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I ;SIRVE PARA ALGO

LA POLITICA EDUCATIVA?

Probablemenre ya ha pasado la poca en que la~ polticas educativas eran consideradas materia prima para la inge-rera social. Han quedado an's las pocas de los grandes experimemos en este mbito y la confianza ciega tanto en el valor reformista de la educacin, es decir, en su capacidad de promover el cambio social, como en la posibilidad de do-minar desde presupuestos cientficos su marcha, ha dejado paso a un cierto sentimiento de desencanto. Ni las polticas educativas parecen ser hoy el eje sobre el que gravitan nues-tros sistemas econmicos y polticos - ms bien al contra-rio-ni la Poltica Educativa como mbito de estudio de es-tas polticas pblicas goza de mucho predicamento. Aunque sea dudoso que unas y on-a sirvan para algo, aqu haremos lo posible para demostrar que es preciso recuperar la con-fianza perdida. La Poltica Educativa (as, en maysculas) es una, es la Ciencia Poltica en su aplicacin al caso con-creto de la educacin, pero las polticas educativas (ahora en plural y minsculas) son mltiples, di versas y alternati-vas. La Poltica Educativa es, por tanto, la reflexin terica sobre las polticas educativas' y a ello se dedican las pginas siguientes.

J. En la le.ngua inglesa In distindn es ms fcil porque h;iy un Lnni-no especffico para cada cosa. Polic:y es la Ciencja Poltica. Policy Studie.s son, por Jo tanto, k>-i; estudios de Pollic.1 y, en particular. Edu,ational Po. licy es la ciencia de Li. Polrica Educativa. En ca1nbio, p0Ji1ic.s e.s la poHtica

22 LAS roLlnCAS EDUCATIVAS COMO POLIT!CAS f'BLTCAS

1.1. Poltica Educativa versus poticas educativas

Poltica Educativa y polticas educativas cambian y evo-lucionan con el ricmpo: la primera porque la Ciencia Politi ca cambia \ evoluciona; las segundas, en cambio, porque cambia el contexto, cambian los actores, o cambian los su-jetos destinatarios de las polticas. As, por ejemplo, en el si-glo pasado un gran analista poltico de la educacin, Agus SardA (l 836-1913), cataln, abogado. republcano y pro-fesor de escuela normal, utilizaba los recursos que en su poca la Ciencia Poltica ponia a su alcance para analizar las reformas educativas de otros pases y singularmente de Francia. Y consideraba como una aportacin suya muy per-sonal la necesidad de juzgar una poltica educativa concre-ta -la francesa contempornea, en su caso- no slo leyen-do Ja legislacin, sino visitando el pas.' Hoy, si Sarda desease hacer el mismo estudio dispondria de un aparato 1e1i co y metodol[!ico muy importante que le ayudara a analizar la pol!lica educativa francesa. por ejemplo, sobre Ja formacin profesional de una manera mucho ms precisa y fiable en cuanto :t su gestacin, puesta en prctica y efectos. La Pol-tica Educativa, como ~aber, pues, se beneficia de los avan-ces de la Ciencia Poltica.

Pero veamos a hora qu pasa con las polticas eclucati vas. !En este caso, Ja evolucin es rpida y, de vez en cuando, vertiginosa. Un cambio de consejero o de ministro de edu-cacin -y no digamos ya un cambio del color del gobierno o un cambio de rgimen polltico- originan inmediatamen-te un cambio de orientacin de la poltica educativa oficial y, de rebore, un reposicionamiento de todos los acrores. Ya se ve, pues, que cuando hablamos de una poltica educativa concreta (as(, en minsculas) nos referimos a una linea de actuacin especfica, adoptada por una autoridad con com-petencias educativas, que se dirige a resolver una determi nada cuestin. Dicho de otra manera, una politica educativa es el resultado de la acrividad de una autoridad pblica (in-

2 Estmlios P~dag6gicos, Madrid, Vda. de Hernando, 1892. p

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24 LAS POLTICAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS PBLICAS

hay otra definicin mejor de programa que la que Easton3 .... propuso: Las intenciones ms generales de las autorida-des de las cuales puede ser una experiencia parcial cual-quier actuacin o resHltado especfico. De lo que hace un ministro de educacin un da sobre un tema concreto no puede desprenderse necesariamente una orientacin pol-tica definida; hace falta un seguimiento en el tiempo para poder averiguar cules son los ejes especficos y progra-mticos que evidencian un denominador comn en la ac-tuacin del ministro, es decir, cules son los valores y las opciones ideolgicas que apoya con su actuacin.

C. Una orientacin normativa: las decisiones que se adop-tan y que configuran una poltica educativa presuponen en los decisores una voluntad orientada a establecer nor-mas, a aprobar leyes. A menudo, las grandes polticas educativas tienen como gran objetivo la aprobacin, con el mximo consenso posible, de una ley de educacin; otras veces, lo que configura una poltica educativa es, ms bien, el desarrollo normativo de una ley.

D. Un factor de coercin: quien adopta una poltica, para garantizar que se llevar a la prctica, debe estar investi-do de autoridad suficiente y, por tanto, debe tener legiti-midad para hacerlo. Toda poltica educativa, pues, im-plica una autoridad educativa, ya sea el ministerio central, un departamento regional o un ayuntamiento y, en cada caso, el alcance de la poltica ser el que delimi-te la competencia del decisor. El factor de coercin pre-supone que las polticas, lgicamente, pueden llegar a ser impuestas y, por supuesto, tambin resistidas.

E. Una competencia social: finalmente, una poltica edu-cativa se define por su competencia, es decir, por-afectar a un sector concreto. Los actos y disposiciones implica-dos por una poltica educativa afectan a la situacin, los intereses y comportamientos de los administrados, es decir, de cualquier persona o grupo afectados directa o indirectamente por la poltica educativa: alumnos y pro-fesores, pero tambin personal de administracin, fami-lias, titulares de centros privados, etc.

3. J. Easton, A Systems Analysis of Political Life, Nueva York, John Wi-ley & Sons, 1965.

SIRVE PARA ALGO LA POLTICA EDUCATIVA? 25

I.3. Actividades pblicas y polticas educativas

Cuando decimos que un gobierno o, ms especficamen-te, una autoridad educativa actan y, por tanto, desarrollan una poltica educativa concreta, en realidad, nos estamos refiriendo a dos actividades distintas, ntimamente rela-cionadas: una gestin interna o administrativa y una ges-tin externa o propiamente poltica. Vemoslas por sepa-rado.

L 3. l. La gestin administrativa v . 1 " ' ,

En efecto, lo .que ha~e primeramente una ~l,ltoFidad ed-cativa no es otra cosa que ejercer .competencias adminis-trativas y, por tanto, gestionar internamente los recursos propios de que dispone a fin de producir unos resultados concretos. Es por esta razn que nos referimos a la gestin interna como a la actividad propia no de las autoridades educativas, sino de las administraciones educativas. Los medios de que disponen las administraciones educativas son, esencialmente, recursos econmicos y financieros, re-cursos de personal, recursos de patrimonio, etc. Y los resul-tados que el pblico espera son tambin varios por lo menos en dos ejes diferentes: cuantitativamente, la opinin pblica quiere ms edu-

cacin, es decir, ms oportunidades de educacin .duran-te ms tiempo, y es fcil ver que esto se traduce en la de-manda de ms puestos escolares, ya sea, por ejemplo, de educacin infantil o universitaria, en el sector pblico o en el privado;

cualitativamente, el pblico siempre quiere una educa-cin mejor y lo que esto pueda significar no es nada claro porque el concepto de calidad de la educacin no es ni unvoco ni fcilmente cuantificable. Puede significar me-nos alumnos por aula o una ratio de alumnos por profe-sor ms baja; puede significar aprender ms y mejor len-guas extrajeras; puede significar que se reduzca el riesgo de paro al terminar los estudios; puede significar escuelas ms cerca del domicilio, etc.

monicazarateResaltado














26 LAS POLITlCAS El>UCATIVAS COMO l>OLTICAS PBLICAS l

El trabajo en ambos ejes consume una buena parte de los , esfuerzos de las administraciones educativas en gestin in-terna, para la que disponen de regulaciones (normas y re-glamentos) y hen-amientas (gest+n de personal, sistemas informticos. contabilidad pblica, etc.) concretas. Y, en este sentido, es muy imponante considerar que dado que la gestin interna es un proceso de administracin. de recursos orientada a la produccin de bienes (como, por eJemplo, puestos escolares) o servicios (por ejemplo. educacin in-fantil) tambin puede ser examinada. estudiada y analizada en funcin de los parmetros a los que someteramos cual-quier proceso adminstcativo y/o de produccin. Podemos plantearnos si una administracin educativa tiene suf:ien-te productividad, si es eficiente, qu costes tiene o qu re-formas deberan introducirse pan\ hacerla rns productiva y eficiente y menos gravosa.

I.3.2. La gestin poltica

De acuerdo con ello, parece1ia que la administracin edu-cativa puede ser examinada como una empresa cualquiera, utilizando los mismos criter ios. En realidad, hay una gran diferencia entre tma y otra. Asi como una empresa ptivada busca, primordialmente, la satisfaccin de una necesidad in-terna de sus propietarios y de las personas que trabajan en ella y que no es otra que la rentabilidad y, por tanto, el bene-ficio econmico. la administracin pblica. en general, pre-tende la satisfaccin de necesidades que le son ajenas: las ne-cesidades del pblico. De hecho, cabe decir que mucha gente piensa que el trabajo que hacen las administraciones, en su totalidad o en parte, lo haran mejor empresas pr ivadas, y con un coste menor. Es deciI; Ja gestin de los bienes y de los servicios pblicos no ene por qu ser llevada a cabo nece-saiiamente siempre por empresas pblicas. Se puede, por ejemplo, concertar la prestacin de servicios. 4

4. Pero, esto es tan1bin apHcahle a los bi~Jles y servicios educativos? Hay un libro excelente del que se dice ha bel' sido 1ihro de consuli.::-1 d~l pre-sidente Clinton porque parece haber inspirado buena p~r1e de la.~ refot-mas de la adn1inistracin nortean1e1ic.ana. Aunque el libro es una obra so-

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SIRVii 'FARA ALGO LA POLTICA EDUCATIVA? 27

Por tanto. la autoridad educ.ativa, administrando los re-cursos de que dispone (presupuesro, patrimonio y personal) produce, en p1imer lugar, unos bienes y servicios concretos. los educativos, como por ejemplo los jardines de infancia o las universidades; pero. adems, y en segundo luga1; esr.os bienes y servicios educativos deben prnducir a su vez efec-tos directos o indirectos sobre el pblico, satisfaciendo su demanda de educacin. As como en el prime1 caso se pue-de considerar que la autoridad educativa administra educa-cin, en el segundo caso, la autoridad educativa desanolla wia poltica Concreta de Ja educacin que prioriza la satis-faccin de unas necesidades en lugar de otras. Asf se refleja en el grfico 1:

Grfico 1. La actuacin de la autorid.ad educativa como iuncin de pro-duccin.

Med;osy recursos

'Adm'friiStracin Jeducativa.

.. 'Gss'fin intsnf)

Bienes ~' servicios

educativos

,t:ue1>ts: Adap1aoin libre de Gihert, 198-5.

Polticas reducauvaS

Ges1ih 6Xlstna

-Efectos e impactos sobre

el p(1bUco (lamlllas,

alumnos, etc.)

Es por esta razn que al estudiar polticas educativas de-bemosodistinguir,,mt~y claramente:.aqtrell q11e e$, mt;ty pro piai:nente gestin interna y produccin de bienes y servicios educativos, de los.efuGtos e impactos .que esta gestin inter-na ..-o administracin de Ja educacin- puede producir en

bre Poltica y Adn\inistracjJ1 en gener-dl, est lleno de eje1np}(Js que hacen referencia al sec.LOr educath~o. Es una obra muv recomendabte: David Os-borne y red (jaeble1~ lA reinvencin delgobiern'o. La-in.fluencia del espf1itu en1prcsarial c11 el sector ln'i.b!ico, Barcelona, Paids, 1994, En Ja segunda pane de esta obra se abordan con 1nayor dei.allc los debates ace.rca de la p1ivarizacn del seivicio pdblico de Ja educacjl'l












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28 LAS l'OLl'flCAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS PBLICAS

Jos sujetos de la poltica. Porque la autoridad educativa no tiene como horizonte final la administracin de recursos per se, sino la satisfaccin de las nkesidades de unos sujetos, el pblico - los alllD1J1os y sus familias- y los agenteS profe-sionales, sociales y econmicos implicados directameme o indirectameure en la educacin.

Por tanto, si en lugar de una funcin de produccin, que-r:emos .estudiar la actuacin de la au toridad educativa en el tiempo, la secuencia temporal sera 0tra, la que muestra el grfico 2. Grfico 2. Secuencia temporal terica en la actuacin de la autoridad educa1lve.

PfJlft~ Admlil1stiscin educativas educativa

Electos e impactos deseados Bienes y sobre el pblico servic os (lamilias, educativos 1

alumnos, etc.)

Estrategia a seguir Diseo dsl prasupuesto

En teora -pero no en la prctica, como veremos ms adelante- , hay tma secuencia temporal lgica en la actua-cin de la autoridad educativa. Bajo esta visin, probable-mente algo ingenua, la autoridad educativa dispone de un aparato terico y programtico de aquello que debe hacerse para lograr el bien pblico; dicho de otra forma, en primer lugar hay una formulacin clara de los efectos e impactos que la autoridad desea producir sobre el pblico. De acuer-do con estos efectos deseados se dibuja una estrategia a se-guir, en trminos de biene.~ y scn~cios educativos que ser necesario producir. aumentar. reducir o suprimir. Final-mente, y de acuerdo con esta estrategia. se disea el presu-puesto como un instTumento privllegiado para poner en prctica la poltica educativa deseada. La realidad, en este y en otros casos, es m ucho ms compleja y ca en matices que la te01ia.

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SIRVE PARA ALGO l.A POL1T1CA EDUCATIVA, 29

I.4. Los efectos de las policas educativas

A diferencia de lo que ocun"C con los resultados de la ges-tin interna o administmcin educativa, los efectos de las polticas educativas no son objet.os simples de esltdio. En general, comparten un cierto 11mero de caracrerfsticas en-tre la~ que destacan las siguientes:

l. Generalmente, se enuncian de forma' abstracta. en tr-minos cualitativos y puede mejora r la eficiencia de la administracin edu-













30 LAS POLiTJCAS ED\lCATIVAS COMO POI iTJCAS l'BLICAS

cativa es~na cuestin tpicamente estudiada por Ja Ciencia de Ja Administracin o, si se quiere, por la Administracin Educativa (de nuevo as, en maysculas). Veamos, a conti nuacin, cm o se estudian las polt icas educativas y cmo trabaja, por tS anglosajonas sobre polJ1ic0 educativa; en esta scgtmda ){nea un par de obras muy recomendables son lannacone, L .. y Cistone, P. 1., 'rne. Po!itlCJ of Education, Eugenc. Un.,cr sily of Orcon. 1981, y Sergiovanni, Thomas, J., Burlingame, Marlin. Coomb.. Frcd S .. ~ Thurston. Paul W .. Educotional Co...mtmft mul Admi-11i.stro1io11. Bosion. Allyn and &con. 1992.

rr EL ANLISIS

DE POLTICAS EDUCATIVAS

El estudio de las polticas educativas requiere un marco conceptual y u n aparato metodolgico que pem1ita interpre .. tar por qu, cmo y cundo se genera una nueva poltica ed~1 cativa y cmo evaluar sus resuJ tados. En (1ltima instancia, se trncaiia de conseguir polticas educativas ms consistentes y eficientes. sta es una tarea que asignamos a la Poltica Edu-cativa, que dispone, como punto de partida, del marco con ceptual y el aparato metodolgico de la Ciencia Poltica.

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II.l. Las polticas educativas como s istema de.actuacin de la autotidad e ducativa

Desde esce punto de vista, se puede ensayar la adapta cin de los marcos conceptuales que se han desarrollado para el estudio de las polticas pblicas en general. no de Jos ms reconocidos y utilizados ha sido el de Jones (1970), que define el proceso de configuracin de una poltica como una secuencia de actividades de la autoridad pblica, desde que identifica un problema hasta que, a travs de su actua-cin, cons igue resultados.

6. Hly visiones comple1nentarias, comCt, por ~~jcmplo, ln de l3rian llo] .. mes, que ic catedrtico del lnstiluto de lidueaci6n de la Universidad de Londres, donde desan'Oll una i.ngcnte .Libor de pn)mocln de Jos eslucl ios cornparativos de poliri::as educalh!as. Su metodologa panicular -el pr

32 LAS POLITICAS l'.DUCAnVAS COMO J'OLJ1'JCAS PBLICAS

Tal como muestra el grfico 3, el proceso de configuracin de u.na poltica educativa collJPrende ~inco fases diferentes:

1. La identificacin de un problema. 2. La formulacin de soluciones. 3. La wma de decisiones. 4. La ejecucin del programa de acluacin. 5. La finalizacin de la actuacin y su evaluac;in.

Gr6fico 3. El proceso de configuracin ds una poltica educatiw.

kfon5:C.cln

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-Dofnlc:lo del p.'Ob!Oma

Agregado do lnte1e1ts

Oroanizcin d las demandas

RoproSOl\ladn y ttcceso ante

I OUIO:ldam publica$

Baboracl:l!>de resp.imu E$1Udlodo w.JClo:>es

AdoOJaoln lo en:e11os

Cteu:ind! una coali::in

Log~mooln delOfditZca

escogi:la

Gestilny ~ Proda:xi5.1 d9

ei'ecios

lmpaclo sobre el torre-oo

ReSO:ucin del protlema o f.t\allzacln de la ;ol'.lica

F'~ac:Oones a f.!S~l J:Jicio sobre tos e~.ec:os Exprosin

Cotnpanuive Et/uC(uior:: So1ne Cousiderations ol Atfelhod. Londres, George AUen & Unw!n, L 981, consta de las fases siguien1es:

J. El nnlisis o la in1elecruoliwcin de u n problema. 2. La formult\cin de una hiptesis o soluoin poltica. 3. Ln epeelAc~ln de las condiciones iniciales del contexto en el que

se experimenta cl problema. 4. La prediccin lgica de los resultados probables si se adoptab la so-

lucin-hiptesis. 5. La comparacin entre los resuhados predichos y los efec1os obser-

wdos. Pnm m:ls informacin, se puede COOS

34 LAS POLiTICAS EDUCATIVAS COMO POLiTICAS PBLICAS

la c;.o.mpc~ivid~d en.)9s mer~;ipQl"\ternacionales. La radio Yfa televisin menudean deba tes sobre el tema, con el de seo de poner de manifiesto las causas de esta carencia. En

l~ debates aparecen representados todos-.quellQs coj.l!cfi-vos Q~j)~enn CQ!no_p_rl~mp~as. Se trnla de las farrlias, los es9-1diantes de enseanza secundaria, y Jos

ru:g!~ores de idiomas de los centros escolares, primordial-mente. Escos dltimos son especialmente beligerantes contra la administracin, a la que ClPan de Jos dficits actuales, y le formlllan un conjunto de propuestas dirigidas a mejo-rar la calidad de la enseanza. La cuestin llega tambin al Parlamento nacional, donde se suceden diferenteS interpe-laciones.

La presin es tan fuerte 9ue obli~ al Ministerio de &lu-cacin, convencido dela seriedad de la investigacin, a to-mar posicin sobre

36 l.AS POLITICAS EDUCATIVAS COMO !'OLTICAS r0BLICAS

Identificadas las posibles respuestas, examinado s u coste v efeclOS. el ministro las presenta a la op in in pblica como e ventuales soluciones. Este proceso es, pues, principalmen-te interno y conduce a una pr~._!ll .Jemativa qu!: S!l..ldn al exterior, como paso previo a una toma definitiva de eci

slons~

ll.1.3. La 10ma de decisiones I

Antes de tomar una decisin definitiva, la auto1idad po-ltica Co\;oca a todoS1os actores mipltados con el fJn de da rles a cO.OCe-Su 'prjruesta y ele ganar adhesiones. En el fondo el objetivo final ~s_adoptar una polftica consensuada entre 'codos los actores, pero cuando esto no es ])OS16Le~

nec~ner el apoyo de un ngeo impar tame de los actores, preferiblemente de los usuarios. E11 este supuesto, es evidente que el Ministerio de Edu-

cacin a nunciar a cada grupo de actores (estudiantes, fa. millas, profesores) su propues ta y la modular a travs del clilogo. De las propuestas enunciad~1s. es casi .seguro qu.e algunas contarn con una fuerte opos1c1n y qu1zs sean fi. nalrnente rechazadas, como, por ejemplo, la contratacin de personal nativo (por parte de los profosores en .ejerci co); otras, es muy posible que sean consideradas insufi cientes, como, por ejemplo, la cantdad de dinero que se pone a d isposicjn ele las bolsa;S para estancias e intercam-bios de alumnos; finalmenie, todava es posible que algn actor al'iada nuevas propuesras, como, por ejemplo, que los centros pblicos ofrezcan clases de refuerzo en idiomas a bajo coste (por parte de las familias). El Minister io de Edu caci n redefini r, de acuerdo con estas expresiones. su propuesta, lo que puede requerir perfectamente un largo perodo de tiempo.

Se trata, pues, dtlegitimar ui:a d~.!?n que toma I~ fo1ma de un programa de actuacin dmg1do a 1esolver e, pro'Glema ietiDc:do. En trminosgenerales, la ~t~~1i

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38 1.AS POLITJCAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS l'BLICAS

do hasta el momento, podra muy bien acontecer que los re-cw-sos disponibles no hiciesen viable la creacin de centros de enseanza de idiomas en todas las zonas a la vez, Y que fuese necesario establecer un mapa de prioridades - pareci-do al mapa escolar-. Es fcil ver que esto ge~erari~ nuevos problemas y que. con toda seguridad, la plam f:ac1on de es-tos centros requerida el establecimiento de una pollttca concreta y especfica. Como veremos en la r~cap1tulac1n, las polticas educativas no pueden ser cxammadas nunca como un proceso mecnico o lineal.

II. J .5. La fin.ali.zacin de la actuacin '' Aunque, en principio, parecera ms bien que las polti-

cas educativas se difuminan y se disipan hasta llegar a de-saparecer totalmente, lo cierto es que llega un m omento en que las polticas educativas se 1e1minan, por razones muy diversas. Es el momento de e"'aluarlas. . .

El res ulcado de la evaluacin puede ser o bien pos111110 - se ha resuelto el problema- o b ien negativo - no se ha resuelto-. En este ltimo caso, ser necesario reaju~~ar la poltica educativa por completo o en parte._La evalua:1on de las polticas educativas es un campo relat1vami:nte mnova-do1; poco trillado y, paradjicamente, muy fructfero. La fal-ta de tradicin que hay en mtestro pas de estudios de Pol-tica Educat iva ha hecho, sin duda, que llevemos w1 gran retraso en esta m ateria. Ahora bien, s es cierto que se pue-de comprob ar una tendencia incipiente a evaluar el sistem a escolar, especialmente en todo aquello q~e hace referencia a los resultados acadmicos de los estudiantes. Sm duda, es una primera aproximacin a la evaluacin de las pollticas educativas, pero no la nica posible, tal y como se muestra en el siguiente captulo. .

En el caso de la poltica que nos ocupa, la solucin al problem a "inicial llegar en el mom_ento en qu~ las puntua-ciones medias de los escolares nacionales en 1d1omas sean equiparables a las de los paises de su entorno. Am1que, por fuerza. los resultados no llegarn en este caso en uno o do_s aos, s que es p osible establecer 1necamsrnos de _segm miento de los efectos ele la poltica adoptada que focJ hten su

1 E L ANLlSJS DE l'OLlTlCAS EDUCATIVAS 39

evaluacin. As, por ejemplo, sera muy conveniente realizar estudios de seguimiento aplicando a muesa-as significativas de estudiantes de 14 y 16 ai'los las mismas pruebas sobre idiomas. Esto pcrmiti1a constatar hasta qu punto se est produciendo tm benecio a medida que el prog-ama de ac-tuaciones se va desplegando.

Es muy propio de las pol!ticas educativas -'y, por exten-sin, de las sociales- que los procesos de evaluacin con-duzcan a un reajuste y a una retroalimentacin constantes. Casi por principio los pl'obl cmas de la esfera educativa no se pueden considerar como resueltos, a menudo se reformulan o toman una nueva fisonomla, lo que se craduce en una for-mulacin de nuevas polt icas educativas.

I I.2. Las refonnas educativas como insnumento poltico

Las reformas educavas son, sin duda alguna, expresio-nes privilegiadas de proyeclos polticos y .uno de sus prin-cipales instrumentos. Con frecuencia, las reformas edu-cativas incorporan imponantes elementos de innovacin que afectan a los procesos de enseftanza y aprendizaje y Jos contenidos c w-ricu.la res. As!. pues, i nnovacin y reforma educativa son, .por lo menos en teora, dos conceptos extre-madamente relacionados. Aun as, en la prctica son a me-nudo conceptos, ms que interrelacionados, cono-apuestos. Hay, histricamence, muchos ejemplos de grandes reformas educativas que, queti ndolo o no, han reducido a un mnimo la capacidad de innovacin de los centros y de los profeso-res. Probablemente tanto las refonnas com o las innovacio-nes son igualmente necesa1ias, como siempre se acostum-bra a poner de maniesto, pero lo cierto es que la.m~i;:... Rarte de !QS,,i:i~fe.siogalcs.de..Ji\.-q4~Qii, s.e-&ientene0D

1 i

40 LAS POUT!CAS BDVCATIVAS COMO POTICAS PBLICAS

v de Jos sindicatos. Quizs sea as en la mayoria de casM, ?ero no debera ser de esta manera. Aquello que pasa en lo~ centros educativos est directamente relacionado tanto con las innovaciones como con las reformas, ya que de ambas depende aquello que conocemos como calidad de la educa-cin.

11.2.1. Innovacin)' 1eforma Por consiguiente, no es exn-ao que muchos ensayos so-

bre innovacin y reforma ct:lucativa empiecen haciendo dis-tinciones te1minolgicas e incluso lxicos. Desde un punto de vista terminolgico, las diferenci~t~lf.!. ilE~~in.:l'.'.!_"e forma ~ son demasiado precisas, tanto es as que en aTgi.1 nos casos se hacen equivaler como sinnilos. En general, el concepto de t.g. J t.

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42 l.AS POt.fTICAS EDUCATIVAS COMO POLITICAS P(IDUCAS

mento o de un s istema nuevos en un contexto ya previa-mente cstrucrurado.

De acuerdo con esia definicin, el J!\TRP destaca como caractersticas principales de la innovacin las siguientes:

1. La innovacin es un conjunto de acomecimiemos vincu-lados entre ellos que es percibido, a su vez, como un solo acontecimiento para quienes lo producen o lo viven. Es una especie de apoyo espacio-temporal, diferenciado y degrada ble que perturba positivamente y/o negativamen-1e por su novedad.

2. Proviene de una intencionalidad consciente de los acro-res, que proyecta un ru,\iro.

3. Se desarrolla en el marco de .una cierta.relacin de fuer-t' za> y/o solidaridad entre actores individuales, colectivos e institucionales. '

4. Se desa11-olla de acuerdo con una concatenacin de fases en una sucesin temporal.

5. Invoca y provoca un cambio, constatab!e por una evalua-cin. Es decir, se trata de un cambio cuantificable o, por lo menos, apreciable. . . , ,,

6. Se apoya en un vector de cambio, soluc1on o producto, en el interior de un concexto especfico.

7. lmplica un trabajo de arreglo, ajuste y resolucin de pro blemas, ya sea sobre elementos importantes o bien me no res. /

8. Moviliza i 1n cierto t:i'sfondo afectivo y emocional, inclu-so pasional.

En un artculo rec iente,' el entonces director del I~TR.P. Jcan-Fran~ois Borre!, precisaba que los trabajos dirigidos a la creacin de la base de datos NOVA en un concexto inter-nacional llevaron finalmente a simplificar el CQ12eep+ E!e.J;-

_..oJ:U:!miOnCClcremwa.sje forma que pudiera ser vlido en tocia -- Eluopa. ~ resultado es que queda definida como un proce,,.-

so que remlcc a una o ms irenc1nes de trOducir un cam-bio en una estructura, en un dispositivo o en una prctica de educacin o formacin. Pero, an remarca el propio Botrel,

1 o. Botrd. J. F. .Obsem1r la mno\'aOn educama en Europa. Re vista r~paMln dt Ptdagogfa, mayo.agosto de J 996.

EL ANL!Srn or, POJ.fTICAS ~ D UCATJVAS 43

' lo cierto es que todava hizo falta un esfuerzo adicional con el resltlwdo de una definicin extremadamente amplia: ,....._, Uoa creacin colectiva de unas soluciones origina.les para .,... determinadas necesidades (nuevas) en un emorno escolar." Probablemente la conclusin ms juiciosa sera que la inno-vacin educativa esconde una diversidad tan grande de fenmenos que se producen en el centro escolar que es ab-solutamente imposible eneomr.rr una definicin que los en-globe a tod~ y que no sea, necesariamente, amplia.

Pero, la definicin propuesta no explica cules son los aspectos o elementos del centro escolar o del aitla que que-dan afectados por la innovacin. Como es obvio, hay mu-chas posible~ ~ell.ori~~n~ y aqu slo se ofrece una" que tiene la ventajdeser simple y al mismo tiempo lo sufi-cientemente precisa como para ser til. As, pues, una iJ.u10- ./ vacin educativa puede interesar alguna o varias de las di-' mensiones si@1entB;"part1C1armeme en el contexto de w1 centro escolar concreto:

A. La introduccin de nuevas reas o contenidos c~ )ares..,

B. La ucilizacin de nuevos materiales v cecnolqglas curri-culares. - ---'-'

C. La aplicacin de nucy~dUJ

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,

-

44 LAS POLTICAS EDUCATIVAS COMO POTICAS PBLJCAS

punto de vista cu11icular o bien, todava, desde la perspecti-va de ldo poi T. llusn, li.stocolmo. Almq\lSt & Wiksell lmeroa1ional, 1980.


46 LAS POLfTtCAS l'.DUCATIVAS COMO POLfTIC,\$ PBLICAS

s ino que es, por encima de cualquier ona cosa, un proceso/ polJtico y, en est.a medida, es algo directamente relacionado con un contexto concreto. Por consiguiente, difcilmente dos reformas pueden ser iguales: las mismas medidas refor-madoras aplicadas en contextos distintos generarn distin-tas dinmicas y, lgicamente, tambin darn resultados clis-tintos. s Sr es cierto que hay, en determinados momentos, una cierta coincidencia en el sentido de las reformas educa-tivas que se iniroducen en pases que tienen caractetiscas parecidas; por ejemplo, una convergencia de los sistemas escolares en la Unin Europea o en el Mercosur. Pero, ms a fondo. conviene preguntarse s todas las refonnas educa-th'as comparten algunos rasgos comunes que las iden-tifiquen.

Las refonnas educati.vas como expresmes de polticas pblicas sob1e la educacin

Las rcfom1as educativas pertenecen al reino de las polJti-,/ cas educativas, las cuales se caracterizan por generar cam-bios de naturaleza incremental y no sbita. En efecto, la mayorfa de las polflicas educat.ivas conducen a cambios progresivos, a lo largo de un perodo dilat.ado de tiempo, y son difciJmente cuantificables, hasta el punto que durante aos puede ser dificil ver -en el sentido ms genuino de la palabra- que se haya producido algn cambio. Y las refor-mas educativas no son otra cosa que casos particulares de las pollticas educativas cuando stas toman cuerpo en una ley o conjunto de leyes y conJlevan una modificacin sus-ra.ncial del s istema escolar. La pregunta lgica es, pues, cmo podemos averiguar si un cambio en la poltica educa-tiva es pwll POLl'l'ICAS P-DUCATIVAS 47

l. Que Ltn organismo pblico o bien un gmpo de personas gane la posesin o bien el acceso a un bien material o una determinada actividad o servicio, o bien la capaci-dad de decidir sobre alguna materia. Este bien, actividad o ~ervicio o decisin eran previameme inexiste ntes o bien eran inaccesibles para este organismo o grupo que ahora tiene acceso. Esta condicin tambin se puede for-mular en negativo, diciendo que un organismo pblico o bien un grupo de personas pierde la posesin total o par cial de un bien material o el acceso libre a u.na determi-nada aclividad o servicio o la capacidad de decidir. Un ejemplo lo constituye la participacin de las familias en los consejos escolares de centro.

2. Que un organismo pblico o bien un grupo de personas deba hacc1; obligadamente, alguna actuacin o actividad o bien que tenga prohibido hacerla. El ejemplo ms claro en el sector educativo es la existencia de perodos obligato-1ios de escolarizacin, otros son la jornada escolar; el ca-le11daiio o bien las condiciones de trabajo de los docentes.

3. Que cua lquiera de las dos condiciones anteriores sea operativa y est cm vigor durante un plazo de liempo su-ficieme como para tener efectos p1imarios. De lo contra-rio, se tra ta de una reforma abonada.

Puede parecer qi1e estas condiciones son excesivamente a bstractas y genri.cas. De hecho, son condiciones aplica-bles a cualquier reforma poltica. Pero, en el campo educa-tivo, tambin son de fcil aplicacin? Si se Loma el ejemplo ele la reforma espa1iola ele l 970, el resultado -muy esque-mticamente- podra ser el siguiente:

l. Un grupo muy mpo1tante de personas accedi a la ense-anza gratuita hasta los 14 aos de edad, en la perspecti-va de la obligatoriedad escolar. Por lo tamo, un grupo de personas gan acceso a un sen'cio.

2. En efecto, se oblig a todos los nios y jvenes a perma-necer escolarizado. hasta los 14 anos. Por lo tanto, era un acto no sujeto a opcionalidad, sino forzado.

3. La nueva ordenacin y estmctura ha estado vigente du-rante \'Cime al\os. Por lo tanto, ciempo ms que suficien-te para evaluar sus resultados y ver sus efectos.

1 ; 1

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48 US POLITICAS EDl:CATIVAS COMO POLfTICAS PUBLICAS

II.2.2. El anlisis de reformas educativas Preguntar cul es la lgica dt: las reformas educativas es

lo mismo que hacer un esfuerzo de comprensin de los me-canbmos segn los cuales funcionan las refoimas educati vas. Dicho de otra manera:

Por qu se hacen reformas educativas? Por qu fases rranscurren las reformas? Qu estrategias ayudan a conseguir que las reformas

tengan xito?

No debemos olvida r que el estudio de las reformas edu-cativas es doblemente complejo por el hecho de que la es cuela est extremadamente imbricada en un contcx10 social rpidamente cambiante, y que a su vez la escuela es ella misma una forma compleja de interaccin sociaJ.1 En este apartado se interna dar respuesta a cada uno de es1os inte n-ogantes. Justo es decir, no obstante, que la cuestin de las reformas educativas no ha sido muy estudiada desde una perspectiva terica y. por consiguiente, las pginas que si-guen deben considerarse provisionales.17

F6"'l/tt~ee1w-efonrt11&,edt1cativas? ,,.,-Hay, en principio, p: xwibb AA&phli#ias a esta pregunta.

La p!li4oMra es que las reformas no son, en realidad, ms que un espejismo o, ms bien, un placebo. Es decir. que no exis-len. En esta medida, las imenciones de reforma serlan peri-dicameme anunciadas por los gobiernos con la .finalidad de distraer a los actores -o a algunos actores- del sistema es colar de los problema~ reales. ~o eltH11u1""6@Jo1mao!!e

n__.f>!ft1'>le-ato.'\O~Y capta rpidamente la atencin del pblico. Entre el anuncio y la reforma -si alguna vez llega a

J 6. Para una discw;in de estos aspectos, 'iase Cookson, P .W .. A. R. Sadovnik, y S. F. SemeJ, Jnttn1ational Haudbook of Educatiorial Refonn, Kuevn Yort, Greemvood Press, 1992, pg. 3.

17. l'rcticamen'e no h:iy esn1dios teticos en ese e campo publicados en Jenguo. espaola. La mayora de ellos son jnglcses y, S

50 LAS POL.ITICAS EDCCATIVAS CO~IO POLITICA~ J>08LICAS

Coombs, quienes afirmaron que muchas per~~nas han vis to lO> s is temas escolares como re

52 LAS POL(11CAS E DUCATIVAS COMO POL!TICAS PlltrCAS

deran las reformas educativas como un fenmeno a escafo 2s puramente nac1om1 . . .

La p1;mera teora explicativa, que denoffilllamos aqw meliorlsrica' --: que combina un marco e:

54 LAS l'OLITlCAS EDUCATIVAS COMO POLiTICAS PBLICAS

ms se parecen los pases desde el ptullO de ,rjsta poltico, econmico ,. social. ms tienden a parecerse sus sistemas escolares. C~amo ms se parecen stos, ms parecidos son los problemas a los cuales deben enfrentarse y, al fin y al cabo, ms coincidemes son las reformas educativas. Auto-res significalivos de esta perspectha son. por ejemplo. Boli. Rarnrez y l\.feycr.

Finalmente, hay todava una ltima perspectiva que com-parte con la anterior Ja creencia firme de que las reformas educativas recientes deben emendersc a la luz de una din-mica slo comprens ible a escala mundial, pero que no se basa en una visin func ionalis ta, sino en la existencia de conflictos entre pafscs y enue grupos sociales. sta serfa la teora de la dependencia, 29 segn la cual los verdaderos hue-reses en juego seran, por un lado, los del capitalismo inter-nacional -las multinacionales-)> por el otro, los iegtimos intereses de los paises en vas de desarrollo. En este contex-to, los organismos imemacionales contribuiran mucho a la propagacin de las estructuras y mtodos de enseanza que ms convienen a los grupos internacionales dominantes, Ci-nanciando y presrando apoyo a las reformas educativas di-rigidas a favorecer los principios del capitalismo moderno y del neoliberal.ismo. Autores representativos de esta perspec-tiva son, por ejemplo, Altbach y Ginsburg.

La perspectiva que aqu se asume consiste en conceder mayor poder explicativo a las teorfas que centran Ja causa-cin en el equilibrio, ya sea a escala nacional o, en el caso de pases que, como los europeos, se encuennan en un proce-so de decidida convergencia, tambin internacional. Con todo, es dificil sustraerse a la conviccin de que tOda refor-ma educativa es, en todo o en parte, una expresin de un conflicto de intereses. Y, por ello, tal vez quepa concluir que en cada reforma pueden aparecer en distinta medida ele-mentos que difcilmente se pueden interpretar tan slo a la luz de una nica teora. Probablemente, esta conclusin slo sin-a para afirmar el carcter genuino, nico e irrepcli-ble de cada refo1ma educativa.

29. Vase Gi.nsburg, M. I:!. (comp.), Undersianding E

56 LAS POLITICi'S ED\lCArlVAS COMO POLITICAS P0BLICAS

consiguienle, a los mtodos y los contenidos de la ensean-za. Sin esta experimentacin sera in-esponsable proponer la probacin de una refonna. De la misma manera, tam-bin es muy importante que dunime esta etapa se consulte y se favorezca Ja mxima participacin de todos los sectores afectados por la refonna.

3. La aprobacin de la reforma. Si se ha optado polfti-camcnte por una reforma, emonces hay que consegt~ir aprobarla. En sistemas centralizado.s, las ~efo~as requie-ren una sancin legislativa. Pero m tan siquiera en estos sistemas se puede llevar adelante una refonna slo por va Jegisla!i\'a: siempre es necesario un proceso dirigido a con-seguir apoyo entre los diferemes actores del sistema esc~lar. Por lo tanlo, adems del correspondiente apoyo polluco, hact: alt.a ttn necesario dilogo con los sindicatos docentes, las diferentes administracione~. lllS asociaciones de familias v de estudiantes, los titulares ele centros privados, los i1gen-es sociales v econmicos. En parte, estos dilogos p0

l 1

' 58 1.AS POLITTCM J'.D(;C,\TlVAS COMO POLfTICAS PBLICAS

Asl se puede ver. por ejemplo. si hay cambios imponantes en las SL1ccsivas cohorres o bien si se producen disparidades regionales.

Esquemt icamente, las fases por las que atraviesa una reforma educativa son la~ se presentan en el grfico 4.

Grfico 4. Fases por las qoe atraviesa una reforma educativa.

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.. ~=~~~de ~ \'-de Cor.senso

j Evaluaeln ele la 'o

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60 LAS POLITICAS l!D~CATIVAS COMO POLITICAS PBLICAS

pecto a esta cuestin y se da, por consiguiente, una pli-mera precondicin;

que una detenninada condicin de Ja sociedad sea , percibida como un problema de poltica educativa, es decir; la opinin pblica -- una parte significativa de los actores polticos- proclama una insatisfaccin respecto del sistema escolar. Esta insatisfaccin puede tener que ver, en trminos generales, o bien con un mal funciona-miento del sistema o bien con un desfase entre Jo que el sistema produce y lo que la sociedad pide;

un,conjunto de altematlvas polticas, No hace falta decir que, en una sociedad democrtica, siempre apare-cen a lternativas polt icas para resolver los problemas. Los cnicos llegan a decir que lo que no falta nunca son alternativas polticas en busca de problemas por rc-sol_:er;

una coyuntura poltica favorable. Esto significa un contex1:o poltico suficientemente predispuesto al cam-bio. Elementos propios de esta coyunrura serian, por ejemplo, un apoyo parlamentruio suficiente, unos sondeos de opinin favorables, una accin de los medios de CO municacin coincidente en este sentido, etc.

Un gran politlogo, Kingdon.'' afirma que cuando coin-ciden estas cuatro condico11es, entonces se produce lo que l denomina una ventana para la oportunidad., es decir, una oportunidad para la ref:omia. Es conveniente, pues, que se aproveche esta ventana y es aqu cuando entran en juego la iniciativa v la movilizacn.

2. La iniclatha, de acuerdo con el modelo A.I.M., no es ms que un hecho. una acLuacin o unas circunstancias que inician el proceso y no se corresponde, por 1.amo, con lo que normalmente se conoce por iniciativa poltica. Es la chlspa que hace saltar el problema a la primera lnea de la agenda poltica y que lo coloca en la primera pgina de los peridicos. Si el alineamiento es, sobre todo, una predispo-sicin, la iniciativa, en cambio, es el motor de a!1'anquc . Guhtre y Kopplch defienden que las dos fuentes p1incipa-

3 1. Kingdon. J. \V., Agt!ndns, Alti t'JULtlves anti Pttblic Pulicies. Boston. LiLLle Brown, 1984 . j

EL ANALIS!S DE POLITICAS EDUCATIVAS 61

les de iniciativa para las refo1mas educativas son de tipo de mogrfico o bien econmico. incluyendo tambin bajo este epgrafe las necesidades dcrivadru. del progreso tecnolgico. Claramente, es una perspectiva insuficieme, pero por lo me-nos hay que reconocer el valor de annar que las iniciativas que se basan en cambios demOb'l'ficos o b ien eco116micos son generalmente incontes1.adas, lo cual no siempre ocurre con las iniciativ:.is orientadas a una preLendida mejora de la calidad educativa.

3. El ltimo elemento es la movili.zacin, la acci.n que un .actor poltico -tambin llamado empresario poltico!' en este caso- emprende prua promover la reforma educati va cuando la ventana para la oportunidad est abierta. Cabe decir Que la ventana acostumbra a esurr abierta slo durante un corto perodo de tiempo, ms all del cual se pierde la oportunidad par.i la reforma.

De modo consistente con este modelo, Guthrie y Kop-pich han desarrollado diferentes estudios que ayudan a comprender cundo es posible que se produzcan reformas educativas o, dicho de otra forma, en qu momentos y cir-cunstancias es ms favorable qut> se produzcan refom1as educativas. Las conclusiones de su estudio les llevan a afir-mar que:

Las irefomnas educativas, como las reformas sociales, l'lO sonotra cosa que respuestas 1-ctardadas del sistema pol-tico a una situacin de desequilibrio.

Por esta razn, es ms probable que se produzcan refor-mas en momentos de cambio social, poltico o econmi-

32. La nocin de empresario poltico es bast~ole utilizada en el len ~je potltico. En palobras de Kln~n. t984, pg. 129: Estos empresa rios no se encuentran siempre necesariamente en1re Jas filas polfticas. Pueden esiardeooro o U

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62 LAS POLI rlCAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS POBLICAS

coy, por tanto. de desequilihtio, que durante periodos de es tabilidad. Asf pues, son trminos asociados a las refor-

ma.~ educativas ambigedad, incertidumbre y crunbio de valores.

Las reformas que acaban siendo llevadas a Ja prctica siempre han sido precedidas de una intensa conciencia pbl ica de una situacin problemtica; sin problema. no hay reforma.

La probabilidad de que una propuesta de reforma educati-\'a llegue a o-ansfo1marse en una iniciativa real depende

mucho de hasta qu punto sus abogados -o empresa-rios- pueden presentarla de forma consistente con los i1uevos valores que a hora son preemlnemes en la sociedad.

Una refom1a no es nunca autopropulsada, es dec; si no dispone de abogados o de empresarios polticos capaces, no prospera.

Toisten Husn/' uno de los mayores estudiosos de las polLicas educativas y del impacto de ia investigacin ps ico pedaggica sobre las reformas educativas, ha sido uno de los pocos autores que se ha atrevido a sugerir estrutegias adecuadas para conducir las reformas educativas al xito y, por lo tanto, recetas para que Jos empresarios y los aboga dos de las reformas educativas puedan conseguirlo. Las seis recetas de HusnJ' son las siguientes:

l. f.,citt reforma educativa slo tiene sentido si acornpa11a a .una refonna social, a la que al fin y al cabo debe estar su-bondinada. Si esto no se tiene presente, se cae en el error de tener fe ciega en las reformas educativas, atribuyn-do les ms objetivos de los que por sf mismas pueden lle-gar a consegui1:

33. Psiclogo sueco. mu~ relacionado con In> reformas educatJ\'85 de la J>OSSUm> en Suecia. Ha sido presidente de I !E.A (Asociacin ln. 71 y sigs.

EL ANLISIS DE POTICAS EDUCATIVAS 3

2. ALmquc, con algunas cxccrciones, la mayora de las refor-mas educativas se inicia con vocacin nacional y, por tan to, desde un organismo central y planficador, buena parte de su xito radica en que la justificacin de la reforma sea compartida a escala local y de centro escolar: Es decir, que la re{onna sea percibida como uua necesidad desde los mis-mos ceniros escol

64 LAS POLITICAS EDt;CATIVAS COMO l'L(TICAS PBLICAS

des ventajas tanto didcticas como heurs ticas. Elay que considerar, no obstante, algunos

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LA EVALUACIN DE POL1TJCAS EDUCATIVAS

Las pol!ticas suelen y deben ser, en democracia, objeto de juicios por parte de la ciudadana. La poltica educativa -y singularmente las refonnas educativas- deben serlo de modo muy especial por diversas razones: su carcter prcti-camente universal, su relacin con el mundo de los valores. aspiraciones y expectativas, el hecho de tratarse de 11 n pro-yecto coleccivo, etc. Pero es importante que estos juicios se basen en evaluaciones lo ms objetivas posible.

{;na evaluacin es, en cieno modo, un juicio hecho so-bre un dato o conjunto de datos con referencia a determi-nados valores de referencia. La evaluacin de la educacin, si se postula como un elemento til para Ja poltica y la ad-ministracin de la educacin, no puede apoyarse en prejui-cios o posicionamientos ideolgicos, sino que precisa de la existencia de un anlisis cientfico de la realidad que se en-juicia a Ja luz de valores explcitos de referencia. Si la eva-luacin implica juicio, ste debe resultar de observaciones concretas basadas en normas o valores lo ms objetivos posible. Dicho de otro modo, la evaluacin puede conside-rarse como Ja apreciacin s istemtica, sobre la base de m-todos ciemlficos, de la eficacia y de los efectos reales. pre-vistos o no, buscados o no, de las polticas educativas y del sistema escolar; tanto desde la perspectiva de un microen-foque -ccmrado en el aula o en el centro- como de un macroenfoque -centrado en los distintos niveles y modali -dades y, tambin, en >U conjurno-. ste es, precisamente, el sentido que aqu se atribuye a la evaluacin de la edu-cacin.

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68 LAS POLfTICAS EOl!CAfl\'AS C0~10 POL1TtCAS PUBLICAS

En efecto, los sistemas pblicos de educacin pueden compararse a grandes empresas que, de una u orra forma, deben ser gobernadas aunque slo sea parn mantener una velocidad de cmcero. Quedndonos con esta analoga, nues-tro primer presupu~~to es que debe considerarse la evalua-cin como un aspecto de la regulacin de los sistemas edu-cativos. La regulacin" se define como cualquier fo1ma de influencia didgida por parte de un actor regulador o contro-lador presente en 1.1 1l sistema. En este sentido, la evaluacin puede definirse como cualqter tipo de juicio basado en in-fommcin sistemtica sobl'c el funcionamiento de los aspec-tos clave de los sis temas educativos. En el caso de la evalua-cin educativa, habla remos de evaluacin exte1na cuando el iniciador v el usuario ele la evaluacin son e.xtemos a la institucin. escolar, y de interna o autoevaluacin si es la escuela misma la iniciadora y receptora del proceso.33

En trminos generales, los principales mecanismos regu-ladores en los sistemas educativos son:

- el proceso poUtico de establecimiento del calendario y control poltico dcmocrrico por parte del parlamento. o democracia directa de los consumidores de la educa-cin y de otr.os agen tes implicados;

- la legislacin; - la institucionalizacin, es decit; la estructura de los

acuerdos institucionales en el sector educativo; - las asignaciones presupuestarias (el presupuesto anual

para la educacin); - la autoorganizacin y profesionalizacin de grupos ele

actores relevantes (por ejemplo, de los profesores); - las formas proactivas y rcrroactivas de anlisis racional

de las polticas.

37. En lu~ar de rerulacin podrin hablarse deconcrol, pues al fin) al cabo de eso ; trata de g11111J11i:t.a1 que se mantiene el rumbo previSlo )' que se co1ltrola cualquier desvi3cin. Pero el trmino con1rol tiene conno~ taciones, en nuestro con1cxLo. de dlrlgismo que el uso de la palabra 1egu lacin, en $U lugar, no evoc.u.

38. Cabe hacer no(ar

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70 LAS POLITICAS .EDUCATIVAS COMO f-OLfTJCAS PBLICAS

an lisi;; de polticas.c Otras tcnicas racionales son: PPB (Programming, Planning and B~dgeting), MBO (~!anagement By Objectives), la evalu_a~ion ex-an!e, y el analL~is . de coste-beneficio. En Estados Umdos este npo de enfoqu~s al anlisis de polticas se populatiz en los .u'ios sesenta b~~o la administracin Kennedy. Una dcada ms tarde surgio un fuerte movimiento de cr itica que cuestionaba la utilidad ele tales enfoques. 41

El paradigma bsico sobre el que se han constm1do es-tas tcnicas es el modelo racional de toma de decisiones, tambitJ conocido como el modelo de plauificaci~ sinp-tica 0 modelo Horno economcus>. La formulacin te rica del modelo de decisin racional par te del pnnc1p io de que existe una informacin completa sobre el obJeuvo deseado de u n sistema o p roblema sobre el que ~e debe tomar una decisin , que se coriocen todas las medidas al-ten1ativas relevantes o los indicadores internos que cond~cirn a d icho objetivo, y que tambin ~e conoc~ la .func1o n matemtica que especifica el acoplam1ent.o mas ehc'.1z en-tre indicadores excernos e in ternos. En esta situacin la toma de decisiones es una mera cuestin ele ckulo, tal y como sugieren la teora de decisin matemtica o la de produccin econmica.

Estos presupuestos son a menudo demasiado exigentes Y la complejidad de la realidad, como saben nmy bien los po lticos, se les escapa con frecuencia, lo que significa que la toma de decisiones acostumbra a tener lugar a parnr de una informacin ms limitada . Por ejemplo, puede ser poco fac-tible conocer tocias las medidas alternativas relevantes_ para la consecucin de un determinado objetivo, y las funciones que conectan indicadores inte~os y externos pu.eden estar especificadas slo de forma parcial .. l\.lgun~s objetivos des~ados pueden incluso ser imprecisos y ambiguos en situacio-nes reales. La infonnacin incompleta en las situaciones de

40. Vase i\1. Charle), Rational techniques in polic} aualysis, Londres, I-J{.~ine1nann Educ..

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72 LAS POLfTlCAS UIH;CATIVAS COMO POJ..fTTCAS PUBUCAS

- Ha) definjdos objetivos polfticos, u objeth-os del fun-c ionamiemo mtinario de los sistemas educativos, que pueden emplearse corno base para definir los criterios .1 estndares de evaluacin (en el sentido de medidas ex-ternas en la consecucin de objetivos).

- Est claro quines son los que toman decisiones que ha-rn uso de lo resultados de la evaluacin.

- La evaluacin p uede ser conducida de forma mpemu-bable, libre de rendencias polticas y de ouas interfe-rencias no cientficas. Los resu.ltados de la evaluacin son utilizados de forma dil'ccca y Lineal.

En la prctica :.e violan varias de estas asunciones, cuan do no todas. Los objetivo.~ pueden ser impreciso~ o discuti-bles entre los distintos agentes que pueden mostrar dispari-dad de criterios. La asuncin de que puede existir una toma de decisin autoritaria, en el sentido de completameme inde-pendiente, tanto individual como coleclivameme, es tambin dudoso, incluso en el caso de que quienes toman Ja decisin sean funcionarios gubernarnentales. El ideal de una evalua-cin relathamcnte imperturbable no existe en la prctica, pues el proceso puede muy bien alterarse cuando las distin-tas partes imervin.iemes o el programa que es ob_jeto de eva-luacin son alta mente discutidos. Las partes interesadas pueden no slo ser actores en el proceso de roma de decisio-nes (como Jos funcionarios de las diferentes secciones de un ministe1io), sino tambin pen.onas que constituyen. en todo o en parte, el objeto de evaluacin, como los profesores y esrudiantes, adems de ser actores en el proceso. No es dificil encontrar ejemplos de profesores que consiguieron desacti-var un progama de evaluacin, rehusando cooperar en la enn-ega de datos.~ Cuando las partes interesadas financian adems uabajos ele investigacin sobre evaluacin, pueden hacer uso del poder derivado de los contrai.os influvendo en el tipo de discfto y mtodos evaluativos que se emplean.

Investigaciones empricas han demostrado que el ern pleo lineal y directo de los datos resulcantes de la c1aluacin

45. El rrabajo orimal es 1. Scheercns, E"'1lito.11e-onder

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74 LAS POLfTICAS P.DCCATIVAS COMO POll'flCAS Pl:BLTCAS

- La Formacin cientlfica y cultural de los usuarios de los resultados de la evaluacin.

- El !!Cado de orientacin hacia la prcca que muestran los -evaluadores, en el sentido de comprender el sentido final de la labor que JJe,an a cabo.

Una ltima consideracin muy imponante es la dis1in cin entre las dos orientaciones bsicas de la evaluacin:

- rendicin de cuentas; - mejora organiza Li va.

En trminos generales. la rendicin de cuentas hace re ferencia a la existenci responsables de la calidad y ele la produccin de indicadores que la ndan. Hav quien sostieneS que la rendicin de cuen-tas involucra distintos aspectos conectados entre s: celes cripcin minuciosa del producto o servicio prestado; com probacin del producto o actuacin; y reconduccin de las acruaciones mediocres. Este ltimo aspecto implica que la rendicin de cuentas no es slo cuestin de proveer y anali zar informacin, sino tambin de toma de acciones previs tas por las au to!idades competentes en forma de sanciones o recompensas.

Cuando la evaluacin se s ita en un contexto de mejora organizativa, este llimo elemento -la reconduccin de las actuaciones mediocres- es sustituido por un uso de la in formacin evaluadora me1os controlador, en el que el ajus Le tiene el carcter de la mun.1a adaptncin y la ernluacin es formativa ms que sumativa.

Parre de las dificultades que aparecen al intentar s ituar la evaluacin en el contexto de la roma de decisiones admi nistrativa o poltica guardan relacin con conflictos de inte reses reales o pretendidos enne los responsables de la toma de decisiones, quienes las han de poner en prctica ,. los evaluadores. El carcter incluso antagnico de las relacio nes entre estos actores se asocia mucho ms a Ja rendicin de cuentas que a la mejora organizativa. En el caso de la

48. ste es el caso de C. W. Glo~,, l . S. Cohcn, ~t L. Smirh y I

76 LAS POLITICAS 1muc.~rJVAS COMO POLlTfCAS PBLIC.S

supone que una de las caractersticas definitorias es la re-sistencia a la racionalizacin y a la evaluacin exlern. Los profesionales de la educacin pueden oponerse a los cono-cimientos y a la metodologa de los investigadores dado que se consideran ellos mismos el mejor medio y fuente de co-nocimiento de lo que sucede en las aulas.

La evaluacin orientada a la mejora organizativa parte de una perspectiva bien diferente. En este caso, el aprendi-zaje, el feedback, el papel formativo de la evaluacin, el inte-rs intrnseco en los procesos y una metodologa controla-ble por los propios pro'esores constituyen sus principales caract.esticas. La e\laluacin externa de centros educativos t iene ms posibilidades de estar oriemada a la rendicin de cuentas en tanto que la evaluacin interna tiene ms proba-bilidades de estar oriemada a la mejora organizativa, aun-que pueden darse excepciones, como cuando una escuela se sirve de un consultor extcmo para revisar. por ejemplo, su estiuctu ra directiva .

Mientras que control es la palabra clave en la rendi-cin de cuernas, aprendizaje lo es en la evaluacin inter-na orientada hacia Ja mejora. La autoevaluacin puede ser suficientemente objetiva e imparcial para proporcionar una base firme para este proceso de aprendizaje.

llI.2. Gnesis y ell.pansin del concepto de evaluacin de los sistemas escolares

En t1minos generales, la necesidad de proceder a una ev

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t 78 LAS POLITICAS F.PUCATIVAS COMO POLiTICAS PBllCAS

lidad que ha cobrado vida en muy poco tiempo. Este tipo de acwaciones se inicia con fucr7.a, en un primer momemo. en aquellos pases que cuentan con una administracin educa-tiva tradicionalmente descentralizada. En estos casos -sir-van de ejemplo los Estados Unidos e Inglaterra y Gales-, las autoridade> centrales pueden ver en Jos mecanismos de evaluacin un procedimiento para recuperar o detentar una parcela relevante de poder, aquella que confiere el cont rol de la informacin de cua nto acontece en el sistema. Por otra parte, en los pases de estructura administrativa tradic io-nalmente centralizada -como Francia-, o que se hallan sumidos en procesos de descentralizacin -con destino a las regiones, como en Espa~a. o a los propios centros esco-lares, como en los Pasei. Bajos- los organismos y planes de evaluacin cobran vigor como mecanismos que posibilitan un seguimiento de las polfricas educativas - y paiticular-mente de las reformas- mucho ms detallado, signjficativo y til a los efectos de coordinacin y toma de decisiones.

La influencia que en estos desarrollos han tenido las ini-cialivas internacionales, y muy especialmente de la JEA (Asociacin Internacional para Ja Evaluacin de la Ense-anza. desde l 962) ha sido muy importante, sobre todo cuando la publicacin de algunos resttados, a finales de los aos ochenta, puso de manifiesto que pases que han ido ga-nando terreno en trminos de competitividad econmica in-ternacional a las grandes potencias tambin han mejorado sensiblemente su pos ic in en el terreno de los resultados acadmicos. casi hasta extremos insospechados. Muy pani-culaimente, los Estndos Unidos se han visto afectados por una crisis de la imagen pblica de la educacin que se ha nuuido considerablemente de la posicin acadmica relati-vamente dbil que lo~ escolares estadounidenses parecen mostrar comparativamente con respecco a los japoneses y a los alemanes, li"ales tambin en el 1erreno econmico. o estar de ms recordar aqu que uno de los grJI1des teA-tos que urgieron la nece~idad de un escrutinio constante de Jos resultados acadmicos en los Estados Unidos a pJ;ncipios de los ochema se titul, precisamente, Una nacin en peli-gro. Organismos int.ernacionales como la OCDE ~la UNES-CO han invertido en los ltimos a os grandes esfuerzos en la definicin de sistemas de indicadores imemacionales de

LA EVALUACI01' De POLIT!CAS EDCCAT!VAS 79

Ja educacin, con el convencimiento de conaibuir as a me-jorar el conocimiento que los polticos ) administradores de la educacin tienen de ~us propios sistemas con respecto a orros que pueden comar como comparables y, por consi-guiente. como referentes.

ID.3. El contexto y el nfasis en la evaluacin

El reciente nfasis en la evaluac in de la calidad de la educacin aparece en un contexto muy preciso en el que coinciden, al menos, tres cipos de tendencias:

- En primer lugar. las nuevas demandas que la socied

1 80 LAS POLfTICAS EDUCATIVAS cm10 PO\.JTICAS PBLICAS

La rendicin de cuentas pretende destacar que es necesa rio controlar v evaluar, externamente a la escuela, el rendi-miento y el logro de los alumnos, de los docentes, de los cen tros y del sistema en su conjunto. Se t:rara de consegUlJ" que

~te rinda cuenras, como empresa pblica que es, a la ciuda da na en general y a sus represe11tantes, del mismo modo que lo hacen las restantes ero presas pblicas. De este modo se pretende conseguir un mejor conocimiento y uso de las con diciones ptimas que han de permitir logar las finalidadel> y lo.~ objetivos sobre los que existe un acuerdo pblico.

Aunque la rendicin de cuentas encuentra un eco gene-ralmente favorable, como lo atestigua el creciente nfasis en Ja evaluacin, no faltan criticas. Asf, algunos consideran que es la expresin de Ja ruptura del co~se~so acerca de qu es lo que la educacin debe aportar al 1ncliv1duo, a la comuni dad y al pas. Otros ven en ella la mera transposicin de unas actitudes y prcticas propias del mundo de la empresa, de la in gen ierfa y de la ciencia al aula, en una especie de re-duccionismo econmico-tecncrata.

Sea como sea, la rendicin de cuentas no slo tiene que ver con la mejora del servicio pblico de la educacin. sino que es un nuevo paradigma de aplicacin en los restantes se

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82 LAS POLITICAS EOUCA'l'lVAS COMO POLTICAS PBJ.lCA~

evaluacin ex

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84 LAS POLIT!CAS EIJIJCATIVAS COMO l'OLITTCAS PBLICAS

.mgiwdinal: en diversos momentos temporales, por ejemplo cada dos aos, se rruden los resultados acad-micos en matemticas de los alumnos de 12 aos de edad ) se compara la evolucin. Cuando se introduce un cambio cun-icular los incrementos o clecrememos sern atribuidos muy probablememe a su causa.

Transversal: se comparan grupos simultneos de alum-nos: uno con el cmriculum tradicional y el otro con el cuniculum reformado, y se comparan los resultados; on-a posibilidad consiste en examinar grupos simult-neos en el tiempo pero de distinta localizacin geogrfi-ca (regional, local).

Puede apuntarse. pues, que la distancia que separa el n fasis en las tcnicas de ei..-plotacin o en los planes de inves-tigacin obedece a una actitud distinta: el predominio de las primeras acostumbra a indicar una manera de en.render la evaJuacin que slo pretende establecer mecanismos de comrol. E l predominio de Jos planes de invesgacin. por el contmrio, indicara ms bien una apuesta decidida por la evaluncin como algo ms que un mero control, como una necesidad poltica y tcnica para orientar los procesos de toma de decisiones y. en suma. la mejora de la calidad de la educacin.

En trminos generales, es posible afirmar que cualquier s istema de evaluacin de sistemas escolares debera con templar el empico de cuatro tipos distintos de enfoques o li-neas:

- Estuclios estadsticos, con el objetivo de recoger todos los datos e informaciones estadsticas relacionadas con el sistema escolar, incluyendo, adems, su adecuado tra-tamientO y puesta a disposicin de todos los posibles usuarios (administracin, investigadores, medios de co-municacin, etc.).

- Evaluacin de los alumnos, de carcter pedaggico; se trata de elaborar evaluaciones de mbito nacional o bien de aplicacin a una muestra cstadscamente representa-tiva de un grado o nivel. En ningn caso el resultado de estas evaluaciones debe influir en el expediente acadmi-

86 LAS POLTICAS El>UCATIVAS COMO POLITICAS PBLICAS

instrumento~ empricos de medida, suficiememente comprobados y conu-.istados, tamo en la esfera de lo cuamitativo como en la mucho ms difcil de lo cuali tativo.

- Transparencia: una transparencia s uficiente de la inOr macin administrativa , que permita el acceso de iodos los actores implicados a las fuentes. En el marco de un servicio pbl ico, la evaluacin no debera ser nunca con-fidencial.

- Pluralidad: una pluralidad de rganos de evaluacin que permita la emulacin entre ex perlas y su utilizacin por los decisores como bazas en la negociacin; por ejemplo, al servicio del poder legislativo, pero tambin del Parlamento, de la administracin central y de las en tidades locales.

- Participacjn: Todos los actores implicados deben par ticipar activamente en alguna medida en algn mo memo del proceso de e,aJuacin. Ello ayuda a clislinguir emre control y evaluacin y, de otro lado, concribuye a difundir Ja cultura de la evaluacin entre todos los sec tares.

III.6. La evaluacin lnt.ernacional y los sistemas de inc!Jcadores

Es difcil escapar a 1 atractivo de cualquier intento de si tuar los resultados del propio sis tema escolar con respecto a orros de parecidas caractersticas. Hasta el p resente, ro dos los intentos de evaluaciones internacionales han sido objeto de fue1tes criticas de ndole epistemolgica y meto dolgica, pero no por ello los medios de comunicacin han dejado de reproducir en lugar preeminente Jos resultados, especialmente cuando -por inesperados- pueden susci tai el debate nacional. Es previsible que a corto plazo esre tipo de evaluaciones internacionales se incrernenre porque el momento es espec ialmente proclive a acoger estas ini dativas. pero los problemas de orden tcnico (en el diseo y t!jt!cucin) e interpretativo (transferibilidad y compara bilidad de conceptos y datos) parecen, hoy por hoy, de dif. cil solucin. En cualquier caso, el prestigio de las entidades

).A EVALUACIN DE POLTTICAS EDUCATI VAS 87

e instituciones organizadoras -independientes ,. no gu-bernamemales- justifica que Se pre.~tC atencin a SUS re-suJradOs.

La lnea de investigacin sobre el diseo de indicadores internacionales de la educacin, aunque no exenta de pro-blemas, parece mucho ms prometedora en el li.uuro. De un lado, permite a\'anzar en la creacin de un cuerno interna-cional de conocimicnros sobre los sis temas escolares: de otro, facilita una coleccin de indicadores con una ut ilidad e\~dente, tanto para enjuiciar la evolucin temporal del pro pio pa!s como para tener una indicacin con respecto a Ja posicin relativa que ocupa en el concierto de los-pases de su ms inmediata referencia.

rn.7. La autoevaluacin El actual auge ele la amoevaluacin educatin1 tiene otras

fuentes. En primer lugar, puede ''crse como una consecuen-cia del aumento de la autonoma escolar y del nfasis en los mecanismos de mercado. Esrns condiciones, impuesias por la poltica educat iva , fuerzan en menor o ma vor !!Tado a los ccnrros escolares a evaluarse ellos mismos v ~ sit~arse. en un nuevo contexto, en cierta forma ms coinp~titivo y en el que el mmketing instituc ional juega un importante papel. De nuevo, puede afirmarse que Ja idea de que las escuelas de-muestren su calidad a los consumidores est cerca tambin de la rendicin de cuentas. En cualquier caso, la filosofa de mercado debe verse como un estimulante externo que favo-rece igualmente la autoevaluacin educativa.

En segundo lugar, la autoevaluacin tiene su puesto na mral enb-e las escrategias de mejora educativa asociadas al aprendizaje organizacional. Como el inters por la mejora cualitativa del cenero cscolru ha aumenrado, esto ha condu-cido tambin a un inters creciente por la amoevaluacin educalirn. Y es bajo esia perspccliva cuando se considera a los procesos de autocvaluac in como verdaderamente ae.

. o nwnos.

Una tercera ra?.n del creciente inters por Ja autoeva-luacin educativa es ms simple y mu11dana. Dada la ma yor disponibilidad de proccdimienLos. tcnicas y dispositi-

88 LAS POi.ITICAS 11.DVCATIVAS COMO POlfTI CAS PUBLICAS

vos de informacin v de seguimienio de los alumnos, e~ ms fcil para las cseuelas contar con los recursos tcnicos necesarios, muchos de los cuales son abastecidos por el mercado.

Sobre la base de estas observaciones, se pueden c.lislin-guir basta cinco categoras de autoevaluacin educativa que muestran un grado creciente de combinacin con elemen-tos externos orientados a la rendicin de cuentas:

A. Au toevaluaciones hechas a medida por y para cada cen-tro.

B. Autoevaluaciones que Fonnan parte de los programas de mejora que afectan a Lodo un grupo de centros escolares (las evaluaciones pueden 1ener el propsito adicional de evaiuar los efectos del proyecto de mejora educatha en su conjunto).

C. Autoevaluaciones educativas explcitamente dirigidas a la pro,~sin de informacin a entidades externas al cen-tro (como la adrrtlnisnacin), as como dirigidas a la uti-lizacin de la informacin para la mejora de los procesos educativos.

D. Autoevaluaciones educativas que sirven para propsitos externos e internos y que estn sujetas a Ja metaevalua cin por parte de los inspectores.

E. Autoevaluaciones educativas que se generan en el marco de programas de evaJ uacin nacional o regional, en las que los resultados educativos son devuel.tos a cada_ c~n tro escolar pero incluyendo una referencia a su pos1c1n relativa con respecto a l pas, a la regin o a la zona co-rrespondiente.

Pero el sentido de la evaluacin, tanto si se orienta a la mejora corno a la rendicin de cuentas o a ambas cosas, queda en entredicho si los procesos externos e internos no concluyen en un tercer proceso, de tanta o mayor compleji-dad: la orientacin para la intervencin a partir del diag-nstico. Esto equivale a afirmar que Ja evaluacin, interna y externa, es pa11e de un proceso ms amplio de auditora que incluye necesar1men le la propuesta de actuaciones a em-prender parn la mejora institucional. El apoyo externo en forma de consejo sobre posibles vas de accin en funcin

LA EVAU!ACIK DE POUTICAS EDUCATIVAS 89

de Jos resultados de la e,aJuacin resulta un recurso para completar el proceso.

Entre los dos principales tipos de e\aluacin educativa -la evaluacin externa orientada a la rendicin de cuentas, par un lado, y la evaluacin interna orientada hacia la me-jora, por el otro- exis~en con frccue~cia tensiones. Estas tensiones se hacen parucularmcnt.e eVJdemes cuando se !11-tentan combinar estas dos formas bsicas.

Cuando en la evaluaci6u externa el listn es elevado, la> escuelas y el personal pueden sentirse amenazados por la evaluacin y moslrar un comportamiento estratgico u opo1t1mista para evi tar consecuencias no deseadas. Algunos ejemplos podran ser la nega tiva a proporcionar datos, la discorsin de la informacin y, llegado el caso, incluso la ma-nipulacin del itineratio fom1ativo de los altunnos. Algunas veces la aprensin hacia la evaluacin se traduce en dispu-tas barrocas sobre los mtodos utilizados para llegar a la conclusin de que no haJ manera humana de dar cuenta de la enorme complejidad de la tarea escolar y que. por consi-guiente, la evaluacin es una rnna empresa. De nuevo se debe hacer hincapi en que dichas tensiones son ms pro-bables cuando Ja evaluacin externa es percibida como w1a amenaza por las escuelas y cuando quienes se encargan de ponerla en prctica no adoptan una actitud respetuosa, cr-tica y emptica a la vez. ~3 .

En principio, puede considerarse que tanto la evaluacin interna como Ja exter:na poseen la funcin de estimular el aprendizaje organizacional y que ambas p recisan de infor-macin tanto s uficientemente rica como objetiva. Tam-bin es cierto que las tensiones en relacin con la combi-nacin de la evaluacin externa e interna son mnimas cuando los agentes externos son percibidos como tiles y no amenazadores. En este sentido, una inspeccin escolar que mantenga todava su papel consultivo y asesor tiene ms posibilidades de ser aceptada como metae,;aluadora de Ja autoevaluacin educatha que una inspeccin que

53. En lnglaten1' se ulilita un:.1 expresin 1nuy afortunada p~ra. desig-nar esta actitud. Se trntu de ser pel'clbldo e-01no un an1igo crtico (cti.tical (rie1td), crtico prcci:nunente porque es o.migo.

1

. l

90 LAS POLiTICAS EDUCATIVAS COMO POLfTICAS l'llLICAS

puede et iquetar pblicamente a t uUt escuela como un fra -caso.

Una ltima conclusin en relacin con la autoevaluacin educativa es que el grado de apoyo exerno que requiere la escuela e.11 wdo este proceso no debe subestimarse. El apo-yo se requiere tanto desde el primer momenio en que debe explicarse el propsito de la evaluacin como en el estad io final, cuando se puede prcisar consejo para hacer uso prc-t ico de los resultados ele Ja evaluacin. Una cosa es la auro-evaluacin entendida como evaluacin interna. y on

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92 LAS POL(TJCAS EDUCAT IVAS COMO J'OUTICAS PllLJCAS

Jo cual, siguiendo con el smil, abocarla a una imagen en movimiento que p uede ser objeto de anl isis con mucha mayor profundidad, alcance y perspectiva. Cuando estos anlis is se hacen de forma recurrente en funcin de un con-junto de objetivos de poltica educat iva claramente enun-ciados, la evaluacin suministra una base coherente para olientar un sistema escolar hacia el logro de dichos objeti-vos, para urgir intervenciones, cuando sean necesarias. iv!s a lh de la funcin de cagnstico, que se corresponde a la necesidad interna del propio sistema escolar de generar un informe de situacin sobre procesos y resultados, la evalua-cin cambin puede obedecer a c1;terios de control de cah-dad y eficacia de las polticas adoptadas; en suma, de eva-luacin de polticas pblicas.

B. Seguimiento y evaluacin. de refonm1s educativas Las labores d.e gobierno y conduccin de los sistemas es-

colares incluyen el seguimiento y la evaluacin de reformas educativas. Buena pane de las polticas educmivas, con cierta frecuencia, comprenden procesos complejos de refor-ma estntcturd!, organizativa o cLu-riculat'. Estos procesos se acostumbran a acometer; gen eralmente, en n-cs fases que con-esponden al examen de alternativas, la puesta en prcti-ca de proyectos piloto o experimentales y, finalmente, la ge-neralizacin d.e la reforma. En estas oes fases, la infom1a-cin sum inistrada por los procedimientos de evaluacin es crucial para la toma de decisiones con implicaciones no slo pedaggicas, sino tambin polticas. sociales y econ-micas. E, igualmente, para clif-undir, como se ver ms ade-lante, los logros y problemas suscitad.os por la refom1a en curso. En cualqLer caso, conviene tener presente que no es, por desgracia, frecuente la evaluacin de polticas educati-vas y refonnas educativas sobre la base de datos fiables, v-lidos y representativos.

111.8.1.2. En relacin con la administracin v !!estin de los sistemas escolares " ~

En este sentido, la evaluacin es conveniente para ta reas de:

LA JlVALvACIN DE POl.fTtCAS E DUCATIVAS 93

A. Diagnstico La evaluacin es un mecanismo privilegiado para la re-

cogida de informacin significativa. Se trata, sin lugar a du-das, de conve1tir la recoleccin y procesamiento de da tos de Jndole es Lad.stica en un conjunto ordenado de varia bles y de ind icadores -concebidos como at,'l1.1paciones de varia-bles- que permitan conseguir una aproximacin al estado de la educacin, de sus sucesivos niveles y modalidades, en un momento temporal dado. De esta fom1a, la estadstica de la educacin tiende a abandonar su carcter enciclopdico en favor de un talante mucho ms propenso al anlisis de fenmenos. Se trata, en suma, de responder a cuestiones re-lativas a qu es lo que sucede y sugerir, por medio de la in-terrelacin entre va.iiables, por qu sucede. As, por ejemplo, la determinacin de los niveles de rendimienlo escolar en dis tintos grados y su anhsis, por ejemplo, en las distintas zonas o regiones, cobra sentido en cmmto, ms que una fi-nalidad en s, deviene un instrumento para suscitar la mejo-ra de la calidad. Por consiguiente, la evaluacin, en la forma de centTOS especficos a ella dedicados, puede concebirse, en primer lrmino, como un instrumento de investigacin social cuyo principal objetivo es el diagnstico de situacio-nes y el s uministro de informacin sobre el comportamien-co y la buena marcha del sistema escolar:

B. Base para la toma de decisiones Con cierta frecuencia, la puesta en prctica de polticas

educativas y Jos sucesos que se desencadenan plantean al-ternativas y opciones para cuya resolucin se hace impres-cindible tomar en consideracin los datos aportados por actuaciones puntuales de evaluacin, encaminadas precisa-mente a iltuninar el proceso de toma de decisiones. Slo si un sistema escolar dispone de mecanismos estables y con-tinuados de evaluacin podr generar informaciones tiles para alumbnu alternativas, de modo rpido y fiable.

e: Investigacin La existencia de datos acumulados sobre el comporla-

miento de los sistemas escolares y sus resultados permite ofrecer un capital nada despreciable a los investigadores de la educacin. Bien es verdad que la in fluencia sobre las po-

94 LAS POLITICAS EDUCATl\';\S COMO POL1TICAS PllUCAS

lticas educativas de la investigacin educali,a de corte acadmico ha sido ms bien reducida, sino inexistente, en los ltimos ailos."' Pero no lo es menos que nuestros pases siguen necesitando de estudios e invest igaciones que sugic-nin vlus de mejora de la calidad. Estos estudios slo sern p os ibles si las administraciones educativas hacen un es-fuerzo de acopio y difusin de datos sobre los sis temas escolares.

D. Prospectiva Anticipar las necesidades fu1uras es una de las grandes

preocupaciones de los polHico~ y los administrador-e~ de la educacin. De nuevo, las pro.vccciones y los estudios pro~pcctivos slo tendrn visos de seriedad si se apoyan en un s istema coherente y fia ble de infonmicin sobre el sistema escola .-. Hoy en da ya no bastl\ con poner el acento en la evolucin de Ja demanda cuantlt.ativa de educacin, s ino que es preciso an ticipar igualmente de qu modo se com-portarn los flujos del sistema y cul ser la previsible evolucin en crmioos de resultados, cuantarivos ~ cuali-1ativos.

III .S.2. Usos extemos

La informacin suminis trada por la evaluacin ele los sistemas escolares ofrece igualmente diversos usos externos adems de los clirectameme relocionados con la puesta en prctica de polticas educati\'as) el gobierno y administra-cin de sistemas escolares. Ciertamen1e, las polticas edu-cali\'as, como caso particular de las polticas sociales, son concebidas para dar salida a necesidades especficas cuya satisfaccin es relativamente difcil de evaluar poi compa-racin a otras polfcas mucho ms fcilmente c:osificables. Y esto es as en gran medida p orque los efectos de las polti-cas educativas generalmente son a pieciables slo a medio y

54. Algunos trabajos reciente!> que retoman est2 discusin son, poi ejemplo. Jos siguiemes: F. Reirners) N McCmn, lnformed D1/oguc. Using

R~tarch 10 Shape Educaiion PoliC) Arouud the l\Orl!l \Vt:"~lport. Pracgfr, t99i, y D. S. Anderson y!!. J. Biddle, K11owkdi:t or PoliC): lmpruvmge,ilu co.Ji0t1 Ilroult re:stard:., Londres. nu~ Falmcr Press, 1991.

1.A EVAll:ACION' DE. POttTJCAS EDt;CATJVAS 95

31-go plazo y tambin porque la propia definicin del servi-cio pblico a prestar - la educacin- es de naturaleza , si no imprecisa, s al menos no unJvoca. Y, desde luego, con-CLl.I'rcnte con otras fuentes eclucati\'aS como la familia, los medios d(' comunicacin social n las organizaciones socia Les, con las que no siempre se da la necesaria simoi a ni en fines ni en medios.

Disponer de datos contras1ables, iables y vlidos sobre Jos procesos ) resultados educativos puede convertirse en un mecanismo de gran fueru y legitimidad no slo pani in-formar a la opinin pblica, sino incluso para transformar actitudes ' prejuicios que debieran desaparecer o quedar en entredicho ame la presentacin de d:itos objeth'os. Por de~gracia, Ja imagen pblica de nuestros sistemas escolares no acostu mbra u ser, por razones de lm ty diversa 1dole, positi-va, pero sera inapropiado y contraproducente dar por sen-tado que esa Imagen no pueda, de modo progresivo. cam-biar y mejorar sobre Ja base de la formulacin de objetivos concretos de poltica educati\'a que, a la luz de e\'aluacioncs sucesi\'as, se logran en gran medida.

En una poca de escasez de recursos rampoco est de ms sugerir que las inversiones educativas se traducen en

logro~ efectivos, cuanrificables si cabe. Pero esro no se debe hacer tan slo por u n mero camb io en el modo de proceder en lo que respecta a la gestin de los recursos p blicos, que prima a hora la eficacia, la eficiencia y la economa, acaso por encima de otros criterios, sino porque la fe que a os atrs se ten ra en la inversin en capiuil humano como mo-cor de desarrollo se ha convertido en una cerceza demostr.i-ble. Ahora bien, este argumento se desmorona ame la opi-nin pblica, ante los medios de comunicacin o ante los restantes miembros de un gobierno cuando no se pueden presentar datos .v resultados fehacientes, preferiblemente cuantitativos.

Esta lt ima consideracin apunta igualmente al valor es-tratgico de la educacin para el desa!'l"ollo. El debate polf-tico, econmico y social sobre el papel que la educacin debe jugar en el desarrollo del propio pas se debe hacer desde la pluralidad de opciones, pero es obligacin de l

96 LS POL(TJCAS EDUCATIVAS COMO POLTICAS P0BLICAS

Este uso esrrargico debe acompaarse, con codo, de una especial sensibilidad hacia Ja educacin. Cuanto puede ga-narse con mucho esfuerzo gracias a la e"aluacin puede perderse en un instante si la pre~cnuicin de resultados no se reviste y acompaa del debido respeto hacia aquellos as-

peclO~. r icos y variados, de Jos procesos educativos de los e mes Jos i nst1umemos de evaluacin slo pueden focili tar una ligera aproximacin. No se debiera olvidar que las ci-fras y los datos slo penniten entrever la complejidad de un aula en lo que respecta a la~ relaciones humanas que en su seno y en su emorno se desarrollan.

TV LAS GRANDES CUESTIONES

DE LAS POLTICAS EDUCATIVAS

Hasta aqu se ha presenta si;; de las polt icas educativa mal. A partir ele ahora exami vas desde la perspectiva de la 1 En este sentido se puede apli cuya principal \'iliud es me lugar en el sistema escolar e econmico,. poltico en el que mente. tambin i11fluve. l\o . narse una~ relaciones emre cial biunvocas -tal como como si se tratase de dos siste clonados. Ms bien se trata e de la inclusin del sistema es social, econmico y poltico -grfico 6.

Grfico 5. La perspectiva ofunivoca de las relaciones enrre slsteme so-cial y sistema escotar.

(;;) ~---' Sistema educativo

000.pdf001.pdf002.pdf003.pdf004.pdf005.pdf006.pdf007.pdf008.pdf009.pdf010.pdf011.pdf012.pdf013.pdf014.pdf015.pdf016.pdf017.pdf018.pdf019.pdf020.pdf021.pdf022.pdf023.pdf024.pdf025.pdf026.pdf027.pdf028.pdf029.pdf030.pdf031.pdf032.pdf033.pdf034.pdf035.pdf036.pdf037.pdf038.pdf

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