tributarias y sociales, cabría el embargo de estos fondos locales por parte de la admi-

39 e) Las aportaciones que en su caso los partidos políticos puedan recibir de los Grupos Parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los grupos de representantes en los órganos de las Administra-ciones Locales.

40 Art. 1 Ley Orgánica 8/2007: «la fiscalización externa de la actividad económica-financiera de los partidos políticos, corresponderá exclusivamente al Tribunal de Cuentas».

Se trata de facilitar la actuación de dichos grupos mediante la asignación de una dotación económica que no es inmune al control administrativo ni jurisdiccional

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nistración acreedora, lo que ante un caso real, de deuda de un partido con la Agencia tributaria y la Seguridad Social, no ha ocurrido41.

La propia Ley Orgánica de financiación de partidos políticos, hace referencia en su art. 14.6, según redacción dada al mismo, por la Ley 3/2015, de 30 de marzo42, al modo en que los grupos políticos municipales habrán de proceder a la rendición de sus cuentas, remitiéndose en tal materia, a la normativa específica local. Esta remisión, supone a nuestro parecer, la aplicación inmediata de los art. 189.2 y 214.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, los cuales establecen, como sabemos, la obligación de justificar toda subvención y el derecho-deber de la Intervención de comprobar el adecuado cumplimiento de la finalidad para la que se entregaron los fondos.

Tal vez haya sido el ya mencionado Plan de Contabilidad adaptado a las formaciones políticas, lo que ha motivado que un partido político en concreto, buscando probablemente, el control económico de los grupos políticos de su influencia, con los que se le encomienda consolidar, argumente con tal voluntad, que la asignación puede ser entregada directamente al partido, al NIF único del parti-do, identificando sin tapujos la subvención del 73.3 de la Ley 7/1985, LRBRL, con la trasferencia al partido desde los grupos del art. 2.Uno.e) de la Ley Orgánica 8/2007, LOFPP, considerando que son la m isma cosa43. Obvia así la naturaleza local, interna y finalista de esta subvención, destinada a los grupos, y no a los partidos a través de los grupos, quebrando la función interventora, y obviando, también, que el reconocimiento de un vínculo económico entre el grupo y el partido por parte de un Plan contable, no los identifica como sujetos.

Nos refuerzan en tal postura, diversos documentos emanados de los órganos de control externo. El Tribunal de Cuentas, en su Moción del Pleno del Tribunal de 30 de octubre de 2001, referida en el Acuerdo de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, de 28 de marzo de 2014, analiza la situación de la normativa sobre financiación y fiscalización de los Partidos Políticos. En tal documen-to, además de criticar la redacción del art. 73.3 de la LRBRL, dada por la Ley 11/1999, por indeter-

minada y creadora de inseguridad jurídica, manifiesta que, «habiendo observado frecuentes traspaso a los partidos desde los grupos parla-mentarios, recomienda que cada subvención se destine estrictamente a la finalidad para la que ha sido concedida», reconociendo el carácter finalista de la subvención del art. 73.3 de la LRBRL. Concluye además, proponiendo a la Comisión Mixta Congreso-Senado, para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, establecer una «completa separación en la contabilización y fiscalización de la financiación de la actividad ordina-ria de los partidos políticos respecto de la financiación de los grupos parlamentarios y de los grupos políticos de las corporaciones locales»,

sentando las bases de la existencia y exigencia de contabilidades separadas, aunque consoliden posteriormente, y la fiscalización independiente de las mismas.

Recientemente, la Sindicatura de Cuentas del principado de Asturias44, ha emitido informe que apoya esta postura, y no considera destino adecuado a derecho para estas subvenciones, la trans-

41 http://politica.elpais.com/politica/2015/07/30/actualidad/1438276875_195008.html http://www.eldiario.es/politica/Hacienda-presupuesto-IU-Asamblea-Madrid_0_346466277.html http://ccaa.elpais.com/ccaa/2013/07/13/madrid/1373743841_196898.html http://www.abc.es/madrid/20150120/abci-hacienda-embarga-euros-subvencion-201501192057.html En el caso de las asignaciones al Grupo de Izquierda Unidad de la Comunidad de Madrid, tal embargo ha sido

finalmente logrado, pues al parecer, y según leemos en prensa, tanto el grupo como el partido contaban con el mismo CIF.

42 Disposición final décima. Entrada en vigor. Esta ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Bo-letín Oficial del Estado», salvo en lo relativo al art. 14 de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, en su redacción dada por el art. 1.10, que lo hará el 1 de enero de 2016.»

43 Informe relativo a la dotación económica de los grupos políticos municipales PSOE.44 Informe definitivo de fiscalización sobre las subvenciones, gastos sin consignación presupuestaria y expedientes

de reconocimiento extrajudicial de crédito de los ayuntamientos de Gijón, Oviedo y Avilés: ejercicio 2013

Del hecho de que los partidos se puedan financiar con aportaciones de los grupos municipales, no podemos concluir que los partidos políticos tienen derecho a ella

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ferencia al partido en virtud del art. 2.Uno.e) de la Ley Orgánica de financiación de partidos, conclu-yendo que «la dotación a los grupos municipales no puede tener otro destino que sufragar gastos relacionados con la actuación corporativa de dichos grupos. Actuación corporativa que se erige y sirve como elemento conformador y justificador de la existencia del propio grupo municipal».

Otro aspecto a analizar, relacionado con lo anterior, es la posibilidad de que el partido político pres-te servicios, en especial servicios de asesoramiento, al grupo local. Nada parece impedir que así sea. Mencionar a este respecto, que la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, en su Informe de fiscalización de 22 de julio de 201545, no admite como válidas las facturas de asesoramiento del partido local, al grupo municipal, las cuáles eran, únicas, anuales y por importe idéntico a la asignación. Y es que, ciertamente, si se acep-tara este modo de justificar, se estaría dando cobijo a un sencillo mecanismo en el que el riesgo de fraude siempre estaría presente.

En la Sentencia del Tribunal de Cuentas18/2011, encontramos un ejemplo de traspaso de fondos al partidos político, a través de un Convenio, pero siempre recibiendo a cambio un servicio46. La peculiaridad del caso, radica en la justificación, ya que los justificantes que se presentan ante el Tribunal, no son facturas, sino las propias nóminas de las personas que, retribuidas por el partido, prestan servicios al grupo. Por tanto, son gastos a nombre del partido, y no del grupo. El Tribunal ad-mite tales justificantes como válidos, considerando que se ha cumplido el destino que marca el 73.3 de la LRBRL47, pues considera probada la prestación del servicio al grupo. En este caso, el partido recibe fondos públicos vía convenio, y no fondos privados por prestación de servicios, pues no se presentan facturas, pudiendo ser este un caso que dé sentido al art. 2.Uno.e) de la Ley Orgánica de financiación de partidos. Sin embargo, hay que señalar algo fundamental, y es que el hecho de que el Tribunal, admita estos justificantes, es solo a efectos de comprobar que no ha habido alcance. Es decir, el Tribunal, no tiene por objetivo en esta Sentencia si el procedimiento ha sido el correcto, o incluso si los justificantes son formalmente válidos. Se limita a comprobar que, efectivamente, el grupo, con los fondos ha recibido realmente servicios coherentes con sus funciones, pero no entra en una fiscalización del procedimiento como haríamos en el ayuntamiento48.

45 http://www.madrid.org/camaradecuentas/images/2015/Informe_Transferen_Aytos_Colmenarejo_Moralzarzal_Val-demorillo_Escorial.Definitivo_220715.pdf

«Por otro lado, sería conveniente que la Intervención exigiera, como así lo prevén las BEP, las contabilidades es-pecíficas de los grupos (especialmente en las que el servicio haya sido prestado por los propios partidos políticos municipales, al objeto de verificar el pago efectivo de las facturas presentadas como justificante), así como que los importes abonados no son destinados a los gastos excluidos expresamente por la LRBRL».

46 «En relación con este gasto debe señalarse que con fecha 1 de julio de 1995 se firmó un convenio de colaboración entre el Secretario de Administración del Partido Socialista de la Región de Murcia y Don Alfonso M. B., Secretario de la agrupación local de Totana, en el que acuerdan que el citado partido facilitará la contratación de una persona para realizar funciones de coordinación del grupo municipal Socialista y que a tal fin se ingresarán en las cuentas del referido partido las cantidades correspondientes al pago de nómina y Seguridad Social (folio 525, tomo V del volumen I de las Diligencias Preliminares n.º 76/2002), y en las memorias de gastos aportadas consta que se con-trató a una persona para realizar dichas actividades, por lo que, en consecuencia, procede tener por justificado el gasto realizado por este concepto por los importes antes reflejados.»

47 Así lo razonó también el mismo Tribunal en el fundamento jurídico decimoquinto Sentencia del Tribunal de Cuentas de 04 de febrero de 2010, para concluir que «aquellas cantidades abonadas a las personas contratadas para pres-tar servicios a los grupos municipales, ya fueran pagadas directamente por los mismos o a los partidos políticos con esa finalidad, así como las abonadas en concepto de Seguridad Social, se han tenido por justificadas siempre que así haya resultado acreditado en la litis, lo que comporta demostrar los gastos concretos a que se han desti-nado y que los mismos se ajustan a la finalidad para la que fue concedida la subvención.»

48 Estas Sentencias, hay que interpretarlas desde el punto de vista del objetivo que se busca en ellas, que es diluci-dar si hay o no delito de alcance, como dice el F.J. 9.º de la 18/2011:»No compete en cambio a este tribunal entrar a analizar otros aspectos ajenos a dicha cuestión como sucede con la valoración de la idoneidad del procedimiento seguido en la justificación de la subvención, su oportunidad, así como el cumplimiento de los requisitos u objetivos cuando no genere un perjuicio económico a los fondos públicos».

Nada parece impedir la posibilidad de que el partido político preste servicios, en especial servicios de asesoramiento, al grupo local

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Respecto al destino en contratación de personal, ya hemos visto la prohibición expresa al respecto que refleja en el 73.3 de la LRBRL, siempre que se trate de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación, lo que nos lleva a pensar, que si se tratara de personal que no estuviera al servicio de la corporación, sí sería posible la contratación. Para ello sería necesaria la previa obtención del NIF que ya hemos analizado, y la consecución del alta como empresario. En tal sentido, el art. 11.249 del RD 84/1996 por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, recoge que las entidades sin personalidad, teniendo NIF, también pueden ser consideradas como empresarias. Y ello a pesar de que el art. 10 del mismo Real Decreto, define al empresario partiendo de la existencia de personalidad.

Del mismo modo, la prohibición de destinar los fondos a bienes patrimoniales50. El patrimonio es el conjunto de bienes, acciones, derechos y obligaciones evaluables en dinero pertenecientes a una persona. Luego, si existe persona, existe patrimonio, y a la inversa si no hay personalidad. Se intenta evitar la existencia de bienes en régimen de copropiedad de los miembros de los grupos políticos.

Tampoco deberán ser admitidas las dietas a tanto alzado a miembros del grupo por el desempe-ño de sus tareas. Lo que deberíamos plantearnos es si pueden abonarse cantidades a los miembros del grupo, como indemnizaciones por razón del servicio, debidamente justificadas en facturas. En principio, lo que intentaríamos evitar sería el fraude que permita la retribución encubierta a miem-bros del grupo, deberá ser cada reglamento municipal el que habilite o no esta posibilidad de gasto, siempre que quede claro el destino de los mismos y la satisfacción de una necesidad del grupo a través de un gasto de uno de sus miembros, por el cual se le resarce.

V. consecuencIas de La no justIfIcacIón o justIfIcacIón Inadecuada

El Tribunal de Cuentas, se refiere a estas consecuencias, de manera muy clara, en su Sentencia 18/2011, de 19 de diciembre, estableciendo que la falta de justificación de los fondos subvenciona-dos, y en su caso, su no reintegro, puede dar lugar a la figura del alcance51. Esta figura se define en el art. 72 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, como «el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos».

Si no se justifica la subvención, se incurre en grave negligencia, pues no se actúa con la res-ponsabilidad exigida a todo perceptor o beneficiario de fondos públicos. En tal sentido, procederá el reintegro de la parte cuyo destino no haya podido ser justificado debidamente. Al carecer los grupos, como hemos visto, de personalidad jurídica propia, y pese a ser estos los perceptores nominales de la subvención, procederá la exigencia de reintegro a los miembros de los mismos, aplicando por analogía lo recogido en los arts. 40 de la Ley General Tributaria, y 11 de la Ley General de Sub-venciones, reguladores de la responsabilidad solidaria de los miembros que componen los entes sin personalidad, tanto en el pago de obligaciones tributarias, como en el caso de perceptores de subvenciones. Así lo expresa la mencionada Sentencia del Tribunal de Cuentas 18/2011:

49 A la solicitud de inscripción se acompañará la siguiente documentación: «en el supuesto de asociaciones o cual-quier otro documento análogo, según la naturaleza y actividad de la persona jurídica de que se trate o, en su defecto, relación de los comuneros o de las personas integrantes del ente sin personalidad, expresando su nombre y apellidos, domicilio y documento nacional de identidad de cada uno de ellos»

50 Entenderemos por bienes patrimoniales los definidos en el Capítulo 6 Inversiones reales, de la clasificación eco-nómica de la ORDEN EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales.

51 «En este sentido, como antes se dijo, la falta de justificación de los fondos subvencionados y, en su caso, su no reintegro, puede dar lugar a la figura del alcance, entendido como saldo deudor no justificado de una cuenta, ya se origine bien por la simple ausencia material de numerario (en todo o en parte) a que la cuenta se refiere, bien por la falta de soportes documentales o de otro tipo que avalen o acrediten suficientemente el resultado negativo observado.»

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«Ello nos conduce, en primer lugar, a atribuir en el caso que nos ocupa la condición de perceptores de subvenciones a los integrantes de los respectivos grupos municipales, pues con independencia de que el grupo municipal sea el perceptor nominal de las subvenciones, éstas se perciben por sus integrantes, al carecer aquél de personalidad jurídica. Por tanto, en cuanto perceptores de fondos públicos son susceptibles de exigírseles responsabilidad contable directa, pues serían ellos realmente quienes en su caso incurrirían en las conductas de autor recogidas en el art. 42.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. Resulta evidente que los perceptores de subvenciones, créditos, avales y otras ayudas procedentes del sector público están obligados a su reintegro total o parcial cuando no puedan justificar total o parcialmente la inversión de los fondos recibidos con la finalidad para la que fueron otorgados.»

VI. concLusIón: eL camIno hacIa La transparencIa

Con la obligación, introducida por la Ley 19/2013 de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su art. 8.1.c)52, de dar publicidad a las subvenciones y ayudas públicas concedidas, con indicación de su importe, objetivo o finalidad y beneficiarios, se intenta caminar en pos de la trasparencia que no ha tenido esta subvención tradicionalmente, y que era sobradamente conocido53. Sin embargo, en las primeras redacciones del Proyecto de Ley de Trasparencia, estas subvenciones, quedaban excluidas54 del ámbito de aplicación del art. 8.1.c), manteniéndose, también en la publicidad y trasparencia, el ángulo muerto que en este artículo hemos hecho notar e intentado cubrir. Este dato, no deja ser significativo, y nos hace reflexionar acerca de si realmente, la claridad y coherencia normativa ha sido siempre una intención. No se entiende por qué el legislador, dejó pasar la oportunidad de reformar este artículo con la Ley 27/2013 de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, aclarando el destino de los fondos y la escueta e imprecisa letra del 73.3 de la LRBRL, fortaleciendo el control presupuestario del gasto público, como era intención declarada en su exposición de motivos55.

Simplemente, no es razonable exigir a particulares, perceptores de subvenciones todo tipo de justificantes y certificados, y librar de toda obligación cuando los beneficiarios son sus propios repre-sentantes, organizados en grupos e integrados en el ayuntamiento. En ambos casos debe reinar la publicidad, la trasparencia y la claridad, pero las subvenciones a los grupos municipales, tienen un importante matiz de ética y ejemplaridad que a veces se pasa por alto.

52 «Deberá hacer pública la información relativa a los actos de gestión administrativa con repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación:

c) Las subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación de su importe, objetivo o finalidad y beneficia-rios».

53 http://www.elmundo.es/elmundo/2013/07/21/espana/1374409483.html http://www.europapress.es/nacional/noticia-pp-acepta-someter-transparencia-subvenciones-grupos-parlamenta-

rios-ano-superan-52-millones-20130718183312.html54 Véase Enmienda a la totalidad del proyecto de ley 27/2013 del grupo parlamentario mixto, intervención de UPyD

el 17/10/2013.55 La reforma de la Ley 27/2013 que persigue varios objetivos básicos según su exposición de motivos: clarificar las

competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una Administración una competencia», racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando interven-ciones administrativas desproporcionadas.

Al carecer los grupos de personalidad jurídica propia, y pese a ser estos los perceptores nominales de la subvención, procederá la exigencia de reintegro a los miembros de los mismos


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Colaboraciones

Reflexiones sobre la responsabilidad profesional de los Funcionarios de Administración local con Habilitación de

Carácter Nacional1

Fernando FERNÁNDEZ-FiGuEROA GuERRERO

Secretario General de la Diputación de Sevilla Secretario General del Consorcio Metropolitano de Transportes del Área de Sevilla

«No actuamos correctamente porque tenemos virtud o excelencia, sino que las tenemos porque ya hemos actuado correctamente» Aristóteles

Estamos en un ciclo político y administrativo en el que el concepto «control» ha tomado fuerza. Aquellos operadores jurídicos llamados a desarrollar dicha labor deben reflexionar sobre su res-ponsabilidad en el ejercicio de sus funciones. Una responsabilidad que se manifiesta principal-mente hacia el exterior, que podríamos denominar responsabilidad profesional activa y otra, que caracterizaríamos como el necesario mantenimiento integral del estatus funcionarial por parte de todos, especialmente Alcaldes, que permitan su ejercicio con objetividad y profesionalidad.

I. eL concepto de responsabILIdad profesIonaL

Aquiles Menéndez, en su libro «Ética profe-sional», define a la responsabilidad como deber y es entendida como la obligación de responder de nuestros actos ante un Tribunal. Se habla de responsabilidad moral cuando el Tribunal es Dios o la propia conciencia, la responsabilidad legal cuando el Tribunal es el Poder Judicial.

1 Ponencia impartida en el IV Congreso Andaluz Cosital, el día 23 de octubre 2015 en el Rompido, Huelva. Dado el foro de exposición de la ponencia y su contenido objetivo de estudio no he pretendido revestirla del carácter de «trabajo de investigación» sino, más bien, de reflexiones aderezadas con razonamientos jurídicos tanto míos propios como de otros compañeros que, por su lucidez, he incorporado al texto aunque, groseramente, no haga las correspondientes citas a pie de página.

SuMARiO

i. El concepto de responsabilidad profesional

ii. Criterios de clasificación de la responsabilidad profesional legal

iii. En defensa de la actividad profesional

Colaboraciones


OPINIÓN

La responsabilidad profesional comparte aspectos tanto de la responsabilidad moral como de la legal y tiene dos objetivos primordiales: evitar toda falta voluntaria y disminuir las involuntarias por debilidad humana, flaqueza propia o negligencia en el «ser» y el «saber». Este autor diferencia tres tipos de responsabilidad profesional:

• Consigo mismo: que exige una conciencia de un triple deber de competencias físicas, inte-lectuales y sociales.

• Con los prójimos profesionales: colegas y colaboradores.

• Con la sociedad: es la responsabilidad que tiene el profesional por el hecho de poseer un título universitario y dedicarse a una actividad pública retribuida.

¿Pero, en qué contexto o marco se mueve nuestra actividad profesional para poder ser exigida?

Los habilitados nacionales siempre han respondido a una visión centralista de la Administración Local. Fueron creados para hacer posible la tramitación de los procedimientos legales y el cumplimiento de la legalidad, tanto jurídica como económica. La creación del cuerpo de funcionarios con habilitación nacional tiene lugar a través del Estatuto Municipal de 1924 durante la dictadura de Primo de Rivera con la finalidad de ampliar el control del Estado sobre la Administración Local. Se les dota de una gran autonomía en el ejercicio de sus funciones, así como de una amplia gama de garantías y responsabilidades.

En la etapa posterior a la Guerra Civil mantienen su independencia en el ejercicio de sus funcio-nes y ejercían la jefatura del personal y la dirección inmediata de los servicios públicos. Con el paso del tiempo se van perdiendo algunas de sus atribuciones, pero mantienen sus peculiaridades como habilitados nacionales.

En el Estatuto Básico del Empleado Público desaparece del nombre de este colectivo la refe-rencia a «nacional» se sustituye por «estatal», quizás con la intención de desvincularlos, aunque sea parcialmente, del resto de funcionarios locales diferenciar y remarcar su carácter estatal. (D.A. Segunda, derogada por LRSAL).

En la actualidad, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre (LRSAL), introduce importantes modifica-ciones y vuelve a recuperar la denominación de funcionarios con habilitación de carácter nacional.

¿Pero somos funcionarios con habilitación nacional o funcionarios con debilitación nacional?

La evolución normativa de nuestro régimen jurídico constata la pérdida de la importancia de sus funciones en nombre de la política y de la eficacia. Paradójicamente, unas figuras llamadas a actuar como fuerzas de la legalidad y baluarte del Estado, fueron sutilmente desmontadas en tres aspectos diferenciados:

1.- Su Estatuto normativo fue repartido entre Estado y Comunidades Autónomas, dejando ma-nos libres en ciertos aspectos estratégicos a la Administración a la que sirven.

2.- Sus funciones fueron recortadas de manera que su informe pocas veces sería preceptivo y muchas menos vinculante.

3.- Sus destinos fueron rociados de un toque clientelista al calificarse en plazas relevantes co-mo de «libre designación».

4.- Yo añadiría otro más: Los propios habilitados nacionales colaboracionistas que se dejaron seducir por los atractivos complementos retributivos a cambio de…, ahí lo dejo para que lo piensen.

¿Somos funcionarios con habilitación nacional o funcionarios con debilitación nacional?

Colaboraciones


OPINIÓN

Ahora es innegable que la crisis económica y la oleada de corrupción está devolviendo a muchos funcionarios de habilitación el respeto y fuerza que nunca debieron perder. En efecto, las leyes de «estado de necesidad económico» y los casos de corrupción en casi todas las opciones políticas ha llevado a robustecer el informe de secretarios e interventores, puesto que su ausencia o apartarse de su criterio, puede dejar al Alcalde o concejal a las puertas de la prevaricación, sin olvidar que los juzgados de instrucción están atacando muchos actos de frivolidad política que antes se perdonaban o no se querían ver.

II. crIterIos de cLasIfIcacIón de La responsabILIdad profesIonaL LegaL

1. en función del tercero perjudicado

1.1. La propia Administración de desempeño. (Ex officio)

Según el art. 145.3 LRJPAC, «Asimismo, podrá la Administración instruir igual procedimiento a las Autoridades y demás personal a su servicio por los daños o perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, culpa o negligencia grave».

Esta posibilidad —yo entiendo que obligación— se realiza en «vía de regreso», con la única sal-vedad de que en este supuesto no existe lesión ni daño producido a un particular o ciudadano, sino lesión a los intereses de la Administración misma.

En principio, es la Administración la que ha de hacer frente, directamente, a la petición de indem-nización del ciudadano o particular. Así el art. 145.1 LRJPAC establece que «Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo I de este Título, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y per-juicios causados por las autoridades y personal a su servicio».

sánchez Gutiérrez2 analiza con detalle que significa cada uno de éstos tres calificativos para entender mejor el significado de la acción de responsabilidad.

1. Conducta dolosa: Según el Tribunal Supremo, el dolo tiene un contenido eminentemente psi-cológico y exige el conocimiento del hecho y de su significación y voluntad de actuación conforme a ese conocimiento. Es decir, voluntad de actuar para conseguir un resultado u objetivo que se sabe ilegal.

2. Conducta culposa: En este supuesto, y a diferencia del anterior, la culpa requiere una acción y omisión voluntaria no maliciosa, así como un comportamiento reprochable.

Con mayor detalle, como afirma la STS de 30 de mayo de 1982: «En la figura de la culpa con previsión o culpa consciente, que la doctrina científica y la Jurisprudencia trata de distinguir del dolo eventual, el agente, aunque intelectualmente prevé que su ilícita conducta puede derivarse un resultado delictivo, distinto y más grave, actúa confiando

en que por resultar el cálculo de probabilidades muy a su favor o por otras causas o razones, éste último resultado no se producirá, porque, de haber sabido que tal resultado extraordinario iba a tener existencia real, hubiera renunciado a realizar el proyectado».

3. Conducta gravemente negligente (imprudente): La STS de 23 de julio de 1987 afirma que: «La actuación imprudente y dañosa del que ostenta un título o ejerce una actividad, función o cargo

2 «Responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas» (El Consultor, octubre 1997).

Es preciso distinguir entre la culpa del profesional y la culpa profesional

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OPINIÓN

exigente en el acreditamiento de determinada pericia o conocimientos, tanto puede encontrar su fundamento causal en la ignorancia o en la defectuosa ejecución del acto requerido profesionalmen-te, pudiendo, así, distinguirse entre la culpa del profesional, que al fin y al cabo no es más que la imprudencia o negligencia comunes cometidas por el profesional en el ejercicio de su arte, oficio o profesión, y la culpa propiamente profesional que descansa en la impericia».

Es decir, es preciso distinguir entre la culpa del profesional, que es imprudencia o negligencia comunes, cometidos por el mismo en el ejercicio de la profesión, y la culpa profesional, que es la impericia, ineptitud o ignorancia, es decir, la falta de los conocimientos básicos y elementales propios de su técnica o ciencia que puede ser origen, o bien incurriendo en ella por olvido o falta de ejercicio, de práctica, o de perfeccionamiento posterior. En la primera se encuentra el sujeto en posesión de los conocimientos suficientes, pero obra con abandono o descuido. En la segunda se ha producido una impericia por los factores señalados u otros semejantes que puedan concurrir.

El TS acota el concepto de: «… «imprudencia profesional» exige que el acto pertenezca a la esfera o ámbito de su actuación profesional, y que revele o haga patente la incapacidad o impericia del agente, bien derivada de la ignorancia o falta de conocimientos, bien de un juicio erróneo o de inhabilidad, torpeza o ejecución del acto con olvido de las reglas o normas técnicas del arte o ciencia profesados, pues los deberes profesionales entrañan un plus de exigibilidad, y su cumplimiento de forma torpe o imperita una mayor demanda de culpabilidad».

1.2. Cualquier ciudadano o empresa lesionado

Del texto del art. 145.1 LRJPAC puede suscitar alguna duda sobre la posibilidad de que por parte del ciudadano lesionado en sus derechos se pueda acudir en petición de responsabilidad di-rectamente contra la Autoridad o personal al servicio de la Administración causante de la lesión, ya que en tal texto se alude a que los particulares exigirán directamente a la Administración pública la indemnización por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio. Así, la STS de 17 febrero de 2006 (Sala de lo Civil):

«A partir de la entrada en vigor de la LRJPAC (art. 145)… se impide al perjudicado dirigir su reclamación inicialmente contra el agente causante del daño, de tal suerte que la responsabilidad del funcionario queda limitada a la vía de regreso a la que se facultaba (y hoy se obliga) a la Administración para los casos en que mediase dolo, culpa o negligencia grave por parte del funcionario, mediante el procedimiento previsto reglamentariamente.»

No obstante, en el ámbito penal téngase en cuenta el art. 121 Código Penal:

«El Estado, la Comunidad Autónoma, la provincia, la isla, el muni-cipio y demás entes públicos, según los casos, responden subsidia-riamente de los daños causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de dichos servicios exigible conforme a las normas de procedimiento administrativo, y sin que, en ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria.

Si se exigiera en el proceso penal la responsabilidad civil de la autoridad, agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos, la pretensión deberá dirigirse simultáneamente contra la Administración o ente público presuntamente responsable civil subsidiario».

No obstante, la opinión de la doctrina es aceptar la posibilidad del ciudadano de reclamación directa contra la autoridad o personal al servicio de la Administración, como entienden los profesores González Pérez y González nAvArro.

La opinión de la doctrina es aceptar la posibilidad del ciudadano de reclamación directa contra la autoridad o personal al servicio de la Administración

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OPINIÓN

1.2.1. La violación de los derechos de los ciudadanos como causa de responsabilidad

El art. 41 LRJPAC establece que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar la anormalidad en la tramitación de procedimientos. Lógicamente, se puede extender el supuesto de responsabilidad a todos y cada uno de los derechos que la LRJPAC reconoce y a aquellos otros que vengan contemplados en otras normas o textos sectoriales por ejemplo:

A) Los derechos de información. como los del apartado a), b) y g) del art. 35 LRJPAC.

B) Los derechos de tramitación y documentación. Como los del apartado c) y e) del mismo artículo.

1.3. Los propios compañeros

Veamos algún ejemplo práctico de lo que puede entenderse como falta de responsabilidad pro-fesional.

El sistema de provisión de puestos de trabajo de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional es el concurso de méritos que habrá de convocarse periódicamen-te y en el que se establece un triple tipo de méritos: los méritos generales, establecidos para todo el territorio nacional en base a criterios objetivos tales como titulaciones académicas, actividades formativas, antigüedad, servicios prestados, etc.; los méritos establecidos por cada Comunidad Autónoma en base a criterios igualmente objetivos, tales como conocimiento de la lengua oficial; y, finalmente, los establecidos por las Corporaciones Locales.

En cuanto a la puntuación otorgable por méritos específicos en la regulación anterior podía ele-varse hasta 7,5 puntos.

Pues bien, veamos algunos méritos relacionados objetiva y proporcionalmente con las caracte-rísticas de tales puestos de trabajo:

• Conocimiento del dialecto de la zona: 3,5 puntos.

• En un municipio de población inferior a 800 habitantes de «tierra de secano», por conoci-miento de idiomas: 1,5 puntos.

• Curso en apicultura: 1,5 puntos.

Todo un despropósito sobre el que no merece realizar ninguna reflexión más.

2. en función de la naturaleza de la responsabilidad causante del daño

Una misma conducta puede ser fuente de diferentes tipos de responsabilidad. Por ello, el art. 146 LRJPAC, junto a la responsabilidad patrimonial, establece que:

«1. La responsabilidad civil y penal del personal al servicio de las Administraciones Pública se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente».

«2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan ni interrumpirá el plazo de prescripción para iniciarlos, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial».

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OPINIÓN

Veamos un ejemplo.

Un ciudadano solicita licencia de instalación para construir y abrir una granja de pollos en un te-rreno de su propiedad clasificado urbanísticamente como suelo no urbanizable y en el que, además, no se puede construir edificación alguna por no contar con la superficie mínima exigible al efecto por la normativa urbanística particular del municipio en que se ubique.

Instruido el procedimiento oportuno, el técnico municipal informa favorablemente la solicitud y el órgano municipal competente, motivando su decisión en el contenido del informe, concede la licen-cia, construyéndose la granja y abriéndola posteriormente.

Después, ante una denuncia formulada por un particular, la Administración competente instruye el correspondiente expediente que concluye con la clausura de la granja y con la demolición de lo edificado y no legalizable.

En el supuesto, el técnico informante puede haber incurrido en los tres tipos de responsabilidad:

1.- Civil, ante el peticionario de la licencia, dado que en base a su informe se ha producido un gasto que luego deviene inútil.

2.- Administrativa, ante el órgano competente para conceder la licencia y que la expidió basán-dose en su informe, ya que se ha producido, por el tal órgano, un daño que habrá de repararse con el empleo de fondos públicos.

3.- Penal, dado el tenor del art. 320 del Código Penal «Prevaricación de funcionarios» en relación con el art. 404, que impone la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiem-po de nueve a quince años y para el ejercicio de sufragio pasivo por el mismo tiempo. (Redacción dada por la L.O. 1/2015, de 30 de marzo).

4.- Disciplinaria. A su vez se subdivide por el grado de la infracción (leve, grave y muy grave). Se regula en los art. 21, y 99.3 LRBRL, art. 150 y 151 TRRL.

Detengámonos brevemente en el régimen disciplinario.

Nuestro régimen disciplinario se regulará por lo dispuesto por cada Comunidad Autónoma, correspondiendo al Ministerio de Administraciones Públicas la resolución de los expedientes disciplinarios en los que el funcionario se encuentre destinado en una Comunidad distinta de aquélla en la que se le incoó el expediente.

Diversa jurisprudencia ha tratado este tema de forma diferente. Por ejemplo:

• STSJ Galicia de 20 de diciembre de 2006 de 19 de julio de 2006.

Considera competente al Alcalde para incoar expediente disciplinario a un funcionario con habi-litación de carácter estatal incluso en el caso de faltas graves y muy graves que puedan conllevar la imposición de la sanción de separación del servicio. Es competente también el Alcalde para ordenar las medidas provisionales o cautelares de suspensión de funciones.

• STSJ Galicia de 24 de octubre de 2013.

Considera competente a la Dirección General de Administración Local (hoy Dirección General de la Función Pública del Ministerio de Hacienda y Administración Pública) para incoar expediente discipli-nario a un funcionario de Administración Local con Habilitación Estatal, si de los hechos denunciados puede eventualmente derivar la sanción de destitución o separación del servicio. Y no cabe separar la incoación del expediente de la adopción de la medida cautelar, puesto que el art. 150 del TRRL señala que el órgano competente para incoar lo es también para nombrar instructor del mismo y decretar o alzar

Corresponde al MAP la resolución de los expedientes en los que el funcionario se encuentre destinado en una Comunidad distinta de aquélla en la que se le incoó el expediente

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OPINIÓN

la suspensión provisional del expedientado. Por tanto si el Alcalde-Presidente no era competente para incoar el procedimiento, tampoco lo era para adoptar la medida provisional de suspensión y su prórroga.

• STS de 18 de marzo de 2013.

«Es preciso llamar la atención sobre los exactos términos en que se pronuncia el apartado 6 de la citada disposición adicional segunda del EBEP y compararlos con los del art. 151 a) TRRL. En particular, debemos destacar que el primero reserva al Ministerio de Administraciones Públicas la resolución de los expedientes dis-ciplinarios seguidos contra funcionarios con habilitación de carácter estatal cuando éstos se hallen destinados en una Comunidad Autónoma distinta de aquélla en la que se le incoó el expediente. Y que el segundo sienta una reserva a favor de ese ministerio para resolver, no cualquier expediente disciplinario que se siga contra esos funcionarios, sino únicamente los que supongan la destitución del cargo o la separación del servicio por haber cometido faltas muy graves o graves y para suspenderlos cuando la hayan cometido en corporación distinta de aquella en la que se hallen destinados, al margen de donde se haya incoado el expediente.

Así, pues cabe sostener que, para la destitución y la separación del servicio de los funcionarios con habilitación de carácter estatal, siempre es competente el Ministerio, al igual que para suspen-derlo en las circunstancias señaladas por el art. 151 a) del Real Decreto 781/1986 y que, también lo es para la imposición de cualquier otra sanción, si el expediente se hubiere incoado en Comunidad diferente a la del destino actual del funcionario».

Situación actual, tras la reforma de la LRBRL:

Actualmente la LRSAL y el art. 92 bis LRBRL parecen zanjar definitivamente la cuestión al dero-gar toda la normativa anterior y establecer un único régimen disciplinario aplicable a todo el territorio nacional. Sería el siguiente:

A) Órgano competente para incoar:

• Por faltas leves El órgano local competente.

• Por faltas graves El órgano competente de la Comunidad.

• Por faltas muy graves El Ministerio de Hacienda y AAPP.

B) Órgano competente para sancionar:

• Por faltas leves El órgano local competente.

• Por faltas graves El órgano competente de la Comunidad Autónoma para sanciones de suspensión de funciones y destitución no comprendidas entre las esta-blecidas para faltas muy graves.

• Por faltas muy graves El Ministro de Hacienda y AAPP.

5.- Deontológica. Junto a la Administrativa, civil, penal y disciplinaria también podríamos referir-nos a la responsabilidad Deontológica, es decir la adjetivable a aquellos comportamientos que van en contra de nuestro propio Código Ético Profesional que fue aprobado en la Asamblea SITAL cele-brada en Salamanca entre el 12 y el 14 de mayo de 2005, y que comprende enumera los siguientes principios éticos fundamentales y principios de ética profesional:

A. Principios éticos fundamentales:

1. Defensa de los valores democráticos.

2. Cumplimiento de la Legalidad.

3. Servicio al interés público.

4. Jerarquía.

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OPINIÓN

5. Profesionalidad. El funcionario de administración local con habilitación de carácter nacional, en el ejercicio de sus funciones deberá conocer todas aquellas actividades, procedimientos y disposiciones legales o reglamentarias que afecten directa o indirec-tamente a su competencia. Sin perjuicio del deber de información de interés público, actuará siempre manteniendo el debido cuidado, diligencia profesional, reserva, sigilo y discreción en relación con los datos e informes conocidos por razón de su cargo.

6. Lealtad.

7. Neutralidad e Imparcialidad.

8. Dedicación.

9. Honestidad.

10. Transparencia.

11. Economía, eficacia y eficiencia.

12. Formación.

B. Principios de ética profesional:

1. Objetividad e Independencia. En el consejo, informe o dictamen emitido y equidad, pru-dencia y discreción en las decisiones adoptadas, contribuyendo a evitar aquellas que puedan lesionar los intereses generales y particulares de los ciudadanos.

2. Integridad. Actuará con integridad en el desempeño de sus funciones proporcionando información veraz y contrastada.

3. Excelencia y calidad. Esforzándose en conseguir la excelencia y máximo rendimiento en su trabajo.

4. Corrección. Cortesía respecto a autoridades, funcionarios y especialmente con los ciu-dadanos.

5. Proporcionalidad.

6. Innovación, Iniciativa, creatividad. Tomará la iniciativa y mantendrá una actitud positiva y crea-tiva ante las innovaciones tecnológicas que faciliten el ejercicio de su actividad profesional con el objetivo último de simplificar y acercar las relaciones entre ciudadanos y la administración.

7. Orientación al ciudadano. Con el objetivo de que las relaciones de los ciudadanos con la administración sean lo más claras, concisas y fáciles posibles, de forma que se po-tencie su fidelidad y confianza en la misma.

8. Información. No proporcionará información errónea o falsa en el ejercicio de su cargo. Tampoco podrá utilizar la información conocida en razón de sus funciones públicas ni en beneficio propio, ni para la intermediación con terceras personas.

9. Austeridad

3. en función del daño producido por la actividad profesional

Dentro del ámbito jurídico, se distinguen diferentes tipos de daños:

1.º El daño patrimonial provoca una disminución de utilidad que se reintegra o se repara con dinero o con bienes intercambiables por dinero. Se refiere a todo menoscabo o detrimento que se

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OPINIÓN

produce en los bienes que componen el patrimonio de una persona, siempre que sean susceptibles de una evaluación monetaria mediante baremos, protocolos o pruebas periciales.

Los perjuicios patrimoniales, además del deterioro efectivo del patrimonio, normalmente incluyen:

a) el daño emergente, que abarca la pérdida misma de elementos patrimoniales, así como los desembolsos que hayan sido menester para obtenerlos o los que en el futuro serán nece-sarios para recomponer el patrimonio perjudicado,

b) y el lucro cesante, que se constituye por todas las ganancias o expectativas de ganancias ciertas que han dejado de percibirse o que se recibirían si no hubiera acontecido el hecho dañoso.(art. 1106 del Código Civil).

2.º El daño moral, por el contrario, implica una reducción del nivel de satisfacción o utilidad, personal e íntima, que ni el dinero, ni otros bienes pueden llegar a reponer, por ejemplo, el impacto

emocional que implica la pérdida de un hijo. Si bien, cierta cantidad pecuniaria casi siempre servirá como método compensatorio o paliativo del mismo, que nunca lucrativo. Actualmente la doctrina y la jurispru-dencia definen el concepto de daño moral como toda manifestación psi-cológica, afectiva, emocional o íntima que sufre la persona perjudicada. Así, el daño moral estará constituido por un deterioro de los elementos psíquicos y espirituales que inciden en el normal desarrollo cognitivo o emotivo del ser humano, extendiéndose a todo agravio que sufre la dig-

nidad, la honorabilidad y la integridad física. Este tipo de daños causan algún deterioro a la persona en su íntegra armonía psíquica, emocional, afectiva o bien en su reputación y en su buena fama, su autoestima o su heteroestima. Su manifestación puede ser muy variada entre ellos los siguientes:

• El sentimiento de la dignidad lastimada o vejada,

• El sentimiento de la privacidad violada,

• El sentimiento de incapacidad, subjetivo u objetivo,

• El deshonor, público o particular o el público desprestigio,

• El aminoramiento de la pública credibilidad,

• La disminución de la confianza externa,

• La limitación de las expectativas sociales ya adquiridas y, en general, todo aminoramiento, normalmente subjetivo, de la garantía personal ante terceros, concepto lindante con el de la heteroestima dañada.

Al contrario de los daños materiales, el daño moral siempre debe ser considerado de forma indi-vidualizada, atendiendo a la específica repercusión que el mismo tiene para cada individuo.

La prueba de la existencia del daño moral será mucho más difícil que la del daño material, y si bien resulta difícil dicha prueba, mucho más difícil es la cuantificación de la compensación. Por ello, la doctrina ha planteado la necesidad de establecer pautas objetivas para la cuantificación. Los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo actúan bajo lo que se ha dado en llamar por la jurispru-dencia el «prudente arbitrio judicial» a la hora de fijar la indemnización.

3.º El daño físico o corporal. En el ámbito contencioso-administrativo, aunque se trate de daños corporales originados en accidente de tráfico por responsabilidad administrativa (ej. falta de señali-zación, bache u obstáculo en la calzada, error de semáforo municipal,etc) la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha señalado que tal baremo tiene carácter «orientativo» y que no vincula en este ámbito jurisdiccional, siempre que se motive porqué se abandona su aplicación (así, la STS de 7 de diciembre de 2005 o la de 24 de enero de 2006.)

Al contrario de los daños materiales, el daño moral siempre debe ser considerado de forma individualizada

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OPINIÓN

Finalmente, cabe apuntar que recientemente se ha publicado la Ley 35/2015, de 22 de septiem-bre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación (BOE de 23 de septiembre de 2015) que entró en vigor el 1 de enero de 2016.

Es evidente que un mismo hecho puede provocar daños de todas las clases e, incluso, lo normal es que así suceda aunque el daño corporal es difícil que acontezca en el ejercicio de la responsa-bilidad profesional de los FHCN.

4. en función de la naturaleza de la actividad que genera la responsabilidad

• Por acción: activa.

• Por omisión: pasiva o negligente.

La cuestión clave aquí es la conocida «advertencia de ilegalidad». Es decir, sobre si el Habilitado advirtió o, en último caso, si debía haberlo hecho y no lo hizo.

Es un tema muy recurrente, especialmente en las funciones del Secretario municipal (pese a que como sabemos, son tasadas), y de si éstas comprenden el control de la legalidad de todos (absolutamente todos) los actos y acuerdos que se adoptan por los distintos órganos municipales. Y el tema es de enorme importancia ya que, de modo reflejo, el círculo de su responsabilidad ad extra (fundamentalmente, la que se ejerce ante los órganos judiciales) vendrá acotado por la definición de sus funciones.

En este entorno actual en el que los términos irregularidad administrativa y delito se han equipa-rado —primero en la opinión pública y después en algunos juzgados—, asistimos con frecuencia a la culpabilización de los secretarios municipales por no haberse percatado de lo que ocurría en su ayuntamiento y, más concretamente, por no haber advertido la ilegalidad

En éstas operaciones, ha venido siendo nota característica la presencia entre la relación de detenidos o imputados, del Secretario del Ayuntamiento. Sorprende, sin embargo, que, con idéntica frecuencia la participación delictiva que a estos se reputa haya venido vinculada, en relación a la prevaricación o a la mal-versación de caudal, no tanto a una intervención material directa en los actos que se reputan delictivos, sino a participaciones de orden omisivo vinculadas a un deficiente o insuficiente ejercicio por su parte de las tareas de control jurídico que le vienen atribuidas respecto a las actuaciones de los órganos de gobierno, existiendo incluso menciones a la omisión de una supuestamente debida «advertencia de ilegalidad».

La advertencia de ilegalidad, presente en la Base 44 de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local —«Los Secretarios (…) están obligados a advertir a las Corporaciones de las manifiestas infracciones legales en que puedan incurrir con sus actos y acuer-dos»— fue suprimida en la vigente Ley de Bases de Régimen Local, reduciéndose las funciones del Secretario, en la actualidad, a las reguladas por el art. 92.bis LRBRL, en su redacción por la LRSAL, esto es «fe pública y asesoramiento legal preceptivo».

Resulta necesario recordar e insistir en la vigencia de éste régimen jurídico y rechazar la pre-tendida condición, atribuida al respecto de la Secretaría Municipal, de garante último y único de la regularidad jurídica de todos los actos de la Corporación. Resulta necesaria la prevención de que dicha condición sea asumida como cierta e indiscutible por las representaciones del Ministerio Fiscal al cargo de dichas investigaciones, y lo que es más grave, por los órganos jurisdiccionales, pudiendo llevar al dictado de condenas por prevaricación ante supuestos actos de participación criminal no

El círculo de la responsabilidad ad extra (fundamentalmente, la que se ejerce ante los órganos judiciales) vendrá acotado por la definición de sus funciones

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OPINIÓN

realizados en condición de autor, por parte del Secretario Municipal, en expedientes en los que éste había intervenido única y exclusivamente plasmando su firma como fedatario junto a la Alcaldía.

No se pretende rebajar la trascendencia y entidad de las funciones de control jurídico, ni excusar conductas omisivas o conscientemente ignorantes frente a desmanes jurídicos de la autoridad, pero no está de más recordar la tantas veces olvidada en éstos casos, subsidiariedad de la vía penal, que, unida al principio de presunción de inocencia, debería convertir en imprescindible la existencia, para fundar una condena por prevaricación —y digo más, la mera imputación— de prueba directa y efectiva, no sólo respecto al cargo ostentado por el acusado, y a la existencia de una resolución arbitraria (no meramente injusta), sino también respecto del control efectivo que el sujeto activo fun-cionario, no autor directo de un acto administrativo, pudiera haber tenido respecto a la emisión del acto que integra el elemento objetivo de la prevaricación.

El régimen vigente de atribuciones de los Secretarios, y las limita-ciones que a su capacidad de control sobre el expediente tiene la res-tricción del Asesoramiento Jurídico a las materias en que la Ley lo dis-ponga con carácter preceptivo, deberán por tanto ser objeto de expresa valoración cuando lo que se pretenda sea imputar (o aún más conde-nar) a un funcionario público por una actuación administrativa injusta, arbitraria (y consciente al respecto de ésta condición) de la que, admi-nistrativamente no es autor; debiendo, para ser ello posible, alcanzarse la conclusión indubitada de que la actuación administrativa se produjo, precisamente, gracias a la intervención activa u omisiva (respecto a un

deber preceptivo de informe) del Secretario en el expediente, pues lo contrario implicaría aceptar al respecto del Secretario Municipal una condición, la de titular del Control de la Legalidad de las actuaciones municipales, que, conforme a nuestro ordenamiento jurídico vigente, no le corresponde.

Pero hagamos una aproximación al delito de prevaricación como el más frecuente en estos casos.

El tipo de prevaricación administrativa previsto en el art. 404 CP dispone que «A la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una resolución arbitraria en un asunto administrativo se le castigará con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de nueve a quince años.»

Conforme a lo establecido por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (SSTS de 21 de octubre de 2004, de 21 de julio de 2005 y de 1 de julio de 2009, que los requisitos de la prevaricación admi-nistrativa se pueden resumir, fundamentalmente, en:

1) Sujeto: Que se trate de autoridad o funcionario público en los términos del art. 24 CP. Aunque se trata de un delito especial propio ello no impide la participación (la intervención) de extra-ños (de «extraneus» en términos de la jurisprudencia) por lo que resulta posible la participa-ción en la prevaricación de quienes no reúnen la condición ni de autoridad ni de funcionario, y su intervención lo será a título de cooperador necesario, de inductor o de cómplice. (STS 9 junio 2007 y 21 mayo 2012).

2) Objeto: Que la resolución sea contraria a Derecho.

3) Arbitrariedad: No es suficiente, para incurrir en prevaricación administrativa, que la resolución sea contraria a derecho (el control de legalidad Administrativa corresponde al orden Conten-cioso-Administrativo). Para que constituya delito se requiere que sea injusta («a sabiendas de su injusticia»), lo que supone un «plus» de contradicción con el derecho. Es preciso que la ilegalidad sea «evidente, patente, flagrante y clamorosa». El art. 404 CP dispone que ha de tratarse de «una resolución arbitraria» (SSTS de 5 de marzo de 2003 y de 30 de abril de 2012)

4) Realizada con conocimiento: Se requiere, por último, que actúe a sabiendas «lo que no solo elimina la posibilidad de comisión culposa sino también seguramente la comisión por dolo even-tual» (SSTS de 30 de abril de 2012, de 15 de julio de 2013 y de 23 de septiembre de 2013).

Resulta necesario rechazar la pretendida condición, atribuida al respecto de la Secretaría Municipal, de garante último y único de la regularidad jurídica de todos los actos de la corporación

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OPINIÓN

El delito de prevaricación administrativa puede ser cometido tanto por acción como por omisión (art. 10 CP) y la responsabilidad criminal puede producirse por la participación tanto a título de autor como de cómplice (art. 27 CP). Los funcionarios públicos que tienen asignadas las funciones de fiscalización pueden intervenir en los delitos de prevaricación administrativa tanto de forma activa como de forma pasiva, elaborando documentos o incumpliendo el deber de hacerlo.

Es cierto que en ocasiones se ha reconocido la posibilidad de prevaricación omisiva. Cabe incu-rrir en responsabilidad por prevaricación en su modalidad de comisión por omisión, así la Sala de lo Penal del TS y recogen las SSTS de 16 de octubre de 2009 y de 23 de octubre de 2013).

En los supuestos donde la actuación se ha realizado mediante acuerdos de órganos colegiados, éstos se adoptan en presencia del fedatario público, el Secretario, y entonces, la actuación del fun-cionario puede haber sido activa u omisiva si ha advertido de la ilegalidad o no lo ha hecho.

Si ha advertido de forma escrita o verbal, entonces, la estra-tegia defensiva de los imputados, los concejales, se centra en afirmar, todos a una, que no conocían el informe, que el mismo no existía y se incorporó al expediente a posteriori o, en fin, en que no era claro el informe. Independientemente de la fecha del documen-to, de su constancia en registros o expedvientes e, incluso, de la propia redacción del acta de la sesión que, por supuesto, ellos mismos han aprobado. Pero claro, la situación no es la misma en cualquier caso. La inocencia del funcionario dependerá entonces de demostrar la existencia de la advertencia y el conocimiento de la misma por parte de los imputados.

Si no ha realizado advertencia, entonces el asunto se complica porque su exculpación depen-derá de la percepción que tenga el Juez sobre la gravedad y claridad del asunto y de la actuación contextual del Secretario.

Ciertamente la antigua advertencia de ilegalidad no existe ya en el ordenamiento —y, precisa-mente, no de forma casual—. Pero eso vete a explicárselo al Juez instructor.

Desde la perspectiva del juzgador, el Secretario es un funcionario con conocimientos específicos, y, por eso, justificar su actuación en caso de silencio no resultará muy sencillo. La Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Cádiz en Sentencia de 2006, por la que se condena la prevaricación del Alcalde del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, ante el intento de excusa fundado en la falta de advertencia del Secretario señala:

«El hecho de que no conste que por el Secretario del Ayuntamiento se le advirtiera de la ilegalidad del nombramiento, lo cual es sorprendente, inadmisible e impropio de quien está encargado de advertir tamaña y flagrante ilegalidad, conforme al art. 92 de la Ley 7/1985, no puede exonerar de responsabilldad».

La advertencia de ilegalidad desaparece con la regulación que de las funciones públicas de los Secretarios de Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, tras la Ley de 1985. Pero resulta claro que cuando la infracción es manifiesta, palmaria y aberrante…, y un funcionario cualificado como el Secretario está presente, entonces, el no informar nada, parece que chirría. Y también es claro que este tipo de sonidos, chirriantes, llaman la atención al Juez y al Fiscal.

Por otra parte, téngase cuidado con las declaraciones neutrales o descafeinadas. Un ejemplo: ST Audiencia Provincial de Málaga de 25 Abr. 2007:

«Aquéllos votaron favorablemente puesto que el Secretario nunca les apercibió de ilegalidad. En su declaración prestada en fase de instrucción como en el acto del juicio, este niega rotundamente que le hubiesen instado a efectuar ningún informe, así se recogía en el acta del juicio «Que ningún concejal le preguntó nunca en caso de informes contradictorios cual prevalecería, pues en este caso constaría en acta» y además en el acto del juicio ex-puso que no existe ninguna disposición legal que obligue a los Secretarios a efectuar advertencia. Tampoco estuvo presente en las reuniones previas a la Comisión de gobierno. En la oficina de Planeamiento emitían los informes favorables o desfavorables. Nunca le han pedido informe jurídico y además que esto no se hace en cinco minutos.

La antigua advertencia de ilegalidad no existe ya en el ordenamiento

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OPINIÓN

Con ello queremos poner de manifiesto que el Sr. Secretario del Ayuntamiento de Marbella, no estaba obligado legalmente a advertir de ilegalidad en la concesión de las licencias urbanísticas.

La Sala llega a tal conclusión atendiendo lo dispuesto en el art. 122-5 de L.B.R.L. en el sentido de que dicho Secretario sólo ha de emitir informes cuando así lo ordene el Presidente de la Corporación o lo solicite un tercio de sus miembros. En definitiva tiene que haber un requerimiento previo por quien legalmente puede hacerlo y en casos puntuales, sin que corresponda a este determinar con carácter general la legalidad o no del acuerdo adoptado por la Comisión de gobierno.

En suma, ello acredita que los Concejales integrantes de la Comisión de Gobierno tenían plena concien-cia y voluntad en el momento de concesión de la licencia urbanística de que no se ajustaba a planeamiento alguno, ajustando el expediente a un informe general emitido por Don Enrique, sin que se hubiesen incorpo-rado los informes jurídicos y técnicos que legalmente eran preceptivos, y por ende sin respetar lo dispuesto en el art. 120 del Reglamento de Planeamiento.»

Todo lo señalado no puede llevarnos a concluir que si se emite informe el problema habrá con-cluido porque, en ese caso, los concejales dirán invariablemente que desconocían el informe, que nadie les avisó e, incluso, que la fecha es falsa y está emitido a porteriori.

También la STSJ de Madrid, Sala de lo Civil y Penal, Sentencia de 13 de enero de 2011:

«En efecto, aunque en nuestro régimen procesal penal el acusado de un comportamiento delictivo no está obligado a declarar la verdad sobre los hechos que se le imputen y aunque los encausados en el presente proceso han negado en general que antes de votar la aprobación del tan mentado convenio urbanís-tico tuvieran conocimiento de que el tanto el Secretario, como el Interventor de la corporación, funcionarios de carrera ajenos a la pugna política que en nuestra vida municipal se suscita a diario, habían presentado sendos informes poniendo

de manifiesto que se trataba de un pacto ilícito, es lo cierto que se ha acreditado suficientemente lo contrario.»

Entonces, como conclusión ¿respondemos por todo? Solo les recuerdo el tenor del art 262 LE-Crim y tomen sus propias conclusiones:

«Los que por razón de sus cargos, profesiones u oficios tuvieren noticia de algún delito público, estarán obligados a denunciarlo inmediatamente al Ministerio Fiscal, al Tribunal competente, al Juez de instrucción y, en su defecto, al municipal o al funcionario de policía más próximo al sitio, si se tratare de un delito flagrante.

Los que no cumpliesen esta obligación incurrirán en la multa señalada en el art. 259, que se impondrá disciplinariamente.

…

Si el que hubiese incurrido en la omisión fuere empleado público, se pondrán además en conocimiento de su superior inmediato para los efectos a que hubiere lugar en el orden administrativo.

Lo dispuesto en este artículo se entiende cuando la omisión no produjere responsabilidad con arreglo a las Leyes.»

La pregunta es ¿cómo sabemos nosotros que estamos ante un delito público y no ante una irregularidad administrativa?

5. por el tipo de obligaciones profesionales incumplidas

5.1. Las legal o reglamentariamente determinadas para los distintos FHCN

Así, a partir de la LRBRL, las funciones del Secretario han quedado reducidas a la fe pública y al asesoramiento legal preceptivo. El contenido de estas funciones está desarrollado en el art. 3

¿Cómo sabemos que estamos ante un delito público y no ante una irregularidad administrativa?

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OPINIÓN

del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el Régimen Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional, a las cuales deben irse incluyendo las que específicamente se establezcan por normas especiales o las que se les enco-miende por la Entidad Local.

Las funciones citadas (fe pública y asesoramiento legal) son funciones necesarias, reservadas y mínimas.

En sentido contrario, las funciones de los Interventores y Secretarios-Interventores han sufrido un importante incremento con motivo la entrada en vigor del paquete normativo sobre esta-bilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Un ejemplo de diferenciación de funciones se produce en la siguiente STS (Sala de lo Civil, Sección 1.ª), de 7 mayo de 2012

«Y es que, en efecto, como afirma el juez «a quo», el secretario general del Ayuntamiento, no estaba obligado legalmente a advertir de la ilegalidad en la concesión de la licencia, en primer lugar, porque había delegado en el vicesecretario Sr….la temática de urbanismo, bienes y licencias y en, segundo lugar, porque conforme a lo establecido por el art. 3 del RD 1174/1987, no nos encontramos ante uno de los supuestos en los que se exige el informe preceptivo del secretario.

Las disposiciones normativas que regulan esta materia se limitan a establecer que en los expedientes informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda instruirlos, exponiendo los antecedentes y dispo-siciones legales en que se funde su criterio (art. 172 ROF y el ámbito de la función de fe pública (art. 2 del RD 1174/1987, de 18 de septiembre), pero en el expediente hay constancia suficiente de informes técnicos; aparece, al darse fehaciencia, la rúbrica de quien actúa como secretario, sin que conste un requerimiento previo por quien legalmente podía hacerlo a fin de que el Sr. X emitiera informe sobre la concesión de la licencia ni, como hemos dicho, correspondiera al mismo determinar con carácter general la legalidad o no del acuerdo adoptado por la comisión.

En consecuencia y a la vista de cuanto ha quedado expuesto, no podemos sino compartir la conclusión del juez de instancia cuando afirma que la actuación del entonces Secretario General del Ayuntamiento de… en el expediente…, se limitó a la dación de fe de que los acuerdos fueron efectivamente adoptados, sin que en ningún momento informara sobre la conformidad o no de los citados acuerdos con el ordenamiento jurídico, lo que nos lleva a desestimar también en este punto el recurso interpuesto.»

5.2. Las complementarias que puedan atribuirse por RPT o acuerdo de pleno

El art. 166 TRRL, precepto derogado por el EBEP, admitía la posibilidad de que, por Acuerdo Plenario e inclusión en la Relación de Puestos de Trabajo, le sean asignadas al Secretario otras fun-ciones. Aunque esté derogado si está vigente el art. 73.2 EBEP que permite de manera generalizada aquella posibilidad de extender sus funciones a cualquier funcionario. A modo de ejemplo, hacemos referencia a un conjunto de competencias que de una u otra manera están reconocidas a los FHCN.

5.2.1 custodia de documentos

La cuestión de la custodia de los documentos, bien del registro de intereses, bien de los libros de actas, es sumamente importante para las funciones del Secretario. El 203 ROF otorga la custodia del Libro de Actas al mismo, no estando sometido a ninguna autoridad en su labor, incluida la autoridad del Alcalde.

En similares casos nos encontramos con los demás documentos que se relacionan en la con-sulta. Pero, dicho esto, no encontramos normativa que sustente y precise hasta qué momento debe llegar esta competencia de los Secretarios.

Las funciones del Secretario han quedado reducidas a la fe pública y al asesoramiento legal preceptivo

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OPINIÓN

Entre éstas pueden estar la custodia de los documentos de la administración, pero, como hemos ya dicho, no hace falta que figure la de custodia de los libros de actas y de registros de intereses.

5.2.2. matrimonio civil

Como comenta Fernando sAloM herrero, desde el 22 de julio de 2014 y por imperativo legal, los Secretarios de Administración Local deberán asumir entre sus muchas y variadas funciones, otra más muy alejada de aquellas y absolutamente atípica para su bagaje de conocimientos profesiona-les; y que no es otra que la tramitación de los expedientes previos a la celebración del matrimonio en forma civil, que pasan a estar bajo su exclusiva responsabilidad.

La Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, cuya Disposición final décima sitúa su entrada en vigor a los tres años de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, después de establecer en su art. 58.1 que «la celebración del matrimonio en forma civil corresponde a los Alcaldes o a los Concejales en quienes aquellos deleguen». Así, el art. 58.2 LRC dispone que «la celebración del matrimonio requerirá la tramitación de un expediente en el que los contrayentes acrediten el cumpli-miento de los requisitos de capacidad y la inexistencia de impedimentos o su dispensa, de acuerdo con lo previsto en el Código Civil. La tramitación del expediente corresponde al Secretario del Ayun-tamiento, el cual podrá solicitar los informes y practicar las diligencias pertinentes para apreciar la legalidad y veracidad del matrimonio».

Y la Disposición final segunda de la misma Ley, en su apartado 2.º, nos dice que «las referencias que se encuentren en cualquier norma al Juez, Alcalde o funcionario que haga sus veces compe-tentes para autorizar el matrimonio, deben entenderse referidas al Alcalde o Concejal en quien éste delegue». Esto significa de hecho la modificación de lo dispuesto por el Título IV (del matrimonio), Capítulo III (de la forma de celebración del matrimonio), Secciones primera (disposiciones genera-les) y segunda (de la celebración ante el Juez, Alcalde o funcionario que haga sus veces), y Capítulo IV (de la inscripción del matrimonio en el Registro Civil), arts. 49, 51 a 55, 57, 58, 62 y 65 del Código Civil.

5.2.3. prevención de riesgos laborales

La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales es el pilar de la política de protección de la seguridad y salud de los trabajadores y traspone al derecho español la Directiva 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de las medidas para promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores.

La elaboración del Plan de Prevención corresponde al Servicio de Prevención como órgano téc-nico de asesoramiento y asistencia técnica a los trabajadores, a sus representantes y a la empresa y será elevado al Comité de Seguridad y Salud para su consulta. Debe ser aprobado por Acuerdo el Ayuntamiento, asumido por toda su estructura organizativa y distribuido a las Áreas de Gobierno, y Organismos Autónomos para que pueda ser conocido por todos sus trabajadores.

Entendemos que los responsables de los diferentes Departamentos o Unidades funcionales (como es el caso de la Secretaría General) del Ayuntamiento y sus OO.AA., serán los encargados de impulsar, coordinar y controlar que todas las actuaciones llevadas a cabo en sus respectivas unidades sigan las directrices establecidas por la Dirección, sobre prevención de riesgos laborales pero, en ningún caso, recaerá esa responsabilidad de observancia de manera global a los FHCN.

5.2.4. en materia electoral

El art. 11.4 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General establece que «Los Secretarios de los Ayuntamientos son Delegados de las Juntas Electoral de Zona y actúan bajo la estricta dependencia de las mismas.»

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OPINIÓN

Además, conforme al art. 29.3 de la LOREG, «Los Ayuntamientos y Consulados actúan como colaboradores de la Oficina del Censo Electoral en las tareas censales.» Es obvio que los Secreta-rios de Ayuntamiento serán los responsables de esta colaboración administrativa importante, ya que son los jefes de la organización administrativa municipal en general, y máxime hoy cara a conocer los datos de inmigrantes censados e incluidos en el padrón municipal, que a veces aún no tienen reconocida la residencia o la nueva nacionalidad española

5.2.5. en las sociedades mercantiles dependientes

Siempre he defendido, bajo el principio de «unidad de doctrina de la Corporación» que los Secretarios de los Consejos de Administración de las empresas públicas de capital mayoritario o totalmente del municipio o provincia sean los titulares de los puestos de Secretarios Generales en la entidad local respectiva, aunque con el carácter de NO Consejeros.

Las novedades de la Ley 31/2014, por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley de Socie-dades de Capital, para la mejora del gobierno corporativo, convierten en figura clave al Secretario del Consejo de Administración en las sociedades anónimas cotizadas. Así, el art. 529 octies. Secretario del consejo de administración:

«2. El secretario, además de las funciones asignadas por la ley y los estatutos sociales o el reglamento del consejo de administración, debe desempeñar las siguientes:

b) Velar por que las actuaciones del consejo de administración se ajusten a la normativa aplicable y sean conformes con los estatutos sociales y demás normativa interna.»

Nada impide que esta previsión para las sociedades anóni-mas cotizadas pueda extenderse a los diferentes Consejos de Administración de las empresas públicas municipales o provin-ciales no cotizadas.

5.2.6. en relación a la legislación de patrimonio de las administraciones públicas

Todo un detalle que La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (Ley 33/2003, del 3 de noviembre), también se haya acordado de los Secretarios de los Ayuntamientos cuando el art. 189.3 atribuye a estos las notificaciones de la aprobaciones iniciales, provisionales y definitivas de los planes urbanísticos que afecten a bienes de titularidad de cualquier Administración Pública.

5.2.7. en materia de contratación administrativa

La DA2.ª del TRLCSP, en relación con art. 115.6, dispone que:

«7. (…) La aprobación del pliego de cláusulas administrativas particulares irá precedida de los informes del Secretario o, en su caso, del titular del órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico de la Corporación, y del Interventor.

8. Los informes que la Ley asigna a los servicios jurídicos se evacuarán por el Secretario o por el órgano que tenga atribuida la función de asesoramiento jurídico de la Corporación. Los actos de fiscalización se ejercen por el Interventor de la Entidad local.»

El objeto de este informe es ofrecer un pronunciamiento sobre la legalidad del PCAP, en tanto que en él se regulan cuestiones esenciales de la contratación, como los criterios de adjudicación, o que afectan a los derechos y obligaciones de las partes. Por su parte, el informe de la Intervención tiene

La Ley 31/2014, por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital, convierten en figura clave al Secretario del Consejo de Administración en las sociedades anónimas cotizadas

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OPINIÓN

por objeto examinar la viabilidad del gasto derivado de la contratación, como establece el art. 219 del TRLRHL. Es frecuente que el Tribunal de Cuentas advierta que en los expedientes contractuales los informes jurídicos y de la Intervención no incluyan los pronunciamientos exigidos legalmente o se emitan por persona distinta a la que tenía atribuida la competencia.

Puede ocurrir que el informe del Servicio Jurídico sobre la legalidad de los PCAP no contenga un pronunciamiento crítico favorable o desfavorable sobre la adecuación del PCAP a la normativa, limi-tándose a afirmar la adecuación del procedimiento de adjudicación del contrato. Asimismo, se dan casos de informes de la Intervención de contenido exclusivamente descriptivo sin incorporar pronun-ciamiento alguno, favorable o desfavorable, sobre el gasto derivado del expediente de contratación, por lo que no responde a la finalidad del control previo económico-financiero previsto en la normativa.

En definitiva, este control debe velar por la adecuación de los pliegos de cláusulas administra-tivas particulares a la normativa, en especial la justificación del procedimiento y de los criterios de valoración elegidos, respetando los principios de publicidad, igualdad y no discriminación, objetivi-dad, transparencia y economía en la gestión del gasto público.

6. por el ámbito del derecho en el que hayamos incurrido en responsabilidad

• Administrativo, el normal.

• Laboral.

• Mercantil.

7. por la singularidad o especificidad de la responsabilidad

• La común a cualquier funcionario o empleado público (EBEP).

• Las propios de la Secretaria, Intervención o tesorería (Normativa propia).

Una cosa es el asesoramiento legal preceptivo y otra cosa es la fe pública.

La primera, corresponde a los Secretarios dentro de la Administra-ción Local, y se hace por la vía del informe; que no es ningún control, sino una opinión técnica que implica una valoración jurídica.

La segunda es una mera constatación de lo que dice un documento administrativo (sin interpretación o valoración alguna); o se ha dictado un decreto o no, o hay tal acuerdo plenario o no, sea legal o ilegal; o hay una firma puesta o no la hay, o pone tal cosa o no la pone; y no hace falta resaltar aquí la importancia social que tiene la Fe Pública inde-pendiente, para el recto funcionamiento de una Administración Pública.

Pero ¿es razonable que se pueda dar fe de un acto ilegal sin hacer la correspondiente adverten-cia de su ilegalidad, bajo la excusa de que de lo que se trata es sólo de dar fe?

La cuestión preocupante aquí es si esta función de fe pública incluye la del control de legalidad de los actos que se someten a dicho ejercicio de la fe pública (desarrollado en el art. 2.º Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, y contemplado de modo diferenciado respecto del asesoramiento legal preceptivo, art. 3.º RD 1174/1987).

Para Pérez luque, la fe pública del Secretario de Administración Local no trata de la legalidad (propia del informe), sino de la veracidad de lo que hay en los documentos o de lo que ha sucedido. Otros autores, sin embargo, defienden que la fe pública comprende el control de legalidad de lo que se interviene. Por ejemplo, para PAz tAboAdA, «el fedatario ejerce un control de legalidad sobre

¿Es razonable que se pueda dar fe de un acto ilegal sin hacer la correspondiente advertencia de su ilegalidad, bajo la excusa de que de lo que se trata es sólo de dar fe?

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OPINIÓN

los actos que autoriza, lo que le exige realizar un previo examen de los requisitos del acto en que interviene, así como advertir a los comparecientes sobre aquellas cuestiones que considere rele-vantes desde el punto de vista legal y que afecten al negocio en el que interviene». Esto pudiera extenderse al ámbito de la contratación, en cuanto el art. 2.h) RD 1174/1987 relaciona como función de fe pública, la de autorizar, con las garantías y responsabilidades inherentes, las actas de todas las licitaciones, contratos y documentos administrativos análogos en que intervenga la entidad. Pero no creemos que se pueda ampliar más allá.

En el ámbito notarial, por ejemplo, es claro que la fe pública comprende el juicio de legalidad, que es lo tradicional de ésta, y lo que expresamente se consagra en su legislación: según el art. 1.º de la Ley del Notariado de 1862 y el art. 145 del Reglamento Notarial de 1944.

Pero en el ámbito de la fe pública local, nada se dice de esto. Es decir, que no incorpora un juicio de legalidad sobre la forma y el fondo del acto administrativo que es objeto del instrumento público. Sí sobre la veracidad del mismo, pero no sobre su ajuste o desajuste a la legalidad. ¿O es que el Secretario puede negarse a certificar el Decreto de Alcaldía dictado que autoriza a construir una edificación residencial en suelo no urbanizable de especial protección, y que solicita el interesado?

Conforme a la normativa básica, tanto de Régimen Local como de Haciendas Locales, el con-trol interno de legalidad le corresponde al Interventor local. Bien es verdad que se acota a todos aquellos actos, documentos o expedientes susceptibles de producir consecuencias de contenido económico (sea en ingresos o sea en gastos). Cierto que ello impide hablar de un control interno que se extienda a la totalidad de los expedientes administrativos o de la gestión local, pero sí cubre un porcentaje elevadísimo, pues de una u otra forma es difícil no toparse con un expediente que carezca de transcendencia para la gestión económica municipal.

No podemos confundir el asesoramiento legal preceptivo con el control de legalidad que, en modo alguno, nos pertenece a los Secretarios y, tampoco a los Secretarios-Interventores, a pesar de nuestra labor fiscalizadora interna de las cuentas municipales. El verdadero control de legalidad compete a los tribunales.

Finalmente, cabe recordar que la LRSAL ha venido a reforzar la función interventora mediante la modificación del art. 218 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL) resolviendo ciertos problemas, como los derivados de la elevación al Pleno del informe comprensivo de todas las resoluciones adoptadas en contra de los informes de reparo de la Intervención (y de las principales anomalías detectadas en materia de gastos), que deberá constar en un punto independiente del orden del día, ya que no era anormal que un Alcalde o Presidente se negara a incluir esos informes en el orden del dia, ya que no era normal que un Alcalde o Presidente se negara aincluir esos infor-mes en el orden del día.

7.1. Especial referencia a la responsabilidad contable en la esfera de la Administración Local

Según el tenor del art. 140 de la Ley General Presupuestaria las autoridades y funcionarios de cualquier orden que por dolo, culpa o negligencia graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta Ley estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder.

Como complemento de esta exigencia, el Real Decreto 700/1988, de 1 de julio regula el pro-cedimiento de exigencia de responsabilidad contable en la esfera de la Administración del Estado, mientras que el art. 21 del Reglamento de los procedimientos de las administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo con-tiene el procedimiento para la exigencia de responsabilidad patrimonial a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas.

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OPINIÓN

Pues bien, y desde la perspectiva particular que pretendemos abordar, según el art. 1 del Real Decreto 1174/1987, antes referido:

«1. Son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones Locales: (...).

b) El control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.

2. La responsabilidad administrativa de las funciones enumeradas en el apartado anterior está reservada a funcionarios en posesión de la habilitación de carácter nacional...».

Por su parte, el art.195 TRLHL, determina, en su apartado 1 que «La función interventora ten-drá por objeto fiscalizar todos los actos de las Entidades Autónomas Locales y de sus Organismos Autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y los pagos de que aquellos se deriven, y la recaudación, inver-sión y aplicación en general de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso».

A mayor abundamiento encontramos el art. 201 de la referida norma y el 194 sobre el control de eficacia.

Pues bien, el incumplimiento de cualquiera de estas obligaciones determina la responsabilidad del funcionario al que compete la función interventora.

Veamos solo algunas circunstancias que determinan que tal funcionario, para poder cumplir con tal normativa deba ser una especie de Super-Hombre.

Una. Se ha aludido al grado de eficacia en el cumplimiento de los objetivos y en el funcionamiento de los servicios públicos. El problema radica en que se encarga la evaluación de tal grado de eficacia a un funcionario, es decir, alguien que, por definición no se involucra en el proceso de toma de decisiones, proceso que es el que determina el grado de eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos.

Dos. Si se tiene en cuenta que una de las competencias del Sr. Alcalde, tal y como establece la LRBRL, es la jefatura de todo el personal, se concluye fácilmente que la tarea del interventor consiste en fiscalizar a su propio jefe.

Tres. A los Secretarios-Interventores se les añaden las tareas de fe pública local y asesoramiento legal preceptivo más, ahora, las funciones de tesorería. (Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de es-tímulo a la economía, que modifica el art. 92 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, de forma que las funciones de tesorería se atribuyen a la subescala de Secretaría-Intervención).

III. en defensa de La actIVIdad profesIonaL

Los ataques a nuestra incómoda independencia y profesionalidad pueden sistematizarse en los siguientes frentes a los que, a modo de ejemplo, se exponen pronunciamientos judiciales en nuestra defensa:

1. derecho al honor

STS, Sala de lo Civil de 7 mayo 2012

La sentencia de la Audiencia Provincial desestimó el recurso y confirmó íntegramente la resolución recurrida.

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OPINIÓN

Se fundó en síntesis, en lo siguiente:… «(b) se estima plenamente acreditado que la demandante realizó todas las manifestaciones que como lesivas del derecho al honor se le atribuyen por la contraparte; (c) la actuación del entonces secretario general del Ayuntamiento de Tarragona en el expediente del “Fortí de la Reina” se limitó, como mantuvo la sentencia de primer instancia, a la dación de fe de que los acuerdos fueron efectivamente adoptados, sin que en ningún momento informara sobre la conformidad o no de los citados acuerdos con el ordenamiento jurídico; (d) ni las certificaciones, notificaciones o edictos que la recurrente sostiene implicaban una cooperación del secretario del Ayuntamiento a que se perfeccionara la voluntad de los miembros de la comisión de gobierno que adoptaron los acuerdos, y por tanto una participación activa de aquel en la adopción de los mismos pueden tenerse por tales; (e) las manifestaciones de la demandada que admitió haber realizado en las que afirmaba que resultaba inexplicable que el actual secretario del Ayuntamiento informara favorablemente a la concesión de la licencia, pese a la advertencia del arquitecto municipal de urbanismo, no pueden quedar amparadas por el ejercicio de la libertad de expresión en la medida en que se comunican hechos susceptibles de ser contrastados, ni tampoco por su derecho a la libertad de información toda vez que se falta a la verdad, silenciando la existencia de informes técnicos que avalaban la concesión de la licencia y de los que ella tenía conocimiento, al igual que no existía ningún in-forme favorable que emitido por el secretario general del Ayuntamiento, avalara la concesión de la licencia; (f) la transmisión de noticias incompletas, cuando se tuvo acceso a la noticia en su integridad y la mendaz referencia a un informe inexistente, comporta ineludiblemente falta de veracidad de la información lo que impide que el ataque al honor del Sr. Rubén quede amparado por el derecho a la libertad de información aun cuando otras de las manifestaciones realizadas por la recurrente en las que se limitaba a criticar la actuación del consistorio estuvieran amparadas por la libertad de expresión; (g) el hecho de atribuir falsamente a un secretario general haber emitido un informe favorable a la concesión de una licencia que posteriormente resultó anulada por los tribunales de justicia, afirmando que el meritado informe era contrario al parecer de los técnicos es una afirmación que objetivamente desmerece el crédito de la persona a quien se refiere, al margen de la importancia que el afectado pudiera conceder al tema del …».

2. derecho a la toma de posesión del puesto de trabajo

Son numerosas las ocasiones en que los FHCN han tenido que recurrir a actas notariales para acreditar la falta de voluntad de los alcaldes para dar posesión de los cargos, con las pertinentes demandas por prevaricación en tales supuestos.

3. derecho a un expediente disciplinario conforme a Ley

STSJ Islas Baleares de 2 julio 2001. Desviación de poder sobre expediente disciplinario para obligar a marcharse a otro destino

«… La sentencia de instancia se ampara en la anterior doctrina, es decir, sin negar la posible comisión de la infracción y sin negar la genérica legitimación municipal para imponer sanción disciplinaria ante dicha infracción, la legitimación desaparece cuando la sanción se impone para un fin distinto y en este caso la sentencia de instancia aprecia como fin distinto la imposición de la sanción para forzar una negociación sobre discrepancias ajenas a la puntualidad horaria.

Así pues, el argumento de la Administración apelante en el sentido de que probada la infracción, la san-ción es ineludible, supone olvidar que el argumento por el cual se anula el acto no es por la comisión o no de la infracción sino por el uso de potestades disciplinarias para fines ilegítimos.

No obstante, si toda desviación de poder comporta la ilegalidad del acto, no siempre conlleva la violación de derecho fundamental. Es decir, tratándose de un procedimiento especial para la Protección Jurisdiccional de Derechos Fundamentales, no basta con advertir que concurre desviación de poder, sino que es necesario que ésta repercuta sobre uno de los Derechos Fundamentales que aquí se trata de proteger.

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OPINIÓN

…Si bien el procedimiento disciplinario asépticamente considerado podría estimarse que responde a una correcta actuación administrativa, diversas actuaciones que anteceden y rodean al mismo, desvirtúan la legitimidad del fin perseguido.

Concretamente, mientras que la tramitación de la instrucción (dirigida por funcionario ajeno al Ayun-tamiento), responde escrupulosamente al principios de objetividad, el primer elemento de sospecha se introduce cuando en la Comisión Informativa previa al Pleno, la propuesta inicial del instructor —sanción de suspensión por plazo de un mes— basada en un estudio exhaustivo de la conducta, se eleva injustificada-mente a 5 meses.

El Secretario indicó en su demanda que la referida “negociación” consistía en que el Ayuntamiento le había propuesto la retirada del expediente sancionador a cambio de que abandonase su puesto de trabajo y que se fuese en comisión de servicios a una de las plazas vacantes de los Ayuntamientos de …. Se aportan noticias de prensa referidas a las reuniones mantenidas a tal fin. En todo caso lo relevante es que dicha afir-mación no fue negada por la representación de la Administración en el escrito de contestación a la demanda.

Pero es que además, la sujeción del cumplimiento/incumplimiento de la sanción al resultado de las indi-cadas “negociaciones”, se reconoce sin rubor en el propio acuerdo del Pleno que impuso la sanción cuando el propio Alcalde propone retrasar la fecha de inicio del cumplimiento de la sanción a efectos de que “haya un margen de tiempo durante el cual esté abierta la puerta de la negociación”. A preguntas de un Concejal acerca de qué ocurriría si se le impone la sanción y luego la negociación da un resultado positivo y cómo se quita la sanción, se le responde por el Alcalde que “el mismo Pleno se reúne otra vez en sesión extraor-dinaria y se le quita la sanción”.»

Es decir, el cumplimiento/incumplimiento de la sanción deriva del resultado de unas negociacio-nes tendentes a que el funcionario renuncie a su destino actual a cambio de archivar los procedi-mientos sancionadores en marcha lo que sin duda implica el uso de unas potestades —las discipli-narias— para un fin distinto del previsto en la norma, ya que no se pretende corregir una actitud de incumplimiento de horarios, sino forzar el cambio de destino del indicado funcionario.

La inexistencia de procedimiento anterior tendente a corregir el incumplimiento horario median-te la oportuna advertencia y en su lugar esperar la prolongación del incumplimiento para imponer sanción por infracción grave, denota también que la intención no es la hacer uso de las potestades disciplinarias para los fines que le son propias.

4. derecho a las retribuciones que legalmente procedan

STSJ Islas Baleares sentencia de 6 octubre de 2000.

«…La Administración demandada invoca que la sentencia apelada olvida el que con anterioridad a los Acuerdos plenarios impugnados, ya se habían adoptados otros para los años 1996, 1997 y 1998, en los que también se había asignado un nivel 16 para la misma plaza, con un complemento específico 0 ptas. Por lo que los Acuerdos impugnados no pretendían discriminar al recurrente y prueba de ello es que con anterio-ridad al acceso a la plaza, se establecían las mismas condiciones.

No obstante, ello demuestra que la irregular actuación administrativa no sólo se produjo con los acuer-dos plenarios impugnados sino que también se produjo desde el primer acuerdo plenario que decidió –sin explicación convincente alguna– rebajar drásticamente y ‘al mínimo’ los complementos de destino y especí-ficos tan pronto como cesó el anterior Secretario titular. La ausencia de Secretario titular explica que no se impugnasen tales acuerdos, pero no excluye su ilegalidad.

El argumento de que “no hay discriminación con respecto a la situación de años anteriores” (referida a los intermedios entre Secretarios titulares) no es correcto ya que tales Acuerdos sirven de soporte para conso-lidar la situación ilegal ahora atacada. Más concretamente, no aparece para nada justificada una alteración del puesto de trabajo que motive la rebaja producida entre 1995 y 1996 (y sucesivos), como no sea el simple cese del que era Secretario titular. Por ello, la rebaja al mínimo de los complementos sólo puede entenderse

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OPINIÓN

como una ilegal medida a la espera de “examinar las condiciones y aptitudes personales del que pueda ser nuevo Secretario titular”, para posteriormente ajustar los complementos en atención a si tales aptitudes per-sonales (conocimiento de los dos idiomas de esta C.A., experiencia.) son del agrado municipal. El hecho de que en el propio acuerdo plenario impugnado se justifiquen las diferencias entre los complementos apercibir por el anterior y el actual Secretario titular, en las condiciones personales de uno y otro individuo, demuestra que éste y no otro es el criterio municipal. Así pues, la utilización de los complementos de destino y específi-co para premiar o sancionar según si las aptitudes personales del funcionario son o no del agrado municipal, no es algo que se deduzca de lo actuado sino que es lo que claramente y expresamente se reconoce en el Acuerdo Plenario de 15.07.1999».

Otra a este respecto, es la STC 3 de marzo de 1994:

«… Desde este punto de vista, el Alto Tribunal señala que el alcance del precepto contenido en el art. 23.2 C.E. (que implica también, como se dijo, el derecho a mantenerse en el cargo sin perturbaciones ilegí-timas y el desempeño del puesto conforme a las disposiciones legales).

Así pues, el demandante/apelado tenía derecho a acceder al puesto de trabajo en las mis-mas condiciones económicas que percibía el anterior Secretario titular, salvo que se justificasen alteración de las condiciones del puesto de trabajo o de sus funciones y en la medida en que la justificación de la rebaja vino dada por las condiciones personales de uno y otro, se consumó una discriminación constitucional entre los mismos.

Lo anterior no impide el que el Ayuntamiento, en base a la alteración de circunstancias del pues-to de trabajo o de sus funciones, y conforme a lo indicado en el RD 861/1986, realice una nueva valoración del puesto de trabajo que se ajusten a dicha norma y, por supuesto, al art. 23.2. de la Constitución.

Por todo ello, debe desestimarse el recurso de apelación.

5. derecho a mantener el puesto de trabajo, sin que pueda obligarse a nuevo destino

STS 21 de febrero de 1998

«Se invoca como vulnerado el art. 23,2 de la Constitución que recoge como fundamental el “derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes”, y, ciertamente, tal derecho, de configuración legal, garantiza no sólo el acceso igualitario a las funcio-nes y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga, como expresa, por ejemplo la sentencia del Tribunal Constitucional 32/1985, de 6 de marzo , y la del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1997, ya que, en otro caso, la norma constitucional perdería toda eficacia si, respetado el acceso a la función o cargo público en condiciones de igualdad, su ejercicio pudiera ser mediatizado o impedido»

6. derecho a no ser acosado física, moral ni profesionalmente

Juzgado de lo social núm. 8 de Bilbao de 20 de noviembre de 2014.

«Pues bien los hechos acreditados de la prueba documental y testifical practicada en el plenario son rotundos, tanto respecto de los actos administrativos que han desposeído al demandante de su derecho a la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera, y de su derecho al desempeño efectivo de las fun-ciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional (art 14.a y b del EBEP), como de los actos realizados contra él, que han sido constitutivos de trato vejatorio, además realizado con publicidad . Y estos han sido:

A) La situación de conflictividad se inicia el cuando el actor en ejercicio de su responsabilidad profesional y como Secretario Accidental del Ayuntamiento advierte (previo informe a petición de la Alcaldesa Sra. D...

ColaboracionesOPINIÓN

de J...) en el pleno del Ayuntamiento que la concesión de licencias de edificación y urbanización para el inicio de obras de las viviendas de la Plaza … estaba anulada por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao

B) Y a partir de este hecho: la Alcaldesa dicta una serie de actos administrativos en el ejercicio de su cargo, ya relatados en los hechos probados y que resumidos son:

1) Cesa al actor como Secretario Accidental el 9-10-2007 por «deslealtad» y nombra a otra persona Secretario General (Sr. M...).

2) Dicta decreto argumentando que la plaza de oficial mayor del Ayuntamiento había desaparecido, y que es una simple denominación carente de trascendencia que habrá de corregirse en la próxima RTP para evitar confusiones.

3) Dicta decreto acordando la amortización de la plaza del actor de Oficial mayor del Ayuntamiento de ….

4) Dicta decreto reasignando al actor al puesto de Técnico de Secretario General.

5) Vulnera la Resolución de la Dirección General de la Función Pública de 16-3-1988 que excluye de for-ma expresa el puesto de Oficial mayor del actor de cualquier concurso de traslados y vulnera la notificación expresa que la Corporación debe de hacer de esta situación a la Subdirección General de la Función Pública Local del Ministerio de Administraciones Públicas (ya que en el Ayuntamiento desde el 13-12-1993 consta que el puesto de Oficial mayor se encuentra cubierto de manera de manera definitiva por el demandante).

…

7) Le asigna tareas inespecíficas en materia de espacios artísticos como Técnico del Secretario General, pero bajo la dependencia directa no del Secretario Sr. M... sino de ella misma (la Alcaldesa).»

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OPINIÓN

Aspectos innovadores de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

Alberto PENSADO SEiJAS

Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas Especialista en Administración Local

Continúan las reformas administrativas y la Ley a que hace referencia este artículo, junto con la de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas son las más am-biciosas realizadas por el legislador estatal hasta el momento, ya que inciden en dos de sus aspectos fundamentales, como son la regulación jurídica de los entes del Sector Público y el procedimiento como vehículo fundamental en la tramitación administrativa.

I. IntroduccIón. nueVos y VIejos crIterIos

La Ley 30/1992 ha sido objeto de división en cuanto a su contenido en los dos proyectos de ley, que actualmente se están tramitando. Se ha procedido a escindir la parte «pura» de procedimiento administrativo de la parte orga-nizativa.

Ambas Leyes incorporan los nuevos cri-terios que han de guiar la actuación de todas las unidades administrativas, que son los refle-jados en las últimas normas, como son la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobier-no o la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras me-didas de reforma administrativa, en lo tocante a evitar la duplicidad cuando se pretenda la creación de órganos.

Por otro lado se reiteran los postulados de la anterior Ley 11/2007, de 22 de junio, en lo relativo al funcionamiento electrónico del sector público, y algunas de las previstas en el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la anterior, ya que hasta la actualidad el legislador es consciente de que no han sido instauradas de forma satisfactoria y por ello pretende integrar de forma unitaria la regula-ción electrónica en la actuación de las Administraciones.

Destaca en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público la traslación de los principios relati-vos al ejercicio de la potestad sancionadora y los que rigen la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, que en un principio estaban recogidos en el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común.

Por tradición legislativa e incluso practicidad, parece que hubiera sido más conveniente continuar recopilándolos en la Ley de Procedimiento, ya que tanto el sancionador como el de responsabilidad patrimonial, no dejan de ser especialidades adaptadas del procedimiento administrativo general.

SuMARiO

i. introducción. Nuevos y viejos criterios

ii. Ámbito subjetivo iii. Mínima intervención en las

actividades iV. Sector Público institucional.

Novedades V. Control Administrativo Vi. Regulación de los medios

propios y servicios técnicos de la Administración

Vii. Relaciones entre las distintas Administraciones Públicas

Viii. Otras novedades iX. Conclusiones

Colaboraciones


OPINIÓN

Entre las novedades más destacables figura la denominada «responsabilidad patrimonial del Estado Legislador» por las lesiones que sufran los particulares en sus bienes y derechos derivadas de leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea, recogida en el art. 32, apartados 3, 4, 5 y 6.

No supone lo antecedente novedad alguna respecto a la responsabili-dad en el ámbito europeo, la cual ha sido reguladad expresa y específica-mente por el Real Decreto 515/2013, de 5 de julio, por el que se regulan los criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las respon-sabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, que tras un largo período de tiempo ha recopilado en una norma concreta la dispersión normativa sectorial reflejada en este ámbito a raíz de la inicial construcción jurisprudencial fruto de las sentencias del TJUE (Sentencia de 19 de noviembre de 1991, asunto Francovich y Bonifaci, seguida de

otras, especialmente la de 5 de marzo de 1996, asunto Brasserie du pêcheur c. RFA y Factortame III).

No olvidemos que la Disposición Adicional 2.ª de la Ley 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera ya recogía la habilitación para el futuro desarrollo reglamentario de esta materia, que fructificó en el citado Real Decreto 515/2013.

Subyace en todo el texto de la Ley, el art. 135 de la Constitución en su reflejo del principio de estabi-lidad presupuestaria y de igual modo se enmarca en las medidas propugnadas por la CORA (Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas) y ejecutadas por la OPERA (Oficina para la ejecu-ción de la Reforma de la Administración) que están llevando a cabo una auténtica revolución adminis-trativa, bajo los principios de la eficacia, eficiencia y optimización de las Administraciones Públicas).

II. ÁmbIto subjetIVo

El art. 2 señala los entes que conforman el Sector Público, el Sector Público Institucional y las Admi-nistraciones Públicas. Nos viene a la mente el art. 3 del Texto Refundido de Contratos del Sector Público, el cual diferencia, Sector Público, Administraciones Públicas y Poderes Adjudicadores. De este modo habiendo precedentes normativos acerca de lo que podía entenderse por Sector Público, la nueva Ley pretende dar seguridad jurídica a los sujetos que lo conforman en una norma propia y no sectorial.

Destaca la Disposición adicional duodécima que señala el Régimen Jurídico de las Autoridades portuarias y Puertos del Estado:

«Las Autoridades Portuarias y Puertos del Estado se regirán por su legislación específica, por las dis-posiciones de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre que les sean de aplicación y, supletoriamente, por lo establecido en esta Ley.»

No se entiende muy bien porqué se ha incluido la regulación sectorial portuaria y no por ejemplo la aeroportuaria...o bien establecer una cláusula general de supletoriedad.

III. mínIma InterVencIón en Las actIVIdades

El art. 4.1 se hace de toda la normativa actual que regula las nuevas medidas de intervención administrativa en las actividades económicas provenientes de la Directiva de Servicios Europea, cuya transposición tuvo lugar en nuestro país a través de la Ley 17/2009 (Paraguas), la Ley 25/2009 (Ómnibus) y más recientemente el RDL 19/2012 y la posterior Ley 12/2012 de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios.

Se refuerza de este modo lo ya establecido en el art. 69 de la Ley de Procedimiento, art.71 bis de la actual Ley 30/1992 y art. 4 de la Ley 12/2012 ente otras, instaurando de forma definitiva en nuestro Ordenamiento las figuras de la Comunicación Previa y la Declaración Responsable en detrimento de la licencia.

Subyace en todo el texto de la Ley el art. 135 de la Constitución en su reflejo del principio de estabilidad presupuestaria y se enmarca en las medidas propugnadas por la CORA

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OPINIÓN

IV. sector púbLIco InstItucIonaL. noVedades

El Sector Público Institucional es objeto de una profusa regulación dedicándole por completo el Título II, dada la problemática subyacente en torno a la adaptación de los entes que la conforman a la normativa actual, como por ejemplo la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, que modificó el régimen jurídico de los consorcios. De este modo se produce la racionalización de esta concreta Administración a fin de evitar duplicidades y órganos superfluos y de otro lado concretando su regulación jurídica para evitar la huida en muchos casos del derecho administrativo, que se daba con anterioridad.

Inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y Local (art. 82)

Se crea el citado Inventario, en el cual la inscripción de la creación, transformación o extinción de cual-quier entidad integrante del sector público institucional será preceptiva y requisito «sine quae non» para obtener el número de identificación fiscal definitivo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

Este Registro será el vehículo para controlar y supervisar por parte de las distintas Administracio-nes Públicas de los entes que conforman su Administración Institucional y a su vez proporcionarle una información completa acerca de los mismos. Es patente la intención del legislador de dejar atrás la opacidad que ha reinado en este ámbito hasta el momento actual.

El art. 84.1 en relación con la Disposición Transitoria 1.ª establece qué entes integrarán el sector público institucional estatal en forma de «numerus clausus», como así advierte el apartado segundo de este artículo, es decir, los creados o adaptados a partir de la entrada en vigor de la Ley. Así el operador ju-rídico sabrá en qué casos se encuentra ante un ente institucional, aportándole mayor seguridad jurídica.

V. controL admInIstratIVo

Estos entes contarán desde su creación con un Plan de Actuación revisable cada trienio comple-mentados con Planes Anuales.

En el art. 85 se establece una dicotomía de controles de las entidades integrantes del sector público estatal:

En primer lugar, un control de supervisión continua o de necesidad en todo momento por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a través de la Intervención General de la Administración del Estado, que vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en la Ley. Fruto de este control podrá tomarse la decisión de la supresión de un determinado ente por carecer de motivación su existencia.

En segundo lugar, un control de eficacia o por objetivos ejercido de forma periódica anual por el Departamento al que esté adscrita la entidad u organismo público.

VI. reguLacIón de Los medIos propIos y serVIcIos técnIcos de La admInIstracIón

Demandada desde hace algún tiempo la configuración y regulación concreta de estas figuras, que ya eran reflejadas en los arts. 4.1.n) y 24.6 del TRLCP, se establece como novedad en el art. 86 que la creación de un medio propio o su declaración como tal, deberá ir precedida de una justifica-ción, por medio de una memoria de la intervención general, de que la entidad resulta sostenible y eficaz, de acuerdo con los criterios de rentabilidad económica, y que resulta una opción más eficien-te que la contratación pública para disponer del servicio o suministro cuya provisión le corresponda, o que concurren otras razones excepcionales que justifican su existencia, como la seguridad pública o la urgencia en la necesidad del servicio. Asimismo, estas entidades deberán estar identificadas a través de un acrónimo «MP», para mayor seguridad jurídica. Estos requisitos se aplicarán tanto a

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OPINIÓN

los medios propios que se creen en el futuro como a los ya existentes, estableciéndose un plazo de seis meses para su adaptación.

Como puede observarse estas novedades son fruto directo de los postulados de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

VII. reLacIones entre Las dIstIntas admInIstracIones púbLIcas

Si bien parece que en el Preámbulo, el legislador pretende tratar como novedad los principios en los que se basan este tipo de relaciones, lo cierto es que las mismas ya se encontraban en el Título I de la Ley 30/1992 (arts. 4 y ss) y respecto al ámbito de la Administración Local el Capítulo II del Título V (arts. 55 y ss) de la LBRL, si bien han sido infrautilizadas. El conflictivo momento actual, sobre todo en el ámbito de las competencias (ej. Ley 27/2013) hace de estos medios un mecanismo idóneo para alcanzar acuerdos que reviertan en el beneficio de todos los ciudadanos, estableciéndose como última ratio los arts. 2, 14 y 138 de la Constitución, es decir, la adecuación al sistema de distribución de competencias, la solidaridad interterritorial, la programación y evaluación de resultados y el respeto a la igualdad de derechos de todos los ciudadanos.

Así se fomentan en la nueva norma las técnicas de cooperación, especialmente las de naturale-za orgánica, continuando la importancia de las Conferencias Sectoriales y las Comisiones Bilatera-les de Cooperación, a las que se une la Conferencia de Presidentes.

Las mayores novedades se dan en la figura de las Conferencias Sectoriales, las cuales se verán apoyadas por las Comisiones Secto-riales y entre sus nuevas funciones figura la de que serán informadas sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las Co-munidades Autónomas, cuando afecten de manera directa al ámbito competencial de las otras Administraciones Públicas o cuando así esté previsto en la normativa sectorial aplicable. Como puede deducirse la

práctica totalidad de la nueva normativa será objeto de comunicación, ya que en la actualidad cual-quier norma tiene incidencia de algún tipo en todos los niveles administrativos. Resta por saber la capacidad de asunción y filtrado de toda esta información por parte de estos órganos.

Las decisiones de las Conferencias Sectoriales podrán adoptar dos formas:

1) Acuerdos: De obligado cumplimiento y directamente exigibles, es decir, imperativos.

2) Recomendaciones: Expresan su opinión respecto a un asunto sometido previamente a su consulta, es decir, no se pueden producir de oficio.

Una de las novedades más destacable, tanto respecto a las Conferencias Sectoriales como res-pecto a las Comisiones Bilaterales, es su posible convocatoria y adopción de acuerdos por medios electrónicos, lo que favorecerá las convocatorias, que podrán ser más frecuentes, ahorrando costes de desplazamiento y proliferando su celebración.

Destaca sobremanera la creación de la Conferencia de Presidentes en el art. 146, que ya figuraba en el art. 121 del Anteproyecto. Se trata de un órgano tanto deliberativo como ejecutivo conformado por todos los Presidentes del territorio estatal presidido por el del Gobierno de la Nación, que tiene como fin adoptar acuerdos en asuntos de interés del Estado y de las CCAA.

Dentro del deber de colaboración se acotan los supuestos en los que la asistencia y cooperación puede negarse por parte de la Administración requerida, y se concretan las técnicas de colaboración

Dentro del deber de colaboración se acotan los supuestos en los que la asistencia y cooperación puede negarse por parte de la Administración requerida, y se concretan las técnicas de colabora-

Se fomentan en la nueva norma las técnicas de cooperación, especialmente las de naturaleza orgánica

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OPINIÓN

ción: la creación y mantenimiento de sistemas integrados de información; el deber de asistencia y auxilio para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias y cualquier otra prevista en la Ley. No obstante, el deber de colaboración al que están sometidas las Administraciones Públicas se ejercerá con sometimiento a lo establecido en la normativa específica aplicable, es decir, en este caso se tomará como supletorio lo dictado en esta Ley respecto a la norma sectorial de aplicación, pudiendo integrarse las posibles lagunas y vacíos con la misma.

VIII. otras noVedades

El Capítulo IV del Título III, regula las relaciones electró-nicas entre las Administraciones recogiendo los principios de la anterior Ley 11/2007 y los instaurados por la nueva normativa como por ejemplo la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado o la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La Disposición adicional cuarta recoge la obligatoriedad de adaptación a la Ley de las entidades y organismos públicos existentes en el ámbito estatal en un plazo de tres años a contar desde su entrada en vigor, rigiéndose hasta que se realice la adaptación por su normativa específica.

La Disposición Adicional 7.ª crea el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumen-tos de Cooperación, con efecto constitutivo, de forma que pueda ser de general conocimiento, de forma fiable, la información relativa a los órganos de cooperación y coordinación en los que participa la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades vinculados o depen-dientes, y qué convenios hay en vigor en cada momento.

IX. concLusIones

Como se puede observar esta nueva Ley, continúa la tendencia del legislador de uniformar y compilar regulaciones dispersas en ámbitos sectoriales. En este caso, respecto a la regulación del Sector Público, pues normas como el TRLCSP ya regulan lo que debiera considerarse como tal en base a la contratación pública, o mismo la referencia a medios propios o servicios técnicos de las Administraciones, sin existir una norma previa y propia que los definiera y regulara de forma expresa. Por ello en aras de dar mayor seguridad jurídica a este complejo ámbito surge la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, para servir de base para futuros desarrollos normativos.

Por otro lado, al igual que sucede en la paralela Ley de Procedimiento, se pretende adaptar al nuevo contexto sociocultural y a las nuevas tecnologías el ámbito administrativo, para poder así dar solución a la nueva problemática sobrevenida, ya que no debemos olvidar que la sociedad en estos aspectos está yendo varios pasos por delante de la Administración, y ésta como servidor de lo públi-co debe adaptarse a estos nuevos retos. El contexto de crisis económica sigue deambulando como criterio a tener en cuenta para el legislador de cualquier ámbito y el Sector Público va a ser el mayor caballo de batalla, como demuestra la regulación tan exhaustiva de la Administración Institucional que fue objeto de un descontrol y crecimiento desmesurado y notorio en el pasado.

Como contrapunto, decir que la división realizada por el legislador de la Ley 30/1992 en las dos recientes normas no parece arrojar grandes novedades ni ventajas. La Ley 30/1992 con sus pros y contras se ha mostrado con sus respectivas reformas una norma útil, y a día de hoy totalmente implantada e inoculada tanto en la Administración como en los administrados. Quizá sería más con-veniente establecer las oportunas modificaciones de ésta, y no continuar con la proliferación de más y más normas que no suponen grandes avances.

Esta nueva Ley, continúa la tendencia del legislador de uniformar y compilar regulaciones dispersas en ámbitos sectoriales

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OPINIÓN

Ley 5/2015, de 23 de marzo, de Racionalización y Simplificación del Ordenamiento Legal y Reglamentario

de la Comunidad Autónoma de las illes Balears

Felio José BAuZÁ MARTORELL

Profesor titular (acreditado ANECA) de derecho administrativo Universidad de las Islas Baleares

En un contexto de un exceso de regulación normativa, sorprende la iniciativa del legislador por abordar el ordenamiento jurídico con un interés racionalizador y simplificador. Este es el caso de la Ley del Parlamento balear 5/2015, que elabora un inventario de normas que han quedado sin efecto, al tiempo que crea ex novo un procedimiento simplificado de consolidación de textos reglamentarios.

I. racIonaLIzacIón y sImpLIfIcacIón

No resulta novedoso afirmar que el aban-dono de la tabla de vigencias y derogaciones en la elaboración de leyes y reglamentos ha acarreado en las últimas tres décadas autén-ticos problemas de interpretación del Derecho y de determinación de la norma aplicable. La técnica legislativa sigue siendo una asignatura pendiente en nuestro país1, especialmente en

un contexto de intervencionismo acuciante y de sobre regulación, de especialidad normativa y de multiplicación de los centros emisores de normas2.

Por ello sorprende que de forma novedosa y original en el resto de Comunidades autónomas, el Parlamento balear haya aprobado la Ley 5/2015, de racionalización y simplificación del ordenamien-to legal y reglamentario3, que precisamente aborda frontalmente la necesidad de revisar la ingente cantidad de normas existentes sobre una misma materia.

Con carácter general el legislador no es insensible a esta necesidad, de ahí que recientemente las Cortes Generales hayan recordado la necesidad de reducción de cargas (Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y Ley 25/2009, de 22 de

1 Podrían citarse decenas de monografías y artículos especializados en la materia; como muestra representativa, vid. GArcíA de enterríA, E., Justicia y seguridad en un mundo de leyes desbocadas. Madrid: Thomson-Civitas, 1999. GArcíA-escudero Márquez, P., Técnica legislativa y seguridad jurídica, Aranzadi-Instituto de Derecho Par-lamentario, Cuadernos Civitas, Cizur Menor, 2010. sAntAolAllA lóPez, F., «Las directrices de técnica normativa», en Revista de Administración Publica n. 170 (2006), p.41-92. vAndelli, L.: Trastornos de las instituciones políticas, Trotta, Madrid, 2007. PAscuA MAteo, F., Derecho comunitario y calidad del ordenamiento español: (estatal, autonó-mico y local). Cizur Menor (Navarra): Civitas, 2006. cAzorlA Prieto, L. M., Codificación contemporánea y técnica legislativa, prólogo de Aurelio Menéndez. Pamplona : Aranzadi, 1999. GóMez orfAnel, G. «El contexto jurídico-constitucional de la técnica normativa», en Técnica normativa de las Comunidades Autónomas, Comunidad de Madrid, Madrid, 1991. sAinz Moreno, F., silvA ochoA, J. C. (coords.), La calidad de las leyes. Vitoria: Parlamento Vasco, 1989.

2 Nos referimos no sólo a normas estrictamente jurídicas de las distintas Administraciones, incluida la Unión Euro-pea, sino también las reglamentaciones técnicas y el soft law.

3 BOIB núm. 44, de 28 de marzo de 2015. Fasc. 71- Sec. I. Págs. 14110 a 14127.

SuMARiO

i. Racionalización y simplificación ii. Tramitación de la norma iii. Contenido y estructura de la Ley

5/2015 iV. Balance

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OPINIÓN

diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), la obligación de que la iniciativa normativa deba estar justificada en razones de interés general (Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible), la participación de las Comunidades autónomas en los procesos de revisión normativa (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno) o los principios de racionalización normativa (Ley 20/2013, de 10 de diciembre, de Garantía de la unidad de mercado).

En particular en la Comunidad autónoma de las Illes Balears (en adelante, CAIB) la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena Administración y del buen gobierno, contempla en su art. 13 un mandato de evaluación del impacto normativo de la regulación existente, al tiempo que el I Plan de Simplificación Administrativa de la CAIB4 obliga a la revisión sistemática de la legislación con la finalidad de garantizar la calidad formal de las normas, a fin de que estén escritas en términos claros y precisos accesibles a la ciudadanía.

II. tramItacIón de La norma

La elaboración de este texto normativo se inició por Resolución conjunta del Vicepresidente y Consejero de Presidencia y el Consejero de Hacienda y Presupuestos de 22 de noviembre de 2013, tramitándose el anteproyecto de ley conforme a las Instrucciones que regulan el procedimiento para el ejercicio de la iniciativa legislativa del Gobierno (Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de di-ciembre de 2004)5 y fue informado por el Consejo Consultivo de Baleares en su Dictamen 62/2014, de 25 de junio de 2014.

La norma cuenta con una exposición de motivos, cuatro artículos, una disposición adicional y tres disposiciones finales.

III. contenIdo y estructura de La Ley 5/2015

La exposición de motivos la Ley 5/2015 describe la situación de centenares de leyes y regla-mentos dictados desde los inicios de la autonomía, situación que describe como de contaminación normativa.

El objeto y finalidad de la Ley 5/2015 consiste en la simplificación formal del ordenamiento jurídi-co autonómico con la intención de dotarlo de mayor coherencia interna y de facilitar el conocimiento de las normas que lo componen (art. 1).

El carácter esencialmente formal de esta simplificación radica en que hace posible refundir leyes y reglamentos que se han visto modificados en reiteradas ocasiones, al tiempo que deroga normas que han quedado materialmente sin efecto, si bien ninguna norma ha dispuesto formalmente su derogación.

De ahí que en consecuencia esta Ley prevea una triple finalidad:

a) Facultar al Gobierno de las Illes Balears para elaborar y aprobar textos refundidos de las leyes que se han modificado de manera sucesiva y dispersa o de manera sustancial.

4 Publicado por Resolución del Consejero de Administraciones Públicas de 20 de octubre de 2011.5 Todo ello sin perjuicio de la observación del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (Ley Orgánica 1/2007, de

28 de febrero), la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears, la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears, y la Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears.

La técnica legislativa sigue siendo una asignatura pendiente en nuestro país

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OPINIÓN

Esta habilitación se realiza en el art. 2, por un plazo de dieciocho meses y se refiere a las siete leyes que se enumeran en el anexo 16, que a su vez recoge todas las modificaciones que han sufri-do7. Esta habilitación se extiende a la aclaración y armonización de las normas.

b) Instar al Gobierno de las Illes Balears a que elabore y apruebe las versiones conso-lidadas de las normas reglamentarias que se han modificado en diferentes ocasiones o de manera sustancial, mediante un procedimiento simplificado.

En el plazo de nueve meses (art. 3) el Gobierno se encuentra obligado a iniciar, a través de las consejerías competentes ratione materiae, los procedimientos de consolidación de reglamentos que se relacionan en el anexo 28.

Para ello esta Ley en su disposición final primera modifica la Ley 4/2001, del Gobierno de las Illes Balears, creando ex novo un procedimiento simplificado de elaboración de textos consolidados (art. 47 bis).

Hasta entonces el procedimiento de elaboración de reglamentos era único, concebido para la tra-mitación y aprobación de una disposición de carácter general que regulara una determinada materia. En la mens legislatoris no se contemplaba el escenario de tener que refundir textos normativos sin crear Derecho. Ha sido la práctica y el resultado de una técnica legislativa deficiente durante déca-das la que ha planteado esta necesidad.

Este nuevo art. 47 bis comienza por definir el alcance y límites de un texto consolidado, que re-úne en una única versión el texto inicial del reglamento, sustituyendo las disposiciones modificadas, eliminando las derogadas expresamente e incorporando las adicionales, siempre que hayan sido aprobadas de acuerdo con el procedimiento reglamentario general y publicadas en el Boletín Oficial de las Illes Balears.

En consecuencia a partir de la entrada en vigor de esta Ley, existen dos procedimientos para la elaboración de disposiciones administra-tivas de carácter general: el ordinario, cuando se crea Derecho, es decir, cuando se regula una materia, y el simplificado que únicamente puede referirse a la consolidación de textos, que no puede incorporar modificaciones que no hayan sido objeto de aprobación y publicación oficial, con la excepción de modificaciones estrictamente gramaticales, terminológicas o de estilo por razones de corrección lingüística.

Este procedimiento simplificado se inicia por el consejero competente por razón de la materia, que debe designar el órgano responsable de la tramitación y justificar la necesidad de llevar a cabo la consolidación. Los trámites preceptivos se limitan a informe del Instituto de la Mujer, la secretaría general de la Consejería correspondiente, y el Consejo Consultivo.

Por último, los reglamentos que se aprueben con este procedimiento simplificado debe incorporar la denominación de «texto consolidado» en el título de la disposición y deben ser objeto de publica-ción en el Boletín Oficial de las Illes Balears.

6 En el anteproyecto de ley estos grupos normativos eran doce y no siete.7 Ley 9/1991, de 27 de noviembre, reguladora del canon de saneamiento de aguas; Ley 2/1993, de 30 de marzo, de

creación del Parque Balear de Innovación Tecnológica; Ley 2/1998, de 13 de marzo, de ordenación de emergen-cias; Ley 7/1998, de 12 de noviembre, de ordenación farmacéutica; Ley 12/1998, de 21 de diciembre, del patrimo-nio histórico; Ley 3/2002, de 17 de mayo, de estadística; y Ley 5/2003, de 4 de abril, de salud.

8 A modo de inciso debe advertirse que el anexo 2 enumera los reglamentos que el Gobierno debe consolidar con arreglo al procedimiento simplificado, si bien este Órgano, con base en su potestad reglamentaria, podrá consoli-dar todos los reglamentos que considere necesarios.

El objeto y finalidad de la Ley 5/2015 consiste en la simplificación formal del ordenamiento jurídico autonómico

Colaboraciones


OPINIÓN

Asimismo y por razones de sistemática, la introducción del procedimiento simplificado afecta a la intervención del Consejo Consultivo, de manera que la disposición final segunda reforma la Ley 5/2010, de 16 de junio, del Consejo Consultivo de las Illes Balears, limitando el sentido de su dicta-men —para el caso de la consolidación de textos reglamentarios— al cumplimiento efectivo de las limitaciones sustantivas de tales textos consolidados (segundo párrafo del art. 18.7 de la Ley 5/2010).

c) Derogar expresamente las normas en desuso, obsoletas o que han perdido el objeto o la finalidad a causa de la evolución del contexto social, político o normativo, o del simple transcurso del tiempo.

El art. 4 de la Ley 5/2015 deroga formalmente todas las normas que se enumeran en el Anexo 3, al tiempo que la disposición adicional única insta al Gobierno a derogar en el plazo de seis meses los decretos que se relacionan en el Anexo 4.

IV. baLance

La simplificación del ordenamiento jurídico sólo puede ser objeto de satisfacción no ya entre operadores jurídicos, sino para los ciudadanos, que a día de hoy se ven inmersos en un laberinto de normas (tantas, que a menudo las desconocen, al decir de ALEJANDRO NIETO) que dificultan, cuando no convierten en imposibles, sus relaciones jurídicas.

El análisis exegético de esta norma sólo puede haber con-sistido en una tarea titánica, que podría haberse evitado si cada norma, legal o reglamentaria, hubiera depurado el ordenamiento jurídico en cada momento de su elaboración y aprobación.

Por otro lado, huelga señalar que paradójicamente se ha tenido que establecer a golpe de ley una obviedad, como es la depuración de textos normativos sobre una misma materia. Algo sucede en un ordenamiento jurídico cuando una ley ad hoc tiene que obligar a derogar normas formalmente vigentes y material-mente en desuso, o a refundir y consolidar reglamentos.

De lege ferenda resulta imprescindible regresar a las tablas de vigencias y derogaciones, que no es más que un elemental y básico ejercicio de responsabilidad del legislador.

Desde la entrada en vigor de esta Ley el 29 de marzo de 2015, y pese al mandato del legislador para que el Ejecutivo autonómico en el plazo de nueve meses inicie los procedimientos de consoli-dación de reglamentos, hasta la fecha sólo se ha intentado con un solo texto reglamentario, concre-tamente el Decreto 147/2000, de 10 de noviembre, de contratación de la Comunidad Autónoma. Este proyecto ha sido informado desfavorablemente por el Consejo Consultivo de las Illes Balears en su sesión plenaria de 25 de noviembre de 2015 (expediente 112/2015) por extralimitación en la conso-lidación, pretendiendo introducir novedades sustantivas a un texto con arreglo a un procedimiento (simplificado) que sólo puede limitarse a la consolidación y nada más que ello.

resulta imprescindible regresar a las tablas de vigencias y derogaciones, que no es más que un elemental y básico ejercicio de responsabilidad del legislador


OPINIÓN

Comentarios de Jurisprudencia

El caso Meseta-Ski: la STC 162/2014 y la reforma en 2015 de la Ley de Montes (o sobre la anhelada

irreductibilidad de los ejecutivos)

Rodrigo J. ORTEGA MONTORO

Secretario de Administración Local

El proyecto de construcción de una pista artificial de esquí en la ladera de un cerro, en suelo clasificado como rústico con protección natural forestal y paisajística, parte de los cuales habían sufrido un incendio años antes, y la norma que prohíbe el cambio de uso forestal de terrenos incendiados en la legislación básica de montes, constituye el escenario del conflicto suscitado durante años por diversos gobiernos territoriales, incluso un legislador autonómico, y distintas instancias jurisdiccionales, desembocando en la interesante STC de 7 de octubre de 2014, que aquí comentamos. No obstante, el último capítulo en este relato lo constituye la reciente Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley de Montes, y con ello del art. 50.1.º de la Ley, reubicando el legislador el límite estatal de la discordia.

I. notas IntroductorIas: sobre eL art. 50.1.º de La Ley de montes en su redaccIón 2006

Remontándonos a los últimos quince años, podemos sin dificultad reconocer cómo hemos asistido, recorriendo la extensa geografía es-pañola, a las propuestas y a la ejecución, in-acabada en no pocas ocasiones, de proyectos colosales (de iniciativa pública principalmente) que perseguían, alentados por los jugosos beneficios que proporcionaba la dinámica ur-banística, distintos fines casi siempre recondu-cidos al desarrollo económico y social de las zonas donde se pretendían implantar (y la ge-neración de empleo, por extensión). La también

colosal crisis que padecemos no ha hecho sino exponer en toda su crudeza la fragilidad de muchos de aquellos proyectos y propuestas.

SuMARiO

i. Notas introductorias: sobre el art. 50.1.º de la Ley de Montes en su redacción 2006

ii. antecedentes administrativos y judiciales

iii. La STC de 7 de octubre de 2014: la declaración de inconstitucionalidad de la Ley

iV. Último capítulo: la reforma 2015 del art. 50.1.º de la Ley de Montes



OPINIÓN

Y como todo desastre necesita de su simbología, acá y allá nos topamos hoy con los restos de aquellas fastuosas inversiones que necrosan, impávidamente, en la cotidianidad vecinal.

Pero los motivos de aquella parálisis no han sido sólo fi-nancieros, también en ocasiones han respondido a motivos de orden sustantivo, como en el enfrentamiento de los proyectos al cumplimiento de requisitos urbanísticos y medioambientales que condicionaban seriamente su viabilidad desde un principio. La conocida mutabilidad natural del urbanismo, sin embargo, suele aprovecharse como una oportunidad, constatable en la práctica diaria, para sanar aquello que inicialmente incurría en vicios. Aun-que para ello hay límites, como también sabemos.

El devenir en los esfuerzos por la ejecución de un proyecto de estación de esquí seco, sin nieve (simulando su ausencia natural mediante el empleo de materiales sintéticos), en un cerro en plena meseta castellano-leonesa, una iniciativa dirigida a «dinamizar el medio rural» y «vertebrar el territo-rio provincial mediante iniciativas turísticas y empresariales» impulsada por la Diputación Provincial de Valladolid a través de la Sociedad Provincial de Desarrollo de Valladolid, S.A. (SODEVA), es el objeto de la STC 162/2014, de 7 de octubre de 2014 (LA LEY 145187/2014). Concretamente, sobre la constitucionalidad de la Ley de las Cortes de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, de declara-ción del proyecto regional del «Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski» (LA LEY 12086/2010). Un proyecto que finalmente fue cuantificado en más de diez millones de euros1.

Lo interesante del supuesto, desde un análisis jurídico, es el entrecruzamiento de la legislación urbanís-tica y de ordenación del territorio y la incidencia del elemento forestal en la conexión con esta normativa, sin desconocer los antecedentes administrativos del proyecto, no sometidos al juicio de constitucionalidad, pero a los que el Tribunal Constitucional (TC) reconoce no permanecer ajeno. Y, tras el pronunciamiento del TC, una nueva intervención, esta vez del legislador estatal de montes en 2015, que desmonta determina-dos presupuestos, en este sistema jurídico que conocemos al que no son ajenos los altibajos y recovecos.

El precepto clave en esta disputa se centra en el art. 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 1757/2003), cuya redacción original en su apdo. 1.º recogía el deber de las Comuni-dades Autónomas de «garantizar las condiciones para la restauración de la vegetación de los terrenos forestales incendiados, quedando prohibido el cambio del uso forestal por razón del incendio. Igual-mente, determinarán los plazos y procedimientos para hacer efectiva esta prohibición». Sin embargo, y ante las deficiencias detectadas en la norma, al poco y mediante la Ley 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 4149/2006), se dio nueva redacción al precepto, que en su versión vigente hasta el 20 de octubre de 20152 establecía:

«Las comunidades autónomas deberán garantizar las condiciones para la restauración de los terrenos forestales incendiados, y queda prohibido:

a) El cambio de uso forestal al menos durante 30 años.

b) Toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal, durante el período que deter-mine la legislación autonómica.

Con carácter singular, las comunidades autónomas podrán acordar excepciones a estas prohibiciones siempre que, con anterioridad al incendio forestal, el cambio de uso estuviera previsto en:

1.º Un instrumento de planeamiento previamente aprobado.

1 El presupuesto incluido en el Proyecto de la obra que anexa dicha Ley autonómica se cifra, con un carácter indi-cativo, en 10.352.713,42 euros.

2 La redacción actual de sus apartados 1º y 2º deriva de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 11986/2015).

Lo interesante del supuesto es el entrecruzamiento de la legislación urbanística y de ordenación del territorio y la incidencia del elemento forestal



OPINIÓN

2.º Un instrumento de planeamiento pendiente de aprobación, si ya hubiera sido objeto de evaluación ambiental favorable o, de no ser esta exigible, si ya hubiera sido sometido al trámite de información pública.

3.º Una directriz de política agroforestal que contemple el uso agrario o ganadero extensivo de montes no arbolados con especies autóctonas incultos o en estado de abandono».

Según reconocía la Exposición de Motivos de esta Ley, y en la línea de países como Italia y Portugal que incorporan en su legislación penal y administrativa la prohibición del cambio de uso de los terrenos fores-tales que han sufrido incendios, así como la línea seguida por algunas Comunidades Autónomas3, se consideró por el legislador básico estatal la conveniencia de recoger en la legislación básica de montes medidas análogas de protección, optando por prohibir el cambio de uso forestal de los terrenos forestales incendiados durante al menos 30 años, así como la realización de toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal4. La opción por ese plazo de 30 años se justifica por el

legislador estatal de 2006 en cuanto «lapso de tiempo mínimo que en la mayoría de los casos puede permitir la regeneración de la vegetación forestal y, por extensión, evitar expectativas de recalificación futura de suelos no urbanizables, en particular la de los terrenos forestales, contrarias a los propósitos de regeneración del monte que demandan los principios de la gestión forestal sostenible».

La constitucionalidad del precepto fue resuelta expresamente, además, por el TC en sus SSTC 84/2013, de 11 de abril (LA LEY 35005/2013), y 97/2013, de 23 de abril (LA LEY 38266/2013), en las que se desestimaron los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra los arts. 50.1.º y 54 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en su redacción de 2006, por el Consejo de Gobierno de La Rioja y el Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León, respectivamente. Por las Comunidades Autónomas recurrentes se entendía que el art. 50.1.º que comentamos venía a constituir una medida más propia de la ordenación del territorio (competencia exclusiva autonó-mica) que amparada en el título competencial de protección de montes, y añadía que se vulneraba en todo caso las competencias de dichas Comunidades Autónomas sobre desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica en materia de protección del medio ambiente y montes, pues el precepto estatal no dejaría espacio normativo alguno a disposición autonómica.

Para el TC, la medida adoptada por el legislador estatal reviste una clara finalidad disuasoria y se orienta claramente a la prevención de los incendios forestales y, en última instancia, la protección de la masa forestal, por lo que el precepto se inserta efectivamente en el ámbito de la competencia estatal para establecer la legislación básica en materia de montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 CE, LA LEY 2500/1978), y si bien la delimitación de usos a los que se puede desti-nar el espacio es uno de los aspectos básicos de la ordenación del territorio (y urbanismo), ello no puede significar que cualquier norma que incida sobre el territorio quede comprendida en el ámbito competencial autonómico sobre la ordenación del territorio. Por ello, no se entiende vulnerada la competencia autonómica sobre ordenación del territorio dado que la prohibición sentada en dicho artículo no se dirige a «regular los usos ni fijar las prohibiciones del conjunto de los terrenos fores-tales, sino que se circunscribe a un régimen específico de protección, aplicable únicamente a los

3 Por ejemplo, acogiendo el criterio de la imposibilidad de tramitar expedientes de cambio de uso de los montes o terrenos forestales incendiados en un plazo de treinta años, ya se pronunciaba el art. 48.1º de la Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid (LA LEY 3636/1995).

4 En el ámbito penal, el art. 355 del Código Penal (LA LEY 3996/1995) ya contempla para los delitos de incendios forestales de los arts. 352 a 354, con una clara finalidad preventiva, que los Jueces o Tribunales puedan acordar como medidas que la calificación del suelo en las zonas afectadas por un incendio forestal no pueda modificarse en un plazo de hasta treinta años, e igualmente pueden acordar que se limitan o supriman los usos que se vinie-ran llevando a cabo en las zonas afectadas por el incendio, así como la intervención administrativa de la madera quemada procedente del incendio. Obsérvese, no obstante, que su establecimiento, de adopción potestativa por el Juez o Tribunal, se limita además a los supuestos en los que la comisión del delito revista naturaleza dolosa, al no alcanzar a la comisión por imprudencia grave del art. 358 del mismo Código.

Para el TC el precepto se inserta en el ámbito de la competencia estatal para establecer la legislación básica en materia de montes y aprovechamientos forestales



OPINIÓN

terrenos incendiados, con la finalidad de garantizar a largo plazo su regeneración y, en definitiva, su conservación». A todo ello añade el TC que el precepto cuestionado no desemboca en un va-ciamiento competencial autonómico de desarrollo de la normativa básica en materia de protección del medio ambiente y aprovechamientos y servicios forestales, dado que ese plazo de treinta años que contempla el legislador estatal funciona a modo de mínimo y nada obsta a su ampliación por parte de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de esas potestades de desarrollo de la norma básica, y que el régimen de excepciones que instrumenta, asimismo, deja un margen decisorio a aquéllas siempre que concurran circunstancias objetivas que acrediten que el cambio de uso del terreno forestad afectado estuviera previsto con anterioridad al incendio.

En la Comunidad de Castilla y León, donde se planteó la actuación objeto de la STC de 7 de octu-bre de 2014 (LA LEY 145187/2014), además, habría que considerar que el art. 92 de la Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León (LA LEY 6566/2009), contempla expresamente la prohibición del cambio de uso forestal, y de la clasificación urbanística, de los montes afectados por incendios durante un plazo de treinta años, y excepciona este régimen de prohibiciones «cuando la Consejería competente en materia de montes aprecie la existencia de alguno de los supuestos de excepcionalidad contemplados en el art. 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre (LA LEY 1757/2003), de Montes».

No conviene olvidar que la función ambiental no constituye un valor independiente y ajeno a los intereses del hombre, antes al contrario, desempeña una función social relevante, cuya protección —por su generalidad— encaja sin dificultad, en su proyección al plano jurídico, en el núcleo del ámbito competencial de lo básico estatal. Al respecto, hay que referirse a la reciente STC 214/2015, de 22 de octubre (LA LEY 169360/20115), a propósito del art. 58.3.º de la Ley de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 11986/2015), que faculta a los funcionarios encargados de la policía ad-ministrativa forestal a «entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en los lugares sujetos a inspección y a permanecer en ellos, con respeto, en todo caso, a la inviolabilidad del domicilio», y en su contradicción con la regla del art. 100 de la Ley 16/1995, de 4 de mayo, forestal y de protección de la naturaleza de la Comunidad de Madrid (LA LEY 3636/1995), introducida en 2007, al establecer ésta que «Los Agentes Forestales requerirán de autorización judicial para acceder a montes o terrenos forestales de titularidad privada, salvo que el acceso se produzca con ocasión de la extinción de incendios forestales». Para el TC, el precepto estatal es una norma materialmente básica, precisamente por la finalidad preventiva y disuasoria que cumple en la protección de esos valores de conser-vación y protección de los ecosistemas forestales, dada la función social relevante que cumplen los mismos, y el inequívoco interés general presente en dicha protección. El TC declara así la nulidad del precepto autonómico impugnado, al requerir autorización judi-cial para que los agentes forestales puedan acceder a terrenos forestales de titularidad privada, por vulneración —insalvable— de la legislación básica dictada al amparo de la competencia estatal en materia de montes y aprovechamientos forestales, que faculta a los agentes forestales para acceder libremente a los montes y terrenos forestales, públicos o privados, debiendo actuar con respeto en todo caso a la inviolabilidad del domicilio, dado que con ello se está atendiendo a una técnica preventiva dispuesta con una clara finalidad protectora frente a las actuaciones contrarias y los riesgos de todo tipo que amenazan al ecosistema forestal, y que el legislador autonómico no puede disponer y sortear.

II. antecedentes admInIstratIVos y judIcIaLes

Frente a la utilización conforme a su destino natural del suelo no urbanizable o rústico (el uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los re-cursos naturales, en los términos de la legislación del suelo estatal), se viene reconociendo en las legislaciones urbanísticas la posibilidad de su utilización más allá del uso agrario o pecuario, lo que recoge ya de modo expreso el art. 13.1.º del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LA LEY 16530/2015), al reconocer que «Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas

La función ambiental desempeña una función social relevante, cuya protección encaja sin dificultad, en su proyección al plano jurídico, en el núcleo del ámbito competencial de lo básico estatal



OPINIÓN

en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural», al referirse a la situación básica del suelo rural.

Ello habilita la implantación de funciones productivas y de servicios ajenas al destino original y natural que es propio de esta clase de suelo, lo que debe revestir en todo caso un carácter ex-cepcional, y responder al interés público o social, conceptos que se podrían pormenorizar por los legisladores autonómicos urbanísticos5. La Comunidad de Castilla y León, en el art. 23.2.g) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo (LA LEY 2412/1999), reconoce en este sentido la posibilidad de autorizar en el suelo rústico como uso excepcional, «atendiendo a su interés público, a su conformi-dad con la naturaleza rústica de los terrenos y a su compatibilidad con los valores protegidos por la legislación sectorial», con un carácter en principio abierto, otros usos «que puedan considerarse de interés público» por su vinculación a cualquier forma del servicio público, a la producción agropecua-ria, o porque se aprecie la necesidad de su ubicación en suelo rústico, a causa de sus específicos requerimientos o de su incompatibilidad con los usos urbanos.

Esa utilización excepcional de usos específicos conectados a un interés público o social, detenta por naturaleza un carácter restrictivo que no se puede desconocer, tal como deriva lógicamente además del art. 3.2.º del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LA LEY 16530/2015), cuando cita como fin particular de las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo, «La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística».

Acogiéndose a esta posibilidad de la implantación de usos excepcionales en el suelo rústico, se planteó por la Diputación Provincial de Valladolid a través de la Sociedad Provincial de Desarrollo de Valladolid, S.A. (SODEVA), la construcción de una pista artificial de esquí a ejecutar en suelo rústico con protección natural forestal y paisajística, en un cerro parte del cual sufrió un incendio en el año 1999, en la Entidad Local Menor de Villavieja del Cerro, anejo a Tordesillas (Valladolid). No obstante, las obras se iniciaron el último cuatrimestre de 2006 sin contar aún con dicha autorización urba-nística (ni las exigibles medioambientalmente)6, tal como denunció la asociación ecologista luego recurrente en el sinfín de procedimientos abiertos, obteniéndose la autorización de uso excepcional en suelo rústico en octubre de 2006 mediante un acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayun-tamiento de Tordesillas. Comienza aquí la odisea de pleitos que, a continuación, iremos trazando en sus líneas esenciales, prescindiendo de los distintos avatares que se fueron sucediendo en torno a la suspensión de los distintos actos administrativos que se iban dictando y otras cuestiones colaterales.

La STSJ de Castilla y León de 28 de mayo de 2009 (LA LEY 90802/2009), decide el recurso interpuesto contra aquel acuerdo de la Junta de Gobierno Local por el que se concedía a SODEVA la autorización de uso excepcional en suelo rústico, para la construcción de una pista de esquí se-co. Los motivos de impugnación fundamentalmente se pueden reconducir a dos. Uno, de carácter procedimental, sobre el trámite de información pública del procedimiento de autorización de uso excepcional en suelo rústico, y el contenido documental mínimo del expediente que debe ser some-tido a dicho trámite, ello a la vista de que concluido éste aún se requería por el técnico municipal la

5 Vid. VVAA. (dir. sánchez GoyAnes, E.), Ley del Suelo. Comentario sistemático del Texto Refundido de 2008, Editorial LA LEY, Madrid, 2009, en sus comentarios al «Artículo 13, Utilización del suelo rural», a cargo de sAntos díez, R. y cAstelAo rodríGuez, J.

6 En este sentido, por la Administración medioambiental autonómica se inició un expediente sancionador el 15 de enero de 2007 por el inicio de un proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental (estaciones y pistas desti-nadas a las práctica del esquí), sin contar con la preceptiva Declaración de Impacto Ambiental favorable, conforme a la legislación medioambiental aplicable en dicha fecha en la Comunidad Autónoma.

El TC declara así la nulidad del precepto autonómico impugnado, al requerir autorización judicial para que los agentes forestales puedan acceder a terrenos forestales de titularidad privada



OPINIÓN

aportación por parte del promotor de documentos definitorios de las características esenciales del emplazamiento y del uso propuestos, y de las obras necesarias para su ejecución, conservación y servicio, así como sus repercusiones ambientales. Se recuerda por el TSJ la esencialidad del trámite de información pública en el seno del procedimiento administrativo, como ya resaltara el juzgador de instancia, no reducido a una simple formalidad carente de valor, y que el propio art. 307.3.º del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León —RUCyL (LA LEY2286/2004)—, se refiere, de manera implacablemente lógica, a que «una vez completa la documentación» es cuando el Ayuntamiento debe abrir el plazo de información pú-blica, que permitirá el examen de aquella documentación acabada.

El otro, sustancial, por infracción del PGOU del municipio y de la legislación forestal. Los suelos sobre los que se proyecta la actuación se clasifican por el planeamiento como suelo rústico con protección natural forestal y paisajística, estableciendo dicho planeamiento el régimen de usos aplicable a los mismos, y prohibiendo cualquier acción distinta a la mera reforestación de terrenos encaminada al cambio de la vegetación natural existente por otros usos del suelo, y las construcciones de todo tipo, tengan carácter definitivo o provisio-nal. No se trataría de que en el suelo rústico no sean autorizables usos vinculados al ocio que puedan considerarse de interés público, lo que expresamente se admite por el art. 57 del RUCyL, si bien en las condiciones determinadas de autorización de usos excepcionales en esta clase de suelo, sino de que en la singularización de lo proyectado debe estarse asimismo a las determinaciones del planeamiento para los terrenos particulares donde se pretende actuar. Dichas determinaciones, las del planeamiento urba-nístico, son vinculantes no sólo para los particulares, sino también paras las Administraciones públicas, estando unos y otros obligados a su cumplimiento, que en este caso restringían para aquellos terrenos por su condición singular las posibilidades de uso y aprovechamiento. En tales condiciones, se concluye que el uso pretendido vulnera innegablemente el planeamiento aplicable.

Por lo que respecta a la legislación de montes, el precepto que se entendió infringido es el art. 50.1.º de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 1757/2003), precepto de natura-leza básica, como antes ya analizamos. La solicitud de autorización de uso excepcional se presentó bajo la vigencia de la redacción de este precepto dada ya en 2006, de suerte que lo relevante no es cuándo se produjera el incendio (en el caso enjuiciado, en 1999, y con independencia de que afectara no a todos los terrenos comprendidos en el ámbito del proyecto) sino el momento en que se postula el cambio de uso (para el TSJ, «de hecho, no parece irrazonable mantener que una interpretación distinta frustraría la finalidad perseguida por el legislador»). En cuanto la resolución administrativa impugnada desconoce este precepto legal, su anulación es confirmada.

La STSJ de Castilla y León de 19 de abril de 2010 (LA LEY 58999/2010), aborda el recurso contra la anulación en primera instancia de otro acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tordesillas (2007), por el que se concedía esta vez la licencia ambiental y licencia de obras para la ejecución de la pista de esquí seco Complejo de Ocio Meseta Ski en el Cerro de San Juan. La STSJ anticipa que dado que la Sala ya ha confirmado la anulación del acuerdo por el que se concedió au-torización de uso excepcional en suelo rústico, como hemos visto, lo que constituye el antecedente inexcusable de las posteriores licencias a otorgar, todo conduce a ratificar igualmente la anulación de las licencias ambiental y urbanística de obra aquí discutidas. Pese a ello, continúa entrando en el fondo del asunto, y afirma que en el trámite de información pública de la licencia ambiental se incurrió en un defecto sustancial, al no realizarse sobre la documentación mínima exigible (y que el trámite de información pública efectuado en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental no subsanaba la omisión de dicho trámite). De otro lado y por lo que se refiere al motivo del recurso atinente al art. 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en cuanto la resolución im-pugnada imponía la necesidad de obtener el cambio de uso forestal del monte en el que se produjo el incendio ocho años antes, supone su vulneración, y con ello la anulación de dichos actos.

El siguiente acto impugnado, en esta cadena de resoluciones administrativas, fue la autorización autonómica del cambio de uso forestal de una parcela segregada del monte en cuestión (y a la que se

Las determinaciones del planeamiento urbanístico son vinculantes no sólo para los particulares, sino también para las Administraciones públicas



OPINIÓN

subordinaban los anteriores actos municipales), dictada también en 2007, y también anulada judicial-mente en primera instancia, que desemboca en la STSJ de Castilla y León de 20 de octubre de 2010 (LA LEY 230719/2010. El TSJ vuelve en esta ocasión a recordar los antecedentes de los que ya ha conocido la Sala, habiendo fallado en dos ocasiones en los que en relación con la misma actuación confirmó la anulación de las resoluciones administrativas dictadas, y se remite a la fundamentación expuesta en dichas sentencias sobre la vulneración de la disposición del art. 50.1.º de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, por aquellos actos. Se insiste, contrariamente a lo mantenido por las recurrentes, en la aplicabilidad al supuesto litigioso de la reforma de la legislación de montes llevada a cabo por la Ley 10/2006, de 28 de abril, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 4149/2006), pues dicha norma se hallaba en vigor cuando se dictó la resolución impugnada que resolvía el cambio de uso, con independencia de que el incendio fuera anterior.

Paralelamente al devenir judicial del asunto, y entre acuerdos ju-diciales de suspensiones, anulaciones, recursos y el dictado de actos administrativos, se aprobó la Ley de las Cortes de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional del «Com-plejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski»7, una norma de rango legal bien escueta que declaró como Proyecto Regional, por su singular interés para la Comunidad el «Complejo de Ocio y Aventura MESETA-SKI»,

con los efectos previstos para los Proyectos Regionales en la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio —LOT (LA LEY 251/1999)—, y en concreto, su «inmediata aptitud para la ejecución del proyecto y para su actividad posterior y puesta en funcionamiento al servicio de todos los ciudadanos». Además, y según su Disposición Adicional Única, la aprobación del Proyecto Re-gional «comporta la directa modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Tordesillas (…) de forma que en el ámbito del Proyecto Regional, las determinaciones urbanísticas aplicables serán las previstas en el propio Proyecto Regional».

Se observa aquí un cambio sustancial de perspectiva, pues se «territorializa» el proyecto, se atrae a la órbita de la ordenación del territorio (más allá del urbanismo), de la competencia autonómi-ca, su objeto. Los Planes y Proyectos Regionales se conceptúan en esta legislación como instrumen-tos de intervención directa en la Ordenación del Territorio de la Comunidad, cuyo objeto es planificar y proyectar la ejecución inmediata de las infraestructuras, servicios, dotaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social, que se consideren de interés para la Comunidad8, debiendo reco-nocer la trascendencia supralocal del proyecto en sí, a causa de «su magnitud o características».

Curiosamente, la LOT preveía que la aprobación de los Proyectos Regionales podría tener lugar bien mediante Decreto autonómico, o bien cuando presentara el proyecto una excepcional relevancia para el desarrollo social o económico regional, mediante una Ley9 de las Cortes de Castilla y León (supuesto en

7 La actuación de la Mesa de las Cortes de Castilla y León que acordó tramitar como proposición de ley aquella nor-ma fue denunciada, de otro lado, en vía penal por la asociación ecologista que ha venido sosteniendo los distintos recursos en esta maraña de pleitos. Sin embargo, mediante Auto de 2 de junio de 2010 del TSJ de Castilla y León (Sala de lo Civil y Penal), se ordenó el archivo de la denuncia planteada, argumentando que la resolución de la Mesa de las Cortes constituye un acto de naturaleza parlamentaria (insertándose dentro de las actuaciones que despliegan las Cortes en el ejercicio de la potestad legislativa), que no administrativa estrictamente, siendo que en esta esfera de actuación los miembros de la Mesa gozan de la prerrogativa de la inviolabilidad parlamentaria (establecida en garantía de la libre discusión y decisión parlamentarias).

8 Vid. coMPAny vázquez, A. Mª., «La ordenación del territorio en la Comunidad de Castilla y León y su sistema de planeamiento territorial, en especial, las Directrices de Ordenación del Territorio y las Directrices de Ámbito Subre-gional», Revista Jurídica de Castilla y León, nº 27, 2012,

9 Es el fenómeno de las leyes singulares y autoaplicativas, dictadas para un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, y cuya posibilidad es reconocida por la doctrina constitucional.

Lo relevante no es cuándo se produjera el incendio, sino el momento en que se postula el cambio de uso



OPINIÓN

el que se ampara la Ley cuestionada constitucionalmente que aquí comentamos), si bien en la versión vigente de dicha norma sólo se contempla la posibilidad de su aprobación mediante Decreto10.

La Ley 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional del «Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski» (LA LEY 12086/2010), fue publicada en el Boletín Oficial de las Cortes de Castilla y León de 11 de junio de 2010, y con entrada en vigor al día siguiente, siendo que el 15 de septiembre de ese mismo año se dictó el Auto 309/2010, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Valladolid, en ejecución forzosa, ordenando la demolición de las obras realizadas en el suelo donde se concedió la autorización anulada del uso excepcional en suelo rústico, así como la restauración del suelo a su estado anterior de monte arbolado, y ello sin desconocer, como reconoce el juzgador, que las Cortes de Castilla y León habían dictado aquella norma de rango legal declarando como proyecto regional el «Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski», si bien al no haberse planteado por las interesadas la posibilidad de apreciar la concurrencia de una causa de imposibilidad legal de ejecución, nada obstaría a la demolición.

El incidente de inejecución se promueve por las interesadas, sin embargo, días después con rela-ción a la sentencia que anulaba la licencia ambiental y la licencia urbanística de obras, invocando lo que ya apuntaba el auto de ejecución forzosa anterior: la vigencia de la Ley 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional del «Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski». La reacción del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Valladolid se concreta en el Auto de 4 de febrero de 2011, que eleva cuestión de inconstitucionalidad11 contra la mencionada ley autonómica por la posible vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente del derecho a la ejecución de las sentencias, al entender que aquélla establece una regulación «ad causam» y con incidencia directa en una situación que ha sido establecida por los órganos jurisdiccionales mediante una sen-tencia dictada en unos términos que ahora la norma pretende obviar, al posibilitar la ejecución del proyecto concreto y su actividad y puesta en funcionamiento.

Finalmente, el 11 de marzo de 2011 se acuerda por el Presidente del Gobierno de la Nación de la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra dicha Ley autonómica12, interposición del recurso ante el Tribunal Constitucional que conllevó la suspensión automática de la vigencia de la norma cuestionada, confirmada por dicho Tribunal mediante el Auto núm. 114/2011, de 19 de julio.

III. La stc de 7 de octubre de 2014: La decLaracIón de InconstItucIonaLIdad de La Ley

A la vista de todos estos antecedentes, en el recurso planteado ante el TC contra la Ley 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional del «Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski» (LA LEY 12086/2010), el recurrente fundamenta su impugnación en la vulneración de la competencia estatal en materia de medio ambiente, concretada en este litigio en el precepto básico del art. 50.1.º de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 4149/2006), y su prohibición del cambio de uso forestal de los terrenos afectados por un incendio, al menos durante treinta años, así como que la aprobación de esta Ley genera como efecto el entorpecimiento de todos aquellos fallos judi-ciales dictados en anulación de los actos administrativos encaminados a su autorización, vulnerando

10 Art. 24.6 de la LOT, en su reciente redacción dada por la Ley 7/2014, de 12 de septiembre (LA LEY 14394/2014), de medidas sobre rehabilitación, regeneración y renovación urbana, y sobre sostenibilidad, coordinación y simpli-ficación en materia de urbanismo. Según su Exposición de Motivos, se persigue con ello la racionalización de los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio, suprimiendo la opción del rango legal y simplificando las modificaciones menores.

11 El 22 de octubre de 2014, el TC acordó mediante Autos la extinción de las cuestiones de inconstitucionalidad plan-teadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valladolid, por pérdida sobrevenida de su objeto tras la STC de 7 de octubre de 2014 (LA LEY 145187/2014).

12 Ello tras la Resolución de 13 de septiembre de 2010, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión de Cooperación entre la Comunidad de Castilla y León y el Estado en relación con la Ley de Castilla y León 6/2010, de 28 de mayo, de Declaración de Proyecto Regional del «Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski» (BOE de 28 de septiembre de 2010), sin haber resuelto las discrepancias en torno a la inconstitucionalidad bilateralmente entre Estado y Comunidad Autónoma.



OPINIÓN

así el derecho a la tutela judicial efectiva de los particulares afectados por las sentencias recaídas (art. 24.1 CE, LA LEY 2500/1978), y la eficacia de la tutela jurisdiccional contencioso-administrativa llevada a cabo (control jurisdiccional de la Administración ex art. 106.1 CE, LA LEY 2500/1978).

La defensa de la Comunidad Autónoma, por el contrario, argumentaba que la norma impugnada se ampara en la competencia autonómica exclusiva en materia de ordenación del territorio, así como que el art. 50.1.º de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes no constituiría canon de enjuiciamiento en el proceso, ya que no se dicta en el ámbito de la ordenación del territorio y porque aquella norma de rango legal autonómico no contenía regulación alguna en materia forestal, ni habilitación que con-traviniera el precepto forestal estatal. En cuanto a una eventual vulneración de los arts. 24.1.º y 106.1.º de la CE (LA LEY 2500/1978), entendía el Letrado de la Comunidad Autónoma que tampoco resultaba apreciable dado que se trata de una actuación legislativa (y no hay reserva reglamentaria inaccesible al Legislativo en nuestro sistema constitucional), y que la propia legislación procesal contencioso-administrativa contempla el incidente de imposibilidad legal de ejecución de una sentencia.

EL TC reconoce en su STC de 7 de octubre de 2014 (LA LEY 145187/2014) los antecedentes que han arrastrado a este pleito sobre la constitucionalidad de una Ley autonómica, que es dictada tras los avatares judiciales que llevaron a anular diversos actos administrativos por su infracción del art. 50.1.º de la Ley estatal 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, y que se dirigió a superar el sentido de aquellos fallos judiciales al determinar su imposibilidad legal sobrevenida de ejecución vía legislativa. Se trata de unos antecedentes resaltados por el recurrente, ciertamente no decisivos pero que el TC califica de «relevantes».

Sobre el fondo del asunto, la cuestión primordial pivota sobre la alegada vulneración de la distribución competencial, por invasión autonómica del espacio reservado por el legislador básico estatal forestal, carácter básico del art. 50.1.º de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes13, que ya fuera confirmado por lo demás en las SSTC 84/2013, de 11 de abril (LA LEY 35005/2013), y 97/2013, de 23 de abril (LA LEY 38266/2013).

Como destaca el TC, la Ley 6/2010, de 28 de mayo (LA LEY 12086/2010), es dictada con base en el título competencial de la or-denación del territorio, y materializa un concreto instrumento de orde-

nación territorial como es el Proyecto regional que se desarrolla precisamente sobre unos terrenos afectados por la normativa forestal que prohíbe el cambio de dicho uso y la realización de activida-des incompatibles con la regeneración de la cubierta forestal, tal como ha sido constatado en vía judicial contencioso-administrativa contra la autorización de uso excepcional en suelo rústico, las licencias urbanística y ambiental, y el cambio de uso acordado por la Administración autonómica, sin que sea apreciable por lo demás alguna de las excepciones previstas en el inciso segundo del art. 50.1.º de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Ello es determinante para apreciar la efectiva vulneración de la legislación básica del Estado, sin entrar en mayores disquisiciones, y el TC concluye así la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley 6/2010, de 28 de mayo, de declaración del proyecto regional del «Complejo de Ocio y Aventura Meseta-Ski», por vulneración competencial que hace innecesario entrar en el fondo del resto de cuestiones planteadas en el recurso.

En definitiva, la competencia estatal en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente (sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección), y sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias (art. 149.1.23.ª de la CE, LA LEY 2500/1978), puede tener una afectación transversal sobre las invocadas

13 Resulta también significativo que la Ley singular autonómica de 2010 cuestionada, se contradiga materialmen-te con el criterio seguido en el art. 92 de la Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León (LA LEY 6566/2009), al recoger la prohibición del cambio de uso forestal, y de la clasificación urbanística, de los montes afectados por incendios durante un plazo de treinta años, en línea con la legislación estatal como no podría ser de otra manera. Es un dato que tampoco se le escapa al TC en su sentencia.

La cuestión primordial pivota sobre la alegada vulneración de la distribución competencial, por invasión autonómica del espacio reservado por el legislador básico estatal forestal



OPINIÓN

competencias exclusivas autonómicas de ordenación del territorio (y urbanismo, por extensión), que no pueden desconocer en su ejercicio a aquélla. Ese espacio de relaciones compartido, e inevitable, entre la legislación de ordenación del territorio-urbanística y la medioambiental o forestal14 lo que no podrá es excluir la fuerza normativa de lo básico y sus efectos limitativos sobre aquélla.

Ese punto de conexión recordemos además, aunque no se refiere por el TC, es reconocido expresa-mente por el legislador básico estatal del suelo, tal como recoge la D.A. 6.ª del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LA LEY 16530/2015), al prescribir que los terrenos forestales incendiados serán mantenidos en la situación de suelo rural a los efectos de esta Ley y estarán destinados al uso forestal, al menos durante el plazo previsto en la legislación de montes (treinta años), con las excepciones en ella previstas.

IV. úLtImo capítuLo: La reforma 2015 deL art. 50.1.º de La Ley de montes

La declaración de inconstitucionalidad en 2014 de la Ley 6/2010, de 28 de mayo (LA LEY 12086/2010), llevaría tras la sucesión de circunstancias relatadas desde 2006 al efectivo desmante-lamiento de las instalaciones construidas en el cerro de la discordia. ¿Pero es el fin de esa voluntad de los gobiernos municipal, provincial y autonómico, e incluso de un legislador autonómico, enfren-tados con las instancias jurisdiccionales en la consecución de aquel proyecto durante años?

Y es que meses después, la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 11986/2015), opera precisamente la reforma del art. 50.1.º de esta nor-ma, con la introducción de una nueva excepción al régimen general de la prohibición de cambio de uso forestal durante un mínimo de treinta años de los terrenos forestales incendiados, en el siguiente sentido:

«Asimismo, con carácter excepcional las comunidades autónomas podrán acordar el cambio de uso forestal cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden que deberán ser aprecia-das mediante ley, siempre que se adopten las medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada. Tales medidas compensatorias deberán identificarse con anterioridad al cambio de uso en la propia ley junto con la procedencia del cambio de uso.

En el caso de que esas razones imperiosas de primer orden correspondan a un interés general de la Nación, será la ley estatal la que determine la necesidad del cambio de uso forestal, en los supuestos y con las condiciones indicadas en el párrafo anterior.

En ningún caso procederá apreciar esta excepción respecto de montes catalogados».

La Exposición de Motivos del Proyecto de Ley, preveía que «se mantiene, sobre el ya difícil cam-bio de uso forestal con carácter general, la prohibición expresa del cambio de uso durante 30 años en un terreno incendiado. Se añade, sin embargo, una excepción, para terrenos en que concurran razones imperiosas de interés general de primer orden que resulten prevalentes sobre su carácter forestal. Sólo se puede aplicar sobre montes públicos no catalogados, lo que se dispone para pre-venir el eventual lucro privado por el cambio de uso, y además la prevalencia debe ser definida por una norma con rango de ley, lo que exige un proceso de participación pública y un pronunciamiento con sede en la soberanía popular. Por último, se exigen medidas compensatorias». La redacción final del Preámbulo de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 11986/2015), mantiene esos términos, aunque elimina expresamente la referencia justificativa a su exclusiva aplicación sobre montes públicos no catalogados —con base a la prevención, decía, del «eventual lucro privado por el cambio de uso»—.

El Consejo de Estado, por su parte, en su Dictamen de 24 de julio de 2014, reconoció que la in-clusión en el anteproyecto normativo de la posibilidad de que las Comunidades Autónomas pudieran

14 Vid. al respecto GArcíA rubio, F., «La Legislación forestal y su incidencia sobre el derecho y la actividad urbanísti-ca», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, nº 256, Marzo 2010.



OPINIÓN

acordar el cambio de uso forestal de tales terrenos con carácter excepcional cuando concurra interés general prevalente «apreciado mediante ley» y acompañando ese nuevo uso de medidas compen-satorias con otras masas forestales, había suscitado una importante serie de alegaciones en contra de la modificación, «desmontando» el criterio introducido en la norma estatal en 2006.

La medida de la tolerancia de este cambio de uso, cuya prohibición se introdujo en 2006 con un fin preventivo —tal como reconoce el Consejo de Estado, si se tiene en cuenta que la intencionalidad es la primera causa de los incendios forestales—,y cifrada en la técnica que emplea la norma, «parece reves-tida de los suficientes mecanismos de control como para tolerar (se reitera que muy excepcionalmente, como no puede ser de otro modo) ese cambio de uso»: ha de ser una ley formal la que acuerde que se puede acometer tal actividad, y además la limitación de la posibilidad de su apreciación para los terrenos de titularidad pública. Todo ello, a juicio del Consejo de Estado, parecería «suficiente garantía de que no se ha de abusar de una previsión que se configura como excepcional y residual y que es de desear que también sea de muy escaso empleo». Aun así, el Consejo de Estado, muy cauteloso, propuso la introduc-ción de una garantía adicional importable de la legislación reguladora de la protección de la naturaleza, sustituyendo la expresión «interés general prevalente» por «razones imperiosas de interés público de pri-mer orden» (utilizada en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, LA LEY 12398/2007). Es decir, se trataría de intereses públicos no ya meramente «prevalentes», sino más relevantes aún, «razones imperiosas de interés público de primer orden», lo que ajustaría aún más la norma con el canon representado, en este ámbito, por el art. 45 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).

Algunos apuntes, sin embargo, a la reforma definitivamente aprobada con la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (LA LEY 11986/2015). De un lado, la inicial limitación del excepcional cambio de uso a terrenos forestales de titularidad pú-blica —vedando esta vía para los terrenos de titularidad privada—, y considerada como una garantía de la norma por el Consejo de Estado para su justificación, desaparece en el texto normativo vigente, ensanchando así aún más la excepción. De otro lado, se sustituye efectivamente el inicial concepto del «interés general prevalente» por el concepto jurídico también indeterminado de «razones imperio-sas de interés público de primer orden». En la interpretación de este concepto, hay que referirse a la excepción prevista a las garantías de conservación «in situ» de la biodiversidad, en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LA LEY 12398/2007), en la que se citan de modo expreso estas «razones imperiosas de interés público de primer orden» —y luego rodeadas de una serie de cautelas adicionales, que en la legislación forestal son concretadas en la necesidad de medidas compensatorias, y formalmente en la procedencia del cambio de uso explicitado en la propia ley formal—, conteniendo en las mismas «las de carácter socioeconómico». Finalmente, la redacción definitiva del precepto ensancha además esta vía no sólo habilitando a las Comunidades Autónomas, sino también reconociendo al Estado la posibilidad de su utilización, si bien entonces deberá hallarse presente un «interés general de la Nación», y con las mismas condiciones formales y materiales.

Si nos remontamos a los principios inspiradores de la Ley de Montes, el primero de ellos es el de la gestión forestal sostenible, cuyo objetivo es la conservación de los montes españoles, y la promoción de su restauración, mejora y racional aprovechamiento apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva, exi-gencias que derivan en última instancia de nuestro texto constitucional. Esa gestión forestal sostenible, en el modelo estatal, trata de compatibilizar el desarrollo de actividades económicas y sociales en los montes graduando su forma e intensidad con el fin de posibilitar el mantenimiento de «su biodiversidad, produc-tividad, vitalidad, potencialidad y capacidad de regeneración (...) sin producir daños a otros ecosistemas» (art. 6.e). La medida introducida en 2015, posibilitando «excepcionalmente» ese cambio de uso forestal en terrenos incendiados, opta en definitiva por atenuar la función ambiental de los montes en su tensión con la función económica (antropocéntrica) extraíble de los mismos, residenciando el criterio legitimador de la opción pública que se adopte en cada caso concreto en el poder que más directamente sirve al principio de-mocrático, los Parlamentos, como razón justificativa, y mediante la técnica singular de las leyes aplicativas.

La Comunidad Autónoma, en fin, y mediante una decisión legislativa —como ya hiciera en 2010 en el caso que hemos comentado—, podría encontrar la pieza que hasta ahora no encajaba, el sustento normativo estatal, para materializar el proyecto definiendo, eso sí, las «razones imperiosas de interés público de primer orden» apreciables, y contemplando medidas compensatorias. ¿Fin del círculo?

ZONA LOCAL


Observatorio de transparencia

Las claves de la transparencia en el 2016: propósitos para el primer año de la transparencia local

M.ª Concepción CAMPOS ACuÑA

Secretaria de Administración Local, categoría superior

I. 10 de dIcIembre de 2015. eL InIcIo de una nueVa etapa

Muchos pensaban que llegada esta fecha y una vez vencido el plazo de dos años otorga-do por la Disposición Final Novena de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, se acabaría el ciclo de la transparencia. Pero no ha sido y no debe ser así. La llegada de la fecha límite determinaba, en teoría, el fin de una fase, la del proceso de implantación. Pero, dadas las características de las obligaciones legales, supone el inicio de la tarea más ardua, el mantenimiento y gestión de la información, en su doble vertiente, sin perjuicio de la mejora de la implantación ante el resultado constatado en muchas EELL.

En dicha línea de continuidad y mejora pode-mos aprovechar el inicio de un nuevo año para poner sobre la mesa las principales novedades

y retos a los que nos enfrentaremos, o al menos, deberíamos enfrentarnos a lo largo del 2016.

II. Las InIcIatIVas de transparencIa que VendrÁn en eL 2016

Sin perjuicio de las distintas iniciativas y actuaciones que pueden desarrollarse con carácter singular, desde el punto de vista de la regulación pueden diagnosticarse dos ejes: la normativa au-tonómica sobre transparencia y el desarrollo de las previsiones recogidas en la LTBG.

El marco normativo diseñado por el legislador estatal a través de la LTBG se ha visto completado con numerosas iniciativas de los legisladores autonómicos que se han unido a esta tendencia regu-

SuMARiO

i. 10 de diciembre de 2015. El inicio de una nueva etapa

ii. Las iniciativas de transparencia que vendrán en el 2016

iii. Aprovechar las sinergias normativas: Ley de transparencia, Ley de Procedimiento Administrativo Común y Ley de Régimen Jurídico del Sector Público

iV. El desarrollo de las fórmulas colaborativas. La Red de Entidades Locales por la Transparencia y Participación Ciudadana FEMP

V. Diputaciones Provinciales y transparencia. iNDiP 2015


Observatorio de transparenciaZONA LOCAL

latoria, sumándose a las ya existentes previas a la normativa estatal. Pero no todas las CCAA han dictado o adaptado su normativa a la LTBG y en estos momentos se encuentran pendientes de tra-mitación en algunas de ellas, en tanto que otras se limitan al marco definido por el legislador básico.

Por otra parte, las previsiones de la LTBG no ofrecen respuesta a todas los aspectos regulatorios necesarios para garantizar el cumplimiento de las nuevas obligaciones. La ausencia de un régimen sancionador propio asociado a las de publicidad activa y publicidad pasiva y la falta de desarrollo reglamentario, así como la adecuada integración de sus previsiones en materia de Buen Gobierno en el ordenamiento jurídico, deberían marcar el horizonte del legislador estatal para dar una labor de continuidad al proceso de transformación iniciado con la LTBG.

1. normativa estatal básica: asignaturas pendientes

A nivel de la normativa estatal básica y sin perjuicio de otras oportunidades para mejorar el mar-co legal podemos destacar tres puntos y asignaturas pendientes:

• Desarrollo reglamentario de la LTBG

En algún punto del camino normativo se encuentra el proyecto de reglamento de la LTBG que, tras ser sometido a consideración de diversos órganos consultivos, entre ellos el propio CTBG, que finalmente no ha visto la luz antes del fin de la legislatura, por lo que será uno de los temas claves en materia de transparencia para el nuevo gobierno que se constituya como resultado de las elecciones generales del 20 de diciembre de 20151.

• Régimen sancionador

El desarrollo de un régimen sancionador que permita dotar de mayor eficacia a las previsiones re-cogidas en la LTBG constituye, sin duda, una de las actuaciones necesarias para completar la eficacia de la normativa estatal sobre transparencia. Aunque algunas normativas autonómicas sí contemplan un régimen sancionador y a las EELL en su ámbito subjetivo de aplicación, por lo que por esta vía se dará solución, no es el caso de todas las CCAA. Esta situación afecta directamente a la eficacia de la LTBG, pues la ausencia de fuerza coercitiva resta un importante grado de refuerzo a su cumplimiento.

• Aplicación de la regulación del Buen gobierno.

A pesar de la entrada en vigor con carácter inmediato de la regulación recogida en el Título II LTBG, relativo al Buen Gobierno, en diciembre de 2013, su contenido no ha demostrado demasiado impacto en el funcionamiento de las Administraciones Públicas. Al lado de la existencia de otras normativas dotadas de mayor claridad en su aplicación y transversales a las obligaciones de buen gobierno, como por ejemplo la referida al tema de incompatibilidades, en el caso de las EELL se añaden dificultades aplicativas en cuanto a su ámbito subjetivo y al régimen orgánico en la tramita-ción de los expedientes sancionadores.

2. transparencia autonómica: reforzando el marco normativo

Además de la aprobación de diversas autonómicas que se encuentran en tramitación, entre las que se encuentran el Anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Man-cha, el Anteproyecto de Ley de Integridad y Ética Pública de Aragón o el Anteproyecto de Ley de

1 En el siguiente enlace puede consultarse el proyecto reglamentario http://www.crisisycontratacionpublica.org/wp-content/uploads/2015/08/Borrador-de-Reglamento-de-desarrollo-de-la-Ley-de-transparencia.pdf


Observatorio de transparencia ZONA LOCAL

Transparencia, Participación Ciudadana y Buen Gobierno del Sector Público del País Vasco, durante el año 2016 entrarán en vigor otras normas que ya han sido objeto de aprobación, como la Ley de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Otras CCAA todavía carecen de normativa propia en materia de transparencia: Baleares2, Astu-rias, Madrid, Castilla-La Mancha y Cantabria. De entre las mismas, ya se han iniciado los trabajos de elaboración para su aprobación en algunas de ellas:

• Asturias, cuenta con un proyecto de ley aprobado en 2014.

http://www.asturias.es/portal/site/webasturias/menuitem.b63844eb9cf9fc7ad9db8433f2300030/?vgnextoid=babf7f42a8d69310VgnVCM10000098030a0aRCRD

• Castilla-La Mancha Novedad: se encuentra en tramitación un anteproyecto cuya mayor no-vedad es la: regulación de lobbies.

http://www.castillalamancha.es/gobierno/vicepresidencia/estructura/otycp/actuaciones/ante-proyecto-de-ley-de-transparencia-y-buen-gobierno-de-castilla-la-mancha

Otro aspecto de relevancia regulatoria es el papel de los órganos de control sobre la actuación de las EELL en materia del ejercicio del derecho de acceso y la tramitación de la reclamación previa prevista en el art. 24 LTBG. En la actualidad, no todas las CCAA han definido el órgano de control y garantías en ejercicio de este derecho, por lo que ante la pretensión ciudadana de reclamar frente a la desestimación, expresa o presunta, de las solicitudes de acceso, se van a encontrar indefensos. Galicia, entre las más recientes, ha incorporado a esta tarea la figura del Valedor do Pobo, siguiendo el modelo de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León con el Procurador del Común, mientras en otras, como la Comunidad de Madrid todavía no se ha definido el modelo, que ha pasado de ser inicialmente con el Tribunal de Contratación Admi-nistrativo a la creación de un órgano ad hoc de control.

III. aproVechar Las sInergIas normatIVas: Ley de transparencIa, Ley de procedImIento admInIstratIVo común y Ley de régImen jurídIco deL sector púbLIco

La aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), se encuen-tra ampliamente conectada con los objetivos de la transparencia a través de un elemento común: la administración electrónica. La obligación de ejercer la transparencia on line y el ejercicio del derecho de acceso preferentemente por vía electrónica, sitúan el grado de implantación de la administración electrónica en un factor de medida de la transparencia en las EELL. En octubre de 2016, las EELL, todas con independencia de su tamaño y recursos estarán obligadas a la tramitación íntegramente electrónica de sus expedientes.

La sinergia normativa puede observarse desde una doble perspectiva: formal y material.

• En el ámbito más formal, se encuentra la invocación a lo largo de las dos normas que concen-tran la reforma administrativa a la transparencia, como nuevo principio de regulador y de actuación.

Señalada ya en la Exposición de Motivos de la LPAC la aprobación de la LTBG como una de las causas que aconsejan la reforma, su incorporación como principio regulador se produce tanto a nivel organizativo y funcionamiento de las AAPP, así como uno de los ejes de la mejora de la calidad normativa impuesta por el nuevo Título VI.

2 Aunque en este caso cuenta con la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Baleares.



Este nuevo marco regulatorio exigirá a las EELL la revisión de su propia normativa. La LTBG partía ya, en su Disposición adicional segunda, de un mandato de revisión y simplificación normativa para que la AGE acometa dichas acciones y, en su caso, proceda a una consolidación normativa de su ordenamiento jurídico. Para ello, debe efectuar los correspondientes estudios, derogar las normas que hayan quedado obsoletas y determinar, en su caso, la necesidad de introducir modificaciones, novedades o proponer la elaboración de un Texto Refundido, de conformidad con las previsiones constitucionales y legales sobre competencia y procedimiento a seguir, según el rango de las nor-mas que queden afectadas. A dicho fin, se atribuía a la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes la elaboración de un Plan de Calidad y Simplificación Normativa y se encargará de coordinar el proceso de revisión y simplificación normativa respecto del resto de Departamentos ministeriales3.

Pues en la misma línea la entrada en vigor de la LPAC determina en su Disposición final quin-ta la necesidad de una adaptación normativa, al establecer que en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley. Y por otra, la revisión de la normativa al imponer a las AAPP la obligación de revisión periódica de la normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas art. 130. En el ám-bito local, dichos mandatos legales se traducen en la obligada revisión de reglamentos y ordenanzas para verificar su adecuación al nuevo marco legal, que también puede afectar a las Ordenanzas de Transparencia u otros instrumentos reguladores que contemplen este tipo de obligaciones.

• En el ámbito material, la vinculación se produce a través de la conexión de la administración electrónica en el cumplimiento de la LTBG en su doble vertiente: publicidad activa y pasiva. La publicidad activa sólo se puede ejercer on line, a través de la página web o sede electrónica de la respectiva entidad local, y la publicidad pasiva, de ejercicio preferentemente por vía electrónica. Pero tanto en uno como en otro caso, la implantación definitiva de la administración electrónica a través de un gestor de expedientes, y una adecuado sistema de política documental serán claves para ofrecer la información de forma clara, estructurada y accesible. Así lo afirma la propia Exposición de Motivos cuando señala que la constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados.

En este aspecto la LPAC mantiene el derecho de acceso en el catálogo de derechos de los ciu-dadanos en el art. 13 d) de la LPAC con la regulación anterior d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la LTBG y el resto del Ordenamiento Jurídico, concretado en el art. 53 para los que ostenten la condición de interesados en el procedimiento.

Como muestra de la interrelación a nivel de mayor detalle, podemos señalar la delimitación del objeto del derecho de acceso mediante la definición explícita el expediente electrónico en el art. 70 LPAC, incluyendo una previsión que puede resultar trascendental en la aplicación de una de las causas de inadmisión de la LTBG, art. 18.1 b), como es la relativa a encontrarnos ante «información auxiliar o de apoyo», que se concreta en el apartado 3 del precepto citado LPAC:

«No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento».

3 Puede consultarse en el siguiente enlace http://www.sepg.pap.minhap.gob.es/Presup/PGE2015Ley/MaestroDocu-mentos/PGE-ROM/doc/1/3/19/3/2/6/N_15_E_R_31_125_1_2_3_1912O_C_1.PDF



Como elemento instrumental en garantía de una organización con información transparente la LRJSP recoge, entre otros contenidos regulatorios, las relaciones interadministrativas electrónicas, que, en términos de seguridad e interoperabilidad, pueden facilitar el acceso a la información, considerando los distintos flujos de información existentes, en especial, entre las EELL y la AGE. Como ejemplo de ello, puede citarse la interconexión del Portal de Transparencia en la Nube con las diversas plataformas del Estado en las que se vuelca información de diversa índole, financiera, presupuestaria, en materia de contratación, etc.

IV. eL desarroLLo de Las fórmuLas coLaboratIVas. La red de entIdades LocaLes por La transparencIa y partIcIpacIón cIudadana femp

La «fiebre de la transparencia» ha hecho proliferar por doquier numerosos portales, el de la AGE, los de las CCAA, los de algunas Federaciones de Municipios, Diputaciones, y, por supuesto, los de numerosísimos ayuntamientos. Sin embargo, ello no se traduce forzosamente en más y mejor trans-parencia, quizás sea necesario en este punto aplicar técnicas de racionalización en la búsqueda de mejores proyectos, optimizando la eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos públicos.

Sin perjuicio de otras fórmulas colaborativas que funcionan con un alto grado de calidad, como la del OAC, Consorcio de Datos Abiertos de Cataluña, puede citarse el Proyecto conjunto del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la FEMP, para ofrecer a las EELL un Portal de Transparen-cia en la nube, y la Red de Entidades Locales por la Transparencia y Participación Ciudadana FEMP.

1. portal de transparencia en la nube

Según lo expuesto en nota técnica del Observatorio de Administración Electrónica (OBSAE) sobre los orígenes del Portal de Transparencia y su reutilización para la Administración Local, a la fecha casi 1.300 entidades locales han solicitado formar parte de la comunidad de la «Transparencia Local», y se han adherido al servicio prestado por la Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (DTIC), siendo en la actualidad más de 700 los Portales que se están constru-yendo y que podrán ponerse a disposición de los ciudadanos en las próximas fechas, pendiente de actualización tras la decisión de habilitar el acceso a todas aquellas EELL que se encontraban en lista de espera4.

Señala la citad nota técnica que, a través de un sistema de software libre, se permite un de-sarrollo y adaptaciones propias a cada entidad, de tal modo que cada una de ellas dispone de un Portal público propio, que podrá gestionar mediante su propio Gestor de Contenidos, con su rama en el indexador de información, y podrá proveer para sus unidades la información necesaria, y de nuevo, en una única infraestructura, y como prueba de la utilidad de la colaboración y sobre todo, la reutilización del software, como estrategia general.

Toda la información indexada en el(los) portal de transparencia dispone de algunos indicadores que permiten la indexación de la información basada en dos categorías o taxonomías: el directorio común de unidades de la administración española, y las categorías temáticas del Esquema Nacional de Interoperabilidad, con el fin de evolucionar el portal a una Web 2.0.

2. red de entidades Locales por la transparencia y participación ciudadana femp

En el ámbito local, se prevé la puesta en marcha de la actividad de la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación Ciudadana de la FEMP, concebida como una herramienta a

4 Datos ofrecidos por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. http://administracionelectronica.gob.es/ctt/transparencia#.VoT1L4RF1p8



disposición de todas las EELL para la mejora de dos ejes en su funcionamientos: transparencia y participación ciudadana. Su creación en período preelectoral y la puesta en marcha del engranaje institucional ha reservado para el 2016 el despliegue de su eficacia.

Su finalidad es promover el avance de las políticas de transparencia, participación y colaboración ciudadana efectivas en el conjunto de entidades locales españolas para lograr marcos de conviven-cia estables y favorecedores del desarrollo económico y social de los territorios.

Para ello su actuación se articulará en torno a la consecución de un triple objetivo:

1. Promover las políticas de transparencia, participación y colaboración ciudadana efectivas en el conjunto de entidades locales españolas con el fin de dar visibilidad a la actividad pública y conseguir un marco de convivencia estable para favorecer el desarrollo económico y social de los territorios.

2. Facilitar el ejercicio de los derechos de acceso a la información y de participación ciudadana en el ámbito local, buscando implicación y compromiso con la acción pública de toda la sociedad.

3. Reforzar la confianza de los ciudadanos en los gobiernos locales, asumiendo compromisos de buen gobierno y realización de prácticas ejemplares en los ámbitos de rendición de cuen-tas, participación en la toma de decisiones y diseño y evaluación de servicios públicos.

Si en el Observatorio del mes de diciembre de 2016 realizamos un balance del primer año de vigencia de la normativa en materia de transparencia en el nivel municipal, que seguro que lo hare-mos, será la ocasión para comprobar la eficacia de los distintos instrumentos colaborativos que se han puesto en marcha.

V. dIputacIones proVIncIaLes y transparencIa. IndIp 2015

Con cierta frecuencia es común apelar al papel de las Diputaciones como ejes claves para la implantación de la transparencia municipal, olvidando, en ocasiones, que se trata también de admi-nistraciones públicas sujetas en sí mismas de las obligaciones impuestas por la LTBG.

En cuanto a la competencia instrumental de las Diputaciones para la implantación de la trans-parencia en su ámbito provincial, se han puesto en marcha distintos proyectos exitosos pero, pese al refuerzo competencial experimentado tras la LRSAL, no se observa la generalización del modelo. No debería tratarse de una cuestión de carácter discrecional que se sujete al margen de la decisión política por parte de cada una de las instituciones provinciales.

Pero como sujetos de las obligaciones de transparencia también son objeto del seguimiento de los distintos índices de evaluación, y, entre los diversos que se realizan en clara coherencia con el ITA, Trans-parencia Internacional España, cuenta con un índice propio para las Diputaciones, el Índice de Transpa-rencia de las Diputaciones, el INDIP, que ha sido objeto de reciente publicación en su edición de 2015.

Como consecuencia del mismo se han puesto de manifiesto los siguientes resultados:

• En promedio se observa un considerable aumento en la valoración final de las Diputaciones, pasando de la puntuación media obtenida en la anterior edición (2013) de 69,6 sobre 100, a la actual edición (2015), 81,7 sobre 100.

• La creación de un Portal de Transparencia en prácticamente la totalidad de Diputaciones, como herramienta específica de publicidad, siguiendo la enumeración de indicadores que componen el INDIP.

• Al igual que sucede con su homólogo para los Ayuntamientos, el ITA, el área que presenta mayores deficiencias y que, por tanto, debe ser objeto de mejora es la relativa a «Transpa-rencia en las contrataciones».



Por otra parte, y pese a constituir una fuente de obligaciones legalmente exigibles desde diciembre de 2015, tampoco el conjunto de indicadores sistematizados bajo la denominación «Ley de Transparen-cia», expresamente referidos a los aspectos regulatorios de la LTBG, ofrecen un resultado satisfactorio.

Ahora bien, el análisis y la formulación de conclusiones como consecuencia de este índice de evaluación, al igual que los demás elaborados por TI-España debe modularse con un filtro. Sólo es objeto de valoración si la información requerida está o no públicamente disponible, sin evaluar la ca-lidad de la información publicada, ni suponer una evaluación respecto a la gestión de los gobiernos provinciales. Esta precisión es relevante, ya que publicar información, sin matices, no siempre es transparencia, puede ser objeto de hiperinformación, y no estamos ante una cuestión simplemente de orden práctico, pues la exigencia de que la información se ponga a disposición de los ciudadanos de forma clara, accesible y estructurada deriva de la propia normativa, tanto del art. 5 LBTG, como, en general, de la normativa autonómica.

¿ Sabías qué?

Ley de transparencia y buen gobierno parlamento de galicia

El Parlamento de Galicia ha aprobado la Ley de Transparencia y Buen Gobierno que viene a sustituir a la Ley 4/2006, de 30 de julio, de Transparencia y de buenas prácticas en la Administra-ción Pública gallega. Galicia se suma así a la mayoría de las CCAA que han aprobado normativa en materia de transparencia actualizada al contexto actual definido por la LTBG y la demanda de la sociedad de medidas de regeneración, democrática.

La nueva norma, que entrará en vigor a los 20 días de su publicación, sin perjuicio del estableci-miento de actuaciones sujetas a plazos más amplios. Se concentra en el sector público autonómico y no es de directa aplicación a las EELL, aunque sí se verán afectadas en algunos aspectos. Entre los más destacados, la determinación del órgano de control autonómico al que se encomendará la resolución de las reclamaciones previas en materia de ejercicio del derecho de acceso a la infor-mación pública: el «Valedor do Pobo», en su condición de órgano de designación parlamentaria. Sin duda un aspecto no menor, pues representa uno de los grandes retos que ofrece la normativa en materia de transparencia: el derecho a saber.

consejo de transparencia, acceso a la Información pública y buen gobierno, de la comunidad autónoma Valenciana

Se ha procedido a la designación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, de la Comunidad Autónoma Valenciana, previsto en los arts. 39 y siguientes de la Ley 2/2015, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana, como órgano que actuará con plena independencia funcional para el cumplimiento de sus fines.

Para su puesta en marcha se ha designado como presidente a Ricardo García Macho y como vocales de la Comisión Ejecutiva a Isabel Lifante Vidal, Emilia Bolinches Ribera y Lorenzo Cotino Hueso, conforme a lo acordado por el Pleno de las Cortes en sesión de 26 de noviembre.

estudio transparencia Local en galicia. red Localis

Con ocasión de la entrada en vigor de la LTBG Red Localis (http://www.redlocalis.com) ha publi-cado el documento «Abriendo puertas y ventanas de los ayuntamientos. Más transparencia para un gobierno local mejor», disponible en el siguiente enlace:

http://media.wix.com/ugd/60c8a3_22b9d2961df548999bcb41d1f2cfb270.pdf



En el estudio se aborda el tema desde una perspectiva propia, partiendo del análisis de las pe-culiaridades socioeconómicas, geográficas y demográficas de los ayuntamientos gallegos, y de los datos obtenidos de una encuesta de elaboración propia de Red Localis. Como resultado del mismo se pone de manifiesto la dificultad de las entidades locales gallegas para hacer frente a los retos derivados de la transparencia, por lo que en el mismo se formula un decálogo de propuestas para la mejora de su implantación.

índice de transparencia diputaciones 2015

Puedes consultar los resultados del INDIP 2015 en el siguiente enlace http://transparencia.org.es/indip-2015-2/

En el mismo dispones de la información desagregadas sobre distintos factores:

• Índice de Transparencia de las Diputaciones (INDIP) 2015: Objetivos y características básicas

• Resultados del INDIP 2015: aspectos más destacados

• Preguntas más frecuentes sobre el INDIP

Detalle de los resultados del INDIP 2015

• Ranking de transparencia global

• Ranking de las seis áreas de transparencia

• Puntuaciones medias en las seis áreas de transparencia

• Puntuaciones de cada Diputación en las seis áreas de transparencia

• Segmentación de las Diputaciones por CCAA y por grupos de tamaño

• Proceso general de implantación del INDIP

• Metodología utilizada en el INDIP 2015

• Cuadro general de áreas e indicadores de transparencia 2015

• Las 45 Diputaciones evaluadas

• Evolución puntuaciones INDIP 2012 a 2015

«protagonistas de la transparencia»

Hemos iniciado una nueva sección, de momento audiovisual, «Protagonistas de la Transparen-cia» en la que entrevistaremos a destacados personajes en materia de transparencia para que nos aporten su visión acerca de la situación actual y las claves para la mejora y construcción de una administración pública transparente y cuya presentación se encuentra disponible en formato audio-visual https://www.youtube.com/watch?v=OXyK4zn-fNc

En la primera de las entrevistas, disponible en el siguiente enlace, Borja Colón de Carvajal Fi-bla, Jefe del Servicio de Innovación y Administración Pública de la Diputación de Castellón nos habla del papel de las Diputaciones Provinciales en materia de transparencia y cuál es su rol, no sólo como destinatarias de las obligaciones legales, sino como entes instrumentales frente a los municipios de su provincia. https://www.youtube.com/watch?v=I4HN-_2cckM.

Y decimos que de momento es audiovisual, porque nuestra intención es, en un futuro cercano, transcribir el contenido de las entrevistas en esta misma sección de la revista.

ZONA LOCAL


Oferta de empleo público para el año 2016.— La Ley 48/2015, de 29 de oc-tubre (BOE del 30), de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, introduce como novedad respecto a los presupuestos de 2015 que, con los límites y requisitos que se establecen en su art. 20, a lo largo de este año se procederá a la incorporación de nuevo personal en el sector público. Así, se establece una tasa de reposición del 50 por ciento, con carácter general.

Excepcionalmente, en este ejercicio se aumenta hasta el 100 por ciento la tasa de reposición permitida a ciertos sectores y administraciones considerados prioritarios, entre otros, a las Administraciones Públicas con competencias educativas y sanitarias; a las Administraciones Públicas respec-to del control y lucha contra el fraude fiscal, laboral, de subvenciones públicas y en materia de Seguridad Social, y del control de la asignación eficiente de los recursos públicos; las Administraciones Públicas respecto del asesoramiento jurídico y la gestión de los recursos públicos; en la Administración de Justicia, atendiendo a las especiales circunstancias que concurren en la situación de cobertura de sus plazas; la Acción Exterior del Estado y la Asistencia directa a los usuarios de los servicios sociales y gestión de prestaciones y políticas activas en materia de empleo.

En el caso de las plazas correspondientes al personal de la Policía Local y personal de los servicios de prevención y extinción de incendios y salvamento, se podrá alcanzar el cien por cien de la tasa de reposición de efectivos siempre que se trate de Entidades Locales que cumplan o no supe-ren los límites que fije la legislación reguladora de las Haciendas Locales o, en su caso, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en materia de autorización de operaciones de endeudamiento. Además deberán cumplir el principio de estabilidad al que se refiere el art. 11.4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LA LEY 7774/2012) tanto en la liquidación del presupuesto del ejercicio inmediato anterior como en el presupuesto vigente. En relación con este último, la Enti-dad deberá adoptar un Acuerdo del Pleno u órgano competente en el que se solicite la reposición de las plazas vacantes y en el que se ponga de manifiesto que aplicando esta medida no se pone en riesgo el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Todo ello deberá ser acreditado ante el Ministe-rio de Hacienda y Administraciones Públicas, previamente a la aprobación de la convocatoria de plazas.

Durante el año 2016 se mantienen las restricciones a la contratación de personal temporal, al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos. Así se establece que no se podrá proceder a su contratación salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes

FUNCIÓN PÚBLICA

Agenda Local Febrero


Agenda LocalZONA LOCAL

e inaplazables que se restringirán a los sectores, funciones y categorías pro-fesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales. En todo caso, requerirá la previa autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

No computarán dentro del límite máximo de plazas derivado de la tasa de reposición de efectivos, aquellas plazas que se convoquen para su provisión mediante procesos de promoción interna.

Retribuciones para el año 2016.— De acuerdo con el art. 19 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre (BOE del 30), de Presupuestos Generales del Esta-do para el año 2016, las retribuciones de este personal no podrán experimen-tar un incremento global superior al 1 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2015, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

Se mantiene que no podrán realizarse aportaciones a planes de empleo ni contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, con las excepciones que se prevén.

No obstante, y siempre que no se produzca incremento de la masa sala-rial, podrán realizarse contratos de seguro colectivo que incluyan la cobertura de contingencias distintas a la de jubilación. Asimismo, y siempre que no se produzca incremento de la masa salarial, podrán realizar aportaciones a pla-nes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivo que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, siempre que los citados planes o contratos de seguro hubieran sido suscritos con anterioridad al 31 de diciem-bre de 2011.

Y se prevé que los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimien-tos retributivos deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables las cláusulas que establezcan cualquier tipo de incremento su-perior.

En el año 2016 las retribuciones de los funcionarios serán las siguientes:

A) El sueldo y los trienios que correspondan al Grupo o Subgrupo en que se halle clasificado el Cuerpo o Escala a que pertenezca el funcionario, en las siguientes cuantías referidas a doce mensualidades:

Grupo/Subgrupo Ley 7/2007 Sueldo Euros Trienios EurosA1 13.441,80 516,96A2 11.622,84 421,44B 10.159,92 369,96

C1 8.726,76 318,96C2 7.263,00 216,96

E (Ley 30/1984) y Agrupaciones Profesionales (Ley 7/2007) 6.647,52 163,32

B) Las pagas extraordinarias, que serán dos al año, una en el mes de junio y otra en el mes de diciembre, incluirá el complemento de destino mensual que se perciba y, en concepto de sueldo y trienios, las siguientes cuantías:


Agenda Local ZONA LOCAL

Grupo / Subgrupo Ley 7/2007 Sueldo Euros Trienios EurosA1 691,21 26,58A2 706,38 25,61B 731,75 26,65

C1 628,53 22,96C2 599,73 17,91

E (Ley 30/1984) y Agrupaciones Profesionales (Ley 7/2007) 553,96 13,61

Cuando los funcionarios hubieran prestado una jornada de trabajo redu-cida durante los seis meses inmediatos anteriores a los meses de junio o di-ciembre, el importe de la paga extraordinaria experimentará la correspondiente reducción proporcional.

C) El complemento de destino correspondiente al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe, en las siguientes cuantías referidas a doce men-sualidades:

Nivel Importe – Euros30 30 11.741,28 29 29 10.531,44 28 28 10.088,76 27 27 9.645,72 26 26 8.462,28 25 25 7.508,04 24 24 7.065,00 23 23 6.622,56 22 22 6.179,28 21 21 5.737,08 20 20 5.329,20 19 19 5.057,16 18 18 4.784,88 17 17 4.512,72 16 16 4.241,16 15 15 3.968,64 14 14 3.696,84 13 13 3.424,32 12 12 3.152,16 11 11 2.880,00 10 10 2.608,20 9 9 2.472,12 8 8 2.335,68 7 7 2.199,84 6 6 2.063,76 5 5 1.927,68 4 4 1.723,68 3 3 1.520,16 2 2 1.315,92 1 1 1.112,04

D) El complemento específico que, en su caso, esté asignado al puesto que se desempeñe, cuya cuantía anual se incrementará en un 1 por ciento



HACIENDAS LOCALES Participación de las Entidades Locales en los tributos del Estado.— La Ley 48/2015, de 29 de octubre (BOE del 30), de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, articula la participación de las Entidades Locales en los tributos del Estado, tanto en la determinación de su cuantía, como en la forma de hacerla efectiva. Cabe destacar como instrumento la participación, mediante cesión, en la recaudación de determinados impuestos como el IRPF (art. 85), IVA (art. 86), y los Impuestos Especiales sobre el alcohol y bebidas alcohólicas (art. 87), y sobre hidrocarburos y labores del tabaco (art. 88); y la participación a través del Fondo Complementario de Financiación (art. 89), con atención específica a las compensaciones a las entidades locales por pér-didas de recaudación en el Impuesto sobre Actividades Económicas, que in-cluye tanto la inicialmente establecida por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre,

respecto de la vigente a 31 de diciembre de 2015, sin perjuicio de las adecua-ciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten impres-cindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del núme-ro de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.

El complemento específico anual se percibirá en catorce pagas iguales de las que doce serán de percibo mensual y dos adicionales, del mismo importe que una mensual, en los meses de junio y diciembre, respectivamente.

Las retribuciones que en concepto de complemento de destino y comple-mento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen, sin que las tareas concre-tas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excep-ción de los supuestos en que normativamente se les reconoce otras cuantías y, en todo caso, la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el art. 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspon-dan en aplicación del art, 33.Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991.

E) El complemento de productividad, que retribuirá el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias y el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo.

La masa salarial del personal laboral, que se incrementará en el porcenta-je del 1 por ciento, está integrada por el conjunto de las retribuciones salariales y extrasalariales y los gastos de acción social devengados por dicho personal en 2015, en términos de homogeneidad para los dos períodos objeto de com-paración. Se exceptúan, en todo caso:

a) Las prestaciones e indemnizaciones de la Seguridad Social.

b) Las cotizaciones al sistema de la Seguridad Social a cargo del em-pleador.

c) Las indemnizaciones correspondientes a traslados, suspensiones o despidos.

d) Las indemnizaciones o suplidos por gastos que hubiera realizado el trabajador.



como la compensación adicional instrumentada a través de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre, así como a la participación en el Fondo de Aportación a la Asistencia Sanitaria para el mantenimiento de los centros sanitarios de ca-rácter no psiquiátrico de las Diputaciones, Comunidades Autónomas insulares no provinciales, y Consejos y Cabildos insulares.

Asimismo, se recoge la regulación de los regímenes especiales de partici-pación de Ceuta y Melilla, de las entidades locales de las Islas Canarias, así como al relativo a las entidades locales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.

No obstante, esta regulación se completa con otras transferencias, consti-tuidas por subvenciones por servicios de transporte colectivo urbano (art. 104), compensación a los ayuntamientos de los beneficios fiscales concedidos a las personas físicas o jurídicas en los tributos locales (art. 106), dando cumpli-miento a lo previsto en el artículo 9 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Igualmente, se regulan las obligaciones de información a suministrar por las Entidades Locales (art. 109), las normas de gestión presupuestaria (art. 108), el otorgamiento de anticipos a los ayuntamientos para cubrir los desfases que puedan ocasionarse en la gestión recaudatoria de los tributos locales (art. 107) y la articulación del procedimiento para dar cumplimiento a las compen-saciones de deudas firmes contraídas con el Estado por las Entidades Locales (art. 106), incluyendo las que, en su caso, se deban aplicar como consecuen-cia de incumplimientos reiterados de los plazos de pago establecidos en la normativa de medidas de lucha contra la morosidad, en aplicación del art. 18 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En 2016, en virtud de lo dispuesto en el art. 126 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto legisla-tivo 2/2004, de 5 de marzo, procede la revisión, de periodicidad cuatrienal, del conjunto de municipios que se incluirán en los ámbitos subjetivo de aplicación de los modelos de participación en tributos del Estado aplicables a los muni-cipios, teniendo en cuenta la población municipal, según el Padrón, vigente a 1 de enero de 2016 y aprobado oficialmente por el Gobierno. Igualmente, en virtud de lo dispuesto en los arts. 122, 125 y 126 TRLRHL, a 1 de enero de 2016 se debe revisar el conjunto de municipios que tendrán la consideración de municipios turísticos, teniendo en cuenta la población de derecho. A regular esta revisión se dedican los arts. 81 a 83 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2016.



IMPUESTO SOBRE

BIENES INMUEBLES (IBI)

POBLACIÓN. Padrón

de Habitantes

Actualización de valores.— El art. 67 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre (BOE del 30), de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, es-tablece que los coeficientes de actualización de valores catastrales a que se refiere el apartado 2 del art. 32 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, quedan fijados para 2016 con arreglo al siguiente cuadro:

Año de entrada en vigor ponencia de valores Coeficiente de actualización1984, 1985, 1986 y 1987 1,13

1988 1,121989 1,11

1990, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002 1,10

2003 1,062005 0,922006 0,822007 0,772008 0,702009 0,77

Tales coeficientes se aplicarán en los siguientes términos:

Los coeficientes previstos en el apartado anterior se aplicarán en los si-guientes términos:

a) Cuando se trate de bienes inmuebles valorados conforme a los datos obrantes en el Catastro Inmobiliario, se aplicará sobre el valor asignado a dichos bienes para 2015.

b) Cuando se trate de valores catastrales notificados en el ejercicio 2015, obtenidos de la aplicación de Ponencias de valores parciales aprobadas en el mencionado ejercicio, se aplicará sobre dichos valores.

c) Cuando se trate de bienes inmuebles que hubieran sufrido alteraciones de sus características conforme a los datos obrantes en el Catastro Inmobi-liario, sin que dichas variaciones hubieran tenido efectividad, el coeficiente se aplicará sobre el valor asignado a tales inmuebles, en virtud de las nuevas circunstancias, por la Dirección General del Catastro, con aplicación de los módulos que hubieran servido de base para la fijación de los valores catastra-les del resto de los bienes inmuebles del municipio.

Cifras oficiales de población resultantes de la revisión del Padrón mu-nicipal.— El Instituto Nacional de Estadística obtuvo una cifra de población para cada municipio, que utilizó para contrastar con los resultados numéricos de la revisión anual enviados por los Ayuntamientos. El Consejo de Empadro-namiento informó favorablemente sobre las discrepancias entre los Ayunta-mientos y el Instituto Nacional de Estadística, así como sobre la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios españoles, que el Presidente del Instituto Nacional de Estadística elevó al Gobierno para su aprobación.

Como consecuencia, Real Decreto 1079/2015, de 27 de noviembre (BOE del 17), declara oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del Padrón municipal referidas al 1 de enero de 2015, con efectos desde el 31 de diciembre de 2015, en cada uno de los municipios españoles. Pueden consul-tarse su contenido en www.ine.es.



PRESUPUESTOS

GENERALES LOCALESInversión financieramente sostenible.— Conforme establece la disposición adicional octogésima segunda de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presu-puestos Generales del Estado para el año 2016, en relación con el destino del superávit presupuestario de las entidades locales correspondiente al año 2015 se prorroga para 2016 la aplicación de las reglas contenidas en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Pre-supuestaria y Sostenibilidad Financiera (LA LEY 7774/2012), para lo que hay que tener en cuenta la disposición adicional decimosexta del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (LA LEY 362/2004).

Señalar que las referencias a los años 2014 y 2015 del apartado 5 de esta última disposición citada, deberán entenderse a 2016 y 2017, respectivamente.

«La iniciación del correspondiente expediente de gasto y el reconocimiento de la totalidad de las obligaciones económicas derivadas de la inversión ejecutada se deberá realizar por parte de la Corporación Local antes de la finalización del ejercicio de aplicación de la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

No obstante, en el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecu-tarse íntegramente en 2014 (2015), la parte restante del gasto comprometido en 2014 (2015) se podrá reconocer en el ejercicio 2015 (2017) financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2014 (2015) que quedará afectado a ese fin por ese importe restante y la entidad local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2015 (2017).»

Liquidación del Presupuesto.— El art. 191, apartado 1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE del 9), y el art. 89.1 Real Decreto 500/1990, de 20 de abril (BOE del 27), disponen que el Presu-puesto de cada ejercicio se liquidará el 31 de diciembre, en lo que se refiere a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones. Y más adelante, en el apartado 3 del citado art. 191, se establece que las Entidades locales deberán confeccionar la liquidación de su Presupuesto antes del día primero de marzo del ejercicio siguiente.

De acuerdo con el segundo párrafo del art. 191.3 TRLRHL y el art. 90.1 RD 500/1990, corresponderá al Presidente de la Entidad local, previo informe de la Intervención, la aprobación de la liquidación del Presupuesto de la Entidad local y de las liquidaciones de los Presupuestos de los Organismos Autónomos de ellas dependientes.

Luego, y a tenor de los arts. 193.4 TR LRHL y 90.2 RD 500/1990, hay que dar cuenta al Pleno, en la primera sesión que celebre, de las liquidaciones, tanto de la del Presupuesto propio de la Entidad como de las de sus Organis-mos Autónomos, e incluso los estados financieros de las Sociedades Mercan-tiles dependientes de aquélla.

Para un mayor estudio del tema, nos remitimos a la reciente obra de nues-tra editorial Manual de Presupuestos y Contabilidad de las Corporaciones Locales (8.ª edición, 2014),de Jesús Mª González Pueyo y Beatriz viGo MArtín.



Revalorización de pensiones.— Real Decreto 1170/2015, de 29 de diciembre (BOE del 30), sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2016, establece una revalorización del 0,25 por ciento de las pensiones de incapacidad perma-nente, jubilación, viudedad, orfandad y en favor de familiares del sistema de la Seguridad Social en su modalidad contributiva, siempre que se hayan causado con anterioridad al 1 de enero del año 2016 y no concurrentes con otras. La re-valorización de las pensiones de gran invalidez se efectuará aplicando las reglas previstas en el apartado 1 de manera separada a la pensión y al complemento.

El importe de la pensión, una vez revalorizada, estará limitado a la canti-dad de 2.567,28 euros, entendiendo esta cantidad referida al importe de una mensualidad ordinaria, sin perjuicio de las pagas extraordinarias que pudieran corresponder. Dicho límite mensual será objeto de adecuación en aquellos supuestos en que el pensionista tenga derecho o no a percibir 14 pagas al año, comprendidas en uno u otro caso, las pagas extraordinarias, a los efectos de que la cuantía no supere o pueda alcanzar, respectivamente, 35.941,92 euros, en cómputo anual.

Las pensiones que excedan de 2.567,28 euros mensuales no se revaloriza-rán, salvo lo dispuesto en el párrafo anterior.

SEGURIDAD SOCIAL.

Prestaciones económicas

Salario mínimo interprofesional para el año 2016.— Real Decreto 1171/2015, de 29 de diciembre (BOE del 30), fija el salario mínimo interprofesional para 2016:

El salario mínimo para cualesquiera actividades en la agricultura, en la industria y en los servicios, sin distinción de sexo ni edad de los trabajadores, queda fijado en 21,84 euros/día o 655,20 euros/mes, según que el salario esté fijado por días o por meses.

En el salario mínimo se computa únicamente la retribución en dinero, sin que el salario en especie pueda, en ningún caso, dar lugar a la minoración de la cuantía íntegra en dinero de aquel.

Este salario se entiende referido a la jornada legal de trabajo en cada actividad, sin incluir en el caso del salario diario la parte proporcional de los domingos y festivos. Si se realizase jornada inferior se percibirá a prorrata.

Los trabajadores eventuales y temporeros cuyos servicios a una misma empresa no excedan de ciento veinte días percibirán, conjuntamente con el salario mínimo a que se refiere el artículo 1, la parte proporcional de la retribu-ción de los domingos y festivos, así como de las dos gratificaciones extraordi-narias a que, como mínimo, tiene derecho todo trabajador, correspondientes al salario de treinta días en cada una de ellas, sin que en ningún caso la cuantía del salario profesional pueda resultar inferior a 31,03 euros por jornada legal en la actividad.

El Gobierno considera que el citado incremento responde a la mejora de las condiciones generales de la economía, a la vez que continúa favorecien-do, de forma equilibrada, su competitividad, acompasando la evolución de los salarios con el proceso de recuperación del empleo en un contexto de conten-ción de los precios.

SALARIOS



La revalorización de las pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Ve-jez e Invalidez no concurrentes con otras pensiones públicas, cualquiera que sea la fecha del hecho causante, consistirá en la diferencia entre el importe de la pensión a 31 de diciembre de 2015 y la cuantía de 5.698,00 euros, en cómputo anual.

Para el año 2016, la cuantía de las pensiones de jubilación e invalidez, en su modalidad no contributiva, queda fijada en 5.150,60 euros íntegros anuales. Para el año 2016, tendrá un importe de 525,00 euros anuales el complemento de pensión establecido en favor del pensionista que acredite fehacientemen-te carecer de vivienda en propiedad y tener, como residencia habitual, una vivienda alquilada al pensionista cuyo propietario no tenga con él relación de parentesco hasta tercer grado ni sea cónyuge o persona con la que constituya una unión estable y conviva con análoga relación de afectividad a la conyugal.

Igualmente, se fija una revalorización del 0,25 por ciento de las cuantías mínimas de las Asimismo, se actualizan las cuantías de las asignaciones a favor de hijos con discapacidad con 18 o más años.

Cuadro de cuantías mínimas de las pensiones de la modalidad contributiva para el año 2016:

Clase de pensión

Titulares

Con cónyuge a cargo

Euros/año

Sin cónyuge: unidad económica

unipersonalEuros/año

Con cónyuge no a cargoEuros/año

Jubilación

Titular con 65 años 10.988,60 8.905,40 8.449,00

Titular menor de 65 años 10.299,80 8.330,00 7.872,20

Titular con 65 años procedente de gran invalidez 16.483,60 13.358,80 12.674,20

Incapacidad permanente

Gran invalidez 16.483,60 13.358,80 12.674,20

Absoluta 10.988,60 8.905,40 8.449,00

Total: Titular con 65 años 10.988,60 8.905,40 8.449,00

Total: Titular con edad entre 60 y 64 años 10.299,80 8.330,00 7.872,20

Total: Derivada de enfermedad común menor de 60 años 5.538,40 5.538,40 5.045,04

Parcial del régimen de acci-dentes de trabajo: Titular con 65 años

10.988,60 8.905,40 8.449,00

Viudedad

Titular con cargas familiares 10.299,80

Titular con 65 años o con discapacidad en grado igual o superior al 65 por 100

8.905,40

Titular con edad entre 60 y 64 años 8.330,00

Titular con menos de 60 años 6.742,40


Clase de pensión Euros/año

Orfandad

Por beneficiario 2.720,20

Por beneficiario discapacitado menor de 18 años con una discapaci-dad en grado igual o superior al 65 por 100 5.353,60

En la orfandad absoluta el mínimo se incrementará en 6.707,40 euros/año distribuidos, en su caso, entre los beneficiarios.

En favor de familiares

Por beneficiario 2.720,20

Si no existe viudo ni huérfano pensionistas:

Un solo beneficiario con 65 años 6.575,80

Un solo beneficiario menor de 65 años 6.195,00

Varios beneficiarios: El mínimo asignado a cada uno de ellos se incre-mentará en el importe que resulte de prorratear 4.001,20 euros/año

entre el número de beneficiarios.

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Jurisprudencia

Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2.ª, Sentencia de 10 Dic. 2015, Rec. 3568/2014, LA LEY 183686/2015

Una fundación no está obligada al pago del IBI de dos de sus inmuebles pese a tenerlos arrendados a una entidad bancaria

Resulta irrelevante la actividad que un tercero desarrolle en los inmuebles arrendados por la Fundación. Solo estaría obligada al pago del IBI cuando en los mismos realice, por cuenta propia, una actividad económica no exenta del impuesto sobre sociedades.

El Ayuntamiento de La Coruña impugna ante el Tribunal Supremo la exención del Impuesto sobre Bienes Inmuebles declarada aplicable a un inmueble pro-piedad de la Fundación Pedro Barrié de la Maza, Conde de Fenosa. Si bien, en la instancia, se consideró que la exención del IBI para las fundaciones solo exige que el inmueble no esté afecto a explotaciones económicas no exentas del Impuesto sobre Sociedades en el caso, la Entidad Local considera que al estar el inmueble arrendado a una entidad bancaria, no cabe tal exención.

Rechaza el Tribunal el argumento de la Fundación relativo a la confron-tación de los intereses públicos para atacar la admisibilidad del recurso interpuesto en interés de ley.

En la relación jurídica objeto del debate, la posición de la Fundación es la de sujeto pasivo del IBI, en similar posición jurídica a la que hubiera ocupado cualquier particular, siendo el Ayuntamiento el titular de la po-testad administrativa, por lo que no cabe invocar intereses generales que resultan del todo ajenos a los que se ventilan en el conflicto.

Ya centrada la cuestión en el alcance del requisito de afectación a explota-ciones económicas, el Ayuntamiento entiende que siendo el IBI un tributo real, el que debe cumplir la condición es el inmueble y no el sujeto pasivo, por lo que si la Fundación alquila el inmueble a un particular que desarro-


JurisprudenciaINFORMACIÓN

Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3.ª, Sentencia de 20 Nov. 2015, Rec. 275/2015, LA LEY 181100/2015

lla en él una explotación económica, aunque las rentas estén exentas del impuesto de sociedades, la Fundación debe satisfacer el IBI.

El Alto Tribunal considera que la resolución del litigio no puede hacerse ciñén-dose a los estrictos términos de la norma, sino mediante una interpretación sis-temática de la regulación, y atendiendo a la naturaleza subjetiva de la exención que prevé la exclusión de la obligación tributaria, aún producido el hecho impo-nible en atención al titular del bien en relación con la actividad que este realiza.

Confirma el Tribunal Supremo que procede aplicar la exención a la Fun-dación porque es irrelevante la actividad que un tercero desarrolle en los inmuebles arrendados por la Fundación, que solo quedaría obligada al pago del impuesto si fuera ella misma quien realizara por cuenta propia una actividad económica no exenta del impuesto sobre sociedades.

El Tribunal Supremo determina que las pistolas de airsoft y paintball son armas

Han de considerarse armas por más que sean utilizadas en actividades lúdico-deportivas. Su regulación no es más estricta ni están sometidas a más limitaciones que otras más peligrosas.

El Ministerio del Interior impugna la sentencia dictada por la Audiencia Na-cional que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un particular, anuló la Orden del Ministerio del Interior INT/2860/2012, de 27 de Dic., que fija el régimen aplicable a ciertas armas utilizables en las actividades lúdico-deportivas de airsoft y paintball, por entender que excede de la habilitación concedida en el Reglamento de Armas.

La evolución de la técnica y el desarrollo de la industria armamentística propician la aparición de nuevas armas, y ello justifica la habilitación conferida al Ministro del Interior para que mediante Ordenes, dictadas a propuesta de la Dirección General de la Guardia Civil, y previo infor-me favorable de la Comisión Interministerial Permanente de Armas y Explosivos, pueda determinar, entre los regímenes comprendidos en el Reglamento de Armas, cuál es el aplicable a las armas no comprendidas específicamente en ninguna de las categorías ya preconfiguradas.

Entender que la Orden ha excedido la habilitación concedida por el Regla-mento de Armas sería reconocer su inutilidad. Si con la habilitación dada al Gobierno para que se determine mediante Orden cuál de los regímenes reglamentarios corresponde a las armas que no están detalladas específi-camente, lógicamente cabe entender implícitamente que es posible utilizar una Orden ministerial para definir nuevas armas y atribuirles alguno de los regímenes preestablecidos, pues todas las detalladas en el Reglamento ya están adscritas expresamente a alguna categoría.

Rechaza el Supremo la argumentación del recurrente que niega a los ins-trumentos empleados en los juegos de airsoft y paintball la conceptuación como armas, asimilándolos a juguetes.

La normativa comunitaria es clara, máxime a raíz de la Directiva 91/477/CEE, de 18 de Jun., que específicamente expone que el concepto de


INFORMACIÓNJurisprudencia

Tribunal Constitucional, Pleno, Sentencia 216/2015, de 22 Oct. 2015, Rec. 5108/2013, LA LEY 169362/2015

arma se entiende no sólo las armas de fuego sino también las armas blancas, las de aire comprimido y todas aquellas, tradicionales o moder-nas, de uso deportivo.

El carácter lúdico-deportivo de estos artefactos no es un obstáculo para que queden comprendidas en el ámbito del Reglamento de Armas. Tam-poco considera el Alto Tribunal que se obstaculice su comercio, circula-ción o uso con su inclusión en la cuarta categoría del Reglamento de Armas. Porque el régimen de esta categoría no es más riguroso que el de las tres primeras, más al contrario, las armas de la categoría cuarta no necesitan guía de circulación para su traslado en territorio nacional, ni autorización para su tránsito y su tenencia no requiere guía de pertenen-cia, sino sólo tarjeta de armas.

Por todo ello, confirma el TS que es conforme a derecho la Orden INT/2860/2012 respecto a ciertas armas utilizables en las actividades lúdico-deportivas de airsoft y paintball y que por tanto, ha de reponerse a nuestro ordenamiento jurídico.

El TC declara la constitucionalidad de la norma que suprime las ayudas de subsidiación de préstamos para la compra de viviendas protegidas

No contempla efectos constitucionalmente prohibidos, ya que su regulación se proyecta a los efectos futuros de situaciones jurídicas que aún no se han producido; por lo que no priva de derechos subjetivos o intereses legítimos de carácter patrimonial incorporados al patrimonio jurídico de los beneficia-rios de esas ayudas.

El Pleno del TC, con un voto particular, ha desestimado el recurso de inconstitucionalidad deducido por el Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados contra la disp. adic. 2.ª de la Ley 4/2013, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas. Rechaza así los reproches de inconstitucionalidad que le han dirigido los diputados recurrentes, relativos a la vulneración de los arts. 9.3 (principio de irretroactividad de las normas restrictivas de derechos individuales) y 33.3 CE (garantías frente a la expropiación forzosa), y a la infracción del procedimiento legislativo por haberse introducido el precepto mediante una enmienda en el Senado sin conexión con las materias contenidas en el proyecto de ley previamente aprobado por el Congreso.

En primer término, aborda el Constitucional la cuestión referida al vicio pro-cedimental, y tras repasar su doctrina sobre el derecho de enmienda de los parlamentarios, concluye que no se produjo un uso indebido de ese derecho por parte del Grupo Parlamentario Popular en el Senado. Señala en este punto que exigiendo su doctrina que las enmiendas respondan a la misma finalidad concreta que las medidas contenidas en el proyecto de ley presen-tado en la Cámara Alta, no puede afirmarse que en el caso exista una total falta de homogeneidad o desconexión en los términos que se alegan.

Seguidamente se ocupa, el Pleno, de la vulneración del principio constitucio-nal de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individua-



Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2.ª, Sentencia 768/2015 de 14 Oct. 2015, Rec. 606/2014, LA LEY 161946/2015

les en la que, que a juicio del Grupo Parlamentario Socialista, incurre el ap. a) de la disposición impugnada. Considera que no puede prosperar esta denun-cia puesto que ese apartado no proyecta sus efectos hacia el pasado, sino hacia los efectos futuros de situaciones jurídicas que aún no se han producido. Resalta que resulta evidente que lo que establecen los dos primeros párrafos no tiene carácter retroactivo, pues el primero confirma el mantenimiento de las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos ya reconocidas que se vinieran percibiendo, y el segundo arbitra un régimen transitorio en relación con las ayudas reconocidas con anterioridad al 15 Jul. 2012 que cuenten con la conformidad del M.º Fomento con el préstamo. En cuanto al tercer párrafo, sostiene que el alcance de las «ayudas reconocidas» que se suprimen debe interpretarse sistemáticamente en el contexto del ap. a) y a la luz de la norma-tiva vigente aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda, lo que permite concluir que las ayudas suprimidas son aquellas que, aun contando con el reconocimiento por el órgano competente de las Comunidades Autóno-mas, carecen de la conformidad del M.º Fomento con el préstamo. Y en lo que respecta al párrafo cuarto, que impide el nuevo reconocimiento de ayudas vía renovación, estima que regula unas situaciones jurídicas aún no producidas, con una clara vocación de futuro, al no existir un derecho subjetivo a la renova-ción incorporado al patrimonio del beneficiario de las ayudas de subsidiación con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013.

Por último, descarta el Tribunal la violación del art. 33.3 CE al entender que la disposición impugnada no priva de derechos subjetivos o intereses legítimos de carácter patrimonial incorporados al patrimonio jurídico de los beneficiarios de las ayudas, pues no gozaban más que de una merva expectativa de reno-vación si cumplían los requisitos establecidos por la normativa y, por tanto, no resulta aplicable la protección constitucional que contempla ese precepto.

Responsabilidad del Ayuntamiento en la tala de árboles

Los obligados a mantener los árboles en condiciones de salubridad sin crear riesgo para las personas y bienes son los propietarios de los mismos. El Ayun-tamiento sería responsable únicamente si los espacios interbloques hubieran sido cedidos y recepcionados.

Se apela, por parte del Ayuntamiento de Madrid, la sentencia por la que el Juez de lo contencioso-administrativo estimó el recurso interpuesto contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación previa contra orden de ejecución de tala de árboles existentes en zona ajardinada sita dentro de una finca.

En el presente supuesto, las partes debaten sobre la propiedad de los espacios interbloques donde se encuentran los árboles cuya tala se ha ordenado; pues, conforme dispone el art. 390 del Código Civil y las ordenanzas municipales, los obligados a mantenerlos en condiciones de salubridad, sin crear riesgo para las personas y bienes, son los propietarios de los mismos. Se trata de un problema muy común en el que Ayuntamiento y particulares debaten sobre la propiedad y uso público o privado de las zonas interbloques; lo que se resuelve en cada supuesto concreto, en función de las pruebas aportadas por los contendientes.

Constan informes en los que se manifiesta que los árboles no están ins-critos en el Inventario de Conservación Municipal, y están situados en una


INFORMACIÓNJurisprudencia

Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Social, Sección 4.ª, Sentencia 704/2015 de 8 Oct. 2015, Rec. 492/2015, LA LEY 150987/2015

zona interbloques. También hay un escrito del Presidente de la Comuni-dad de Propietarios manifestando que los árboles ya fueron talados en el año 2009 por dicha Comunidad. Por ello, no habiéndose desvirtuado estos informes, los obligados a mantener los árboles en condiciones de salubridad sin crear riesgo para las personas y bienes son los propieta-rios de los mismos. El Ayuntamiento sería responsable únicamente si los espacios interbloques hubieran sido cedidos y recepcionados por éste.

El TSJ Madrid revoca sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Admi-nistrativo núm. 4 de Madrid, y declara ajustada a derecho la orden de ejecución para la tala de árboles.

Despido improcedente de trabajador que presentó certificados médicos que justificaban sus ausencias en lugar de partes médicos de bajas oficiales

El convenio colectivo de aplicación establecía que la ausencia por enferme-dad se justificaba por el volante médico; este término es lo suficientemente genérico para entender que es válido cualquier certificado emitido por un facultativo dejando constancia de la asistencia sanitaria o atención médica dispensada. No es exigible presentar partes médicos de baja si no consta que se haya iniciado una situación de IT.

Las faltas de asistencia al trabajo fueron justificadas por el trabajador me-diante volantes o partes médicos emitidos por un facultativo en los que se hacía constar como diagnóstico «crisis migrañosa crónica reagudizada», pese a lo cual fue objeto de despido disciplinario porque la empresa enten-dió que las faltas de asistencia no habían sido debidamente justificadas.

La sentencia de instancia declara el despido como improcedente, y es recurrida por la empresa que se remite a la regulación colectiva en cuanto a las formalidades a que debe someterse el trabajador para justificar sus faltas de asistencia al trabajo. Conforme a lo dispuesto en el Convenio co-lectivo, la ausencia por enfermedad, cuando está justificada no es compu-table como falta a efectos de su calificación como conducta disciplinaria.

El Convenio no exige para la debida justificación de las ausencias la aportación de partes de baja médicos oficiales, sino que admite «volante médico», previsión tan genérica que no permite entender como necesario y exclusivo el parte médico de baja emitido los servicios competentes -Servicios Públicos de Salud o Mutuas o Empresas Colaboradoras-de la Seguridad Social. De haberse querido vincular la justificación de la enfer-medad a los partes médicos oficiales de baja así se hubiera especificado, como lo ha sido respecto a la situación de incapacidad temporal.

El término «volante médico» admite como medio de justificación de la inasistencia cualquier certificado que, emitido por un facultativo o médico, deje constancia de la asistencia sanitaria o de la atención médica dispen-sada al paciente. La presentación de volantes es suficiente para entender cumplido el trámite que exige el Convenio Colectivo, y no es exigible pre-sentar partes médicos de baja cuando no consta que se haya ha iniciado una situación de incapacidad temporal.



Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4.ª, Sentencia 133/2015 de 7 Oct. 2015, Rec. 292/2014, LA LEY 179524/2015

Superada la cuestión formal de la justificación de las ausencias, que estás sean muchas o constantes no justifica el despido disciplinario, porque no cons-ta que el trabajador, de forma consciente y voluntaria pretendiera transgredir la buena fe contractual ni eludir deliberadamente sus obligaciones laborales.

El TSJ confirma la improcedencia de despido al considerar suficiente la justificación de las faltas de asistencia al trabajo mediante la aportación de «volantes médicos», sin necesidad de que la justificación venga dada por partes médicos oficiales de baja.

Consecuencias de la presentación por un licitador de una oferta de revisión de precios basada en un porcentaje negativo del IPC

La parte de la oferta que incluya la revisión debe considerarse inválida y carente de efecto, y excluirla del proceso; no así el resto de la oferta, que conserva su validez.

Se cuestiona la adjudicación en la licitación convocada para la contrata-ción de los servicios de limpieza de los inmuebles e instalaciones de las Direcciones Generales de la Policía y de la Guardia Civil, por la admisión de una oferta que propone un porcentaje negativo en el apartado de re-ducción del IPC en la revisión de precios.

La Audiencia no comparte que la consecuencia de la ilegalidad de la ofer-ta negativa de revisión de precios sea la de otorgar la misma puntuación que si la oferta hubiera sido del 0%, porque de ser así se neutraliza el efecto adverso sobre la puntuación asignada al resto de licitadores.

En sentido contrario al señalado por el TACRC, que admite la oferta y corri-ge sus efectos en la puntuación asignada, dejando pervivir la eficacia de la revisión de precios ofertada como futura cláusula contractual pese a consi-derarla contraria a Derecho por ser incompatible con la propia esencia de la revisión de precios; la Audiencia considera que la invalidez de la oferta de un porcentaje negativo de revisión de precios equivale a que esa parte de la oferta carezca de todo efecto, tanto en lo que se refiere a su puntuación como en su idoneidad intrínseca para fijar la revisión de precios.

Y esto es así, porque el supuesto contemplado no supone que el contra-tista no pueda cumplir el contrato, sino de una cláusula inválida por ser contraria a la propia naturaleza de la revisión de precios, que no puede ser aceptada como mejora de la cláusula de revisión de precios inicialmente prevista en el Pliego de Condiciones.

La Audiencia Nacional estima parcialmente el recurso interpuesto contra la resolución del TACRC desestimatoria del deducido contra la adjudicación de los servicios de limpieza de los inmuebles e instalaciones de las Direc-ciones Generales de la Policía y de la Guardia Civil, y declara que la inva-lidez de la oferta de porcentajes negativos de revisión de precios produce consecuencias que no se limitan a la corrección de la puntuación de los licitadores por este concepto, sino que alcanza a todo efecto que pudiera derivarse de una revisión de precios como la ofertada, debiendo el órgano de contratación proceder a una nueva adjudicación sin tener en considera-ción la oferta de un porcentaje negativo de la revisión de precios.

INFORMACIÓN


INFORMACIÓN

Tabla cronológica de las entradas en vigor de las últimas reformasSon numerosas e importantes modificaciones legislativas en todas las materias, destacando la pro-cesal, que afectan a normas relevantes y que han entrado o van a entrar en vigor próximamente. En la siguiente tabla te mostramos las más relevantes, ordenadas cronológicamente:

EN MATERIA ADMINISTRATIVA

Entrada en vigor Norma modificadora Alcance

1 enero 2016 Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, por la que se modifican la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio , sobre financiación de los Partidos Políticos, la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Polí-ticos y la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo , del Tribunal de Cuentas

Se modifica el art. 14 de la Ley Or-gánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos polí-ticos

Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de ra-cionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa

Art. 17.3 , 18 y 23.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordena-ción, supervisión y solvencia de las enti-dades aseguradoras y reaseguradoras

Art. 19.1, D.A. 1.ª, D.T. 3.ª y D. Der. 3.ª de la Ley 38/1999, de 5 de no-viembre, de Ordenación de la Edi-ficación

Ley 8/2015, de 21 de mayo , por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos

Se modifica el art. 71.1 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de apro-bación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia

Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Pre-supuestos Generales del Estado para el año 2016

Se introduce el Párrafo final de la letra g) del número 1 del artículo 104 bis, con efectos de 1 de enero de 2016 y vigencia indefinida en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local

Reseñas Legislativas


Reseñas LegislativasINFORMACIÓN

Se modifican los arts. 78.1 párrafo final y 83.2, entre otros, de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea

Se modifica la disposición adicional terce-ra de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego

Se deroga la disposición final primera del Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y produc-tos sanitarios

10 enero 2016 Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil

Deroga la anterior: Ley 2/1985, de 21 de enero, de protección civil

15 enero 2016 Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, del Código Penal Militar

Se modifican varios artículos de la Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de la competencia y organización de la Jurisdicción Militar

Se modifican las referencias que es-ta ley orgánica realice a la locución «tiempo de guerra» se entenderán hechas a la expresión «en situación de conflicto armado» y el art. 398.1 de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar

Se modifica el art. 14 de la Ley Or-gánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos polí-ticos

Se introduce el apartado 32 bis en el art. 7 de la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, de Régimen Discipli-nario de las Fuerzas Armadas

Se modifica la letra a) del número 1 del artículo 112 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar

Art. 91.1.a) de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Per-sonal de la Guardia Civil

EN MATERIA CIVIL


1 enero 2016 Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordena-ción, supervisión y solvencia de las en-tidades aseguradoras y reaseguradoras

Arts. 8.3, 11, 22, sección V del título III, arts. 33 , 75 y 107.2 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Con-trato de Seguro


INFORMACIÓNReseñas Legislativas

EN MATERIA FISCAL/ TRIBUTARIA


1 enero 2016 Ley 26/2014, de 27 de noviembre, por la que se modifican la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el texto refundi-do de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, aprobado por el R.D. Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, y otras normas tributarias

Arts. 8.3, 31.1, Disp. Trans. 19 y Disp. Trans. 30 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio

Ley 28/2014, de 27 de noviembre, por la que se modifican la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, y la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fisca-lidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras

Arts. 65, 122.2.2.º y 3.º, 124.6º y Apar-tado quinto del anexo Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido

Ley 8/2015, de 21 de mayo, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tri-butarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos

Se modifica el número 1 del art. 71 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes pa-ra el crecimiento, la competitividad y la eficiencia

Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras

Se modifica el art. 128.1. de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre , del Impuesto sobre Sociedades

Se modifican los arts. 99.2 y 105.2.g) y h) de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio

Se modifica la Disposición adicional de-cimoséptima del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprue-ba el texto refundido de la Ley Regulado-ra de las Haciendas Locales

Se modifica el art. 31.1.e) del Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes



Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas

Se modifica el art. 12.2, 13.3 y Disp. Trans. 35 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades

Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presu-puestos Generales del Estado para el año 2016

Se modifica la Disp. Trans. 13.ª de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido

Se modifica el art.30.2 regla 5.ª, 42.3.c) y Disp. Trans. 32.ª de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Ren-ta de las Personas Físicas y de modifica-ción parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio.

Se actualiza la escala del párrafo primero del art. 43 del Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimo-niales y Actos Jurídicos Documentados

RDL 13/2011 de 16 Sep. (restablecimiento del Impuesto sobre el Patrimonio con carácter temporal)

Se modifican los arts. 6 , 33 y 36 a 38 de la Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio

Real Decreto 1073/2014 , de 19 de diciem-bre, por el que se modifican el Reglamen-to del Impuesto sobre el Valor Añadido, aprobado por el Real Decreto 1624/1992 , de 29 de diciembre, el Reglamento General de las actuaciones y los procedi-mientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, aprobado por el Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, y el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación, aprobado por el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre

Se modifican los art. 36.1.b) y f) y Art. 43.2 y 3 del Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre, que aprueba el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido y modifica el Real De-creto 1041/1990, de 27 de julio, sobre declaraciones censales, el Real De-creto 338/1990, de 9 de marzo, sobre el número de identificación fiscal; el Real Decreto 2402/1985, de 18 de diciembre, sobre el deber de expedir y entregar factura (los empresarios y profesiona-les), y el Real Decreto 1326/1987, de 11 de septiembre, sobre aplicación de las Directivas de la Comunidad.

Real Decreto 633/2015, de 10 de julio, por el que se modifican el Reglamento del Im-puesto sobre la Renta de las Personas Físicas, aprobado por el R.D. 439/2007, de 30 de marzo, y el Reglamento del Im-puesto sobre la Renta de no Residentes, aprobado por el R.D. 1776/2004 , de 30 de julio

Se modifica el art. 32 del Real De-creto 439/2007, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y se modifica el Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por Real Decre-to 304/2004, de 20 de febrero

Real Decreto 634/2015, de 10 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Im-puesto sobre Sociedades

Se modifican los arts. 2, 9.1 y 19.1 del Real Decreto 1794/2008 , de 3 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de procedimientos amistosos en materia de imposi-ción directa



Real Decreto 1021/2015, de 13 de noviem-bre, por el que se establece la obligación de identificar la residencia fiscal de las personas que ostenten la titularidad o el control de determinadas cuentas financie-ras y de informar acerca de las mismas en el ámbito de la asistencia mutua.

Se introduce una disposición tran-sitoria única en el Real Decreto 1794/2008, de 3 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de procedimientos amistosos en ma-teria de imposición directa

EN MATERIA LABORAL


1 enero 2016 Ley 9/2009, de 6 de octubre, de am-pliación de la duración del permiso de paternidad en los casos de nacimiento, adopción o acogida

Se suprime la Disposición transitoria novena de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efecti-va de mujeres y hombres

Art. 30.1. a) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la refor-ma de la Función Pública

Art. 48 bis del Real Decreto Legisla-tivo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabaja-dores

Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordena-ción, supervisión y solvencia de las enti-dades aseguradoras y reaseguradoras

Varios artículos del Real Decreto Le-gislativo 1/2002, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refun-dido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones


En materia de subvenciones, Ley 38/2003, de 17 de noviembre, Gene-ral de Subvenciones, el interés de demora aplicable queda establecido en el 3,75 por ciento hasta el 31 de di-ciembre del año 2016, conforme esta-blece el número tres de la disposición adicional trigésima cuarta de la Ley 48/2015, de 29 de octubre , de Presu-puestos Generales del Estado para el año 2016 («B.O.E.» 30 octubre).

Se modifica el art. 27.4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presu-puestaria

Se modifica la Letra d) del número 2 del art. 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacio-nal de Salud



Se deroga la Disp. Adic. 10.ª de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social

Se modifican varios preceptos de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actuali-zación, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social

Se introduce la Disp. Adic. 4.ª en la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas traba-jadoras del sector marítimo-pesquero

Se introducen las disp.. adic. 17.ª y 18.ª en el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, por el que se aprueba el Texto Refun-dido de Ley de Clases Pasivas del Estado

Se introduce un art. 50 bis y se modifica el art. 147, entre otros, del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social

2 enero 2016 Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Segu-ridad Social

Se derogan los arts. 30 y 31 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social

Se deroga la Disp. Adic. 15.ª de la ley 30/1995, de 8 de noviembre, de orde-nación y supervisión de los seguros privados

Arts. 69 y 77 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social

Se deroga la disposición adicional 15 de la Ley 66/1997, de 30 de diciem-bre, de Medidas Fiscales, Adminis-trativas y del Orden Social

Se derogan los arts. 29 y 30 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social

Se deroga el Art. 26 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Me-didas fiscales, administrativas y del orden social

Se deroga la Disposición adicional sexta de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incre-mento del empleo y la mejora de su calidad



Derogados los Art. 4, Disp. Adic. 2.ª y Disp. Trans. 2.ª de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgen-tes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad

Se modifica el art. 66 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de me-didas fiscales, administrativas y del orden social

Se deroga la Disposición adicional quincuagésima octava de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Pre-supuestos Generales del Estado para el año 2006

Se deroga el art. 2 de la Ley 37/2006, de 7 de diciembre, relativa a la in-clusión en el Régimen General de la Seguridad Social y a la extensión de la protección por desempleo a determi-nados cargos públicos y sindicales

Se derogan las disposiciones adicio-nales 5.ª, 9.ª, 14.ª y 27.ª de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medi-das en materia de Seguridad Social

Se deroga la Disposición adicional de-cimoquinta de la Ley 27/2009, de 30 de diciembre, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del em-pleo y la protección de las personas desempleadas

Se deroga la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajado-res autónomos

Se modifican varias disposiciones de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y moder-nización del sistema de Seguridad Social

Se derogan el capítulo I y las Disp. Adic. 1.ª a 3.ª de la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalori-zación del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social

Se deroga el art. 20 del Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la in-versión y la creación de empleo



Se deroga el art. 5 del Real Decreto-ley 5/2011, de 29 de abril, de medidas para la regularización y control del empleo sumergido y fomento de la rehabilitación de viviendas

Se deroga la Disposición adicional octava del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garan-tizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad

Se deroga la Disposición adicio-nal segunda del Real Decreto-ley 29/2012, de 28 de diciembre, de me-jora de gestión y protección social en el Sistema Especial para Empleados de Hogar y otras medidas de carác-ter económico y social

Se derogan el Capítulo I y la Disp. Adic. 1.ª del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para fa-vorecer la continuidad de la vida labo-ral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo

Se deroga la disposición adicional se-gunda del Real Decreto-ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favo-recer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores

EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE


1 enero 2016 Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Pre-supuestos Generales del Estado para el año 2016

Se modifica el apartado dieciocho del art. 5 de la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras

EN MATERIA MERCANTIL


1 enero 2016 Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordena-ción, supervisión y solvencia de las enti-dades aseguradoras y reaseguradoras

Entra en vigor el nuevo texto normativo con las excepciones estipuladas en la DT 13ª y DA 16ª, el 16-7-2015; las DT 4ª y 10ª el 1-9-2015; DF 9ª el 1-7 2016.

Se modifica el art. 8.3, 11, 22, se in-troduce la sección 5 del título III y se derogan arts. 33, 75 y 107.2 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contra-to de Seguro



Arts. 233.5 y D.A. 2.ª.2.h) Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal

Se modifican varios artículos de la Ley 26/2006, de 17 de julio, de me-diación de seguros y reaseguros privados

Ley 4/2014, de 1 de abril , Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación

Se deroga el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados

Se modifican varios artículos del Real Decreto Legislativo 7/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Legal del Consorcio de Compensación de Seguros

Se mantiene la vigencia del Real De-creto 2486/1998, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados hasta que se dicten normas de desarrollo

Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas

Se modifican los arts. 34.1, 38 bis.1,3,4 y 5, 39.4 y 43 del Código de Comercio

Se modifica el art. 257.3, 260 y 261 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refun-dido de la Ley de Sociedades de Capital


Se modifica el art. 197.1.j) del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante

EN MATERIA PROCESAL


1 enero 2016 Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de re-forma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación

Art. 517.2.8.º de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil



Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de En-juiciamiento Civil

Entran en vigor todas las previsiones relativas a la obligatoriedad de todos los profesionales de la justicia y órga-nos y oficinas judiciales y fiscales de emplear los sistemas telemáticos existentes en la Administración de Justicia

EN MATERIA TRÁFICO


1 enero 2016 Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de re-forma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación

Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo

Se modifican varios preceptos del Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor

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