FOCALIZACIÓNLOS POBRES DE LAS

ZONAS RURALES

POLÍTICA

Dar a los pobres de las zonas rurales la oportunidad de salir de la pobreza

FOCALIZACIÓNLOS POBRES DE LAS

ZONAS RURALES

POLÍTICA

Dar a los pobres de las zonas rurales la oportunidad de salir de la pobreza

Resumen operativo iv

INTRODUCCIÓN 1La complejidad de la pobreza 2El contexto evolutivo del desarrollo 2El FIDA en el contexto evolutivo del desarrollo 3

GRUPO-OBJETIVO DEL FIDA Y CRITERIOS DE FOCALIZACIÓN 5Premisas generales 6Grupo-objetivo del FIDA 6Focalización del apoyo del FIDA: un enfoque integrador 8

PRINCIPIOS RECTORES PARA IDENTIFICAR LOS GRUPOS-OBJETIVO 11Y LLEGAR HASTA ELLOS

MÉTODOS Y MEDIDAS PARA LLEGAR HASTA LOS GRUPOS-OBJETIVO 15El marco de diagnóstico 16Desarrollo y aplicación de una estrategia de focalización 16

LA FOCALIZACIÓN EN EL MARCO DE LOS INSTRUMENTOS OPERACIONALES DEL FIDA 21Instrumentos operacionales 22Supervisión, apoyo a la ejecución y seguimiento 24Consecuencias financieras 25

ANEXOLa experencia del FIDA en materia de focalización y las enseñanzas extraídas 27

ÍNDICE

ii

iii

En los últimos decenios la ayuda al desarrollo haexperimentado una gran transformación. Laasunción de liderazgo por los países y suapropiación de los proyectos, los esfuerzoscolectivos para lograr los objetivos de desarrollodel Milenio (ODM), la aparición de nuevasestrategias nacionales contra la pobreza y elprograma de coordinación y armonizaciónpueden convertirse en factores que contribuyande manera importante a acelerar la reducción dela pobreza rural. Lo importante es que se tenganen cuenta las limitaciones y las oportunidadesconcretas y específicas de los propios pobres. Eneste contexto de desarrollo, el FIDA debedefinirse claramente enunciando la orientación yventaja comparativa que caracterizan a suplanteamiento de focalización. La presentepolítica de focalización va en esa dirección.

El objetivo de esta política consiste en: a) definirclaramente el grupo-objetivo del Fondo y dar unadefinición conceptual compartida de lafocalización; b) esbozar los principios generalesen que se inspirará el FIDA para identificar elgrupo-objetivo y llegar al mismo, y los métodos einstrumentos de que se servirá para este fin, y c)dar una idea general del modo en que seabordará la focalización en el contexto de losinstrumentos operacionales del Fondo. Estapolítica prevé también el marco para laelaboración ulterior de directrices operacionales.

El “grupo-objetivo” del FIDA, tal como se defineen su mandato, es la población rural de lospaíses en desarrollo que vive en condiciones depobreza y de inseguridad alimentaria. Dentro deeste amplio grupo, el Fondo se esfuerzaactivamente en llegar a los sectores de la

población que viven en condiciones de pobrezaextrema (tal como se define ésta en el ODM 1) y que pueden beneficiarse de la facilitación del acceso a los activos y el aumento de lasoportunidades para dedicarse a la producciónagrícola y llevar a cabo actividades generadorasde ingresos. Las personas con las que trabaja elFIDA no pueden definirse a priori por el lugar enel que viven o la ocupación a la que se dedican o por niveles de ingresos determinados.

El FIDA, en cualquier contexto y en colaboracióncon sus asociados, identificará los gruposobjetivo mediante un análisis de la pobreza y losmedios de vida, con una perspectiva de género,en el que se utilizarán los datos disponibles, secolmarán lagunas cuando sea necesario y setendrán siempre en cuenta las opiniones de lasmujeres y los hombres pobres, enunciadas porellos directamente o a través de susorganizaciones. Como principios rectores entodas las situaciones operacionales, el FIDA: seconcentrará en la población rural que viva encondiciones de pobreza y de inseguridadalimentaria y que pueda aprovechar lasoportunidades que se les ofrecen; ampliará elnúmero de los beneficiarios para incluir aquienes disponen de menos activos yoportunidades (en particular los gruposmarginados, como los pueblos indígenas y lasminorías); prestará atención especial a lasmujeres en todos los grupos-objetivo, porrazones de equidad, eficacia e impacto;reconocerá que la riqueza o la pobreza relativaspueden cambiar rápidamente; determinaráquiénes son sus asociados más afines a todoslos niveles, y colaborará con ellos; pondrá aprueba métodos apropiados para llegar hasta los

Resumen operativo

iv

grupos de difícil acceso y compartirá losconocimientos adquiridos a este respecto, yestablecerá asociaciones innovadoras ycomplementarias con agentes que puedan llegarhasta grupos-objetivo a los que el FIDA no tengaacceso con los instrumentos de que dispone.

En los casos en que haya que incluir a grupos enmejor situación económica —debido ainterdependencias económicas y de mercado,para evitar conflictos o hacerlos participar comodirigentes o innovadores—, habrá que indicar losmotivos de ello y vigilar con atención los riesgosde un excesivo acaparamiento de beneficios.

En cada actividad de desarrollo en la queparticipe el FIDA se establecerá un marco dediagnóstico a fin de orientar el diseño y laejecución de la estrategia de focalización másapropiada y garantizar que las actividades seanpertinentes para los grupos-objetivoseleccionados. Este marco incluirá, entre otras,las medidas siguientes: un análisis de la pobrezarural y los medios de vida de la población ruralpobre, que determine los factores queobstaculizan y propician la reducción de lapobreza; un examen del entorno institucional yde políticas, especialmente en la medida en queinfluya en esos factores y en los grupos-objetivoprevistos; un inventario de las actividades y lascontribuciones de otros asociados en eldesarrollo, y la identificación de los apropiadosmecanismos institucionales propiciatorios y lasmedidas de focalización que permitirían superaresos obstáculos.

En todas las operaciones que formen parte desus programas en los países, el FIDA se basaráen el marco de diagnóstico para el diseño y laaplicación de una estrategia de focalización quesea realista, pueda supervisarse y se hayaelaborado en consulta con los asociados. Laestrategia se adaptará a cada contexto y seráflexible, pero el objetivo principal seguirá siendoel de beneficiar a los grupos-objetivoidentificados. La estrategia de focalizacióncomprenderá todas las medidas y los métodossiguientes, o algunos de ellos, según cuál sea lasituación: focalización geográfica, medidaspropiciatorias, medidas de empoderamiento ycreación de capacidad, medidas deautofocalización y focalización directa.

El FIDA se asegurará de que la focalización en elmarco de los instrumentos operacionales de susprogramas en los países sea eficaz, y se ocuparáde verificarlo. Entre esos instrumentos figuran:el sistema de asignación de recursos basado enlos resultados; las estrategias regionales; losprogramas sobre oportunidades estratégicasnacionales (COSOP); la creación de institucionesy relaciones de asociación; los programassectoriales, los proyectos en zonasdeterminadas; el diálogo sobre políticas yelaboración de éstas; la innovación y gestión delos conocimientos, y las investigaciones en favorde los pobres.

Como principio de política, el FIDA, junto con elgobierno y otros asociados, velará por que serealice un seguimiento periódico de losproductos, los resultados y el impacto inicial a finde que beneficien a los grupos objetivoidentificados y respondan siempre a susnecesidades, y de impedir que los beneficios sedesvíen. La eficacia de la focalización secalibrará en todos los ejercicios de evaluación,incluidos las revisiones y evaluaciones a mitad deperíodo. Se informará periódicamente de losresultados de los ejercicios de supervisión yejecución, también en el marco del sistema degestión de los resultados y el impacto (RIMS) ylos informes anuales sobre los resultados de losprogramas. Los COSOP, el nuevo enfoque de losprogramas en los países y el mandato de losequipos de gestión de los programas en lospaíses se basarán en este principio de política.

El presente documento de políticas es elresultado de un proceso de reflexión yelaboración amplio y reiterado en el que haparticipado una gran representación del FIDA. Elproceso dio comienzo con un foro de políticasacerca de la focalización celebrado en mayo de2005, al que siguió la labor de un grupointerdepartamental de consulta en materia depolíticas, integrado por representantes de lasdivisiones de Políticas y Asesoramiento Técnicoy, para terminar, un examen de gestión delComité de Estrategia Operacional y Orientaciónen Materia de Políticas. En junio de 2006, eldocumento se examinó en un seminario oficiosode la Junta Ejecutiva a fin de que los DirectoresEjecutivos tuvieran ocasión de incorporar susopiniones al documento.

v

vi

INTRODUCCIÓN

1

1

El cometido del FIDA consiste en reducir lapobreza rural y aumentar la producción dealimentos y la seguridad alimentaria en lospaíses en desarrollo. El Fondo se hacomprometido a prestar un apoyo apropiado ydirigido a aumentar el potencial productivo de lospobres, de manera que puedan ayudarse a símismos a superar la pobreza. La función delFIDA se diferencia de la de otras organizacionespor su focalización exclusiva en los pobres de laszonas rurales y sus medios de vida basados engran medida en la agricultura. Los esfuerzosespeciales de focalización del Fondo se basan enel reconocimiento de que el crecimientomacroeconómico o sectorial nunca serásuficiente para reducir la pobreza o aumentar laseguridad alimentaria en el medio rural, aunqueel crecimiento es necesario.

La complejidad de la pobreza

La pobreza no consiste únicamente en disponerde pocos ingresos. Comporta vulnerabilidad,exclusión e impotencia. Supone el deterioro de lacapacidad de las personas para liberarse delmiedo y el hambre y hacer oír su voz. Parareducir la pobreza es preciso dar a las mujeres ylos hombres pobres la oportunidad detransformar sus vidas y sus medios desubsistencia, y respaldar a los gobiernos y a lasociedad civil a fin de que creen y mantengan lascondiciones necesarias para ello.1

La globalización da lugar a retos nuevos yurgentes para los pobres. Se están creandooportunidades para algunos sectores de lapoblación, pero también aumentan lavulnerabilidad y los riesgos de exclusión paraotros. Por ejemplo, la liberalización del comerciopuede aportar beneficios a algunos agricultorespero perjudicar a muchos otros. Los esfuerzosrealizados para alcanzar las metas de reducciónde la pobreza, incluidas las fijadas en losobjetivos de desarrollo del Milenio (ODM), nodeben hacer olvidar la persistencia e incluso elaumento de la pobreza y la desigualdad entre

unos países y otros y dentro de ellos,independientemente de la tasa de crecimientoeconómico nacional e internacional.

Dada esta situación, es imprescindible tener encuenta la complejidad, la diversidad y la dinámicade la pobreza rural y los numerosos factores queinfluyen en la capacidad de las personas paraperseguir sus propios objetivos o participar enuna acción colectiva. Esos factores pueden hacerreferencia a desigualdades materiales o arelaciones desiguales que limitan las opciones yla libertad de elección. Es fundamental conocerbien la distribución de los activos y lascapacidades entre los hombres y las mujerespobres, los procesos de cambio que los afectan,los mecanismos de exclusión y discriminaciónque los penalizan y la relación de todos esosprocesos con la pobreza para poder elaborar y aplicar estrategias eficaces de reducción de la pobreza.

El contexto evolutivo del desarrollo

La asistencia al desarrollo ha experimentado unproceso de transformación en el último decenio.Ha habido un consenso sin precedentes respectode los objetivos de desarrollo y se ha llegado aun compromiso para perseguirlos con mayorefectividad. Varios factores han determinado esatransformación, pero el principal de ellos es elcompromiso de los gobiernos de todo el mundode esforzarse en conseguir los ODM. Además, elprograma de armonización, alineación yresultados que se instaba a adoptar en laDeclaración de París sobre la Eficacia de laAyuda al Desarrollo, de 2005, está modificando laforma en que trabaja la comunidad internacionalde desarrollo, concentrando sus esfuerzos enaumentar la capacidad de los países para lograruna reducción duradera de la pobreza y undesarrollo sostenible, así como su identificacióncon esos objetivos.

Para alcanzar el ODM de reducir a la mitad elporcentaje de personas que padecen hambre y

2

1 Marco Estratégico delFIDA (2002-2006), pág. 4.

viven en condiciones de pobreza extrema para elaño 2015 se requieren más recursos y nuevosinstrumentos de ayuda. Sin embargo, esto no es suficiente. Es esencial focalizar mejor losrecursos, las políticas y las actividades. Esto esaplicable, en particular, a las tres cuartas partesde la población rural que viven en condiciones de pobreza extrema y de inseguridad alimentariay cuya subsistencia, en la mayoría de los casos,está relacionada con la agricultura y depende de ella, principalmente los pequeñosagricultores, los campesinos sin tierra y lospequeños empresarios.

Lamentablemente, la asistencia oficial para eldesarrollo agrícola sigue siendo reducida.2 Porotra parte, las estrategias nacionales dereducción de la pobreza, que actualmenteofrecen un marco común a todos los asociadosen el desarrollo, no tienen debidamente encuenta la función que desempeña el desarrolloagrícola y rural, y aún menos la función de laagricultura en pequeñas explotaciones y laseconomías de los pobres del medio rural. Estascuestiones tampoco se tienen muy presentes enlos esfuerzos que realizan los gobiernos y losdonantes para mejorar la eficacia en términos de desarrollo y los mecanismos de armonizaciónde la asistencia.

El FIDA en el contexto evolutivodel desarrollo

La asunción de liderazgo por los países y suapropiación de los proyectos, los esfuerzoscolectivos para lograr los ODM, la aparición denuevas estrategias nacionales contra la pobrezay el programa de coordinación y armonizaciónpueden convertirse en factores que contribuyande manera importante a acelerar la reducción de la pobreza rural. Lo importante es que setengan en cuenta las limitaciones y lasoportunidades concretas y específicas de lospropios pobres. El reto consiste también enpromover enérgicamente estrategias focalizadasde reducción de la pobreza rural en el contextode los procesos normativos, presupuestarios y

programáticos nacionales para mejorar losmedios de vida de los pobres del medio rural yque éstos, a su vez, puedan aportar una mayorcontribución a la reducción general de lapobreza. El FIDA debe ofrecer respuestas queestén a la altura de este desafío.

El Fondo actúa en el marco de las políticasnacionales y en apoyo de ellas y por intermediode las estructuras nacionales del gobierno, la sociedad civil y el sector privado. La cuestiónno es sólo cómo puede influir el FIDA en lafijación de las metas de política nacionales, sino también cómo puede contribuir a aumentarla capacidad de los países y establecerasociaciones de múltiples interesados quesustenten una focalización efectiva de losprocesos nacionales de desarrollo, en particulary ante todo los documentos de estrategia delucha contra la pobreza.

El FIDA se esforzará cada vez más en aumentarla eficacia y el impacto directo de susactividades, perfeccionando la focalización de sus recursos y programas en los países.Además, utilizará de forma más rigurosa ysistemática los conocimientos y la informaciónobtenidos de sus operaciones para ayudar a losgobiernos a delinear las políticas, inversiones e instrumentos nacionales, no sólo para reportar beneficios sino también para crear un entorno más propicio en el que los pobrespuedan elaborar sus propias respuestas a la pobreza mediante el empoderamientoinstitucional y económico. La presente políticade focalización es un paso en esa dirección, e irá seguida de unas directrices operacionales.

Más concretamente, el objetivo de esta políticaconsiste en: a) definir claramente el grupoobjetivo del Fondo y dar una definiciónconceptual compartida de la focalización; b) esbozar los principios generales en que seinspirará el FIDA para identificar el grupo-objetivo y llegar al mismo, y los métodos einstrumentos de que se servirá para este fin, y c) dar una idea general del modo en que seabordará la focalización en el contexto de losinstrumentos operacionales del Fondo. Estapolítica prevé también el marco para laelaboración ulterior de directrices operacionales.

1

3

2 En el comunicado final dela Cumbre Mundial 2005 sereconoció expresamente lanecesidad imperiosa decorregir esta situación:“Reafirmamos que laseguridad alimentaria y eldesarrollo rural y agrícolahan de enfocarse adecuaday urgentemente […].Juzgamos necesariointensificar la inversiónproductiva en el desarrolloagrícola y rural paragarantizar la seguridadalimentaria”.

4

2

5

GRUPO-OBJETIVO DEL FIDA Y CRITERIOS DE FOCALIZACIÓN

El mundo de la población rural pobre

Los pobres del medio rural no constituyen un grupo único y uniforme en ninguna parte del mundo. Por lo general,son productores independientes y asalariados cuyos medios de vida dependen principalmente de la agricultura y delas actividades relacionadas con ella. “Se trata de pequeños campesinos […], pastores, pequeños empresarios,pescadores y jornaleros sin tierras. Son miembros de grupos indígenas, minorías étnicas o castas registradas. Sonlos que menos tierra y agua poseen y los que menor control tienen sobre los bienes que poseen. Por lo general,tienen escaso acceso a las instituciones financieras ofíciales para que les faciliten capital del tipo que sea. Confrecuencia tienen un acceso muy reducido a la tecnología moderna y una escasísima preparación para la creación ygestión de formas modernas de asociación. Con frecuencia se trata de mujeres que, como tales, encuentranespeciales dificultades para acceder a recursos, servicios y oportunidades básicos para el desarrollo.

A menudo, la población rural pobre pertenece a grupos sociales excluidos, aislados y marginados, los responsablesdel desarrollo de las instituciones y los servicios modernos les han dado la espalda con excesiva frecuencia. Su vidase caracteriza por la vulnerabilidad y la inseguridad, lo que les hace difícil asumir riegos que podrían sacarlos de lapobreza.” (“Función y centro de interés del FIDA en la reducción de la pobreza rural”, junio de 2005).

Premisas generales

En el contexto del entorno general del desarrollo,el compromiso de focalización del FIDA se basaen las siguientes premisas generales:n Es preciso dedicar más recursos nacionales e

internacionales, utilizados con eficacia, yprestar más apoyo en materia de política aldesarrollo rural y agrícola, con especialatención a las pequeñas explotacionesagrícolas y a los medios de vida de laspoblaciones rurales pobres.

n Las administraciones locales y los gobiernosnacionales y sus asociados en el desarrollodeben prestar más atención a la cuestión decómo empoderar a la población rural pobre —especialmente a los grupos más desfavorecidoso excluidos— para mejorar sus medios de viday sus perspectivas de desarrollo.

n El empoderamiento de la población pobretiene una importancia decisiva para lareducción de la pobreza y el desarrollosostenibles. El empoderamiento es, en primerlugar y sobre todo, económico, y su objetivo esaumentar la producción y los ingresos.También tiene un carácter social y político, enel sentido de aumentar la capacidadorganizativa, los conocimientos y la influenciade ese sector de población.

n La identificación de los países con lasactividades de desarrollo es decisiva para

que éstas tengan un efecto positivo y seansostenibles. La medida en que los gobiernos,los donantes y los propios pobres y susorganizaciones compartan el compromiso dereducir la pobreza rural determinará en granparte el grado de su puesta en práctica.

n La eficacia de la ayuda y la armonización y la alineación de los donantes suponen un abandono gradual de los proyectosaislados en favor de programas nacionalesmás amplios en los que participen múltiples asociados.

Grupo-objetivo del FIDA

El “grupo-objetivo” del FIDA, tal como se defineen su mandato, es la población rural de lospaíses en desarrollo que vive en condiciones depobreza y de inseguridad alimentaria. Dentro deeste amplio grupo, el Fondo se esfuerzaactivamente en llegar a los sectores de lapoblación que viven en condiciones de pobrezaextrema (tal como se define ésta en el ODM 1) y que pueden beneficiarse de la facilitación delacceso a los activos y el aumento de lasoportunidades para dedicarse a la producciónagrícola y llevar a cabo actividades generadorasde ingresos.

6

7

Los grupos-objetivo del FIDA se deben definir encada país de acuerdo con un proceso en el queintervengan las partes interesadas, que se ajusteal marco y las directrices que se indican másabajo y fortalezca la ventaja comparativa delFondo. Debido a la diversidad de condiciones delos pobres, las personas con las que trabajaría elFIDA no pueden definirse a priori por el lugar enel que viven o la ocupación a la que se dedican opor niveles de ingresos determinados. El umbralde pobreza extrema que el ODM fija en 1 dólarpor día, por ejemplo, puede constituir unindicador pertinente en gran parte de África ypartes de Asia, pero es mucho menos útil en lamayor parte de América Latina, Oriente Medio,África del Norte y Europa central y oriental. Enlos países más pobres la línea de pobreza sueleestar incluso por debajo del indicador del ODM.En algunos países el FIDA orientará susactividades en favor de los sectores más pobres yvulnerables de la población rural; en otros, losmás pobres pueden quedar fuera del alcance delos instrumentos de que dispone el Fondo yconstituir un grupo al que otros organismospodrán prestar un apoyo de emergencia ohumanitario por tener una ventaja comparativa alrespecto. En algunos países pueden existirbolsones de pobreza —a menudo geográfica oétnicamente determinados— en economíasrurales en las que en gran parte se ha eliminadola pobreza; en otros, la pobreza puede estargeneralizada y ser la condición en que vive lamayoría de la población de las zonas rurales. En algunos países la población pobre seconcentra en áreas marginales, de “bajopotencial”; en otros, vive sobre todo en zonas de potencial medio a alto.

Por otra parte, amplios sectores de la poblaciónrural de los países en desarrollo están muyexpuestos a riesgos y crisis externas, porejemplo, la enfermedad de un miembro delhogar, la muerte de un asalariado o los desastresnaturales. A este respecto, el FIDA se esforzaráen prestar apoyo no sólo a las personas quepadecen pobreza crónica, sino también a las quepueden empobrecerse debido a su vulnerabilidada esos riesgos o crisis externas.

Focalización del apoyo delFIDA: un enfoque integrador

La creación de capacidad y el empoderamientoson las piedras angulares del enfoque del FIDAen materia de focalización. Se trata de propiciarla inclusión activa y con conocimiento de causade personas que a menudo son excluidas, o quese excluyen a ellas mismas, de los procesos dedesarrollo. De conformidad con el MarcoEstratégico del FIDA (2002-2006), el Fondocolabora con sus asociados a fin de crear lascondiciones propicias para que la población ruralpobre —hombres y mujeres por igual— hagavaler sus derechos, acceda a recursos, tecnologíay servicios necesarios y amplíe su influenciasobre las políticas e instituciones del sectorpúblico a fin de cambiar las “reglas del juego” en su favor.

El FIDA se esfuerza en que su funcionamiento sebase en la demanda y en procesos consultivos yparticipativos. La determinación de losproblemas con que se enfrenta la población ruralpobre y la búsqueda de soluciones concretas aellos requiere un conocimiento profundo devarias esferas y sus interacciones: las personaspobres y sus medios de vida; sus problemasconcretos relacionados con la falta de acceso arecursos y relaciones fundamentales que lespermitirían aumentar la producción, sus ingresosy su seguridad alimentaria; los procesos quegeneran su pobreza (en particular mecanismosde exclusión social o crisis externas), y el marcode política que refuerza esa situación. Eseconocimiento, y la búsqueda de respuestaseficaces y pertinentes, requieren unaparticipación integradora y con conocimiento de causa de la población rural pobre y susorganizaciones, no como objeto de diagnóstico y análisis sino como contribuyentes activos. Enotras palabras, la focalización exige escuchar a los pobres y colaborar en la búsqueda desoluciones a sus problemas.

8

A este respecto, el FIDA puede aportar laimportante contribución de abrir espacios departicipación, diálogo y negociación para que lapoblación rural pobre pueda identificar,comprender e influir en los factoresdeterminantes de su situación, y empezar a darrespuestas que estén o puedan estar a sualcance. El Fondo tratará sistemáticamente decrear estos espacios, en primer lugar y sobretodo en los programas que financia. Tambiéncolaborará con sus asociados para estructurarespacios y mecanismos regulares de consulta ydiálogo amplios con las organizaciones de lospobres del medio rural, y dotar a esasorganizaciones de la capacidad para intervenir enlos procesos democráticos en los que seformulan las políticas y se establecen lasprioridades de reducción de la pobreza y dedesarrollo, e influir en ellos.

La asociación es otra de las piedras angulares dela focalización del FIDA. Éste colaboraráestrechamente con sus asociados para llegar aun conocimiento compartido de los factorescausantes de pobreza y exclusión a los que debehacerse frente y reforzar la capacidad de lospaíses para llevar a cabo una acción dedesarrollo focalizada. Podrán ser asociados losgobiernos y organismos oficiales específicos,otros donantes, las organizaciones nogubernamentales (ONG), las organizacionesrurales y de agricultores, las organizacionescomunitarias y, especialmente con fines desostenibilidad, el sector privado. El Fondoreforzará y ampliará su colaboración con lasinstituciones y las organizaciones que hayandemostrado su firme empeño en lograr undesarrollo impulsado por la comunidad y unareducción de la pobreza basada en los medios devida y con una perspectiva de género, y procuraráaunar esfuerzos con asociados afines con mirasa crear oportunidades para que lasorganizaciones de pobres de las zonas ruralespuedan dar a conocer sus necesidades e influiren los programas y las políticas. Al elaborar susestrategias de focalización en una situacióndeterminada, el FIDA reforzará su colaboracióncon otros organismos con sede en Roma —

concretamente la Organización de las NacionesUnidas para la Agricultura y la Alimentación(FAO) y el Programa Mundial de Alimentos(PMA)— y recurrirá a los diversos instrumentosque hayan desarrollado estos organismos paramedir la vulnerabilidad, la pobreza y lainseguridad alimentaria.

A veces los gobiernos pueden tenerpreocupaciones justificadas acerca de laeficiencia y la eficacia, por lo menos a corto ymediano plazo, de la inversión en las zonas y laspersonas más desfavorecidas, mediante enfoquesparticipativos y basados en la demanda que amenudo llevan mucho tiempo. En los casos enque existan estas preocupaciones, el FIDAadoptará un enfoque gradual, aplicandoexperimentalmente estrategias de focalizacióninnovadoras y medidas focalizadas. El Fondo seservirá de las enseñanzas extraídas de estasoperaciones piloto para ilustrar los beneficios dela inversión directa en los pobres. Además, conello se demostrará cómo los planteamientosfocalizados surten un impacto sostenible y a largoplazo en la pobreza y contribuyen al crecimientoeconómico y a la estabilidad social y política. Porotra parte, el FIDA buscará esferas en las quecomplementar su labor con la de otros agentes(como los que apoyan programas de protecciónsocial) que puedan llegar hasta las clases depoblaciones pobres a las que el Fondo no tieneacceso con los instrumentos de que dispone.

Debido a que el FIDA no ejecuta programashumanitarios, de socorro o de asistencia social,para el Fondo la “focalización” no se reduce a laaplicación convencional por personal externo delos criterios que determinan quiénes deben o nobeneficiarse, sino que hace referencia a unconjunto de actividades y medidas claramentedefinidas, basadas en la demanda y mutuamenteconvenidas, que garantizan, o por lo menosaumentan considerablemente, la probabilidad deque determinados grupos de población sebeneficien de una iniciativa de desarrollo. Elobjetivo de esas actividades y medidas estambién evitar que otros grupos obtenganbeneficios desproporcionados.

9

2

10

11

3

PRINCIPIOS RECTORES PARAIDENTIFICAR LOS GRUPOS-OBJETIVO Y LLEGAR HASTA ELLOS

12

El FIDA, en cualquier contexto y en colaboracióncon sus asociados, identificará los grupos objetivomediante un análisis de la pobreza y los mediosde vida, con una perspectiva de género, en el quese utilizarán los datos disponibles, se colmaránlagunas cuando sea necesario y se tendránsiempre en cuenta las opiniones de las mujeres ylos hombres pobres y sus organizaciones. Comoprincipios rectores en todas las situacionesoperacionales, el FIDA:n Se concentrará en la población rural que viva

en condiciones de pobreza y de inseguridadalimentaria y que pueda aprovechar lasoportunidades que se les ofrecen (a veces sela denomina “población pobre productiva” o“población pobre activa”).

n Ampliará el número de los beneficiarios paraincluir a quienes disponen de menos activos yoportunidades, en particular las personas queviven en condiciones de pobreza extrema, conarreglo al criterio enunciado en el ODM 1.

n Incluirá a los grupos más marginados, comolos pueblos indígenas y las minorías, yatenderá a sus necesidades específicas.

n Tendrá en cuenta las diferencias de género yprestará atención especial a las mujeres entodos los grupos-objetivo —por razones deequidad, eficacia e impacto— prestandoespecial atención a las mujeres a cargo dehogar que suelen ser las más desfavorecidas.

n Reconocerá que la riqueza o la pobrezarelativas pueden cambiar rápidamente debidoa crisis externas, y que debe hacerse frente aesa vulnerabilidad.

n Determinará claramente, en la fase de diseñodel programa o proyecto, cuáles son losgrupos-objetivo previstos y por qué razón sehan seleccionado, y se atendrá estrictamentea estas categorías en el curso de la ejecución,el seguimiento y la evaluación (interna yexterna) de los resultados de la focalización.En algunos casos habrá que incluir a gruposen mejor situación económica debido ainterdependencias económicas y de mercado,para evitar conflictos o hacerlos participarcomo dirigentes o innovadores. En tales casoshabrá que indicar los motivos de ello y sujustificación, vigilando con atención los riesgosde un excesivo acaparamiento de beneficios.

n Determinará quiénes son sus asociados másafines en el plano local, nacional, regional einternacional, y colaborará con ellos parallegar a un conocimiento compartido de ladinámica de la pobreza rural en distintoscontextos, y de los enfoques específicos quehayan tenido éxito.

n Pondrá a prueba métodos apropiados parallegar hasta los grupos de difícil acceso y compartirá los conocimientos adquiridos a este respecto.

n Establecerá asociaciones innovadoras ycomplementarias con agentes que puedanllegar hasta grupos-objetivo a los que el FIDA no tenga acceso con los instrumentos de que dispone. (Ejemplo de ello es lacolaboración con el Fondo Belga deSupervivencia y el PMA.)

13

14

15

4

MÉTODOS Y MEDIDAS PARA LLEGARHASTA LOS GRUPOS-OBJETIVO

16

El marco de diagnóstico

El FIDA define su propio criterio de focalizaciónen cada país tratando de hallar respuesta a cuatropreguntas: ¿quiénes son las personas del mediorural en las que el Fondo debe concentrar suslimitados recursos? ¿Cuál es la dinámica concretade su pobreza y sus iniciativas de desarrollo?¿Cuáles son las medidas más pertinentes ypropiciadoras para lograr que esas iniciativasrespondan efectivamente a sus aspiraciones yposibilidades? ¿Cómo puede el FIDA contribuir aque la población pobre influya en su entorno desubsistencia y lo conforme? Las respuestas aestas preguntas dependen del contexto del país ydel programa de que se trate y han de irprecedidas siempre de consultas con losasociados, ante todo el gobierno y lasorganizaciones de pobres del medio rural. Seestablecerá un marco de diagnóstico a fin deorientar el diseño y la ejecución de la estrategiade focalización más apropiada y garantizar que lasactividades de desarrollo sean pertinentes paralos grupos-objetivo seleccionados. Este marcoincluirá, entre otras, las medidas siguientes:n Un análisis de la pobreza rural y los medios de

vida de la población rural pobre, quedetermine los factores que obstaculizan ypropician la reducción de la pobreza, o sea, losprocesos de exclusión, la vulnerabilidad o eldesempoderamiento (económico,sociocultural, jurídico, político).

n Un examen del entorno institucional y depolíticas, especialmente en la medida en queinfluya en esos factores y en los grupos-objetivo previstos.

n Un inventario de las actividades y lascontribuciones de otros asociados en eldesarrollo, como el gobierno, la sociedad civily los donantes.

n La identificación de los apropiadosmecanismos institucionales propiciatorios ylas medidas de focalización que permitiríansuperar esos obstáculos, indicando el vínculocon los posibles grupos-objetivo.

n La atribución de mayor importancia a lasactividades agrícolas y no agrícolas conexasde la población rural pobre (pequeñasexplotaciones agrícolas y empleo rural) en lasestrategias nacionales de desarrollo.

Desarrollo y aplicación de una estrategia de focalización

En todas las operaciones que formen parte desus programas en los países, el FIDA se basaráen el marco de diagnóstico para el diseño y laaplicación de una estrategia de focalización,elaborada en consulta con los asociados, que searealista y pueda supervisarse. La estrategia seadaptará a cada contexto y será flexible,manteniendo al mismo tiempo el objetivo deayudar a los grupos-objetivo identificados amejorar sus medios de vida. Estará claramentearticulada, de manera que las funciones y lasresponsabilidades de focalización estén biendefinidas, y se basará en los sistemas yprocedimientos existentes, incluidos los deseguimiento, dotándolos de valor agregado. Losinstrumentos de seguimiento de la eficacia de lafocalización formarán parte integrante de laestrategia. La pobreza es dinámica: la gentepuede caer en la pobreza o salir de ella, y los queestán en situación particularmente desfavorableson con frecuencia menos visibles y los análisisiniciales pueden pasarlos por alto. Porconsiguiente, las evaluaciones de la pobreza seirán repitiendo a lo largo de los proyectos oprogramas para que puedan efectuarse losnecesarios ajustes en la focalización. Laestrategia incluirá o promoverá regularmentesistemas de información pública ycomunicaciones para llegar hasta quienes tienenmenor acceso a la información.

17

La estrategia de focalización comprenderá todaslas medidas y los métodos siguientes, o algunosde ellos. Según cuál sea la situación, algunosserán más importantes que otros.3 En el anexo alpresente documento figura una recapitulación dela experiencia del FIDA al respecto.

Focalización geográfica. En los programas queno son de ámbito nacional, la concentración enzonas geográficas donde hay grandes núcleos depobres o en las que se registran altas tasas depobreza es un instrumento eficaz de focalización.El FIDA utiliza en estos casos las líneas depobreza y los datos sobre la inseguridadalimentaria y la malnutrición nacionales —incluidos datos procedentes de la FAO y el PMA—, junto con otros datos sobre el desarrollohumano, para identificar las zonasdesfavorecidas. Dado que, por lo general, esosdatos no están disponibles por debajo de un nivelrelativamente alto de agregación (por ejemplo,por debajo del nivel de distrito), el Fondodetermina criterios adicionales, en colaboracióncon los interesados locales, para identificar a las comunidades de esas zonas y obtener suparticipación. Podrá incluirse a las comunidadesmenos pobres si se necesitan sus vinculacioneseconómicas y comerciales con las comunidadesmás pobres para lograr un mayor impacto en lareducción de la pobreza. El Fondo utilizarátambién los datos disponibles de la cartografíade la pobreza, la inseguridad alimentaria y lavulnerabilidad, procedentes de la FAO y el PMA.Durante el proceso de aplicación será necesariotomar decisiones sobre dónde concentrar las actividades en la zona de un proyecto. Espreciso aplicar criterios objetivos para evitar que el proceso sea arbitrario o esté condicionado políticamente.

Medidas propiciatorias. Son medidas destinadasa instaurar y mantener un entorno operacional yde políticas favorable a la focalización en lapobreza, por ejemplo un diálogo integrador sobrepolíticas, una labor de concienciación y elfomento de la capacidad. Las estrategias defocalización que se adoptan en las operacionesrespaldadas por el FIDA tienen un alcancenacional y son asumidas por los países, y como

tales han de contar con el pleno apoyo de lospaíses prestatarios. La condición sine qua nonpara llegar hasta los pobres y que éstos puedanbeneficiarse es que las partes interesadastengan una visión común y se adhieran a losobjetivos y enfoques establecidos de reducción dela pobreza. Las partes interesadas son, antetodo, los gobiernos y determinados organismosgubernamentales, y después otros donantes, lasinstituciones cooperantes, las ONG, lasorganizaciones de pobres rurales y deagricultores, las organizaciones comunitarias y elsector privado. Esforzarse en lograr esta visión ycompromiso comunes de las partes esfundamental para la tarea de armonización yalineación del FIDA, cuyo objetivo es cambiar elmodo en que las políticas y las institucionesprestan apoyo a los pobres.

Medidas de empoderamiento y creación decapacidad. Se adoptarán medidas concretas decreación de capacidad y fomento de la confianzapara propiciar y alentar la participación másactiva posible de las personas quetradicionalmente han tenido menos voz y voto enla planificación y la adopción de decisiones. Esasmedidas sirven para comprobar la capacidad dela “élite” para ejercer un control sobre losrecursos. En el plano nacional, es necesariopromover interacciones entre los pobres, por unaparte, y los responsables de la adopción dedecisiones y los proveedores de servicios, por laotra, con miras a la transformación institucionalen favor de los pobres. El FIDA colaborará con

4

3 Los métodos defocalización descritos seinspiran en las enseñanzasextraídas de la largaexperiencia del FIDA enproyectos sobre el terreno, yen su experiencia másreciente con programassectoriales y documentos deestrategia de lucha contra lapobreza. Asimismo se haaprovechado la acreditadaexperiencia del Fondo enmateria de incorporación delas cuestiones de género yel reciente estudioemprendido como parte dela Iniciativa del FIDA para laintegración deinnovaciones, titulado“Enfoques innovadores parala focalización de losbeneficiarios en proyectosbasados en la demanda”.Por último, el debate sobrelos métodos de focalización,en los estudios sobre eldesarrollo, y la experienciapertinente de otrasinstituciones financierasinternacionales y de losprincipales donantesbilaterales, también hansido de utilidad.

18

19

los asociados más afines para ofrecer a lasorganizaciones de pobres rurales la oportunidadde dar a conocer sus necesidades e influir en losprogramas y políticas. Es necesario llevar a caboactividades de información y comunicaciónapropiadas para limar aristas y facilitar laparticipación de los pobres. También hay queprestar atención a los procedimientos de accesoa los servicios y los recursos, las modalidades deadopción de decisiones y las exigencias relativasa la contribución de los beneficiarios que puedenexcluir a determinadas categorías de pobres.

Medidas de autofocalización. El éxito dependerásobre todo de que las actividades de desarrollose hayan concebido en colaboración con lospropios pobres, teniendo en cuenta susnecesidades y sus dificultades de subsistencia, yde que sean consideradas por ellos pertinentes yabordables. La autofocalización se lograprestando servicios que respondanconcretamente a las prioridades, los activos y lacapacidad de trabajo del grupo-objetivo de quese trate, y que tengan menos interés para losgrupos más acomodados.

Focalización directa. Cuando han de prestarseservicios a determinadas personas u hogares esnecesario aplicar criterios de selección. Laexperiencia del FIDA y de otras institucionesdemuestra que, en estos casos, losprocedimientos de focalización de basecomunitaria son los mejores, puesto que es lacomunidad la que determina y aplica los criteriosde selección. La comprobación de los medios devida mediante encuestas (por ejemplo, delingreso o del consumo, o bien de la propiedad deactivos) puede ser costosa y a menudo planteanumerosos problemas metodológicos. Lasdefiniciones y los criterios locales referentes a lapobreza pueden ser más adecuados y captar conmás precisión las dimensiones de la pobreza y lavulnerabilidad no relacionadas con los ingresos.Por lo general, el grado de aceptación social delmétodo empleado deberá determinarse caso porcaso. Debe procurarse evitar los riesgos deconflicto y división en la comunidad, así como la estigmatización.

4

20

21

5

LA FOCALIZACIÓN EN EL MARCO DE LOS INSTRUMENTOSOPERACIONALES DEL FIDA

22

El FIDA se asegurará de que la focalización en elmarco de los instrumentos operacionales de susprogramas en los países sea eficaz, y se ocuparáde verificarlo. También examinará los costos quecomportan la concepción y puesta en práctica deuna focalización eficaz.

Instrumentos operacionales

Sistema de asignación de recursos basado enlos resultados (PBAS). El PBAS actual yacontiene un cierto número de indicadorescentrados en la capacidad de la población ruralpobre de acceder a los activos, los mercados ylos servicios. A condición de que se disponga dedatos fiables y comparables, las repeticionesfuturas del sistema podrían dar mayor realce a ladimensión de la pobreza en sus fórmulas paraevaluar las necesidades y los resultadosinstitucionales, sectoriales y de los proyectos.Esto a su vez podría dar lugar a un aumento dela capacidad para proceder a una focalizaciónmás eficaz.

Estrategias regionales. Las estrategiasregionales del FIDA seguirán poniendo de relievelas características singulares y los principalesfactores de la pobreza rural en una región,indicando quiénes son los pobres, dónde viven,los obstáculos concretos con que se enfrentanpara salir de la pobreza y la medida en que esosfactores varían de un lugar a otro. Seincorporarán las enseñanzas extraídas por elFIDA de sus actividades de apoyo a la poblaciónrural pobre y las principales oportunidades queexisten de reducir la pobreza rural. También sedeterminarán las principales esferas de actividad

y de asociación, incluida la identificación delprincipal o los principales grupos-objetivo y lasestrategias regionales de focalización. Estasestrategias ofrecerán una orientación generalpara la adopción de criterios adaptados a losdistintos países.

Programas sobre oportunidades estratégicasnacionales (COSOP). Sobre la base de un procesode diálogo y negociación con los gobiernos, otrosdonantes y la sociedad civil, en particular lasorganizaciones de la población rural, los COSOPdel FIDA analizarán la situación de la pobrezatanto a nivel nacional como en las zonas rurales;examinarán las políticas y la capacidadinstitucional del gobierno para reducir lapobreza; sugerirán dónde llevar a cabo lasactividades del Fondo; e identificarán, por unaparte, los grupos concretos de pobres del mediorural en los que concentrar los esfuerzos y, porla otra, las asociaciones fundamentales de ayudaa los pobres, y describirán los métodos defocalización que se vayan a aplicar. Una de laspartes esenciales de cada COSOP versaráprecisamente sobre la identificación del grupoobjetivo, las cuestiones prioritarias y las posiblesrespuestas a los problemas de desarrollo.

Creación de instituciones y relaciones deasociación. La focalización supone la selecciónde asociados institucionales que se dediquen a lapoblación rural pobre y posean la capacidad deescucharla y ayudarla a superar los obstáculoscon que se enfrenta. La focalización suponetambién la creación de capacidad para prestarservicios (por ejemplo, instituciones de serviciosfinancieros) que satisfagan las necesidades delos grupos-objetivo. Las instituciones másimportantes son las organizaciones de carácterasociativo de los propios pobres. El FIDAidentificará y tratará de cambiar los procesos oprácticas institucionales que excluyan de maneraefectiva a los pobres del medio rural (porejemplo, requisitos en materia de garantías,documentación jurídica excesiva, discriminacióncontra la mujer y procedimientos complicados).

Programas sectoriales. De conformidad con supolítica, el FIDA velará por que sus programassectoriales beneficien a la población rural pobre,poniendo de relieve los problemas con que se

23

enfrenta ese grupo de población y promoviendola introducción de reformas para resolverlos.Establecerá asociaciones con las organizacionesde productores a fin de aumentar su capacidadpara analizar y articular sus principalesexigencias de cambios sectoriales, influir en lasdecisiones y participar en el seguimiento de losresultados. También tratará de reforzar sucapacidad para ejercer un control sobre losproveedores de servicios.

Proyectos en zonas determinadas. En estosproyectos se llevará a cabo una focalizacióngeográfica para seleccionar primero a lascomunidades o grupos de comunidades. Esto iráseguido frecuentemente de una focalizaciónsocial o comunitaria que permita formular unaestrategia amplia de focalización y establecer unmecanismo para vigilar los resultados de ésta.

Diálogo sobre políticas y elaboración de éstas.El FIDA tratará de aprovechar de manera mássistemática y coordinada la experiencia y lasenseñanzas extraídas de sus proyectos yprogramas para promover la inclusión de lapobreza rural y el fomento de las pequeñasexplotaciones agrícolas en el programa dedesarrollo internacional y en las prioridadesnacionales de desarrollo, y favorecer procesos depolítica que atiendan a las necesidades de lapoblación rural pobre. Además, se basará eninformación derivada de sus actividades paraasegurarse de que las políticas en favor de lospobres comporten la introducción de los cambiosnecesarios en programas institucionales y dedesarrollo, y para ofrecer a los pobres y susorganizaciones la oportunidad de hacerse oír y de influir en las políticas. Más importante aúnes que el FIDA apoyará activamente laparticipación directa de los pobres y susorganizaciones en la formulación y aplicación depolíticas y estrategias nacionales que tengan unimpacto en sus medios de vida. La participaciónsistemática de los pequeños agricultores y lasorganizaciones de habitantes de las zonasrurales en el diseño, gestión, seguimiento,supervisión y evaluación de las operacionesrespaldadas por el FIDA se considerará unposible pilar básico de una participación másamplia de aquéllos en los procesos nacionales deadopción de decisiones.

Innovación y gestión de los conocimientos. Paraque el desarrollo contribuya más eficazmente a lareducción de la pobreza rural se requiereninnovaciones que se adapten a las condicionesnacionales y locales de un país. El FIDA tratará dehallar nuevas soluciones a los retos nuevos yantiguos con que se enfrentan los pobres de laszonas rurales y promoverá soluciones de eficaciacomprobada, especialmente las innovaciones de lospropios pobres. Todos los proyectos y programastratarán de innovar y contendrán mecanismos deaprendizaje para que las enseñanzas extraídaspuedan incorporarse en los procesos programáticosy de política nacionales, con la reserva de que lasexperiencias positivas que hayan de repetirse enmayor escala deberán adaptarse a las prioridades ylas capacidades nacionales.

Investigaciones en favor de los pobres. En elmarco de investigaciones financiadas condonaciones, y de acuerdo con su política definanciación mediante donaciones, el FIDAseguirá promoviendo investigaciones basadas enla demanda que tengan en cuenta lasnecesidades de los pobres y las cuestiones degénero, que se lleven a cabo en colaboración conlos pequeños agricultores pobres y que,idealmente, aprovechen sus conocimientostradicionales y su capacidad de innovación. Lasinvestigaciones se concentrarán en lo siguiente:la selección de cultivos, productos básicos osistemas agrícolas que respondan a lasnecesidades de subsistencia de la población ruralpobre; la promoción de sinergias entre losconocimientos científicos y los locales, haciendohincapié en las innovaciones de los pobres delmedio rural y el desarrollo de tecnologías osistemas de cultivo socialmente aceptables, y lapromoción del intercambio de conocimientosentre las instituciones y los agricultores, y entreestos últimos.

5

24

Se informará periódicamente de los resultadosde los ejercicios de supervisión y ejecución, y porsupuesto también en el marco del sistema degestión de los resultados y el impacto y losinformes anuales sobre los resultados de losprogramas. Los COSOP, el nuevo enfoque de losprogramas en los países y el mandato de losequipos de gestión de los programas en lospaíses se basarán en este principio de política.También se incorporará en la revisión de lapolítica de supervisión del FIDA. En la medida de lo posible, los proyectos y programas en curso se adaptarán para incorporar la política de focalización. Los procesos de mejora ygarantía de la calidad orientarán y evaluarán la alineación de las operaciones con esta política de focalización.

Cuando se identifican los problemas, enparticular una desviación excesiva de beneficios,la captación de éstos por los estratos no pobreso la incapacidad de hacerlos llegar al grupo-objetivo, el FIDA, en colaboración con el gobiernoy otros asociados, adoptará oportunamentemedidas correctivas, o bien renegociará lascondiciones de colaboración con sus asociados.Si esto no se logra en un plazo razonable, elFondo deberá suspender o cerrar la operación deque se trate, eventualidad ésta que deberácomunicarse al gobierno prestatario en la fase dediseño de cada proyecto o programa.

Además, con la asistencia del nuevo enfoque delos programas en los países, y con laparticipación de los equipos en los países, elFIDA aumentará su capacidad para examinar conel gobierno la focalización de las políticas y lasactividades de desarrollo en el plano nacional.Esto también podría llevarse a cabo en el marcode las consultas sobre el PBAS.

Supervisión, apoyo a laejecución y seguimiento

Toda estrategia de focalización necesita unseguimiento regular y continuo. Incluso cuandola focalización en la etapa de diseño tiene encuenta tanto las condiciones económicas,socioculturales y políticas reinantes como lasdificultades y oportunidades de la población ruralpobre, es esencial estar vigilante durante todo elproceso de ejecución para asegurarse de que haycapacidad de focalización, y empeño en ella, yque se hace todo lo posible por evitar que seaprovechen de los recursos, servicios ybeneficios personas no pertenecientes al grupo-objetivo, en detrimento de éste. La vigilanciatambién es fundamental para que la focalizaciónse adapte a los cambios constantes y dinámicosdel panorama de la pobreza rural y el desarrollode cualquier programa en el país y tenga encuenta las innovaciones que se deriven de lasoperaciones del FIDA o de otros agentes públicosy privados.

El apoyo a la supervisión y la ejecución permitiráevaluar expresamente la idoneidad de laestrategia de focalización del Fondo y suefectividad sobre el terreno, introduciendo losajustes necesarios para aumentar la proyección yla equidad en lo que se refiere al género, frenarla desviación de beneficios e impedir que lasélites se apoderen de éstos. Como principio depolítica, el FIDA, junto con el gobierno y otrosasociados, velará por que se realice unseguimiento periódico de los productos, losresultados y el impacto inicial a fin de quebeneficien a los grupos objetivo identificados yrespondan siempre a sus necesidades. Laeficacia de la focalización se calibrará en todoslos ejercicios de evaluación, incluidos lasrevisiones y evaluaciones a mitad de período.

25

Consecuencias financieras

Una estrategia de focalización bien diseñada yaplicada, que tenga en cuenta las necesidadesexpresas de los beneficiarios previstos, puedereducir los gastos de transacción y aumentar laeficacia, el impacto y la sostenibilidad. Elprocedimiento de focalización aplicado por elFIDA requiere una importante inversión enactividades de información y comunicación,fomento de la confianza y la capacidad de lasorganizaciones de pobres de las zonas rurales, ysus organizaciones, y la creación de espaciospara que puedan articular sus demandas. Estasactividades no son nuevas ni atañenespecíficamente a la focalización, pero formanparte integrante del enfoque general del FIDAcon respecto a la reducción de la pobreza.

Sin embargo, la aplicación de la política defocalización tendrá algunas consecuencias deincremento de los costos, principalmente enforma de inversiones en: a) un diagnóstico yanálisis más rigurosos de la situación de lapobreza y del marco institucional y de políticas deun país determinado, y b) el seguimiento de losresultados de la focalización. Asimismo deberánasignarse recursos para el aumento de lacapacidad del personal y los asociados del FIDAcon objeto de llegar a una comprensión comúnde la focalización y la elaboración deinstrumentos de comunicación para ladivulgación de la política y las enseñanzasextraídas de su aplicación. Por último, quizáshagan falta más recursos para el establecimientode nuevas asociaciones a fin de aumentar laproyección de sus actividades. Cuando proceda aldiseño de todas las actividades previstas, el FIDAconsiderará los costos correspondientes y lasposibles compensaciones.

5

26

27

LA EXPERIENCIA DEL FIDA EN MATERIA DE FOCALIZACIÓN Y LAS ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS4

anexo

4 En este anexo se resumen las principales conclusiones en materia de focalización derivadas de los informes deevaluación del FIDA, el estudio de la fase piloto de la Iniciativa del FIDA para la integración de innovaciones sobrefocalización conforme a un enfoque impulsado por la demanda, y un examen de los estudios sobre el desarrollo y lasexperiencias de otros donantes con la focalización realizado como parte de la actividad “Integración del nuevo marcode focalización del FIDA en el ciclo del proyecto” de la fase principal de la iniciativa, que se halla actualmente en curso.

5 Estas medidas se describen en el documento “Incorporación de una perspectiva de género en las actividades delFIDA – Plan de Acción para 2003-2006.

El FIDA, junto con sus asociados, ha aprendido mucho de sus proyectos y programas sobre el modo deidentificar a los grupos-objetivo y llegar hasta ellos. También se han obtenido enseñanzas importantesde la larga experiencia del Fondo en la incorporación de las cuestiones de género, que combinamúltiples medidas de focalización que van desde la acción afirmativa hasta la creación de capacidad yel empoderamiento.5 Además, un reciente estudio sobre el terreno emprendido en el marco de laIniciativa del FIDA para la integración de innovaciones, ha proporcionado ideas importantes sobre losmedios más eficaces de garantizar que los pobres salgan beneficiados y reducir al mínimo elacaparamiento de los beneficios por parte de los estratos no pobres en los proyectos y programasbasados en la demanda.

El FIDA ha extraído otras enseñanzas sobre focalización del debate acerca de los métodos defocalización en los estudios sobre el desarrollo, así como de la experiencia de otras institucionesfinancieras internacionales y de los principales donantes bilaterales con los que el Fondo comparteuna definición pluridimensional de la pobreza. Esta definición abarca tanto factores relacionados conlos ingresos como de otra índole; el reconocimiento de la necesidad del análisis de la pobreza y losmedios de vida como base para lograr una focalización eficaz, y la atribución de importancia a losenfoques dirigidos por la comunidad. Una característica que distingue al FIDA de otras institucionesfinancieras internacionales es la importancia que atribuye a la creación de capacidad y alempoderamiento de los que tienden a quedar excluidos, o a excluirse a sí mismos, y la atenciónespecial que presta a las diferencias de género y al empoderamiento de la mujer. Más adelante seexponen en forma resumida las principales enseñanzas extraídas, que han servido de base al presentedocumento sobre la política de focalización.

28

¿A quién llegan los proyectos y programas que respalda el FIDA?En los ejercicios participativos de clasificación con arreglo a la renta, las poblaciones rurales tienden adistinguir a los “pobres” de los “muy pobres” y de los “menos pobres” (o “en condiciones económicasmás holgadas”). La composición de estas categorías y la línea divisoria entre ellas van evolucionando amedida que cambia la situación de las personas. Los proyectos y programas respaldados por el FIDAllegan con eficacia hasta los “pobres”. En cambio, llegar hasta las personas calificadas de “muypobres”, y beneficiarlas, es más difícil. Entre los “muy pobres” se cuentan personas que estánexcluidas, o se han excluido a ellas mismas, por diversas causas sociales e históricas profundamentearraigadas, que son difíciles de remediar en el período de ejecución de un proyecto o un programa, yque con frecuencia requieren un importante cambio social. En esta categoría también están incluidaspersonas que necesitan tanto el empoderamiento económico —al que el FIDA suele contribuir— comomedidas de protección social —que no están incluidas en el mandato del Fondo— para salir de lapobreza. La categoría de los “muy pobres” comprende a personas a las que sólo se puede ayudartemporal o permanentemente con medidas de protección social o ayuda de emergencia. En laexperiencia del FIDA, el acceso a las personas situadas en el escalón más bajo de la pobreza puedemejorarse estableciendo asociaciones con organismos y organizaciones que tienen mandatoscomplementarios del mandato del Fondo, como el PMA para la ayuda alimentaria, y ONG conexperiencia en los sectores sociales y productivos. Además, el FIDA trata de reforzar los mecanismostradicionales de solidaridad, y en ningún caso los debilita. Sus actividades de generación de ingresosse destinan también a individuos con personas a cargo en circunstancias difíciles (como miembros defamilia afectados por el VIH/SIDA).

Por otra parte, la exclusión de las personas “en condiciones económicas más holgadas” o “menospobres” no siempre es aconsejable. Las interdependencias económicas y de mercado entre los menospobres y los pobres pueden hacer que sea necesario trabajar con diferentes categorías a fin de obtenerbeneficios (como empleos) para los mismos pobres. Además, los menos pobres pueden contribuir a losesfuerzos de reducción de la pobreza en calidad de innovadores y promotores. A veces la exclusión delos que no son pobres puede causar un conflicto en la comunidad, con efectos contraproducentes paralos objetivos previstos de la focalización. En todos los casos es menester un cuidadoso seguimientopara verificar que no se produzcan desviaciones excesivas de los beneficios y evitar que éstos seanacaparados por los grupos de población en condiciones económicas más holgadas. En último término,lo que cuenta es que los pobres —tanto hombres como mujeres— vean que la distribución debeneficios y oportunidades ha sido justa.

¿Cómo hacen los proyectos y programas que respalda el FIDA para llegarhasta los grupos objetivo y beneficiarlos?En su intento de llegar hasta sus grupos-objetivo, el FIDA ha aprendido un cierto número de lecciones importantes:

n Entender los procesos de la pobreza y los sistemas de subsistencia —y sus dimensiones degénero— es la base de una focalización eficaz. El análisis debería captar la diversidad de lossistemas de subsistencia de los pobres y los factores y procesos que hacen que las personas caiganen la pobreza o salgan de ella. El análisis es más significativo cuando se escucha a los propiospobres y se incorporan sus concepciones de la pobreza y la vulnerabilidad. Esta evaluación esnecesaria para una primera identificación de los grupos-objetivo y, sobre todo, de las actividades yservicios que sean más aptos para las diferentes clases de personas.

n La focalización geográfica, cuando es oportuna, ofrece un medio eficaz de acceder a zonas con unaalta concentración de pobres. Las líneas nacionales de pobreza y los datos sobre la inseguridadalimentaria y la malnutrición, junto con otros datos sobre el desarrollo humano (u otrosinstrumentos para trazar mapas de la pobreza, como el análisis y la cartografía de la vulnerabilidad)sirven para identificar las zonas desfavorecidas. Dado que, por lo general, esos datos sólo están

29

disponibles para amplias unidades administrativas (por ejemplo, el distrito), deben adoptarsecriterios específicos en consulta con los interesados locales para seleccionar a las aldeas y lascomunidades de cada distrito. Estos criterios objetivos son necesarios para impedir que la selección se convierta en un proceso arbitrario o políticamente condicionado. La focalizacióngeográfica es más eficaz en las sociedades que son más homogéneas. Con todo, incluso ensociedades que parecen homogéneas siempre es necesario efectuar una focalización social dentro de las comunidades.

n La focalización de las actividades y los servicios deben hacerla los propios pobres. El éxito de lafocalización dependerá en gran parte de que, desde un principio, el proyecto, programa o iniciativase configure en torno a los activos, los obstáculos a la subsistencia, el potencial productivo, lasoportunidades y prioridades de desarrollo y las aspiraciones de los pobres. Sólo de este modo lasactividades y los servicios que reciban apoyo serán pertinentes para los grupos-objetivoidentificados, y estarán al alcance de sus medios. Un proyecto se concentra mejor en la pobrezacuando la combinación de los beneficios ofrecidos y los costos de transacción son ventajosos paralos pobres, pero no para los menos pobres, y cuando se tienen en cuenta las disponibilidades detiempo, mano de obra y capital de las personas. Por otra parte, es necesario prestar atención afactores que puedan excluir por inadvertencia a ciertos grupos de personas, como la petición decontribuciones o de asistencia a reuniones, que los pobres, y en especial las mujeres, no puedenpermitirse por su costo o por el tiempo requerido.

n Los métodos integradores y basados en el empoderamiento dan los mejores resultados. Paragarantizar que los beneficios lleguen hasta los grupos-objetivo identificados, los métodos que danlos mejores resultados son aquellos que ofrecen a las personas que tienden a quedar excluidas, ytienen menos poder y capacidad de expresarse, la posibilidad de participar en las iniciativas dedesarrollo, reclamar beneficios y servicios e influir en las políticas y en la asignación de losrecursos. Esto exige la focalización específica de la información y la comunicación en aquéllos que,en general, están menos informados; la concentración en esos grupos de los conocimientostécnicos y la capacitación en gestión; la sensibilización y el fomento de la confianza; la garantía dela transparencia y la participación en las decisiones sobre la asignación de los recursos(particularmente en el caso de los fondos de desarrollo) de los participantes en el proyecto, y, sobretodo, el refuerzo de las organizaciones de los pobres del medio rural (organizaciones comunitarias yde productores) y una mayor representación social y de género de esos grupos.

n Deben aplicarse medidas directas de focalización, como los criterios de selección basados en losmedios y las líneas de pobreza, con participación comunitaria. La experiencia del FIDA, al igual quela de otros donantes, es que las encuestas para determinar los ingresos o el consumo, o bien labase de activos de los hogares —como se hace en algunos programas de protección social— nosuelen ser rentables para el tipo de operaciones que respalda el FIDA; además, adolecen de variasdeficiencias metodológicas y a menudo causan conflictos. Son más apropiados los métodos defocalización comunitarios que determinan criterios de selección en cuya aplicación participa lacomunidad, mediante un proceso transparente y asentado en normas bien definidas.

n Una condición sine qua non es que los interesados directos deben compartir una visión y uncompromiso de la focalización. Al nivel de los proyectos y programas, la condición sine qua nonpara llegar hasta los pobres y beneficiarlos es que los interesados directos compartan una visión yun compromiso comunes acerca de la reducción de la pobreza identificada y los objetivos defocalización. Los principales interesados son el prestatario, el FIDA, otros donantes, los organismosde ejecución, las ONG asociadas, los dirigentes locales, las propias comunidades y, lo que es muyimportante, el sector privado. Trabajar en pro de esta visión y compromiso comunes entre losasociados es la piedra angular de la participación del FIDA en el contexto de la armonización y laalineación, cuyo objetivo consiste en cambiar positivamente el modo en que las políticas y lasinstituciones prestan servicios en apoyo de los pobres.

anexo

Todas las fotografías son propiedad del FIDA:G. Bizzarri, R. Chalasani, A. Conti, P. Coral Vega, L. Dematteis, R. Grossman, R. Maass, C. Nesbitt, D. Rose

Impreso por: Palombi, Roma (Italia)Noviembre de 2006

Fondo Internacional de Desarrollo AgrícolaVia del Serafico, 107 00142 Roma (Italia)Tel.: +39 06 54591 Fax: +39 06 5043463Correo electrónico: ifad@ifad.orgwww.ifad.org

Dar a los pobres de las zonas rurales la oportunidad de salir de la pobreza