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Formulación de un programa para disminuir la percepción de riesgo de corrupción en la Alcaldía de Ibagué, Tolima Ferney Barrios Reina Universidad de Santander – UDES Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables Maestría en Gestión Pública y Gobierno Bucaramanga 2017
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Formulación de un programa para disminuir la percepción de riesgo de corrupción en la
Alcaldía de Ibagué, Tolima
Ferney Barrios Reina
Universidad de Santander – UDES
Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables
Maestría en Gestión Pública y Gobierno
Bucaramanga
2017
2
Formulación de un programa para disminuir la percepción de riesgo de corrupción en la
Alcaldía de Ibagué, Tolima
Ferney Barrios Reina
Código: 15812025
Proyecto de Grado presentado como requisito para Optar el Título en: Magister en
Gestión Pública y Gobierno
Director del Proyecto:
Ing. Andrés Fernando Ariza Cartagena
MSc Planeación y Desarrollo Urbano Global
Universidad de Santander – UDES
Facultad de Ciencias Económicas, Administrativas y Contables
Maestría en Gestión Pública y Gobierno
Bucaramanga
2017
3
4
Agradecimientos
La destreza en cualquier arte conlleva una gran dedicación. Muchas horas. Horas intensas
de estudio, de trabajo, de observación y de práctica.
Hoy recuerdo las palabras de nuestro gran nobel de literatura Colombiana Gabriel García
Márquez cuando decía que Todo camino se hace fácil cuando se llega a la meta; y que la
felicidad verdadera estaba en el proceso de trabajo vivido en el recorrido y el sufrimiento de
subir la montaña para ver la hermosura y la felicidad desde allí.
La información recopilada en este trabajo Formulación de un programa para
disminuir la percepción de riesgo de corrupción en la Alcaldía de Ibagué, Tolima. Es el
resultado de un gran Proyecto de investigación, nacido de mi propia necesidad de superación
profesional y personal. Guiado cuidadosamente por un grupo de excelentes docentes y
administrativos que dieron su aporte como equipo de trabajo para el desarrollo de la Maestría en
Gestión Pública y Gobierno de la Universidad de Santander y aplicado como resultado en un
programa que aporta herramientas para mitigar el riesgo de corrupción en la Alcaldía de Ibagué,
Tolima.
A Dios… A mí Familia… A los Mencionados anteriormente… ¡Gracias!
5
Contenido
Contenido ............................................................................................................................ 5
Introducción ...................................................................................................................... 13
1. Marco Teórico ........................................................................................................... 17
1.1. Cultura Ciudadana ................................................................................................ 17
1.2. Corrupción ............................................................................................................ 20
1.2.1. Formas de corrupción ................................................................................... 23
1.2.2. Tolerancia hacia la corrupción ..................................................................... 28
1.3. Ética Pública ......................................................................................................... 30
1.4. Moralidad Pública ................................................................................................. 31
1.5. Transparencia ........................................................................................................ 31
1.6. Legalidad............................................................................................................... 32
1.7. Valor de lo Público ............................................................................................... 33
2. Marco Metodológico ................................................................................................. 35
2.1. Árbol de Problema ................................................................................................ 35
2.2. Árbol de Objetivos ................................................................................................ 36
2.3. Matriz de Planificación de Proyecto Marco Lógico ............................................. 36
2.4. Preguntas de Investigación ................................................................................... 39
2.4.1. Pregunta general ........................................................................................... 39
2.4.2. Preguntas específicas .................................................................................... 39
2.5. Objetivo General ................................................................................................... 39
2.6. Objetivos Específicos............................................................................................ 40
2.7. Método Investigativo ............................................................................................ 40
2.8. Tipo de Investigación ............................................................................................ 41
2.9. Técnicas de Recolección de la Información ......................................................... 42
2.9.1. Encuesta estructurada ................................................................................... 42
2.10. Instrumento de Recolección de la Información ................................................ 43
2.11. Población........................................................................................................... 43
2.12. Muestra ............................................................................................................. 43
6
2.13. Procedimiento ................................................................................................... 44
2.14. Justificación ...................................................................................................... 46
2.15. Alcance ............................................................................................................. 47
2.16. Visión ................................................................................................................ 47
3. Estado del Arte .......................................................................................................... 48
3.1. Nivel Internacional................................................................................................ 48
3.2. Nivel Nacional ...................................................................................................... 51
3.2.1. Casos de corrupción en Colombia ................................................................ 55
3.3. Nivel Local............................................................................................................ 59
4. Análisis del Riesgo de Corrupción ........................................................................... 64
4.1. Percepción de Corrupción en los Empleados de la Alcaldía de Ibagué ................ 64
4.1.1. Análisis de resultados ................................................................................... 71
4.2. Investigaciones de los Entes de Control a los Diferentes Casos de Corrupción en
Ibagué .............................................................................................................................. 76
4.3. Acciones Tomadas por el Gobierno de Ibagué para Mitigar la Corrupción ......... 78
5. Programa Ibagué Trabaja por Reducir al Mínimo el Riesgo de Corrupción en la
Alcaldía 85
5.1. Introducción .......................................................................................................... 85
5.2. Fundamentación .................................................................................................... 86
5.3. Diagnóstico ........................................................................................................... 87
5.4. Análisis de Impacto Demográfico con la Ejecución del Programa ...................... 88
5.4.1. Análisis cultural ............................................................................................ 89
5.4.2. Análisis social ............................................................................................... 90
5.4.3. Análisis de justicia ........................................................................................ 90
5.4.4. Análisis político ............................................................................................ 91
5.5. Descripción Metodológica .................................................................................... 91
5.6. Problema ............................................................................................................... 92
5.7. Objetivos ............................................................................................................... 93
5.7.1. Objetivo general ........................................................................................... 93
7
5.7.2. Objetivos específicos .................................................................................... 94
5.8. Identificación de Actores ...................................................................................... 94
5.9. Conformación de Redes ........................................................................................ 95
5.10. Modernización e Innovación Institucional........................................................ 98
5.11. Gestión Programática ........................................................................................ 99
5.12. Gestión Organizacional ..................................................................................... 99
5.13. Gestión Política ............................................................................................... 100
5.14. Conformación de Alianzas .............................................................................. 101
5.15. Participación Ciudadana ................................................................................. 102
5.16. Líneas de Acción............................................................................................. 103
5.16.1. Línea de acción 1: Ibagué transparente .................................................... 103
5.16.2. Línea de acción 2: Ibagué de la mano con la ética pública ...................... 105
5.16.3. Línea de acción 3: Ibagué cumple con la ley ........................................... 106
5.16.4. Línea de acción 4: Ibagué le apuesta a la transparencia con innovación y
tecnología 108
5.17. Impacto del Programa ..................................................................................... 109
5.18. Metodología Propuesta de Monitoreo y Seguimiento .................................... 110
5.19. Presupuesto para la Implementación .............................................................. 111
5.20. Cronograma Propuesto para la Implementación ............................................. 111
6. Conclusiones ........................................................................................................... 113
7. Recomendaciones ................................................................................................... 118
8. Anexos .................................................................................................................... 119
8
Lista de Figuras
Figura 1. Mapa conceptual del marco teórico. ................................................................. 19
Figura 2. Árbol de problema. ........................................................................................... 35
Figura 3. Árbol de objetivos. ............................................................................................ 36
Figura 4. Procedimiento de desarrollo de la investigación............................................... 45
Figura 5. Posición de Colombia en el Índice de Percepción de Corrupción 2016. .......... 49
Figura 6. Percepción de corrupción ciudadana en algunas ciudades de América Latina. 52
Figura 7. Localización de Ibagué en Colombia y en el Tolima. ....................................... 60
Figura 8. Mapa de procesos 2015 de la Alcaldía de Ibagué. ............................................ 80
Figura 9. Políticas públicas del Plan Anticorrupción y Atención al Ciudadano 2017. .... 83
Figura 10. Análisis de impacto demográfico con la ejecución del programa. ................. 89
Figura 11. Proceso metodológico. .................................................................................... 91
Figura 12. Identificación de actores. ................................................................................ 96
Figura 13. Conformación de redes. .................................................................................. 98
Figura 14. Portal web de Colombia Compra Eficiente. ................................................. 100
Figura 15. Portal web del Canal del Congreso. .............................................................. 101
Figura 16. Conformación de alianzas. ............................................................................ 102
Figura 17. Líneas de acción del programa...................................................................... 103
Figura 18. Cronograma propuesto para la implementación. .......................................... 112
9
Lista de Tablas
Tabla 1. Principales perspectivas sobre corrupción......................................................... 21
Tabla 2. Matriz de planificación de marco lógico ............................................................ 37
Tabla 3. Índice de Transparencia Departamental 2013-2014 .......................................... 53
Tabla 4. Índice de Transparencia Municipal 2013 – 2014 ............................................... 61
Tabla 5. Planes de desarrollo Ibagué 2004-2019 ............................................................. 78
Tabla 6. Resultados esperados .......................................................................................... 81
Tabla 7. Metas de producto ............................................................................................... 82
Tabla 8. Línea de acción 1 .............................................................................................. 103
Tabla 9. Línea de acción 2 .............................................................................................. 105
Tabla 10. Línea de acción 3 ............................................................................................ 106
Tabla 11. Línea de acción 4 ............................................................................................ 108
Tabla 12. Metas de resultado .......................................................................................... 109
Tabla 13. Presupuesto del programa .............................................................................. 111
10
Lista de Anexos
Anexo 1 ........................................................................................................................... 119
Anexo 2 ........................................................................................................................... 119
11
Resumen
Título: Formulación de un programa para disminuir la percepción de riesgo de corrupción en la
Alcaldía de Ibagué, Tolima
Autor: Ferney Barrios Reina
Palabras Clave: Percepción, Corrupción, Reducción, Veedor ciudadano, Transparencia.
Descripción
En esta investigación se analizan las diferentes causas y efectos para indagar sobre la
percepción de corrupción en la Alcaldía de Ibagué Tolima, con miras a encontrar posibles
soluciones que mitiguen este fenómeno social y conlleven al manejo de las acciones y
contrataciones con ética pública para el desarrollo de la ciudad y beneficio de todos los
habitantes. Se tuvieron en cuenta los pilares y ejes del Plan de Desarrollo del actual gobierno
En esta investigación se aplicó una encuesta estructurada a una muestra representativa de
los empleados de la alcaldía de Ibagué, compuesta por 118 empleados, con el fin de visualizar el
nivel de tolerancia a la corrupción. 19 preguntas: las primeras cuatro no numeradas, la pregunta
12 de selección múltiple y las restantes 18 de selección única. Con las primeras 5 preguntas se
caracterizó a la población objeto de estudio y con las restantes 15 se obtuvo la información
necesaria para llevar a cabo la investigación.
Según análisis de este trabajo de investigación se puede concluir que los habitantes de la
ciudad de Ibagué, Tolima conviven con el botín político el clientelismo y la corrupción regional,
a tal punto de tenerlos involucradas en sus prácticas laborales; esto genera pobreza y
subdesarrollo a la ciudad. Por lo anterior se propone el programa “Ibagué trabaja para reducir al
mínimo el riesgo de corrupción en la Alcaldía” a través de cuatro líneas de acción: Ibagué
transparente, Ibagué de la mano con la ética pública, Ibagué cumple la ley e Ibagué le apuesta a
la transparencia con innovación y tecnología.
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Abstract
Title: Formulation of a program to reduce the perception of risk of corruption in the
municipality of Ibagué, Tolima
Author: Ferney Barrios Reina
Keywords: Perception, Corruption, Mitigation, citizen
Description
This research analyzes the different causes and effects to investigate the perception of
corruption in the mayor of Ibague Tolima, with a view to finding possible solutions that mitigate
this social phenomenon and lead to the management of actions and hirings with public ethics for
the development of the city and benefit of all the inhabitants. The pillars and axes of the current
government's development Plan were taken into account.
In this research, a structured survey was applied to a representative sample of the
employees of the municipality of Ibague, composed of 118 employees, in order to visualize the
level of tolerance to corruption. 19 Questions: The first four unnumbered, the multiple-selection
question 12 and the remaining 18 single-selection. With the first 5 questions the population was
subject to study and the remaining 15 the information needed to carry out the investigation was
obtained.
According to analysis of this research work it can be concluded that the inhabitants of the
city of Ibague, Tolima coexist with the political loot the patronage and the regional corruption, to
the point of having them involved in their labour practices; This generates poverty and
underdevelopment in the city. For the foregoing, the program "Ibague works to minimize the risk
of corruption in the city hall" is proposed through four lines of action: Ibague Transparent,
Ibague of the hand with public ethics, Ibague complies with the law and Ibague is committed to
transparency with innovation and technology.
13
Introducción
La corrupción está ligada al poder y al ejercicio de la política en todo el mundo, aunque
con diferentes intensidades. En el manejo de los recursos públicos, tanto en el sector público
como en el privado, se ha incurrido en irregularidades y abusos recurrentes. La posibilidad de
obtener ingresos de forma ilícita es una tentación muy grande para quienes persiguen el objetivo
de enriquecerse, así se corra el riesgo de ser sancionado, aunque esta posibilidad
desafortunadamente es remota debido a la complicidad e impunidad (Colprensa, 26 de enero de
2017).
Aunque Colombia no es el único país afectado por la corrupción, existe evidencia de que
este mal alcanza en el país un nivel muy alto. Prácticamente cada día salen a la luz pública
negocios con problemas de ilegalidad y de desfalcos millonarios, mediante contrataciones
amañadas, tráficos de influencias, sobornos y violación de la normatividad. Estos actos son
cometidos por funcionarios de diferentes instituciones, magistrados de las altas cortes,
congresistas, diputados, concejales, ediles y representantes de empresas del sector privado
(Colprensa, 26 de enero de 2017).
Pareciera que todas las personas quieren apoderarse de los recursos públicos, razón por la
cual no tienen límites en el gasto de las campañas electorales, ya que saben que si se resultan
elegidos para los cargos del poder pueden recuperar lo gastado, y lo que es peor, parecen tener la
aprobación de los ciudadanos que continúan votando por ellos. Esto se suma a la permisividad de
los organismos de control, donde existen cómplices para todos estos actos ilegales. Además, en
algunos casos no se investiga y si se hace, no se sigue un procedimiento adecuado, por lo cual
estas prácticas nocivas se perpetúan y sus beneficiarios pueden disfrutar de los recursos
obtenidos de forma indebida (Colprensa, 26 de enero de 2017).
Según el diario El Espectador (Vega, 22 de enero de 2017), los cálculos indican que la
corrupción cuesta a los colombianos muchos billones de pesos y tiene un efecto tan desastroso
como el conflicto armado. Pone en déficit la educación, la salud, la seguridad, la infraestructura
14
vial, la preservación de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente, el patrimonio
cultural, la gobernabilidad y la democracia.
Un indicador claro de este estado de cosas es el hecho de que Colombia obtiene una
calificación deficiente en la lucha contra la corrupción, ya que cayó siete puestos en el Índice de
Percepción de Corrupción 2016 comparado con el publicado en el 2015 por la organización no
gubernamental (ONG) Transparencia Internacional (Transparencia Internacional [TI], 2017). En
el informe de Índice de Percepción de Corrupción (IPC) 2016 de Transparencia Internacional, la
nación se ubicó en el puesto 90, retrocediendo siete puestos con respecto al año 2015 (puesto
83), con una calificación de tan sólo 37 puntos sobre 100, en una escala en la que cero es mayor
percepción de corrupción y 100 menor percepción de corrupción (Redacción El Tiempo, 25 de
enero de 2017).
La medición de Transparencia Internacional que se realiza en 170 países, ubica al sector
público nacional como uno de los más proclives a prácticas corruptas. El Índice de Percepción de
Corrupción se lleva a cabo con base en la opinión de expertos internacionales y analiza la
percepción de corrupción frente a la gestión del sector público en los tres poderes públicos. En
esta medición que se lleva a cabo desde 1995, Colombia nunca ha obtenido un puntaje positivo y
el informe se revela justo cuando en el país hay consenso en la necesidad de luchar contra la
corrupción tras revelarse escándalos como los de Odebrecht, Reficar, el Sistema de Salud o los
Programas de Alimentos Escolares, por mencionar algunos de los más conocidos (Colprensa, 26
de enero de 2017).
Según Andrés Hernández, codirector encargado de Transparencia por Colombia (TC),
este Índice de Percepción de Corrupción es un buen indicador de que, aún con las medidas de
prevención tomadas recientemente, es preciso incrementar la capacidad del Estado para
investigar y sancionar los hechos de corrupción. Al respecto, afirma:
Vemos muy preocupante la calificación de Colombia de obtener este año 37/100 puntos,
lo que nos obliga a redoblar esfuerzos de lucha contra la corrupción, y que los procesos a
15
cargo de los organismos de control e investigación sean más efectivos y produzcan
mayores sanciones (citado por Colprensa, 26 de enero de 2017, párr. 6).
En el contexto local del Tolima y de su capital Ibagué, González Pacheco (27 de enero de
2017) afirma:
Todo se moderniza: Hasta la corrupción local. Hace años, conocidos personajes entraban
en alpargatas como funcionarios a la Alcaldía de Ibagué y a los pocos meses salían de la
administración en lujosos Mercedes Benz. Recientemente, otros empleados, en sólo un
año pasaron de modestos y respetables residentes en estrato tres a vivir en ostentosas
mansiones que no habrían podido adquirir con sus modestos salarios, ahorrando por
décadas más allá de su ciclo existencial (párr. 1).
La corrupción pública en Ibagué y el Tolima se ha centrado en un contexto mercantilista,
en el cual la manera más expedita de enriquecimiento es la apropiación indebida de los dineros
públicos de gobernaciones y alcaldías. Sin embargo, se debe resaltar que esta actividad
únicamente se puede adelantar bajo el amparo de partidos y movimientos políticos, que lo
toleran. Normalmente, invierten grandes sumas de efectivo comprando electores y ganando
elecciones, y después quienes resultan elegidos recuperan estos gastos con el reparto del
presupuesto público administrado por secretarías, institutos descentralizados y gerencias. De esta
forma, y con la complicidad del gobernante, el ordenador del gasto no es el secretario o gerente,
sino el jefe político (González Pacheco, 27 de enero de 2017).
Aún ante estas actuaciones tan reprochables, hay ciudadanos que defienden a quienes
cometen estos ilícitos, justificándolos con la conocida frase: “No importa que roben con tal que
hagan obras”. Es decir, el nivel de tolerancia hacia la corrupción se hace evidente desde el
ciudadano del común, el funcionario público, los gerentes públicos y los grandes políticos. Se
puede afirmar por tanto que existe una cultura de aceptación de la corrupción, y que convierte en
hechos normales para muchas personas el que se realicen intercambios personales por dinero, por
puestos, por trámites, etc., poniendo en riesgo las arcas públicas y el interés general de la
ciudadanía.
16
Por lo anterior, se hace necesario desarrollar este proyecto de investigación que realiza un
aporte a la cultura ciudadana y que de esta manera se reflexione y se llegue a un cambio de
conducta y a un comportamiento menos tolerante con la corrupción y de más transparencia en el
actuar, tanto del servidor público como del ciudadano del común.
Este proyecto de investigación se desarrolla en cuatro etapas:
1. Obtención de la información: Esta se hará a partir de una encuesta donde se obtendrá la
información sobre la percepción de la corrupción en los empleados de la alcaldía de la
ciudad de Ibagué.
2. Caracterización de la corrupción: Caracterizar la corrupción en la ciudad de Ibagué,
Tolima a través de acciones adelantadas por la Contraloría, Fiscalía y Procuraduría.
3. Acciones del gobierno municipal: Verificar qué acciones se han tomado por parte del
gobierno de la ciudad de Ibagué para disminuir los niveles de corrupción.
4. Propuesta del programa de mitigación: En esta última etapa se presenta la propuesta
del programa “Ibagué trabaja por reducir al mínimo el riesgo de corrupción en la Alcaldía
de Ibagué, Tolima”. este conlleva a la reflexión y cambios de prácticas corruptas por
actuaciones éticas y morales, tanto de los servidores públicos como de la ciudadanía en
general.
17
1. Marco Teórico
En este capítulo se exponen las principales teorías que enmarcan el problema de la
investigación y se exponen los principales conceptos con los cuales se relaciona. En primer
lugar, se presentan las teorías sobre cultura ciudadana, debido a su relación con la percepción de
corrupción y con el programa de mitigación del riesgo de corrupción. Posteriormente, se abordan
algunos conceptos relacionados con la corrupción como ética pública, moral pública,
transparencia, legalidad y valor de lo público.
Además, en esta sección se exponen las formas más comunes de corrupción que se
presentan a nivel mundial, como clientelismo político, cohecho o soborno, extorsión, peculado,
colusión, fraude y tráfico de influencias, y se analiza su incidencia en Colombia. Para guiar la
elaboración de este marco teórico y facilitar la comprensión de los temas que abarca esta
investigación, se utilizó el mapa conceptual contenido en la figura 6.
Esta investigación se enmarca en la perspectiva sociocultural sobre la corrupción, según
la cual la corrupción es un proceso que viola y desgasta las normas del orden público que se
consideran indispensables para mantener la democracia política (Berg, Hahn y Schmidhauser,
1975), lo cual subraya la importancia de estudiar este fenómeno y desarrollar programas y
políticas públicas con el fin de mitigar la corrupción en la administración púbica.
1.1. Cultura Ciudadana
Como sucede con muchos otros conceptos fundamentales de uso frecuente, en realidad no
existe una definición definitiva y sobre la cual exista consenso del término cultura. A pesar de
esto, una primera aproximación antropológica a este amplio concepto considera que la cultura
comprende la forma de vivir de un determinado grupo humano que comparte una herencia social
común (Cogollo Bernal, 1983, p. 29). De esta forma, la cultura abarca el conjunto de las ciencias
y las artes; los usos y las costumbres; el lenguaje; los procedimientos técnicos; los modos de vida
18
familiar; las religiones, los mitos y las creencias; las actividades políticas, económicas, jurídicas
y deportivas; la vida moral y todas las obras o instituciones producidas por los seres humanos
(Enciclopedia Jurídica Omeba, 1982, p. 317).
En este orden de ideas, como hace ver Santos (2005, p. 245), la cultura ciudadana surge
como una acotación del término cultura que lo refiere principalmente, aunque no
exclusivamente, a las ciudades, por oposición a las formas de vida aisladas características de los
entornos rurales, donde la interdependencia entre distintas actividades no es tan necesaria. Este
concepto surgió del estudio realizado durante los años sesenta y setenta por sociólogos franceses,
ingleses y norteamericanos con el propósito de actualizar las teorías relativas al concepto de
reproducción cultural.
19
En este núcleo teórico, la cultura ciudadana se entiende como “un trasfondo de sentido
que regula los comportamientos de los ciudadanos, en la medida que establece las reglas
mínimas comunes que hacen posible las relaciones entre ellos y con su entorno, así como las
formas de producción, circulación, reconocimiento, apropiación y recepción de ese universo de
sentido” (Santos, 2005, p. 246). Esta capacidad de regular el comportamiento de las personas
hace que la cultura ciudadana influya sobre el nivel de tolerancia hacia la corrupción en un grupo
humano con características comunes como son los funcionarios públicos de una administración
pública municipal.
No sólo el trasfondo cultural de una persona afecta su actitud hacia la corrupción, sino
que también incide en su manera de catalogar un acto como corrupto. En efecto, Catterberg,
Moreno, y Zuasnábar (2013), demuestran que las respuestas dadas por ciudadanos de Argentina,
México y Uruguay a preguntas sobre la corrupción son influidas por la conceptualización de la
Figura 1. Mapa conceptual del marco teórico.
Fuente: Elaboración propia.
20
corrupción (lo que los individuos y las sociedades creen que es la corrupción y lo que no es), y,
por tanto, por el sesgo de deseabilidad social relacionado a esas creencias. Este sesgo se refiere a
lo poco proclive que es una persona a reconocer sus propios actos de transgresión como
corruptos porque juzga que este comportamiento no es socialmente deseable.
Es interesante resaltar que estos autores concluyen que las mediciones del
comportamiento corrupto por medio de encuestas de percepción u opinión “están contaminadas
por los efectos de sesgo de deseabilidad social, que, a su vez, también reflejan los elementos
cognitivos y creencias acerca de lo que es la corrupción para las personas comunes bajo ciertos
contextos y en determinados momentos” (Catterberg, Moreno, y Zuasnábar, 2013, p. 105). Dicho
de otra forma, en la permisividad hacia la corrupción incide la cultura ciudadana de los
individuos de una sociedad.
De hecho, Catterberg, Moreno, y Zuasnábar (2013, p. 90) encuentran una paradoja
notable: En Uruguay, donde los niveles de corrupción son más bajos que en México y Argentina,
los ciudadanos (de acuerdo con las mediciones que usan para construir un índice de pago a la
ley) aparecen como más permisivos con las transgresiones a la ley. Los autores concluyen que
esto se explica en gran parte porque los uruguayos, a diferencia de los mexicanos y argentinos,
no consideran ciertas acciones menores (como dejar a alguien entrar en la fila de espera) como
transgresiones y por tanto como formas de corrupción.
1.2. Corrupción
Es necesario partir de la connotación de la palabra corrupción, siendo esta la acción que
afecta directamente la transparencia de lo público. La palabra corrupción etimológicamente viene
del latín corruptus que significa descomposición, podredumbre o desintegración, e igualmente se
identifica como el proceso degenerativo de las normas y de los valores que se establecen en la
sociedad. También es definida como la apropiación privada (indebida) de un bien público
(Gómez, 1993).
Sobre este fenómeno social complejo, que con una mucha razón actualmente se encuentra
en la agenda pública de Colombia, existen también varias aproximaciones a su significado y
21
acotaciones de su extensión, que abarcan desde el pago de sobornos hasta el funcionamiento
endémico del sistema económico y político de una sociedad. Como señala Del Castillo (2001b,
p. 377), tradicionalmente la investigación empírica ha abordado el concepto de corrupción
política desde al menos cuatro perspectivas que se resumen en la Tabla 1.
Tabla 1. Principales perspectivas sobre corrupción
Perspectiva Argumento
Perspectiva del interés público Destaca la traición del interés público mediante
preferencias de interés particular sobre los
comunes.
Perspectiva legal Subraya la desviación de la conducta de las
normas públicas y legales de trabajo en aras de
beneficios privados, ya sea para obtener
ganancias pecuniarias, de condición o de
influencia.
Perspectiva sociocultural Sostiene que el concepto de corrupción debe
definirse de tal manera que involucre no sólo el
comportamiento que se desvía de las normas
escritas, sino también el que se desvía de las
normas o patrones de conducta social.
Perspectiva de mercado Describe a la corrupción como una "unidad de
maximización", mediante la cual los servidores
públicos aumentan sus ganancias de acuerdo
con la oferta y demanda que exista en el
mercado de sus responsabilidades oficiales.
Fuente: Del Castillo (2001b, p. 378).
Esta investigación se enmarca en la perspectiva sociocultural, según la cual la corrupción
también es un proceso que viola y desgasta las normas del orden público que se consideran
indispensables para mantener la democracia política (Berg, Hahn y Schmidhauser, 1975), lo cual
subraya la importancia de estudiar el fenómeno y desarrollar políticas públicas para disminuir el
nivel de tolerancia de los servidores públicos con la corrupción.
A este respecto es muy revelador destacar la definición de corrupción que da Klitgaard
(1994), quien afirma que existe corrupción cuando una persona ubica sus intereses personales
22
por encima de los de las personas y los ideales que está comprometida a servir y que se puede
presentar en muchas formas, que varían desde lo trivial hasta lo monumental. La corrupción
suele involucrar el uso indebido de los instrumentos de política (como aranceles, crédito,
políticas de vivienda, observancia de los contratos y cancelación de los préstamos) o de simples
procedimientos. Además, puede darse en el sector privado o en el público, y con mucha
frecuencia en ambos al mismo tiempo y puede ser rara o muy difundida; tanto que, en algunos
países en vías de desarrollo, la corrupción se ha vuelto parte del sistema.
De igual forma, del Castillo (2001b, p. 381) destaca que hacer operable la variable "nivel
de corrupción" supone dos etapas:
1. Categorizar actos particulares de acuerdo con el "grado de corruptibilidad", y
2. Medir la incidencia de los diferentes tipos o grados de corrupción.
Esta medición se hace normalmente a través del análisis de documentación sobre los
actos particulares, por ejemplo, noticias e informes, o por medio de la aplicación de encuestas a
individuos pertenecientes al grupo bajo estudio.
Es importante destacar, como se observa en la recopilación de evidencia hecha por
Kaufmann (2000), que la corrupción tiene un efecto negativo considerable sobre la economía de
un país. En un caso muy ilustrativo de esto, Kaufmann señala (2000, p. 367) que Mauro (1997)
examinó la relación entre el crecimiento económico y la corrupción, encontrando que, si
Bangladesh hubiera podido reducir su corrupción al nivel de Singapur, en 1985 su ingreso per
cápita hubiera sido alrededor de un 50% mayor.
De acuerdo a las investigaciones en la encuesta ciudadana sobre percepción de corrupción
del programa Ibagué Cómo Vamos (2016, pág. 59), en el capítulo sobre gobierno y ciudadanía,
sección calificación de la gestión, muestra como un 46% piensa que el nivel de corrupción sigue
igual en comparación con el año anterior y un 24% considera que ha aumentado; es decir un alto
porcentaje de los encuestados (70%) perciben alto nivel de corrupción. Aunque este resultado se
refiere a la percepción de corrupción en toda la ciudad, se puede concluir que existe una alta
percepción de riesgo de corrupción en la alcaldía.
23
Este resultado se refuerza con los datos suministrados por Transparencia por Colombia en
el Índice de Transparencia Municipal 2015, en el cual Ibagué, aunque subió un puesto en el
ranking de alcaldías municipales al pasar del puesto 17 al 16, su puntuación en realidad cayó de
62,2 sobre 100 a 56,0 sobre 100 y el nivel de riesgo de corrupción pasó de medio a alto
(Transparencia por Colombia, 2016, pág. 1).
1.2.1. Formas de corrupción
Esta sección aborda las distintas formas que puede tomar la corrupción, que -como ya se
mencionó- es un fenómeno social complejo que abarca diferentes tipos de conductas que se
desvían de la conducta esperada o normada y que buscan un beneficio a través de esa misma
desviación (Ayala Espino, 2001, p. 728). Sin embargo, no se trata de exponer toda la tipología de
la corrupción, que es muy amplia, sino sólo los tipos más comunes. Además, vale la pena resaltar
que muchas de estas conductas están tipificadas como delitos en el ordenamiento jurídico de la
mayoría de países.
1.2.1.1. Clientelismo político
En el marco del desarrollo político de los países en vías de consolidación democrática, el
clientelismo es considerado prácticamente un lugar común en los análisis y estudios sobre los
problemas políticos y sociales de algunos países. Además, es un concepto que evoca aspectos
negativos de la política porque se relaciona, usualmente, con formas autoritarias o anti-
democráticas de gobernar (Álvarez Villa, 2014).
El concepto del clientelismo político, cuyo origen se remonta a la sociología anglosajona
de los años cincuenta del siglo XX, se refiere al intercambio recíproco de favores entre dos
sujetos: el político - patrón, que ofrece servicios, bienes o recursos a la otra parte de la relación
bilateral, el particular – cliente, que recibe alguno de dichos favores a cambio de apoyo personal,
fundamentalmente, del voto. El fin de la política clientelar es alcanzar la victoria electoral y, con
ella, el control partidista de todos los resortes del poder, en particular, de la maquinaria pública
de reparto de bienes, servicios y recursos en general, re-alimentando con ello el proceso de
24
intercambio de favores que permite consolidar y ampliar la masa de voto cautivo (Moreno Luzor,
1999, p. 25).
1.2.1.2. Cohecho o soborno
El soborno es una forma específica y común de corrupción, que según Del Castillo
(2001a, p. 276) “implica el uso inapropiado del servicio público para obtener beneficios
materiales personales o privados”. De cierta forma, el soborno es un intercambio entre dos
actores: Uno de ellos (quien soborna) ofrece incentivos o recompensas ilegales, p. ej. dinero o
regalos, para manipular la decisión o el juicio del otro actor (un funcionario público, quien se
deja sobornar) en favor de su propio interés (Del Castillo, 2001a, p. 276).
En este sentido, el cohecho es el delito que tipifica el soborno y es definido por Oliver
(2004, p. 87) como la “conducta activa o pasiva de un particular destinada a dar a un funcionario
público una retribución no debida en el ejercicio del cargo de éste”. De esta definición se deduce
que ambos, el funcionario y el particular, se pueden considerar sujetos activos del delito, bien sea
por solicitar u ofrecer el beneficio económico (conducta activa) o aceptar el beneficio o acceder a
la solicitud (Artaza Valera, 2016, p. 318).
El bien jurídico protegido por este tipo penal es la "imparcialidad" de la función pública,
que delimita el margen de acción del funcionario en su relación con terceros y que se enmarca en
el principio de igualdad y la prohibición de toda forma de discriminación arbitraria. En este
sentido Artaza Valera (2016, p. 322) afirma: “Cuando el funcionario público abusa de su poder
decisorio en el marco de su relación con terceros, y tergiversa las condiciones de acceso de los
ciudadanos a las diversas prestaciones de las que es competente, genera ventajas comparativas
indebidas en cierto sector de la población”.
1.2.1.3. Extorsión
Dentro de la tipología de la corrupción se encuentra también el delito de extorsión, que se
relaciona con el soborno, ya que mientras que en el soborno la reciprocidad es esencial, porque
ambas partes se benefician y ambas son culpables, en la extorsión, por otro lado, el extorsionador
25
exige un precio bajo la amenaza de causar daño al extorsionado. Esta distinción es importante
porque en general, los corruptos suelen presentar los casos de soborno como si fueran casos de
extorsión, para presentarse como víctimas de un delito o de un acto de deslealtad y no como
copartícipes de los mismos (Malem Seña, 2014, p. 172).
Además, algunos actos que empiezan como sobornos con el tiempo se pueden convertir
en acciones extorsivas, ya que un actor (p. ej. una empresa) que paga un soborno a un
funcionario público para obtener un beneficio, quiere dejar de pagar una vez lo ha obtenido, pero
“entonces puede enfrentarse a las exigencias de los sobornados de seguir cobrando el canon
corrupto porque lo asumen como parte de sus ingresos económicos” (Malem Seña, 2014, p. 173).
1.2.1.4. Peculado
Sobre esta forma de corrupción en el sector público, debe aclararse que, aunque por regla
general cada país define en su legislación lo que se considera peculado, según Carrara (1989, p.
11), este delito se puede definir como la “apropiación de cosas públicas cometida por una
persona investida de algún cargo público, a la cual, precisamente en razón de éste le fueron
entregadas, con la obligación de conservarlas y devolverlas, las cosas de que se apropia”.
Dentro de las modalidades del peculado se encuentran el peculado por apropiación,
peculado por uso indebido, peculado por extensión, peculado por omisión, peculado por
aplicación oficial diferente, peculado por error ajeno, peculado culposo, peculado propio y
peculado impropio, cuya diferencia radica en la forma en la cual se presenta la sustracción o
apropiación de los recursos públicos, en la persona que lo cometió o en su intención (Martínez
Loor, 2015, p. 8).
1.2.1.5. Colusión
Según Cabanellas (1993, p. 60), la colusión es un "convenio, contrato, o inteligencia entre
dos o más personas, hecha en forma fraudulenta y secreta, con objeto de engañar o perjudicar a
un tercero” y, dada su naturaleza fraudulenta, todo acto o contrato hecho por colusión se
considera nulo. En este sentido, la colusión o acuerdo entre competidores (conocida en la
26
doctrina en inglés como bid rigging o collusive tendering) está tipificada como una conducta
contraria a la libre competencia económica (Galvis-Quintero, 2016, p. 145).
Aunque la colusión se puede presentar en cualquier escenario de contratación, sus
mayores efectos se presentan en los procesos licitatorios públicos por ser el Estado uno de los
mayores consumidores de bienes y servicios (Galvis-Quintero, 2016, p. 143). En estos procesos
se da colusión cuando los oferentes, que deberían ser competidores, forman un acuerdo que
puede presentarse de diversas formas, pero siempre estará enfocado en lograr la adjudicación
concertada o el favorecimiento de uno de los participantes de la colusión (Galvis-Quintero, 2016,
p. 142).
1.2.1.6. Fraude
Aunque el fraude es uno de los conceptos más básicos del derecho penal y por tanto su
ámbito de aplicación es bastante amplio, en general se considera que el fraude se refiere a un
acto intencional por parte de una o más personas, que pueden ser parte de la administración
pública, encargados del gobierno corporativo en las empresas, funcionarios, empleados o
terceros, que implica el uso del engaño para obtener una ventaja injusta o ilegal (Mendoza
Crespo, 2009, p. 272).
En este sentido, Cepeda Ulloa (2011, p. 261), al analizar la Encuesta de fraude en
Colombia 2011 elaborada por la consultora KPMG, indica que esta define el fraude como “un
acto deliberado de abuso de confianza, que, aprovechándose de engaños, se realiza para obtener
un beneficio sin consentimiento de la empresa afectada”. Aunque esta definición se enfoca en las
empresas privadas, el concepto se puede aplicar al sector público, en cuyo caso el beneficio se
obtiene generalmente a costa de los recursos públicos.
1.2.1.7. Tráfico de influencias
El tráfico de influencias está fuertemente vinculado con el abuso de funciones y el
enriquecimiento ilícito y puede involucrar tanto a agentes públicos o privados como del tercer
sector (Quintela, 2007, p. 2). Según la Oficina Anticorrupción de Argentina, el tráfico de
influencias se refiere a aquellas situaciones en las cuales el funcionario público intenta
27
influenciar una decisión de gobierno con el fin de lograr un beneficio para terceros, de forma tal
que también el funcionario involucrado obtiene indirectamente una recompensa (Quintela, 2007,
p. 3).
Quintela (2007, p. 7), al analizar el concepto de tráfico de influencias a la luz de las
teorías sobre corrupción, concluye que este aparece como un medio o instrumento de poder
social que poseen las personas, grupos o ciertas clases sociales para obtener determinada ventaja
futura. De esta forma, “mediante el tráfico de influencias, las clases dominantes refuerzan sus
relaciones de poder fomentando la perpetuación de las desigualdades existentes, dado que solo
puede ejercer influencia quien posee las condiciones para tal fin”.
1.2.1.8. Formas de corrupción en Colombia
En el caso específico de Colombia, Portilla y Gómez (2002), al analizar diversos estudios
sobre percepción de corrupción, concluyen que la ciudadanía indica que la captura del Estado
por la vía del clientelismo político es la principal forma de corrupción que se presenta en
Colombia. De igual forma, se destacan el soborno, la compra de votos, el cohecho, el
enriquecimiento ilícito y la financiación de campañas políticas con dineros oficiales e ilegales,
como conductas relacionadas con la corrupción.
Por otro lado, Boehm y Lambsdorff (2009, p. 45) señalan que otras prácticas corruptas
extendidas en el país son la extorsión, la malversación de fondos, el favoritismo y el nepotismo,
el fraude y la colusión entre empresas que se reparten el mercado o fijan los precios. En el
mismo análisis, estos autores concluyen que en el marco de políticas anti-corrupción, hablar de
corrupción en general puede ser contraproducente porque cada práctica tiene su propia lógica,
sus propios mecanismos y realidades, y señalan que la lucha contra un tipo aislado de corrupción
puede fomentar otro. Por tanto, deben tenerse en cuenta otras formas de corrupción como el
peculado y el tráfico de influencias, si se quiere diseñar una política pública anti-corrupción
efectiva.
El fin de este trabajo es reducir el riesgo de corrupción en la alcaldía de Ibagué, pero es
necesario abordar la percepción de riesgo de corrupción en los servidores públicos de la alcaldía
28
ya que esto da seguridad y respaldo al trabajo propuesto. Según el Plan Anticorrupción y de
Atención al Ciudadano, riesgo de corrupción es la posibilidad de que, por acción u omisión, se
use el poder para poder desviar la gestión de lo público hacia un beneficio privado el cual el
riesgo sería palpable. Una entidad es vulnerable a riesgos de corrupción cuando los factores
indicadores del mismo están presentes, su posibilidad de ocurrencia es alta y el daño que se
puede causar es elevado (Ministerio de Educación Nacional, 2010).
Por otra parte, la identificación del Riesgo de Corrupción tiene como principal objetivo
conocer las fuentes de los riesgos, sus causas y sus consecuencias, es decir, así como se
identifica el riesgo, también se puede percibir el riesgo y es precisamente uno de los objetivos de
este trabajo; cuantificar la percepción de riesgo de corrupción en la Alcaldía de Ibagué, y
correlacionarla con los datos objetivos conocidos a través de diferentes medios. Según Villoria &
Jiménez (2012) los escándalos de corrupción investigados por los jueces han tenido gran
presencia mediática en los últimos años en España. Ello podría haber generado una percepción
generalizada de incremento de la corrupción y reforzado la desafección institucional.
De otra manera según la encuesta aplicada a los empleados de la Alcaldía de Ibagué
muestra cómo respecto a las preguntas que indagan sobre la percepción de corrupción por parte
de los empleados de la alcaldía de Ibagué, se evidenció que según los encuestados, la corrupción
se percibe efectivamente como uno de los problemas que más afectan a la ciudad de Ibagué, que
la gran mayoría de los empleados (97,5%) considera que Ibagué ha sido víctima de corrupción en
el manejo de lo público, que igualmente la mayoría de los encuestados afirma que la corrupción
se da más en el sector público, y que la mayoría de los encuestados (55,1%) considera haber sido
víctima de algún tipo de corrupción
1.2.2. Tolerancia hacia la corrupción
La tolerancia es un concepto que normalmente tiene una connotación positiva, ya que
consiste en asumir la diversidad (la alteridad) como un valor, esto es, en no negarla o rechazarla
sólo porque sea diferente. Sin embargo, esta connotación positiva depende fundamentalmente del
objeto sobre el cual se declara, por lo cual tolerar un comportamiento o actitud indeseable
29
adquiere una connotación negativa. En el estudio de la corrupción, la tolerancia hacia este
fenómeno, evidentemente adquiere esta segunda connotación (Gianformaggio, 1992) y en
algunos casos se usa la expresión permisividad con la corrupción” como sinónimo de tolerancia
hacia la corrupción.
La tolerancia hacia la corrupción se ha estudiado desde diferentes ópticas. Por un lado,
Moriconi y De Sousa (2013) la analizan en el contexto de los políticos que, a pesar de haber sido
condenados judicialmente por casos de corrupción, son elegidos de nuevo por sus votantes a
cargos de elección popular; es decir, sus carreras políticas no parecen verse afectadas por estos
actos de corrupción. Estos autores concluyen que varios factores estructurales explican este
fenómeno, entre ellos el grado de concentración y personalización del poder, la manipulación de
la opinión pública a través de los medios de comunicación o el clientelismo, la reducción en la
variación de las políticas contenidas en los programas electorales y la dificultad de traducir la
indignación individual en resultados agregados.
Por otro lado, en la literatura sobre corrupción está bien documentada la existencia de una
noción que considera que un riguroso control de la corrupción puede reducir tanto el desempeño
de los organismos públicos como la competitividad pública y por tanto es necesario tolerar
"cierta" corrupción en beneficio del desarrollo económico y el desempeño gubernamental. En
efecto, Anechiarico (2010) analiza este fenómeno, pero concluye que la idea que considera
tolerables ciertos niveles de corrupción constituye un malentendido porque la competitividad es
derrotada prácticamente por cualquier tipo de corrupción.
A este respecto, es importante resaltar que como señalan Rodríguez-Raga y Seligson
(2007) en el informe correspondiente a Colombia de la serie de estudios sobre cultura política de
la democracia en América Latina, apoyados por la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID), en Colombia las personas que son menos tolerantes con los
actos corruptos también son más exigentes con los funcionarios públicos y por tanto, tienen un
nivel mayor de percepción de la corrupción.
30
Como señala Arjona Trujillo (2002, p. 18), la valoración que una comunidad hace de las
diferentes prácticas corruptas parece depender de los valores morales, la concepción de lo
público y las relaciones con el resto de la comunidad. Las comunidades más cohesionadas a
menudo tienen sistemas políticos más limpios y en estas comunidades la tolerancia con las
prácticas corruptas es mínima, mientras que las comunidades en las que los lazos son débiles y
donde existen relaciones directas de compromisos entre políticos y sectores de la población,
tienden a ser más tolerantes con la corrupción, porque la comunidad como un todo no forma
parte de los intereses de los individuos o las familias.
1.3. Ética Pública
La ética es la parte de la filosofía que cataloga y estudia los conceptos asociados a los
comportamientos correctos e incorrectos de los seres humanos. En este sentido, la ética intenta
evaluar la objetividad de las acciones de las personas, analizando los criterios universales básicos
que se pueden considerar buenos para cualquier humano, entre los cuales se encuentra la justicia,
la libertad, la honestidad y la verdad. Además, debe resaltarse que estos criterios van más allá de
las creencias personales y que la ética también designa el conjunto de valores que gobiernan la
conducta individual y colectiva (Chamarro, 2007, p. 14).
Según Cortina (1997), la ética como filosofía moral ejecuta tres tareas esenciales:
dilucidar en qué consiste lo moral, intentar fundamentar lo moral e intentar una aplicación de los
principios fundamentados a los diferentes ámbitos de la vida social. En este sentido, como apunta
Naessens (2010, p. 2114), cuando la ética se aplica y se pone en práctica en el servicio público se
conoce como ética pública, denominada también ética para la política y la administración
pública. De esta forma, la ética pública señala principios y valores deseables para ser aplicados
en la conducta de la persona que desempeña una función pública.
En este contexto, Mexía (2010, p. 133) analiza la necesidad de forjar un “entorno ético-
público”, en el cual los valores de servicio a la comunidad constituyan el fundamento de la
actuación cotidiana de los poderes públicos. No obstante, la opción final a favor de una actuación
31
ética recae en cada empleado público en la medida en que reconoce que la única fuente de
legitimación de su poder reside en la confianza ciudadana, otorgada solamente para favorecer el
servicio al interés general.
1.4. Moralidad Pública
Un concepto estrechamente relacionado con la ética es el de moral; de hecho, como
resalta Aguilar Hernández (2000), ética proviene del vocablo griego ethos y moral del vocablo
latino mos (moris), que significan lo mismo: Costumbre o hábito. De esta forma, comúnmente se
entiende por moral “el conjunto de principios o normas (reglas) de comportamiento de las
personas que regulan las relaciones de éstas entre sí y entre la sociedad” (p. 86).
Sin embargo, este origen a partir de vocablos que significan lo mismo no quiere decir que
ética y moral sean lo mismo. En efecto, actualmente se considera que la moral “se refiere a la
vida moral, es decir a las costumbres, mientras que ética alude a la reflexión sobre esa vida
moral, concreta, cotidiana” (Martínez Huerta, 2000, p. 16). De esta forma, lo que puede o no ser
moral es el comportamiento de las personas, mientras que por medio de la ética se decide qué es
virtuoso y qué es vicioso en la conducta humana.
En cuanto a la relación entre moral y corrupción, Hodgson y Jiang (2008, p. 68) destacan
que el énfasis en los compromisos morales conduce a que lo importante en la definición de
corrupción no sea solamente la violación de una regla, ya que una forma específica de corrupción
no es siempre ilegal; por ejemplo, hasta 1977, era legal que las compañías estadounidenses
ofrecieran sobornos para conseguir contratos extranjeros y en otros países lo fue hasta 1997. De
allí la afirmación de Miller (2005) en el sentido que la corrupción en el fondo no es un simple
asunto legal, sino que es básicamente un asunto de moralidad.
1.5. Transparencia
La transparencia en el contexto de la gestión pública se concibe como la percepción de la
población y la opinión pública de que los actos y decisiones de los funcionarios públicos se han
realizado por medio de un exhaustivo diagnóstico y análisis de todas las posibilidades u
oportunidades existentes, por lo cual es la decisión más beneficiosa en el área donde incide
32
(Fariña, 2015, pp. 22-23). Es de resaltar que esta definición supone una participación activa de la
población en todo este proceso de toma de decisiones.
Como resalta Fariña (2015), la razón por la cual se habla tanto de transparencia en la
gestión pública hoy en día es porque existe la noción de que un bajo nivel de transparencia está
asociado a un alto nivel de corrupción en la administración pública, es decir que existe una
relación inversamente proporcional entre ambas y por lo tanto propiciar niveles más altos de
transparencia en las actuaciones de los servidores públicos se constituye en una estrategia anti-
corrupción.
A este respecto, Ferreiro (1999, pp. 6-8) indica que la transparencia es la base de una
política eficaz en contra de la corrupción, y que debe estar acompañada de la correspondiente
promoción de un control y escrutinio social permanente. Esto es así porque la transparencia
conlleva a una sociedad informada e intolerante que inhibe y sanciona la corrupción, ayuda a
resolver dudas acerca de la eticidad de la propia conducta de una persona, es una fuente de
control social y profundiza la democracia.
La transparencia está ligada a la rendición de cuentas por parte de los servidores públicos,
aspecto sobre el cual se resalta que la rendición de cuentas horizontal, esto es, la supervisión y
evaluación desde el Estado por quienes poseen incentivos para realizarlas tiene una probabilidad
de éxito mayor que la rendición de cuentas vertical, ejercida por la ciudadanía a través del voto y
que normalmente no es efectiva para reducir la corrupción (Pope, 2000).
1.6. Legalidad
El concepto de legalidad se aborda desde la perspectiva política y jurídica. En el primer
caso, la legalidad es un requisito y un atributo del poder que supone límites a su ejercicio, ya que
un poder actúa legalmente cuando proviene de un determinado conjunto de normas y se ejerce
con apego a reglas establecidas. En la perspectiva jurídica, el principio de legalidad establece que
todo acto de los órganos del Estado debe estar fundado y motivado en el derecho vigente
(Salazar Ugarte, 2000, p. 389).
33
En cuanto a su relación con la corrupción, como señala Heroles: “Uno de los objetivos de
largo plazo de todo país que se lanza a la lucha en contra de la corrupción es arraigar una cultura
ciudadana de respeto a las normas que evite las desviaciones y los contubernios” (2004, p. 23).
De lo anterior se deduce que el papel de una ciudadanía convencida y que luche por el estado de
derecho, esto es un estado de legalidad, es fundamental para disminuir la corrupción, lo cual
además trae consigo un fortalecimiento de la vida institucional de un país.
Sin embargo, se debe contrastar esta forma de abordar la corrupción con la noción,
proveniente de la economía, según la cual la corrupción sería una suerte de impuesto que deben
pagar los ciudadanos para mantener funcionando su actividad económica dentro de una
determinada legalidad (Ghersi, 2006, p. 13). Dicho de otra forma, según esta teoría la corrupción
es consecuencia del alto costo de la legalidad; es decir, “de un ambiente institucional en el cual la
cantidad de tiempo y de información que se le exige a las personas es mayor que el beneficio que
aquellas creen encontrar en cumplir y obedecer perfectamente la ley” (p. 17).
1.7. Valor de lo Público
Como destaca Espino (2001, p. 38), actualmente se considera que el sector público de un
Estado está conformado por la conjunción de la institucionalidad pública y su organización, de
forma que se rebasa el ámbito ejecutivo para incorporar la parte pública de las relaciones
sociales, políticas y económicas de una sociedad. Desde una perspectiva económica, según
Stiglitz (2003), el sector público está constituido por aquellas actividades económicas realizadas
de forma preponderante o exclusiva por el Estado.
De esta forma, la noción de que los recursos públicos, tanto aquellos destinados para el
buen funcionamiento de los órganos del Estado como los que se destinan a la inversión, se deben
usar con criterios de eficiencia, equidad y justicia está presente en el ordenamiento jurídico de
prácticamente todos los países. Como señalan Tomassini y Armijo (2002, p. 164), los
responsables del manejo de recursos públicos están sujetos a normas específicas que buscan
preservar la independencia y probidad de su conducta.
En cuanto a la creación de valor en el sector público, Moore cita a Oster, quien asegura
que el principal valor distribuido por el sector gubernamental es el logro de la tarea asignada a la
34
organización por el mandato político y la satisfacción de las aspiraciones de los ciudadanos, que
estaban relejadas en forma más o menos confiable en ese mandato (Moore, 2000, pág. 4).
Este mismo autor concluye que la esencia de la gerencia en el sector público es la
generación de valor público por medio de la provisión de servicios, como salud, educación,
infraestructura o vivienda y la ejecución de programas y proyectos. En este enfoque de creación
de valor público, los procesos importan tanto como los resultados, además, la gerencia pública
debe averiguar lo que el público prefiere, es decir, obliga a quienes la ejecutan a estar pendientes
de las percepciones y reacciones del público para definir lo que es valioso y lo que se debe
mejorar (Moore, 1998).
Este enfoque se concreta en la creación de un modelo integral de gerencia estratégica que
puede contribuir a la disminución de la corrupción porque según este modelo, el propósito de la
gestión pública es la creación de valor público antes que la generación de utilidades y valor
privado o la búsqueda de intereses corporativos y partidistas, además se resalta que el valor
público legitima la gestión gubernamental (Moore, 1998, pág. 116).
Por otro lado, en el enfoque de la nueva gestión pública, se considera que un rol esencial
de la administración pública es la creación de valor público, lo cual esencialmente consiste en
mejorar las condiciones de bienestar de la población sobre la que recaen los programas y
proyectos que materializan la actuación de los gobiernos. Aún más, una gestión más transparente
y responsable en la provisión de estos servicios de por sí crea valor público (Giopp, 2005, pág.
21).
Este mismo enfoque considera que la gestión basada en procesos se puede implementar
en la administración pública con el fin de alcanzar la excelencia operativa, que se logra cuando
esta basa sus acciones en principios de calidad superior, de forma que proporcione la mayor
utilidad y satisfacción posible para los ciudadanos utilizando los recursos de manera óptima
(Martín Pérez & Martín Seco, 2014).
35
2. Marco Metodológico
2.1. Árbol de Problema
De acuerdo a las investigaciones en la encuesta ciudadana sobre percepción de corrupción
del programa Ibagué Cómo Vamos (2016, pág. 59), en el capítulo sobre gobierno y ciudadanía,
sección calificación de la gestión, muestra como un 46% piensa que el nivel de corrupción sigue
igual en comparación con el año anterior y un 24% considera que ha aumentado; es decir un alto
porcentaje de los encuestados (70%) perciben alto nivel de corrupción. Aunque este resultado se
refiere a la percepción de corrupción en toda la ciudad, se puede concluir que existe una alta
percepción de riesgo de corrupción en la alcaldía.
Este resultado se refuerza con los datos suministrados por Transparencia por Colombia en
el Índice de Transparencia Municipal 2015, en el cual Ibagué, aunque subió un puesto en el
ranking de alcaldías municipales al pasar del puesto 17 al 16 , su puntuación en realidad cayó de
62,2 sobre 100 a 56,0 sobre 100 y el nivel de riesgo de corrupción pasó de medio a alto
(Transparencia por Colombia, 2016, pág. 1).
Figura 2. Árbol de problema.
Fuente: Elaborado por el autor.
Á R B O L D E P R O B L E M A
E
F
E
C
T
O
SP
RO
BL
EM
AC
A
U
S
A
S
Alta percepción de riesgo de corrupción en la Alcaldía de Ibagué, Tolima
Ausencia de mecanismos de
control ysanción.
Desconocimiento de las normas para
denunciar casos de corrupción.
Contratacion subjetiva y malos manejos de los recursos económicos y humanos.
Ausencia de transparencia y responsabilidad social por parte
de los actores que ejecutan la gestión pública.
Exceso de burocracia y trámites en la gestión
pública.
Adjudicación amañada de contratos por el
clientelismo político.
Indiferencia de la ciudadanía con respecto a los
diferentes procesos de la administración.
Irresponsabilidad moral, ética y legal.
Procesos de contratación
manipulados e inequitativos
Baja participación en actividades de control ciudadano y ausencia de compromiso y aislamiento de los
ciudadanos con la institución
Incumplimiento de los objetivos misionales de
la administración pública
Mayor oportunidad para cometer actos
corruptos.
Aumento de la impunidad en los casos
de corrupción
Ausencia de denuncias frente a casos de corrupción
Poca credibilidad en los procesos por parte de la
ciudadanía.
Atraso en los procesos de desarrollo y fuga de los recursos económicos e
intelectuales
36
2.2. Árbol de Objetivos
Figura 3. Árbol de objetivos.
Fuente: Elaborado por el autor.
2.3. Matriz de Planificación de Proyecto Marco Lógico
En este trabajo se aplicó el EML (Enfoque del Marco Lógico), ya que para la ejecución
del proyecto se tomó como base la relación causal interna del problema a tratar” Alto nivel de
corrupción en la alcaldía de Ibagué”. Basados en el árbol de problema según causas efectos y su
posible solución con el árbol de objetivos donde se muestran los medios y los fines. Se desarrolla
una matriz que contiene los elementos básicos y sobre el cual gira el logro para el desarrollo de
este programa, fundamentada teóricamente en el Manual de la CEPAL “Metodología del Marco
Lógico para la planificación el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas” (Ortegón,
2005).
F
I
N
E
SM
E
D
I
O
S
Á R B O L D E O B J E T I V O S
OB
JE
TIV
O
Mitigar el riesgo de corrupción en la Alcaldía de Ibagué, Tolima
Facilitar las denuncias ante los
órgarnos de control y sanción.
Fomentar mecanismos de transparencia en la contratación
Aumentar la responsabilidad social por parte de los actores que
ejecutan la gestión pública pormedio del control ciudadano.
Capacitar en normas y métodos para
denunciar casos de corrupción.
Fomentar la partcicipaciónde las Veedurías en los
procesos de contratación.
Capacitar y sensibilizar a la ciudadanía en los diferentes procesos de
actuación con transparencia.
Capacitar a la ciudadanía sobre cultura de
responsabilidad ética, moral y legal en la
actuación del servidor público
Procesos de contratación
transparentes y equitativos
Incrementar las denuncias frente a casos de corrupción
Aplicar efectivamente las leyes y normas sobre contratación
pública
Menor oportunidad para cometer actos
corruptos.
Disminuir la impunidad en los casos
de corrupción
Incrementar la participación en actividades de control
ciudadano y motivar elcompromiso de los ciudadanos
con la institución
Mejorar la actuación de los servidores públicos respecto a la ética y la
moral
Avanzar en los procesos de desarrollo y aprovechamiento de los recursos económicos e
intelectuales
Controlar la burocracia y los
trámites en la gestión pública.
37
Tabla 2. Matriz de planificación de marco lógico
Nombre del proyecto: FORMULACIÓN DE UN PROGRAMA PARA DISMINUIR LA
PERCEPCIÓN DEL RIESGO DE CORRUPCIÓN EN LA ALCALDÍA DE
IBAGUÉ TOLIMA.
Responsable del proyecto: FERNEY BARRIOS REINA
Objetivo General Resultados Indicador Meta Fuente de
verificación
Supuestos
externos
Indagar sobre la percepción de
corrupción en la Alcaldía de Ibagué
Tolima con miras a encontrar posibles
soluciones que mitiguen este fenómeno
social y conlleven al manejo de las
acciones y contrataciones con ética
pública para el desarrollo de la ciudad y
beneficio de todos sus habitantes.
Número de
encuestas
aplicadas a
los
empleados de
la Alcaldía
con el fin de
conocer el
nivel de
percepción de
riesgo de
corrupción.
118
encuesta
s
Aplicada
s.
Encuesta
estructurad
a sobre
ética,
valores y
compromis
o
ciudadano.
Honestidad
y
disposición
adecuada de
los
empleados
encuestados.
Objetivos
específicos
Producto Resultados Descripción Meta Indicador Meta Fuentes de
verificación
Supuestos
externos
OE1
Aplicar una
encuesta a
los
empleados
de la alcaldía
de Ibagué,
para indagar
la percepción
de riesgo de
corrupción y
proponer
acciones
para
reducirla.
Aplicación
de una
encuesta a
un grupo de
empleados
de la
alcaldía de
Ibagué
Colombia.
118
Encuesta
s
Aplicada
s.
Número de
personas que
aportan
información
sobre cultura
ciudadana y
su actuar.
118
Encuesta
aplicada
Honestidad
y buena
disposición
de los
encuestados
al responder.
OE2
Caracterizar
la corrupción
en Ibagué a
través de las
Procesamien
to
y análisis de
las
encuestas
11 8
Número de
personas que
respondieron
la encuesta y
aportaron
118
Encuesta
aplicada
Confiabilida
d del
programa
para el
procesamien
38
investigacion
es que están
adelantando
los entes de
control como
la Fiscalía,
Contraloría,
Procuraduría
a los
diferentes
casos de
corrupción
en la ciudad.
aplicadas. información
sobre cultura
ciudadana y
tolerancia a la
corrupción.
to de la
información.
OE3
Verificar qué
acciones se
han tomado
por parte del
gobierno de
Ibagué frente
a los
diferentes
casos de
corrupción
para
disminuirlos
y lograr
fortalecer la
transparencia
Análisis de
los últimos
planes de
desarrollo
del
municipio
de Ibagué
con el fin de
conocer las
acciones que
se han
tomado para
disminuir el
riesgo de
corrupción
4
Se evidenció
que en los
últimos
cuatro planes
de desarrollo
no hubo
acciones
claras
tendientes a
reducir
sustancialme
nte el riesgo
de corrupción
4
Proyecto de
Investigaci
ón
Posibles
acciones
desarrollada
s por parte
del gobierno
municipal
que no
hubiesen
sido
sistematizad
as.
OE4
Proponer un
programa
que
fortalezca la
transparencia
en el
accionar y
contratación
de la
Alcaldía, con
principios
éticos y
morales que
conlleve a
disminuir la
Programas
propuestos
para
fortalecer la
transparenci
a en el
accionar y
en la
contratación
de la
Alcaldía de
Ibagué.
1
Número de
metas de
resultado
formuladas
con el fin de
medir el
impacto
esperado por
la
implementaci
ón del
programa
3
Seguimient
os
realizados a
las metas
de
resultado
del
programa
Motivación
institucional
de
participación
.
Habilidades
para aplicar
y desarrollar
el programa
formulado.
39
corrupción y
a elevar la
transparencia
desde la
participación
y el trabajo
con
característica
s de la ética
pública.
Fuente: Elaborado por el autor.
2.4. Preguntas de Investigación
2.4.1. Pregunta general
¿Cómo se percibe la corrupción en la Alcaldía de Ibagué, Tolima?
2.4.2. Preguntas específicas
1. ¿De qué forma se puede indagar la percepción de corrupción en la alcaldía de la
ciudad de Ibagué, Tolima?
2. ¿Qué investigaciones están adelantando los entes de control, como la Fiscalía,
Contraloría y Procuraduría a los diferentes casos de corrupción en la ciudad de
Ibagué, Tolima?
3. ¿Qué acciones se han tomado por parte del gobierno de la ciudad de Ibagué para
disminuir los niveles de corrupción?
4. ¿Cómo elaborar un programa que conduzca a disminuir los niveles de corrupción en
la ciudad de Ibagué, Tolima?
2.5. Objetivo General
Indagar sobre la percepción de corrupción en la alcaldía de la ciudad de Ibagué, Tolima
con miras a encontrar posibles soluciones que mitiguen este fenómeno social y conlleven al
40
manejo de las acciones y contrataciones con ética pública para el desarrollo de la ciudad y
beneficio de todos sus habitantes.
2.6. Objetivos Específicos
1. Aplicar una encuesta a los empleados de la alcaldía de la ciudad de Ibagué, Tolima
para indagar la percepción de corrupción y proponer acciones para reducirla.
2. Caracterizar la corrupción en la ciudad de Ibagué, Tolima a través de las
investigaciones que están adelantando los entes de control, como la Fiscalía,
Contraloría y Procuraduría a los diferentes casos de corrupción en la ciudad.
3. Verificar qué acciones se han tomado por parte del gobierno de la ciudad de Ibagué
frente a los diferentes casos de corrupción para disminuirlos y lograr fortalecer la
transparencia.
4. Proponer un programa que fortalezca la transparencia en el accionar y contratación de
la Alcaldía, con principios éticos y morales que conlleve a disminuir la corrupción y a
elevar la transparencia desde la participación y el trabajo con características de la
ética pública.
2.7. Método Investigativo
En esta investigación se utiliza un método cuantitativo, que consiste en obtener valores
numéricos por medio de variables clasificatorias que se puedan identificar de manera excluyente
y sean susceptibles de ser medidas; por tanto, en estos métodos, el problema metodológico
central es la medición de los conceptos que sustentan teóricamente el conocimiento en un campo
dado de la ciencia (Toro Jaramillo & Parra Ramírez, 2006, pág. 24).
El fin de este método es establecer resultados generales que se puedan enunciar en forma
de ley, lo cual se consigue cuando se construyen indicadores que vuelven operativos de manera
fidedigna los conceptos y se cumpla con requerimientos de medición que obligan a satisfacer
41
requisitos de representatividad y de rigurosidad en la recolección e interpretación de los datos
(Toro Jaramillo & Parra Ramírez, 2006, pág. 28).
Aunque tanto el método cuantitativo como el cualitativo tiene ventajas y desventajas, en
realidad entre ellos no existe una dicotomía absoluta, sino que más bien se apoyan y
complementan. Entre las ventajas del método cuantitativo se encuentran se encuentran el ser
objetivo, orientado al resultado y generalizable, además de producir datos fiables y repetibles. En
cuanto a las desventajas, se considera que es reduccionista, particularista y con una perspectiva
desde afuera de la realidad (Cook & Reichardt, 1986, pág. 29).
Para esta investigación se utiliza una encuesta porque este es el instrumento más
apropiado para determinar la magnitud de algún fenómeno, en este caso la percepción del riesgo
de corrupción en la Alcaldía de Ibagué. Además, en una encuesta se puede realizar un análisis
estadístico que es verificable y que reduce el riesgo de que los posibles prejuicios del
investigador alteren la interpretación de los resultados. También, el hecho de usar muestras
representativas permite generalizar los resultados hacia poblaciones más grandes (Doorman,
1991, págs. 70-71).
2.8. Tipo de Investigación
La investigación realizada es de tipo cuantitativa, que es aquella en la que se recogen y
analizan datos cuantitativos sobre variables, mientras que la investigación cualitativa la evita. La
diferencia fundamental entre ambas metodologías es que la cuantitativa estudia la asociación o
relación entre variables cuantificadas y la cualitativa lo hace en contextos estructurales y
situacionales (Pita Fernández y Pértegas Díaz, 2002, p. 76). En esta investigación las variables
son la percepción de corrupción de los empleados de planta de la alcaldía de Ibagué y la
tolerancia de los empleados hacia la corrupción. La primera variable es la variable independiente
y la segunda es la dependiente.
Se utilizó una investigación cuantitativa porque se busca establecer la magnitud de un
fenómeno y no su naturaleza (Pita Fernández y Pértegas Díaz, 2002, p. 77); en este caso
42
específico, se busca establecer el nivel de percepción riesgo de corrupción en los empleados de la
Alcaldía de Ibagué. Como afirman Pita Fernández y Pértegas Díaz (2002, p. 76): “En general los
métodos cuantitativos son muy potentes en términos de validez externa ya que con una muestra
representativa de la población hacen inferencia a dicha población a partir de una muestra con una
seguridad y precisión definida”.
Además, se utilizó una investigación de tipo cuantitativo porque sus requerimientos de
tiempo y de recursos económicos son menores en comparación con los requeridos por los
métodos de las investigaciones de tipo cualitativo, como los grupos de trabajo o la observación
participante, lo cual representa una ventaja significativa (Dutka, 1998, p. 53). También debe
tenerse en cuenta que la disponibilidad de tiempo de los funcionarios de la alcaldía para atender
entrevistas en profundidad es limitada.
También se obtuvo información periodística sobre casos de corrupción, tanto a nivel
regional como nacional, a través de los medios de comunicación, especialmente los diarios El
Nuevo Día, El Espectador y El Tiempo, ya que estos son las principales fuentes de indagación y
de información al público sobre procesos judiciales que se adelantan por casos específicos de
corrupción.
2.9. Técnicas de Recolección de la Información
2.9.1. Encuesta estructurada
Como señala Sarduy Domínguez (2007), la encuesta estructurada es la investigación
cuantitativa de mayor uso en el ámbito de las ciencias sociales y consiste en aplicar una serie de
técnicas específicas con el objeto de recoger, procesar y analizar características que se dan en
personas de un grupo determinado. Debido al tipo de investigación desarrollada en este proyecto,
se considera necesario utilizar la encuesta estructurada como técnica de recolección de la
información, ya que esta ha sido utilizada en muchos trabajos de investigación con resultados
eficientes y válidos, facilitando la recolección, el procesamiento y el análisis de los resultados.
43
2.10. Instrumento de Recolección de la Información
El instrumento utilizado para recoger la información es la encuesta estructurada que se
presenta en el anexo 6 y que consta de 19 preguntas, una de ellas (la 12) de selección múltiple y
las restantes 18 de selección única.
2.11. Población
Teniendo en cuenta el tipo de la investigación (cuantitativa) se decidió trabajar con los
empleados de la alcaldía de la ciudad de Ibagué, debido a la diversidad de la población y el rol
público que desempeñan para toda la ciudadanía. Inicialmente, se proyectó la encuesta para
todos los empleados incluyendo contratistas que es un gran número; pero hubo la necesidad de
descartar estos últimos ya que a la fecha de aplicación de la encuesta no se había iniciado el
proceso de contratación. Por lo anterior se escogió como población a los 406 empleados de la
alcaldía de Ibagué, con los tipos de vinculación laboral de carrera, en provisionalidad, y de libre
remoción y nombramiento.
2.12. Muestra
Como se mencionó anteriormente, la población objeto de estudio son los 406 empleados
de planta con los que cuenta la Alcaldía de Ibagué a finales de febrero del 2017. Sin embargo,
dada la dificultad de aplicar la encuesta estructurada a todos los empleados, se usará una muestra
representativa de esta población. La representatividad de la muestra se asegura porque la
encuesta se envió por correo electrónico a todos los empleados y se puede asumir que la decisión
de contestarla es aleatoria. Cuando se conoce el tamaño de la población, se puede usar la
siguiente ecuación para estimar el tamaño de la muestra (Torres, Paz, & Salazar, 2006, p. 11):
𝑛 =𝑁 × 𝑍𝑎
2 × 𝑝 × 𝑞
𝑑2 × (𝑁 − 1) + 𝑍𝑎2 × 𝑝 × 𝑞
En donde,
44
N = tamaño de la población de la cual se obtiene la muestra.
Za = nivel de confianza. Es la probabilidad de que la estimación efectuada se ajuste a la
realidad; es decir, que caiga dentro de un intervalo determinado basado en el estimador y que
capte el valor verdadero del parámetro a medir. Sus valores provienen de las tablas de la
distribución normal Z.
p = probabilidad de éxito o proporción esperada. Es una idea del valor aproximado del
parámetro que queremos medir. Si no se conoce su valor, se usa el valor p = 0,5 (50%).
q = probabilidad de fracaso. Se obtiene con la ecuación q = 1 – p.
d = precisión. Es el error máximo admisible en términos de proporción; se relaciona con
el error muestral, que siempre se comete ya que existe una pérdida de la representatividad
cuando se escogen los elementos de la muestra.
En el caso de esta investigación, se usan los siguientes valores para las variables de la
ecuación:
N = 406
Za = 1,96 para un nivel de confianza del 95%
p = 0,85. Se usa como probabilidad de éxito el 85% de ciudadanos que opinaron
que durante el 2015 la corrupción en Ibagué sigue igual (53%) o ha empeorado (32%)
(Ibagué Cómo Vamos, 2016, p. 59)
q = 0,15 (1 – 0,85 = 0,15)
d = 0,0545 para una precisión del 5,45%.
Con estos valores, se obtiene que el tamaño necesario de la muestra (n) a la cual se debe
aplicar la encuesta estructurada es de 118 empleados de la Alcaldía de Ibagué.
2.13. Procedimiento
Esta investigación se desarrolla de acuerdo al procedimiento descrito en las siguientes
actividades:
45
Figura 4. Procedimiento de desarrollo de la investigación.
Fuente: Elaborado por el autor.
En la etapa de obtención de la información, en primer lugar, se contactó a la directora de
Talento Humano de la Alcaldía de Ibagué, la cual se mostró muy interesada ya que una de las
dimensiones del plan de desarrollo para el periodo 2016-2019 es “Ibagué lucha de manera frontal
contra la corrupción” y los resultados de esta investigación pueden darle un aporte a la alcaldía.
Esta oficina aportó los correos electrónicos internos de los empleados de planta y la directora
motivó desde la dirección para que los empleados apoyaran con la respuesta a la encuesta.
El instrumento aplicado es una encuesta web apoyada por computador que se realizó con
el programa Formularios de Google. A cada empleado se le envió un correo electrónico con un
enlace al formulario de la encuesta para que la diligenciara. Este formulario estuvo disponible
para los empleados desde el jueves 23 de febrero de 2017 hasta el 20 de marzo, lapso durante el
cual se obtuvieron las 118 respuestas válidas correspondientes a la muestra propuesta (ver anexo
1 para las respuestas individuales).
Obtención de la información
Esta se hará a partir de una encuesta donde se obtendrá la información sobre cultura
ciudadana y la moral social en los empleados de la alcaldía de la ciudad de Ibagué
Caracterización de la corrupción
Se caracteriza la corrupción en la ciudad de Ibagué, Tolima a través de acciones
adelantadas por la Contraloría, Fiscalía y Procuraduría.
Acciones del gobierno municipal
Se verifican las acciones que se han tomado por parte del gobierno de la ciudad de Ibagué
para disminuir los niveles de corrupción.
Propuesta del programa de mitigación del riesgo de la corrupción en la Alcaldía de
Ibagué, Tolima
En esta última etapa se presenta el programa que se desarrollará con los veedores ciudadanos y la vinculación de la ciudadanía en general para el fortalecimiento de la transparencia en la contratación municipal y la mitigación del riesgo de corrupción.
46
2.14. Justificación
Tanto a nivel internacional, como nacional y local, la corrupción hace parte del diario
vivir de los empleados públicos y los diferentes estamentos gubernamentales. Es necesario dar
un aporte a la solución de este problema para bajar los niveles de corrupción y lograr la
transparencia en el actuar y servicio de lo público.
Es la necesidad de dar un aporte a este flagelo que afecta todas las esferas sociales pues la
corrupción lleva a un daño económico sustancial, atenta contra la integridad y el funcionamiento
eficiente de la administración pública, frustra la confianza pública en los órganos del estado,
deteriora el estado de derecho y la democracia, afecta la leal competencia económica e impide el
desarrollo económico. Este trabajo de investigación pretende dar un aporte a la solución de este
problema vivido en Colombia, cual es la corrupción a nivel público y privado.
Lo anterior refuerza algunos estudios realizados en este campo pero que han quedado en
el escrito. Analizar la cultura ciudadana y su incidencia en los niveles de tolerancia a la
corrupción en un grupo de empleados de la alcaldía de Ibagué Tolima; es el primer paso hacia la
solución de esta necesidad social. Este proyecto tiene el propósito de proponer una estrategia que
fundamente un modelo de cultura ciudadana, de participación en actividades que conlleven a
disminuir el nivel de tolerancia a la corrupción, para dar mejor uso y manejo a los recursos y la
contratación estatal y de esta manera elevar el nivel de calidad de vida en la sociedad
colombiana.
Esta investigación va encaminada a proponer un programa de mitigación al riesgo de
corrupción en la alcaldía de Ibagué, Tolima proyectada a la transformación de la cultura
ciudadana con principios éticos y morales para el fortalecimiento de la convivencia social, la
democracia, la participación de las veedurías ciudadanas, las juntas de acción comunal, la
ciudadanía en general y la función misional de los servidores públicos; todo esto encaminado a la
disminución del nivel de corrupción.
47
2.15. Alcance
Una vez analizada la situación de corrupción a nivel internacional, nacional, regional y local, y
reconociendo la imperiosa necesidad de dar un aporte a la solución de este fenómeno, se
desarrolla la estrategia que conlleve a reflexionar como lograr bajar los niveles de tolerancia a la
corrupción. A través de la encuesta aplicada a los empleados de planta de la alcaldía de la ciudad
de Ibagué, Tolima se obtendrá la información requerida. Lo importante es iniciar con este trabajo
en los empleados de la alcaldía de Ibagué, luego en la ciudadanía y finalmente se hace la
propuesta de un programa a desarrollar con las veedurías ciudadanas, las juntas de acción
comunal y los estudiantes de colegios y universidades para fortalecer el trabajo de transparencia
a nivel local en la ciudad de Ibagué, Tolima y que esto sirva de ejemplo para ser aplicada a nivel
regional y nacional.
2.16. Visión
Para el 2027, es decir en 10 años, la alcaldía de la ciudad de Ibagué Tolima reducirá el riesgo de
corrupción a través de un programa de mitigación, basado en actividades pedagógicas y de
participación ciudadana que motiven el actuar mediante la ética pública para beneficio de la
ciudad. De igual forma, los procesos en el manejo de los recursos tanto económicos como
humanos por parte de los gerentes y servidores públicos deben ser de alta transparencia y gran
responsabilidad como respuesta al control ciudadano aplicado a través del programa de
mitigación al riego de corrupción en la alcaldía de Ibagué. Se visiona este proyecto como un
aporte a la solución de una necesidad emergente para el beneficio de todo el pueblo colombiano
y de esta manera trascienda a nivel internacional.
48
3. Estado del Arte
En este apartado se realiza un análisis de la situación que configura el problema de esta
investigación y una revisión de las investigaciones más recientes que se han publicado hasta el
momento (2017) sobre cultura ciudadana y su influencia en el nivel de tolerancia a la corrupción
con el fin de determinar el estado actual del conocimiento sobre la problemática objeto de
investigación. Este análisis se aborda desde tres niveles geográficos: Primero en el ámbito
internacional, enfocándose en América Latina y el Caribe; después en el ámbito nacional, es
decir de Colombia; y finalmente en el local, que corresponde al departamento del Tolima y su
capital, la ciudad de Ibagué.
3.1. Nivel Internacional
La corrupción no es una práctica de exclusividad colombiana y parece ser inherente al
poder y al ejercicio de la política en el ancho mundo (Transparencia Internacional, 2017). En el
manejo de lo público, tanto en el sector oficial como en el privado, se ha incurrido en
irregularidades y abusos recurrentes (“Sector privado es tan corrupto como el público:
Procurador”, 18 de noviembre de 2011). La posibilidad del enriquecimiento ilícito es un juego de
fascinación para quienes están tras el objetivo de hacer fortuna así se corran riesgos, aunque todo
está previsto bajo el amparo de la complicidad y la impunidad.
En este contexto, una referencia obligada cuando se investiga sobre corrupción es el
Índice de Percepción de Corrupción, que mide los niveles percibidos de corrupción en el sector
público a nivel mundial y en el cual a cada país se le asigna un puntaje en una escala de 0 a 100,
en la que 0 significa una percepción de tener un sector público altamente corrupto y 100 de tener
uno muy limpio (Transparencia Internacional, 2017, p. 4). A partir de este puntaje se elabora una
lista ordenada en forma creciente de percepción de corrupción, esto es, los países que ocupan los
primeros lugares tienen una percepción de corrupción menor que aquellos en las últimas
posiciones.
49
Según la Corporación Transparencia por Colombia, este país está estancado en el Índice
de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional, ya que Colombia partió de un
puntaje de 2,2/10 en 1998 y en el 2001, alcanzó 3,8/10; en adelante las variaciones son mínimas.
En 2006 el país obtuvo una puntuación de 3,9/10 y en 2007 alcanzó 3,8/10 entre 183 países, lo
cual ubica a Colombia en el puesto 68. En 2008, obtuvo 3,8/10, lo cual lo ubica en el puesto 70
entre 180 países.
Figura 5. Posición de Colombia en el Índice de Percepción de Corrupción 2016.
Fuente: Transparencia por Colombia.
En el Índice de Percepción de Corrupción 2016 (Transparencia Internacional, 2017), que
reúne datos de 176 países, el primer lugar lo ocupan Dinamarca y Nueva Zelanda, seguidos de
Finlandia, Suecia y Suiza, todos con un puntaje mayor a 85, lo cual refleja una percepción de
corrupción muy baja. Llama la atención que los 20 primeros lugares están ocupados por países
desarrollados, destacándose el puesto 21 que ocupa Uruguay, un país que se considera en vía de
desarrollo y que obtiene un puntaje de 71, lo cual indica un bajo nivel de percepción de
corrupción.
50
En este índice, Colombia, con un nivel de desarrollo económico similar al de Uruguay,
ocupa la posición 90 junto con Indonesia, Liberia, Marruecos y Macedonia. Estos cinco países,
todos clasificados como economías en vía de desarrollo, obtienen un puntaje de 37, lo cual
implica un nivel de percepción de corrupción del sector público alto. Se destaca además que
Colombia obtiene un puntaje por debajo del promedio del continente americano, que es 44
(Transparencia Internacional, 2017, p. 8).
Finalmente, los últimos cinco lugares del índice están ocupados, en su orden, por Libia,
Sudán, Yemen, los tres en la posición 170, seguidos de Siria, Corea del Norte, Sudán del Sur y
Somalia, todos con un puntaje inferior a 15, lo cual indica que el sector público es percibido allí
como altamente corrupto (Transparencia Internacional, 2017, p. 5). Llama la atención que, con
excepción de Corea del Norte, los demás países pertenecen a las regiones de Medio Oriente y
África del Norte o África Subsahariana.
Debido a esto, es preciso mencionar que Palou (2005, p. 46), en un estudio sobre la
comunidad internacional y los esfuerzos anti-corrupción, aclara que las convenciones
internacionales y aún la Organización de las Naciones Unidas (ONU) no han adoptado una
definición única de corrupción y por tanto dejan la puerta abierta a que cada país, de acuerdo a su
estructura política y tradición política y cultural, identifique actos que considere corruptos. En
este mismo estudio, Palou (p. 47) realiza un análisis sobre la relación entre cultura y corrupción,
criticando la noción fatalista que considera que la corrupción hace parte de la cultura de algunas
naciones y que por tanto no se puede hacer nada para combatirla.
A este respecto, es interesante destacar que según el análisis efectuado por Duarte Moller
y Jaramillo Cardona (2009) a los resultados de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y
Prácticas Ciudadanas realizada en México en el año 2003, la mitad (50,3%) de los habitantes de
este país piensan que la corrupción existe porque los ciudadanos la toleran y que un 47,5%
toleraría que un funcionario público saque provecho personal de su puesto con tal que "haga
cosas buenas".
51
De igual forma, Mercedes y Fernández (2015), en un análisis sobre el nivel de impunidad
de los delitos de corrupción de funcionarios en el sector público en el Perú, concluyen que la
corrupción no es un problema de instituciones como muchas veces se afirma, sino que es un
problema de personas y por lo tanto a cada uno le compete orientar los esfuerzos necesarios para
hacer efectiva la lucha contra la corrupción a través del control ciudadano y el fomento de
principios y valores en nuestro entorno.
3.2. Nivel Nacional
Aunque Colombia no es el único país donde se presenta corrupción, existe evidencia de
que esta práctica alcanza en el país un nivel demasiado alto. La ineficiencia de la gestión pública
colombiana se encuentra enmarcada en hechos que hacen de los servicios públicos un bien
común ejercido con bajo nivel de calidad para los ciudadanos que confían a los gobernantes su
bienestar y el cumplimiento de sus derechos a quienes eligen democráticamente.
En este contexto, es muy común identificar la palabra corrupción, que según la Academia
Española de la Lengua significa descomposición, podredumbre o desintegración, identificada
como el proceso degenerativo de las normas y de los valores que se establecen en la sociedad. La
corrupción es definida por Gómez (1993) como la “apropiación privada (indebida) de un bien
público” (p. 19), siendo también una acción que se ve influenciada por la acción política
partidista que afecta directamente la transparencia de lo público y la responsabilidad social de la
gestión pública.
Cabe anotar que según Maldonado Capello (2006), en el año 2002 el Banco Mundial
había estimado el monto de lo que denominaba las desviaciones presupuestales y de los sobornos
en contratación en US$1.760 millones, para lo cual aclara que:
Colombia presenta desafíos importantes de corrupción en los campos de compras
estatales y desvíos presupuestales, los cuales representan costos importantes para el país.
Alrededor del 50% de los contratos de compras estatales contienen algún elemento de
52
soborno y el promedio de éstos podría ascender hasta cerca del 19% del monto de los
contratos. El costo de la corrupción en el campo de la contratación ascendería a alrededor
de US$480 millones anuales o un 0.56% del PIB. Una situación más grave se plantea en
el caso de las desviaciones presupuestales. Las respuestas de los funcionarios indicarían
que alrededor del 11% de las asignaciones públicas estarían siendo desviadas para fines
distintos a su destinación legal. Esto equivaldría a un 2.05% del PIB o alrededor de
US$1.76 billones. Solamente con el ahorro que se generara en estos dos rubros de
corrupción, el país podría reducir en un 80% el déficit fiscal colombiano durante el año
2001, que constituye uno de los más grandes problemas que enfrenta el país (Banco
Mundial, 2002, p. 4).
Ésta situación influye en la percepción que tienen los ciudadanos sobre la incidencia de la
corrupción en sus países de residencia. A este respecto, cuando se compara la percepción de la
corrupción ciudadana en ciudades de diferentes países de América Latina, México D.F. tiene la
percepción más alta (73%) mientras Medellín pasó de tener una de las mejores percepciones
sobre los ciudadanos en 2011 (47%) a ubicarse ligeramente por encima del promedio, como se
observa en la Figura 6 (Alcaldía de Medellín, 2013, p. 78).
Figura 6. Percepción de corrupción ciudadana en algunas ciudades de América Latina.
Fuente: Alcaldía de Medellín (2013, p. 80).
Ante estos hechos es innegable que algunos actores gubernativos y ciudadanos que velan
por el bien común y la justicia social han ensayado herramientas normativas y de control
dispuestas por los organismos internacionales para disminuir ese flagelo que afecta al ciudadano
53
común, preexistiendo la corrupción desenfrenada y concebida por algunas culturas regionales
como la única forma de conseguir empleo y formas individualizadas de poder económico.
En este contexto, la Procuraduría General de la Nación publica el índice de gobierno
abierto (IGA). No obstante, debe tenerse presente que el IGA no mide la ocurrencia de actos de
corrupción, sino que mide el nivel de cumplimiento de normas estratégicas de lucha contra la
corrupción a partir de una medición de cero a cien. En este sentido, una puntuación alta no
significa que haya menor corrupción sino la existencia de un nivel elevado de barreras legales
que apuntan a prevenir ese tipo de irregularidades. Por lo tanto, el hecho que una entidad cumpla
a cabalidad con las normas estratégicas anticorrupción no excluye la posibilidad que haya
corrupción y que esta sea de tipo “legal”.
Tabla 3. Índice de Transparencia Departamental 2013-2014
Ranking Departamento /
Gobernación Categoría Visibilidad Institucionalidad
Control
y
sanción
ITD Niveles
de riesgo
1 Antioquía Especial 87,3 77,2 84,5 82,4 Moderado
2 Santander Primera 86,3 79,7 78,3 81,2 Moderado
3 Caldas Segunda 73,0 71,2 84,4 75,7 Moderado
4 Meta Primera 78,1 70,4 77,5 74,8 Moderado
5 Valle del Cauca Primera 78,8 65,7 81,7 74,4 Medio
6 Tolima Segunda 71,4 65,4 86,4 73,5 Medio
7 Quindío Tercera 67,7 72,0 81,3 73,5 Medio
8 Risaralda Segunda 72,5 62,5 88,9 73,4 Medio
9 Cundinamarca Especial 75,0 58,8 86,6 72,0 Medio
10 Boyacá Primera 65,6 67,1 81,8 71,1 Medio
Fuente: Transparencia por Colombia (2014).
Según los resultados del índice consolidado, la totalidad de las entidades territoriales
evidenció un incumplimiento de normas estratégicas de lucha contra la corrupción. El promedio
de incumplimiento de las gobernaciones y las alcaldías fue 39,6 y 50 puntos, respectivamente.
En términos porcentuales, el 16% de las gobernaciones y el 51% de las alcaldías obtuvieron
menos de 50 puntos. No obstante, el nivel de incumplimiento varió entre las gobernaciones y
alcaldías evaluadas. Por un lado, mientras la gobernación de Boyacá presentó el menor nivel de
54
incumplimiento con 33 puntos, Putumayo evidenció el mayor nivel de incumplimiento con 57
puntos.
Por otro lado, entre las alcaldías, el menor nivel de incumplimiento lo obtuvo Castilla la
Nueva, Meta (12 puntos) y el mayor, Norosí, Bolívar (86 puntos). De esta manera, la brecha
entre gobernaciones (34 puntos) fue menor que la de los municipios (74 puntos). Sin embargo, si
bien se evidenció una relación positiva entre mayor capacidad financiera del municipio según la
categorización establecidas por la Ley 617 de 2000 y un menor nivel de incumplimiento, entre
las primeras 20 mejores calificaciones el 50% corresponde a entidades de categorías Sexta y
Quinta. Por tanto, algunas alcaldías de municipios con recursos limitados alcanzaron
calificaciones mayores que las alcaldías de municipios de categorías Especial, Primera y
Segunda. Esto demuestra que la falta de disponibilidad de recursos financieros no
necesariamente es un obstáculo para el cumplimiento óptimo de las normas, pero si un elemento
potencializador de la legalidad.
En cuanto a las investigaciones realizadas en Colombia, una de las más recientes fue
elaborada por Cardona (2016), y en ella se realiza un análisis reciente en el contexto colombiano
de la relación entre corrupción y poder, tomando como punto de partida dos premisas; por un
lado, que la corrupción no es un problema reciente ni está relacionado únicamente con la
idiosincrasia o la cultura de un país, y por otro, que el poder surge primero como un instrumento
y luego como un fin por medio del que se logra la supremacía y el bienestar, lo que conduce a los
ciudadanos a cometer acciones catalogadas como corruptas.
En esta misma línea, Martínez Moreno (2016) realizó un estudio sobre la influencia de las
creencias socioculturales en la corrupción cotidiana, con estudiantes de los grados 6° y 11° de
bachillerato y universitarios. El fin del estudio fue analizar cómo algunas creencias socio-
culturales sobre ilegalidad, ilegitimidad institucional y supervivencia en el contexto colombiano,
suscitan evaluaciones morales más positivas y tolerantes hacia el cohecho y el nepotismo
cotidiano. El autor destaca que “aunque los participantes en el estudio juzgaron de manera
negativa las transgresiones y a los transgresores en su versión abstracta con base en razones
55
morales, las mismas situaciones contextualizadas generaron juicios significativamente más
positivos y tolerantes”.
De igual forma, Mockus (2002), en una investigación con 1400 jóvenes de grado 9° en
Bogotá sobre convivencia ciudadana, afirma que se puede caracterizar a la sociedad colombiana
por un alto grado de divorcio entre ley, moral y cultura, ya que el “ejercicio sistemático de la
violencia por fuera de las reglas que definen el monopolio estatal del uso legítimo de ella, o el
ejercicio de la corrupción, crecen y se consolidan precisamente porque llegan a ser
comportamientos culturalmente aceptados en ciertos contextos.”
Por otro lado, con base en documentos oficiales, El Espectador revisó los 10 procesos
fiscales más importantes, en donde las autoridades estiman que hay la mayor cantidad de
recursos públicos en entredicho. Dicha revisión de los procesos da cuenta de la entidad afectada,
el monto de los dineros en investigación y la génesis del caso, la afectación social. Los
vinculados en los procesos han reiterado ante el organismo fiscal que no tienen responsabilidad
alguna en las conductas que se investigan y están a la espera de la culminación de sus casos
(Quevedo, 2013). Estos casos se presentan como una forma de cuantificar el problema de la
corrupción en Colombia.
3.2.1. Casos de corrupción en Colombia
3.2.1.1. Sector agrícola
La entidad afectada es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el monto
estimado es de $12.700 millones. Se investiga una supuesta gestión fiscal inoportuna e ineficaz
por la posible pérdida de recursos del Programa Agro Ingreso Seguro en gastos distintos a
difusión, divulgación y socialización de ciencia y tecnología. Según la investigación, la gestión
fiscal pudo ser inoportuna e ineficaz por la supuesta pérdida de recursos, derivada de gastos
distintos a los destinados para la administración de dineros para la ejecución, implementación y
otorgamiento de los distintos apoyos, incentivos y demás instrumentos que integran el programa
“Agro Ingreso Seguro (AIS)”. (Créditos al sector agropecuario)- Convenio 040 de 2010 suscrito
56
con Finagro (Se contrataron y pagaron entre otros el diseño, programación, implementación,
mantenimiento y actualización del programa AIS; pendones y pasacalles de diferentes tamaños
para promocionar el programa).
La afectación social consiste en que los recursos que debieron ser invertidos en la
divulgación y socialización de ciencia y tecnología, y cuyo objetivo era difundir entre los actores
del sector agropecuario las técnicas y los usos agrícolas para mejorar la productividad, el
desarrollo y los recursos presupuestados para incentivos hayan sido destinados a campañas
publicitarias que buscaban resaltar la gestión de AIS, lo que impidió que los recursos llegaran a
los productores agrícolas y en general al apoyo y mejoramiento del sector agrario.
3.2.1.2. Infraestructura
Una entidad afectada es la Empresa de Energía de Pereira (Enerpereira) por un monto
estimado de $64.700 millones. La capitalización de la empresa al momento de la adquisición del
49% de las acciones, el reparto de dividendos sobre utilidades brutas sin haber enjugado las
pérdidas, además de la realización de inversiones del capital social en el Fondo Proyectar
Valores. El monto correspondiente al 51% de la Empresa de Energía de Pereira es de recursos
públicos del municipio de Pereira. El hecho de haber repartido dividendos sin liquidación de
deudas e invertido en un fondo de valores tiene en riesgo el patrimonio público.
La entidad afectada es el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) de Bogotá y el monto
estimado es de $156.000 millones. Se presentan presuntas irregularidades en la celebración del
contrato IDU número 137 de 2007, suscrito el 28 de diciembre, entre el IDU y la Unión
Temporal Transvial, integrada por Tecnología e Ingeniería Avanzada S. A., Condux S. A.,
Megaproyectos S. A., Mainco S. A., Bitácora Soluciones Ltda. y Translogistic S. A. Dicho
contrato corresponde al grupo de cuatro obras licitadas por el IDU mediante licitación pública
número Idu-Lpdg022-2007.
Los bogotanos son las víctimas. Sus derechos a la movilidad y al buen uso del patrimonio
público fueron vulnerados. En los actos de posible corrupción derivados de la contratación en la
capital, especialmente provenientes de la construcción de la Troncal de Transmilenio sobre la
57
calle 26. La afectada es la ciudadanía bogotana y la imagen institucional, que genera pérdida de
credibilidad en la administración y en el sistema jurídico.
Otra entidad afectada es la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y el monto
estimado es de $170.800 millones. Se presentan presuntas irregularidades respecto a la ejecución
del contrato para el diseño, construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento del proyecto
vial Bosa- Granada-Girardot, suscrito entre dicha entidad pública y la Sociedad Concesión
Autopista Bogotá – Girardot. Que la autopista Bogotá-Girardot cuente con retrasos e
ineficiencias en su ejecución perjudica de manera inmediata a quienes transitan por la vía. Los
retrasos incrementan la estructura de costos y de este modo afectan a futuro los recursos públicos
provenientes de los aportes de los ciudadanos vía impuestos.
La entidad afectada es la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP)
de Bogotá y el monto estimado es de $348.000 millones. El proceso de estructuración de la
Licitación Pública 01 de 2011, que debió adelantar la UAESP para los servicios de recolección,
barrido y limpieza de la ciudad de Bogotá. El desarrollo de actividades que hacen parte de las
obligaciones pactadas con los operadores del servicio de aseo en los contratos de concesión. La
contratación celebrada por la UAESP con recursos obtenidos vía tarifa, cubriendo gastos de
funcionamiento por fuera del presupuesto aprobado y autorizado por la UAESP. El sistema de
información integrado del Sistema de Información Integrado del Servicio de Aseo (SIISA).
Los bogotanos son los afectados, pues los recursos con los que se realizó la contratación
fueron obtenidos de las tarifas que ellos mismos pagan por la recolección de residuos y se afirma
que se destinaron a gastos no aprobados en el presupuesto de la entidad.
3.2.1.3. Salud
La entidad afectada es de nuevo el Ministerio de Salud y el monto estimado es
de $224.000 millones. Se derivaron de supuestas denuncias sobre posibles desvíos de recursos
parafiscales del Sistema General de Seguridad Social. El presunto desvío de recursos
58
parafiscales, que es recaudado del aporte de los colombianos, afecta el derecho a la salud y la
credibilidad de los ciudadanos en el sistema y en el Estado.
Otra entidad afectada es el Ministerio de Salud y el monto estimado es de $146.900
millones. Existe una supuesta distorsión de las cuentas de costo por depreciación en propiedad,
planta y equipo, así como en otros gastos que debieron ser asumidos por la entidad y fueron
registrados como costos. El efecto del uso supuestamente indebido de recursos de la salud, que
se generó por manejos financieros y contables posiblemente ilegales, evidencia la supuesta falta
de transparencia y la debilidad en los controles de las entidades prestadoras de salud, afectando a
los aportantes del sistema, debilitando financieramente el sistema de salud, contribuyendo así al
deterioro de la calidad de prestación del servicio y a su sostenibilidad financiera.
Las entidades afectadas son el Ministerio de Salud y de Protección Social, FOSYGA,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Caja de Previsión Social de Comunicaciones
(Caprecom), y el monto estimado es de $559.500 millones. Existe una presunta indebida
financiación con proveedores, posible desvío de recursos por pagos de costas e intereses en
embargos judiciales, auditorias médicas que no cumplen su objeto e indebida ejecución del
objeto contractual y manejo inadecuado de recursos entregados bajo la modalidad de anticipos.
Se investigan posibles deficiencias en la administración de los recursos de la salud. El
manejo de dineros provenientes del propio aporte de los usuarios para contar con un servicio de
salud digno, la debilidad y el escaso desarrollo de los sistemas de autocontrol y vigilancia de las
EPS. Los afectados son los afiliados, los agentes prestadores de salud y el sistema mismo.
Nuevamente la entidad afectada es el Ministerio de Salud y el monto estimado es
de $943.900 millones. Se observan pagos a Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) que según
los registros no aparecen como habilitadas. Se afecta la red hospitalaria legalmente establecida,
poniendo en riesgo su viabilidad financiera y, en consecuencia, la calidad de la prestación del
servicio de salud a los usuarios.
59
La entidad afectada es una vez más el Ministerio de Salud y el monto estimado es de $1,7
billones. La supuesta utilización indebida y contraria a las normas de los recursos parafiscales
del Sistema General de la Seguridad Social en Salud para fines distintos a los permitidos en
beneficio de particulares.
En esta revisión de la literatura a nivel nacional se observa que la mayoría de
investigaciones publicadas se basan en muestras tomadas de estudiantes de colegio o
universidad, o de la población total de un país y no de personas que pertenezcan a la
administración pública. Además, se evidencia que muchas de estas investigaciones tienen un
enfoque desde el punto de vista de la educación o de la pedagogía y no de la administración
pública, como se aborda en este estudio.
3.3. Nivel Local
Ibagué es una ciudad de Colombia ubicada en el centro-occidente del país, en la
Cordillera Central de los Andes. Es la capital del departamento de Tolima y se encuentra a una
altura de 1285 msnm; su zona urbana se divide en 13 comunas y su área rural en 17
corregimientos, 144 veredas y 14 inspecciones. Se fundó el 14 de octubre de 1550 por Andrés
López de Galarza, lo cual la convierte en una de las ciudades más antiguas de Colombia. Por ser
la capital, en ella se asientan la Gobernación del Tolima, el Palacio de Justicia, la Asamblea
Departamental, una sede de la Fiscalía General de la Nación, y es el principal centro político,
industrial, comercial, cultural, financiero y turístico del Tolima.
Es llamada la Capital Musical de Colombia, título que le otorgó el francés Conde de
Gabriac en sus crónicas de viaje publicadas en Europa hacia 1886, quien quedó sorprendido con
el ambiente musical en la ciudad, sus coloridos murales de los edificios del centro y el
Conservatorio del Tolima, considerado como una de las escuelas de música más importantes en
el país. Desde 1959 la ciudad es sede del Festival Folclórico Colombiano en el mes de junio, una
de las muestras culturales más importantes de Colombia. Monumentos alusivos a la música se
encuentran dispersos en la ciudad, plazoletas, eventos, conciertos, teatros, hacen de la ciudad una
60
"Capital Musical". Sus principales entidades públicas de estudio e investigación son la
Universidad del Tolima, el Conservatorio del Tolima y la Universidad Nacional Abierta y a
Distancia (UNAD), y a nivel privado la Universidad de Ibagué.
Figura 7. Localización de Ibagué en Colombia y en el Tolima.
Fuente: Wikimedia Commons y Monumentos de Ibagué.
En un sentido amplio, se puede afirmar que los habitantes de la ciudad de Ibagué, Tolima,
Colombia conviven con el botín político, el clientelismo y la corrupción regional a tal punto de
tenerlo involucrado en su cultura ciudadana. Fenómenos sociales abordados en esta investigación
como actividades aceptadas socialmente. En consecuencia, la cultura de la ciudadanía y de los
empleados de la alcaldía de la ciudad de Ibagué se encuentra permeada por la tolerancia a la
corrupción, cuya base se encuentra actualmente en el gestor público quien no ha abandonado las
viejas costumbres adquiridas por el poder burocrático, desarrollando hábitos ilegales.
Por ejemplo, según el Índice de Transparencia Municipal 2013 – 2014 (ITM), que evalúa
los riesgos de corrupción en la gestión administrativa municipal para la vigencia 2013 – 2014 en
41 ciudades colombianas, Ibagué tiene un nivel de riesgo de corrupción medio, su calificación en
61
una escala de 0 a 100 es 62,2 y ocupa el lugar 17. Es interesante resaltar que la Alcaldía de la
ciudad obtuvo cero puntos en los indicadores sobre si el Plan de Acción Anticorrupción tiene
líneas de trabajo en temas de corrupción, transparencia, integridad y cultura de la legalidad y
sobre si el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) cuenta con programas o proyectos de
inversión en anticorrupción, transparencia, integridad y cultura de la legalidad (Corporación
Transparencia por Colombia, 2015).
Como se observa en la Tabla 4, entre las ciudades evaluadas en Colombia, Barranquilla,
Mosquera (Cundinamarca) y Pereira son las ciudades con el menor riesgo de corrupción y son
las únicas tres en obtener un nivel de riesgo moderado; cabe resaltar que esta última pertenece a
la misma categoría de Ibagué (primera). Por otro lado, Sincelejo, El Zulia (Norte de Santander) y
Leticia ocupan los tres últimos lugares y tienen un nivel de riesgo de corrupción muy alto
(Corporación Transparencia por Colombia, 2015, p. 12).
Tabla 4. Índice de Transparencia Municipal 2013 – 2014
Alcaldía Departamento Categoría Visibilidad Institucionalidad
Control
y
sanción
ITM
2013-
2014
Nivel de
riesgo
1 Barranquilla Atlántico Especial 78,1 79,6 74,3 77,5 Moderado
2 Mosquera Cundinamarca Segunda 74,7 73,6 85,2 77,4 Moderado
3 Pereira Risaralda Primera 69,8 75,9 81,8 75,8 Moderado
4 Villavicencio Meta Primera 74,4 68,8 76,9 72,9 Medio
5 Pasto Nariño Segunda 71,9 64,1 82,9 72,1 Medio
6 Armenia Quindío Primera 72,3 66,2 69,9 69,2 Medio
7 Girón Santander Primera 61,9 67,7 69,9 66,6 Medio
8 Manizales Caldas Primera 64,0 62,9 70,9 65,6 Medio
9 San José del
Guaviare Guaviare Sexta 54,1 68,3 73,2 65,5 Medio
10 Bucaramanga Santander Especial 69,8 64,1 62,4 65,3 Medio
11 Florencia Caquetá Tercera 46,8 72,0 74,3 65,1 Medio
12 Floridablanca Santander Primera 66,2 70,4 53,8 64,2 Medio
13 Cartagena Bolívar Especial 55,0 65,1 69,3 63,3 Medio
14 Riohacha La Guajira Cuarta 58,0 65,3 65,2 63,1 Medio
15 Madrid Cundinamarca Tercera 50,0 61,4 77,7 62,8 Medio
16 Tunja Boyacá Segunda 54,3 56,7 78,0 62,4 Medio
17 Ibagué Tolima Primera 39,6 67,5 77,8 62,2 Medio
18 Montería Córdoba Segunda 48,1 66,2 70,0 61,9 Medio
62
Alcaldía Departamento Categoría Visibilidad Institucionalidad
Control
y
sanción
ITM
2013-
2014
Nivel de
riesgo
19 Yopal Casanare Segunda 53,0 56,5 75,1 61,0 Medio
20 Neiva Huila Primera 75,9 50,8 59,1 60,8 Medio
21 Los Patios Norte de
Santander Cuarta 65,3 56,4 59,8 60,1 Medio
Fuente: Transparencia por Colombia (2015, p. 12).
Se destaca también que la percepción de los ciudadanos sobre la corrupción en Ibagué es
alta, ya que según la Encuesta de Percepción Ciudadana Ibagué 2016, el 46% de los encuestados
considera que el nivel de corrupción en la ciudad durante este año sigue igual y el 24% considera
que ha aumentado, lo cual es de hecho una mejoría con respecto al 2015, cuando la percepción
del 53% fue que la corrupción seguía igual y del 32% que había aumentado (Ibagué Cómo
Vamos, 2016, p. 59).
Además, la percepción de los ciudadanos se ve influenciada por algunos casos de
corrupción notables que se han presentado en la ciudad en los últimos años. Por ejemplo, en el
2016 la Contraloría General de la República realizó una investigación sobre los escenarios
deportivos para los XX Juegos Deportivos Nacionales y los IV Paranacionales, que se
desarrollaron a finales del 2015 en Tolima y Chocó en la cual encontró que en el parque
deportivo de Ibagué se habrían perdido 66.000 millones de pesos y en el Chocó las pérdidas
superaron los 321 millones de pesos (Sarralde Duque, 30 de octubre de 2016).
Al realizar una exploración de la literatura publicada sobre el tema en el departamento del
Tolima, no se encontraron investigaciones que aborden específicamente la influencia de la
cultura ciudadana en la tolerancia hacia la corrupción. Sin embargo, sí existen investigaciones
que se centran en este fenómeno social. Tal es el caso del estudio de Mondragón Duarte y Torres
Lozano (2016), en el cual se analiza la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos en
materia contractual en el Tolima a partir de la entrada en vigencia en el ordenamiento jurídico
colombiano de la Ley 1474 de 2011, más conocida como Estatuto Anticorrupción. Los autores
concluyen que en el Tolima se ha presentado una aplicación bastante discreta de este estatuto.
63
En cuanto a las investigaciones realizadas sobre este tema en Ibagué, Palou (2005, p. 47)
afirma que en Manizales, Pasto e Ibagué se desarrolló un proyecto piloto en compañía del
Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción que partió de una encuesta de percepción
para identificar cuáles son las instituciones municipales más afectadas por la corrupción y a
partir de ahí desarrollar planes de acción con participación ciudadana. Sin embargo, hasta el
momento no se ha encontrado información disponible públicamente sobre los resultados de este
proyecto.
Por otro lado, Carrero Reyes (2013), en un estudio sobre la relación entre el estrato socio-
económico y la forma como los individuos se comportan en contextos urbanos, hecho a partir del
análisis de la Encuesta de Cultura Ciudadana 2011, 2012 y 2013 que se realiza en varias
ciudades de Colombia, entre ellas Ibagué, concluye que la mayor proporción de población que
justifica desobedecer la ley cuando es la única forma de alcanzar los objetivos y cuando es la
única manera de luchar públicamente contra una ley o régimen injusto, pertenecía a los estratos
bajos. No obstante, la autora aclara que la pertenencia a un estrato no es el factor que más
impacta el comportamiento de las personas sino la pertenencia a una determinada ciudad, y
sugiere que esto podría estar asociado a la cultura preponderante en cada ciudad.
A partir de la revisión efectuada se puede concluir que en el ámbito local existen pocas
investigaciones sobre la percepción de corrupción en entidades públicas y su influencia en el
nivel de tolerancia con este fenómeno social, ya que las que se han realizado se enfocan en la
ciudadanía en general y su percepción sobre el nivel de corrupción, y no en funcionarios públicos
pertenecientes a una institución de la administración pública local, como es el caso de esta
investigación que se centra en la Alcaldía de Ibagué.
64
4. Análisis del Riesgo de Corrupción
En este capítulo se presentan los resultados de la investigación llevada a cabo para
indagar sobre la percepción del riesgo de corrupción en la alcaldía de Ibagué, Tolima para
proponer una posible solución que ayude a mitigar la incidencia de este fenómeno social.
4.1. Percepción de Corrupción en los Empleados de la Alcaldía de Ibagué
El desarrollo del objetivo número dos tiene que ver con el análisis y procesamiento de la
información obtenida en las encuestas aplicadas. Para el análisis de los datos se utilizó el
programa Formularios de Google de la aplicación Google Drive, debido a que este programa
consolida automáticamente la información en forma gráfica, por lo cual es una herramienta de la
informática facilitadora para el procesamiento de la información. A continuación, se presentan
los resultados.
65
66
67
68
69
11. ¿Considera que para conseguir un empleo en lo público se necesita de una palanca política?
12. ¿Conoce casos de personas que hacen algo negativo para agradar a su jefe o conseguir un fin propio?
70
71
4.1.1. Análisis de resultados
Esta sección presenta los resultados de la información obtenida por medio de la encuesta
estructurada aplicada a la muestra representativa de los empleados de planta de la alcaldía de
Ibagué y el análisis de estos resultados. Este análisis se presenta de acuerdo a los consolidados de
cada pregunta de la encuesta. Inicialmente se aplicaron 4 preguntas de caracterización de los
empleados y posteriormente 15 preguntas que indagan por la información específica de esta
investigación.
La encuesta está constituida por cinco partes fundamentales. La primera parte (preguntas
no numeradas) abarca datos generales de los encuestados, la segunda parte aborda la percepción
de corrupción (preguntas 1-6), la tercera parte trata tipos de corrupción (preguntas 7-9), la cuarta
parte es sobre ética pública (preguntas 10-12) y la quinta parte incluye tolerancia a la corrupción
(preguntas 13-15).
4.1.1.1. Datos generales
En la primera parte de la encuesta se le pidió a los encuestados una información sobre
datos generales como género, edad, tipo de vinculación laboral y nivel de estudios. Esto con el
fin de caracterizar la población de empleados de la alcaldía de Ibagué, de los cuales la encuesta
arrojó los siguientes resultados. Al indagar por el género, se encontró que 66 encuestados son
mujeres (55,9% de los encuestados) y 52 son hombres (44,1% de los encuestados). Este
resultado es importante porque demuestra que no existe una brecha (o sesgo) en la contratación
respecto al género ya que la diferencia entre ambos géneros es de sólo 5,9 puntos porcentuales a
favor de las mujeres.
En los resultados de la pregunta sobre la edad se observa que 102 encuestados (86,4% de
los encuestados) son mayores de 31 años, 11 encuestados (9,3% de los encuestados) están en el
rango de edad de 26 a 30 años, 5 encuestados (4,2% de los encuestados) se encuentran en el
rango de edad de 21 a 25 años, y ningún encuestado está en el rango de 18 a 20 años. Según
estos resultados, se observa que la alcaldía contrata principalmente personas mayores de 31 años.
72
En cuanto a la pregunta sobre el tipo de vinculación laboral, se evidencia que 63
encuestados (53,4% de los encuestados) son de carrera administrativa, 32 encuestados (27,1% de
los encuestados) están en provisionalidad y 23 encuestados (19,5% de los encuestados) son de
libre nombramiento y remoción. A partir de estos resultados, se observa que más del 50% de los
encuestados son de carrera administrativa.
En lo que corresponde al nivel de estudios, se observa que 53 encuestados (44,9% de los
encuestados) tienen un nivel educativo de posgrado, 25 encuestados han obtenido un título
profesional (21,2% de los encuestados), 18 encuestados (15,3% de los encuestados) tienen un
nivel de bachiller, 13 encuestados (11% de los encuestados) han obtenido un título técnico y 9
encuestados (7,6% de los encuestados) son tecnólogos. Estos resultados evidencian una fortaleza
porque la mayoría de ellos tienen un nivel de posgrado, lo cual indica que se están contratando
personas con un nivel de educación apropiado.
4.1.1.2. Percepción de corrupción
En las respuestas a la pregunta 1 se evidencia que 52 encuestados (44,1% de los
encuestados) consideran que la corrupción es el problema social más grave en la ciudad y que
afecta a toda la comunidad, 47 encuestados (39,8% de los encuestados) afirman que es el
desempleo y 19 encuestados (16,1% de los encuestados) consideran que es la delincuencia. Este
resultado confirma que la percepción de corrupción entre los empleados de la alcaldía de Ibagué
es efectivamente alta ya que la consideran como uno de los problemas más graves en la ciudad y
que afecta a toda la comunidad.
En línea con el resultado anterior, en la pregunta 2 se observa que 115 encuestados
(97,5%) consideran que Ibagué ha sido víctima de corrupción en el manejo de lo público y tan
sólo 3 encuestados (2,5% de los encuestados) consideran que no lo ha sido. Esto refuerza el
resultado de la pregunta 1, ya que la gran mayoría percibe que el manejo de lo público se ha visto
afectado por la corrupción.
En cuanto a los resultados de la pregunta 3, se observa que 107 encuestados (90,7% de
los encuestados) considera que la corrupción es un problema muy grave para el desarrollo de la
ciudad de Ibagué, 10 encuestados (8,5% de los encuestados) considera que es medianamente
73
grave y un solo encuestado (0,8% de los encuestados) considera que es levemente grave. Esto
demuestra que no sólo se tiene una alta percepción de corrupción, sino que los empleados
consideran que esto está afectando negativamente el desarrollo de la ciudad.
En los resultados de la pregunta 4, 112 encuestados (94,9%) afirman que la corrupción se
da más en lo público y tan sólo 6 encuestados (5,1% de los encuestados) consideran que se da
más en lo privado. Esto es muy significativo porque la gran mayoría de los empleados perciben
que la corrupción se da más en el sector público, pese a que ellos hacen parte de este sector.
En cuanto a la pregunta 5, se evidencia que 54 encuestados (45,8% de los encuestados)
manifiestan conocer de dos a cinco tipos de corrupción, 53 encuestados (44,9% de los
encuestados) manifiesta conocer más de cinco, y finalmente, 11 encuestados (9,3% de los
encuestados) sólo conocen un tipo de corrupción. Esto evidencia que los empleados de la
alcaldía perciben la corrupción como un fenómeno polifacético, es decir que se manifiesta de
diversas maneras.
En la pregunta 6 se evidencia que 65 encuestados (55,1% de los encuestados) consideran
haber sido víctima de algún tipo de corrupción y 53 encuestados (44,9% de los encuestados)
dicen no haber sido víctima de algún tipo de corrupción. Esto refleja un nivel relativamente alto
de victimización con respecto a la corrupción entre los empleados de la alcaldía.
4.1.1.3. Tipos de corrupción
El resultado de la pregunta 7 indica que 117 encuestados (99,2% de los encuestados)
manifiesta no haber aceptado algún tipo de soborno y uno sólo responde (0,8% de los
encuestados) haber aceptado algún tipo de soborno. Esto se puede interpretar como resistencia
por parte de los empleados de la alcaldía a aceptar los propios actos de corrupción, quizá porque
los encuestados perciben que puede haber alguna represalia. Además, se destaca que no hay
coherencia en las respuestas de esta pregunta con relación a las respondidas anteriormente.
No obstante, el resultado anterior contrasta con los resultados de la pregunta 8, ya que
entre los 8 casos presentados como opción de respuesta, 74 encuestados (62,7% de los
encuestados) han comprado productos piratas, 20 encuestados (16,9% de los encuestados) han
74
pagado propina para agilizar un trámite, 19 encuestados (16,1% de los encuestados) han tomado
tiempo del trabajo o del estudio sin necesidad, 16 encuestados (13,6% de los encuestados) no han
pedido factura para evitar el impuesto al valor agregado (IVA), 14 encuestados (11,9% de los
encuestados) han copiado información de un compañero u otro medio para responder un test, 12
encuestados (10,2% de los encuestados) no han pagado una obligación a conciencia, 6
encuestados (5,1% de los encuestados) han derrochado un bien o servicio que no le pertenece y
uno sólo (0,8% de los encuestados) ha dado información falsa por conveniencia.
En esta pregunta se evidencia que la tolerancia hacia la corrupción es marcada y
transversal a muchos comportamientos que los empleados consideran que han practicado. Por
otro lado, con respecto a la pregunta anterior se evidencia una contradicción ya que el 99,2% de
los encuestados en la pregunta 7 manifestó no haber aceptado algún tipo de soborno. Se resalta
que en esta pregunta los resultados no suman 100% porque es de múltiple elección.
Los resultados de la pregunta 9 indican que 83 encuestados (70,3% de los encuestados)
no han tenido que recurrir al tráfico de influencias para conseguir un empleo o solucionar una
situación mientras que 35 encuestados (29,7% de los encuestados) sí lo ha tenido que hacer. Es
de resaltar que casi el 30% de los encuestados responde haber tenido que recurrir al tráfico de
influencias, lo cual evidencia que este tipo de corrupción se presenta con frecuencia.
4.1.1.4. Ética pública
En la pregunta 10 se evidencia que 106 encuestados (89,8% de los encuestados) no ha
tenido que hacer algo en contra de sus principios para lograr un objetivo mientras que 12
encuestados (10,2% de los encuestados) sí lo ha tenido que hacer. Existe una contradicción entre
este resultado y el de la pregunta 8, que muestra la participación en algún tipo de actuación en
contra de sus principios.
El resultado de la pregunta 11 es significativo porque 74 encuestados (62,7% de los
encuestados) consideran que, a veces, se necesita de una palanca política para conseguir un
empleo en lo público, 37 encuestados (31,4% de los encuestados) consideran que siempre se
necesita y 7 encuestados (5,9% de los encuestados) manifiestan que rara vez se necesita. Esto
evidencia una contradicción con los resultados de la pregunta 9, porque allí sólo el 29,7% de los
75
encuestados respondió no haber tenido que recurrir al tráfico de influencias para conseguir un
empleo.
En cuanto a la pregunta 12, 46 encuestados (39% de los encuestados) conocen muchos
casos de personas que hacen algo negativo para agradar a su jefe o conseguir un fin propio, 44
encuestados (37,3% de los encuestados) conocen pocas personas que hacen esto y 28
encuestados (23,7% de los encuestados) no conocen este tipo de casos. El resultado de esta
pregunta refuerza los resultados obtenidos en las preguntas 10 y 11 en el sentido de que de una u
otra manera han actuado de forma poco ética.
4.1.1.5. Cultura ciudadana y tolerancia a la corrupción
En el caso de la pregunta 13, es significativo que 51 encuestados (43,2% de los
encuestados) consideran que las personas no denuncian los casos de corrupción por no verse
involucradas, el mismo número de encuestados considera que no lo hacen por temor a represalias
y 16 encuestados (13,6% de los encuestados) afirma que no lo hacen por indiferencia. Este
resultado indica que no existe una cultura ciudadana de cuidar lo público y que existe un nivel de
tolerancia relativamente alto hacia la corrupción.
En la pregunta 14 se observa un resultado preocupante, ya que, aunque 72 encuestados
(61% de los encuestados) considera que las denuncias por casos de corrupción son
medianamente efectivas, 42 encuestados (35,6% de los encuestados) manifiestan que no son
efectivas y sólo 4 encuestados (3,4% de los encuestados) las considera muy efectivas. Esto
podría reflejar la poca credibilidad en la transparencia de los organismos de control del Estado,
lo cual se constituye como parte de la cultura ciudadana de los empleados.
En la pregunta 15 última pregunta de la encuesta, se evidencia que 64 encuestados
(54,2% de los encuestados) creen que el nivel de corrupción que manejan actualmente, tanto los
empleados públicos como la ciudadanía en general, es mediano, 37 encuestados (31,4% de los
encuestados) consideran que es alto y 17 encuestados (14,4% de los encuestados) afirman que es
bajo. Este resultado confirma los de la primera parte de la encuesta, en el sentido de que los
empleados de la alcaldía perciben un alto nivel de corrupción, no sólo en el sector público sino
76
en la ciudadanía en general, lo cual podría indicar una tolerancia generalizada hacia este
fenómeno social.
4.2. Investigaciones de los Entes de Control a los Diferentes Casos de Corrupción en
Ibagué
En cuanto a las investigaciones por parte de la Fiscalía General de la Nación, se encuentra
que, en la segunda fase del Panóptico de Ibagué, en las obras externas, este ente de control
dividió la investigación en varias fases. En la primera etapa, se profirió resolución de acusación
contra tres personas por las presuntas irregularidades que rondaron la celebración y ejecución del
contrato y se logró determinar que el detrimento sufrido por el Estado fue de casi 700 millones
de pesos. La segunda parte está relacionada con las presuntas irregularidades en torno a la
celebración del convenio No. 923, suscrito entre la Gobernación del Tolima y la Alcaldía de
Ibagué por un monto de mil 600 millones de pesos, que tenía como objeto finalizar la nueva área
del Panóptico (“¿En qué van los casos más sonados de corrupción en Ibagué?”, 2016).
La Fiscalía también investiga con respecto al acueducto complementario de la ciudad,
que se inició por la posible comisión de celebración de contrato sin cumplimiento de requisitos
legales y peculado por apropiación, pues la principal hipótesis de la Fiscalía General de la
Nación consistió en la presunta celebración de la Empresa de Servicios Públicos de Ibagué, Ibal
S.A. E.S.P., de un contrato de obra con la empresa Acualterno Ltda., por un valor superior a los
$6.000.000.000, al parecer, sin contar con el informe definitivo de los estudios y diseños de las
obras, con lo que estaría violando varios principios de la contratación pública, sobre todo los de
transparencia, planeación y economía (“¿En qué van los casos más sonados de corrupción en
Ibagué?”, 2016).
Sobre el fraude de los Juegos Nacionales, la Fiscalía en una primera fase de la
investigación tuvo como estrategia ir tras las cabezas más visibles de todo este entramado con el
que se defraudo el patrimonio público de los tolimenses con ocasión de la celebración de los
pasados Juegos Deportivos Nacionales y en la segunda fase se busca la determinación de
responsabilidades concretas relacionadas con los contratos de obra. Además, la Fiscalía adelanta
dos investigaciones en contra del exalcalde Luis Hernando Rodríguez, por su presunta
77
participación en delitos electorales. Estas indagaciones se adelantan por los delitos de
constreñimiento al sufragante e interés indebido en la celebración de contratos, y tienen como
objeto establecer si el exalcalde entregó contratos de manera irregular a distintas personas, y
luego las presionó para que votaran por el candidato de su preferencia economía (“¿En qué van
los casos más sonados de corrupción en Ibagué?”, 2016).
La Fiscalía General de la Nación adelanta tres investigaciones por posibles hechos de
corrupción en la Universidad del Tolima. En la primera se están investigando las irregularidades
que se pudieron presentar en la celebración del contrato con el consorcio CLB Toluca por un
valor superior a los 6.000 millones de pesos, y que tenía por objeto la construcción de la sede del
hospital de la facultad de medicina veterinaria y zootecnia. La segunda investigación busca
establecer las posibles irregularidades en el aumento de la planta de personal de la Universidad.
En este momento, se están efectuando estudios contables para determinar el monto del presunto
desfalco. Finalmente, la Fiscalía está adelantando un proceso penal en contra de quienes tuvieron
a su cargo la dirección de la Universidad del Tolima, por el presunto delito de interés indebido en
la celebración de contratos relacionados con la elaboración de programas de televisión (“¿En qué
van los casos más sonados de corrupción en Ibagué?”, 2016).
La Fiscalía General ha logrado imputar cargos a 12 exalcaldes del departamento del
Tolima por hechos relacionados con actos de corrupción. En esos casos encontramos la comisión
de delitos como el interés indebido en la celebración de contratos, el contrato sin cumplimiento
de los requisitos legales, el peculado por apropiación, el peculado por uso, el peculado por
aplicación oficial diferente y la corrupción al sufragante (“¿En qué van los casos más sonados de
corrupción en Ibagué?”, 2016).
En cuanto a las investigaciones adelantadas por la Contraloría General de la Nación en la
ciudad de Ibagué sobre casos de corrupción, se encuentra que, respecto a los Juegos Nacionales
del 2015, según este ente de control se comenzaron a construir diez escenarios deportivos y los
abandonaron, por lo cual la Contraloría inició el juicio de responsabilidad fiscal y dio traslado a
la Fiscalía (Amat, 2017). En este mismo caso, la Contraloría General abrió 11 procesos de
responsabilidad fiscal para recuperar los más de 60.153 millones de pesos que se perdieron en la
construcción de los escenarios deportivos. La investigación de la delegada del Sector Social de la
78
Contraloría determinó que en los 11 procesos aparece en 7 casos como presunto responsable el
exalcalde de Ibagué en el periodo 2012-2015 (Sarralde Duque, 2017).
La Procuraduría General de la Nación asumió la investigación por las presuntas
irregularidades cometidas antes y durante la ejecución de los contratos de los Juegos Deportivos
Nacionales en la ciudad de Ibagué. El traslado de este proceso a la instancia disciplinaria del
nivel central de la Procuraduría General de la Nación atiende al hecho de que el mayor
porcentaje de los recursos asignados para estas obras son del orden nacional, igualmente a que
Coldeportes viene ejerciendo supervisión a los contratos antes relacionados, e incluso ha
aprobado modificaciones a los diseños iniciales de los escenarios deportivos objeto de
construcción, remodelación y/o adecuación (Unidad Investigativa, 2016).
La Procuraduría General de la Nación también formuló pliego de cargos contra el alcalde
de Ibagué en el periodo 2008-2011, Jesús María Botero, la secretaria de Apoyo a la Gestión,
Martha Mireya Peña, el secretario de Infraestructura, Jaime Orlando Vélez, el exgerente de la
Gestora Urbana, Alfonso Carrero y Diana Carolina Perea, jefe de proyectos de la misma entidad.
La investigación se centró en la celebración de contratos de administración delegada durante los
años 2008 y 2009 por la Gestora Urbana, para ejecutar los interadministrativos suscritos con la
Alcaldía, cuyo objeto era realizar obras de infraestructura vial (Colprensa, 28 de septiembre de
2011).
4.3. Acciones Tomadas por el Gobierno de Ibagué para Mitigar la Corrupción
Para desarrollar el objetivo tres, se tuvo como apoyo a la Secretaría de Planeación
Municipal, específicamente su dependencia Dirección de Grupos Estratégicos. Con su apoyo se
hizo el análisis de los planes de desarrollo de los cuatro últimos periodos de la alcaldía, en lo que
tiene que con el trabajo hacia la transparencia o lucha contra la corrupción. Estos fueron:
Tabla 5. Planes de desarrollo Ibagué 2004-2019
Periodo Nombre del Plan de Desarrollo Alcalde
2004-2007 Ibagué Construyendo Futuro Rubén Darío rodríguez Góngora
2008-2011 Porque Ibagué Está Primero Jesús María Botero Gutiérrez
2012-2015 Camino a la Seguridad Humana Luis Hernando Rodríguez
2016-2019 Por Ibagué con Todo el Corazón Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez
79
Fuente: Elaborado por el autor.
En el Plan de Desarrollo 2004-2007 lo único que se encontró como programa de
anticorrupción fue el Código de Ética de la Administración Central Municipal (ver anexo 3).
Este código establece los parámetros de lo que se considera moralmente bueno, correcto y de
debido proceder en las actuaciones de los servidores públicos hacia la comunidad, su familia y
sus amigos y de ellos hacia la entidad (Decreto No. 1069 de diciembre 19 de 2006).
En el Plan de Desarrollo 2008-2011 no se formula ninguna estrategia que conlleve a la
transparencia. En el Plan de Desarrollo 2012-2015, en las ocho estrategias de Fortalecimiento
Institucional y Buen Gobierno, la estrategia tres es mencionada como transparencia, por el cual
el gobierno municipal considera que “el Buen Gobierno asegura que la corrupción sea mínima”
(Acuerdo No. 004 de 2012, p. 23). Esta es la única mención que se hace en todo el plan porque
no se desarrolla la estrategia.
Se concluye que en los planes de desarrollo del 2004 al 2015 prácticamente no abordan
nada que lleve a la transparencia o a la lucha contra la corrupción; simplemente mencionan en lo
referente al fortalecimiento institucional lo referente a las políticas nacionales y basados en estas
proyectan las políticas municipales, igual pasa con los objetivos, las estrategias y las metas; de
las nacionales proyectan las municipales, pero no se encuentra nada que fortalezca la
transparencia en la alcaldía municipal.
Es importante resaltar que hasta antes del año 2016 no aparecen, en los planes de
desarrollo, ejes de trabajo específico sobre anticorrupción ni transparencia. Desde el 2012,
aparecen los mapas de riesgo (en la Figura 8 se presenta el mapa de riesgos del 2015) hasta el
2015 (ver anexo 2). A partir del año 2014, con la expedición de la ley 1712 de este año (ley de
transparencia y acceso a la información pública se establece la obligación de incluirlos, pero sólo
se implementan estrategias contra la corrupción y de transparencia en la publicación de la
información en los planes de desarrollo a partir del 2016.
En el Plan de Desarrollo para el periodo 2016-2019, en la dimensión de Institucionalidad
Política, sector buen gobierno, para el desarrollo de esta estrategia se plantea el interés por el
trabajo transparente y la lucha contra la corrupción desde la alcaldía de la ciudad de Ibagué,
80
Tolima. Los aspectos de buen gobierno del Plan de Desarrollo se enmarcan en la ley 1474 de
2011 Estatuto anticorrupción, el decreto 943 de 2014 en el cual se actualiza el modelo estándar
de control interno (MECI), ley 1757 de 2015 Promoción y protección al derecho a la
participación ciudadana, ley 1712 del 2014 Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, el documento CONPES 3654 de 2010 sobre rendición de cuentas, Manual Único de
Rendición de Cuentas (MURC) (Acuerdo No. 006 de 2016, pp. 186-189).
Figura 8. Mapa de procesos 2015 de la Alcaldía de Ibagué.
Fuente: Alcaldía de Ibagué (2015, p. 1).
El índice de desempeño integral analiza los componentes de eficacia, eficiencia,
requisitos legales y gestión administrativa. Según el DNP, en la página web
www.kiterritorial.gov.co, Ibagué en su Índice de desempeño Integral años 2010 – 2014 muestra
que la Administración municipal de Ibagué tuvo una caída en el indicador en el año 2013 con
relación al 2011 y 2012 pero tiene un incremento de 2.5 puntos porcentuales en el año 2014 con
respecto al 2013. La Alcaldía de Ibagué, presentaba un comportamiento en los años 2011 a 2013
con tendencia al incremento, pero a partir del año 2014 se produjo una disminución de 9.70
puntos porcentuales (Acuerdo No. 006 de 2016, pp. 186-189).
81
De acuerdo al Plan de Desarrollo 2016-2019, el gobierno municipal plantea mejorar la
capacidad administrativa y fiscal del municipio, mediante la implementación de procesos
transparentes, modernización de la planta de personal, unas finanzas saludables y la
implementación de la certificación en calidad de los procesos de la Alcaldía Municipal para
adecuarla a los nuevos retos del país más allá de los horizontes de un periodo de gobierno
(Acuerdo No. 006 de 2016, pp. 186-189). Las Acciones o Programas a desarrollar son:
Ibagué lucha de manera frontal contra la corrupción
Ibagué fortalece su institucionalidad camino a la modernidad.
Fortalecimiento de los procesos de planificación en el municipio.
Entes descentralizados camino a la modernidad.
Manejo responsable de las finanzas públicas de Ibagué.
Según el Plan de Desarrollo, Ibagué lucha de manera frontal contra la corrupción. De
acuerdo a las políticas nacionales y a los Pilares de dicho Plan de Desarrollo, este programa tiene
como propósito fortalecer las herramientas y mecanismos para la prevención, investigación y
sanción de la corrupción (Plan Anticorrupción y Atención al ciudadano), implementar procesos
de atención al ciudadano que le garantice sus derechos a un servicio efectivo, de calidad y
oportuno que satisfaga sus necesidades. Además contar con medios de información y
comunicación institucionales que permitan brindar información oportuna, veraz y objetiva a la
ciudadanía como se observa en la Tabla 6 y Tabla 7.
Tabla 6. Resultados esperados
Programa Indicador Línea base Meta a 2019
Ibagué lucha de
manera frontal
contra la
corrupción.
Índice de
Gobierno
Abierto. (ODS 16).
73,20% >90%
Ibagué fortalece su
institucionalidad
camino a la
modernidad. Índice de
desempeño
integral. (ODS 16).
80,1% 90% Fortalecimiento de
los procesos de
planificación en el
municipio.
82
Entes
descentralizados
camino a la
modernidad.
Manejo responsable
de las finanzas
públicas de Ibagué.
Índice de
desempeño fiscal. (ODS 16).
75,6% 85%
Fuente: Acuerdo No. 006 de 2016 (p. 189).
Tabla 7. Metas de producto
Meta Línea
base
Valor
esperado
2019
Implementar 4 nuevos puntos de desconcentración de atención al
ciudadano.
0 4
Implementar 3 nuevos medios de comunicación institucional (prensa,
radio, TV).
0 3
Automatizar 20 nuevos trámites y/o servicios. 0 20
Aumentar al 95,85% la implementación del MECI. 87,85% 95,85%
Implementar a más de un 90% el programa de gestión documental. 31% >90%
Implementar una estrategia para la transparencia y acceso a la
información (ley 1712 de 2014).
0 1
Implementar una estrategia para la rendición de cuentas. 0 1
Formar 1 red de veedurías ciudadanas capacitadas y formadas. 0 1
Fuente: Acuerdo No. 006 de 2016 (p. 189).
Dentro de las acciones tomadas por el gobierno municipal para disminuir los niveles de
corrupción se encuentra el Comité de Transparencia, conformado por un delegado de la Oficina
de Control Interno, la Secretaría Administrativa, Dirección de Informática, Secretaría de
Planeación representada por su director y dos miembros, y un delegado de Apoyo a la Gestión.
Este comité se reúne dos veces al mes con el fin de analizar y evaluar todo lo referente a
trámites, procesos y procedimientos de la alcaldía.
Como otra acción tomada por el gobierno municipal para disminuir los niveles de
corrupción se encuentra el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano
2017 que tiene como objetivo implementar los mecanismos necesarios para prevenir y erradicar
la corrupción de la administración municipal y mejorar continuamente en la atención y acceso a
la información de la ciudadanía ibaguereña (Alcaldía de Ibagué, 2017, p. 6). Este plan está
83
integrado por las políticas públicas que se presentan en la Figura 9 y que se basan en la guía
Estrategia para la Construcción del Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano de la
Presidencia de la República.
Figura 9. Políticas públicas del Plan Anticorrupción y Atención al Ciudadano 2017.
Fuente: Alcaldía de Ibagué, (2017, p. 9).
Otra acción del gobierno municipal es la elaboración y publicación de los Mapas de
Riesgos de Corrupción para las vigencias 2016 y 2017, que dejan entrever claramente la
intención del gobierno municipal para combatir la corrupción (ver anexo 4) por medio de la
identificación de riesgos relacionados específicamente con este fenómeno y donde se mencionan
los diferentes tipos de corrupción que se podrían presentar en las diferentes actividades de la
alcaldía. Además, se mencionan las acciones de control pertinentes.
Según información suministrada por la Oficina de Control Interno, ellos hacen
seguimiento a lo planteado en los Mapas de Riesgos de Corrupción a través de un Proceso de
Mejoramiento Continuo, Formato Mapa de Riesgos de Corrupción, 3 Avance diciembre 31/2016,
Primer Seguimiento al Plan Anticorrupción y Atención al Ciudadano (ver anexo 5). En este
formato se registra en la parte de las observaciones las diferentes falencias y lo que se está
84
cumpliendo también, según lo propuesto por la administración municipal, lo que deja ver que es
funcional.
85
5. Programa Ibagué Trabaja por Reducir al Mínimo el Riesgo de Corrupción en la
Alcaldía
En este último objetivo planteado en el proyecto de investigación y como etapa final del
mismo, se identificarán y explicarán cuatro líneas de acción: Ibagué transparente, Ibagué de la
mano con la ética pública, Ibagué cumple la ley e Ibagué le apuesta a la transparencia con
innovación y tecnología, que fundamentan el Programa Ibagué trabaja por reducir al mínimo el
riesgo de Corrupción en la Alcaldía, basado en los resultados logrados en el análisis de la
situación, demostrados en los capítulos anteriores.
5.1. Introducción
Mediante este programa, se busca mitigar de manera frontal las prácticas indebidas tanto
laborales como de contratación que se han venido dando en la alcaldía de Ibagué Tolima. La
realidad de la corrupción existe en nuestra sociedad y es muy importante preguntarnos el origen
de este fenómeno, específicamente en el sector público. Sector cuestionado por los ciudadanos y
los medios de comunicación; se comprende el impacto de la corrupción y cómo se relaciona con
el diario vivir.
La importancia de este programa es encontrar las soluciones suficientes para generar
mejores prácticas laborales y de contratación en el sector público y en especial la alcaldía de
Ibagué, siendo una entidad cuestionada en materia de corrupción.
Este programa se desarrollará basado en lo trabajado en los capítulos anteriores y
fundamentado en las siguientes líneas de acción:
Ibagué transparente.
Ibagué de la mano con la ética pública.
Ibagué cumple la ley.
Ibagué le apuesta a la transparencia con innovación y tecnología
Es de resaltar que la administración municipal actual (2016-2019) contempla en el Plan
de Desarrollo, como mandamiento de presentación, no robar y con ello cero tolerancias a la
86
corrupción, como principio de actuación. Además, en los pilares del Plan, uno de ellos es la
cultura ciudadana, catalogada como el motor de transformación del municipio para la legalidad y
la confianza. Otro aspecto importante es que en los ejes del Plan de Desarrollo el quinto que trata
sobre la Institucionalidad Política, una de las estrategias es la de buen gobierno cuyo programa
central es: Ibagué lucha de manera frontal contra la corrupción.
Por lo anterior, se busca cómo mitigar el impacto generado por una clase dirigente que
desarrolla prácticas corruptas y manipulan el empleo y la contratación pública; por este motivo
es importante crear este programa para trabajar el problema planteado a través de procesos de
transformación de cultura política y la construcción de una cultura cívica orientada por valores y
principios de cumplimiento de la norma para así mejorar la transparencia en el desempeño de los
servidores públicos, y lograr mayor transparencia en la contratación en la Alcaldía de Ibagué.
5.2. Fundamentación
El Observatorio de la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República de
Colombia informa en sus evaluaciones que, al analizar 1.850 sanciones impuestas por delitos
contra la administración pública, el 50% de los involucrados no va a la cárcel y el 25%
consiguen el beneficio de casa por cárcel. La situación es aún más preocupante porque el
promedio de las penas para los delincuentes de cuello blanco es de tan sólo 24 meses y en
muchos casos es un periodo que se cumple en pabellones especiales privilegiados si se compara
con las condiciones de los demás reclusos (Wesberry, 2016).
El estudio de la corrupción permite tener una visión amplia de la problemática pública en
relación con la “Percepción de corrupción en los empleados de la Alcaldía de Ibagué,
Tolima” y se deben realizar cambios en relación a la conformación de equipos de trabajo
que sean de mucha calidad en el desempeño de su funcionamiento.
En la actualidad es cuestionada la Alcaldía de Ibagué por los Juegos Deportivos
Nacionales en hechos que son conocidos y que colocan a Ibagué como una de las ciudades más
corruptas en Colombia, título que no es un orgullo y que se conoce lo que sucedió con la
realización de estos juegos; la acción politiquera con que se maneja la administración municipal,
87
que si se hubiese tenido mejor talento humano en los funcionarios no hubiera sucedido la mayor
vergüenza que ha tenido la ciudad de Ibagué.
Es el motivo que permite investigar la corrupción en Ibagué y toda una serie de
comportamientos sociales y culturales que indican el porqué de la ciudad que se tiene y no la
ciudad que se quiere tener. Hay una mezcla cultural de distintas regiones y se observa que a
muchos de estos ciudadanos no le interesa la ciudad, con la propiedad que lo hacen el 60% de
ciudadanos Ibaguereños y cómo este fenómeno aplica para la Alcaldía donde hay dirigentes de
todo el país que no les importa la ciudad, muchos de ellos con procesos y otros en la cárcel.
Se contrata con empresas de otras ciudades negando la oportunidad a las locales y no
contento con esto, empresas de papel, sin ninguna garantía, como pasó en los Juegos Deportivos
Nacionales. Se entiende que este fenómeno no es ajeno a otras ciudades, pero en este caso es
exagerada la corrupción y se replica en todas las familias, la academia, las empresas, etc. que
piden un cambio estructural que dé vida a una Administración Pública con profesionales
honestos, con una capacidad logística mejor y adecuada a la vanguardia de estos tiempos.
Es lo que se espera de este Programa para Mitigar el riesgo de Corrupción como
innovación a los procesos de contratación laboral y el mejoramiento de la nómina que existe en
la Alcaldía. De esta manera, se puede combatir los delitos contra la administración pública como
son peculado, cohecho, celebración indebida de contratos, tráfico de influencias, enriquecimiento
ilícito, prevaricato, abuso de autoridad, usurpación y abuso de funciones públicas, delitos contra
servidor público, utilización indebida de información y de influencia derivadas del ejercicio de la
función pública.
5.3. Diagnóstico
En la actualidad, producto de las presiones ciudadanas, se hacen pequeños ajustes en un
periodo nuevo, pero los escándalos por corrupción se mantienen e incluso con los impactos de
los escándalos del pasado que no se subsanan pues la deuda es altísima tanto económica como
social. Aunque los escándalos en la actualidad son graves como el nombramiento del contralor y
el personero municipal del año 2016, cargos que fueron relevados como el caso del contralor
municipal, e investigaciones a los concejales por votar la elección de dichos personajes teniendo
88
argumentos de abogados e incluso un concejal para no votar por estos cargos y aun así lo
hicieron. Todos estos fenómenos de corrupción tienen a la administración pública en Ibagué,
sometida a múltiples investigaciones; en relación con los empleados, se ve el manejo politiquero
que se mantiene.
Los ciudadanos piden escenarios deportivos urgentemente y la administración no da
soluciones, los indicadores de inseguridad aumentan y el respaldo institucional no se ve. Esta
realidad; deberá ser el reto a cambiar con programas que fortalezcan las políticas públicas que
sean ejecutadas con integridad pública y participación social para asimilar cambios verdaderos e
importantes como lo quiere hacer este programa de mitigación del riesgo de corrupción en la
alcaldía de Ibagué.
En este sentido se busca un mejor actuar institucional en relación con el actual, donde los
escándalos en la administración no sean el día a día; se busca que no exista corrupción en la
Alcaldía de Ibagué, e implementar otras conductas que cambien la imagen que tienen los
ciudadanos de los funcionarios públicos de la ciudad.
5.4. Análisis de Impacto Demográfico con la Ejecución del Programa
De acuerdo con este análisis de impacto, se proyectarán los aspectos significativos de la
transformación en la cultura política y la construcción de una cultura cívica que propicie un buen
comportamiento en la población ibaguereña desde los aspectos culturales, sociales, políticos y de
justicia.
89
Figura 10. Análisis de impacto demográfico con la ejecución del programa.
Fuente: Elaborado por el autor.
5.4.1. Análisis cultural
En el desarrollo de este programa se analiza cómo la corrupción es un proceso cultural en
nuestra población de acuerdo con las personas que conquistaron este territorio de origen español.
Conquistadores por excelencia y saqueadores del territorio de las riquezas que viajaron a España;
parte de todas estas acciones fueron adquiridas de los colonizadores; personas que sometieron
como fuera a la población y todo el que actuara en contra de la corona. Producto de estas
acciones se aplicaron incluso a los mismos españoles al robarlos y llegar a matarlos; conducta
adquirida de estos conquistadores y que en el transcurrir del tiempo se transforma en todo tipo de
corrupción e implica una conducta de modelo española; incluso en nuestros tiempos. España no
dejo de ser corrupta y muchos actúan en la actualidad con empresas corruptas en Colombia.
Este programa de mitigación al riesgo de corrupción en la Alcaldía de Ibagué debe ser
desarrollado a través de procesos de transformación de cultura política y la construcción de una
cultura cívica orientada por valores y principios de cumplimiento de la norma fundamentados en
la propuesta de la OCDE en su estrategia contra la corrupción denominada Integridad Pública
(OCDE, 2017).
Programa Ibagué Trabaja por Reducir al Mínimo el Riesgo de Corrupción en la Alcaldía
CULTURAL
JUSTICIA
POLÍTICA
SOCIAL
90
5.4.2. Análisis social
En la sociedad ibaguereña es desolador el problema de la corrupción por todos los casos
que se tienen y producto de estos hechos es la total desconfianza de la función pública. La
sociedad pide un cambio en la administración pública y de mejorar la calidad en las personas que
ejercen funciones públicas, puesto que son muchos los que actúan mal y este fenómeno genera
un rechazo colectivo. Se busca de buena manera crear una salida que le permita mejorar el
comportamiento en las personas que ejercen cargos públicos y sean más responsables en el
desempeño de sus funciones para beneficio de los habitantes y de la ciudad de Ibagué.
Esta parte del análisis social es transversal a todos los aspectos abordados en este trabajo,
si se logra reducir el riesgo de corrupción se da un gran paso adelante ya que la cantidad de
dinero que no se perdería como ocurre actualmente se utilizaría adecuadamente en la inversión
social y las necesidades prioritarias de la ciudad de Ibagué. De esta manera, se mejoran las
condiciones económicas, sociales y en general la calidad de vida de la ciudadanía.
5.4.3. Análisis de justicia
En la parte de justicia con relación a la corrupción es importante, aunque no es total la
satisfacción por dilatación en procesos y formas de evadir la justicia. Otro fenómeno que aqueja
a la ciudadanía es la aplicación de las penas que en muchos casos resulta mínima para todo el
daño que produce, dejando un mal mensaje para la población en el entendido de que apoderarse
de los recursos públicos no implica un riesgo por ser las penas flexibles y es irrisorio para los
ciudadanos el saber que no se aplica la justicia igual a todos.
El Observatorio de la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República de
Colombia informa en sus evaluaciones que, al analizar 1.850 sanciones impuestas por delitos
contra la administración pública, el 50% de los involucrados no va a la cárcel y el 25%
consiguen el beneficio de casa por cárcel. La situación es aún más preocupante porque el
promedio de las penas para los delincuentes de cuello blanco es de tan sólo 24 meses y en
muchos casos es un periodo que se cumple en pabellones especiales privilegiados si se compara
con las condiciones de los demás reclusos (Wesberry, 2016).
91
5.4.4. Análisis político
Para las personas que ejercen poderes políticos el problema de la corrupción es un gran
reto al que se enfrentan por ejercer presión ciudadana, que implica creer y crear nuevas ideas
para poder tener esos votos que cada vez se aíslan de las urnas. Esta relación ciudadano-política
es compleja; las dos se necesitan, pero la desconfianza está y es buen momento para que los
actores políticos tomen el liderazgo suficiente para sacar adelante la administración municipal y
crear confianza política y generar los cambios que sean necesarios para tener una mejor
administración en la alcaldía de Ibagué.
5.5. Descripción Metodológica
La metodología para este programa para mitigar la corrupción en la Alcaldía de Ibagué se
realizó de una manera coordinada con el objetivo de viabilidad y trazabilidad en el sentido que
nos lleve a una buena implementación, así como se muestra en la Figura 11.
Figura 11. Proceso metodológico.
Fuente: Elaborado por el autor.
El proceso metodológico facilita identificar la problemática pública en relación a la
corrupción en el sector público y permite avanzar este trabajo desde el análisis del problema con
Desarrollo de los objetivos del
programa
Cronograma propuesto para la
implementación
Conformar alianzas
Análisis situación problemática
Fundamentación
Formulación de metas, indicadores
y estrategias
Participación ciudadana
Presupuesto
Programa Ibagué Trabaja por Reducir al Mínimo el Riesgo de
Corrupción en la Alcaldía
Descripción metodológica
92
mayor detalle en la Alcaldía de Ibagué, continuando con la fundamentación, descripción
metodológica, desarrollo de los objetivos, formulación de metas, indicadores y estrategias,
conformación de alianzas, participación ciudadana y el paso final el cronograma y presupuesto
propuesto para la implementación.
Según los capítulos anteriores en el desarrollo de la investigación, se identificaron las
causas, los efectos y el problema; después de un análisis causal se proponen las estrategias para
combatir estas causas y así a través de la propuesta de este programa reducir el riesgo de
corrupción en la Alcaldía de Ibagué. Teniendo como base una investigación de tipo cuantitativa;
se recogieron y analizaron datos en una encuesta que constó de 19 preguntas, aplicada a los
empleados de la Alcaldía de la ciudad de Ibagué, para establecer el nivel de percepción de
corrupción en la Alcaldía de Ibagué.
En el transcurrir de cada paso se aborda el programa en relación al problema de tal
manera que se observe el fenómeno que lo origina y la manera como debe ser tratado para tener
éxito en función del programa a implementar. De igual manera se identifican los actores y el
papel que cada uno interpreta y el fin de este Programa de Mitigación al riesgo de corrupción en
la Alcaldía de Ibagué Tolima. Con lo anterior se aborda el proceso metodológico que da luz al
Programa para mitigar el riesgo de corrupción en la Alcaldía de Ibagué.
5.6. Problema
El principal problema que tiene Colombia en estos momentos es la corrupción. Así lo
estableció la encuesta bimestral de Gallup, según la cual el 30 por ciento de los consultados
consideran que este flagelo es el mayor inconveniente que tiene el país en la actualidad. Sin
embargo, de acuerdo con Martín Orozco, gerente de Invamer Gallup, desde agosto de 2017 los
colombianos empezaron a ver la corrupción como un asunto muy grave en el país (Redacción El
Tiempo, 2017).
Como se evidencia en el capítulo 2, en la encuesta de percepción ciudadana 2016 del
programa Ibagué Cómo Vamos con respecto al año 2015, un 46% de los ciudadanos piensan que
el nivel de corrupción sigue igual y un 24% considera que dicho nivel de corrupción ha
aumentado, es decir, un alto porcentaje (70%) se refiere a la corrupción en el gobierno municipal
93
(Ibagué Cómo Vamos, 2016). Esto se refuerza con los datos suministrados en el Índice de
Transparencia Municipal 2015, en el cual la puntuación de Ibagué cayó de 62,2 sobre 100 a 56,0
sobre 100 y el nivel de riesgo de corrupción pasó de medio a alto (Transparencia por Colombia,
2016).
En la ciudad de Ibagué, el problema se genera desde las prácticas del clientelismo político
donde los puestos públicos son asignados por afinidad política y no por su calidad como
profesional con una ética pública con liderazgo en los procesos administrativos que es lo más
importante, esto no se tiene en cuenta, siendo un verdadero problema. En muchos casos los que
han cometido delitos contra la administración pública son profesionales de muchos pergaminos
con especializaciones, maestrías, doctorados y de altas posiciones económicas.
Según la OCDE estos personajes son carentes de Integridad Pública, es decir, no
cumplen con el manejo de los valores, principios y normas éticas compartidas, para mantener y
dar prioridad a los intereses públicos por encima de los intereses privados en el sector público.
Con todo lo anterior se fundamentan las causas, los efectos para la identificación de este
problema (OCDE, 2017).
Actualmente la ciudad está atravesando una crisis debido a la corrupción, ya que son
muchos los casos que se conocen y en los que supuestamente se están adelantando procesos
judiciales; pero lo más duro que ha vivido la ciudad fue el descaro de corrupción en la Alcaldía
en el periodo anterior al actual. Miles de millones de la ciudadanía pararon en los bolsillos de
unos pocos. Pese a las presiones del actual alcalde de Ibagué con la Fiscalía General de la Nación
para acelerar los procesos y castigar los responsables, sólo siete personas están recluidas en la
penitenciaría.
5.7. Objetivos
5.7.1. Objetivo general
Reducir al mínimo el riesgo de corrupción en la Alcaldía de Ibagué a través del desarrollo
de actividades basadas en las cuatro líneas de acción propuestas en el programa con el fin de
94
fortalecer la transparencia en los procesos ejecutados para mejorar la calidad de vida de los
Ibaguereños.
5.7.2. Objetivos específicos
1. Desarrollar actividades que conlleven a la generación de espacios propicios, para
fortalecer la transparencia en el actuar de la Alcaldía, al suministrar información
verídica y oportuna sobre el accionar y la contratación.
2. Fortalecer el sentido de la ética de lo público en los funcionarios de la Alcaldía a
través de capacitaciones pedagógicas, procesos de seguimiento para sensibilizarlos y
conducirlos a desempeños en responsabilidad y valores.
3. Capacitar a veedores ciudadanos y estudiantes de colegios y universidades respecto
al código único disciplinario, ley de transparencia y otras normativas para asegurar
la efectividad en los procesos y la visibilidad de la transparencia ante los ojos de
cualquier ciudadano.
4. Crear un sitio web, plataforma o página virtual que sea de fácil acceso a los
veedores ciudadanos y ciudadanía en general para hacer seguimiento y denuncia a
casos de corrupción en la contratación y cumplimiento de esta en la Alcaldía de
Ibagué Tolima.
5.8. Identificación de Actores
Para desarrollar el programa propuesto se identifican claramente tres actores principales:
La Alcaldía de Ibagué; la ciudadanía en general donde están los veedores ciudadanos, los
estudiantes, el ciudadano común; y los entes de control. Se tienen otros actores que pueden
participar en forma indirecta como Cámara de Comercio y entidades privadas.
Es importante la actuación de toda la ciudadanía como garante de este proceso y los
veedores de toda actividad contra la corrupción en la ciudad, siendo esta la más perjudicada por
las malas actuaciones de la administración en la alcaldía y sus entes descentralizados. En este
sentido el actor principal es la ciudadanía; los ciudadanos que exigen una administración
municipal que sea capaz de integrar toda la ciudad en una sola dirección, mejorar la ciudad en
todos los aspectos que sea necesario y poner en orden todas las entidades para que articulen en la
95
dirección que debe de ser la prosperidad para todos los ciudadanos y el mejoramiento en la
calidad de vida. En este sentido, la ciudadanía analiza, hace control y denuncia los casos de
corrupción si es necesario, por lo tanto, son actores para mitigar el riesgo de corrupción en la
Alcaldía de Ibagué.
5.9. Conformación de Redes
La conformación de redes se hará a partir de la implementación de la Ley 1712 de 2014
(Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública), que requiere que las alcaldías
conformen una Red de Trabajo permanente que asuma las tareas y responsabilidades necesarias
para cumplir esta norma (Centro de Recursos Educativos para la competitividad empresarial
[CRECE], 2016, p. 59).
En este caso, la red propuesta estará conformada de la siguiente manera y por las
siguientes entidades de la alcaldía de Ibagué, Tolima:
Secretaría de Planeación Municipal: Encargada de generar la planeación estratégica
de la alcaldía, el Plan de Desarrollo y los instrumentos de planeación y desarrollo
económico, social y territorial.
Secretaría Administrativa: Encargada de generar la información relacionada con el
talento humano y dirigir la Política de Atención a la Ciudadanía.
Grupo de Gestión Documental: Responsable de gestionar y liderar la organización de
la información documentada y la memoria histórica de la alcaldía.
96
Figura 12. Identificación de actores.
Fuente: Elaborado por el autor.
Grupo de Atención a la Ciudadanía: Encargado de generar las estrategias que
permitan realizar la atención de las solicitudes de información que no se encuentre
publicada.
Apoyo a la Gestión: Genera la información relacionada con la administración del
recurso humano de la alcaldía.
Dirección de Informática: Lidera la estrategia de Gobierno en Línea (GEL).
Oficina Asesora Jurídica: Brinda soporte en interpretación de la ley y sus decretos
reglamentarios; orienta en materia jurídica para la atención de los requerimientos y
solicitudes de información por parte de la ciudadanía.
Oficina Asesora de Comunicaciones: Genera las estrategias, acciones y actividades
que permitan una apropiada interacción con la comunidad en general, y genera mayor
cultura de transparencia en las entidades y de cara a la ciudadanía.
Secretaría de Gobierno: Gestiona las organizaciones ciudadanas y la promoción de los
mecanismos de participación y acceso a la información pública por parte de la
ciudadanía.
Programa Ibagué Trabaja por Reducir al Mínimo el Riesgo de Corrupción en la
Alcaldía
Alcaldía
Funcionarios públicos
Ciudadanía
Veedores ciudadanos
Ediles
JAC
Entes de Control
97
Oficina de Control Interno: Evaluar de manera objetiva, sistemática e independiente
la gestión propia de las dependencias, y garantizar el ejercicio de la Cultura de la
Transparencia en la alcaldía.
Se recomienda que el personal que asuma los roles y las responsabilidades que se
enunciaron anteriormente pertenezcan a la planta de personal de la alcaldía de Ibagué para
garantizar la continuidad y el sostenimiento de las tareas y los procesos a través del tiempo, y su
continuo mejoramiento y optimización (CRECE, 2016, p. 61).
En la Figura 13 se observa como está conformada la red propuesta para disminuir la
percepción a riesgo de corrupción y promover la transparencia en la alcaldía de Ibagué. En el
núcleo de la red se encuentran las 10 entidades de la alcaldía que conforman la red de trabajo
permanente que se propone para cumplir con la Ley 1712 de 2014 y a su alrededor se encuentran
los actores informales que interactúan con la Red de trabajo en diversas formas según su rol.
Por ejemplo, Transparencia por Colombia emite informes e índices de percepción de
corrupción que a su vez deben ser tenidos en cuenta por los actores formales para fortalecer los
mecanismos que buscan disminuir la percepción de corrupción; la ciudadanía puede requerir
información que no esté publicada, y estos requerimientos se gestionan a través del Grupo de
Atención a la Ciudadanía; la Oficina de Control Interno puede alertar a los Organismos de
Control del Estado ante irregularidades que detecte, la Cámara de Comercio de Ibagué cumple el
rol de asesor en las estrategias anticorrupción y de transparencia y la Secretaría de Educación
tiene un rol de capacitadora en procesos de prevención de la corrupción y brinda herramientas
para la promoción de la transparencia y la lucha contra la corrupción.
98
Figura 13. Conformación de redes.
Fuente: Elaborado por el autor.
5.10. Modernización e Innovación Institucional
Los procesos de modernización e innovación institucional a nivel mundial se centran en
cuatro dimensiones: La organización y rediseño de procesos y procedimientos; la incorporación
de tecnologías de la información y la comunicación (TIC); la generación de información para la
evaluación y mejora de la gestión; y el fortalecimiento de las competencias de la Administración,
a partir de la capacitación de los agentes y funcionarios (Solano, 2012, p. 2).
•Contraloría Municipal
•Personería Municipal
•Procuraduría General de la Nación
•Defensoría del Pueblo
•Transparencia por Colombia
•Observatorio de Transparencia y Anticorrupción
•Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República
•Ciudadanía
•Veedurías ciudadanas
•Cámara de Comercio de Ibagué
•Secretaría de Educación
Secretaría de Planeación
Oficina Asesora de Comunicaciones
Secretaría de Gobierno
Grupo de Atención a la Ciudadanía
Oficina de Control Interno
Oficina Asesora Jurídica
Secretaría Administrativa
Apoyo a la Gestión
Grupo de Gestión Documental
Dirección de Informática (Gobierno en Línea)
99
5.11. Gestión Programática
Se proponen las siguientes acciones concretas en gestión programática que conlleven a
luchar contra la corrupción:
Crear una página web de evaluación para que la ciudadanía evalúe el servicio prestado
por el servidor público de la alcaldía de Ibagué.
Generar un blog de opinión ciudadana para que puedan denunciar actuaciones que
consideren corruptas.
Crear una plataforma de denuncia ciudadana anticorrupción analizada y manejada por la
alcaldía para que ayude a los gerentes públicos a tomar acciones de solución.
Vincular la veeduría ciudadana a través de las redes para sacar adelante el proceso
anticorrupción.
Utilizar las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) de manera privada y
pública para trabajar en innovación social, participación ciudadana y agente activo en la
lucha para combatir la corrupción.
Crear una red de capacitadores en integridad y ética pública con el fin de replicar
conocimiento en temas de ética pública, transparencia y lucha contra la corrupción
aplicada a la gestión (Oficina Anticorrupción, 2016).
5.12. Gestión Organizacional
Se proponen las siguientes acciones concretas en materia de gestión organizacional que
conlleven a luchar contra la corrupción:
Replicar el uso de una línea anticorrupción como la del Ministerio de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones (MinTIC), cuyo número telefónico es 01-800-
0912667.
Vincular al Programa Anticorrupción de la Presidencia de la República, Ministerio
del Interior y Transparencia por Colombia para que evalúen y fortalezcan los procesos
de lucha contra la corrupción.
100
Dar uso adecuado al Portal de contratación del Estado (disponible en la página web:
www.colombiacompraeficiente.gov.co) para garantizar la transparencia en la
contratación de la alcaldía.
Figura 14. Portal web de Colombia Compra Eficiente.
Fuente: Página web Colombia Compra Eficiente.
5.13. Gestión Política
Se proponen las siguientes acciones concretas en materia de gestión política que
conlleven a luchar contra la corrupción:
Involucrar a las plataformas de todos los partidos políticos de Ibagué para que
firmen manifiestos anticorrupción y se comprometan con la lucha anticorrupción.
Aprovechar el Canal del Congreso para capacitar a los servidores públicos, dar
visibilidad a los diferentes programas de lucha contra la corrupción y servir de
sensibilización frente a la transparencia a los mismos congresistas.
101
Figura 15. Portal web del Canal del Congreso.
Fuente: Página web del Senado de Colombia.
5.14. Conformación de Alianzas
Incorporar a este Programa las alianzas con toda la institucionalidad con el objetivo de
tener efectividad en los procedimientos y aclarar las circunstancias del porqué y el para qué se
determina una contratación. Mediante este compromiso las estrategias serán muy importantes
para el desarrollo del programa, que busca reducir el fenómeno de la corrupción en contratación
y otras irregularidades que se desprenden de la falta de integridad pública en la administración;
son de gran ayuda las alianzas con la Fiscalía, Contraloría, Procuraduría, Contaduría General,
etc. y otras entidades valiosas en la depuración de las actuaciones ciudadanas y la anticorrupción.
La conformación de alianzas estratégicas es de vital importancia en la organización del
Estado en función del mejoramiento y funcionamiento estatal y es para este programa una de las
formas para mantener un buen desempeño en la función pública. En las buenas relaciones
interinstitucionales es donde se generan los grandes golpes a la corrupción y se pretende con
102
estas estrategias que sean de gran valor para que los corruptos paguen por los delitos que
cometan.
Figura 16. Conformación de alianzas.
Fuente: Elaborado por el autor.
5.15. Participación Ciudadana
La participación ciudadana en toda acción pública o privada es de gran importancia
puesto que son los ciudadanos los que viven, sufren o se benefician de los programas
desarrollados por los gobiernos de turno. Además, estos se pueden convertir en los principales
veedores y controladores de estos programas.
Este programa brinda la oportunidad de participación a toda la ciudadanía Ibaguereña
para luchar contra la corrupción; qué mejor que trabajar unidos los veedores, los estudiantes y la
ciudadanía en general para mitigar el riesgo de corrupción en la alcaldía de la ciudad de Ibagué y
hacer de esta la ciudad que se desea. Este programa busca la integración y participación
ciudadana a través del análisis, el control y en caso necesario la denuncia a los accionares
corruptos de la Alcaldía de Ibagué. En este sentido se trabaja participativamente para el logro de
la reducción de la corrupción en la ciudad.
Programa Ibagué Trabaja por Reducir al Mínimo el Riesgo de
Corrupción en la Alcaldía
Contaduría General
Fiscalía
Procuraduría
Contraloría
Personería
Denuncia ciudadana
103
5.16. Líneas de Acción
Con el fin de cumplir el objetivo general se proponen cuatro líneas de acción que
fortalecen el Programa Ibagué trabaja por reducir al mínimo el riesgo de Corrupción en la
Alcaldía.
Figura 17. Líneas de acción del programa.
Fuente: Elaborado por el autor.
5.16.1. Línea de acción 1: Ibagué transparente
Esta línea de acción se denomina Ibagué transparente y el objetivo es generar confianza a
los ibaguereños, a través de la capacitación e información a la ciudadanía; con el fin de
mantenerla informada respecto a la contratación y accionar de la Alcaldía de Ibagué. Con esta
línea de acción se pretende generar espacios propicios desde la alcaldía con el fin de mantener
informada a la ciudadanía sobre la contratación y el accionar de la misma con miras a lograr la
transparencia. El responsable es la Alcaldía de Ibagué y la fuente de financiación es esta misma
entidad.
Tabla 8. Línea de acción 1
Programa Ibagué trabaja por reducir al mínimo el riesgo de
Corrupción en la Alcaldía
Línea de acción 1:
Ibagué transparente
Línea de acción 2:
Ibagué de la mano con la ética pública
Línea de acción 3:
Ibagué cumple con la ley
Línea de acción 4:
Ibagué le apuesta a la
transparencia con innovación
y tecnología
104
Indicador de producto Meta al
decenio
Met
a a
ño 1
Met
a a
ño 2
Met
a a
ño 3
Met
a a
ño 4
Met
a a
ño 5
Met
a a
ño 6
Met
a a
ño 7
Met
a a
ño 8
Met
a a
ño 9
Met
a a
ño 1
0
Pre
sup
ues
to
(mil
lon
es $
)
Número de programas en
la Emisora Cultura del
Tolima donde se informe
a la ciudadanía el
accionar y contratación de
la alcaldía
1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 10
Número de rendiciones de
cuentas de alcaldía 20 3 3 3 3 2 2 2 2 0 0 600
Número de reuniones con
líderes y veedores
ciudadanos donde se
muestren los programas
5 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 200
Número de
capacitaciones a
estudiantes de colegio y
universidades sobre
transparencia en la
alcaldía
20 3 3 3 3 2 2 2 2 0 0 200
Número de actividades
lúdicas con los veedores
ciudadanos para tratar
temas de transparencia
en la alcaldía
20 3 3 3 3 2 2 2 2 0 0 200
Número de talleres
programados con las
juntas de acción comunal
donde se mire el accionar
de la alcaldía
20 3 3 3 3 2 2 2 2 0 0 200
Fuente: Elaborado por el autor.
Las estrategias son mantener a la población informada de todos los procesos contractuales
de la alcaldía de Ibagué, capacitar permanentemente a los veedores de Ibagué sobre
sensibilización, normativa y uso de la plataforma, y convocar periódicamente para analizar la
participación del veedor frente al control y denuncia de casos de corrupción.
105
5.16.2. Línea de acción 2: Ibagué de la mano con la ética pública
Esta línea de acción se llama Ibagué de la mano con la ética pública y el objetivo es
fortalecer la ética de lo público entre los funcionarios de la alcaldía a través de actividades
pedagógicas, talleres y juego de roles; para mitigar el riesgo de corrupción y lograr mejores
actuaciones de servicio y transparencia en la Alcaldía de Ibagué. Se busca capacitar a veedores
ciudadanos y estudiantes de colegios y universidades respecto al código único disciplinario, ley
de transparencia y otras normativas para que la transparencia sea efectiva. El responsable es la
Alcaldía de Ibagué y la fuente de financiación es esta misma entidad.
Tabla 9. Línea de acción 2
Indicador de producto Meta al
decenio
Met
a a
ño 1
Met
a a
ño 2
Met
a a
ño 3
Met
a a
ño 4
Met
a a
ño 5
Met
a a
ño 6
Met
a a
ño 7
Met
a a
ño 8
Met
a a
ño 9
Met
a a
ño 1
0
Pre
sup
ues
to
(mil
lon
es $
)
Número de capacitaciones
realizadas sobre
contratación estatal para
servidores públicos
20 5 5 3 3 3 1 1 1 1 2 200
Número de procesos de la
alcaldía con seguimiento,
asesoría y evaluación
8 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 40
Número de capacitaciones
pedagógicas
implementadas para
socializar y fortalecer el
sentido de la ética de lo
público
10 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 150
Número de talleres a los
funcionarios de la alcaldía
sobre ética y transparencia
en el cargo para fortalecer
el actuar y la transparencia
en el desempeño
20 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 200
106
Número de reuniones con
los jefes de oficina para
analizar el desempeño
ético en el cargo de los
funcionarios de cada
departamento o sección
30 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 60
Desarrollar 1 taller en el
año a las J.A.C. sobre
ética y transparencia para
fortalecer el actuar y la
transparencia en el
desempeño
10 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 100
Fuente: Elaborado por el autor.
Las estrategias son capacitar permanentemente a los servidores públicos sobre
contratación estatal para servidores públicos e informar periódicamente a los funcionarios sobre
la importancia de la ética en lo público.
5.16.3. Línea de acción 3: Ibagué cumple con la ley
Esta línea de acción se ha denominado Ibagué cumple con la ley y su objetivo es
capacitar a veedores ciudadanos y estudiantes de colegios y universidades, por medio de talleres
y actividades lúdicas con respecto al código único disciplinario, ley de transparencia y otras
normativas para que la transparencia sea efectiva y se reduzca el riesgo de corrupción en la
Alcaldía de Ibagué. Capacitar en procesos de anticorrupción a la juventud es dar un paso grande
en la formación del ser humano. Esta línea de acción fortalece en este sentido a la juventud
ibaguereña y propende para que esta sea firme y transparente en su futuro profesional. El
responsable es la Alcaldía de Ibagué y la fuente de financiación es esta misma entidad.
Tabla 10. Línea de acción 3
Indicador de producto Meta al
decenio
Met
a a
ño 1
Met
a a
ño 2
Met
a a
ño 3
Met
a a
ño 4
Met
a a
ño 5
Met
a a
ño 6
Met
a a
ño 7
Met
a a
ño 8
Met
a a
ño 9
Met
a a
ño 1
0
Pre
sup
ues
to
(mil
lon
es $
)
107
Número de capacitaciones
a veedores ciudadanos
respecto al Código Único
Disciplinario, ley de
transparencia y otras
normativas
10 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 150
Número de capacitaciones
a los gobiernos escolares
respecto al Código Único
Disciplinario, ley de
transparencia y otras
normativas
10 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 300
Número de capacitaciones
a representantes
universitarios respecto al
Código Único
Disciplinario, ley de
transparencia y otras
normativas
10 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 150
Número de talleres con
estudiantes de colegios y
universidades respecto al
fortalecimiento de la
transparencia de lo público
(leyes, códigos y normas)
10 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 250
Número de actividades
lúdicas con estudiantes de
colegios y universidades
sobre legalidad y
transparencia
10 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 200
Número de capacitaciones
a los veedores ciudadanos
sobre la parte legal y
normativa respecto a
transparencia
10 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 150
Fuente: Elaborado por el autor.
Las estrategas son capacitar permanentemente a los veedores y estudiantes respecto al
código único disciplinario, ley de transparencia y otras normativas e informar periódicamente a
los veedores y estudiantes sobre los cambios en la normativa sobre transparencia. Con el
desarrollo de las actividades anteriores se puede lograr un cambio de conducta en la juventud
108
para que adquiera responsabilidad y compromiso ciudadano y pueda denunciar casos de
corrupción en un momento dado.
5.16.4. Línea de acción 4: Ibagué le apuesta a la transparencia con innovación y
tecnología
Esta línea de acción se ha llamado: Ibagué le apuesta a la transparencia con innovación y
tecnología y el objetivo es crear un sitio web, plataforma o página virtual que sea de fácil acceso
a los veedores ciudadanos y ciudadanía en general para hacer seguimiento y denuncia a casos de
corrupción en la contratación y cumplimiento de esta en la Alcaldía de Ibagué Tolima con el fin
de mitigar el riesgo de corrupción. El responsable es la Alcaldía de Ibagué y la fuente de
financiación es el Ministerio de las TICs.
Tabla 11. Línea de acción 4
Indicador de
producto
Meta al
decenio
Met
a a
ño 1
Met
a a
ño 2
Met
a a
ño 3
Met
a a
ño 4
Met
a a
ño 5
Met
a a
ño 6
Met
a a
ño 7
Met
a a
ño 8
Met
a a
ño 9
Met
a a
ño 1
0
Pre
sup
ues
to
(mil
lon
es $
)
Número de portales
creados para control y
denuncia de casos de
corrupción
1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 50
Número de
capacitaciones a
veedores y
estudiantes sobre el
uso de la plataforma
de transparencia
5 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 75
Número de juntas de
acción comunal
dotadas de un equipo
de computación para
acceder a la
plataforma
703 143 140 140 140 140 0 0 0 0 0 1500
Número de
capacitaciones
durante los primeros
5 años a las juntas de
acción comunal para
5 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 150
109
el uso y buen manejo
de la plataforma de
transparencia de la
alcaldía
Número de
personeros escolares
capacitados sobre el
manejo y buen uso de
la plataforma de
transparencia de la
alcaldía
10 2 2 2 2 2 0 0 0 0 0 150
Número de talleres de
motivación para el
uso de la plataforma
de transparencia de la
alcaldía a los
personeros escolares
para que hagan
seguimiento a los
procesos de
contratación de la
alcaldía
10 2 2 2 2 2 0 0 0 0 0 150
Fuente: Elaborado por el autor.
Las estrategias son realizar el mantenimiento permanente al portal para control y
denuncia de casos de corrupción y suministrar asistencia técnica e instructiva constante a las
juntas de acción comunal de los equipos dados.
5.17. Impacto del Programa
Tabla 12. Metas de resultado
Meta de resultado Línea
base
Resultado
al decenio
Met
a a
ño 1
Met
a a
ño 2
Met
a a
ño 3
Met
a a
ño 4
Met
a a
ño 5
Met
a a
ño 6
Met
a a
ño 7
Met
a a
ño 8
Met
a a
ño 9
Met
a a
ño 1
0
Lograr una calificación
de 80 sobre 100 en el
componente visibilidad
en el Índice de
Transparencia de las
Entidades Públicas -
44,9 80 48 51 54 57 60 63 66 69 75 80
110
ITEP
Lograr una calificación
de 85 sobre 100 en el
componente de control
y sanción en el Índice
de Transparencia de las
Entidades Públicas -
ITEP
61,1 85 62 64 66 68 70 72 74 77 80 85
Lograr una calificación
de 85 sobre 100 en el
componente de
institucionalidad en el
Índice de Transparencia
de las Entidades
Públicas - ITEP
60,6 85 62 64 66 68 70 72 74 77 80 85
Fuente: Elaborado por el autor; línea base tomada del Índice de Transparencia Municipal 2015
(Transparencia por Colombia, 2016).
5.18. Metodología Propuesta de Monitoreo y Seguimiento
Es importante que la ciudadanía ibaguereña comprenda la importancia de este programa y
sea cada persona quien pueda controlar los procesos de contratación y actuación en la alcaldía y
así pueda dar un aporte a la lucha contra la corrupción. Son los veedores ciudadanos y la
ciudadanía en general quienes a través de las líneas de acción planteadas anteriormente puede
monitorear y hacer un seguimiento efectivo a las diferentes actuaciones de la alcaldía para evitar
el riesgo de corrupción y fortalecer la transparencia.
El seguimiento del programa es responsabilidad directa de la alcaldía; se planearán
informes semestrales para las metas de producto y anuales para las metas de resultado con el
objetivo de evaluar el proceso de implementación y resultados. Con el fin de lograr la objetividad
se debe realizar la conformación de una mesa intersectorial manejada por la Secretaría
Administrativa como secretaría técnica y conformada por:
Representante del municipio de Ibagué
Representante de las veedurías ciudadanas
Representante de las comunas
111
Representante de los gobiernos escolares
Representante de las universidades
Representante de los medios de comunicación.
Así queda conformada la mesa intersectorial que deberá realizar el seguimiento y
evaluación a cada una de las líneas de acción establecidas en el programa Ibagué Trabaja por
Reducir al Mínimo el Riesgo de Corrupción en la Alcaldía.
5.19. Presupuesto para la Implementación
En la Tabla 13 se presenta el presupuesto necesario para ejecutar las cuatro líneas de
acción del programa propuesto, Ibagué Trabaja por Reducir al Mínimo el Riesgo de Corrupción
en la Alcaldía (cada color del sombreado representa una línea), el valor de cada actividad, el
porcentaje del total que representa cada una y el presupuesto total del programa, que es de cinco
mil cuatrocientos treinta y cinco millones de pesos ($5.435.000.000).
Tabla 13. Presupuesto del programa
Línea de acción Presupuesto % de participación
1 Ibagué transparente $1.410.000.000 25,94%
2 Ibagué de la mano con la
ética pública $750.000.000 13,80%
3 Ibagué cumple con la ley $1.200.000.000 22,08%
4 Ibagué le apuesta a la
transparencia con innovación
y tecnología
$2.075.000.000 38,18%
Presupuesto programa $5.435.000.000 100%.
Fuente: Elaborado por el autor.
5.20. Cronograma Propuesto para la Implementación
Este programa tiene en su implementación un periodo de tiempo de 10 años, casi tres
periodos de gobierno de la alcaldía, para ser desarrollado en su totalidad y poder desarrollarse en
el transcurso del tiempo, entendiendo que con el transcurrir del tiempo se afianza en el
municipio, de acuerdo a casos y formas que se encuentran en la problemática de la corrupción y
los diversos casos que se presentan tanto dentro de la alcaldía como fuera de la misma, es por
esta razón que 10 años es el tiempo de implementación.
112
Línea de acción Año
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ibagué le apuesta a la transparencia con innovación y tecnología
Ibagué transparente
Ibagué de la mano con la ética pública
Ibagué cumple con la ley
Figura 18. Cronograma propuesto para la implementación.
Fuente: Elaborado por el autor.
113
6. Conclusiones
Esta investigación se enmarca en la perspectiva sociocultural sobre la corrupción, según
la cual este fenómeno social es un proceso que viola y desgasta las normas del orden público que
se consideran indispensables para mantener la democracia política (Berg, Hahn, &
Schmidhauser, 1975), lo cual subraya la importancia de estudiar este fenómeno y desarrollar
programas y políticas públicas con el fin de mitigar el riesgo de corrupción en la administración
púbica.
Un aspecto importante a tener en cuenta en esta investigación es el valor de lo público
que, entre varios autores abordados, se tiene en cuenta a Moore (1998), quien plantea que la
esencia de la gerencia en el sector público es la generación de valor público por medio de la
provisión de servicios, como salud, educación, infraestructura o vivienda y la ejecución de
programas y proyectos. En este enfoque de creación de valor público, los procesos importan
tanto como los resultados, además, la gerencia pública debe averiguar lo que el público prefiere,
es decir, obliga a quienes la ejecutan a estar pendientes de las percepciones y reacciones del
público para definir lo que es valioso y lo que se debe mejorar.
En esta investigación se aplicó una encuesta estructurada a una muestra representativa de
los empleados de la alcaldía de la ciudad de Ibagué, Tolima, compuesta por 118 empleados, con
el fin de visualizar el nivel de tolerancia a la corrupción. Esta encuesta estructurada consistió en
19 preguntas (las primeras cuatro no numeradas), una de ellas (la pregunta 12) de selección
múltiple y las restantes 18 de selección única. Con las primeras 5 preguntas se caracterizó a la
población objeto de estudio y con las restantes 15 se obtuvo la información necesaria para llevar
a cabo la investigación.
El análisis y procesamiento de la información recopilada en la encuesta aplicada a los
empleados de la alcaldía de la ciudad de Ibagué, Tolima sobre percepción al nivel de corrupción
permitió concluir que no existe una brecha (o sesgo) en la contratación respecto al género de los
empleados, que la alcaldía contrata principalmente personas mayores de 31 años, que la mayoría
de los empleados tiene una vinculación laboral de carrera administrativa y que la mayoría de
personas empleadas cuentan con un nivel de educación de posgrado.
114
Respecto a las preguntas que indagan sobre la percepción de corrupción por parte de los
empleados de la alcaldía de Ibagué, se evidenció que según los encuestados, la corrupción se
percibe efectivamente como uno de los problemas que más afectan a la ciudad de Ibagué, que la
gran mayoría de los empleados (97,5%) considera que Ibagué ha sido víctima de corrupción en el
manejo de lo público, que igualmente la mayoría de los encuestados afirma que la corrupción se
da más en el sector público, y que la mayoría de los encuestados (55,1%) considera haber sido
víctima de algún tipo de corrupción.
Además, se concluye que la percepción de corrupción es marcada y transversal a muchos
comportamientos que evidencian distintos tipos de corrupción, y que los empleados manifiestan
haber practicado, por ejemplo, comprar productos piratas, tomar tiempo del trabajo o del estudio
sin necesidad, pagar propina para agilizar un trámite, copiar información de un compañero u otro
medio para responder un test y no pagar una obligación a conciencia. De igual forma, la gran
mayoría de encuestados considera que, al menos en algunas ocasiones, es necesario tener una
palanca política para conseguir un empleo en lo público.
También se evidencia, en las preguntas que indagan sobre la cultura ciudadana y su
influencia en el nivel de tolerancia hacia la corrupción por parte de los empleados de la alcaldía
de Ibagué, que no existe una cultura ciudadana de cuidar lo público y que existe un nivel de
tolerancia relativamente alto hacia la corrupción porque casi la mitad de los empleados (43,2%)
considera que las personas no denuncian los casos de corrupción por no verse involucradas, y
porcentaje igual considera que no lo hacen por temor a represalias y un 13,6% no lo hace por
indiferencia. Así mismo, esto podría reflejar la poca credibilidad en la transparencia de los
organismos de control del Estado, lo cual se constituye como parte de la cultura ciudadana de los
empleados.
Finalmente, la gran mayoría de empleados de la alcaldía (85,6%) cree que el nivel de
corrupción que manejan actualmente, tanto los empleados públicos como la ciudadanía en
general, es mediano o alto y tan sólo un 14,4% cree que el nivel es bajo, lo cual confirma los
resultados de la primera parte de la encuesta en el sentido de que existe una percepción de un alto
nivel de corrupción en la ciudad.
115
En cuanto a las acciones tomadas por la alcaldía de Ibagué para disminuir los niveles de
corrupción, se encontró que en Manizales, Pasto e Ibagué se desarrolló un proyecto piloto en
compañía del Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción que partió de una encuesta
de percepción para identificar cuáles son las instituciones municipales más afectadas por la
corrupción y a partir de ahí desarrollar planes de acción con participación ciudadana. Sin
embargo, hasta el momento no se ha encontrado información disponible públicamente sobre los
resultados de dicho proyecto (Palou, 2005, p. 47).
Según el Índice de Transparencia Municipal 2013 – 2014 (ITM), que evalúa los riesgos
de corrupción en la gestión administrativa municipal para la vigencia 2013 – 2014 en 41
ciudades colombianas, Ibagué tiene un nivel de riesgo de corrupción medio, su calificación en
una escala de 0 a 100 es 62,2 y ocupa el lugar 17. Es interesante resaltar que la Alcaldía de la
ciudad obtuvo cero puntos en los indicadores sobre si el Plan de Acción Anticorrupción tiene
líneas de trabajo en temas de corrupción, transparencia, integridad y cultura de la legalidad y
sobre si el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) cuenta con programas o proyectos de
inversión en anticorrupción, transparencia, integridad y cultura de la legalidad (Corporación
Transparencia por Colombia, 2015).
En cuanto a las acciones tomadas por el gobierno municipal para disminuir los niveles de
corrupción, se concluye que en los planes de desarrollo del 2004 al 2015 prácticamente no
abordan nada que lleve a la transparencia o a la lucha contra la corrupción; simplemente
mencionan en lo referente al fortalecimiento institucional lo referente a las políticas nacionales y
basados en estas proyectan las políticas municipales, igual pasa con los objetivos, las líneas de
acción y las metas; de las nacionales proyectan las municipales, pero no se encuentra nada que
fortalezca la transparencia en la alcaldía municipal.
Así mismo, es importante resaltar que hasta antes del año 2016 no aparecen, en los planes
de desarrollo, ejes de trabajo específico sobre anticorrupción ni transparencia. Desde el 2012,
aparecen los mapas de riesgo hasta el 2015. A partir del año 2014, con la expedición de la ley
1712 de este año (ley de transparencia y acceso a la información pública) se establece la
116
obligación de incluirlos, pero sólo se implementan estrategias contra la corrupción y de
transparencia en la publicación de la información en los planes de desarrollo a partir del 2016.
Dentro de las acciones tomadas por el gobierno municipal para disminuir los niveles de
corrupción se encuentra el Comité de Transparencia, conformado por un delegado de la Oficina
de Control Interno, la Secretaría Administrativa, Dirección de Informática, Secretaría de
Planeación representada por su director y dos miembros, y un delegado de Apoyo a la Gestión.
Este comité se reúne dos veces al mes con el fin de analizar y evaluar todo lo referente a
trámites, procesos y procedimientos de la alcaldía.
Otra acción tomada por el gobierno municipal para disminuir los niveles de corrupción es
el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano 2017 que tiene como objetivo implementar
los mecanismos necesarios para prevenir y erradicar la corrupción de la administración
municipal y mejorar continuamente en la atención y acceso a la información de la ciudadanía
ibaguereña (Alcaldía de Ibagué, 2017, p. 6).
De igual forma, la Oficina de Control Interno hace seguimiento a lo planteado en los
Mapas de Riesgos de Corrupción a través del formato utilizado a nivel nacional y que realiza un
seguimiento al Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. Además, se registra en la parte
de las observaciones las diferentes falencias y también lo que se está cumpliendo, de acuerdo lo
propuesto por la administración municipal, lo que deja ver que es funcional.
Según análisis de este trabajo de investigación se puede afirmar que los habitantes de la
ciudad de Ibagué, Tolima conviven con el botín político el clientelismo y la corrupción regional,
a tal punto de tenerlos involucradas en sus prácticas laborales; esto genera pobreza y
subdesarrollo a la ciudad. En la actualidad, se puede comprender la acción del Estado y los
esfuerzos que se hacen para combatir la corrupción.
Por lo anterior se propone el programa “Ibagué trabaja para reducir al mínimo el riesgo
de corrupción en la Alcaldía” a través de cuatro líneas de acción: Ibagué transparente, Ibagué de
la mano con la ética pública, Ibagué cumple la ley e Ibagué le apuesta a la transparencia con
117
innovación y tecnología. Con este se puede llegar a soluciones que reduzcan el riesgo de
corrupción y generen mejores prácticas en el sector público y en especial en la Alcaldía de
Ibagué que ha sido tan cuestionada en materia de corrupción.
118
7. Recomendaciones
Se recomienda aplicar entrevistas en profundidad a algunos empleados representativos de
la alcaldía de Ibagué con el fin profundizar sobre los resultados obtenidos en la encuesta para
abordarlos de una manera cualitativa e indagar acerca de las diferencias marcadas en las
respuestas a algunas preguntas de la encuesta, como la pregunta 7 (¿Ha aceptado algún tipo de
soborno?).
Algunas líneas de investigación posibles que se abren a partir de esta investigación son
los análisis de los resultados de la encuesta con respecto a las variables de caracterización de los
empleados de la alcaldía de Ibagué, tales como género, edad y nivel de estudio para determinar
su incidencia respecto al nivel de tolerancia a la corrupción, lo cual podría conducir a políticas
anticorrupción más precisas y enfocadas. También se recomienda analizar con más profundidad
el desempeño de los organismos de control del Estado en cuanto a sus actuaciones con base a
denuncias sobre casos de corrupción, porque esta investigación evidencia un nivel de
credibilidad en estas instituciones muy bajo, lo cual trae consecuencias negativas para la gestión
pública.
Finalmente, se recomienda explorar la factibilidad de tomar como modelo esta
investigación con el fin de replicarla en otros municipios del Tolima sobre los cuales existen
muy pocas investigaciones respecto a la reducción del riesgo de corrupción, lo que permitiría
formular políticas públicas, programas o proyectos que fortalezcan la transparencia institucional.
como un aporte para combatir el flagelo de la corrupción. Como lo propone el programa
resultado de esta investigación; Ibagué trabaja por reducir al mínimo el riesgo de corrupción en
la Alcaldía.
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8. Anexos
Anexo 1
Respuestas individuales a la encuesta. Este anexo se presenta en el archivo de Excel
Percepción nivel de tolerancia a la corrupción (Respuestas).
Anexo 2
Formato de la encuesta aplicada a los empleados de la alcaldía de Ibagué.
Título de encuesta: Percepción nivel de tolerancia a la corrupción
Con la presente encuesta se pretende recopilar información para aplicar en un trabajo de
maestría en Gestión Pública y Gobierno, respecto a la percepción del nivel de tolerancia a la
corrupción de un grupo de empleados de la alcaldía de Ibagué, Tolima. El procedimiento y los
resultados obtenidos se utilizarán con fines académicos. De su sinceridad y juicio con las
respuestas depende el éxito de la encuesta. Gracias por responderla
*Obligatorio 1. Género * Marca solo un óvalo.
Masculino
Femenino 2. Edad * Marca solo un óvalo.
18 20
21 25
26 30
Mayor de 31
120
3. Tipo de vinculación laboral * Marca solo un óvalo.
Carrera Administrativa
Provisionalidad
Libre nombramiento y remoción 4. Nivel de estudio * Marca solo un óvalo.
Bachiller
Técnico
Tecnólogo
Profesional
Posgrado 5. ¿De los siguientes problemas sociales cual considera es el más grave en la ciudad y que afecta a toda la comunidad? * Marca solo un óvalo.
Desempleo
Corrupción
Delincuencia 6. ¿Considera que Ibagué ha sido víctima de corrupción en el manejo de lo público? * Marca solo un óvalo.
Sí
No 7. ¿Es la corrupción un problema para el desarrollo de la ciudad de Ibagué? * Marca solo un óvalo.
Muy Grave
Medianamente Grave
Levemente Grave
121
8. ¿Considera que la corrupción se da más en?: * Marca solo un óvalo.
Lo Público
Lo Privado 9. ¿Qué cantidad de tipos de corrupción ha escuchado o conoce? * Marca solo un óvalo.
1
2 a 5
Más de 5 10. ¿Considera haber sido víctima de algún tipo de corrupción? * Marca solo un óvalo.
Si
No 11. ¿Ha aceptado algún tipo de soborno? * Marca solo un óvalo.
Si
No 12. De los siguientes casos seleccione todos los que considere haya practicado * Selecciona todas las opciones que correspondan.
Comprar productos piratas
No pedir factura para evitar el IVA
Pagar propina para agilizar un trámite
Dar información falsa por conveniencia
Derrochar un bien o servicio que no le pertenece
Copiar información de un compañero u otro medio para responder un test
Tomar tiempo del trabajo o del estudio sin necesidad
No pagar una obligación a conciencia
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13. ¿Ha tenido que recurrir al tráfico de influencias para conseguir un empleo o solucionar una situación? * Marca solo un óvalo.
Si
No 14. ¿Ha tenido que hacer algo en contra de sus principios para lograr un objetivo? *Marca solo un óvalo.
Si
No 15. ¿Considera que para conseguir un empleo en lo público se necesita de una palanca política? *Marca solo un óvalo.
Siempre
A Veces
Rara Vez 16. ¿Conoce casos de personas que hacen algo negativo para agradar a su jefe o conseguir un fin propio? *Marca solo un óvalo.
Muchas
Pocas
Nada 17. ¿Por qué considera que las personas no denuncian los casos de corrupción? *Marca solo un óvalo.
Temor a represarías
No verse involucrado
Por Indiferencia 18. ¿Qué efectivas son las denuncias por casos de corrupción? *Marca solo un óvalo.
Muy Efectivas
Medianamente Efectivas
No Efectivas
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19. ¿Qué nivel de corrupción cree que manejan actualmente tanto los empleados públicos como la ciudadanía en general? * Marca solo un óvalo.
Alto
Mediano
Bajo
