Fonden Reseña Banco Mundial

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FONDENEl Fondo de Desastres Naturales de México-Una Reseña

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2 FONDEN: El Fondo de Desastres Naturales de México - Una reseña

FONDEN: El Fondo de Desastres Naturales de México – una reseña

Copyright © 2012 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial

1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. www.bancomundial.org

Todos los derechos reservados

Primera edición en español: Octubre de 2012

Esta obra fue producida originalmente en inglés por el Banco Mundial y la Secretaría de Gobernación con el título FONDEN: Mexico’snatural Disaster Fund – a review. La edición en español no es una traducción ocial del Banco Mundial y la Secretaría de Gobernación(México). El Banco Mundial y la Secretaría de Gobernación (México) no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuenciaderivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial y la Secretaría de Gobernación (México) no garantizan la exactitud de la infor-mación incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpre-tación.

Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte delGrupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichoslímites.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidasen forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones aliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que rep-resentan.

Derechos y Permisos

El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducirpartes de esta publicación deberán enviarse a Copyright Clearance Center Inc., 22 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; teléfono978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigidaal Banco Mundial en el número de fax referido.

Banco Mundial

Impreso y hecho en México / 2012

Diseño de Portada: Miki Fernández

Traducción al español: Jana Schroeder y Lauro Medina Coordinación de traducción: Juan Pablo Regidor y Oscar A. Ishizawa

FONDEN: El Fondo de Desastres Naturales de México: una reseña. —México: SEGOB: Banco Mundial 2012. 82 p.: il. 1.- Fondo de De-sastres Naturales (México). – 2.- México – Desastres naturales - Prevención. – 3. Desastres naturales – México – Prevención. – I. México.Secretaría de Gobernación

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Índice

Agradecimientos…………………………………………………………………………………..… 4

Prólogo……………………………………………………………………………………………………. 5

Resumen Ejecuvo…….……………………………………………………………………………. 8

Capítulo 1:

Una breve historia de la protección civil y la gesón integral

del riesgo de los desastres en México……………………………………………………… 11

Capítulo 2:

Mandato del FONDEN y sus componentes nancieros………………………….... 19

Capítulo 3:

Reglas de operación del FONDEN para nanciar la reconstrucción.…………. 29

Capítulo 4:

Gesón nanciera del FONDEN……………………………………………………………….. 43Capítulo 5:

Un sistema en Constante Evolución…………………………………………………………. 54

Referencias……………………………………………………………………………………………... 61

Páginas de internet ………………………………………………………………………………... 62

Anexos…………………………………………………………………………………………………….. 63

Glosario…………………………………………………………………………………………………… 78


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Agradecimientos

La presente publicación fue coproducida por Rubem Hoiger (Director General del Fondo de Desastres Natura-les, FONDEN, Secretaría de Gobernación, México), Olivier Mahul (Coordinador del Programa de Financiamiento y Aseguramiento del Riesgo de Desastres, Instuciones Financieras No Bancarias del Mercado Financiero de Capi-tales (FCMNB) y Programa Global para la Reducción del Riesgo de Desastres y la Recuperación (GFDRR), FrancisGhesquiere (Gerente del Programa de Gesón del Riesgo de Desastre del Banco Mundial y Director del GFDRR), ySalvador Pérez (Director General Adjunto de la Unidad de Seguros, Pensiones y Seguridad Social de la Secretaría deHacienda y Crédito Público (SHCP), México) con la asistencia de Laura Boudreau (FCMNB, Banco Mundial), Laura

Dorling van der Oord (Consultora, Banco Mundial), Charloe Benson (Consultora, Banco Mundial), Daniel Clarke(Consultor, Banco Mundial), y Ligia Vado (Consultora, Banco Mundial).

Los autores dan sus más sinceros agradecimientos al Gobierno de México, y en especial a José Jaime Pérez González(Director de Análisis y Evaluación de FONDEN) y a Juan Miguel Adaya Valle (Coordinador de Proyectos de Análisis dela Unidad de Seguros, Pensiones y Seguridad Social de la SHCP, México), por comparr información y conocimientosinvaluables acerca del funcionamiento interno del FONDEN y sus experiencias vividas hasta la fecha.

El equipo se encuentra inmensamente agradecido por el apoyo nanciero brindado por la Ocina del Banco Mun-dial en México, el Programa Global para la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación y la Secretaría de Es-tado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO) a través del fondo mullateral de Financiamiento y Aseguramientodel Riesgo de Desastres.

La traducción al español, incluyendo correcciones al texto original en inglés y la actualización de este documento

a la nueva Ley General de Protección Civil publicada el 6 de Junio del presente año, fue coordinada por Juan PabloRegidor (Consultor, Banco Mundial) y Oscar A. Ishizawa (LCSDU, Banco Mundial) en colaboración con Rubem Hoi-ger, José Jaime Pérez y Jorge Cor.


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Los desastres naturales constuyen una fuente signi-cava de riesgo scal en países altamente expuestos acatástrofes naturales, presentando así pasivos conn-gentes de considerable magnitud para los gobiernosde dichos países. La ausencia de mecanismos ecien-tes de preparación y atención de emergencias y de unaadecuada planeación nanciera para hacer frente a losdesastres puede crear dicultades y demoras en la res-puesta, lo que podría agravar las consecuencias en tér-minos de pérdidas humanas y económicas. En estado deemergencia por desastres naturales, los gobiernos pue-

den verse obligados a ulizar fondos que habían sidopreviamente desnados a proyectos fundamentales dedesarrollo económico y, esto, en el largo plazo, puedeimpactar negavamente el proceso de desarrollo y cre-cimiento económico de los países.

Los gobiernos son cada vez más conscientes que elriesgo scal derivado de desastres naturales no pue-de seguir siendo ignorado. El importante crecimientoeconómico en algunos países en desarrollo hace quese enfrenten con pérdidas económicas de creciente im-portancia. Al mismo empo, aunque la exposición de lapoblación y de los acvos sicos a los desastres sigue en

crecimiento, poca atención se dirige a la construcciónde una sociedad resiliente ante fenómenos naturalesadversos. Incrementos en la frecuencia y magnitud defenómenos climatológicos extremos que se prevén de-bido al cambio climáco pueden potencialmente agra-var la tendencia creciente en las pérdidas económicascausadas por desastres. En este contexto, es de sumaimportancia que se ponga mayor énfasis a la gesón in-tegral del riesgo de desastres que incluya medidas deprotección nanciera y aseguramiento ante desastrespara poder hacer frente a estas tendencias disrupvas.

México se encuentra a la vanguardia de iniciavas en-

caminadas al desarrollo de un marco integral en gesóndel riesgo de desastres, incluyendo el uso efecvo demecanismos de nanciamiento del riesgo y asegura-miento para manejar el riesgo scal derivado de losdesastres. Cabe mencionar que México está altamenteexpuesto a una gran variedad de fenómenos geológi-cos e hidrometeorológicos. En este sendo, el país está

catalogado como uno de los de mayor acvidad sísmicaen el mundo, experimentando anualmente más de 90sismos con una magnitud de 4 o más grados en la escalade Richter. Aproximadamente el cuarenta por cientodel territorio mexicano y más de una cuarta parte desu población están expuestos a tormentas, huracanes einundaciones.

En el marco de su estrategia de gesón integral del ries-go el Gobierno Federal de México estableció el Fondode Desastres Naturales (FONDEN), con el propósito de

apoyar acvidades de emergencia, recuperación y re-construcción después de la ocurrencia de un desastre.En un inicio, el FONDEN quedó establecido como uninstrumento presupuestario a través del cual se pre-supuestaban fondos federales para nanciar gastos enrespuesta a emergencias por desastres. Desde enton-ces, el FONDEN ha evolucionado signicavamente.Cambios consistentes en las reglas de operación y pro-cedimientos operavos del FONDEN han incrementadosu eciencia y ecacia. Así mismo, la introducción decomponentes adicionales de operación en temas pre-venvos ha fortalecido aún más la gesón del riesgo dedesastres. En el 2005, con el propósito de aumentar la

cobertura del fondo, el Gobierno de México le otorgó alFONDEN las facultades para desarrollar una estrategiade cobertura del riesgo catastróco, que incluye instru-mentos y/o mecanismos nancieros para la retencióny transferencia del riesgo. En el 2006, México emió elprimer bono catastróco soberano del mundo, el cualfue renovado en el 2009 ampliando su cobertura. En laactualidad, el FONDEN se ha converdo en uno de losvehículos nancieros de manejo del riesgo catastrócomás avanzados en el mundo. El sistema de operacióndel FONDEN connúa evolucionando para sasfacer lasdemandas nancieras del país relacionadas con desas-

tres naturales.El Banco Mundial ene una larga historia de coopera-ción con el Gobierno de México en temas relacionadoscon la gesón del riesgo de desastres. Entre los años2000 y 2004, el Banco Mundial proporcionó servicios deasesoría a México en el marco del Proyecto de Gesónde Desastres Naturales. En el 2005, colaboró en la emi-

Prólogo


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sión del primer bono catastróco de México. Asimismo,al emir su segundo bono catastróco, México fue el

primer país en ulizar el programa MulCat del BancoMundial, el cual proporciona asesoría técnica a los paí -ses en el diseño y emisión de bonos catastrócos concobertura para múlples amenazas y áreas geográcas.Con esta asesoría, México emió un bono catastrócopor 290 millones de dólares estadounidenses en octu-bre de 2009 contra riesgos de terremotos y huracanesen diversas regiones del país. La estrecha colaboraciónen estos temas entre México y el Banco Mundial con-núa hasta la fecha, con la coordinación conjunta de pro-yectos desnados a fortalecer la resiliencia del país a losdesastres e iniciavas para mejorar la gesón del riesgoscal. A través de los años, el progreso en estos temas

en México ha constuido un punto de referencia impor-tante para el Banco Mundial en su diálogo con otros paí -ses, comparendo experiencias a n de promover unagesón integral del riesgo de desastres.

La publicación, FONDEN: Fondo de Desastres Naturalesde México – Una reseña, es un producto más de la co-

laboración connua que existe entre el Banco Mundialy el Gobierno de México en el tema de la Gesón delRiesgo de Desastres. El objevo del informe es compar-r con otros gobiernos y actores internacionales los im-portantes avances que México ha realizado en los úl-mos años en la gesón nanciera del riesgo catastróco.La publicación describe la evolución del FONDEN desdesus orígenes hasta la fecha, enfazando aspectos quepueden ser de importancia y aplicabilidad para otrospaíses. Si bien la publicación es de parcular relevanciapara países de ingreso medio, también conene men-sajes claves para países de ingresos bajos y altos.

Esperamos que esta publicación promueva el diálogoy sea inspiradora de innovaciones en el campo de lagesón nanciera del riesgo de desastres en otrospaíses, avanzando de esta forma hacia una gesón -nanciera del riesgo de desastres más ecaz en el restodel mundo.

Gloria Grandolini

Directora para México y Colombia

Banco Mundial

Laura Gurza Jaidar

Coordinadora Nacional de Protección Civil

Secretaría de Gobernación, México


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El Fondo de Desastres Naturales de México (FONDEN)

fue establecido a nales de los años 90 como un me-

canismo presupuestario para apoyar de manera ecaz

y oportuna a la rehabilitación de la infraestructura

federal y estatal afectada por desastres naturales. ElFONDEN fue originalmente creado como un programadentro del Ramo 23 del Presupuesto de Egresos de laFederación de 1996, quedando con capacidad opera-va en 1999 cuando se emieron sus primeras Reglasde Operación. En un inicio los recursos del FONDEN sedesnaban únicamente a la realización de acvidades

ex post de rehabilitación y reconstrucción de (i) infraes-tructura pública de los tres órdenes de gobierno ―fede-ral, estatal y municipal―, (ii) vivienda de la población debajos ingresos y (iii) ciertos elementos del medio am-biente, tales como selvas, áreas naturales protegidas,ríos y lagunas.

A la fecha, el FONDEN está compuesto por dos instru-

mentos presupuestarios complementarios: el Pro-

grama FONDEN para la Reconstrucción y el Programa

Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FO-

PREDEN), y sus respecvos deicomisos.El instrumentooriginal, y aún el más importante del FONDEN es el Pro-

grama FONDEN para la Reconstrucción. Sin embargo,en reconocimiento de la necesidad de promover ex anteel manejo proacvo del riesgo, el Gobierno de Méxicocomenzó, a inicios de los años 2000, a asignar recursosespecícamente desnados a acvidades prevenvas.Aunque los recursos para la prevención siguen siendosignicavamente menores que para la reconstrucción,el Gobierno de México connúa dirigiendo esfuerzosa la transición de un enfoque del nanciamiento delriesgo post-desastre a la gesón del riesgo nancieroex ante. El ejercicio de los recursos nancieros de losdos instrumentos del FONDEN (de reconstrucción y deprevención) se realiza con cargo al Fideicomiso FONDENy con cargo al Fideicomiso Prevenvo (FIPREDEN), cuyainstución duciaria en ambos casos es BANOBRAS, unbanco de desarrollo del Gobierno de México.

El FONDEN recibe su nanciamiento a través del Pre-

supuesto de Egresos de la Federación. La Ley Federalde Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria requiere

que al inicio de cada ejercicio scal, se desne una can-dad no menor al 0.4 por ciento del presupuesto federalanual al FONDEN, al FOPREDEN y al fondo agropecuariopara los desastres naturales. Esta candad incluye losfondos no compromedos en el Fideicomiso FONDENa nales del año scal anterior. En la prácca, el requi -sito mínimo de 0.4 por ciento ―que fue equivalente acerca de 800 millones de dólares estadounidenses en el2011― se ha converdo en la asignación presupuestariaestándar para el FONDEN anualmente. En caso de queesta asignación sea insuciente, la ley espula que re-

cursos adicionales pueden ser transferidos de otros pro-gramas y fondos, tales como los ingresos de excedentesde la venta del petróleo.

El programa FONDEN para la reconstrucción es el prin-

cipal instrumento presupuestario del FONDEN. En casode ocurrencia de un desastre, los fondos autorizadosa los programas de reconstrucción son transferidos asub-cuentas especícas dentro del deicomiso FONDENpara ser ejercidos. El Fideicomiso FONDEN, a través dela instución duciaria administra estos recursos hastaque se ponen en marcha los programas de reconstruc-ción y realiza los pagos por las obras y acciones de re-

construcción directamente a los contrastas.

El Fideicomiso FONDEN (a través de BANOBRAS) tam-bién actúa como ente encargado de contratar en elmercado mecanismos nancieros para la transferenciade los riesgos del propio FONDEN, tales como seguros ybonos catastrócos.

El FONDEN también transere recursos a un Fondo deAtención de Emergencias, a n de que el Gobierno deMéxico pueda brindar auxilio con víveres, materiales deabrigo y protección, herramientas y medicamentos a lapoblación que resulte afectada como consecuencia de

la ocurrencia de un fenómeno natural perturbador. Di-chos apoyos se detonan a través de la emisión de unadeclaratoria de emergencia.

Al pasar de los años, la evolución del Programa FOND -EN para la Reconstrucción permió que en el año 2009se lograra implementar un nuevo y eciente mecanis-

Resumen Ejecuvo


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mo, que permiera desnar recursos inmediatamentedespués de la ocurrencia de un desastre natural para

atender las acciones prioritarias y urgentes dirigidas asolventar la situación críca, tales como el restableci-miento de las comunicaciones, los servicios básicos, lalimpieza de las calles y viviendas afectadas, remociónde escombros, pasos provisionales y todo aquello quecoadyuve a la normalización de la acvidad en la zonaafectada. Este mecanismo se ha denominado ApoyosParciales Inmediatos (APIN).

Más aún, el FONDEN se esfuerza por nanciar trabajos de reconstrucción que disminuyan la vulnerabilidad frente a nuevos fenómenos naturales perturbadores,de tal forma que el nanciamiento del FONDEN se usa

para reconstruir infraestructura con base en mejoresestándares de construcción que los ulizados previa-mente, para evitar daños frente a futuras amenazas (elprincipio de “reconstruir mejor”) y para la reubicaciónde edicios públicos y/o comunidades que habitan enzonas de alto riesgo a zonas libres de riesgo o con riesgocontrolado.

El FOPREDEN apoya la prevención de desastres natura-

les nanciando acvidades relacionadas con la evalua-

ción del riesgo, reducción del riesgo e iniciavas para

crear capacidades en materia de prevención de ries-

gos. Semejante al programa FONDEN para la Recons-

trucción, el FOPREDEN también maneja un programadentro del Ramo 23 del Presupuesto de Egresos de laFederación de cada ejercicio scal y un Fideicomiso Pre-venvo denominado FIPREDEN, que es el brazo nan-ciero ejecutor a través del cual se desnan los recursospara nanciar los proyectos especícos de prevenciónde desastres naturales. El FOPREDEN promueve la tomade decisiones informadas para la inversión de recursosen la reducción de riesgos, requiriendo que las enda-des federavas esmen sus riesgos (incluyendo el de-sarrollo de un atlas de riesgo) antes de ser elegibles ananciamiento para proyectos de prevención y miga-

ción del riesgo. El FOPREDEN connúa siendo muchomás pequeño que el programa FONDEN para la recons-trucción, con una asignación anual aproximada de 25millones de dólares estadounidenses.

El proceso para acceder y ejercer los recursos del pro-

grama FONDEN para la Reconstrucción permite un

equilibrio entre la necesidad del desembolso inmedia-

to de los fondos ante la ocurrencia de un desastre y

aspectos de rendición de cuentas y de transparencia.

La Secretaría de Gobernación (SEGOB) es la instanciaresponsable del procedimiento de acceso a los recur-sos del FONDEN y de la emisión de las declaratorias dedesastre natural. La Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico es la instancia responsable de los recursos delFONDEN.

El FONDEN cuenta con un Sistema electrónico y auto-mazado en línea que uliza tecnología e informaciónde punta en el proceso de acceso a los recursos, talescomo la captura en una plataforma de información geo-gráca de fotograas georeferenciadas de todos los acvos públicos afectados que serán sujetos de apoyo,

con lo cual se asegura la ecacia y exactud del proceso de evaluación y cuancación de los daños sufridos a causade un determinado desastre natural. SEGOB revisa en elSistema en línea que las solicitudes de recursos señalende manera detallada las acciones que se llevarán a caboasí como el costo requerido para la reparación de la in -fraestructura y viviendas dañadas.

Consecuvamente, SEGOB remite el expediente ala Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) yle solicita convoque a sesión del Comité Técnico del Fideicomiso FONDEN para que autorice los recursosque quedarán equetados en el Fideicomiso FONDEN,

en una subcuenta especíca por cada programa de reconstrucción. Los recursos son transferidos porBANOBRAS (en su carácter de instución duciaria)de estas subcuentas a las empresas proveedoras de servicios de reconstrucción, previa presentación de lasfacturas de avance de la ejecución de las obras. Los re-cursos del FONDEN nancian 100 por ciento los costosde reconstrucción de acvos federales y 50 por cientode los acvos locales (dichos porcentajes se aplican laprimera vez que un acvo sufre daños a causa de unfenómeno natural, sin embargo, los porcentajes de -nanciamiento con cargo al FONDEN disminuyen para

reconstrucción por desastres posteriores si los bienesreconstruidos no han sido asegurados).

Los recursos de FONDEN son apalancados con instru-

mentos nancieros de transferencia del riesgo de de-

sastres. A pesar de las asignaciones anuales de presu-puesto, las necesidades de nanciamiento de FONDENpor la ocurrencia de desastres varían considerablemente


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año con año, lo que implica que el fondo puede incurriren un balance decitario en cualquier año. Para poder

administrar dicha volalidad, el FONDEN puede trasla-dar parte de su riesgo recurriendo al uso de seguros yotros mecanismos de transferencia del riesgo como losbonos catastrócos, aunque no está autorizado paracontraer deuda. El FONDEN transrió parte de su riesgode desastres al mercado internacional de capitales porprimera vez en 2006 a través del primer bono catastró-co emido por un gobierno (Cat Mex), con una vigen-cia de tres años, el cual brindaba una cobertura por 450millones de dólares estadounidenses contra la ocurren-cia de terremotos de grandes magnitudes en las tres zo-nas de mayor riesgo del país.

Cuando Cat Mex venció en 2009, FONDEN emitió susegundo bono catastrófico con duración de tres años.En esta ocasión la cobertura brinda protección por untotal de 290 millones de dólares estadounidenses, delos cuales 140 millones son para sismo y 150 millonespara huracanes.

En junio de 2011, el FONDEN adquirió una coberturacatastróca para acvos públicos y vivienda de poblaciónde bajos recursos a través de un contrato de seguro porun monto de 400 millones de dólares estadounidenses,el cual provee protección al FONDEN en caso de desvia-ciones en sus gastos por apoyos a los bienes dañados.

A través de la estrecha colaboración existente entre la

Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Hacienda

y Crédito Público, el FONDEN ha podido establecer una

sólida relación entre sus áreas técnicas y nancierasen el manejo de desastres naturales. El Centro Nacio-nal para la Prevención de Desastres (CENAPRED) actúacomo el área técnica enfocada en la reducción del riesgoy trabaja estrechamente con el FONDEN, el vehículo -nanciero para la administración de desastres. El úlmoavance en la evolución de esta sociedad es el desarrolloy ulización de la herramienta R-FONDEN, un modelo deevaluación probabilísca del riesgo de desastres que losprincipales acvos públicos que cubre el FONDEN (in-fraestructura carretera, hidráulica, escuelas y hospita-les) y las viviendas de la población de bajos recursos en-frentan ante las amenazas naturales más importantes.Para ello, el R-FONDEN proporciona varias medidas deriesgo, tales como la pérdida promedio anual y las cur-vas de probabilidad de pérdidas en exceso. Aun cuando

se sigue trabajando para renar al R-FONDEN y expan-dir sus aplicaciones para diversos usos, el modelo ya ha

sido ulizado por la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico para mejorar la cobertura de seguro de algunasdependencias federales y constuye un importante ins-trumento de referencia para la colocación del seguro enexceso de pérdida.

El esquema de operación del FONDEN se encuentra en

connua evolución a través de la incorporación de lec -

ciones aprendidas a lo largo de años de experiencia. Elgobierno mexicano modica el esquema de operacióndel FONDEN con el objevo de mejorar su ecacia y e-ciencia, avanzando hacia la implementación de un marcointegral de gesón del riesgo de desastres. Las lecciones

aprendidas en el proceso de evolución del FONDEN quese presentan en este documento, tanto las relacionadascon sus polícas y procedimientos como las relaciona-das con el uso de instrumentos nancieros, pueden seraprovechadas en benecio de otros países. La historiadel FONDEN constuye un caso destacado de cómo losgobiernos pueden establecer exitosos esquemas públi-cos que apoyen los mecanismos para la asistencia dedesastres y al mismo empo promuevan medidas pre-venvas. Más importante aún, el caso del FONDEN pro-vee un ejemplo exitoso de cómo estos sistemas debenser connuamente mejorados a través de la integraciónde nuevos conocimientos.


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Una breve historiade la protección civil y la gestión integral

del riesgo de los desastres en México

C a p í t u l o

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Capítulo 1: Una breve historia de la protección civil y la gesón integral del riesgo de los desastres en México

Perl del riesgo de desastres

Debido a su diversidad geográca, México está expuestoa una amplia variedad de peligros geológicos e hidro-meteorológicos (véase gura 1.1). Terremotos, vol-canes, maremotos, huracanes, incendios destrucvos,inundaciones, deslaves y sequias pueden impactar alpaís. Entre 1970 y 2009, aproximadamente 60 millonesde personas se vieron afectadas por desastres naturalesen el país1. México está clasicado como unos de los 30países en el mundo más expuestos a tres o más pos depeligros naturales2. Véase Tabla 1.1. El anexo 1 propor-ciona una visión en profundidad del perl del riesgo dedesastres de México.

Ubicado a lo largo del “cinturón de fuego” donde ocurreel 80 por ciento de la acvidad sísmica mundial, Méxicose encuentra en alto riesgo de sufrir desastres geológi-cos. En promedio, el país experimenta más de 90 sis-mos al año con una magnitud de 4 grados o más en laescala de Richter (FONDEN 2011). Casi la totalidad delterritorio mexicano, incluyendo su capital (Ciudad deMéxico) está altamente expuesto al riesgo sísmico. Asi-mismo, la Ciudad de México se encuentra asentada enel eje volcánico, donde se ubican nueve volcanes ac-vos. Además, los maremotos representan una amenazaimportante a lo largo del litoral mexicano que da al Océ-

ano Pacíco. El anexo 2 presenta una lista con los sismossucedidos en México desde 1887.

1 Naciones Unidas. Informe de evaluación global sobre la re-ducción del riesgo de desastres 2011.2 Banco Mundial. Natural Disaster Hotspots. 2005.

En México ocurren con mucha frecuencia desastres deorigen hidro-meteorológico. Estos eventos van de ci-clones tropicales severos a lo largo de los litorales de losOcéanos Pacíco y Atlánco, pasando por fuertes lluviasa lo largo del territorio, a intensas tormentas entre otrosfenómenos. La sequía es otra preocupación signica-va, parcularmente para el sector agrícola mexicano.Otros peligros con impactos notables en el país son losincendios forestales y los deslaves.

México es un país que está altamente expuesto a múlples desastres naturales; afectado por desastres naturales de

diversa magnitud y de manera recurrente. Desde mediados de los 1980’s, los terremotos de gran magnitud que de-

vastaron la Ciudad de México movaron un diálogo nacional sobre la gesón integral del riesgo de desastres (GIR)

y, desde entonces, el Gobierno de México ha venido fortaleciendo su políca de GIR y los arreglos instucionales

para su implementación. Un componente críco de este esfuerzo ha sido el establecimiento del Fondo de Desastres

Naturales (FONDEN), inicialmente para nanciar la reconstrucción posterior a los desastres y, más recientemente,

para nanciar todas las etapas del ciclo de la GIR. Este capítulo presenta una panorámica del perl del riesgo de

desastres de México y los esfuerzos que realiza el Gobierno Mexicano en materia de la GIR, incluyendo el estableci -

miento del FONDEN.


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Capítulo 1: Una breve historia de la protección civil y la gesón integral del riesgo de los desastres en México 13

Figura 1.1. Mapas de fenómenos naturales antrópicos en México

Fuente: FONDEN (2012).

La exposición de México a los desastres naturales antesmencionados va en aumento. Al mismo empo que eldesarrollo económico de México mejora la calidad devida de sus ciudadanos, el crecimiento de los acvosde México y de su población se traduce en crecienteexposición a desastres naturales. Para 2009, 77.5 porciento de la población, de los casi 110 millones de ha-bitantes, vivía en zonas urbanas y se espera que para

2050 esa cifra se incremente a casi 90 por ciento de unapoblación proyectada de 130 millones de habitantes3.Con una tendencia de la población de bajos ingresos aresidir en zonas de mayor riesgo, estas cifras dejan ver elincremento signicavo de exposición de una población

3 Naciones Unidas. Áreas Urbanas y Rurales 2009. 2010.

de por sí muy vulnerable. La Ciudad de México4, la quin-ta mayor aglomeración urbana en el mundo representala mayor concentración de riesgo en América Lana, ysu crecimiento connúa. Endades federavas comoVeracruz, Jalisco y Puebla, entre otras, también enenáreas de alta densidad poblacional y enfrentan pérdidaspotenciales signicavas a causa de desastres. VéaseAnexo 3 para cifras sobre crecimiento de población por

endades federavas.

4 Ello representa, la zona metropolitana de la Ciudad de Méxi-co, que comprende el Distrito Federal y una parte conurbadacon el Estado de México, una entidad federativa mexicanaindependiente constituida por 125 municipios, que cuentacon su propia constitución y gobernador.


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Tabla 1.1. Exposición del territorio y de la población a peligros especícos

Riesgo(s) natural(es) Área expuesta Población expuestaKm2 Como porcentaje del

territorio nacionalMillones Como porcentaje de

la población total

Tormentas, huracanes,

inundaciones815,353 41 31.3 27

Sismos 540,067 27 31.0 27

Sequía 573,300 29 21.2 19

Incendio forestal 747,57 4 37 28.4 25Fuente: CENAPRED (2010).

Creación del Sistema Nacional de Protección

Civil en MéxicoLos sismos ocurridos en la Ciudad de México los días 19y 20 de sepembre de 1985, con una magnitud de 8.1y 7.3 grados en la escala de Richter, respecvamente,marcaron un cambio en la gesón del riesgo de desas-tres en México. Más de 20 millones de personas en elpaís experimentaron los movimientos telúricos; los sis-mos ocasionaron la muerte de 6 mil personas y gene-raron pérdidas directas e indirectas por un total esma-do en $8.3 mil millones de dólares estadounidenses aprecios constantes de 2010 (CENAPRED 2010). El daño aconstrucciones e infraestructura representaron aproxi-

madamente 87 por ciento de las pérdidas. El restante 13por ciento comprendió pérdidas de ingresos o produc-ción, incremento en el costo de suministro de servicios,respuesta de emergencia y rehabilitación temporal. Casi1,700 escuelas quedaron dañadas y 30 por ciento de lacapacidad hospitalaria en la Ciudad de México quedódestruida. Aproximadamente 250 mil personas perdie-ron su vivienda y casi 900 mil quedaron con viviendasdañadas. Estos sismos provocaron un interés inmedia-to en mejorar la capacidad del país para la gesón delriesgo de desastres.

Después de los sismos, el Gobierno Federal mexicano

tomó las medidas necesarias para apoyar la reconstruc-ción y fortalecer el sistema nacional de protección civil.En el mes de octubre de 1985 quedó establecida unaComisión Nacional para la Reconstrucción, bajo el lide-razgo del Presidente de la República como una medidainicial para responder a las necesidades de la poblaciónafectada. Asimismo, se requirió a dicha Comisión que

estableciera los mecanismos, sistemas y organizacionesnecesarios para asisr lo mejor posible a la poblaciónque resulte afectada por futuros desastres.

El 6 de mayo de 1986, fue publicado en el Diario O -cial de la Federación un estudio relavo a la creación delSistema Nacional de Protección Civil. El estudio deneal mandato de la protección civil como la protección delos individuos y la sociedad en caso de desastres natu-rales o provocados por el hombre, previniendo o redu-ciendo la pérdida de vidas humanas, la destrucción dela propiedad, los daños a la naturaleza y la interrupciónde los servicios públicos estratégicos. A la luz de esteestudio, se creó el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) como un grupo organizado de estructuras,relaciones funcionales, métodos y procedimientos queinvolucran a todos los órdenes de gobierno y con la par-cipación del sector privado y las organizaciones no gu-bernamentales y de la sociedad civil.

La Secretaría de Gobernación (SEGOB) es la responsablede coordinar y supervisar el SINAPROC en el marco dela Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.Como tal, la SEGOB, a través de su Coordinación Generalde Protección Civil, administra los mecanismos y polí-cas para la prevención de desastres, la respuesta postdesastre y las acvidades de reconstrucción. La gura

1.2 ilustra los roles funcionales y de coordinación quedesempeñan la Coordinación General de ProtecciónCivil y las otras dependencias y agencias nacionales ysubnacionales responsables de la protección civil.

Desde su establecimiento, el SINAPROC ha instuciona-lizado la gesón de desastres en México. El GobiernoFederal dene de forma general a la GIR como el proce-


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so de planeación, parcipación, intervención, toma dedecisiones, diseño e implementación de polícas de de-

sarrollo sustentable desnadas a: (i) entender las causasdel riesgo; (ii) reducir el riesgo; (iii) migar el impactosocial de los desastres, y (iv) fortalecer la capacidad derecuperación del gobierno y la sociedad ante los desas-tres naturales. Esta denición implica un enfoque mul-disciplinario que exige un fuerte compromiso de todoslos niveles del gobierno y de la sociedad en su conjunto.

El Gobierno Federal ha hecho de la GIR una prioridadnacional y la ha integrado en el proceso de planeación

del país. Ha fortalecido la capacidad de las instucionesnacionales y locales para reducir el riesgo ex-ante, pre-pararse para desastres potenciales y responder ecaz yecientemente en caso de un evento natural adverso.Asimismo, el Gobierno Federal considera a la GIR comouna herramienta para abordar la adaptación al cambioclimáco (ACC) mediante el fortalecimiento de la recu-peración ante eventos climácos extremos.

Figura 1.2. Organigrama del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) en México

Coordinación General deProtección Civil

Sistema Estatal deProtección Civil

Sistema Municipal deProtección Civil

Población mexicana

Unidad Estatal deProtección Civil

Unidad Municipal deProtección Civil

Unidades Internas de Protección Civil enDependencias y organismos

(incluyendo los sectores público/privado ysociedad)

Consejo Estatal deProtección Civil

Consejo Municipal deProtección Civil

Dirección General del Fondode Desastres Naturales

(FONDEN)

Dirección General deProtección Civil

Centro Nacional dePrevención de Desastres

(CENAPRED)

Secretaría de Gobernación(SEGOB)

Presidente de México

Consejo Nacional deProtección Civil

FuncionalCoordinación

Fuente: Elaboración de los autores con información de Protección Civil en México (2010).


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Establecimiento del Fondo de Desastres Natu-rales (FONDEN) de México

No obstante la instauración del SINAPROC, periódica-mente se requería a las dependencias mexicanas reasig-nar recursos equetados para dirigirlos hacia el nancia-miento de los trabajos de reconstrucción post desastre.Las reasignaciones presupuestarias retrasaban y afecta-ban los programas de inversión, al mismo empo queretrasaban el envío de fondos para la recuperación. Enrespuesta, en 1996 el Gobierno Federal constuyó elFondo de Desastres Naturales, conocido comúnmentecomo FONDEN, como un vehículo nanciero interins-tucional para la atención de los desastres naturales.

El mandato original del FONDEN era asegurar la su-ciente disponibilidad de recursos nancieros inmediata-mente después de la ocurrencia de un desastre natu-ral para nanciar la reconstrucción de infraestructurapública y vivienda de la población de escasos recursos,sin comprometer los presupuestos existentes ni losprogramas públicos aprobados. El FONDEN quedó esta-blecido dentro del Ramo 23 del Presupuesto de Egresosde la Federación de cada ejercicio scal.

El FONDEN ha evolucionado signicavamente desdesu creación. El Gobierno Federal ha realizado varioscambios a sus reglas de operación para mejorar el pro-

cedimiento de acceso a sus recursos, creando ademásun componente presupuestario adicional para la pre-vención de desastres en el marco del FONDEN con elobjevo de fortalecer la gesón del riesgo de desastres.Todos los cambios a su normavidad se publican en elDiario Ocial de la Federación. Cabe mencionar que,la insuciencia presupuestaria del FONDEN para la re-construcción de los daños sufridos por desastres en elaño 2005, llevó a la introducción en la Ley Federal dePresupuesto y Responsabilidad Hacendaria publicadaen el Diario Ocial de la Federación el 30 de marzo de2006, del mandato para que la Secretaria de Hacienda y

Crédito Público (SHCP) desne dentro del presupuesto

federal anual un porcentaje jo para el FONDEN y elFondo Agropecuario para Desastres Naturales (Com-

ponente de Atención a Desastres Naturales en el Sec-tor Agropecuario y Pesquero o CADENA), a cargo de laSecretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,Pesca y Alimentación (SAGARPA). De acuerdo con el ar -culo 37 de dicha Ley , esta asignación anual junto conlos recursos no equetados del FONDEN al cierre delaño scal anterior no puede ser menor al 0.4 por cientodel gasto programable del presupuesto federal, lo cualequivale a aproximadamente 800 millones de dólaresestadounidenses al año. En promedio, 87 por ciento deesa asignación anual va al FONDEN.

A nales de 2010 se hicieron cambios signicavos al

FONDEN, que simplican sus procedimientos y mejoranlas acvidades de reconstrucción, al concentrar en lasdependencias y endades federales, la responsabilidadde aplicar los recursos del FONDEN, en lugar de espar-cirlos entre las dependencias federales y las endadesfederavas. El recuadro 1.1 de abajo muestra las fechasclave en la evolución del FONDEN. Mayores detallesde la estructura, naturaleza y papel que desempeña elFONDEN a la fecha, así como sus correspondientes dis-posiciones jurídicas e instucionales se proporcionan enel Capítulo 2.

El FONDEN seguirá evolucionando para mejorar la e-

cacia y eciencia de sus operaciones, así como en la respuesta a la creciente exposición a los desastres na-turales en México. Por ejemplo, en respuesta a la ten-dencia ascendente de la escala potencial de las pérdidascomo consecuencia de los desastres naturales en losámbitos estatal y federal, el FONDEN, en asociación conla Secre-taría de Hacienda y Crédito Público y la Coor-dinación General de Protección Civil, está considerandoincorporar nuevos instrumentos nancieros para incre-mentar la capacidad de respuesta a mayor escala. Asi-mismo, el FONDEN está promoviendo un enfoque haciala GIR para poder hacer frente a los desastres (véase

capítulo 5).


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Recuadro 1.1. Fechas clave en la evolución de la GIR y del FONDEN en México

1985: Poco después de los sismos devastadores en México, en sepembre, se creó la Comisión Nacional de Reconstrucciónpara llevar a cabo un estudio para el establecimiento de un sistema nacional de protección civil.

1986: En el mes de mayo aparece publicado en el Diario Ocial de la Federación el estudio “Bases para el establecimientodel sistema Nacional de Protección Civil”.

1988: En la Secretaría de Gobernación (SEGOB) se crean la Subsecretaría de Protección Civil, Prevención y ReadaptaciónSocial y la Dirección General de Protección Civil, cuyo mandato es establecer mecanismos, sistemas y organizaciones paraasisr de la mejor manera a la población que resulte afectada por futuros desastres5.

1996: Se crea el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) como un programa dentro del Ramo 23 “Provisiones Salariales yEconómicas del Presupuesto de Egresos de la Federación” para asegurar que haya recursos disponibles para nanciar e-cientemente la reconstrucción post desastre y restaurar la infraestructura pública dañada, las viviendas de la población debajos ingresos, los bosques, áreas naturales protegidas, ríos y lagos. El programa se constuye como un instrumento presu-puestario administrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

1999: Se emiten las primeras Reglas de Operación del FONDEN como un conjunto de normas para proporcionar una directriz

general sobre el proceso de evaluación de daños y acceso a los recursos, incluyendo reglas sobre mecanismos, requisitos,procedimientos, aspectos esenciales y fechas límite que tendrían que cubrir las dependencias estatales y federales. El Fidei-comiso FONDEN es constuido. La SEGOB se constuye en coordinadora del FONDEN y la dependencia encargada de emiry publicar las declaratorias de desastres naturales.

2000: Se modican los procedimientos de operación del FONDEN para incluir la gura de las declaratorias de emergencia yel establecimiento de los comités sectoriales de evaluación de daños. Funcionarios de los gobiernos de las endades federa-vas y del gobierno federal son designados para parcipar en evaluaciones conjuntas de daños y determinar el monto derecursos con cargo al FONDEN necesarios en respuesta a los desastres previamente declarados. También se establecieronconvenios de colaboración con cada uno de los 32 gobernadores de las endades federavas, para crear deicomisos esta-tales que pudieran recibir los recursos autorizados de FONDEN para la atención de desastres especícos.

2002: El Fideicomiso Prevenvo de Desastres Naturales (FIPREDEN) fue creado en el marco de una reforma al arculo 32 dela Ley General de Protección Civil para apoyar las medidas de prevención de las dependencias federales y de los gobiernosde las endades federavas en caso de eventos inminentes y potencialmente adversos cuya ancipación no hubiera sidoposible.

2003: Se crea el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) mediante reforma a las secciones 3 y 4 de laLey General de Protección Civil, para brindar apoyos económicos a las inversiones realizadas por las dependencias federalesy endades federavas en idencación de riesgos y reducción de riesgos. SEGOB es designada la instancia responsable dela coordinación del FOPREDEN.

2004: Se modican las reglas de operación del FONDEN para otorgar a los gobiernos de las endades federavas un papelmás destacado en lo que se reere al acceso a recursos post desastre. Las nuevas reglas señalan que los recursos del Fondoquedarán disponibles para los gobiernos de las endades federavas en un periodo de 23 días hábiles.

2006: Queda aprobada una nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con la cual se responde a laproblemáca de insuciencia de recursos presupuestarios para el FONDEN. El arculo 37 de dicha Ley exige que la SHCPcomprometa un porcentaje anual (no menor de 0.4 por ciento) del presupuesto federal anual al FONDEN y acvidades rela-cionadas. Se realizan modicaciones adicionales a las reglas del FONDEN para simplicar el proceso de acceso a los recursosy con ello hacer más expeditas las autorizaciones de recursos. FONDEN emite el primer bono catastróco soberano delmundo, el Cat MEX (por 160 millones de dólares), en combinación con un esquema de reaseguro paramétrico (290 millones

de dólares) para cobertura en tres diferentes zonas del país contra sismos por un total de 450 millones de dólares (150 millo-nes de dólares para cada zona) y un periodo de vigencia de tres años.

5 La Subsecretaría de Protección Civil, Prevención y Readaptación Social se encontraba por encima de la Dirección General deProtección Civil. En 2001, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal fue reformada para crear una nueva Secretaríade Seguridad Pública, con lo cual desaparece la Subsecretaría de Protección Civil, Prevención y Readaptación Social, y en sulugar se creó la Coordinación General de Protección Civil dependiente de la Secretaría de Gobernación.


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2009: Se emiten nuevas reformas a las Reglas del FONDEN para agilizar aún más la aprobación de recursos y se introduceun nuevo mecanismo para proporcionar Apoyos Parciales Inmediatos (APIN) para nanciar acciones urgentes post desastre,

mientras se lleva a cabo la evaluación y cuancación de los daños y se avanza en el proceso de aprobación de los recursos.Estos apoyos ancipados se restan posteriormente de la asignación total aprobada. Con asistencia del Banco Mundial, elFONDEN emió un bono catastróco de riesgo múlple, que cubre riesgo de huracanes y sismos en regiones especícas delpaís, por un monto de 290 millones de dólares, que viene a remplazar al Cat MEX.

2010: A nal del año el FONDEN emió nuevas reglas y directrices mediante las cuales se asigna a las dependencias federa-les la responsabilidad del 50 por ciento de la reconstrucción de la infraestructura de la endad federava afectada, ademásdel manejo de la reconstrucción de toda la infraestructura federal a su cargo. FIPREDEN y FOPREDEN se fusionan en un solocomponente de prevención, a través de nuevas reglas de operación emidas en el mes de diciembre de 2010. Desastres degrandes magnitudes (incluyendo huracanes e inundaciones) afectan varias endades federavas mexicanas, lo cual resultóen la emisión de 58 declaratorias de desastre con la aprobación de sus respecvas solicitudes de apoyo del FONDEN.

2011: Se constuye a manera de proyecto piloto un nuevo Fondo de Reconstrucción de las endades federavas, comoparte del presupuesto de egresos de la federación 2011. En junio, FONDEN coloca en el mercado internacional un segurocon una cobertura de 400 millones de dólares, en exceso de los primeros mil millones de dólares gastados por el FONDEN enreconstrucción de acvos públicos y viviendas de población de escasos recursos.

2012: El 6 de junio se publica en el Diario Ocial de la Federación la nueva Ley General de Protección Civil y el 3 de julio sepublica el “ACUERDO que establece los Lineamientos del Fondo para la Atención de Emergencias FONDEN”, el cual sustuyeal instrumento denominado “Fondo Revolvente FONDEN”. En junio de 2012 se renueva el seguro del FONDEN, con la parci-pación de más de 40 instuciones de reaseguro internacionales.


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Mandato del FONDEN y sus componentesfinancieros

C a p í t u l o

2


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Capítulo 2: Mandato del FONDEN y sus componentes nancieros

Mandato del FONDEN y alcance de sus acvi-dades

El FONDEN es un instrumento interinstucional que enepor objevo proporcionar de manera rápida y eciente

recursos nancieros en respuesta a los efectos de los de-sastres naturales, sin comprometer la planeación presu-puestaria existente ni programas públicos aprobados. ElFONDEN está enmarcado en el SINAPROC y es administra-do por la SEGOB. De esta manera, el FONDEN ene comomandato: (i) proporcionar recursos nancieros para la asis-tencia de emergencia a las poblaciones afectadas por losefectos de un desastre natural; (ii) proporcionar recursosnancieros para la recuperación y reconstrucción de in-fraestructura pública afectada por un desastre natural (in-cluyendo la restauración de ciertos elementos del entornonatural), y (iii) proporcionar recursos nancieros para larecuperación y reconstrucción de vivienda de poblaciónde bajos ingresos. El recuadro 2.1 dene “desastre” en elmarco de la legislación mexicana y presenta una lista de losprincipales fenómenos naturales cuyos efectos cumplencon las condiciones para recibir apoyo del FONDEN.

Los recursos del FONDEN podrán estar disponibles para larecuperación o reconstrucción de infraestructura tanto delas endades federavas como del Gobierno Federal. Paraobtener recursos nancieros del FONDEN, las dependen-cias y endades del Gobierno Federal o de las endadesfederavas deben mostrar que la magnitud de los dañosexceden sus capacidades nancieras y deben presentar

una solicitud mediante la cual detallen las necesidadesde reconstrucción y sus costos esmados. El FONDEN noproporciona apoyo directo a los municipios. No obstante,son los gobiernos de las endades federavas quienes pre-sentan las solicitudes de recursos nancieros del FONDENcon el objevo de restaurar acvos municipales para, pos-teriormente, proporcionar asistencia a los municipios paraque ejerzan dichos recursos nancieros.

Recuadro 2.1. Denición de desastre natural y fenóme-nos naturales que cubre el FONDEN en el marco de lalegislación mexicana

La Ley General de Protección Civil de México dene comoun desastre “… al resultado de la ocurrencia de uno o másagentes perturbadores severos y/o extremos, concatena-dos o no, de origen natural o de la acvidad humana, quecuando acontecen en un empo y en una zona determina-da, causan daños y que por su magnitud exceden la capaci-dad de respuesta de la comunidad afectada”.

Principales pos de Fenómenos Naturales Perturbadores

que cubren los criterios de elegibilidad para recibir apoyo

del FONDEN:

Geológicos:

Alud

Erupción volcánicaMaremoto(también conocido

como tsunami)Movimiento de

laderaOla extrema

SismoSubsidencia

Hidrometeorológicos:

Granizada

severaHuracánInundación

uvialInundación

pluvialLluvia severa

Nevada severaSequía severa

TormentatropicalTornado

Otros*:

Incendio

forestal

* Se podrán cubrir con cargo al FONDEN los daños derivados deotro fenómeno natural perturbador o situación meteorológicacuyas caracteríscas sean similares a los fenómenos de la lista an-

tes señalada, de acuerdo con el origen, frecuencia y severidad delos daños, siempre y cuando se cumpla con los criterios de elegibi-lidad para recibir recursos nancieros del FONDEN.


El FONDEN es fundamental para que el Gobierno Federal dé una respuesta inmediata y ponga en marcha las acvidades dereconstrucción después de un desastre natural. Financiar la reconstrucción post desastre es el mandato central del FONDEN.

El componente presupuestario del FONDEN y su mecanismo nanciero de ejecución del gasto, son el Programa FONDEN para

la Reconstrucción y el Fideicomiso FONDEN, respecvamente. Además de estos instrumentos nancieros reacvos, el FONDEN

ha evolucionado para incluir un componente presupuestario prevenvo con su propio mecanismo nanciero, constuido por el

FOPREDEN y el FIPREDEN, con el n de inverr recursos en la reducción del riesgo de desastres. Este capítulo proporciona una

visión panorámica del mandato del FONDEN y su estructura administrava, así como descripciones del componente presupues-

tario y los mecanismos nancieros del FONDEN y el ujo de dichos recursos.


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Capítulo 2: Mandato del FONDEN y sus componentes nancieros 21

Componentes presupuestarios y mecanismos

nancieros del FONDEN

El principal componente presupuestario del FONDENy su mecanismo nanciero de ejecución del gasto sonel Programa FONDEN para la Reconstrucción y el Fi-deicomiso FONDEN, respecvamente. Un componenteadicional nanciado a través del Fideicomiso FONDEN,es el Fondo para la Atención de Emergencias FONDEN,que proporciona recursos para ayuda inmediata ante

los efectos de un desastre. Además, el Gobierno Fede-ral ha asignado un componente presupuestario menor

y su mecanismo nanciero para la gesón integral delriesgo ex ante, a saber: el Fondo para la Prevención deDesastres Naturales (FOPREDEN) y su Fideicomiso Pre-venvo (FIPREDEN). Enseguida discumos con mayordetenimiento cada uno de estos componentes y recur-sos nancieros. La tabla 2.1 proporciona un resumen delos componentes presupuestarios y mecanismos nan-cieros del FONDEN.

Tabla 2.1.Instrumentos Financieros del FONDEN

Propósito Instrumentos y acvidades

Componentes presupuestarios y mecanismos nancieros

Recuperación,reconstrucción ycontratación deinstrumentos detransferencia de

riesgos

Programa FONDEN para la Reconstrucción: Componente presupuestario que proporciona recur-sos para la recuperación y reconstrucción de acvos públicos no asegurados o subasegurados. ElPrograma FONDEN para la Reconstrucción está dirigido a: (i) proporcionar recursos nancieros paraasistencia de emergencia a las poblaciones que sufrieron los efectos de un desastre natural; (ii)proporcionar recursos nancieros para la recuperación y reconstrucción de infraestructura pública afectada por un desastre (incluyendo la restauración de ciertos elementos del entorno natural), y (iii)proporcionar recursos nancieros para la recuperación y reconstrucción de vivienda de población debajos ingresos.

Fideicomiso FONDEN: Fideicomiso público operado por BANOBRAS, a través del cual se canalizan losrecursos del Programa FONDEN para la Reconstrucción. Una vez que el nanciamiento queda apro -bado para un n especíco, dichos recursos quedan equetados en una subcuenta del FideicomisoFONDEN. El Fideicomiso FONDEN (a través de BANOBRAS como agente duciario) también actúa

como autoridad contratante de seguros y otros instrumentos de transferencia de riesgos.

Insumos de ayuday respuesta a laemergencia

Fondo para la Atención de emergencias FONDEN: Instrumento nanciado através del Fideicomiso FONDEN, que proporciona recursos para la adquisiciónde insumos de ayuda para responder a las necesidades inmediatas de la po-blación afectada por un desastre natural. Entre los gastos que quedan cubiertosse incluyen, entre otros, medicamentos, alimentos, agua para beber, arculosde limpieza y de refugio temporal.

Componente presupuestario y mecanismo nanciero para la prevención

Idencación delriesgo y reduc-ción del riesgo

FOPREDEN: Instrumento que proporciona recursos para apoyar acvidades de gesón de riesgos exante, incluyendo: (i) idencación y evaluación de peligros, vulnerabilidad o riesgos; (ii) acvidadesde reducción del riesgo de desastres y de migación, y (iii) desarrollo de capacidades comunitariaslocales en torno a la prevención del desastre y de autoprotección de la población ante situaciones deriesgo.

FIPREDEN: Fideicomiso público también operado por BANOBRAS a través del cual se canalizan recur-sos provenientes del FOPREDEN hacia acvidades prevenvas, previamente autorizadas.


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La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-cendaria (arculo 37) dispone que al inicio de cada

año scal, el FONDEN, incluyendo sus diferentes com-ponentes y mecanismos nancieros, debe contar conno menos del 0.4 por ciento del gasto programable delGobierno Federal6. Este monto incluye los recursos delFideicomiso FONDEN no compromedos en el año scalanterior; en 2011, fueron aprobados aproximadamente800 millones de dólares estadounidenses para el FON-DEN. Este monto está asignado principalmente al Pro-grama FONDEN para la Reconstrucción, de los cuales

cerca de 25 millones de dólares estadounidenses sonasignados anualmente al FOPREDEN. La gura 2.1 ilus-

tra la asignación de recursos del FONDEN, incluyendo elujo de recursos nancieros post desastre. El FONDENes responsable de asignar recursos de acuerdo con susreglas de operación. Cualquier recurso no ulizado delos componentes presupuestarios Programa FONDENpara la Reconstrucción o FOPREDEN al terminar el añoscal es transferido a los mecanismos nancieros Fidei-comiso FONDEN y FIPREDEN, respecvamente, comoreservas a ser ulizadas en años subsecuentes.

Figura 2.1. Proceso de asignación de recursos con cargo al FONDEN

FIPREDEN (Fideicomiso dePrevención)

Agrosemex

Cualquierrecurso noutilizadoregresa alFideicomisoFONDEN

Programa FONDEN parala ReconstrucciónSubasignaciónde

presupuesto

Fideicomiso FONDEN

Programa FOPREDENpara la Prevención

Subcuentapara cadaproyecto

Fondo para laAtención deEmergencias

Subcuenta paracada sector

afectado

Subcuenta paracada sector

afectado

. . .

Subcuenta paracada desastre

Proveedoresde servicios

queimplementan

los trabajos


queimplementan

los trabajos

Transferencia de recursos entre

ambos si es necesario

Según se requieran

FONDEN

Primas de transferencia

de riesgos

Indemnizacionesdel seguro FONDEN

Solicitud

Dependencia

Federal o

Gobierno de

Entidad

Federativa

Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo 23

De acuerdo con el artículo 37 de la Ley Federal de Presupuesto yResponsabilidad Hacendaria los recursos asignados al FONDEN no

pueden ser menores al 0.4 por ciento del gasto programable

Recursos

presupuestarios

adicionales


queimplementanlos trabajos

Fideicomisos

administrados por

Banobras

Aportaciónpredeterminada

Fuente: Elaboración de los autores con información del FONDEN (2011).

6 Esta asignación también incluye una candad menor para CADENA, el Componente de Atención a Desastres Naturales delSector Agropecuario.

Agroasemex


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Si bien el componente presupuestario original, y todavíaprincipal, creado en el marco del FONDEN sigue siendo

el Programa FONDEN para la Reconstrucción, a lo largode los años se han ido agregando otros componentesnanciados a través del Fideicomiso FONDEN y nuevosmecanismos e instrumentos nancieros para la preven-ción, lo que ha permido que el FONDEN suministre -nanciamiento más efecvo para el ciclo de la GesónIntegral del Riesgo (GIR). La creación del FOPREDEN,por ejemplo, ha permido al Gobierno Federal iniciarel tránsito de un enfoque reacvo hacia los desastreshacia un enfoque prevenvo facilitando recursos a los

órdenes de gobierno federal y estatal para que inviertanen prevención. FONDEN sigue un proceso de constante

cambio en la medida que sus administradores recono-cen áreas vulnerables en la defensa de México contralos efectos de los desastres. Por ejemplo, FONDEN eneprevisto el establecimiento de fondos estatales paradesastres naturales, al reconocer la necesidad de me-

jorar el nanciamiento para la reconstrucción de ac-vos locales. La gura 2.2 ilustra el rol que desempeñanlos instrumentos del FONDEN para el ciclo de la GIR enMéxico.

Figura 2.2. Rol que desempeñan los instrumentos del FONDEN en el Sistema Nacional de Protección Civil en

México

Prevención de desastre(ex ante)

Ocurrencia deun desastre

naturalEmergencia y desastre

Respuesta y reconstrucción(ex post)

Días a meses

Previo al desastre

Horas, días, semanas,

Posterior al desastre

Días, semanas, meses

Posterior al desastre

FOPREDENFONDO PARA LA ATENCIÓN

DE EMERGENCIAS

FONDO PARA LARECONSTRUCCIÓN DE

ENTIDADES FEDERATIVAS

Apoyo a la

población

afectada

Recursos

financieros para

la reconstrucción

Instrumentos:

Tiempos:

Actividades: Lo activa la emisión de una

declaratoria de emergencia

Lo activa la emisión de una

declaratoria de desastre

FIDEICOMISOFONDEN

Se activan todos los planes y programas federales para responder

ante un desastre



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Componentes y mecanismos del FONDEN para nan-ciamiento post desastre

Programa FONDEN para la Reconstrucción

El Programa FONDEN para la Reconstrucción es el prin-cipal componente presupuestario del FONDEN. Comoya se señaló, este componente recibe el presupuestodel FONDEN para desarrollar acvidades post desastreal inicio del año scal. Su propósito principal es canali-zar recursos para la reconstrucción de infraestructurapública, vivienda (no asegurada) de la población de ba-

jos ingresos y recuperación de bosques, áreas naturalesprotegidas, ríos, lagos y otros recursos naturales queresulten afectados por fenómenos naturales perturba-

dores7. Ante los efectos de un desastre, se transeren auna subcuenta del Fideicomiso FONDEN recursos nan-cieros equetados para un programa de reconstrucciónespecíco, desde donde se ejercen. Asimismo, desdeel Programa FONDEN para la Reconstrucción o del Fi-deicomiso FONDEN se pueden transferir recursos haciael FIPREDEN con el objevo de nanciar acvidades deprevención. Al término del año scal, los recursos nan-cieros no equetados en el Programa FONDEN para laReconstrucción o en el FOPREDEN se transeren al Fi-deicomiso FONDEN y al FIPREDEN, respecvamente conel objevo de ir generando reservas.

Aun cuando en años recientes (2005-2010) el FONDEN haejercido, en promedio, 789 millones de dólares estadouni-denses, en algunos años con alta ocurrencia de desastressus costos han sido signicavamente mayores en com-paración con su presupuesto aproximado de 800 millonesde dólares. En caso de que los recursos asignados al FON-DEN al inicio de determinado año se agoten o resultaraninsucientes, con base en el arculo 19 de la Ley Federalde Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 62 de laLey General de Protección Civil, es posible asignar recur-sos excepcionales al FONDEN. En este caso la SHCP puedeasignar directamente al FONDEN recursos provenientes

de los excedentes del presupuesto federal. A la fecha, los

excedentes por concepto de ingreso petrolero han sidola principal fuente de recursos nancieros adicionales del

FONDEN. En caso de que no haya excedente de ingresosen un año scal dado, la SHCP debe buscar transferir recur-sos de otros programas, de manera que el FONDEN recibasucientes recursos nancieros para responder ante lasemergencias y los desastres naturales.

Fideicomiso FONDEN

El principal objevo del Fideicomiso FONDEN es admi-nistrar los recursos públicos desnados a programas es-pecícos de reconstrucción que hayan sido previamenteaprobados por su Comité Técnico, al igual que nanciarlos compromisos adquiridos a través del Fondo para la

Atención de Emergencias FONDEN para asistencia a lapoblación damnicada ante situaciones de emergen-cia. El Fideicomiso FONDEN (a través de BANOBRAS, suagente duciario) también actúa como vehículo nan-ciero para la adquisición de instrumentos de transferen-cia de riesgos como seguros y bonos catastrócos.

La operación del Fideicomiso FONDEN está a cargo deBANOBRAS, la Banca Nacional de Desarrollo de Méxicopara obras y servicios, que también actúa como agenteduciario para los recursos nancieros transferidos al Fi-deicomiso FONDEN. La transferencia de dichos recursosal Fideicomiso FONDEN los aprueba la SHCP. De confor-midad con los “Lineamientos de Operación Especícosdel Fondo de Desastres Naturales”, publicados en elDiario Ocial de la Federación el 31 de enero de 2011,el Fideicomiso FONDEN paga las erogaciones derivadasde las acvidades de reconstrucción una vez que lasendades responsables entreguen al duciario las fac-turas correspondientes y demás documentación com-probatoria. El Comité Técnico del Fideicomiso FONDENes el ente responsable de autorizar las obras y accionesque serán pagadas a través del Fideicomiso FONDEN alas dependencias del Gobierno Federal solicitantes olos proveedores de servicios. Este Comité lo preside la

SHCP y se reúne trimestralmente de manera ordinaria,

7 Los daños en el sector agrícola (culvos y ganado en pie) los cubre un fondo especial conocido como CADENA, que es elComponente de Atención a Desastres Naturales en el Sector Agropecuario y Pesquero del Programa de Prevención y Manejode Riesgos a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Social, Pesca y Alimentación. Sin embargo, los daños ainfraestructura pesquera y acuícola, así como restauración de sistemas lacustres, estuarios costeros, bahías y cuerpos de aguainteriores que sean de dominio público pueden quedar cubiertos con cargo al FONDEN, de acuerdo con las Reglas Generalesdel Fondo de Desastres Naturales y sus Lineamientos de Operación Especícos.


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pudiendo celebrar reuniones extraordinarias cuandosea necesario. La Tabla 2.2 presenta una lista de los in -

tegrantes del Comité Técnico del Fideicomiso FONDEN yla capacidad de voto de cada uno de sus representantesen el ámbito federal. El anexo 4 presenta una lista de losintegrantes de los Comités Técnicos del FONDEN en losórdenes federal y de las endades federavas.

También se pueden hacer con cargo al FideicomisoFONDEN los pagos por concepto de primas y recibircualquier pago o indemnización de los instrumentosde transferencia de riesgos contratados, como segu-ros y bonos catastróficos, así como proporcionar apo-yos económicos a las entidades federativas para eldesa-rrollo de una Estrategia de Gestión Integral del

Riesgo8. La experiencia con este tipo de instrumen-tos de transferencia de riesgos la describimos en elcapítulo 4. Además de financiar las actividades derecons-trucción post desastre, los recursos financie-ros del Fideicomiso FONDEN también pueden cubrirproyectos preventivos mediante la transferencia derecursos al FIPREDEN si es necesario.

Tabla 2.2. Integrantes del Comité Técnico del Fidei-comiso FONDEN y su capacidad de voto *

Integrante del Comité Técnico Capacidad de Voto

Dos representantes de la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público

Con poder de voto

Un representante de la Secretaríade Gobernación (SEGOB)

Con poder de voto

Un representante de la Secretaríade la Función Pública

Con voz y sin voto

Un representante de BANOBRAS,en su carácter de Agente Fiduciariodel Fideicomiso FONDEN (recibeinvitación permanente y asistenciaobligatoria a todas las reunionesdel Comité Técnico)

Con voz y sin voto


* Todos los representantes designan un suplente para garanzar su

parcipación. En adelante, se hará referencia al Comité como el Co-

mité Técnico del Fideicomiso FONDEN

Fondo para la Atención de Emergencias FONDEN

El Fondo para la Atención de Emergencias FONDEN, esel instrumento nanciero más pequeño e inmediatodel FONDEN para proporcionar suministros de auxilioy asistencia ante situaciones de emergencia o ante laocurrencia de un desastre. El Fondo para la Atención deEmergencias FONDEN está estructurado como un ins-trumento que se nancia con recursos del FideicomisoFONDEN para responder de manera inmediata y oportu-na a las necesidades urgentes de la población afectada através de la adquisición de suministros de emergencia.Mediante una red nacional de proveedores le permiteal FONDEN proporcionar asistencia humanitaria directaa la población afectada antes, durante y después de la

ocurrencia de un desastre. Dicha asistencia puede in-cluir alimentos, insumos médicos, arculos para refugiotemporal (como cobijas y colchonetas), herramientas debúsqueda y rescate, y otros insumos de auxilio.

La administración del Fondo para la Atención de Emer-gencias FONDEN está a cargo de la SEGOB en el marcodel Sistema Nacional de Protección Civil. Aun cuandoeste fondo es nanciado a través del Fideicomiso FON-DEN, opera con su propia normavidad en el marco del“ACUERDO que establece los Lineamientos del Fondopara la Atención de Emergencias FONDEN”, publicadoen el Diario Ocial de la Federación el 3 de julio de 2012.

Se requiere una declaratoria de emergencia para que lasendades federavas soliciten ayuda de emergencia delcitado Fondo. La solicitud que haga la endad federa-va debe incluir una explicación del/los propósitos delos bienes y servicios solicitados, señalando el númerode personas afectadas que recibirán el apoyo. La Figura2.3 describe el diseño y diferencia de funciones entreel Fondo para la Atención de Emergencias FONDEN y elFONDEN Reconstrucción en el marco del FideicomisoFONDEN.

8 De conformidad con lo espulado en el arculo 4, fracción V, y el arculo 21 de las Reglas Generales del FONDEN y numerales35 y 37 de los Lineamientos de Operación Especícos del FONDEN.


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Figura 2.3. Acvación y empos para la asignación de

recursos del FONDEN

Fondo para la Atenciónde Emergencias FONDEN

Fideicomiso FONDENSubcuentas parareconstrucción

DETONANTE DE LAACTIVACIÓN*:

Declaratoria de emergencia Declaratoria de desastre

ASIGNACIÓN DEFONDOS ANTE LA

OCURRENCIA DE UNEVENTO:

Emergencia

Instrumentos financieros

De días a meses después de

su ocurrencia

RECURSOSPROPORCIONADOS:

Adquisición de insumos de

auxilio y esfuerzos dirigidos

a la población damnificada

Reconstrucción de

infraestructura pública y

vivienda de población de

escasos recursos

FASEPOST DESASTRE:

Desde 72 horas antes del

impacto del fenómeno a

meses

Recuperación y

reconstrucción


* Se acvan todos los planes y programas federales para responder

ante un desastre.

La Dirección General del FONDEN considera la validezde la solicitud de apoyo, de conformidad con los crite -rios de racionalidad y proporcionalidad emidos por laCoordinación General de Protección Civil. En caso deque determine que la solicitud es procedente, la Direc-ción General del FONDEN presenta la requisición de losapoyos a la Dirección General de Recursos Materiales y

Servicios Generales (DGRMSG) de la SEGOB. La DGRMSGaende la solicitud y realiza las compras respecvas, en-tregando los bienes y/o servicios a la endad federavapara su distribución a las poblaciones afectadas en losmunicipios declarados en estado de emergencia. Lasfacturas conteniendo un desglose detallado de los in-sumos ordenados y suministrados, se presentan ante laDirección General del FONDEN. También debe incluirseun acuse de recibido, en el que se presente el desglosede los insumos recibidos. La Dirección General del FON-DEN revisa las facturas y enseguida las envía a la SHCP,que convoca una reunión del Comité Técnico del Fidei-comiso FONDEN con el n de que se apruebe el pago de

las facturas del Fondo para la Atención de EmergenciasFONDEN con cargo al Fideicomiso FONDEN. El agenteduciario del Fideicomiso FONDEN (BANOBRAS) trans-ere los recursos nancieros aprobados directamente alos proveedores de bienes y servicios.

Los recursos nancieros del Fondo para la Atención deEmergencias FONDEN provienen del presupuesto anual

autorizado al Programa FONDEN para la Reconstrucción.Dichos recursos se asignan al Fondo para la Atención deEmergencias FONDEN a través del Fideicomiso FONDENsegún se requiera. Desde su creación, se esma que lasasignaciones al Fondo para la Atención de EmergenciasFONDEN en promedio han sido equivalente a menos del10 por ciento de los recursos totales ulizados en la ac-vidades de reconstrucción post desastre del FONDEN.

Componentes y mecanismos del FONDEN para nan-ciar la prevención

FOPREDEN y FIPREDEN

El Fondo para la Prevención de Desastres Naturales,generalmente conocido como FOPREDEN, es el principalmecanismo que apoya la inversión que realiza el Gobier-no Federal en reducción de riesgo ex ante. El “nuevo”FOPREDEN fue creado en 2010 como herramienta desegunda generación del Gobierno Federal para apoyarla prevención de desastres; sus predecesores, que sefusionaron para formar el “nuevo” FOPREDEN, son elFideicomiso Prevenvo o FIPREDEN y el “anterior” FO-PREDEN. El FIPREDEN y el “anterior” FOPREDEN fueronconstuidos en los años 2002 y 2003 con el n de ayu-dar a que el Gobierno Federal alcanzara sus objevos delargo plazo para transitar de un sistema de gesón deriesgos de desastres reacvo a un sistema de gesón in-tegral del riesgo enfocado en la prevención y reduccióndel riesgo. El mandato original del FIPREDEN fue nan-ciar acciones prevenvas, necesarias y urgentes en ca-sos de eventos adversos inminentes que no era posibleprever, mientras que el FOPREDEN nanciaba inversiónen idencación de riesgos y reducción del riesgo. En el“nuevo” FOPREDEN, el FIPREDEN opera como vehículonanciero del FOPREDEN (semejante al FideicomisoFONDEN para el Programa FONDEN Reconstrucción).

El mandato del “nuevo” FOPREDEN se construye sobreuna fusión del mandato de sus antecesores. Las medidasprevenvas nanciadas con cargo al “nuevo” FOPREDENse enfocan en: (i) idencación y evaluación de peligros,exposición y vulnerabilidad; (ii) acciones dirigidas a lareducción del desastre ex ante y acciones de migación,


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y (iii) desarrollo de capacidades relavas a la prevencióndel desastre en las comunidades locales y de autopro-

tección de la población ante situaciones de riesgo. LaAdministración del FOPREDEN está a cargo de la Coor-dinación General de Protección Civil de la SEGOB, que através de la Dirección General del FONDEN revisa las so-licitudes de apoyo hechas al FOPREDEN para garanzarque los proyectos se enfoquen exclusivamente a desa-rrollar medidas prevenvas contra desastres naturalesy que permitan proveer de apoyo técnico en aquelloscasos en los cuales se han hecho esfuerzos previos paraevaluar y administrar de mejor manera los riesgos demayor prioridad. Previo a que la Coordinación Gene-ral de Protección Civil considere la solicitud hecha poruna endad federava para un proyecto de inversión

en migación del riesgo, dicha endad federava debeconducir una evaluación de riesgo y elaborar un atlasde riesgo.

A lo largo del año se pueden presentar propuestasde nanciamiento con cargo al FIPREDEN. Un ComitéTécnico (similar al del Comité Técnico del FideicomisoFONDEN) revisa y aprueba las propuestas, y BANOBRASactúa como agente duciario. Al igual que con los pro-yectos para reconstrucción con cargo al Programa FON-DEN para la Reconstrucción, los costos de los proyectosde prevención se comparten entre los gobiernos fede-ral y locales en el marco del FOPREDEN. Sin embargo,a diferencia del Programa FONDEN para la Reconstruc-ción, en el FOPREDEN el porcentaje -que en todos loscasos parte de una base del 50 por ciento9 varía depen-diendo del po de proyectos y el nivel de marginaciónde la endad federava o los municipios donde se vaa implementar el proyecto. Asimismo, a diferencia delPrograma FONDEN, en el marco del FOPREDEN la en-dad solicitante (sea del orden federal o de las endadesfederavas) del nanciamiento con cargo al FOPREDENdebe depositar su aportación predeterminada en lasubcuenta del proyecto generada en el FIPREDEN, an-tes de que el proyecto pueda dar inicio. El FOPREDEN se

rige por el “ACUERDO por el que se establecen las Reglasde Operación del Fondo para la Prevención de DesastresNaturales (FOPREDEN)” publicado en el Diario Ocial dela Federación el 23 de diciembre de 2010. En el recuadro2.2 véase un ejemplo de proyecto nanciado con cargoal FOPREDEN en la Ciudad de México.

El FOPREDEN recibe una asignación presupuestariaanual a través del Ramo 23 del Presupuesto de Egresos

de la Federación, con un monto de cerca de 25 millonesde dólares estadounidenses. En caso de así requerirse,el FIPREDEN puede recibir transferencias a cargo del Fi-deicomiso FONDEN. A la inversa, recursos nancierosno equetados pueden ser transferidos del FOPREDENo FIPREDEN al Fideicomiso FONDEN en caso de que serequieran recursos adicionales para dirigirlos a acvida-des de reconstrucción post desastre. Cualquier recursonanciero no ejercido del presupuesto ordinario asigna-do al FOPREDEN (Ramo 23) al nal del año scal serátransferido al FIPREDEN para generar reservas, en lugarde regresarlos a la Tesorería de la Federación.

Recuadro 2.2. Mejorar la esmación temprana de

personas atrapadas en caso de sismo en la Ciudad deMéxico

Los terremotos que devastaron la Ciudad de México el 19 y20 de sepembre de 1985 ocasionaron la muerte de 6 milpersonas, y el potencial de que un sismo ocasione un ma-yor número de decesos sigue siendo alto, parcularmentedependiendo de la hora del día en que pudiera ocurrir el te-rremoto. La capacidad de hacer una cartograa en emporeal de los edicios e infraestructura dañados, así como de la

dispersión de potenciales vícmas después de un terremotopudo salvar la vida de las personas atrapadas en edicios da-ñados, inestables y bajo infraestructura colapsada.

Por esta razón, en 2010 al Distrito Federal se le autorizaronrecursos con cargo al FOPREDEN para desarrollar estudiosque le permieran establecer un sistema de generación demapas que le dé a las autoridades la posibilidad de contarcon una esmación temprana de potenciales vícmas y da-ños de acvos e infraestructura estratégicos en un empo de15 minutos posteriores a la ocurrencia de un sismo. Con estainformación, el personal de la Secretaría de Protección Civildel Distrito Federal puede contar con una visión probabilís-ca informada de los escenarios de daño, con el n de mejorarla calidad y oportunidad en la toma de decisiones de acuerdo

con los protocolos de respuesta en caso de emergencia.


9 Exceptuando los proyectos prevenvos estratégicos, los cuales se nancian al 100 por ciento con recursos del FOPREDEN.


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29

Reglas de operación del FONDENpara financiar la reconstrucción

C a p í t u l o

3


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Capítulo 3:Reglas de operación del FONDEN para nanciar la reconstrucción

Visión General

El Programa FONDEN para la Reconstrucción, con susrecursos nancieros asignados a través del FideicomisoFONDEN, constuye la piedra angular de la reconstruc-ción (incluyendo su políca de reconstruir mejor) deuna forma oportuna después de que se haya presenta-do un desastre en México. Las Reglas de operación delFONDEN buscan asegurar un desembolso oportuno yeciente de recursos nancieros desnados a la recons-trucción de acvos federales y de las endades federa-vas, en éste úlmo supuesto con costos compardosentre el gobierno federal y los gobiernos de las enda-

des federavas, al mismo empo que se da prioridad ala rendición de cuentas y la transparencia en la ejecu-ción de los recursos nancieros. Al igual que sucede conel sistema FONDEN en su conjunto, este proceso sigueevolucionando; en efecto, a lo largo de los años se hanido incorporando nuevos aspectos como tecnologías dela información innovadoras para la evaluación de losdaños, así como mecanismos de adelantos de recursosnancieros, a través de la gura de Apoyos Parciales In-mediatos para responder a las necesidades de ejecuciónde acciones urgentes, entre otros aspectos, y así mejo-rar la eciencia, la efecvidad y la transparencia de esteproceso.

La SEGOB es responsable de la coordinación generaldel proceso de reconstrucción post desastre. Emite ladeclaratoria de emergencia y la declaratoria de desas-tre, publica estas declaratorias en el Diario Ocial de laFederación y gesona la asignación de recursos nan-cieros con cargo al FONDEN. Asimismo, la SEGOB es res-ponsable de darle seguimiento a la reconstrucción tantode la infraestructura federal como local para asegurarel uso apropiado de dichos recursos. El proceso generalpara acceder a los apoyos con cargo al FONDEN y ejecu-ción de las acvidades relacionadas pueden resumirseen cuatro fases:

(i) Declaratoria de desastre natural.(ii) Evaluación de los daños y solicitud de recursos

con cargo al FONDEN.(iii) Autorización de recursos e implementación de

las acvidades de reconstrucción.(iv) Presentación de informes trimestrales relavos

a la ejecución de las acvidades post desastre.

Las Reglas de operación del FONDEN están diseñadas para asegurar el desembolso oportuno y eciente de niveles apro-

piados de recursos nancieros para la reconstrucción, al mismo empo que se logra un equilibrio con las preocupaciones

de rendición de cuentas y transparencia. El proceso de acceso y ejercicio del nanciamiento para la reconstrucción puede

dividirse en cuatro fases: (i) declaratoria de un desastre natural; (ii) evaluación de los daños y solicitud de recursos con

cargo al FONDEN; (iii) autorización de recursos e implementación de las acvidades de reconstrucción; (iv) presentación

de informes trimestrales relavos a la ejecución de las acvidades post desastre hasta su total conclusión y presentación

del libro blanco correspondiente. El FONDEN sigue innovando para mejorar sus operaciones a través de estas fases; por

ejemplo, se han tomado pasos oportunos para adoptar tecnologías de la información que permitan mejorar el proceso

de evaluación de los daños y ha adoptado un enfoque de “reconstruir mejor” para el nanciamiento de la reconstruc-

ción. Este capítulo presenta el enfoque del FONDEN hacia el nanciamiento de la reconstrucción post desastre y destaca

algunas de las práccas prevenvas del FONDEN.


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Capítulo 3: Reglas de operación del FONDEN para nanciar la reconstrucción 31

Figura 3.1. Proceso para acceder y ejercer recursos con cargo al FONDEN para acvidades de reconstrucción post

desastre


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Fuente: SEGOB (2011)


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Capítulo 3: Reglas de operación del FONDEN para nanciar la reconstrucción 33

A connuación se presenta cada una de las fases para ac-ceder y ejercer los recursos con cargo al FONDEN para ac-

vidades de reconstrucción post desastre. En el anexo 5 seproporciona mayor información referente al proceso ante-rior a los cambios realizados a comienzos de 2011. El anexo6 ilustra detalladamente el procedimiento vigente para ac-ceder y ejercer recursos con cargo al FONDEN que se pre-sentan a connuación. Finalmente, el anexo 7 incluye dosestudios de caso del año 2010 que describen el procesodel FONDEN en el contexto de un sismo ocurrido en BajaCalifornia y un huracán en Nuevo León.

Fase 1: Declaratoria de Desastre Natural

El acceso a los recursos del FONDEN para la reconstruc-

ción de los daños sufridos a la infraestructura pública ylas viviendas de la población de bajos ingresos es posi-ble a parr de que la SEGOB emita una declaratoria dedesastre natural. Los arculos 57, 58, 60, 61, 62, 63 y 74de la Ley General de Protección Civil de México especi-can los procedimientos y demás requisitos para la emi-sión de las declaratorias de desastre10. Sin la emisión dedicha declaratoria, las solicitudes de recursos con cargoal FONDEN hechas por dependencias y endades fede-rales o endades federavas no serán elegibles.

La SEGOB puede emir una declaratoria de desastre na-tural en caso de que un evento adverso haya ocasionadodaños que excedan la capacidad de respuesta local. Losgobiernos de las endades federavas pueden solicitaruna declaratoria de desastre natural ante la SEGOB cuan-do la respuesta ante el desastre y las necesidades de re-cuperación excedan la capacidad de respuesta operava ynanciera de la endad federava en cuesón; también lasdependencias y endades federales pueden iniciar el pro-cedimiento de solicitud de declaratoria de desastre

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