Funcion Constitucional Del Ministerio Publico

7/26/2019 Funcion Constitucional Del Ministerio Publico

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FUNCIÓN CONSTITUCIONAL

DEL MINISTERIO PÚBLICO



INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 111Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero

Cuidado de la edición: Jesús Eduardo García CastilloFormación en computadora: Carlos Martín Aguilera Ortiz



P r i m e r a e d i c i ó n : 2 0 0 2

P r i mer a r e i mp r es i ó n : 2 0 0 4

D R © 2 0 0 4 . U n i v e r s i d a d N a c i o n a l A u t ó n o m a d e M é x i c o

IN S T I T U T O D E IN V E S T I G A C I O N E S J U R Í D I C A S

C i r cu i t o M aes t r o M ar i o d e l a C u ev a s / n

C i u d a d d e l a I n v e s t i g a c i ó n e n H u m a n i d a d e s

C i u d a d U n i v e r s i t a r i a , 0 4 5 1 0 M é x i c o , D . F .

I m p r e s o y h e c h o e n M é x i c o

I S B N 9 7 0 - 3 2 - 0 1 0 5 - 9



HÉCTOR FIX-ZAMUDIO

FUNCIÓN CONSTITUCIONALDEL MINISTERIO PÚBLICO

Tres ensayos y un epílogo

HECTOR FIX-ZAMUDIO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICOMÉXICO, 2004



CONTENIDO

A manera de prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Sergio GARCÍA RAMÍREZ

Liminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

CAPÍTULO PRIMERO

LA FUNCIÓN CONSTITUCIONALDEL MINISTERIO PÚBLICO

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

II. Nomenclatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35III. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

IV. Los grandes modelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

V. El Ministerio Público en la Constitución de 1857 . . . . . . 53

VI. La reforma de 1900 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

VII. El Constituyente de 1917 y el desarrollo posterior

de la institución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59VIII. Estructuras y funciones del Ministerio Público en México . 63

IX. Los debates sobre el Ministerio Público . . . . . . . . . . . 68

X. Necesidad de reformas sustanciales . . . . . . . . . . . . . 77

XI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

V



CAPÍTULO SEGUNDO

LA INSTITUCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICOY SU CARÁCTER DE REPRESENTANTE SOCIAL.

UNA REVALORACIÓN

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

II. Concepto genérico del Ministerio Público en la actualidad . 90

III. El Ministerio Público en el ordenamiento mexicano . . . . 94

IV. La llamada Policía Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

V. Diversas funciones del Ministerio Público mexicano . . . . 103VI. El Ministerio Público en el procedimiento penal . . . . . . 105

VII. El monopolio del ejercicio de la acción penaly las restricciones a la revisión judicial . . . . . . . . . . . 108

VIII. Las recientes reformas procesales en materia penal . . . . . 111

IX. La situación peculiar de la Procuraduría General de la Re-pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

X. Propuestas de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

XI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

XII. Bibliografía básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

CAPÍTULO TERCERO

NUEVAS REFLEXIONES SOBREEL MINISTERIO PÚBLICO

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

II. Recientes transformaciones del Ministerio Público en Mé-xico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

III. Las difíciles relaciones entre el Ministerio Público

y los tribunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150IV. El Ministerio Público como investigador . . . . . . . . . . 155

V. El Ministerio Público como acusador . . . . . . . . . . . . 158

VI CONTENIDO



VI. El Ministerio Público y abogacía de Estado . . . . . . . . . 161

VII. Perspectivas del Ministerio Público en México . . . . . . 166

VIII. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

CAPÍTULO CUARTO

FUTURO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN MÉXICO

I. Evolución y situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . 177

II. Autonomía constitucional de las procuraduríasy del Ministerio Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

III. Reforzamiento de la Consejería Jurídica del gobiernofederal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

IV. La creación de los Consejos Federales del Ministerio Pú-blico y de la Policía de Investigaciones . . . . . . . . . . . 188

V. Las carreras ministerial y policial . . . . . . . . . . . . . . 194

VI. Las relaciones del Ministerio Público con el Poder Judicial . . 195VII. El establecimiento de los jueces de instrucción . . . . . . . 197

CONTENIDO VII



Función constitucional del Ministerio Público.

Tres ensayos y un epílogo, ed i t ado po r e l I n s t i t u -

t o d e I n v e s t i g a c i o n e s J u r í d i c a s d e l a U N A M , s e

t e r m i n ó d e i m p r i m i r e l 2 d e a g o s t o d e 2 0 0 4 , e n

l o s t a l l e r e s d e E n a c h . I m p r e s i ó n d e L i b r o s y

R e v i s t a s . E n e s t a e d i c i ó n s e e m p l e ó p a p e l c u l -

t u r a l 70 x 9 5 de 5 0 kgs . pa r a l o s i n t er io r e s y ca r -

tul ina couché de 1 6 2 kgs . para lo s For ro s ; cons ta de

1 0 0 0 e j e m p l a r e s .



en buena medida, el primer capítulo de la siguiente etapa.problemas y sus progresos. Al final se ofrece un epílogo que revisa el camino andado y constituye,comparativa y publicados en 1978, 1993 y 1998; cada uno da cuenta de una etapa: sus temas, susno en el último cuarto de siglo, a través de tres estudios elaborados bajo una perspectiva histórico-

Entre sus virtudes, esta obra permite al lector seguir los pasos del Ministerio Público mexica-

pocas, escritas hace varios lustros, han ingresado en la norma positiva.con que han corrido las promociones y las premoniciones del autor: noprólogo que se me encomienda. Y todos advertiremos la buena fortunanes editoriales y he releído, con fruición y provecho, para hacer hoy elreemprendan la lectura de lo que yo mismo leí en sus primeras aparicio-

con mucho, al prologuista. Aquéllos lo verán en cuanto emprendan o, que beneficiarán a los lectores como benefician,de ciencia y sugerencia

vechar desde ese punto las que llegan en seguida: tres capítulos colmadosme honró para abordar este libro en la primera de sus estaciones y apro-Zamudio, amigo de siempre, entrañable y admirado, la solicitud con que

Por eso, y por mucho más que eso, agradezco al profesor Héctor Fix-rán su mundo en estrecha compañía.

dad fraterna: autor y prologuista, hermanados desde ese momento, anda-ahí que la invitación a prologar un libro constituya un acto de generosi-cuenta de éste, su propia travesía en el tema que ambos desarrollan. Deprólogo, asocia su nombre al del que lo invita y acto seguido realiza, poren las ideas: el prologuista. Éste es un invitado con fortuna: a partir delrias, como son las mías— de quien lo precede en el texto y lo acompañapalabras del autor, sin detenerse en las reflexiones —a menudo secunda-res, acaso la mayoría, opten por abordar aquél a partir de las primerasel libro y desde este punto se emprende la lectura, aunque muchos lecto-de quien hizo el libro al que aquél sirve como pórtico. Por aquí comienzaQuien hace un prólogo se incorpora, en cierto modo, a la obra y a la vida

ÚBLICOINISTERIOY LA INSTITUCIÓN DEL

AMUDIOA OBRA DE

A MANERA DE PRÓLOGO

L FIX-ZM P

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co, UNAM, 1967, Publicaciones de la Revista de la Facultad de Derecho., Méxi-Segundo Congreso Mexicano de Derecho ProcesalInstituto Mexicano de Derecho Procesal,

Alcalá-Zamora y Castillo, el 11 de agosto de 1966. Los documentos de este Congreso aparecen enhuila, 1982, pp. 107 y ss. Fix-Zamudio pronunció el discurso oficial de homenaje al doctor Niceto

, 2a. ed., Saltillo, Biblioteca de la Universidad Autónoma de Coa- Estudios penalesreproduce en mispenal”, primer estudio que elaboré y publiqué en torno a las funciones del Ministerio Público, que se

En este caso me correspondió ser ponente del Tema III, relativo a “La acción en el procesoenero-diciembre de 1960.

, t. X, núms. 37-40, Revista de la Facultad de Derecho de Méxicode estos encuentros se recogen en lacon Jorge Clariá Olmedo— del Código Procesal Penal de la provincia de Córdoba. Los documentosamericanos”. Fue ponente el distinguido procesalista argentino Alfredo Vélez Mariconde, coautor —presente obra, un Tema III sobre “Acción privada y acción pública en el proceso penal de los países

En el programa de las Jornadas Latinoamericanas figuró, en lo que concierne al tema de la

2 A MANERA DE PRÓLOGO

mudio, como la ha dejado en mí mismo. Yo le agradezco mi ingreso alMéxico, donde hizo escuela, ha dejado una huella imborrable en Fix-Za-mora y Castillo. Creo que este maestro, nativo de España y aclimatado en

gisterio, reconocido por ambos, del ilustre procesalista Niceto Alcalá-Za-Nuestra amistad, que tengo en alta estima, se fraguó en torno al ma-

provenía de varios lustros y ha durado otros tantos.quelitisarduo tema del Ministerio Público. En ellos se fijó una suerte de

se abordó empeñosamente, con útiles argumentos e intensos debates, elZamudio las invoca con frecuencia en estas páginas: en ambos congresos

. Menciono esas referencias porque el propio Fix-especialidad, en 1966

diaron entre ese encuentro y el Segundo Congreso Mexicano de la misma y prosiguió a lo largo de los años que me-Procesal, celebradas en 1960,

greso Mexicano y las Segundas Jornadas Latinoamericanas de Derechoque los años han afianzado. Mi trato inicial con él data del Primer Con-relación intelectual y nuestra amistad cordial y firme tienen vieja factura

Conozco a Fix-Zamudio desde hace mucho tiempo. Nuestra buenapersonaje en la galería de nuestras instituciones.

prácticos acerca del ser y el quehacer del Ministerio Público, un notablereunido los estudios y el epílogo para ilustrar a tratadistas, legisladores yservido durante buenos años de mi vida, y lo soy del investigador que hanos tiempos, los que pudieran encontrarse en su destino—, a la que hemejores rasgos: los que estuvieron en su proyecto, los que hubo en sus bue-viente admirador de la institución que da tema a esta obra —sólo en susen el estudio y el desempeño del Ministerio Público. Soy, eso sí, un fer-cho de ser la persona que él describe cuando se refiere a mis incursionesaunque para él lo sean— a favor de la invitación que me hizo. Disto mu-

Don Héctor aduce ciertos motivos —no me atrevería a decir razones,

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Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1998., en dos volúmenes con noventa y cuatro estudios, San José, Liber Amicorum Héctor Fix-Zamudio

, con cuarenta y un artículos; Derecho procesal(y miscelánea), con veintinueve estudios, y III, parado

Derecho com-, con treinta y cinco estudios; II, Derecho constitucionalMéxico, 1988, en tres tomos: I,, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas/Universidad Nacional Autónoma deciencias jurídicas

Estudios en homenaje al doctor Héctor Fix-Zamudio en sus treinta años como investigador de las

Baste con citar las obras colectivas formadas para homenaje al eminente catedrático, a saber:grandeza personal”.cualquier otro aspecto, a un ser humano excepcional, en quien coexisten la sabiduría jurídica con lario ejemplar; al presidente de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos: es aludir, antes deciones de juristas; al inspirador de las grandes transformaciones del derecho mexicano; al universita-

jurista mexicano más conocido y reconocido en el mundo; al maestro y forjador de muchas genera-Hablar de Fix-Zamudio no es sólo referirnos al investigador jurídico más importante de México; allado, el maestro es ampliamente conocido y, por otro, su trayectoria es por demás vasta y diversa.vencidamente: “Hacer una semblanza de Héctor Fix-Zamudio es una labor compleja ya que, por un

México, año 4, núm. 33, enero 2002, pp. 13 y ss., que suscribo con- El mundo del abogado,revistaZaldívar Lelo de Larrea, ambos distinguidos juristas— de una reciente semblanza publicada en la

Le hace justicia la síntesis que formulan los autores —J. Jesús Orozco Henríquez y Arturooctubre de 1998 (primera sección, p. 1).

México, Excélsior,Así, en mi artículo periodístico “Fix-Zamudio, ilustre mexicano”,edades”.Santiago Oñate Laborde, alineados por orden alfabético de apellidos y cronológico descendente decomo le decíamos con afecto y respeto, dedicó: “A Héctor Fix Zamudio, Sergio García Ramírez y

(Porrúa, México, 1976), don Niceto, Derecho procesal mexicanoEn la p. VII del tomo I de su

A MANERA DE PRÓLOGO 3

coge un hecho honroso y favorable para todos.tas mexicanos, nuestros compatriotas, darán fe de esta afirmación que re-

labora y enseña con dedicación admirable. Estoy seguro de que los juris-ve, como es natural, en prestigio para el país del que es nativo y en el quedaño más allá de nuestras fronteras: el prestigio del académico se resuel-

Ha puesto el nombre de México en el más alto pel-merece con holgura.les y extranjeros, en expresiones de admiración y reconocimiento que Fix

En torno a él se han reunido sus colegas, naciona-fuera de nuestro país.hay duda, del jurista mexicano más conocido, citado y celebrado dentro y

Se trata, node mi aprecio y respeto por el hombre y su obra eminente.cabeza del Derecho en México. No es ésta la primera vez que doy cuenta

En el curso de los años siguientes, Fix-Zamudio se ha colocado a ladiscípulos.lló la amistad entre quienes habíamos sido —y seguimos siendo— susFix-Zamudio; yo me beneficié de la benevolencia— que nuevamente se-la dedicatoria, mitad justa, mitad benévola —la justicia correspondió ales. Poco antes de retornar a España, el maestro dejó en una de sus obrascultad de Derecho, donde la cursé con Alcalá-Zamora en mis años juveni-conocimiento del derecho procesal, la materia que he profesado en la Fa-

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5 22 de

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y



Antonio Martínez Báez, México, Porrúa, 1964, pp. 3-141., pról. Juicio de amparouna estructuración procesal del amparo”, forma la primera parte del libro

Esta valiosa tesis, bajo el título de “La garantía jurisdiccional de la Constitución. Ensayo delegislación mexicana.encarnado en los consejos de la magistratura o de la judictaura, mucho antes de que ingresaran a lacuenta que Fix-Zamudio ha sido uno de los más diligentes difusores del régimen de gobierno judicialInvestigaciones Jurídicas/Universidad Nacional Autónoma de México, 1996. Conviene tomar en

, México, Instituto de El Consejo de la JudicaturaFix-Zamudio, Héctor y Fix Fierro, Héctor,rrúa/Instituto de Investigaciones Jurídicas/Universidad Nacional Autónoma de México, 2001.

, México, Po- Derecho constitucional mexicano y comparadoda con Salvador Valencia Carmona,, México, Fondo de Cultura Económica, 1995; y la elabora-der Judicial en el ordenamiento mexicano

El Po-Son los casos de dos obras de gran valor: la compuesta con José Ramón Cossío Díaz,


armas docentes. Su dominio del derecho procesal moderno le ha dado se- y en el que hizo las primerasparo, al que destinó su tesis profesional

El profesor Fix-Zamudio se inició como estudioso del juicio de am-camino abierto por su padre.

ellos su propio hijo, que sigue, con rigor profesional y méritos propios, el entremamente como coautor con juristas de generaciones posteriores,

abundante, de la que es único autor, sino que también ha intervenido últi-legislación, la jurisprudencia y la doctrina. No sólo cuenta con bibliografíadémica y, por esta vía, en el desarrollo de la investigación, la docencia, latro, porque efectivamente ha influido en su formación profesional y aca-trinchera universitaria: una legión de abogados lo reconoce como maes-

pudiera aspirar un hombre que, como él, ha trabajado con denuedo en laFix-Zamudio ha recibido también la mayor correspondencia a la que

Nacional de Jurisprudencia, por sólo mencionar algunos.Premio UNESCO de Enseñanza de los Derechos Humanos, el Premioel Premio Universidad Nacional en Investigación en Ciencias Sociales, elCientífica, el Premio Nacional de Historia, Filosofía y Ciencias Sociales,vida. Se le ha otorgado el Premio de la Academia de la Investigación

bierno de esta Universidad, a la que ha dedicado la mayor parte de suLuis Soberanes y Diego Valadés Ríos. Fue miembro de la Junta de Go-llantes universitarios: Jorge Carpizo MacGregor, Jorge Madrazo, Joséaños de la nueva época, luego asumida y proseguida por sus alumnos, bri-dirigió a lo largo de doce años fecundos, de 1966 a 1978: los primerosciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, querito del Sistema Nacional de Investigadores y del Instituto de Investiga-humana. Miembro de El Colegio Nacional, es también investigador emé-obra jurídica, que corre paralela a su probidad intelectual y a su calidad

Fix-Zamudio cuenta con los más notables reconocimientos por su

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res, hasta la más reciente, que corresponde a 1989.fue publicada en México por Porrúa, en 1974. El prólogo se ha conservado en las ediciones posterio-

La primera edición de esta obra, en la que figura el prólogo mencionado (pp. XXIII-XXX),Corte de Justicia de la Nación, A. C., Porrúa, 2001 (hay segunda edición, del mismo año), pp. 93 y ss.

, México, Colegio de Secretarios de la Suprema Derecho procesal constitucionalMac-Gregor (coord.),“Breves referencias sobre el concepto y el contenido del derecho procesal constitucional”, en Ferrertiones, que el mismo autor analiza— es muy extensa. Me limitaré a citar uno muy reciente, a saber:

La relación de sus trabajos sobre esta materia —cuya denominación suscita interesantes cues-


cuencia accedió a intervenir en comisiones consultivas de programas de que así adquirió, me satisface decirlo, “valor agregado”. Con fre- penal,

Curso de derecho procesal1964 aceptó formular el prólogo de mi librodo su participación y su consejo. Siempre me benefició con ellos. Enactividades en la academia o en el servicio público, debí requerir a menu-

Hemos coincidido en diversos caminos de la vida. Con motivo de mislas Minorías de las Naciones Unidas.

ritorio desempeño en la Subcomisión de Discriminación y Protección deplo vigoroso. En esta línea de actividades figura igualmente su largo, me-no y a sus cultivadores y destinatarios con una lúcida doctrina y un ejem-consolidación —que no han concluido—, y dotó al sistema interamerica-engrandecimiento de la Corte. Cubrió años difíciles, de crecimiento yFix-Zamudio en este campo, como también su legado estupendo para elque se ha abierto camino contra viento y marea. Me consta el prestigio de

juez, como vicepresidente y como presidente de ese tribunal benéfico,1997— integró la Corte Interamericana de Derechos Humanos: comoDurante doce años —dos períodos bien cumplidos, que concluyeron endicción internacional que tiene a su cargo la protección de estos derechos.ría en las comisiones de derechos humanos, y su tarea dentro de la juris-

, prácticamente desconocido hace algunas décadas, que florece-ombudsmandel derecho patrio y de sus actuales instituciones figuran su promoción del

Entre las más relevantes contribuciones de Fix-Zamudio al desarrollo

das raíces y tan extensos horizontes, se desenvuelve con insólita pres- En los temas de esta especialidad, con tan profun-cesal constitucional.

Constitucional— y ha hecho aportaciones fundamentales al derecho pro-primera línea —y como tal preside el Instituto Iberoamericano de derechoel conocimiento de otros temas, que hoy domina. Es constitucionalista dete más de dieciocho años. Con este cimiento, el inquieto jurista avanzó enfragua— por su desempeño como funcionario de la justicia federal duran-ñorío en el juicio de garantías, que además conoció directamente —en la

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tancia.

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como Procurador General de la República.Código de Procedimientos Civiles del Distrito Federal, una y otra durante la etapa de mi desempeñode la República, 1984, pp. 17 y ss.), así como la comisión redactora del proyecto de reformas al

, México, Procuraduría General La reforma jurídica de 1983 en la administración de justicia(1983)”,1988, pp. 79 y ss., y Alba Leyva, Samuel, “Consulta Nacional sobre Administración de Justicia

, México, Procuraduría General de la República,sulta Nacional sobre Administración de Justicia

cfr. Memoria de la Con-sulta Nacional sobre Administración de Justicia y Seguridad Pública (1983;Entre esas comisiones, mencionaré la relativa a justicia de amparo, correspondiente a la Con-


mudio— y han sido conseguidos con infatigable trabajo; además, siempremedidos —con la regla de medir de la vida y la obra del profesor Fix-Za-que suelen ser gratuitos y a menudo oportunistas. No es el caso: aquí sonhonor a quien lo merece. No es razonable abundar en elogios desmedidos,procurador de justicia: aproveché, pues, la oportunidad dorada de hacerafecto al elogio. Pero yo he querido ser, ahora más que nunca, un buenneas diría todo lo que llevo dicho, habría elegido otro prologuista. No es

Estoy seguro de que si Fix-Zamudio hubiera sabido que en estas lí-y auguro— de nueva producción, constante y copiosa.las muchas ya publicadas; sólo una más, que será seguida —así lo esperoque ahora tiene el lector entre sus manos es sólo una más, que se suma agobierna por esas normas, y a la que esa Universidad ilumina. La obrarendir tributo, de esta suerte, a la patria que produjo esos juristas, que seristas, inspirar nuevas normas, servir a la gran Universidad mexicana, y

chos años que tiene por delante para orientar a otras generaciones de ju-avanza la obra admirable. Ha valido la pena. La valdrá durante los mu-En su cubículo, entre sus libros y sus alumnos, en sus cursos y congresos,construcción de un orden jurídico que sea instrumento de libertad y justicia.años, para continuar un trabajo en el que no se ha dado reposo: la paulatinade Investigaciones Jurídicas: a él acude cada mañana, como hace tantoses familiar en la Universidad Nacional, y particularmente en el Instituto

Desde hace tiempo, y ahora mismo, la figura de Héctor Fix-Zamudiorumbo que había elegido.—seductora para muchos, con buenas razones—, la declinó y siguió en eltro de la Suprema Corte de Justicia. Fix-Zamudio agradeció la distinciónPresidente de la República para ser propuesto ante el Senado como minis-conducto para formularle —reiterarle, mejor dicho— la invitación delmino y este destino. Jamás los ha abandonado. Alguna vez yo mismo fuimano— leal a su vocación como investigador universitario. Eligió este ca-

Y siempre se mantuvo —me consta, de primerara desinteresada, generosa. justicia o redactoras de reformas legales y reglamentarias, siempre de mane-

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, núm. 1, vol. II, enero-marzo de 1984, p. 13.vista Mexicana de Justicia

Re-Piña y Palacios, Javier, “Origen del Ministerio Público en México”,cfr.En este sentido,


acaso algo, y en todo caso se ha desvanecido.soviética, que entre nosotros caló muy poco, siProkuraturapersiste, y la

norteamericano, cuya genealogía Attorney Generalración histórica: elgenealogía de la institución, agrega dos componentes dignos de conside-

Fix-Zamudio, que conoce bien laen el Congreso Constituyente de 1917.ron nuestras necesidades apremiantes y nuestras expectativas ilusionadascomo un personaje vigoroso— y una fuente autóctona —la que proveye-tras playas bien entrado el siglo XIX, más como una moda necesaria que

, que llegó a nues- Ministére Publicdel fisco—, una fuente francesa —elaunque no cuadre a una institución que hoy ya no representa los interesesfuente española —que se concreta en la fiscalía, vieja voz resucitada,

Algunos estudiosos nacionales del Ministerio Público hablan de unavez con toga republicana— del impetuoso barroco mexicano?complejo, frondoso, exuberante Ministerio Público es otra expresión —estahay diversas influencias, distintos apremios. ¿Se podría decir que nuestrocaracterísticos. También el Ministerio Público: es mexicano. En su origentierras, las nuestras, todo toma un perfil, un tono, una intención, un signocunstancia— el Ministerio Público mexicano. Debo subrayarlo: en estas

cierta medida, otras instituciones homónimas. Y lo ha sido —él y su cir-vo aceptación generalizada y la figura que han adoptado, pero sólo eninstitución francesa, de la que provienen el nombre que finalmente obtu-otras palabras, el Ministerio Público es él y su circunstancia. Lo fue lafórmula. Es un dato de la historia: la social, la jurídica, la política. Encaminos convergentes. No puede resumirse en una sola forma o una solaco. No corresponde a un paradigma, aunque haya en su historia muchos

tamente: ellas y su circunstancia. Lo es, por ejemplo, el Ministerio Públi-lado ese hallazgo a otros espacios. Las instituciones son eso mismo, exac-

Me convence la lección orteguiana: soy yo y mi circunstancia. Tras-arribo y su expresión perfecta.pocos agregarían: ave de tempestades, que todavía busca su puerto deautor observa— rodeada de controversias, polifacética, heterogénea. Notor en este libro: el Ministerio Público, una institución —como el propiocesariamente breves, ligeras, sobre el tema ingente que explora don Héc-con la verdad y la amistad, me permitiré apuntar algunas reflexiones, ne-son oportunos. Y sólo después de haber cumplido este deber de lealtad

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la Universidad Nacional Autónoma de México, bajo la conducción del doctor José Luis Soberanes.apreciable medida fue producto del trabajo de investigadores del Instituto de Investigaciones Jurídicas deda cuenta objetiva —a diferencia de algunos otros ensayos “históricos”— de aquella institución. En

, México, Procuraduría General de la República, 1987, pp. 27 y ss. Esta obraGeneral de la República

Apuntes y documentos para la historia de la ProcuraduríaAndrade, Eduardo (coord.),Cfr.Otra versión señala que el título fue otorgado el 17 de noviembre de aquel año.Consejo de Estado le concedió amplísimas atribuciones, más el tratamiento de “Alteza Serenísima”.México —por última vez— Antonio López de Santa Anna. Precisamente ese 16 de diciembre, elde justicia, y sujeta a la disciplina general de los mismos...”. En aquellos momentos, era presidente deque agregada a los tribunales como parte integrante de ellos, para mejor proveer a la administraciónMinisterio Fiscal constituye una magistratura especial con organización propia e independiente, aun-mente, en la denominada Ley Lares, del 16 de diciembre de 1853, cuyo artículo 274 previno: “El

Me refiero al hecho de que la institución que ahora nos ocupa hizo acto de presencia, propia-ne & Cia. Editores, 1928, pp. 9-10.

, prol. de Tomás Jofré, Buenos Aires, J. Lajoua- El Ministerio PúblicoAyarragaray, Carlos A.,


por cierto, de la futura Procuraduría General de la República y del Minis-el profesor Fix-Zamudio analiza puntualmente: una reforma germinal,

quenotables, como las vinculadas a la reforma constitucional de 1900,final del porfiriato, en cuya etapa tuvo algunas apariciones más o menos

y al descréditotiempo de su advenimiento, la última hora santannista,pas de la vida republicana. Sobrevivió a las vicisitudes que entrañaba elque devastaron otras instituciones a las que se identificaba con malas eta-gró sortear muchos vendavales y sustraerse al desprestigio y a la ruina

El Ministerio Público mexicano, formado en el curso de los años, lo-

ley de biología histórica”.ción, desarrollo y consolidación del Ministerio Público se ajustaron a estanes nuevas, se crean los órganos necesarios para desempeñarlas. La apari-historia surgen, merced a circunstancias diversas, necesidades y funcio-cada circunstancia, sus caracteres esenciales y comunes. Cuando en laépoca. Con tal criterio debe estudiarse, verificando en cada caso y enlocal que la evolución o la historia le ha impreso en cada país y en cada

y futuro del Ministerio Público: participa la institución moderna del sellotantas discusiones el origen, funciones, atribuciones, relaciones, jerarquíaexpresiones de un tratadista: “Compréndese a la sazón por qué suscitansu identidad y formalizan su existencia? Suscribo, en consecuencia, lasmismo con las personas, en el curso de las diversas etapas que establecenque las comunica, la identidad profunda que las concilia. ¿No sucede loayer una, hoy otra, y una diferente mañana, no obstante el hilo conductorciones. Enhorabuena, porque sólo así ha servido a su función histórica:pacto de muchos vientos y se ha moldeado al impulso de muchas solicita-

Así las cosas, la institución que ahora nos interesa ha recibido el im-

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Idem.propone, la libertad individual quedará asegurada...”.el último párrafo dedicado a ese precepto: “Con la institución del Ministerio Público, tal como sedará a aquél “toda la importancia que le corresponde”. El entusiasmo del legislador subió de tono eny el juzgador. La organización del Ministerio Público “evitará ese sistema procesal tan vicioso” yfecciones y deficiencias”. Anuncia en seguida el deslinde de atribuciones entre el Ministerio Públicomente el sistema procesal que durante tanto tiempo ha regido en el país, no obstante todas sus imper-Carranza asegura que la reforma “propone una innovación que de seguro revolucionará completa-

Al referirse al proyecto de artículo 21 constitucional, y especialmente al Ministerio Público,enfática redacción que ahora presenta: “Queda suprimida la Secretaría de Justicia”.ma del 2 de julio de 1821, de inspiración vasconcelista, y el precepto quedó desde entonces con laSecretarías de Justicia y de Instrucción Pública y Bellas Artes”. Esta última supresión cesó por refor-

, t. II, p. 837) , señalaba: “Quedan suprimidas las Los históricos debates..., op. cit.II, num. 80, enese artículo”; “Diario de los Debates del Congreso Constituyente”, del 29 al 31 de enero de 1917, t.to M. González para considerar “alguna iniciativa que hemos presentado varios diputados, relativa aenero de 1917 (una vez que el Presidente Luis Manuel Rojas desechó la solicitud del diputado Alber-bado por el Constituyente, sin debate, en el curso de la sesión permanente realizada del 29 al 31 de

Inicialmente, el artículo 14 transitorio, que no figuraba en el proyecto de Carranza y fue apro-inaugural en el Teatro Iturbide.Jefe figura en el diario correspondiente al 1o. de diciembre de 1916, fecha en que tuvo lugar la sesióny ordinarias), México, H. Cámara de Diputados, LII Legislatura, 1985, p. 264. El mensaje del Primerejemplares del 1 al 81, que contienen las versiones taquigráficas de las sesiones del colegio electoral

(reedición de los Los históricos debates de la Constitución de 1916-1917 administración de justicia”.asignada a los representantes de aquél, tiene carácter meramente decorativo para la recta y prontaadoptado la institución del Ministerio Público, pero tal adopción ha sido nominal, porque la función

Carranza manifestó: “Las leyes vigentes, tanto en el orden federal como en el común, han


rante todo el tiempo previo —y por lo tanto inocua, extraña a la profunda Debo suponer que la institución, “decorativa” du-el Ministerio Público.

za, la alegre esperanza que depositaron los legisladores de Querétaro ennos, maestros, periodistas, militares, artesanos, fue la encendida confian-tradicho, sino afianzado por el Congreso de diputados, obreros, campesi-el mensaje de Carranza a propósito del artículo 21 del proyecto, no con-miento triunfante, a título de institución revolucionaria. Si algo destaca endas por la Constitución de aquel año— quedó vinculado con el movi-vo entre las novedades del siglo XX, traídas por la Revolución y acuña-

De hecho, el nuevo Ministerio Público mexicano —quiero decir nue-

a tal punto llega-dos los años transcurridos desde el 5 de febrero de 1917:Secretaría de Justicia, cuya proscripción —insólita— perdura al cabo de to-los jueces de instrucción, inquisidores al servicio de la dictadura, ni de lacanzó la oscura fama de otros organismos de la justicia porfirista, ni de

Quizá por eso no le al-del Primer Jefe ante el Congreso Constituyente.de la Revolución, una función “decorativa”, como se dijo en el mensajedable que el Ministerio Público hubiese tenido solamente, hasta la épocaterio Público que se aloja en ésta y en las procuradurías locales. Fue salu-

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ron los agravios, que no cesa el destierro fundado en el mal recuerdo.

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Ley“Organización y atribuciones del Ministerio Público. Examen de laGarcía Ramírez, Sergiocfr.

, pp. 487-489. En torno al ordenamiento vigente en esta jurisdicción,op. cit. Estudios penales1972)”,mi comentario sobre este punto en “Tarea de la Procuraduría del Distrito Federal (1970-Cfr.

México, Instituto Mexicano de Cultura, 1988, pp. 22 y 23. Discursos de política y justiciaAsí, en “Presente y porvenir de la procuración de justicia”,

derna, s.f., p. 107., trad. Angel Pintos y Pintos, Madrid, La España Mo- procedimiento judicial y su desarrollo científico

, 3a. ed., París, Rec. Sirey, 1953, p. 1; y Manduca, F., Le Ministére PublicCit. Goyet, F.,rie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1967, p. 31.

, París, Librai- Le Ministére Public. Entre son passè et son avenir Rassat, Michèle-Laure,Cfr.Anonyme du Recueil Sirey, 1926, pp. 48-49.

, París, Sté.Code Pénal, du Code d’Instruction Criminelle et des lois que ont modifié ces deux codes

Précis de droit criminel contenant l’explication de la partie générale duGarraud, R.,Cfr.


Cada ley trajo consigo aportaciones interesantes,mos auxiliares de éste.se instalan la institución del Ministerio Público y, además, otros organis-Distrito y Territorios Federales, habida cuenta de que en esa dependencia

desde 1972: la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia delcomo ocurrió a partir del ordenamiento que elaboramos en 1971, vigenterio Público, primero, y acerca de la Procuraduría de Justicia, después,

En México se sucedieron con nerviosismo las leyes sobre el Ministe-

dría agotar, si debe serlo verdaderamente —otras veces lo he subrayadosentante de la sociedad. Una representación, por cierto, que difícilmente se po-

cumbrado que pudiera atribuirse a un personaje del foro judicial: el repre-a la gran figura procesal, investida con el título más solemne, promisorio, en-

No podrían formularse mejores sufragios en tornopo entero de la sociedad”.guardia a los intereses particulares, en fin, una especie de representante al cuer-consolador apoyo a la debilidad, un acusador terrible al malvado, una salva-un vasto imperio da un órgano a la ley, un regulador a la jurisprudencia, un“esta institución —dice del Ministerio Público—, que en todos los puntos de

Elogio del abogado general Seguier panegírico de Portalis cuando hace elDe aquel entusiasmo proviene ela quienes era favorable la opinión pública.

, que habían conservado cierta independencia ygens du roi

no hicie-cahiers de doléancesempero, losdu roi, con el antiguo régimen;derivados de la vinculación de su precedente institucional, los commissairesprimeras horas del siglo XIX, no obstante los tropiezos que también tuvo,exaltada, habían anunciado la elevación del Ministerio Público francés en las

No sobra destacar que esas mismas ilusiones, expuestas en una prosabor batiente, una historia poderosa que luego se poblaría de sombras.crisis de la justicia—, se salvó por eso mismo del desastre e inició, a tam-

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ron reproches a las22

:

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24—,en la investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal.

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23 El

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,



los funcionarios correspondientes, su prioritaria misión constitucional y legal, reside en la vigilanciamismo mes, señalé: “La más elevada función a cargo de esta Institución (el Ministerio Público) y de

En la Circular núm. 1/84, del 23 de abril de 1984, publicada en el Diario Oficial del 24 del pp. 673 y ss. Estudios jurídicos, op. cit.,

Jurídicas/Universidad Nacional Autónoma de México, 1997, esp. pp. 47 y ss.; artículo reproducido en México, Instituto de Investigaciones Anuario Jurídico 1996,Procuraduría General de la República”,

to vigente de la Procuraduría General de la República, que comento en “La legislación orgánica de laral, 1996, t. VI, pp. 27 y ss.. La denominación de la ley se ha generalizado. Persiste en el ordenamien-

, México, Procuraduría General de Justicia del Distrito Fede-General de Justicia del Distrito Federal

Historia de la ProcuraduríaOrgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal”,


Ya existía la pica en Flandes: el papel del Ministerio Público en elcho.ría el santo y seña del Ministerio Público, pieza clave del Estado de dere-del procurador general de la República durante el periodo 1982-1988, se-

Creímos que la tutela de la juridicidad, exaltada en la primera circularFix-Zamudio.

da y analiza en la presente obra —no sólo para estos fines— el profesorconstitucional del procurador general de la República, debate que recuer-Luis Cabrera y Emilio Portes Gil en el célebre debate acerca de la misiónMinisterio Público con la juridicidad, correspondía a la idea común dedario la persecución penal. Aquella tutela constitucional, compromiso delorganismo, la defensa de la constitucionalidad, y sólo en un lugar secun-ese catálogo se estableció deliberadamente como primera atribución del

ésta— en los primeros preceptos del ordenamiento expedido ese año. Enpendencia del Ejecutivo— y el procurador —jefe de aquél y titular deMinisterio Público —la institución formidable—, la Procuraduría —de-nes de ambos rangos—, y por reunir el conjunto de las atribuciones delrencia de una tradición que se empeñaba en depositar en la ley disposicio-sión de la reglamentaria, confiada a normas de este último rango —a dife-por recoger en una ley sólo la materia propiamente legislativa, con exclu-

justicia, que serían simiente de muchas otras— se hizo el primer intentoEn 1983 —año de numerosas y decisivas reformas en el ámbito de la

dad, que también había de ejercer funciones representativas del Estado.dondequiera se reclamaba la presencia de ese representante de la socie-sino también en otros que aparecían en diversos espacios administrativos:sólo le llegaron en los ordenamientos que se le destinaban directamente,tución compleja y vigorosa, dotada de cuantiosas atribuciones. Y éstas nomuy distintas encomiendas, cuyo conjunto instaló, finalmente, una insti-mexicano. En efecto —como señala Fix-Zamudio—, hacia éste fluyerony hasta trascendentales, en la formación paulatina del Ministerio Público

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, México, HARLA, 1990, p. 157. Derecho procesal penalCfr.y de elegir al tribunal competente.accionante, cuasijurisdiccional, dictaminadora, de opinión o consultoría, de vigilancia o fiscalizadora,penal: instructora o preventiva, de auxilio a víctimas, aplicadora de medidas cautelares, requirente ofunciones del Ministerio Público, independientemente de las que le corresponden fuera del procesoNacional Autónoma de México, 2000, p. 635 y ss. Jorge Alberto Silva Silva enuncia las siguientes

, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas/Universidad Estudios jurídicosgido igualmente en, México, Porrúa, 1991, pp. 189 y ss., reco- Estudios jurídicos en homenaje de Alfonso Noriega Cantú

mi estudio “Reflexiones sobre el Ministerio Público: presente y futuro”,cfr.A este respecto,, México, Porrúa, 1975, pp. 346 y 347. Lecciones de amparo

“más noble, importante y trascendente” del Ministerio Público federal, sostuvo Alfonso Noriega. p. 93. Aquélla es la funciónibidem,Cfr., 2a. ed., México, Botas, 1963, p. 60. Coincidió Portes Gil.

La misión constitucional del Procurador General de la Repúbli-violación de garantías individuales”.Ministerio Público es la de intervenir como parte en los juicios de amparo en que se trata de impedir lara, en su debate con Emilio Portes Gil: “La función más trascendental de todas las que se han confiado al

San Luis Potosí, 1942, t. II, núm. 7, pp. 43 y 44. Igualmente, Luis Cabre- Revista de Derecho Penal,ral”,Aguilar y Maya, José, “Dignidad y funciones del Ministerio Público fede-cfr.respeto a la Constitución”,

rrúa, 1993, pp. 95 y ss. Acerca de la preeminencia del cuidado de “la legalidad y, en especial, del, México, Po- La procuración de la justicia federalCastro, Juventino V.,cfr.En este sentido,

representante social en el marco del Estado de derecho”.dad y dedicación: el interés de la juridicidad, que caracteriza al Ministerio Público como auténticolos que aquél representa un interés social, jurídicamente relevante, al que debe atender con objetivi-pal, a través de la presencia y actuación del Ministerio Público Federal en los juicios de amparo, endemás que aquel ordenamiento contiene. Esta actividad se manifiesta, en forma específica y princi-ral de la República, de 1983), y que en ésta precede, para conferirle la importancia que merece, a lasatribución que se define en los artículos 2o. y 3o. de la citada Ley Orgánica (de la Procuraduría Gene-activa, resuelta e indeclinable de la observancia de los principios de constitucionalidad y legalidad,


ramas del enjuiciamiento. Añádense —observa el catedrático— algunastereses sociales que se consideran dignos de protección especial en otrascución de los delitos, y por la otra, la representación de determinados in-función que considera principal y que reside en la investigación y perse-más notables vertientes. En síntesis, el autor distingue, por una parte, unapecto, concentra las categorías y examina con lucidez y acuciosidad sustas y a menudo distantes— atribuciones que se le han conferido; al res-

noce el carácter polifacético del Ministerio Público, las diversas —distin-En los estudios recogidos en esta obra, el profesor Fix-Zamudio reco-

blico y de su titular constitucional.actividades naturales —a mi juicio— de la institución del Ministerio Pú-una época y de una preocupación conductora, intenté reunir y resumir lasfacética. En varios trabajos, que ahora sólo menciono como testimonio deProcuraduría y el procurador general, se construiría la nueva figura poli-el Ministerio Público, en paralelo con la correspondiente revisión de la

A partir de esta reconsideración sobredefinitiva, y otros han destacado. juicio de amparo, que muchos han desdeñado, hasta desear su exclusión

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ca

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, trad. Santiago Sentís Melendo, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, p. 211. penal

Cuestiones sobre el procesoCarnelutti, Francisco, “Poner en su lugar al Ministerio Público”,


xiones en el “presidencialismo”, un sistema político y social, repercutaen trámite— del sistema presidencial, un sistema jurídico, con sus cone-profunda redefinición. Es natural que la nueva conformación —por ahoratucional de 1900: un Poder Ejecutivo que se halla, por cierto, sometido a

marchado en el ámbito del Poder Ejecutivo, después de la reforma consti-Hasta aquí —en lo que a México respecta— el Ministerio Público ha

distante porvenir.sarrollos, merced a nuevas contingencias, en el futuro cercano y en el másmismo se halla sujeta a nueva revisión. Y habrá de someterse a otros de-sobre la tierra— provienen las novedades de una institución que ahora—que no consiste en grandes saltos en el vacío, sino en pasos seguros

caminado y se debe caminar. De ese desasosiego subalterno del progresología institucional— de la cuarta o la quinta década del siglo XX. Se hario del siglo XXI, podría ser idéntico a su antecesor —en una sola genea-monarquía francesa, ni el Ministerio Público de hoy, puesto en el territo-

de la remotaFiscalium Patrimoniorumo los actores Missi Dominicilosdel alba decimonónica es el cuerpo de Ministére Publicla libertad. Ni el

de la república moderna y sus instituciones democráticas, de la justicia y

nitiva interesa es lo que sirve al desarrollo del derecho, de la vida común,posible o indeseable, en otro puede ser posible y deseable: lo que en defi-de ésta, si quiere subsistir, servir, avanzar. Lo que en un momento es im-al parejo del curso que tome la vida social: aquélla es apenas resonanciable y a la postre ineficaz, en un organismo jurídico que corre su vida útilfecta. Sería utópica y ucrónica, condición imposible, además de indesea-dista mucho de ser una figura consumada de una vez, intemporal y per-

Ya dije que el Ministerio Público, como otras tantas instituciones,el proceso civil y penal, es el Ministerio Público”.la procesal, halla reposo esta complejidad: “Si hay una figura ambigua enpo?— un sujeto poliédrico. Ni siquiera en su más conocida encomienda,Público sigue siendo —y acaso será por mucho tiempo; ¿todo el tiem-te se proyecta en una apreciable diversidad institucional. El Ministerioejecutivo”. Prevalece, en efecto, esa diversidad funcional, que ciertamen-delo norteamericano: la representación y consejería jurídica del órganouna que “sólo forzadamente entra en esa esfera, pero que se debe al mo-más, de carácter accesorio: la asesoría de los jueces y tribunales, e incluso

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vol. 25, núm. 4, p. 825. 1950, New York University Law Review,“The Opinion Function of the Federal Attorney General”,

Nelson, Rita W.,Cfr.soró al presidente Washington y a los secretarios de Estado, Tesoro y Guerra., Edmund Randolph, ase- Attorney Generalde los jefes de los departamentos del Ejecutivo. El primer

, que emitiría consejo y opinión a solicitud del presidente o Attorney Generalción de un jurista comoEn los Estados Unidos de América, la ley del 24 de septiembre de 1789 dispuso la designa-

México, y pudiera serlo el del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Banco denal mexicana. Hoy son bien conocidos y han iniciado una historia estimable; tales son los casos de la

Hace algunos años, no muchos, estos órganos eran desconocidos en la estructura constitucio-, año LXVI, núm. 2, mayo-agosto de 2000, esp. pp. 91 y 97.Criminaliana de Ciencias Penales”,

textos se pueden consultar en “La justicia penal en México: examen y propuesta de la Academia Mexica-constituirlo en un órgano autónomo que garantice independencia, competencia y suficiencia”. Estostante que así sea y así parezca. Conviene desvincular al Ministerio Público del Poder Ejecutivo yguientes términos: “La procuración de justicia debe subordinarse exclusivamente a la ley. Es impor-del Poder Ejecutivo”. La propuesta, trasladada al documento final de la Academia, quedó en los si-corporación: “El Ministerio Público debe ser un organismo técnico-jurídico autónomo, independientePenal para el nuevo gobierno”, de la Academia Mexicana de Ciencias Penales, tarea que sugerí a esa

Así, enfáticamente, en los trabajos preparatorios de la elaboración del “Programa de Justicia


la que no parece haber tropezado con los obstáculos que señalan sus críti- en Attorney Generalla más antigua tradición norteamericana sobre el

por Cabrera en el debate al que se ha hecho referencia— fue recibida desejería Jurídica del gobierno”. Esta relevante atribución —cuestionadaRepública—, el autor de esta obra se ocupa también en la llamada “Con-ciones que el derecho comparado registra a propósito del procurador de la

En relación con este mismo tema —y dentro del marco de las atribu-nación de un ascenso, favorecido por las nuevas circunstancias.

Vale la pena intentarlo. No sería aventura, sino culmi-el Estado de hoy.rrería con vientos más favorables su misión en el Estado moderno, que esexiste la necesidad y la posibilidad de hacerlo: un órgano autónomo reco-biera cumplirse de una vez la independencia de la institución, porquepor lo menos a algunos de sus rasgos característicos. En mi opinión de-

tancia e independencia, aproximándolo, quizás, al organismo judicial oello propone algunas medidas apreciables que le conferirían mayor pres-llegado el momento de variar la situación del Ministerio Público, y porciones, con resultados favorables. Fix-Zamudio también considera que hagano autónomo del Estado mexicano, como ya lo han hecho otras institu-que ha llegado el tiempo de que el Ministerio Público se asuma como ór-

Hoy considero, y así lo he mencionado en diversas oportunidades,es, asimismo, pieza de una historia que sigue caminando.con otros hechos y elementos de la vida nacional. El Ministerio Públicosobre el conjunto de los datos asociados a la presidencia y a su conexión

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tenemos ahora una ley admirable, y es la que manda que el príncipe tenga en cada tribunal un funciobaja delataban a cualquiera, culpable o no, cuya condena pudiera ser grata al príncipe... Nosotrosrecer un género de hombres funestos, una turba de infames delatores. Todos los ambiciosos de alma

Durante la república y el imperio romanos —escribió el barón de Montesquieu— “se vio apa-cional Autónoma de México/Porrúa1997, pp. 174 y ss., 210 y ss.

, 2a. ed., México, Instituto de Investigaciones Jurídicas/Universidad Na- Judicial y Ministerio Público

Poder Ministerio Público y la reforma constitucional de 1994. Antecedentes, contexto y novedades”Examino este asunto en dos estudios: “Bases constitucionales del Ministerio Público” y “El

, 1978, vol. 64, p. 1375. American Bar Association Journalnion of the Attorney General Revived”,como precedentes se asemeja, así, al que tienen las resoluciones judiciales”. Rhodes, Irwin S., “Opi-mientos ejecutivos y administrativos. Los tribunales toman en cuenta dichas opiniones cuyo valorles para la profesión jurídica. Suministran lineamientos sustanciales para las normas y los requeri-ámbito de los problemas y procedimientos de las dependencias del gobierno federal, problemas vita-

Las opiniones de este funcionario —observan los analistas— “abarcan el amplio y creciente p. 843.ibidem,Cfr.


Ha existido monopolio en el ejer-dora en la persecución de los delitos.procurador de justicia. En su origen, esta misión tuvo una función sanea-

nisterio Público. También la más frecuentemente asignada a este órganoLa función penal es la más notoria entre las que se atribuyen al Mi-

gislativas o reglamentarias, para no hablar de las constitucionales.cambio, acelerado e intenso, que traen consigo torrentes de novedades le-ca, particularmente importante en todo tiempo, y sobre todo en horas deZamudio propone el fortalecimiento en la función de la Consejería Jurídi-obra de aquellos dos autores, por ejemplo. En su epílogo a este libro, Fix-

da, no obstante existir a la mano una rica cantera de razonamientos en lamentación empleada en ese dictamen para justificar tan relevante enmien-

Muy escasa fue la argu-rio Público con respecto al Poder Ejecutivo.planteó, en cambio, el asunto mayor: la autonomía orgánica del Ministe-nadamente, en el dictamen elaborado en la Cámara de Senadores; no seconstitucional de 1994 no contempló el tema, que surgió de pronto, inopi-rumbo señalado por Cabrera y por Fix-Zamudio. La iniciativa de cambio

ciones de inconstitucionalidad. Las reformas en este punto han seguido ella otra, parte en el juicio de amparo y, hoy, demandante potencial en ac-

jero del gobierno, y específicamente del presidente de la República; porparadójica la doble función atribuida al procurador: por una parte, conse-

Sin embargo, es preciso reconocer que no deja de ser inquietante ypartamento de Justicia.persecutorio penal de aquella federación; todo ello encuadrado en el De-

sin perjuicio de la jefatura del órgano— como opinante calificado,tion

maker of the Constitu-—un “formador de la Constitución”:ney General

Attor-cos. Por el contrario, se suele destacar la importancia y utilidad del

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, 4a. ed., trad. Nicolás Estévanez, México, Porrúa, 1980, p. 56. Del espíritu de las leyesentre nosotros”.nario que en su nombre persiga todos los crímenes; de suerte que la función de delatar es desconocida


comenzó el desalojo de la vieja idea, con respetables auspicios pero sinTambién aquí es hora de ir adelante, con paso cierto y resuelto. Ya

maestro Fix-Zamudio, que se mantuvo firme en el cuestionamiento del mo-

es, en el fondo, una destacada función controladora, resulta grata para elel amparo— para esa impugnación. Esta posibilidad impugnadora, quesumada todavía no encuentra la vía propia —y por ello se ha refugiado enral, aunque no haya sido muy airosa la reforma que a varios años de con-un derecho a la justicia, inmediatamente personal y mediatamente gene-decisiones no persecutorias del Ministerio Público, invocando para ellocuencia Organizada. Bien, en cambio, que el ofendido pueda impugnar

este punto contiene, como en otros varios, la Ley Federal contra la Delin-tos con recursos de procedencia ilícita, merced al despropósito que endistintas del Ministerio Público, como sucede en el supuesto de los deli-tigación de ciertos delitos se mediatice con la injerencia de autoridadesdades, unas legítimas, otras espurias. Mal —por lo pronto— que la inves-el desarrollo de la acusación. En algunos ámbitos se han producido nove-y excluyente: sobre la investigación, sobre el ejercicio de la acción, sobre

Monopolio significa, en este contexto, una triple atribución exclusivaapunta hacia el rigoroso monopolio de la acción penal.ren pasos en la dirección que más conviene hoy. Ciertamente ésta nones impositivas” (el flujo y reflujo: convenio-sentencia-convenio), sugie-conciliación, convención, perdón— donde antes sólo cabían las “solucio-“soluciones compositivas” —querella privada, mediación, reparación, re-navegación. Las mismas consideraciones que han abierto el camino hacia

viento y marea. Si hay otros vientos y nuevas mareas, debe cambiar lalas circunstancias. Lo que pudo ser ayer no tiene por qué ser hoy, contrani terminantes ni definitivas. Volvemos al paso del tiempo y al cambio demotivos y sus razones, que ciertamente no son —¿cómo podrían serlo?—“sistema” con evidente y deliberado predominio publicista. Allí toma suspenal en constante evolución. Forma parte de un “todo”, es dato de uncuencias, tiene extensas comunicaciones con otros caracteres del sistemavó a ese punto, y que justificó —también históricamente— sus conse-mente en las manos del Ministerio Público. La decisión histórica que lle-cicio de la acción penal: ese monopolio depositó aquella atribución sola-

nopolio de la acción penal, al lado de una importante corriente procesal.



la función pública: la justicia penal, que hoy día es probadamente insuficiente e ineficiente para en-reforma, absolutamente necesaria, en uno de los ámbitos más delicados, trascendentes y olvidados denales se estableció el panorama existente en los siguientes términos: “Se halla pendiente una gran-

En el mencionado “Programa de justicia penal...”, de la Academia Mexicana de Ciencias Pe-., p. 29.Criminalia, op. cit “Programa de justicia penal...”, enCfr.

Estado de Tabasco, 1999, esp. pp. 107 y ss., y 131 y ss.Jurídicas/Universidad Nacional Autónoma de México/Gobierno del Estado de Morelos/Gobierno del

, México, Instituto de Investigacionesdos de la República: los casos de Guerrero, Morelos y Tabasco

El procedimiento penal en los esta-mi examen de este tema en García Ramírez, Sergio,Cfr., México, Botas, 1934, pp. 113 y ss. La ley penal mexicanaCeniceros, José Angel, y Garrido, Luis,cfr.penal,

igual que la multa, y por ende ha de ser reclamada por el Ministerio Público en ejercicio de la acciónAcerca de los motivos para adoptar el criterio de que la reparación del daño es “pena pública”, al


que abarque todos los extremosdo, hasta hoy, una reforma sistemática,muy afortunadas, otras precipitadas y contraproducentes. Pero no ha habi-el pasado reciente: varias lo fueron de carácter constitucional, algunassobre la reforma del enjuiciamiento penal. Reformas ya hubo muchas en

reconozco— sirven como prólogo, aborda también algunas sugerenciasLa obra a la que estas líneas —que se han prolongado en demasía, lo

códigos estatales que acabo de mencionar.como ya existe, en lo que atañe a la reparación del daño, en los nuevossistema de acción subsidiaria y necesaria a cargo del Ministerio Público,dad, su temor, su ignorancia, su desvalimiento—; se podría generar unviduo a merced del poderoso —es decir, agobiado por su propia debili-

oportuna privatización. Por lo demás, tampoco se trataría de dejar al indi-graves, más relevantes, más decisivos. Sería privatización, sí, pero sana yperdón, y aliviar las fuerzas del Estado para que pugne con los casos másharía otra cosa que seguir la línea que marca el auge de la querella y elórgano jurisdiccional en asuntos de preponderante interés privado. No sete, tal vez ahora lo sea de que la reasuma y esgrima directamente ante el

— quedase al margen de la acción penal, propiamen-quivis de populo—y

Si alguna vez pareció —y fue, lo destaco— necesario que el ofendidopenal?que el particular pueda, en determinadas hipótesis, constituirse en actor

Y más todavía: ¿por qué no abrir el espacio parana de Ciencias Penales.ha recomendado, en su programa de justicia penal, la Academia Mexica-

y como locesales de dos estados de la República: Morelos y Tabasco,como lo hicieron en años recientes los progresistas códigos penales y pro-

Debe devolverse tal facultad al particular,cauce de la acción penal.ca y sólo corresponde al Ministerio Público esgrimir esa pretensión en elbuenos resultados prácticos, de que la reparación del daño es pena públi-

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., pp. 21 y 22.Criminalia, op. cit problemas de la justicia penal contribuyen a agravarlos”.que desterrar la práctica de reformas precipitadas, inadecuadas y asistemáticas, que lejos de resolver losreflexión, el conocimiento y la experiencia que permitan realizar un trabajo serio y bien fundado. Haylabor, es preciso contar con amplia participación social y profesional, así como disponer del tiempo, larevisión y renovación integral de los ordenamientos relativos a la justicia penal. Para el éxito de estauniversal a la justicia... Por lo que respecta a la reforma legal, es necesario que se lleve a cabo lamejoramiento real de las instituciones que actúan en este sector, el destierro de la impunidad y el accesodo garantías, más bien que por avanzar verdaderamente en la aplicación de las leyes existentes, elreformar las normas constitucionales y secundarias, creando delitos, elevando sanciones y suprimien-frentar y resolver los problemas actuales y futuros en esta materia... Se ha optado, en general, por


do a contar con asesoría y combatir las resoluciones arbitrarias, y la facul-disponer de amplia y adecuada defensa, hasta el derecho puntual del ofendi-elementos. Sobran los ejemplos: desde el derecho inicial del inculpado a

En la construcción del sistema se acomodarán lossuum quique tribuere.miento penal sería un método racional para el gran objetivo de la justicia:

satisfacción para sus legítimas pretensiones; de esta suerte el procedi- reforma indispensable—, sino de que todos hallenpenal, pero no de

reformaunaprevalezca en la escena cierto personaje —protagonista deverdadero sistema de justicia penal: no se trata, a fin de cuentas, de que

Ahora bien, todo esto puede y debe reunirse, unirse, conciliarse en unintereses de la sociedad, que afiancen la seguridad y la paz.ofendido, que resuelvan su desvalimiento; así como la protección de los

extraigan de la oscuridad inquisitorial; ora el progreso de los derechos delle fijan rumbo: ora la ampliación de los derechos del inculpado, que lohan existido preocupaciones determinantes, que impulsan la navegación yto” de la sociedad, el inculpado y el ofendido. En la base de cada reformarecen en la escena penal. Esto lleva a una revisión garantista del “estatu-ca y asegure el equilibrio entre los intereses y los personajes que compa-obedezca a los principios rectores del proceso en una sociedad democráti-

De ser así, habría que urdir un nuevo “tipo de enjuiciamiento” quey el ciudadano.sión de esta materia, punto de crisis en la relación política entre el Estadoesto contraríe nuestro talante impetuoso— que lleve a una amplia revi-podríamos iniciar la reflexión —pensar primero; hacer después, aunqueciones más o menos atendibles, sin ir a la entraña del enjuiciamiento, odel supremo tribunal. Podemos, pues, continuar incorporando modifica-cesidades de la jurisdicción penal: desde el acto de policía, hasta el actoexigencias de la “justicia penal democrática” y de las posibilidades y ne-que pudiera comprender el moderno procedimiento penal, a la luz de las

la



, 3a. ed., México, Porrúa, 2001.mexicano

El nuevo procedimiento penalmi librocfr.procesales —constitucionales y legales— de 1993 a 2000,., pp. 895 y ss. Para una revisión de las reformas Estudios jurídicos, op. cit o derecho autoritario”,

del 9 de diciembre de 1997)”, y “La reforma procesal penal en la Constitución: ¿derecho democráticoSobre esto, me remito a lo que dije en “Una reforma constitucional inquietante (la iniciativa

la reforma del 28 de febrero de aquel año.nes punitivas en nuevos tipos penales: artículo 178, segundo párrafo, del Código Penal Federal segúndimientos Penales, incorporado por la reforma publicada el 8 de febrero de 1999, con sus implicacio-en la legislación penal ordinaria, como se advierte en el artículo 133 bis del Código Federal de Proce-to con las ideas y necesidades en que se funda el artículo 19 constitucional, ha comenzado a ingresar

2a. ed., México, Porrúa, 2000, pp. 177 y ss. Esta figura anómala, que entra en conflic-nal en México,

Delincuencia organizada. Antecedentes y regulación pe-sobre delincuencia organizada— en mi libroHago esta crítica —y otras, referentes a los excesos y desvíos introducidos por la legislación, México, Cuadernos del Instituto Nacional de Ciencias Penales (14), 1985, p. 232.legales

Justicia y reformassimplemente se han planteado la facultad y la intención”. García Ramírez, Sergio,amparo o, si se prefiere, por revisión o casación. No existe aún el procedimiento para que esto ocurra;existentes en la legislación procesal. “La Ley Orgánica abre aquí la puerta para la impugnación porsentación corresponde a aquél. Entonces advertí que no se trataba de los recursos ordinarios, yacias penales definitivas que causen agravio a los intereses jurídicos de la sociedad, cuya repre-ción de los delitos, la fracción III del artículo 7o. facultó al Ministerio Público para impugnar senten-

Nótese, en efecto, que al referirse a las atribuciones del Ministerio Público para la persecu-


tarismo o la ligereza, hay campo abierto para la deliberación y la En fin, dejando de lado los extravíos, nativos del autori-cional de 1997.

cio penal en ausencia, patrocinado por la propuesta de reforma constitu-con el intento de “flexibilizar” el ejercicio de la acción y construir un jui-

Nuevas nubes aparecieron en el horizontepada en una prisión informal.bajo la condición del arraigo lo que es, en realidad, una detención antici-nuestra más reciente legislación, un deplorable subterfugio para encubriraquello a través del arraigo “domiciliario” del indiciado, que ha sido, ennisterio Público; otras, la configuración misma del proceso. Ya ocurrió

Los retrocesos que acechan afectarían, a veces, la actividad del Mi-ción de preciosas garantías.

cesales supuestamente necesarias conduzcan hacia la abolición o altera-poco podemos ignorar el riesgo, siempre presente, de que novedades pro-que hace del juez penal un juez de constitucionalidad. Por otra parte, tam-tos desarrollos, como la calificación jurisdiccional acerca de la detención,de averiguación. Suscribo esta posibilidad, ya adelantada a través de cier-

Fix-Zamudio propicia una revisión del quehacer judicial en la etapa1983.vadora Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República decias definitivas que agravien ese interés, como ya se anunció en la inno-tad del Ministerio Público —por interés social— de impugnar las senten-

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43



Universidad Nacional Autónoma de México, 1994, pp. 533 y ss., con prólogo de Héctor Fix-Zamudio, México, Coordinación de Humanidades,tico constitucionales

Obras. I. Obras polí-que deben asignarse a una Secretaría de Justicia»”, en Martínez Báez, Antonio,de una Secretaría de Justicia” y “Nota introductoria a los trabajos del Comité I sobre «Atribucionesnión de sus ensayos, discursos y conferencias: “Estudio histórico y comparativo acerca de la creaciónde aquel sobresaliente catedrático puede consultarse en dos estudios, entre otros, incluidos en la reu-oficial del auditorio del Posgrado en Derecho de la UNAM, el 11 de diciembre de 2001. La opinión—con Enrique González Casanova y Fernando Serrano Migallón— con motivo de la denominaciónlista Antonio Martínez Báez, maestro de Fix-Zamudio y mío, a cuyo homenaje concurrimos ambos

Quiero recordar aquí, una vez más, el empeñoso patrocinio de esta idea por el constituciona-


concretas, que administran la fuerza y la ley —el otro monopolio, el we-Por ello, porque se trata de poner el poder en las manos de personas

sea, haga y pueda la justicia. Esa es la realidad, la dura realidad.cial. Y de la calidad profesional y moral de esas personas depende lo quecuartel de policía, en la oficina del Ministerio Público, en el estrado judi-—las personas, no las instituciones— se encuentran los ciudadanos en el

mos a instituciones hablamos de personas; esa es la realidad; con ellasción, grave condición, de autoridad? En consecuencia, cuando nos referi-de la procuración de justicia, el policía o el fiscal que ostentan la condi-persona concreta, el servidor público, el empleado judicial, el funcionarionador. Ahora bien, ¿cómo olvidar que nada de esto existe más allá de lara y persecutoria, de los poderes Ejecutivo y Judicial, del Estado sancio-

Estamos hablando del Ministerio Público, de la institución indagado-

tidades de la Unión.inmediatamente se proyectaría sobre la administración pública en las en-la función justiciera —en esta perspectiva— del Ejecutivo federal, queJusticia, antes vista con reticencia, pudiera contribuir hoy a definir mejorreúne y en la visión que anuncia sobre el porvenir. Acaso la Secretaría derios extremos de la cuestión se hallan en los trabajos que este volumenConstitución vigente. Hoy existe la posibilidad de reabrir el debate. Va-

determinaron su decadencia en el recordado artículo 14 transitorio de laen cuello o discretamente— por obra y gracia de las viejas razones que

pero siempre excluido —a vozte patrocinado por apreciables maestros,conveniente volver sobre el tema de la Secretaría de Justicia, ampliamen-de la justicia, que son un asunto mayor. En este orden de ideas, resultame a las actuales circunstancias y para el mejor desempeño de las tareascancelados: habrá que valorar cada uno en sus propios términos, confor-

Puestos a discurrir sobre progresos posibles no puede haber temasvan de la obra de Héctor Fix-Zamudio serán luz en este camino.transformación. Sugerencias, enseñanzas, reflexiones como las que deri-

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44




Febrero de 2002

Ciudad Universitaria, MéxicoAMÍREZSergio G

porvenir.en la relación de los mexicanos que han concurrido a erigir la nación delgenerosa madurez. Por ello su nombre figura, con admirable prestancia,zó a formar en sus años juveniles y que ha consolidado en su etapa deuniversitario, que con este libro engrandece el copioso legado que comen-sona y a la obra del profesor Héctor Fix-Zamudio, modelo de jurista y

nio del aprecio —además, del afecto, en mi caso— que se debe a la per-oriundos de sus mejores tiempos de ayer. Por otra parte, he dado testimo-para servir cada vez mejor a la república; sus mejores tiempos de hoy sonPúblico y de su condición de organismo vivo y evolutivo, competentePor una parte, he dejado constancia del interés que merece el Ministerioen éstas pude finalmente recoger, en alguna medida, lo que me propuse.nisterio Público han quedado fuera de mis consideraciones. Sin embargo,

Muchos temas de la obra de Fix-Zamudio y del genio y la figura del Mi-infinitamente mayor, al texto de aquél, maestro del derecho mexicano.talidad del autor y tomaría espacio del que debe destinarse, con provecho

No debo extender más este prólogo. Si lo hiciera abusaría de la hospi-siones que el viento desaloja.la justicia. Y entonces todo queda en palabras, en ideas, en buenas inten-tema de la justicia: si no se resuelve, tampoco se resuelve el problema de

en la penumbra de la venalidad y la improvisación. Este es un inmensodespejar la puerta grande y clausurar la puerta chica y sombría, el accesoasegurar el ingreso debido del personal al servicio de la justicia. Se quisoatrás, reemprendidos en la Procuraduría de la República, hacia 1982, paracuerda los oficios de la Procuraduría del Distrito Federal, treinta añosde la justicia por la puerta ministerial. El autor, mi generoso amigo, re-

judicial: acaso lo sea más, porque el ciudadano común entra al laberintomudio acerca de la carrera ministerial, que no es menos relevante que ladad— suscribo con entusiasmo las preocupaciones del profesor Fix-Za-beriano: concentración de la violencia, que opera con patente de legitimi-

ARCÍA R



rosa tendencia hacia cambios fundamentales en relación con la dependencia

especialmente de los ordenamientos latinoamericanos, mostraba una vigo-

greso Jurídico Mexicano de 1932. Pero además, el análisis comparativo,

cordaba la controversia entre Luis Cabrera y Emilio Portes Gil en el Con-

ca, como de las actividades del Ministerio Público federal, ya que se re-

de la conformación y funciones de la Procuraduría General de la Repúbli-

una corriente doctrinal que pretendía reformas sustanciales tanto respecto

les el texto original de la Constitución federal de 1917, pero se iniciaba

que se publicó el primer ensayo se mantenía en sus lineamientos esencia-Como puede observarse, se trata de épocas diferentes. En la fecha en

México, UNAM, 1998, tomo II, pp. 1049-1087.

Liber ad Honorem Ser-nes sobre el Ministerio Público”, apareció en la obra

República en 1993, pp. 265-319, y el último, denominado “Nuevas reflexio-

, publicado por la Procuraduría General de lablemas, retos y perspectivas

La procuración de justicia. Pro-ración”, se incluyó en la obra colectiva

del Ministerio Público y su carácter de representante social. Una revalo-UNAM, 1979, pp. 145-195; el segundo, con el nombre de “La institución

, del Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, Jurídico V-1978

Anuariotítulo de “Función constitucional del Ministerio Público” en el

evolución del Ministerio Público. En efecto, el primero apareció con el

nalmente no se han actualizado con el propósito de señalar etapas en la

Estos tres trabajos fueron publicados en épocas diversas e intencio-

nuestro ordenamiento jurídico nacional.tro concepto es el que nos permite comprender con mayor profundidad

siempre de acuerdo con el método histórico comparativo, ya que en nues-

se refieren esencialmente al Ministerio Público federal mexicano, pero

investigador y acusador en el proceso penal. En los tres casos los estudios

funcionamiento constitucionales, pero sin olvidar sus actividades como

blico, orientados esencialmente desde el punto de vista de su estructura y

En este pequeño libro se reimprimen tres ensayos sobre el Ministerio Pú-

LIMINAR

gio García Ramírez,

del Ministerio Público por parte del órgano ejecutivo.

25



26 LIMINAR

do únicamente podía tener validez en el proceso, si se efectuaba ante el

rrogar a los detenidos y, además, se dispuso que la confesión del inculpa-

te a los agentes de la entonces todavía denominada policía judicial inte-

De acuerdo con esas modificaciones se prohibió de manera terminan-

cual se suprimió uno de los efectos nocivos del monopolio del ejerci-tado sobreseimiento, que anteriormente estaba obligado a dictar, con lo

de entonces el juzgador decide libremente sobre la procedencia del ci-

nes no acusatorias o desistir de la acción penal, de manera que a partir

seimiento promovida por el Ministerio Público al formular conclusio-

posiciones que vinculaban al juez de la causa con la petición de sobre-

Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se suprimieron las dis-

les penales federal y distrital, apoyada en un estudio promovido por laSin embargo, ya desde 1991 en una reforma a los códigos procesa-

prisión o sujeción a proceso.

cio de la acción penal y respecto de las resoluciones judiciales de formal

nuevos lineamientos, no siempre atinados, en los requisitos para el ejerci-

de duplicar en casos de delincuencia organizada; y también se crearon

emergencia, que sólo pueden durar setenta y dos horas, plazo que se pue-

flagrante delito y ordenar detenciones administrativas en situaciones depecto a las facultades del Ministerio para retener a los aprehendidos en

dificaciones a los artículos 16, 19 y 20 constitucionales, en particular res-

como al de las entidades federativas, cambios en los que se incluyen mo-

sobre el Ministerio Público en general, que afectan tanto al ámbito federal

Hasta finales de 1993 se inicia un conjunto de reformas sustanciales

desde 1932.

eran incompatibles, como lo había señalado certeramente Luis Cabrerasionaba contradicciones en el ejercicio de dos funciones que en ocasiones

Ministerio Público y representante legal del Ejecutivo federal, que oca-

el doble carácter del procurador general de la República como jefe del

debe regir la actividad del representante social. También se cuestionaba

dominio del criterio de la oportunidad sobre el principio de legalidad que

inconvenientes que presentaba en la realidad, ya que se traducía en el pre-

ejercicio de la acción penal por parte del segundo, en virtud de los gravessible, en especial por lo que respecta a la supresión del monopolio del

ral de la República como del Ministerio Público federal era ya muy osten-

volumen, la tendencia hacia la renovación tanto de la Procuraduría Gene-

En 1993, cuando se publicó el segundo trabajo que se incluye en este

cio de la acción penal.



LIMINAR 27

con una policía que es-cumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará

parte relativa que: “... La investigación y persecusión de los delitos in-

cia bajo el mando de la primera. La citada modificación dispone en su

contrario, y era este último el que se ha encontrado de hecho con frecuen-

las órdenes del Ministerio Público, aun cuando en ocasiones sucedía lo

conferido por el Constituyente de Querétaro, misma a la que se puso bajo que erróneamente se le había policía judicialminación tradicional de

nuevamente al artículo 21 constitucional en cuanto se suprimió la deno-

constitucionales importantes, la primera publicada el 3 de julio de 1996,

Pero no terminó allí la evolución, sino que continuó con dos reformas

propuesto Luis Cabrera hace siete décadas.

las relativas a la abogacía del gobierno de la federación, como lo había

dor general de la República como jefe del Ministerio Público federal deFederal, con lo que separaron definitivamente las actividades del procura-

ferir dichas atribuciones de asesoría a la Consejería Jurídica del Gobierno

modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para con-

cutivo federal que para tal efecto establezca la ley”. A este respecto se

consejero jurídico del Gobierno estará a cargo de la dependencia del Eje-

A del artículo 102 de la carta federal, en el sentido de que: “La función de

En segundo lugar, también se modificó el último párrafo del apartadocio de amparo de doble instancia o indirecto.

ha establecido jurisprudencia en el sentido de que dicha vía es la del jui-

legislativas reglamentarias de este precepto, la Suprema Corte de Justicia

establezca la ley”. Como hasta la fecha no se han expedido las normas

penal, podrán ser impugnadas en la vía jurisdiccional en los términos que

del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción

nuevo párrafo, el cuarto, en el cual se estableció que: “Las resolucionesciembre de 1994 destacan la adición al artículo 21 constitucional con un

En efecto, en las reformas constitucionales publicadas el 31 de di-

con respecto a las actividades del Ministerio Público.

estructura y funciones de la Procuraduría General de la República como

van transformaciones muy importantes, tanto por lo que se refiere a la

Finalmente, en 1998, cuando se publica el tercer estudio, ya se obser-

su contra.para obligarlos a confesar los delitos que se les imputaban, o a declarar en

en lo posible, la práctica de la tortura o de los malos tratos a los detenidos

o de una persona de su confianza, todo ello con el propósito de eliminar,

Ministerio Público o ante el juez de la causa en presencia de su defensor



28 LIMINAR

ofendido de coadyuvar con el Ministerio Público, así como que se les re-

ración del daño. Un aspecto esencial es el derecho de la víctima y del

recibir asistencia legal, atención médica y psicológica, así como la repa-

de la víctima o del ofendido por el delito, que a partir de entonces debe

gra por vez primera y de manera significativa los derechos fundamentales

el A, que contiene los derechos básicos del inculpado, y el B, que consa-año 2000, se divide al citado artículo 20 constitucional en dos apartados:

por el delito en la reforma de 1993. De acuerdo con la citada reforma del

ceso penal, con una referencia accesoria a los de la víctima o del ofendido

consagrado únicamente los derechos procesales del inculpado en el pro-

artículo 20 de la carta federal, que desde su texto original de 1917 había

publicada el 21 de septiembre de 2000, que modificó sustancialmente el

Otra importante reforma constitucional que merece destacarse es laEstados Unidos.

gación, inspirada en la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) de los

recientemente culminó con la creación de la Agencia Federal de Investi-

po de detectives que hasta entonces no se había podido crear y que muy

verdaderos investigadores técnicos en la esfera federal, es decir, un cuer-

ellos distinguidos constitucionalistas que conformaron cursos para formar

dos Procuradores Jorge Carpizo, Diego Valadés y Jorge Madrazo, todosotros institutos de capacitación, que fueron fortalecidos por los destaca-

se llevó a cabo por conducto del Instituto Nacional de Ciencias Penales y

peñó brillantemente el cargo de procurador general de la República, y que

que data de la época en la que el destacado jurista Sergio García desem-

con conocimientos y preparación criminalística y criminológica, intento

otra parte se ha avanzado hacia el establecimiento de una policía técnica

la Secretaría de Seguridad Pública recientemente establecida, y que porpor una parte se ha creado la Policía Federal Preventiva, que depende de

importante materia en los últimos años si se toma en consideración que

a la estructura y funciones de la policía federal, se ha adelantado en esta

Aun cuando todavía no se ha legislado de manera adecuada en cuanto

policial de carácter preventivo.

ción y persecución de los delitos, la que debe distinguirse de la actividad

es o debiera ser la de apoyar al Ministerio Público en su labor de indaga-, ya que su función esencial policía de investigacionestomar el nombre de

, pero desde nuestro punto de vista deberíaministerialha calificado como

trado una denominación unívoca a dicha policía, a la que generalmente se

Todavía no se ha encon-tará bajo su autoridad y mando inmediato ...”.



LIMINAR 29

con nuestras instituciones jurídicas, sino un cambio radical inspirado en

no significó un simple cambio de nombre, como con frecuencia ocurre

lo quedefensores y asesores públicos,sores federales de oficio, por los

ficar como sustancial, de manera que se sustitituyeron los antiguos defen-

ral de Defensoría Pública, se realizó una modificación que podemos cali-

En efecto, con la publicación, el 28 de mayo de 1998, de la Ley Fede-lo general se encuentran en una situación lamentable.

que debe servir de ejemplo para las defensorías de carácter local, que por

regla predominante, recientemente ha experimentado un fuerte impulso

der Judicial federal y no de autoridades administrativas como ha sido la

des federativas, ya que la primera ha dependido desde su creación del Po-

situación considerablemente mejor que la de la distrital y de otras entida-

fensoría de oficio de carácter federal, que si bien se encontraba en unaOtro aspecto que debe subrayarse es el desarrollo de la tradicional de-

có nuestro primer ensayo: 1979.

de la situación tanto normativa como práctica de la fecha en que se publi-

constatar que nos encontramos en una etapa muy adelantada con respecto

dirección, aun cuando todavía queda un tramo por avanzar, pero se puede

cional. Actualmente se ha evolucionado de manera considerable en esta

juristas se debía a una interpretación equivocada del artículo 21 constitu-por parte del Ministerio Público, que en el concepto de la mayoría de los

acentuaba con el tradicional monopolio en el ejercicio de la acción penal

por lo general ha carecido de una protección efectiva, deficiencia que se

el gran olvidado del proceso penal, es decir la víctima o el ofendido, que

importante de la doctrina jurídica mexicana y aun latinoamericana, sobre

Con lo anterior se recoge una preocupación constante de un sector

de reparación del daño...”.La ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en materia

IV del citado apartado B del artículo 20 constitucional, establece que: “...

ofendido la calidad de parte en el proceso penal. Al respecto, la fracción

lo conservan, un precepto que negaba expresamente a la víctima o al

clusive algunos códigos procesales penales establecían y algunos todavía

daño, que por otra parte era prácticamente inexistente en la realidad. In-

nalmente se le había negado, con excepción en cuanto a la reparación delte del propio Ministerio Público en el procedimiento penal, que tradicio-

gencias correspondientes, lo que le otorga el carácter de parte coadyuvan-

la averiguación previa como en el proceso, y a que se desahoguen las dili-

ciban todo los datos o elementos de prueba con los que cuentan, tanto en



LIMINAR 31

Ciudad Universitaria, diciembre de 2001

los materiales que se requerían para la revisión de los ensayos, así como la

pasante Karla Quintana Osuna, que me proporcionaron con gran diligencia

Sistema Nacional de Investigadores, el abogado Oscar López Arciniega y la

ginales de esta obra, así como el apoyo de los auxiliares de investigación del

ber transcrito con gran dedicación, con minuciosidad y varias veces, los ori-

Quiero agradecer a mi eficiente secretaria, la señora Eva Suárez, por ha-

lamos en los tres modestos ensayos que integran este volumen.ren varias modificaciones importantes para culminar esta evolución que seña-

las aportaciones de la doctrina, la jurisprudencia y la legislación, y que sugie-

tras proposiciones, que no son únicamente personales, sino que se apoyan en

En un último capítulo haremos el intento, nada sencillo, de plantear nues-

dos Unidos, con un saldo de más de seis mil víctimas de varias nacionalida-

2001 a importantes edificios de Nueva York y de Washington, en los Esta-rismo, con posterioridad a los dramáticos ataques del 11 de septiembre de

a ella debe añadirse muy recientemente una batalla mundial contra el terro-

tran graves dificultades para afrontar esta lucha cada vez más intensa, ya que

importante de los instrumentos y de las instituciones jurídicas, que encuen-

y al narcotráfico entre otros, y para combatirlos se requiere un reforzamiento

cialmente por lo que se refiere al crimen organizado, a los delitos financieros

la llamada globalización, que también ha afectado a la delincuencia, espe-más desarrollados, una situación de alta inseguridad debido al fenómeno de

mente en la actualidad, cuando se observa en muchos países, inclusive en los

sus funciones inseparables de procuración e impartición de justicia, especial-

Ministerio Público y de la judicatura, es indispensable para la realización de

deben superarse, ya que la colaboración entre ambas instituciones, las del

ciales, que en ocasiones han llegado a ser conflictivas, pero esas diferencias

atribuciones, sino también en cuanto a sus relaciones con los tribunales judi-sustanciales, no únicamente por lo que respecta a su estructura interna y sus

titución del Ministerio Público, que requiere todavía de modificaciones

queda un largo camino para continuar con el perfeccionamiento de la ins-

Como lo hemos señalado, se ha progresado significativamente pero

des, entre ellas varios mexicanos.

realización de una cuidadosa lectura final y la corrección de los originales.



nesclusiCoXI

77......masde

68. . . .. . . . . .io Púbel Ms ss d

xicobliPinisterielciofucturaEstrVIII

stitucide laiorposroldeel1917detuyConElVI

56..........demaLa53. . . . . .18n dea Consenio PEl M

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III

35...........me

uccióntro

MINISTERIO PÚBLICODEL

CONSTITUCIONALLA FUNCIÓN

ULO PRIMEROAPÍC T

I. In d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

II. No nclatura . . . . . . . . . . . . .

. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

IV. Los grandes del . . . . . . . . . . .

V. inister úblico l titució 57VI. refor 1900 . . . . . . . . . . .

I. sti ente y sar lo ter in ón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

. u s y n nes d M o ú co en Mé . 63

IX. Lo ebate obre inister lico .

X. Necesidad refor sustanciales . . . . . . .

. n o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86



México, Porrúa, 1998., 10a. ed., México, Porrúa, 1976, El Ministerio Público en México. Funciones y disfunciones, abril-mayo de 1942, pp. 39-49.versidad Autónoma de San Luis Potosí

Revista de Derecho Penal de la Uni-“Dignidad y funciones del Ministerio Público federal”,trabajos mencionados en esta nota y en la anterior.do por el distinguido jurista mexicano Alfonso Noriega Catú y que figura en el prólogo de los dos

También debe tomarse en cuenta el excelente estudio histórico formula-, pp. 81-101. Ibidem

45-73, 105-109., 2a. ed., México, 1963, pp. La misión constitucional del Procurador General de la República

Porrúa, 1970, pp. 87-127 (17a. ed., México, Porrúa, 1998)., 2a. ed., México, Derecho mexicano de procedimientos penalespp. 53-85; Colín Sánchez, Guillermo,

, 4a. ed., México, Porrúa, 1967,Principios de derecho procesal penal mexicanoBustamante, Juan José,, 2a. ed., México, Porrúa, 1957, pp. 51-85 (27a. ed., México, Porrúa, 1998); Gonzálezmiento penal

El procedi-, 4a. ed., México, Porrúa, 1957, pp. 51-81; Rivera Silva, Manuel,dimiento penal mexicano

El proce-México, Porrúa, 1974, pp.195-223; Franco Sodi, Carlos,Curso de derecho procesal penal,gio,Como ejemplos podemos citar el análisis de la institución en las obras de García Ramírez, Ser-

dad Nacional Autónoma de México, 1979, pp. 145-195.Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universi- Anuario Jurídico V-1978,* Aparecido en

Castro, publicado por vez primera en 1941, y reeditado en 1976.así como el excelente libro de Juventino V.José Aguilar y Maya

Emilio Portesdo podemos señalar los clásicos trabajos de Luis Cabrera,en nuestro país que nos permitan profundizar en su análisis, en este senti-

, pero son escasos los estudios monográficos elaboradosprocesal penalzada, en la mayor parte de los casos, en las obras y tratados de derecho

2. Por otra parte, es preciso advertir que esta institución ha sido anali-tes que todavía no pueden considerarse resueltos.nuestro país, en el cual ha sido objeto de enconados y apasionados deba-

controvertida por la doctrina y la jurisprudencia, pero con mayor razón enMéxico constituye un verdadero desafío, ya que se trata de una institución1. Abordar el tema de la función constitucional del Ministerio Público en

NTRODUCCIÓNI. I

DEL MINISTERIO PÚBLICO*LA FUNCIÓN CONSTITUCIONAL

APÍTULO PRIMEROC

1

2

Gil,3 4

5

33

1

2

3

4

5



go Sentís Melendo y Tomás A. Banzhaf, Buenos Aires, EJEA, 1974, pp. 131-138., trad. de Santia-Proceso, ideologías, sociedad El proceso como fenómeno social de masa

, Stanford , California, 1962. Attorney General’s Office

Soviet Administrative Legality. The Role of theel clásico estudio de Morgan, Glenn G.,Cfr.

bre de l950, pp. 825-843., octu- New York University Law ReviewThe Opinion Function of Federal Attorney GeneralRita, W.,

nos y al efecto puede consultarse por lo que respecta a los Estados Unidos el estudio de Nelson, de los países angloamerica- Attorney GeneralEsta es una de las características atribuidas al

do en la nota 1 de este trabajo.Como lo demuestran los estudios que sobre la Institución han efectuado los autores menciona-

34 HÉCTOR FIX-ZAMUDIO

presenta problemas muy difíciles de resolver.masas”,fenómeno social deen forma certera por Mauro Cappelletti como un

vención del Ministerio Público en el proceso moderno, caracterizado éste podemos advertir que la inter-de los países socialistas,Prokuraturaen la

, que es considerada esencialdefensa de la legalidadha calificado como

o de la que secrecientes en la compleja vida jurídica de nuestra época,de las dependencias gubernamentales, que también adquiere dimensiones

5. Dejando a un lado el problema relativo al asesoramiento jurídicogran parte de los tratadistas.el último sector es el que ha despertado el interés predominante de unade los delitos y del ejercicio de la acción penal, en la inteligencia de queen la dignidad y la libertad de los gobernados a través de la investigación

representación de ciertos intereses jurídicos, y lo que es más trascendente,les, en la defensa de los intereses de menores e incapacitados, en laniales del Estado, en la asesoría jurídica de las entidades gubernamenta-cha interpretación tiene influencia en la defensa de los intereses patrimo-y del espíritu de los preceptos fundamentales que regulan su ejercicio, di-nacional como local, que se apoyan en la interpretación de los principiosque se confieren al Ministerio Público en nuestro país, tanto en la esfera

4. En efecto, si se toma en cuenta la gran variedad de atribucionesnuestro ordenamiento constitucional.repercusiones prácticas de gran trascendencia en muchos aspectos dese, ya que de las conclusiones a que se llegue en este análisis se derivaninterés exclusivamente académico, como a primera vista pudiera pensar-sario ahondar en el problema de la institución, la que no sólo tiene unnos encontramos todavía en una etapa de indefinición en la cual es nece-cipios señalados por los preceptos de nuestra Constitución federal, y queprecisar la naturaleza y funciones del Ministerio Público, según los prin-

3. Todavía en la actualidad podemos afirmar que no se ha logrado

6

7

“ ”8

“9

6

7

“ ”,

8

9 “ ”,



, que se había utilizado hasta entonces.Promotor Fiscallugar de, enMinisterio Públicocuando por primera vez se empleó en la legislación mexicana el nombre de

Debe tomarse en cuenta que no fue sino hasta la expedición de la Ley de Jurados de 1869, Rassat, Michèle-Laure, Le Ministère Public entre son passé et son avenir, París, 1967, pp. 31-39.Cfr.

en su obra mencionada en la nota 5 de este trabajo. del Ministerio Públicofunciones y disfuncionesPor ello que Juventino V. Castro habla de

, Milano, Giuffré, 1976. La tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato

et al., Tübingen, 1976, pp. 680-681; Alpa, Guido für ausländisches und internationales Privatrecht

Rabels Zeitschrift Access to Justice. Comparative General ReportCappelletti, Mauro,Cfr.1974, t. I, pp. 303-309 (2a. ed., México, UNAM, 1992, II ts.).

(1945-1972), México, UNAM, Estudios de teoría general e historia del procesodias y dudosasEl antagonismo juzgador-partes; situaciones interme-Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto,Cfr.

LA FUNCIÓN CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO PÚBLICO 35

, este último utilizado todavía Ministerio Fiscalo más generalmente, fiscal

fiscal, promotor es el denuestro país, al menos en determinadas épocas,10. Otro nombre muy divulgado en América Latina e incluso en

y en la Ley de Organización Judicial del 20 de abril de 1810.

revolucionarias de 1790, y se consolidó en el Código de Instrucción Criminal, que es de origen francés, ya que cristalizó en las disposicionesrio Público

Ministe-9. La que tiene una mayor aceptación, como es notorio, es la deatribuyen.las múltiples, variadas y en ocasiones contradictorias funciones que se leminación se explica respecto a la preferencia que se le asigna a algunas demántico, tenemos la convicción de que la anarquía que existe en la deno-

8. Aun cuando éste pudiera estimarse como un aspecto puramente se-

OMENCLATURAII. N

en la compleja vida jurídica de nuestra épocaresultan necesarias, y hasta podríamos calificarlas como indispensables,

no obstante queel fondo terminan por debilitarlo en algunas de ellas,en teoría en una figura impresionantemente poderosa e hipertrofiada, enfunciones, algunas incompatibles entre sí, que si bien lo han transformado

7. En resumen, se le han acumulado al Ministerio Público numerosas“difusos”.

jos, en especial aquellos que se han calificado como intereses de grupo oPúblico para la defensa de ciertos intereses sociales cada vez más comple-más significativo, en la incapacidad de la figura tradicional del Ministeriobre su función en la instrucción del proceso penal; o lo que es todavía

so-posee el carácter de verdadera parte o sólo el de un sujeto procesal;6. Estos problemas se deben, sobre todo, a la vieja discusión sobre si

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”,

11 “ ”,,

12 “ ”

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“ ”

“ ”



Fiscalía General de la República del 23 del septiembre de 1973.Ley de Organización Judicial de 23 de junio de 1973, artículos 129-168, y Reglamento de la

artículos 164-168, pp. 67 y 68., el funcionario que la encabeza,Fiscal General de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas

y como Ministerio Fiscal1977, Moscú, Editorial Progreso, 1977, la institución es calificada comoUNAM, 1974, pp. 247-258. Sin embargo en la traducción al español de la Constitución Soviética de

, México,Veinte años de evolución de los derechos humanosinterna de los derechos humanosIntroducción al estudio procesal comparativo de la protecciónFix-Zamudio, Héctor,Cfr.

Buenos Aires, 1969, pp. 410-420. (que se refiere en estricto sentido a la organización judicial), 2a. ed., El sistema legal norteamericano

castellana de Atanasio Sánchez y José Orríes e Ibar del libro del autor estadounidense Mayer, Lewis, en la versión fiscalabogado generalSin embargo este vocablo es traducido como

, Buenos Aires, EJEA, 1955, t. I, pp. 145 y 146.Tratado de derecho procesal civilberg, Leo,en la versión española de Angela Romero Vera a la obra de Rosem- fiscalSe traduce como

UNAM, 1971, pp. 391-406.Méxi-caciones mexicanas al VIII Congreso Internacional de Derecho Comparado (Pescara 1970),

Noticias sobre el defensor en el derecho mexicanoGarcía Ramírez, Sergio,Cfr.

3a. ed., actualizada por Marcel Rousset y Maurice Patin, París, 1953, pp. 1-14. xercise de l’action publique,

Le Ministère Publique en matière civile et en matière repressive et l’e-Goyet , Francisque,Cfr.

Madrid, 1977, pp. 23-72. El Ministerio Fiscal en España,Fernández Martín-Granizo, Mariano,Cfr.


como en la Constituciónen la reforma constitucional y legal de 1973,o fiscalía, y éste ha sido el criterio seguido por el legislador cubano, tantoparticularmente de la legislación soviética, se le ha calificado como fiscal

si bien en las versiones oficiales,Prokuratura,y ha predominado la deque la figura de los ordenamientos socialistas no tiene traducción precisa

en tanto Abogado General,que en español se conoce comoGeneral,

Attorneypaíses angloamericanos, es posible considerar como similar alen tanto que en loscirse al español como fiscal o Ministerio Público;

de los países germánicos, suele tradu-Staatsanwalt cés, entre ellos el deros, podemos señalar que la figura equivalente al Ministerio Público fran-

12. Por lo que se refiere a los nombres utilizados en idiomas extranje-

17Legislación de Indias.que tienen su origen en los defensores jurídicos de los indígenas, según laagrarios, de menores y, posteriormente, también de consumidores, figurascomo ocurre en nuestro país con los llamados procuradores del trabajo,grupos sociales que se consideran dignos de una protección especial, talniente de que produce confusión con ciertos defensores de personas o

pero tiene el inconve-co, la que también se deriva del modelo francés; para designar al jefe del Ministerio Públi- procurador generalnación de

11. Es frecuente en América Latina y por ello en México, la denomi-vado de la influencia hispánica sobre nuestros países.en la legislación española, ya que se trata de un nombre claramente deri-

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17 “ ”, Comuni-

co ,18

19 y como

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”,

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, Madrid, 1934, pp. 1-22. Ensayos de derecho procesalLo que debe ser el Ministerio Públicopública, quedando el citado Ministerio como una de sus funciones.este trabajo, no se hace referencia directa al Ministerio Público sino al Procurador General de la Re-

En los estudios de Luis Cabrera y de José Aguilar y Maya, mencionados en las notas 2 y 3 de nota 24, pp. 55-73.cit.,The Role of the Ministere PublicCappelletti, Mauro,Cfr.

nota 13, pp. 151-157.cit., Le Ministère PublicRassat, Michèle-Laure,Cfr.

, Milano-Dobbs Ferry, Giuffré-Oceana, 1975, pp. 64-73. Litigation

Public Interest Parties and the Active Role of the Judge in CivilGeneral in Civil LitigationThe Role of the Ministere Public, the Prokuratura, and the AttorneyCappelletti, Mauro,Cfr.pp. 63-72.

, nota 15, El Ministerio Fiscal en España, op. cit.Fernández Martín-Granizo, Mariano,Cfr.

, Mérida, Venezuela, Universidad de los Andes, 1976, p. 74.ma constitucional socialista cubano

El nuevo siste-Chalbaud Zerpa, Reinaldo,Cfr.Artículos 130 a 133 de la citada Constitución.


minar de este trabajo.nos, así sea cuando pretendemos tomarla como un punto de partida preli-de esta institución, que a cada momento parece escapársenos de las ma-

15. Estamos conscientes de las dificultades para precisar la naturaleza

ONCEPTOIII. C

28ceto Alcalá-Zamora y Castillo en uno de sus primeros trabajos.denominación ya la había señalado el distinguido procesalista español Ni-

y la conveniencia de estaPúblico, y no los de procurador o de fiscal,

miento, y por eso intencionalmente utilizamos el nombre de Ministeriouna participación destacada, pero también en otras ramas de enjuicia-ración procesal, en primer término en el proceso penal, en el cual tienede la institución, al menos en nuestros países, debe referirse a su configu-

14. Conscientes de lo anterior, estimamos que la orientación esencialla defensa de la legalidad socialista.

nos indica que se pretende destacarProkuraturaen tanto queacción penal,

dica la preferencia por la investigación de los delitos y por el ejercicio de la y que, finalmente, la de Ministerio Público, in-gobierno o a los tribunales,

general traduce una preeminencia de la asesoría jurídica a los órganos del que el nombre de procurador general o abogado23patrimoniales del Estado;

rio histórico, el calificativo de fiscal se deriva de la defensa de los interesesatribuciones conferidas a la institución, y así podemos señalar que, con crite-se ha pretendido acentuar, según se ha dicho, el predominio de algunas de las

13. Podemos observar en el uso de estas denominaciones, que con ellascalía General de la República.

en las que se regula la institución como Fis-socialista aprobada en l976,22

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24 “

”, en

25 . op. 26 “ ”, op. 27

28 “ ”,



namiento procesal, Madrid, Tecnos, t. I, 1969, pp. 485-489., Temas del orde-La organización del Ministerio Fiscal españolFairén Guillén, Víctor,Cfr.

pp. 254 y 255. nota 20,op. cit.,Introducción al estudio procesal comparativoFix-Zamudio, Héctor,Cfr.

nisterio Público goza de las garantías establecidas por las normas sobre el ordenamiento judicial.”la sección 1, que se refiere al ordenamiento jurisdiccional, establece en su último párrafo que el “Mi-

El artículo 107 de la Constitución italiana, situado en el título IV, sobre la magistratura, y ened., Buenos Aires, Ediar, 1957, t. II, pp. 329-356.

, 2a.Tratado teórico-práctico del derecho procesal civil y comercialAlsina, Hugo,Cfr.Argentina,Entre las legislaciones latinoamericanas que han seguido esta tradición podemos mencionar a

nota 24, pp. 25-53.cit.,The Role of the Ministere PublicCappelletti, Mauro,Cfr.


otros afirman que actúa como una verdadera parte, si bien suimparcial,algunos autores estiman que se trata sólo de un sujeto procesal de caráctersobre su situación dentro de la relación jurídico-procesal, pues en tanto

cual existe un verdadero desconcierto en la doctrina y en la jurisprudenciaintervención del Ministerio Público en el proceso penal, no obstante lo

19. De estas facultades, las más estudiadas son las que se refieren a la juiciamiento.intereses jurídicos que requieren de protección especial en otras ramas de en-delitos, el ejercicio de la acción penal y la representación de determinadosmás significativas, y que en esencia se traducen en la investigación de los

de carácter procesal del Ministerio Público, que a nuestro entender son las18. En primer término, es conveniente hacer referencia a las atribuciones

de esa manera puede llegarse a una definición.poder, sino que deben analizarse sus atribuciones esenciales. ya que sólota esa integración del Ministerio Público en un determinado órgano del

17. No constituye, por tanto, un criterio de orientación tomar en cuen-considerado este último como órgano supremo del poder.

sólo depende, como todos los organismos públicos, del cuerpo legislativo, socialista se considera autónoma yProkuraturaen tanto que lade 1948,

nismo judicial, como ocurre en Italia con posterioridad a la Constituciónuna tendencia reciente para colocar al Ministerio Público dentro del orga-

además se observafiscales como auxiliares de los tribunales judiciales;países latinoamericanos han situado a los llamados fiscales o promotorespor el contrario, de acuerdo con la tradición histórica hispánica, variosfluencia francesa y angloamericana, su adscripción al poder ejecutivo,rio Público de diversa manera, pues en tanto que predomina, por la in-

16. En primer término, podemos observar que se encuadra al Ministe-

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29 “ ”, op. 30

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32 “ ”,

33 “ ”



), pero elin dubio pro reo... en caso de duda, el juzgador debe absolver (este autor estima que:, nota 10, p. 309,cit.El antagonismo juzgador-partesAlcalá-Zamora y Castillo, Niceto,

nota 1, pp. 64-67.Curso de derecho procesal penal, op. cit.,García Ramírez, Sergio,Cfr., 3a. ed., París, 1975, pp. 56 y 57. Le droit anglais

10, pp. 307 y 308., notaop. cit.El antagonismo juzgador-partesAlcalá-Zamora y Castillo, Niceto,Cfr.

nota 5, pp. 100-103.cit.,op. , El Ministerio Público en MéxicoCastro, Juventino V. pp. 219 y 220;, nota 1op. cit.Curso de derecho procesal penalGarcía Ramírez, Sergio,Cfr.

pp. 307-309. nota 10,op. cit.,Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto, “El antagonismo juzgador partes”,Cfr.


pueda disponer del contenido del proceso.acusado, pues lo contrario equivale a que el propio Ministerio Públicorresponder sólo al juzgador, la resolución sobre la responsabilidad delresultado del ejercicio de la acción penal, ya que corresponde o debe co-ta formal, y por lo mismo, no debe tener la facultad de decidir sobre elrio Público actúa como una verdadera parte, así sea desde el punto de vis-

22. Consideramos que en un sistema mixto bien orientado, el Ministe-ma propiamente inquisitivo conserva sólo un interés histórico.los cuales se afilia el mexicano; tomando en cuenta, además, que el siste-que es el predominante en los ordenamientos continentales europeos, a

o bien se sigue el régimen mixto,Ministerio Público en sentido estricto;como René David, todavía en la actualidad carece de la institución delmiento inglés, el cual, según lo afirma un comparatista tan eminente

mente acusatorio, cuyo ejemplo extremo lo descubrimos en el ordena-decisión política del legislador, según elija entre el sistema predominante-apoya en principios técnicos, ya que en ocasiones tiene su base en una

21. Sin embargo, no siempre la actuación del Ministerio Público secidir sobre la acusación, como ocurre en otras legislaciones.lógico que pudiese revocarla, ya que el juzgador es el único que debiera de-sea de carácter formal, una vez que hace valer la acción penal, no resulta

pero si se le considera como una verdadera parte, así derecho mexicano;rias, decisiones que resultan vinculantes para el juzgador, como ocurre en elacción penal o bien desistir de la misma o formular conclusiones no acusato-influye decisivamente en la acusación, ya que puede negarse a ejercitar lacarácter de sujeto procesal, pero no el de parte en sentido material, por lo quees decir cuando se le califica depar de distinta manera en el enjuiciamiento penal, ya que en el primer caso,

20. De acuerdo con la tesis adoptada, el Ministerio Público debe partici-parte es únicamente formal o procesal.interés jurídico no es personal sino institucional, y por ello su calidad de

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órgano imparcial, o de buena fe, posee el

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35 , ,

,36 “ ”,

373839 “ ”, op.

“



, nota 10, t. I, pp. 29-60.cit.dios de teoría general e historia del proceso

Estu-Notas relativas al concepto de jurisdicciónpanorámico de Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto,Sobre el debatido concepto de la función jurisdiccional puede consultarse el excelente estudio

pp. 29-60., 2a. ed., México, Porrúa, 1974,Temas de derecho procesalso de casación civil en interés de la ley

El recur-Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1961, t. II, pp. 121 y ss.; Pina, Rafael de,, trad. de Santiago Sentís Melendo, La casación civilCalamandrei, Piero,cfr.lia, España y Francia,

Esta institución subsiste teóricamente, pero sin eficacia práctica en los ordenamientos de Ita-ción o acción accesoria a la segunda.do, Buenos Aires, EJEA, 1959, t. I, pp. 306-309) califica de acción principal a la primera e interven-

, trad. de Santiago Sentís Melen- Instituciones de derecho procesal civilCarnelutti, Francesco (la jurisdicción.

para no obstaculizar el funcionamiento dein dubio pro societate),Ministerio Público deberá acusar (


dicas, y desde este punto de vista, los integrantes de la institución debenpúblico, colabora con el juzgador para la resolución de controversias jurí-ya que en todo caso, el Ministerio Público, en su carácter de organismo

ciales sin que se confundan con la función estrictamente jurisdiccionaltodo lo cual implica que estas atribuciones deben considerarse como judi-diaria o accesoria, o bien como un simple asesor o auxiliar del juzgador,que en otras ramas procesales puede actuar como parte principal, subsi-una parte acusadora, así sea considerada como formal o procesal, en tantoimportante en cuanto a su intervención, se traduce en la configuración deprocesal del Ministerio Público en el enjuiciamiento penal, que es el más

25. De lo brevemente expuesto, podemos concluir que la situación

41interpretación judicial.hubiesen combatido, todo ello con el propósito de lograr la unidad de la

, cuando las partes no lascasación en interés de la leyvés de la llamadaotorga la facultad de impugnar las sentencias de segunda instancia a tra-que debe pronunciar este último, y en algunas legislaciones incluso se lesimple asesor del juzgador, formulando opiniones sobre las resoluciones

, una intervención comointerés socialo deinterés públicocisa noción depenal, se confiere también al Ministerio Público, de acuerdo con la impre-

24. Por otra parte, en las ramas del proceso distintas de la de carácter

40puede efectuarse como parte principal, subsidiaria o accesoria.personas; ya que en tales casos la participación del Ministerio Públicotutela especial, como son los relativos a la familia y al estado civil de lasincapacitados o de otros intereses jurídicos que se consideran dignos de unaso civil, en el cual lo hace generalmente en defensa de los menores, de losMinisterio en otras ramas de enjuiciamiento, particularmente en el proce-

23. Una situación distinta es la que se refiere a la intervención del

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”40

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“

”,

42“ ”,

, op.



, nota 16, pp. 7-14.op. cit. Le Ministère Publicque,, nota 13, pp. 35-41; Goyet, Francis-cit. Le Ministère PublicRassat, Michèle-Laure,Cfr.

, nota 10, pp. 305 y 306.cit.El antagonismo juzgador-partespp. 124-138.

, nota 15,cit. El Ministerio Fiscal en EspañaFernández Martín-Granizo, Mariano,Cfr., julio-septiembre de l963, pp. 755 y ss. Rivista, en la mismadella riforma nel processo penal

Aspetti, Milano, abril-junio de 1963, pp. 398-438; Massa, Carlo,de Diritto e Procedura Penale

Rivista ItalianaProblemi costituzionali del Publico MinisteroSpagna Musso, Enrico,Cfr.


46carácter de funcionarios (administrativos) y de magistrados (judiciales).dad por la doctrina francesa en cuanto atribuye a sus integrantes el doble

29. Esta doble naturaleza del Ministerio Público es descrita con clari-asumir un carácter judicial o administrativo.si se toma en cuenta que la actividad dictaminadora o consultiva puedeconcepto el segundo aspecto puede subsumirse en las categorías restantes, pero en nuestrosempeña funciones de índole orgánica o administrativa,

dad dictaminadora o consultiva, y finalmente, c) como un cuerpo que de-parse en tres sectores: a) como accionante o requiriente; b) como autori-Castillo, las complejas atribuciones del Ministerio Público pueden agru-

28. Para el distinguido procesalista español Niceto Alcalá-Zamora yfuncionarios administrativos.tivo, ya que sus integrantes deben considerarse incluidos en el cuerpo dese justifica la vinculación del Ministerio Público con el organismo ejecu-

en el amplio campo de las actividades administrativas y, en este sentido,riores, de carácter judicial, sino que por el contrario pueden encuadrarserelativos a la tutela de la legalidad, no pueden considerarse como las ante-dico, las de la defensa de los intereses patrimoniales del Estado y aquellos

27. Toda esta categoría de atribuciones, es decir, las de consejero jurí-predominante en los sistemas jurídicos socialistas.tes de la institución en defensa de la legalidad, las que adquieren carácter

te, en este sector también deben comprenderse las facultades de los integran-ción, incluyendo, en algunas legislaciones, los de carácter fiscal y, finalmen-se le encomienda la defensa de los intereses patrimoniales de la administra-

de los ordenamientos angloamericanos, o cuando Attorney Generalcuanto allas autoridades gubernamentales, lo que se advierte con mayor claridad endel Ministerio Público que se refieren a su calidad de consejero jurídico de

26. Pero además de todas las anteriores, existe otro sector de facultadesgano del poder, como ocurre frecuentemente respecto del ejecutivo.como magistrados), todo ello con abstracción de su adscripción a otro ór-estimarse como funcionarios judiciales (o según la terminología francesa,

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43 “ ”,“

”44 , op.

45 “ ”, op. 46 , op.

,



, nota 13, pp. 16-20. Le Ministère Public,op. cit.Rassat, Michèle-Laure,Cfr., nota 24, p. 71.cit.The Role of the Ministere Public

pp. 14 y 15.ibidem,Rassat, Michèle-Laure,Cfr.


pularmente y con la función de sostener la acusación ante los tribunales elegido po- Acusador Públicola ley y la ejecución de los fallos, y por el

como órgano dependiente de la Corona para vigilar la aplicación de ReyComisario dellos sustituyó, en la legislación promulgada en 1790, por el

34. Si bien la Revolución Francesa suprimió a estos funcionarios y

49cesos penales y los abogados en los de carácter civil.inteligencia de que los procuradores actuaban principalmente en los pro-

, que eran los juzgadores, terminología que todavía subsiste; en lasiège

para distinguirse de los magistrados de parquet que tomaron el nombre denales, con las mismas obligaciones de los funcionarios judiciales, por logados del rey, eran los encargados de representar a la corona ante los tribu-

33. Dichos procuradores, a los cuales se unieron posteriormente los abo-

48Prokuraturay de la Attorney Generaldelcitados procuradores deben considerarse también como la fuente comúnafirma certeramente el distinguido jurista italiano Mauro Cappelletti, los

y además, como loautores que remontan su origen a épocas anteriores,dores del rey, como sus representantes ante los tribunales, si bien existenda en 1503, en la que por vez primera se habla claramente de los procura-

de acuerdo con la doctrina, en una ordenanza de Felipe El Hermoso dicta-32. A) El Ministerio Público francés. Esta institución tiene su origen,

el apartado anterior.nas de las dos categorías de atribuciones esenciales que mencionamos ennamientos contemporáneos, y en ellas se advierte el predominio de algu-tenido influencia en la configuración del Ministerio Público en los orde-

31. Ya habíamos mencionado que existen tres instituciones que han

OS GRANDES MODELOSIV. L

tiene encomendada la tutela de la legalidad.mentales, realiza la defensa de los intereses patrimoniales del Estado odes administrativas como consejero jurídico de las autoridades guberna-especialmente, en la penal, y que contemporáneamente efectúa activida-sea como parte o como sujeto auxiliar en las diversas ramas procesales,Público como el organismo del Estado que realiza funciones judiciales ya

30. En tal virtud, es posible describir, ya que no definir al Ministerio

47

.

4748 “ ”, op. 49



p. 107. Ibidem,


mente del gobierno como miembro del gabinete, de manera que sigue la que auxilia en sus funciones al primero, pero que depende directa-neral

Solicitor Ge-, existe en Inglaterra el Attorney General42. Además delto de ciertos delitos tributarios y los que afectan la seguridad del Estado.forma menos importante, se le confiere el ejercicio de la acción penal respec-

real y es el consultor legal para las cuestiones jurídicas del gobierno. Enno, y desde entonces conoce de los negocios relativos a la prerrogativafuncionario nombrado por el rey entre los juristas más destacados del rei-consejero del gobierno. Surge en Inglaterra a partir de 1277, como undomina un carácter de representante de los intereses de la Corona y de

angloamericano. En este funcionario pre- Attorney General41. B) Elalegatos orales no están vinculados a las instrucciones jerárquicas.

intervienen como parte principal o accesoría en los procesos judiciales, susMinistro de Justicia, “en la audiencia la palabra es libre”, o sea que cuandosujetos a la dirección y control de los jefes jerárquicos encabezados por elbre forense, dispone que si bien los integrantes del Ministerio Público están5o. de la Ordenanza del 23 de diciembre de 1958, al incorporar una costum-como funcionarios judiciales, es decir, como magistrados; pero el artículode lo contrario se exponen a sanciones disciplinarias incluso cuando actúan

rio de Justicia a través del procurador general ante la Corte de Casación, puescer en todos sus aspectos las instrucciones que por escrito reciben del Ministe-forman parte de un organismo unitario e indivisible), están obligados a obede-opuestas; por una parte los integrantes del Ministerio Público (que en teoría

40. Se ha pretendido conciliar estas dos atribuciones y situacionesquicamente de la administración.como ocurre respecto del juzgador, en el segundo supuesto depende jerár-

Así mientras en el primer supuesto se le considera vinculado sólo a la ley,propio organismo tiene la representación del gobierno ante los tribunales.

, y en segundo lugar, es autoridad administrativa cuando elterés de la leyrecurso de casación en in-sal, que incluso lo autoriza para interponer el

una parte es un órgano protector de la ley, a través de su actividad proce-Francia dos funciones esenciales, que en el fondo son contradictorias: por

39. De lo anterior se desprende que el Ministerio Público efectúa enproporciona asesoría cuando se considera que existe interés público.Público representa los intereses del gobierno ante los tribunales y también

38. En su actividad como funcionario administrativo, el Ministerio

“

”

53

53



7, pp. 825-846. notacit.,op.The Opinion Function of the Federal Attorney GeneralNelson, Rita W.,Cfr.

nota 37, pp. 52-56.cit., Le droit anglaisDavid, René,Cfr., nota 24, pp. 68-73.cit.The Role of the Ministere PublicCappelletti, Mauro,Cfr.


esencial de sus funciones todavía es el relativo al asesoramiento jurídico yvidades de carácter jurídico; pero se advierte con claridad que el aspectolos Estados Unidos, aun si se toman en cuenta en forma estricta sus acti-

mada, de la compleja integración actual del Departamento de Justicia de46. Sería difícil proporcionar una idea de conjunto, así fuera aproxi-

Unidos.de los asuntos jurídicos de mayor importancia del gobierno de los Estadosoficina jurídica de grandes dimensiones, pues tiene a su cargo la dirección

45. Actualmente se considera al Departamento de Justicia como unaSolicitor General

), así como un procurador judicial Attorney General Assistantsauxiliares (, a quien se le proporcionaron dos Attorney Generalbezado por el citado

ley del Congreso federal, se estableció el Departamento de Justicia, enca-no creció de manera paulatina, de manera que en 1870, a través de unano obstante lo cual, su intervención en los problemas jurídicos del gobier-de escasa importancia política que inclusive carecía de personal auxiliar,si bien en 1792 se le integró al gabinete, en sus comienzos fue un cargo

bierno federal, de acuerdo con la Ley de Organización Judicial de 1789; yacuerdo con la tradición inglesa, es decir, como el consejero legal del go-

de Attorney General44. En los Estados Unidos se acogió la figura del

55dimensión de parte genérica acusadora en el proceso penal.afirma que en el sistema jurídico inglés no existe Ministerio Público, en suprocuradores privados; por ello es que, como anotamos anteriormente, secio de la acción popular, estos últimos representados por abogados y

bién puede ejercitar la acción penal el ofendido o cualquier particular en ejerci-cía, auxiliados por abogados privados pagados con fondos públicos; y tam-la mayoría de los casos es llevada a los tribunales por los agentes de la poli-

43. Sin embargo, con excepción de la persecución de los citados delitos,muerte, y en aquellos otros en que existe interés público.trata de delitos graves, como aquellos que pueden implicar la pena de

, cuando se Attorney Generalacción penal bajo el control y dirección de(ministro de justicia), ejercita la Lord Chancellor gados nombrados por el

quien, con el auxilio de varios abo- Director of Public Prosecutionsnadosuerte de éste. Finalmente en 1879 se estableció otro funcionario denomi-

54

( ).56

54 “ ”, op.55 , op. 56 “ ”,



U.S. Paroleson las siguientes: Attorney GeneralLas oficinas que dependen directamente delCommunity Relation Service. Natural Resourses Division; Inmigration and Naturalization Service,

gration Appeals; Antitrust Division; Civil Division; Civil Rights Division; Tax Division; Land and

Board of Inmi-tiene a su cargo las siguientes dependencias: Associate Attorney GeneralElministration.

Prisions; Federal Prisions Industries, Inc; U.S. Marshalls Service; Law Enforcement Assistance Ad-

U.S. Attorneys; Bureau of y las distintas oficinas de lossion; Executive Office for U.S. Attorneys;

torney; Federal Bureau of Investigation (FBI); Drug Enforcement Administration; Criminal Divi-

Pardon At-, las siguientes oficinas: Deputy Attorney GeneralDependen en forma directa delD.C, pp. 1-24.

, Washington, Legal Activitiesel folleto editado por United Sates Department of Justice,Cfr.


60ción de justicia y otros similares.las que se refieren a asuntos legislativos, mejoramiento de la administra-de asesoramiento jurídico más importantes, como la del consejero legal yno federal ante la Suprema Corte federal; y también coordina las oficinas

(procurador judicial), quien representa al gobier-Solicitor Generalbor de

dirige en forma inmediata la la- Attorney General49. Finalmente, el

59nos, los problemas impositivos, etcétera.antimonopolios, los asuntos civiles, la protección de los derechos huma-bierno federal en una variedad de materias, como las relativas a las leyes

, y coordina varios departamentos que prestan asesoría al go-ney General

Associate Attor-48. El segundo abogado auxiliar lleva el nombre de). Bureau of Prisionsademás la Oficina de Prisiones Federales (

), y Executive Office for United States Attorneyslos Abogados Federales (vestigaciones (FBI), como la División Criminal y la Oficina Ejecutiva decución de los delitos, pues de él dependen tanto la Oficina Federal de In-departamentos que se ocupan esencialmente de la investigación y perse-

, que tiene a su cargo las oficinas y Deputy Attorney Generaldenominado, como su titular, está asistido por dos auxiliares, el primeroney General

Attor-por lo que en forma breve podemos señalar que en la actualidad el47. La organización del Departamento de Justicia es muy compleja,

57tervienen en algunos asuntos civiles de interés nacional.) que también in-Criminal Divisioncoordinadas por la División Criminal (

United States Attorneysconducto de las 94 oficinas jurídicas federales (protección de la propiedad federal, al crimen organizado, etcétera, porcia se refieren a la seguridad del Estado, al tráfico de estupefacientes, a larespecto de los delitos que se estiman de carácter federal, y que en esen-nales, ya que un sector de sus integrantes puede actuar como acusadordiciales, si bien ha aumentado su intervención procesal en los asuntos pe-a la representación del gobierno de Estados Unidos ante los tribunales ju-

),

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58

59

y60



nota anterior, pp. 431-446.Este ordenamiento fue publicado en castellano como un apéndice del libro mencionado en la

pp. 302-308Moscú, Editorial Progreso, 1959, Derecho constitucional soviético,Denisov, A. y Kirinchenko, M. de,

Para la regulación de la institución en la Constitución federal de 1936, consúltese la obra de, pp. 44-75. Ibidem

, nota 8, pp. 9-21.op. cit.Soviet Administrative LegalityMorgan, Glenn G.,Cfr.


58. Según el artículo 164 de la referida Constitución federal de 1977:

68la Unión de Republicas Socialistas Soviéticas, del 24 de mayo de 1955.el llamado Reglamento (en realidad, Ley Orgánica) del Control Fiscal de

así como por lo establecido enlos artículos 113 a 117 de la carta de 1936,bre de 1977, y que corresponden sustancialmente, con algunas variantes, ablecido por los artículos 163 a 168 de la Constitución federal del 7 de octu-cionamiento de este organismo público soviético, de acuerdo con lo esta-57. Trataremos de describir de manera sucinta la estructura y el fun-

66torias en el proceso penal.también ciertos elementos de esta última, por medio de funciones acusa-terísticas anteriores a la citada reforma de 1864, pero se agregaronción de los grandes códigos, es decir, se le atribuyeron varias de las carac-ciada el año anterior con la nueva política económica (NPE) y la expedi-con el propósito de vigilar el cumplimiento de la legalidad socialista ini-del 16 de junio de 1922, con una nueva orientación, pero esencialmente

según decretoProkuraturalas de origen zarista, restableciéndose como56. La institución se suprimió con la revolución de 1917, como todas

65la acusación en materia penal.cia de la legalidad, se acentúa el papel del procurador y sus agentes sobreterio Público francés, pues sin suprimir totalmente la función de vigilan-

55. En la reforma judicial de 1864 se advierte la influencia del Minis-pables de acciones ilegales y de inobservancia de leyes.

actos indebidos de los funcionarios, por lo que aquél podía acusar a los cul-órgano de vigilancia de la legalidad, para proteger a la población contra los1722 se estableció el cargo de procurador general ante el Senado, comoprocesamiento de las personas culpables. Por otra parte, el 12 de enero deestaba facultado para promover ante el Senado (órgano judicial superior) elgales en que ésta estuviere interesada y de suprimir las injusticias, ya queencabezados por un fiscal superior que debía vigilar todos los asuntos le-cieron funcionarios encargados de defender el patrimonio de la Corona,monta a un decreto del Zar, del 5 de marzo de 1711, en el cual se estable-

soviética, su origen se re-Prokuratura54. Por lo que se refiere a la

67

65 ,6667

.

68



nota 20,cit.,Introducción al estudio procesal comparativoFix-Zamudio, Héctor,Cfr.incumbe al Fiscal de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticaspor los funcionarios públicos y por los ciudadanos de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas,plimiento exacto de las leyes por todos los ministerios y las instituciones que les están subordinadas,

El control supremo del cum-El artículo 113 de la Constitución de 1936 disponía al respecto:


un año de práctica en las actividades de las procuradurías.nocimientos jurídicos, y los segundos deben tener, además, cuando menostécnico formado por consejeros, asesores y auxiliares, todos ellos con co-Tanto las oficinas centrales como las locales poseen numeroso personalactividad de procuradores militares y de transportes de carácter local.llamadas procuradurías militar y del transporte, que a su vez dirigen lavarias secciones y departamentos, en los cuales se integran también lasviéticas es un órgano complejo que reside en Moscú, y está integrado por

general de la Unión de Republicas Socialistas So-Prokuratura61. Lafunciones, ya que están subordinados únicamente al procurador general.cargo y son independientes de los órganos locales en el ejercicio de suscas Socialistas Soviéticas; todos los cuales permanecen cinco años en sules, pero confirmados por el procurador general de la Unión de Republi-distritales y urbanos, designados por los fiscales de las repúblicas federa-está integrado por los fiscales de las comarcas autónomas y los fiscalesnomas y son designados por el propio fiscal general; el segundo nivelrales, las repúblicas autónomas, los territorios, regiones y regiones autó-

procurador general, el primero corresponde a los de las repúblicas fede-1977, existen dos escalones de procuradores o fiscales subordinados al

60. Según los artículos 166, 167 y 168 de la misma carta federal dedo soviet (artículo 165 constitucional).directamente ante el soviet y, en sus recesos, ante el presidium del referi-ción de 1936, la duración del cargo era de siete años), y respondenado por el soviet supremo, por un plazo de cinco años (en la Constitu-

curador general de la Unión de Republicas Socialistas Soviéticas, desig-, encabezado por el pro-estrictamente jerarquizado59. Es un órgano

bordinados a él.Fiscal de la Unión de Republicas Socialistas Soviéticas y a los fiscales su-así como por los funcionarios públicos y por los ciudadanos, incumbe alputados populares, koljoses, cooperativas y otras organizaciones sociales,

zaciones, órganos ejecutivos y administrativos de los Soviets locales de di-todos los ministerios, comités, departamentos estatales, empresas, organi-El control supremo del cumplimiento exacto y uniforme de las leyes por

69

70

69 “

”.70 “ ”, op.



nota 8, pp. 142-152.cit.,Soviet Administrative LegalityMorgan, Glenn G.,Cfr.pp. 255 y 256. Ibidem,

pp. 254 y 255.


nos de los tribunales superiores, las cortes supremas de las repúblicas fe-por los procuradores de los diversos niveles ante los presidium o los ple-necesario para unificar la jurisprudencia; recurso que puede interponerse

con autoridad de cosa juzgada cuando se estimen ilegales o se considere y que consiste en la impugnación de sentenciasinspeccióndo como

66. En materia judicial existe una protesta especial que se ha califica-de Republicas Socialistas Soviéticas.de mayor jerarquía y puede llegar hasta el procurador general de la Uniónpectiva, la cual, si es negativa, puede ser comunicada ante el procuradormismas se suspenden en su aplicación hasta que se dicte la resolución res-

les se interpone implican la imposición de sanciones administrativas, lasun plazo de diez días, en la inteligencia de que si los actos contra los cua-

65. La protesta debe ser atendida por las autoridades respectivas enciones judiciales, cuando las mismas se estimen ilegales.la legalidad socialista, y este instrumento se extiende también a las resolu-rrijan las violaciones o enmienden los errores que afecten la vigencia depectivo, a fin de que una autoridad o su inmediato superior jerárquico co-

es la reclamación que presenta el procurador res- protesta64. a) Larecomendacióno proposición

y la protestalegalidad socialista son de dos clases, calificados como lacuales se ejerce esta función esencial de fiscalización y vigilancia de la

Los procedimientos mediante losministros, y el Partido Comunista.blicas federales o autónomas, los presidium respectivos, los consejos de

) el soviet supremo y los soviets de las repú-Prokuraturaintegrantes de la

ra de este control (ya que ocupan una posición de supremacía sobre lossociales y económicas, y en relación con los ciudadanos, pero quedan fue-respecto de las actividades de toda clase de funcionarios, organizacionesta que son las predominantes en esta institución socialista, y se extiendeny vigilancia de la legalidad socialista son muy amplias si se toma en cuen-

en cuanto a la fiscalizaciónProkuratuta63. A) Las atribuciones de lamino, la investigación y la acusación en los procesos penales.la legalidad socialista ante cualquier tipo de autoridad, y en segundo tér-viética son de dos clases: en primer lugar la fiscalización y vigilancia de

62. Las funciones esenciales de los integrantes de la procuraduría so-

71

72

.

alta

7172 , op.



El siste-, nota 74, pp. 86-88; Terebilov, V.,cit.La ProkuraturaLoeber, Dietrich A,Cfr.los jueces.

pueden dictar órdenes de aprehensión al mismo nivel deProkuraturarior de l936, los miembros de laDe acuerdo con el artículo 54 de la Constitución Federal de 1977, que en esto sigue a al ante-

La Haya, otoño de 1957, pp. 85 y 86. Revista de la Comisión Internacional de Juristas,

La Procuratura soviética y los derechos del individuo hacia el Estado207; Loeber, Dietrich A.,abril de 1960, pp. 191-The International and Comparative Law Quaterly,ministratrive Illegalities

Proposal’ of the Soviet Procurator. A Mean for Rectifying Ad-TheMorgan, Glenn G.,Cfr.

Moscú, Editorial Progreso, 1977, pp. 150-157.cas,

El sistema judicial en la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéti-1962, pp. 726-729; Terebilov, V.,París, octubre-diciembre de Revue internationale de droit comparé,zation juduciale soviétique”,

Fridieff, Michel, “La organi-Cfr.Soviéticas y por las Cortes Supremas de las Repúblicas Federadas.sidentes en contra de los fallos dictados por la Corte Suprema de la Unión de Repúblicas Socialistas

también puede ser interpuesto por los respectivos pre-alta inspecciónEste recurso llamado de


habeas corpusmento similar aldor no atiende su petición de libertad, lo que se considera como un instru-el cual el afectado puede acudir a las autoridades judiciales, si el procura-

debidamente, en la inteligencia, de que este último es el único supuesto enlugares de reclusión y ordenar la libertad de los ciudadanos detenidos in-

tienen la atribución de vigilar losforma paralela a los tribunales penales,mientos occidentales, ya que pueden expedir órdenes de aprehensión enden las otorgadas a los integrantes del Ministerio Público en los ordena-

69. Las facultades de los procuradores son bastante extensas y exce-ciudadanos.

aplicación de sanciones disciplinarias o administrativas a funcionarios ynales y en el ejercicio de la acción penal, incluyendo la iniciativa para latas, se refiere a su intervención en la investigación de las infracciones pe-viéticos, y en general, de los procuradores de los ordenamientos socialis-

68. B) El segundo gran sector de atribuciones de los procuradores so-derecho subjetivo de reclamación.rídica para que los procuradores las tramiten, es decir, no se configura un

zaciones que afectan sus derechos, pero sin que exista una obligación ju-hacen los ciudadanos sobre los actos de autoridad o de las citadas organi-tivos de las mismas. En este sector tienen importancia las denuncias quepertinentes para que cesen las propias infracciones y se supriman los mo-causas que las hubiesen originado, y se adopten, en su caso, las medidasde que en el plazo de un mes pongan fin a las infracciones de la ley y lasdel Estado, funcionarios y las organizaciones sociales o económicas, a fin

se ejercita ante los órganosrecomendación proposición67. b) La

73Republicas Socialistas Soviéticas.deradas o autónomas e inclusive ante la Corte Suprema de la Unión de

o

74

75

.76

73

74 “ ‘

”,“ ”,

75

76 “ ”, op.



blea Nacional del Poder Popular por lo menos una vez al año.fija el término de la elección. El Fiscal General de la República rinde cuenta de su gestión a la Asam-generales son elegidos y pueden ser revocados por la Asamblea Nacional del Poder Popular. La ley

El Fiscal General de la República y los vicefiscalesdos sólo a la Fiscalía General de la República.en toda la nación. Son independientes de las Asambleas locales del Poder Popular y están subordina-Gobierno del Tribunal Supremo Popular. Los órganos de la Fiscalía están organizados verticalmentevidad en todo el territorio nacional. El Fiscal General de la República es miembro del Consejo dede Estado. Al Fiscal General de la República corresponde la dirección y la reglamentación de la acti-la del Consejo de Estado. El Fiscal General de la República recibe instrucciones directas del Consejoconstituye una unidad orgánica subordinada únicamente a la Asamblea Nacional del Poder Popular y

La Fiscalía General de la RepúblicaSegún los artículos 131 a 133 de dicha Constitución:1973: Reglamento de la Fiscalía General de la República del 25 de septiembre del mismo año.

los artículos 129-166 de la Ley de Organización del Sistema Judicial de 23 de junio deCfr.

nota 64.supra,Vernota 73, pp. 159-161.cit.,ma judicial de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas,


niveles: Fiscalía del Tribunal Supremo Popular; fiscalías provinciales y fis-vo antes mencionados, la Fiscalía General de la República comprende tres

de la Ley de Organización del Sistema Judicial y del reglamento respecti-73. De acuerdo con dichos preceptos constitucionales y los relativos

dades económicas y sociales y por los ciudadanosla ley y demás disposiciones legales, por los organismos del Estado, enti-

sobre la base de la vigilancia del estricto cumplimiento delidad socialista

el control de la lega-General de la República, como objetivo primordial“Corresponde a la Fiscalíadichos preceptos establece en lo conducente:

los 130 a 133 de la Constitución del 24 de febrero de 1976. El primero dede que las bases generales de la institución fueron acogidas por los artícu-organismo judicial con fecha 25 de septiembre de 1973, en la inteligenciadel 23 de junio de 1973, y por el reglamento expedido por el titular delcuarto, artículos 129-168, de la Ley de Organización del Sistema Judicial

72. La Fiscalía General de la República está regulada por el título 78en cuanto a su estructura y funcionamiento.

soviética, pues se le otorgaron lineamientos muy similares a esta últimaProkuraturaFiscalía General de la República. que no es otra cosa que la

ción judicial, y al lado de los llamados tribunales populares, se creó lacarta fundamental de 1959, se introdujo el sistema socialista de organiza-

71. Con motivo de las reformas constitucionales de 23 de junio a lalatinoamericano que adoptó ese sistema.institución en el ordenamiento socialista cubano, por ser el primer paíslo habíamos expresado anteriormente, sólo haremos breve referencia a la

por lo que, comotantes países socialistas es muy similar a la soviética, en los res-Prokuratura70. La organización y funcionamiento de la

77

,

” .79

op. 7778

79 “

”



, nota 1, pp. 199-203.cit.Curso de derecho procesal penalGarcía Ramírez, Sergio,Cfr.3, incisos a) d) y e) del Reglamento de la Fiscalía General de la República.

artículo 129, incisos a), d) y e), dela Ley de Organización del Sistema Judicial, y artículoCfr.nota 22, p. 74.

cit., El nuevo sistema constitucional socialista cubanoChalbaud Zerpa, Reinaldo,Cfr.


atender a los intereses nacionales en los negocios contenciosos que versa-diente del Ejecutivo, que recibía instrucciones de los ministerios parala sección 1a., se estableció un procurador general de la Nación depen-dictatorial de Antonio López de Santa Anna, ya que en el artículo 9o. de1853, las que, como es sabido, sirvieron de apoyo para el último régimenRepública hasta la promulgación de la Constitución del 22 de abril dedico francés, se efectuó en las llamadas bases para la administración de la

76. El único intento para incorporar algunos elementos del sistema jurí-

82ganismo unitario y jerárquico.de la acusación en el proceso penal, pero sin establecer un verdadero or-

motores fiscales como defensores de la hacienda pública y como órganosde los organismos judiciales, con algunos intentos de crear fiscales o pro-yectos de 1842, se sigue la tradición española de integrar a los fiscales dentrotitucionales de 1836 y las bases orgánicas de 1843, así como en los pro-los Estados Unidos Mexicanos de 1824, pasando por las siete leyes cons-Mexicana (expedido en Apatzingán en 1814) y la Constitución federal deles, tales como el Decreto Constitucional para la Libertad de la América

país, pues basta señalar que desde los primeros documentos fundamenta-del Ministerio Público en los ordenamientos constitucionales de nuestro

75. No intentaremos realizar un bosquejo histórico de la evolución

1857ONSTITUCIÓN DEÚBLICO EN LAINISTERIOV. E

81ción penal, es decir, como Ministerio Público en estricto sentido.

no, su intervención en la investigación de los delitos y el ejercicio de la ac-te, la vigilancia y fiscalización de la legalidad socialista y, en segundo térmi-

soviética, ya que comprenden, en primer lugar y principalmen-74. Las atribuciones de la fiscalía cubana son muy similares a las de la

80te al presidium del soviet supremo soviético).Asamblea General del Poder Popular y del Consejo de Estado (equivalen-dos al Fiscal General, pero todos ellos dependen sólo de la citadablea Nacional del Poder Popular por un plazo de siete años y subordina-pública asistido por dos vicefiscales generales, designados por la Asam-calías regionales, todos ellos encabezados por un fiscal general de la Re-

Prokuratura

L M P C

80 , op.

81

82 , op.



México, 1896, pp. 165-167.reformas, leyes orgánicas anotadas, concordadas y explicadas,

La Constitución federal de 1857. Sus adiciones,to y promotores fiscales, en la obra de Torre, Juan de la,Ley de primero de junio de 1878, sobre el nombramiento de los magistrados de circuito, jueces de distri-

México, 1874, pp. 703 y 704. Se puede consultar la El Poder Judicial,Pallares, Eduardo,Cfr.

, 3a. ed., México, 1883, pp. 195-198.nal mexicano

Apuntamientos para el estudio del derecho constitucio-Castillo Velasco, José María del,Cfr.

tivos ministeriosno. Será amovible a voluntad de éste, y recibirá instrucciones para sus procedimientos por los respec-pectivo ministerio y además despachará todos los informes en derecho que se le pidan por el gobier-superiores será recibido como parte por la nación, y en los inferiores cuando lo disponga así el res-y condecoración de ministro de la Corte Suprema de Justicia, en la cual y en todos los tribunales

con sueldo de cuatro mil pesos, honoresProcurador General de la Nación,derecho, se nombrará unhacienda pública y que se proceda en todos los ramos con los conocimientos necesarios en puntos deversen sobre ellos, ya estén pendientes o se susciten en adelante, promover cuanto convenga a laque los intereses nacionales sean convenientemente atendidos en los negocios contenciosos que se

La base 9 de la Sección Primera, relativa al Gobierno Supremo, estableció lo siguiente: “Para


por un periodo de cuatro años.

promotores fiscales eran designados libremente por el Ejecutivo federalcierto modo al procurador y al fiscal de la Suprema Corte; pero dichoslos citados tribunales de circuito y juzgados de distrito, subordinados en

adscritos a promotores fiscalesdel 11 de octubre de 1861, que establecióinferiores del Ministerio Público, los que fueron determinados por la leyferida Ley fundamental; de manera que nada se dijo de los funcionarioscircuito, los juzgados de distrito en los términos del artículo 96 de la re-

otra parte se dejó a la ley secundaria la organización de los tribunales deprecisa, y sin establecer tampoco un organismo unitario y jerárquico. Porrador general francés ante la Corte de Casación, pero sin una orientación

y del procu- Attorney Generalelementos del sistema norteamericano delto, al parecer se pretendía combinar la tradición española con algunos

78. Aun cuando en la exposición de motivos nada se dice al respec- 84carta federal).

ciencia del derecho, a juicio de los electores” (artículo 93 de la mismarequerirían título profesional, sino exclusivamente “estar instruidos en laprimer grado por un periodo de seis años (artículo 92 constitucional), y nofiscal y un procurador general; todos serían electos en forma indirecta enría integrada por once ministros propietarios, cuatro supernumerarios, untes en el Constituyente, se dispuso que la Suprema Corte de Justicia esta-del 5 de febrero de 1857, en cuyo artículo 91, que no fue objeto de deba-

77. En realidad, la institución empieza a perfilarse en la carta federal

83ca, así como prestar asesoría jurídica.ran sobre ellos, y debía promover todo lo conveniente a la hacienda públi-

85

83

”.84

85



relativas crearon los promotores de los tribunales de circuito y juzgados de distritoMéxico, la Constitución de 1857 estableció los cargos de Procurador General de la Nación y las leyes

que desempeña los oficios de Procurador de los Estados Unidos en su demarcación judicial. Enney),

District Attor-de algún modo interesen a la Federación. Y hay además en cada distrito un magistrado (1789 (sección 3a.), que tiene el deber de promover y dirigir ante la Suprema Corte todos los litigios queEstados Unidos de Norteamérica hay un Procurador General creado por la ley de 24 de septiembre de

, dando a ese grupo de funcionarios el nombre técnico que los corresponde. En loscircuito y de distrito

Procurador General de la Nación, al Fiscal de la Suprema Corte de Justicia y a los promotores delas atribuciones de esa magistratura especial a quienes únicamente podían y debían desempeñarlas, altes del Poder Judicial formado por la Constitución, sino que siguiendo la letra y el espíritu de ésta, confiótulo quinto del Código de Procedimientos, no creó, pues, un Ministerio Público extraño a los componen-deslindan la competencia de los tribunales. Partiendo de estos principios, la Comisión al redactar el capí-la represión de los delitos, de defender los intereses del Estado y de cuidar la observancia de las leyes queMinisterio Público es una magistratura especial encargada de velar por los intereses sociales, de procurarclásica como en la moderna, y según la opinión de los jurisconsultos de las naciones más ilustradas, elvoy a exponer (Luis G. Labastida, Secretario de Justicia e Instrucción Pública): tanto en la jurisprudencia

ndo a algunos de sus funcionarios su verdadero carácter en los términos quefederales, sino atribuyePúblico, caracterizado en sus funciones propias, no modificando la organización de los tribunales

La Comisión estimó la conveniencia de instituir un Ministeriopreliminar, se expresó lo siguiente:

En la parte relativa de la exposición de motivos de la comisión redactora del citado título4, p. 39.

nota Dignidad y funciones del Ministerio Público federal, op. cit.,Aguilar y Maya, José,Cfr.


portante, debe destacarse lo dispuesto por la Ley de Jurados para el Dis-por lo que respecta al proceso penal, que es sin duda el aspecto más im-vas, la organización del Ministerio Público era sumamente imprecisa; yfederales, que es el modelo que siguieron las restantes entidades federati-

81. Por lo que se refiere a su regulación en el Distrito y territoriosfiscales adscritos a los tribunales de circuito y juzgados de distrito.bución de funciones del procurador general, del fiscal y de los promotores14 de noviembre de 1895, en los que se precisó con mayor detalle la distri-título preliminar del Código de Procedimientos Civiles federal expedido el

80. Esta misma distribución se acogió en los artículos 64 y siguientes delmanera que se afectaran los fondos de los establecimientos públicos.

de fraudes contra ella, o de responsabilidad de sus empleados o agentes, decienda pública, sea porque se discutieran sus derechos o se tratara del castigointervenir ante la Corte en todos los negocios en que estaba interesada la ha-estimara oportuno; y por lo que respecta al procurador general, éste debíay en las consultas sobre dudas de ley, siempre que él lo pidiera y la Corte lodad, en los negocios relativos a jurisdicción y competencia de los tribunalesque el Fiscal debía ser oído en todas las causas criminales o de responsabili-pedido por el presidente Juárez el 29 de julio de 1862, en el cual se dispusoprema Corte, fueron precisadas en el reglamento del citado alto tribunal, ex-

79. Las funciones del procurador general y del fiscal, adscritos a la Su-

86

87

86

87

“

”.



libertad al inculpado.proceso al juez para que continúe el procedimiento, en el segundo, para que lo archive y ponga enno de quince días, si se debe o no someter a juicio al inculpado. En el primer caso devolverá elceso al Tribunal Superior, el que, con la sola audiencia del Ministerio Público, decidirá en el térmi-el Ministerio Público concluyere manifestando que no ha lugar a la acusación, se remitirá el pro-

Es importante transcribir el artículo 276 del Código de Procedimientos Penales de 1880:, nota 85, p. 74.cit. El Poder JudicialPallares, Eduardo,Cfr.


modificaron los artículos 91 y 96 de la carta fundamental, suprimiendo de

85. En efecto, por reforma constitucional del 22 de mayo de 1900 seprocurador general de la república.zó al crearse un organismo jerárquico y unitario bajo la dependencia dellos tribunales, incorporándolo al Ejecutivo y, además, se le institucionali-especial en materia federal, ya que se le sustrajo de su adscripción anteción sustancial en la estructura y funciones del Ministerio Público, endico a partir de la segunda mitad del siglo XIX, determinó una modifica-

samente en nuestro país en varios aspectos de nuestro ordenamiento jurí- 84. La influencia de la legislación francesa, que se dejó sentir vigoro-

1900A REFORMA DEVI. L

te civil.intervenían también el ofendido y sus causahabientes, estimados como par-

frutar el monopolio del ejercicio de la acción penal, ya que en el procesocio propiamente dicho, asume el carácter de parte acusadora, pero sin dis-cuanto actúa como un simple auxiliar del juez de instrucción y, en el jui-proceso penal asume una situación similar a la institución francesa, endel 15 de septiembre de 1894, que lo sustituyó, el Ministerio Público en el

83. Tanto en el código anteriormente mencionado como en el distritalésta en los casos y por los medios que señalan las leyes

nombre de la sociedad y para defender ante los tribunales los intereses dera instituida para pedir y auxiliar la pronta administración de justicia ende Ministerio Público, definido por el artículo 28 como: “Una magistratu-bla de promotores fiscales sino que ya se utiliza la denominación francesaterritorio de la Baja California del 15 de septiembre de 1880 ya no se ha-

82. En el Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal yverdad en los procesos penales.parte acusadora y promover todo lo conducente a la averiguación de larías fiscales para los juzgados de lo criminal, que debían constituirse entrito y territorios del 15 de junio de 1869, la que estableció tres promoto-

88

”.

89

88 , op. 89 “Si

”



nisterio Público, prescindiendo del concepto que la ha reputado siempre como auxiliar de la adminis-los principales objetos de esta ley es definir el carácter especial que compete a la institución del Mi-

De acuerdo con la parte relativa de la exposición de motivos de este ordenamiento:


Tepic, con residencia allí mismo (artículo 5o.).de Baja California, con residencia en La Paz, y un tercero en el territorio deQuintana Roo; un segundo procurador para los partidos del centro y del surtenía competencia en el partido norte de Baja California y en el territorio de

cia como jefes del Ministerio Público: uno en el Distrito Federal que tambiénno de manera unitaria, pues se establecieron varios procuradores de justi-Público en forma jerárquica, dependiente del Ejecutivo de la Unión, peroseptiembre de 1903, que por vez primera institucionalizó el Ministerionica del Ministerio Público en el Distrito y Territorios Federales del 12 de

91. En realidad, esta ley federal tiene su antecedente en la Ley Orgá-

de los que establecen y rigen el poder encargado de administrar justicia.y rigen el Ministerio Público deben ser distintos, formar un conjunto separado,confundirse ni reglamentarse por la misma ley, y los preceptos que establecen

. No puedenta el derecho de petición en nombre de la sociedad y del Estado

el Ministerio Público es un litigante que ejerci-aplican juzgando, en tanto queque son los órganos de la ley, no hacen el derecho, sino que lo declaran, locontenciones que surgen entre los miembros de la colectividad, y los jueces,ejerce una función coactiva de administrar y aplicar las leyes para terminar las

uno lo que es suyo y de definir el derecho, es bien distinta. El Poder Judicial, cuya misión de administrar justicia, de dar a cadaseparada de los tribunales

existencia propia, independiente y enteramentela necesidad de que tenga una, de donde emanaramaje del Poder Ejecutivo ante el Poder Judicialcomo un

El Ministerio Público es considerado, dentro de la sana doctrina científica,

cional de 1900:

1908, ya que explica con toda claridad el espíritu de la reforma constitu-de motivos de la referida Ley Orgánica del Ministerio Público federal de

90. Resulta conveniente transcribir la parte relativa de la exposiciónde la Secretaría de Justicia.Público, dependían inmediata y directamente del Ejecutivo, por conductorador general de la República, así como los funcionarios del Ministerioel artículo 5o. de la citada ley orgánica, en cuanto estableció que el procu-

89. La influencia francesa se advierte todavía con mayor claridad enterna del procurador.cutivo, y los agentes nombrados también por el último, a propuesta en

92

92 “Uno de



nota 97.infra,

Ver al respecto la intervención de José Natividad Macías en las discusiones del Constituyente, y no un auxiliar, en el sentido legal de la palabrauna parteguiente,

. Es, por consi-acción públicaquebranto. El medio que ejercita por razón de su oficio consiste en lapara reclamar el cumplimiento de la ley y el restablecimiento del orden social, cuando ha sufrido

tración de justicia. El Ministerio Público es el representante de la sociedad ante los tribunales,


sustancial que se pretendía introducir en la nueva Constitución:

ción de motivos, ya que de la misma se desprende con claridad la reforma96. Consideramos útil transcribir la parte relativa a la citada exposi-

mente examinados por los constituyentes.del citado proyecto de Constitución, los que también fueron cuidadosa-so penal fue objeto de amplios comentarios en la exposición de motivoste, tomando en cuenta que la situación del Ministerio Público en el proce-95. Fue el primer aspecto el que motivó los debates del Constituyen-

93 jurídica del Ejecutivo federal. de los Estados Unidos, o sea la relativa a la asesoría Attorney General

de la federación, se añadió una nueva facultad, inspirada en la figura delnisterio Público federal y representante en juicio de los intereses del gobiernole habían conferido a partir de la Ley Orgánica de 1908 como jefe del Mi-atribuciones del procurador general de la República, además de las que se

94. En segundo término, al regularse en el citado artículo 102, a las

Ministerio Público e inclusive al juez instructor.efectuada por funcionarios administrativos, pero que también incluía alun cuerpo especial, y no, como era anteriormente, una simple actividadtos, así como el mando de la policía judicial, esta última transformada enriéndole la facultad exclusiva de investigación y persecución de los deli-1900, al desvincular al Ministerio Público del juez de instrucción, confi-se venía aplicando, en especial después de la reforma constitucional de

93. En primer lugar, dicho proyecto se aleja del modelo francés queción dictada bajo la vigencia de la carta fundamental de 1857.se pretendieron introducir en dichos preceptos, separándose de la legisla-ción con el Ministerio Público, son dos las principales innovaciones querétaro el 1o. de diciembre de 1916, se observa con claridad que, en rela-Constitución presentado por don Venustiano Carranza al Congreso de Que-

92. Si se analizan los textos de los artículos 21 y 102 del proyecto de

Y EL DESARROLLO POSTERIOR DE LA INSTITUCIÓN

1917ONSTITUYENTE DEVII. EL C

”.93



que únicamente se impone cuando el infractor no puede pagar la multa ”.reglamentos de policía, que por regla general sólo da lugar a penas pecuniarias y no a reclusión, laexclusiva de imponer penas, sólo concede a la autoridad administrativa castigar la infracción de lospo. La reforma que sobre este particular se propone, a la vez que confirma a los jueces la facultadvoluntad, por cualquier falta imaginaria, un mes de reclusión, mes que no terminaba en mucho tiem-pues la autoridad administrativa se consideró siempre en posibilidad de imponer sucesivamente y a sula aplicación de las penas propiamente dichas. Este precepto abrió una anchísima puerta al abuso,reclusión en los casos y modos que expresamente determine la ley, reservando a la autoridad judicialnistrativa la facultad de imponer como corrección hasta quinientos pesos de multa o hasta un mes de

El artículo 21 de la Constitución de 1857 dio a la autoridad admi-vos expresa en su parte relativa:la autoridad administrativa para imponer sanciones, y a este último respecto, la exposición de moti-

Se refiere a la inclusión en el proyecto del artículo 21 constitucional, sobre las limitaciones de


porque según el artículo 16, nadie podrá ser detenido sino por orden de la au-nisterio Público tal como se propone, la libertad individual quedará asegurada,pechosas, sin más méritos que su criterio particular. Con la institución del Mi-bilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a cuantas personas juzgan sos-disposición, quitará a los presidentes municipales y a la policía común la posi-tes. Por otra parte, el Ministerio Público, con la policía judicial represiva a suprocedimientos atentatorios o reprobados, y la aprehensión de los delincuen-de los delitos, la busca de los elementos de convicción, que ya no se hará portancia que le corresponde, dejando exclusivamente a su cargo la persecuciónla respetabilidad de la magistratura, dará al Ministerio Público toda la impor-sistema procesal tan vicioso, restituyendo a los jueces toda la dignidad y toda

la ley. La misma organización del Ministerio Público, a la vez que evitará esedo en sus inquisiciones ni las barreras mismas que terminantemente establecíainocentes, y otros contra la tranquilidad y el honor de las familias, no respetan-desplegar un sistema completo de opresión, en muchos casos contra personascon positiva fruición que llegase a sus manos un proceso que les permitierarrorizada los atentados cometidos por jueces que, ansiosos de renombre, veíandesnaturaliza las funciones de la judicatura. La sociedad entera recuerda ho-verdaderos asaltos contra los reos para obligarlos a confesar, lo que sin duda

pruebas, a cuyo efecto siempre se han considerado autorizados a emprenderca colonial: ellos son los encargados de averiguar los delitos y buscar lasconsumación de la Independencia hasta hoy, iguales a los jueces de la épo-de justicia. Los jueces mexicanos han sido, durante el periodo corrido desde latiene carácter meramente decorativo para la recta y pronta administraciónha sido nominal, porque la función asignada a los representantes de aquélmún, han adoptado la institución del Ministerio Público, pero tal adopcióndeficiencias. Las leyes vigentes, tanto en el orden federal, como en el co-

tanto tiempo ha regido en el país, no obstante todas sus imperfecciones y que duranterevolucionará completamente el sistema procesalde seguro

sino que propone una innovación quePero la reforma no se detiene allí,94

94

“



Ibidempp. 789 y 790.

Derechos del pueblo mexicano, ibidemen el Constituyente de Querétaro, que se consigna en la obraEs muy importante el discurso pronunciado por José Natividad Macías el 5 de enero de 1917

, pp. 285-308. Ibidem

, México, 1967, t. IV, pp. 283 y 284.nes

, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constitucio-Cámara de DiputadosCfr.


ción que se introdujo en 1940.

texto se conserva inalterable en lo sustancial, con una pequeña modifica- en la inteligencia de que esesin debate en el Congreso de Querétaro,

y a su titular, el procurador general de la República, ya que fue aprobadolo 102 de la Constitución, cuyo texto se refiere al Ministerio Público federal

100. Una situación distinta se presentó respecto del proyecto del artícu-anterioridad ya que, incluso, se le dio lectura en varias ocasiones.se aceptaron las ideas expuestas en la exposición de motivos transcrita con

blema sobre la función procesal del Ministerio Público, pero implícitamente99. En las susodichas discusiones no se hizo referencia al fondo del pro-

97bordinados al primero.auxilio de un cuerpo de agentes organizados como policía judicial, y su-ciones en materia penal se efectuaban por el Ministerio Público con elde acuerdo con el modelo de los Estados Unidos, en el que las investiga-

policía judicialguirla de la preventiva, y que debía recibir el nombre de

creación de una policía especial, que calificó de inquisitiva para distin-sulto José Natividad Macías, quien explicó el sentido del proyecto para la

98. Resulta muy significativa la intervención del distinguido juriscon-ción tanto al Ministerio Público como al juez de instrucción.el sistema tradicional, que, además, atribuía dichas facultades de investiga-autoridades administrativas en la actividad de policía judicial, de acuerdo condo, y otro que afirmaron algunos constituyentes sobre la participación de las

uno que se expresa en la exposición de motivos como un cuerpo especializa-discusiones se desprende la existencia de dos conceptos sobre dicha policía,ción de la policía judicial subordinada al Ministerio Público, ya que de lasreglamentos gubernativos y de policía, y en segundo término sobre la fun-de la autoridad administrativa para imponer sanciones por infracciones a los5 y 12 de enero de 1917, la preocupación mayor versó sobre las facultades

97. En el debate que el dictamen respectivo provocó en las sesiones del

requisitos que el mismo artículo exige.toridad judicial, la que no podrá expedida sino en los términos y con los

95

96

,

98

99

95

9697

,

98 .



7, pp. 825-846. notacit.,The Opinion Function of the Federal Attorney GeneralNelson, Rita W.,Cfr.


tituyente de Querétaro, según se ha visto. atribución que se tomó como ejemplo por el Cons-102los Estados Unidos;

jurídica y consejo legal en los aspectos más importantes del gobierno deoficinas y departamentos están orientados a la prestación de la asesoríapartamento de Justicia de los Estados Unidos, ya que un buen número de

si se le compara con la compleja organización que existe en el De-1974),General Jurídica y Consultiva (artículos 51 y 52 de la Ley respectiva deraduría General de la República y que está encomendada a la Direcciónva a la representación en juicio, consejo y estudios jurídicos de la Procu-

107. Basta observar los escasos preceptos que regulan la parte relati-para poner el acento en las procuradurías respectivas.y ello no obstante que se ha modificado el nombre de estos ordenamientos

general de la República por el artículo 102 de la Constitución federal vigente,asesoría jurídica del gobierno, introducida expresamente para el procuradory persecución de los delitos, y se deja en un segundo término el aspecto de lapación esencial de regular de manera primordial la función de investigación

106. En las leyes orgánicas del Ministerio Público se advierte la preocu-sejo legal a las autoridades administrativas.intervención en los civiles, y para prestar asesoría a los tribunales y con-

cos tanto de investigación como de acusación en los procesos penales, dede las dependencias respectivas, para transformarlas en organismos técni-tivas, se advierte una evolución positiva en cuanto al perfeccionamientotomaron como modelo de las expedidas por las restantes entidades federa-tanto en materia federal como en el Distrito Federal, que son las que setanto del Ministerio Público, como ahora de las procuradurías respectivas,105. Brevemente podemos señalar que en las diversas leyes orgánicas

ÉXICOÚBLICO ENINISTERIODEL

STRUCTURAS Y FUNCIONESVIII. E

con numerosas reformas posteriores.cia, pues pronto fue derogado por el promulgado el 26 de agosto de 1931,códigos para reemplazar al de 1894; es decir, el de 1929, de escasa vigen-agosto de 1934, en tanto que para el Distrito Federal se expidieron dosgo Federal de 1908, antes mencionado, fue sustituido por el de 23 de

104. En relación con los citados códigos procesales penales, el Códi-

M P M

102 “ ”, op.



Este es el sistema seguido por los artículos 10, fracción II, y 21, fracción II, de la Ley de la Procu-5a. ed., México, Porrúa, 1974, pp. 115-117 (22a. ed., Porrúa, 1999).Código Penal anotado,Raúl,

Carrancá y Trujillo, Raúl y Carrancá y Rivas,tiene el carácter de pena pública” Cfr.delincuente,La reparación del daño que deba ser hecha por elto Federal, que en su parte conducente, dispone:

Así lo establece claramente el segundo párrafo del artículo 29 del Código Penal para el Distri-a los tribunales ”.

, en el ejercicio de la acción penal los ministrelo estima pertinentela reparación del daño, para que,conduzcan a comprobar la existencia del delito y la responsabilidad del inculpado y la procedencia depodrá proporcionar al Ministerio Público, por sí o por apoderado, todos los datos que tenga y que

, pero“La parte ofendida por un delito no es parte en el procedimiento penalles, en cuanto dispone:Así lo dispone en forma expresa el artículo 141 del Código Federal de Procedimientos Pena-

otras ramas de enjuiciamiento, y por tanto implica el ejercicio de la acción penal.La consignación significa el inicio del proceso penal mexicano, y equivale a la demanda en

previas que se han establecido tanto en la Procuraduría Federal como en las entidades federativas.Esta actividad investigatoria se efectúa bajo la coordinación de las direcciones de averiguaciones


107curadores respectivos, como jefes del Ministerio Público.control interno, de tal manera que la decisión final corresponde a los pro-

nes son vinculatorias para el juez de la causa, aun cuando se sometan a unde la propia acción, en el curso del proceso, incluso si estas determinacio-valer está facultado para formular conclusiones no acusatorias o desistirseya que puede negarse a ejercitar la acción penal, y una vez que la haceterio Público posee plena disposición sobre los elementos de la acusación,

110. Por otra parte, en el sistema procesal penal mexicano, el Minis-aspecto de la pena pública.

pero debiendo tomarse en cuenta, además, que la citada reparación es unla reparación del daño o la responsabilidad civil proveniente del delito,sólo se les otorga una limitada intervención en los actos relacionados con

pueshabientes no son partes en sentido estricto en el mismo proceso, y por el contrario, el ofendido y sus causa-que inicia el proceso;ción,

consigna-iniciar la acusación a través del acto procesal calificado comonifica que son los agentes de la institución los únicos legitimados para

, lo que sig-ejercicio de la acción penalmonopolio delPúblico del llamadotados códigos de procedimientos penales es la atribución al Ministerio

109. Un aspecto esencial que observamos en la orientación de los ci-menos desde el punto de vista formal, que se encuentra a su servicio.los delitos, con el auxilio de la policía judicial, cuerpo especialización, a la cual se le encomienda, de manera exclusiva, la investigación declaridad la acumulación de atribuciones que han conferido a la institu-esencial por los restantes de las entidades federativas), se advierte contoman como modelos el federal de 1934 y el distrital de 1931 (seguidos en lo

108. Por lo que se refiere a los códigos de procedimientos penales, si se

do, al103

104

105

106

103

104

105

si

106“

107



1933, pp. 144-190., publicado en febrero deSemanario Judicial de la Federaciónsúltese el suplemento número 33 del

monumentos arqueológicos que se encontraran y descubrieran en el territorio de la República. Con-esfera federal, ya que competía a la federación legislar sobre jurisdicción y dominio sobre las ruinas yde 1932, en un fallo erudito y minucioso en el que por mayoría se estimó que la citada ley invadía la

ta por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia en sus sesiones de 3 y 27 de diciembrecos, expedida por el Gobernador del Estado de Oaxaca el 13 de febrero de 1932, controversia resuel-claración de inconstitucionalidad de la Ley de Dominio y Jurisdicción de Monumentos Arqueológi-

Esta controversia fue planteada por el procurador general de la República al demandar la de-, Culiacán, Sinaloa, enero-julio de 1967, pp. 193-202. Revista de la Facultad de Derechocano

Las garantías constitucionales en el derecho mexi-Serie, México, 1964, pp. 263-271; Fix-Zamudio, Héctor,, Segunda Estudios constitucionalesEl amparo y la controversiaHerrera y Lasso, Manuel,Cfr.

, nota 1, pp. 433-435.op. cit.Curso de derecho procesal penalGarcía Ramírez, Sergio,Cfr.los ordenamientos de las entidades federativas.d) de la Ley de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, que son los modelos seguidos por

raduría General de la República de 1974 y 18, fracción XIII y 25, fracción II, incisos a), b) y


110de la República, y resuelta por la Suprema Corte de Justicia en 1932.

ca, como la del famoso Caso Oaxaca promovida por el Procurador General pero que se han planteado excepcionalmente en la prácti-titucionales

controversias cons-constitucional, y que se conocen por la doctrina comoestado, es decir, en los supuestos previstos por el diverso artículo 105Unión, entre un estado y la federación o entre los poderes de un mismoblica en las controversias que se suscitaren entre dos o más estados de lanal establece la participación personal del procurador general de la Repú-

sea como actor o como demandado e incluso el artículo 102 constitucio-cuando lo hace en defensa de los intereses patrimoniales del Estado, yael mercantil), el Ministerio Público puede intervenir como parte principal

113. Por lo que se refiere al enjuiciamiento civil (comprendiendo ensentante social resulta todavía mas indefinida.como en el juicio de amparo, en los cuales la situación del llamado repre-relativos a la intervención del Ministerio Público tanto en el proceso civil

112. Otros dos aspectos que debemos mencionar brevemente son los

108 establecido por el artículo 23 constitucional.idem

non bis invamente por los mismos hechos de acuerdo con el principioimplica la libertad absoluta del acusado, el que no puede ser juzgado nue-de la cosa juzgada una vez que quede firme el auto respectivo; por lo queuna sentencia absolutoria de carácter definitivo, con los mismos efectostivo, obligan al juez de la causa a dictar sobreseimiento, el cual equivale auna vez formuladas directamente o confirmadas por el procurador respec-conclusiones no acusatorias o el desistimiento de la acción penal, ya que

111. La situación de mayor trascendencia se presenta respecto de las

,109

108 ,109 “ ”,

“

”,110



1977, pp. 136-142. (35a. ed., México, Porrúa, 1999)., 11a. ed., México, Porrúa, El juicio de amparoBurgoa Orihuela, Ignacio,Cfr. jueces de amparo.

pero en todo caso se le solicitaba un dictamen sobre las resoluciones judiciales que debían dictar losacto reclamado), 1869 y 1882, así como en los Códigos de Procedimientos Civiles de 1897 y 1908,en las primeras leyes de amparo, es decir las de 1861 (en la que incluso tenía a su cargo la defensa del

La posición del Ministerio Público federal, calificado de promotor fiscal, fue bastante inciertaUNAM, 1977, pp. 59-70.caciones mexicanas al IX Congreso Internacional de Derecho Comparado (Teherán, 1974), México,

, Comuni-El papel del Ministerio Público en el proceso civilOñate Laborde, Santiago,Cfr.

nota 101, pp. 19-40.cit.,Síntesis del derecho procesalAlcalá-Zamora y Castillo, Niceto,Cfr.

núm. 5., julio de 1973, pp. 306 y 307.tamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana,

Jurídica. Anuario del Depar-La reforma procesal de 1973111; Hernández Romo, Miguel Ángel,, México, UNAM, núms. 5 y 6, enero-junio de 1973, pp. 109-mativa de Legislación y Jurisprudencia

Gaceta Infor-Las reformas al Código Procesal Civil del Distrito y TerritoriosOvalle Favela, José,Cfr.vierte una mayor importancia en la intervención del Ministerio Público, que se estima necesaria.

febrero de 1973 introdujeron un procedimiento especial para cuestiones familiares, en el cual se ad-Las reformas al Código de Procedimientos Civiles del Distrito Federal promulgadas el 23 de


interés público.

facultó para abstenerse de intervenir en caso de que, a su juicio, no existacuya importancia se redujo aún más en la reforma de 1951, en cuanto se le

pedimentotervención se ha reducido a formular un dictamen calificado deexpresamente la calidad de parte en su artículo 5o., fracción IV, pero su in-

la de 1936 le otorgaron su intervención las leyes de amparo anteriores,Público federal es peculiar, ya que si se prescinde de la forma en que regula-

116. Por lo que se refiere al juicio de amparo, la situación del Ministerio

escasa importancia, pues, además, no tienen carácter vinculante.insustanciales, por lo que, salvo excepciones, los juzgadores les concedenatribuciones consultivas, en la mayoría de los casos sus dictámenes sontan una actitud pasiva y hasta indiferente y, por lo que se refiere a suspráctica su actividad es todavía mas restringida, pues generalmente adop-

, y en larepresentante socialra deficiente esta intervención procesal deldel Ministerio Público en el proceso civil mexicano, determinan de mane-

los cuales regulan la situaciónfederativas, así como al federal de 1942)de 1932, que es el que siguen un buen número de códigos de las entidades(y debemos referirnos otra vez de manera esencial al Código del Distrito

115. Sin embargo, los códigos de procedimientos civiles respectivoscuando existe interés público o social en el asunto correspondiente.subsidiaria o como simple asesor de los tribunales al formular una opiniónlia y del estado civil de las personas, y lo hace ya sea como parte accesoria otándose de quiebras y suspensión de pagos, así como en los asuntos de fami-civiles en representación de ausentes, menores o incapacitados; también tra-

114. En otro sentido, el Ministerio Público interviene en los procesos

111

112

113

114

,

111

“ ”,

“ ”,

112 , op. 113 “ ”

114



dad de parte en dicho procedimiento.condenatoria por parte del inculpado, y esta facultad de formular alegatos constituye la única activi-colegiado de circuito que conozcan del amparo de una sola instancia, interpuesto contra una sentencia

que ha llevado la acusación puede formular alegatos ante la Suprema Corte de Justicia o el tribunalDe acuerdo con el citado artículo 180 de la Ley de Amparo, el agente del Ministerio Público

nota 41.supra,Verpp. 346-350 Ibidem,


nisterio Público en nuestra legislación, es preciso destacar que se le ha121. Finalmente, en esta brevísima reseña sobre la situación del Mi-

instancia final del amparo., lo hace como parte acusadora, pero en latercero perjudicadoactúa como

lo hace únicamente como asesor o como consejero jurídico, pero cuando parte reguladoracuando el Ministerio Público federal interviene como120. Se trata de dos actividades y dos funciones distintas, ya que

se reclama.que ha llevado la acusación en el proceso en el cual se dictó el fallo quese entiende que se trata del agente del Ministerio Público (federal o local),condenatoria pronunciada por el juez penal ordinario y, en ese supuesto,amparo de una sola instancia que solicita el acusado contra la sentenciala ley de la materia le otorga el carácter de “tercero perjudicado” en eldoctrina como para la jurisprudencia, y ello ocurre cuando el artículo 180 de

verdadera parte en el juicio de amparo ha pasado inadvertida tanto para la119. Por el contrario, la intervención del Ministerio Público como una

, no ha funcionado en los países en los cuales se ha establecido.casación en interés de lala institución en cierto modo similar denominada

haga valer los medios de impugnación respectivos, pues, como ya se dijo,efectiva como parte en sentido estricto, y por ello será muy difícil quesu intervención puramente formal no le permite intervenir de manera

Ley de Amparo, pero este intento carece de resultados prácticos, ya queconfirió la facultad para interponer los recursos establecidos por la mismadel Ministerio Público federal como parte en el juicio de amparo, y se le

118. En la reforma de mazo de 1976, se pretendió rescatar la dignidad

115trámite que no influye en la decisión del tribunal respectivo.asuntos en los que debe intervenir, por lo que se consideran como un meroopiniones son generalmente superficiales debido al número muy elevado de

, que no se toma realmente en serio por el juzgador, pues susequilibradora

partetrina como la jurisprudencia lo han calificado como117. Tratándose sólo un órgano asesor del juez del amparo, tanto la doc-

parte reguladora o

ley 116

,

117

115 .116117



pp. 69-71. Ibidem,

notas 2 y 3.cit.,ral de la República

La misión constitucional del Procurador Gene-Esta discusión fue publicada bajo el título de


duría General, pueden sintetizarse como sigue:para separar las dos instituciones del Ministerio Público y de la Procura-129. Las razones en las cuales Luis Cabrera apoyó su proposición

secretarías y departamentos.de las leyes para los efectos de su aplicación concreta por cada una de laszando, además, un consejo que fijara las normas de interpretación oficialmentos jurídicos de las diversas dependencias administrativas, encabe-como el consejero jurídico del gobierno y el jefe natural de los departa-garan como actores o como demandados. También debería considerárseleparte, y a las diversas dependencias del Ejecutivo cuando las mismas liti-

funciones de representar a la federación en los juicios en que ésta fueradente de la República, con la categoría de secretario de Estado y con lasprocurador general de la nación, dependiente en forma directa del presi-independencia del Ministerio Público, debería establecerse un abogado o

128. Pero además, el distinguido jurista mexicano propuso que, conpresupuesto comprendido dentro del correspondiente al Poder Judicial.ción deberían ser independientes del departamento ejecutivo y su

nales con sujeción a la ley; para todo lo cual los miembros de la institu-dos los asuntos federales de interés público y ejercitando las acciones pe-sociedad y defensor de las garantías constitucionales, interviniendo en to-las leyes, y además como guardián de los derechos del hombre y de laclusivamente de vigilar el cumplimiento estricto de la Constitución y dede Luis Cabrera, éste debía estimarse como una institución encargada ex-

127. En cuanto al Ministerio Público en su conjunto, según la opinión

y hacerse oír en sus sesiones, personalmente o por medio de delegados.ministros de la Suprema Corte, ya que debía formar parte del alto tribunalde la Unión, otorgándosele la inamovilidad y la misma dignidad de losmental que el jefe del Ministerio Público fuera designado por el Congresoel artículo 102, de manera que se estableciera en dicho precepto funda-a la composición del Poder Judicial y del Ministerio Público, en especialco, propuso la reforma de la Constitución federal en todo lo que se refería

126. Luis Cabrera, en su trabajo presentado al citado Congreso Jurídi-dor general de la República en aquella época.presados por Luis Cabrera y Emilio Portes Gil, este último como procura-

120

121

120, op.

121



58 y 59. Ibidem,

p. 62. Ibidem,

pp. 48 y 49. Ibidem,

p. 49 Ibidem,


tuarse serena e imparcialmente por un órgano del Poder Ejecutivo.ejercitar o no las acciones penales, y esta amplia facultad no puede efec-

creción, o mejor dicho, al arbitrio, a la voluntad del citado procurador,ejercicio, habiéndose llegado en la práctica al extremo de que queda a dis-sos de delito, se ha querido hacer del procurador general el árbitro de estecomo representante de la sociedad, al ejercitar la acción penal en los ca-

133. d) En cuanto a la función trascendental del Ministerio Públicoa la opinión del procurador general de la República.Ejecutivo hubiera ejecutado, precisamente bajo el patrocinio y conforme

de la Constitución y asesor del gobierno, en actos que el mismo Poderen la materia de amparo no podría desempeñar el doble papel de defensorfunciones del Ministerio Público propiamente dichas, pues al intervenirprocurador general de la República es notoriamente incompatible con las

132. c) El carácter de consultor jurídico del gobierno que posee ellos derechos de los individuos y de la sociedad.que éste es la fuente más prolífica en atentados contra las libertades o contra

cionario es un dependiente al Poder Ejecutivo mismo, tomando en cuentavicio de la justicia, es decir, del cumplimiento de las leyes, cuando ese fun-que el Ministerio Público ponga toda la fuerza moral de su autoridad al ser-de vigilar en general por el cumplimiento de las leyes; pero no es posibleante los tribunales, la de proteger a la sociedad contra la delincuencia y lasu cargo tres funciones diferentes: la de defender los derechos del Estadoleyes, ya que en la actualidad, en casi todos los países del mundo, tiene a

ción encargada de velar por el cumplimiento y la aplicación estricta de las131. b) El Ministerio Público, definido teóricamente, es una institu-

122plir los mandatos del Poder Ejecutivo.sea precisamente el funcionario encargado de llevar la voz y hacer cum-haber independencia del propio Poder Ejecutivo, en tanto el procuradorsejero jurídico del gobierno; por lo que en estas condiciones, no puedeblica, movible a voluntad de éste. Y además el abogado consultor o con-de la República es un funcionario nombrado por el presidente de la Repú-federal como un órgano del Poder Ejecutivo, ya que el procurador general

130. a) Nuestra Constitución actual configuró al Ministerio Público

123

124

125

122 .123124125 pp.



notas 2 y 3, pp. 82 y 83.cit.,

La misión constitucional del Procurador General de la República, op.Portes Gil, Emilio,Cfr.


autonomía absoluta para actuar por ellos ante los tribunales.que sin tener la responsabilidad en la realización de esos intereses, tengade los intereses públicos, es difícil la creación de un funcionario distinto

te de la República tiene a su cargo y bajo su responsabilidad la realizaciónsideración de que si dentro de nuestro sistema constitucional, el presiden-pudieron realizarse, lo que resultaba perfectamente explicable por la con-procurador de la República con funciones distintas y que en la práctica noentre los integrantes de la Suprema Corte de Justicia a un fiscal y a unma contenido en el texto inicial de la Constitución de 1857, que colocaba137. c) El licenciado Cabrera pretendía, en gran parte, volver al siste-

ellos dependan no procedan ligeramente al consignar o acusar.torial, y al mismo tiempo sugiere y aun exige, que los funcionarios que deequidad cuando sea preciso, y repudia la acusación sistemática, por inquisi-blico es y debe ser, por definición, una institución de buena fe y hasta decuenta que, para los gobiernos emanados de la Revolución, el Ministerio Pú-mente con el Ministerio Público en la aportación de las pruebas, tomando enfacilidades constantemente a los particulares a fin de que coadyuven eficaz-

cho subsidiario de acusación, tanto la ley como los funcionarios deben darvive un sistema mixto que implica que los particulares hacen uso de un dere-sación por el Ministerio Público, a diferencia de algunos países en que se

136. b) Habiendo adoptado la ley mexicana el sistema exclusivo de acu-sobre todo en materia del orden común.pecto más interesante para los litigantes en la vida diaria de los tribunales,analizarse, aun cuando Luis Cabrera sólo la esboza, porque ha sido el as-

estas amplias atribuciones, la función represiva es muy importante y debecomo el órgano del interés público en la actuación concreta de la ley y, determinar el modo de ejercerla o, en otras palabras, lo han caracterizadopromover el ejercicio de la función jurisdiccional en interés público y de-nisterio Público como el oficio activo que tiene por misión fundamental

135. a) Tratadistas contemporáneos han definido la función del Mi-que a continuación se exponen muy brevemente.sando, en contra de los argumentos de Luis Cabrera, los puntos de vistasustentó la tesis de la unidad de la institución de la cual era titular expre-

134. Por su parte, el entonces procurador general, Emilio Portes Gil,

126

126



pp. 85-91. Ibidem,


Judicial federal figurara un fiscal como jefe del Ministerio Público; así artículo 90 de la carta fundamental, para que en la integración del Podertal manera que en dicha iniciativa se señaló la necesidad de reformar elGeneral de la República y las del jefe del Ministerio Público federal, deproponían la separación de las funciones constitucionales del Procurador

expresadas por Luis Cabrera en 1932, con ligeras modificaciones queNacional con fecha 19 de octubre de 1971, en la que se recogen las ideaslegislativa presentada por los diputados representantes del Partido Acción

141. La misma controversia resurgió como motivo de una iniciativadirectamente del departamento ejecutivo.tes de Querétaro, al atribuir estas dos funciones a un solo órgano dependienteque afirman que resulta correcta la solución establecida por los constituyen-

atribuciones deben conferirse a órganos distintos y, por el contrario, aquellosdelitos, incluyendo el ejercicio de la acción penal, y que por lo mismo ambasde representante del gobierno con la de investigación y persecución de loslos que sostienen que son incompatibles las funciones de consejero jurídico yde 1932, ya que la controversia se ha planteado de manera constante entrepuestos por los dos distinguidos juristas mexicanos en el Congreso Jurídicocon posterioridad, a través de argumentos en cierto modo similares a los ex-

140. Las posiciones mencionadas son las que se han venido reiterandocas con sapiencia y probidad.mente de hombres que puedan y quieran dar vía a las instituciones públi-por elección del Congreso, no se resuelve un problema que es necesaria-tendía colocarse proponiendo un jefe del Ministerio Público inamovibledel sentido de la realidad mexicana en la que el propio Luis Cabrera pre-sariamente de la independencia del propio Ministerio Público, y dentro

Poder Ejecutivo, y la independencia del Poder Judicial no proviene nece-circunstancia de que el Ministerio Público es por naturaleza un órgano del

139. e) Finalmente, Portes Gil sostuvo que debía tomarse en cuenta lacia, es hacer renunciar al Ejecutivo de una de sus más altas funciones.Ejecutivo, a quien compete la política criminal en materia de delincuen-ciar las funciones sociales del Ministerio Público de la acción deldada en gran parte a la acción tutelar del Ministerio Público, ya que divor-perando en importancia a la represión y que precisamente está encomen-revolucionarios, la función de prevención de la delincuencia, que está su-

138. d) Por otra parte, no puede ser ajena al Ejecutivo, en gobiernos

127

127



p. 26. Ibidem,

, México, 1977, pp.15-30. Debate Parlamentario. El Ministerio Público como parte del Poder Judicial

el folleto publicado por la H. Legislatura Cámara de Diputados del Congreso Federal,Cfr.


aceptada por los Constituyentes de 1916-1917, en la cual se pretendió su-propuesta por don Venustiano Carranza en su proyecto de Constitución,

judicial, porque ello seria totalmente contrario al espíritu de la reformaal Poder Judicial que al Ejecutivo, y se designara como a su jefe al fiscalválido afirmar que las funciones del Ministerio Público fueran más afinesteriores, apoyándose esencialmente en los razonamientos de que no eratiembre de 1949, desecharon la iniciativa mencionada en los párrafos an-lativos de la citada Cámara de Diputados, en su dictamen del 29 de sep-

144. Las comisiones unidas, primera de Justicia y de Estudios Legis-

129Poder Judicial y se clarifique la división de poderes.total independencia, en donde el Ministerio Público se incorpore de nuevo alpendientes del Ejecutivo, en que el Poder Judicial realice sus funciones con

ónomas e inde-desarrolle bajo instituciones que puedan ser totalmente autel pueblo de México ha madurado lo suficiente para que nuestra vida pública senes del presidente de la República, a casi cuarenta años de distancia creemos queun órgano en gestión del interés público que pudiera apartarse de las ins-truccio-Si en 1932 el licenciado Portes Gil pudo decir que resultaba imposible crear

sostuvieron que:Emilio Portes Gil en contra de esta separación, los autores de la iniciativa

143. Por lo que respecta a los argumentos expresados en su época porlos ministros de la Suprema Corte.pública con aprobación del Senado federal, en los mismos términos que aniencia de que ese nombramiento se efectuara por el presidente de la Re-

greso federal, en tanto que en la referida iniciativa se expresó la conve-sostuvo que era provechoso que esa designación correspondiese al Con-designarse al jefe del Ministerio Público, ya que el citado jurisconsultoformuladas en 1932 por Luis Cabrera radica en la forma en que debería

142. La única diferencia que se observa respecto de las proposiciones

128tivo las funciones del procurador general.poder, y también la modificación del artículo 90 para integrar en el Ejecu-nales y su consejero jurídico, las que debían pasar al capítulo del citadode las del procurador general, representante del Ejecutivo ante los tribu-como del artículo 102, para separar las funciones del Ministerio Público

128

129



pp. 37-94. Ibidem,


amplitud de las funciones esenciales del Ministerio Público como investi-149. B) Una segunda controversia se ha entablado en relación con la

el artículo 102 constitucional.buciones esenciales conferidas al procurador general de la República porblema relativo a la unidad o la diversidad orgánica y funcional de las atri-

así como el debate correspondiente, nos indica la trascendencia del pro-hubiese publicado tanto la iniciativa como el dictamen de las comisiones

148. Sin embargo, la circunstancia de que la Cámara de Diputados

130der distinto de los tres tradicionales.respecto del Ejecutivo de la Unión implicaría la creación de un cuarto po-las comisiones, de que la independencia del Ministerio Público federalCongreso Jurídico de 1932, si bien ahora con el ingrediente expuesto por

opuestos, que en esencia coinciden con los argumentos expuestos en elno de las anécdotas, lo que no reforzó las posiciones de los dos criterioscuestión tan compleja, puesto que incluso se desvió esa discusión al terre-ciativa, no se descubren nuevos elementos que pudiesen clarificar estaDiputados con motivo del dictamen de las comisiones que rechazó la ini-

147. Lamentablemente, en el debate que se entabló en la Cámara deque plasmasen la independencia del nuevo funcionario.

crearía la tetralogía de poderes al momento de dictarse las leyes orgánicashasta enfrentarse al procurador general de la República, evidentementefuncional del propuesto fiscal judicial federal, que en ocasiones podría

146. Finalmente, las comisiones sostuvieron que la total dependenciatales magistrados sean dependientes del Ejecutivo.Nación, nombrados por dicho funcionario, sin que pueda afirmarse queguardan actualmente los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la

la Unión, no implicaba su dependencia, ya que es la misma situación queel jefe del Ministerio Público federal fuese designado por el Ejecutivo depoder en paridad con los otros tres de la Unión, y la circunstancia de quecaría la modificación básica de la trilogía de poderes, creándose un cuartopendizar en forma total al Ministerio Público del Ejecutivo federal signifi-

145. También se afirmó en el dictamen que la iniciativa de inde-ve la procedencia o improcedencia de la misma acusación.ser acusados por el mismo funcionario judicial que posteriormente resuel-forma se pondrían en entredicho las libertades de los individuos al poderperar la arbitrariedad de que el acusador fuera el sentenciador, pues en tal

130



nota 1, pp. 50-52.cit.,Principios de derecho procesal penal mexicanoMéxico, 1945, núm. 2, pp. 96-107.Criminalia,El artículo 21, constitucional

nota 5, pp. 100-107.cit., El Ministerio Público en México

Ensayo de genética, problemática y sistemática de la instituciónMéxico, 1941, con el subtítulo:sustituida por el criterio contrario a la procedencia del amparo contra actos del Ministerio Público.

Nunca se obtuvo un cuarto voto, por lo que la citada tesis no llegó a ser obligatoria y fuepp. 100-107.

, nota 5, El Ministerio Público en México, op. cit., México, 1945; Castro, Juventino V.,del delito

El resarcimiento del daño a la víctimaOlea y Leyva, Teófilo y Ortiz Tirado, José María,Cfr.


Carlos FrancoJuan José González Bustamante,Olea y Leyva,han participado distinguidos juristas mexicanos de la categoría de Teófilola posibilidad de un control externo, que puede ser el juicio de amparo,proceso penal, particularmente en cuanto al ejercicio de la acción penal y

152. En la discusión sobre la situación del Ministerio Público en el 134en favor del Ministerio Público.

mental establezca el llamado monopolio del ejercicio de la acción penalestablecido la jurisprudencia y la legislación, que dicho precepto funda-artículo 21 constitucional no se desprende, como por el contrario lo hancio de la acción penal, al afirmarse además, que de la interpretación delparticularmente judicial, a la actividad del Ministerio Público en el ejerci-han venido repitiendo sobre la necesidad de establecer un control externo,

en el cual se exponen los argumentos que serio Público en México

Funciones y disfunciones del Ministe-bro de Juventino V. Castro titulado151. Es importante en esta época la primera edición del excelente li-

hacer valer la acusación.establecía el monopolio absoluto en favor del Ministerio Público paraartículo 21 constitucional no podía interpretarse en sentido de que se

por considerar, en esencia, que elco para ejercitar la acción penal,ofendido o sus causahabientes contra la negativa del Ministerio Públi-

tres votos) de que era procedente el juicio de amparo solicitado por elconstituir jurisprudencia obligatoria, ya que se manifestó siempre porde la Suprema Corte de Justicia la opinión mayoritaria (que no llegó a

150. En efecto, durante algún tiempo se impuso en la Primera Salaparte del Ministerio Público.las entidades federativas, sobre el absoluto monopolio de la acusación porimperante en los códigos procesales penales, tanto el federal como los deen los años cuarenta, cuando se observó una reacción contra el criterioriorizó tanto en la doctrina como en la jurisprudencia de la Suprema Cortegador de los delitos y titular del ejercicio de la acción penal, ésta se exte-

131

132

,133

135 136

131

132

133 .134 , op. 135 “ ”,136 , op.



núm. 65, enero-marzo de 1967, pp. 151 y 152 Revista de la Facultad de Derecho de México,penalLa acción en el procesoria puede cosultarse en el documentado estudio de García Ramírez, Sergio,

El resumen de los argumentos de la jurisprudencia de los tribunales federales sobre esta mate-no es motivo para que se viole lo mandado por el artículo 21 constitucional.medios de exigirle la responsabilidad consiguiente, y si los vacíos de la legislación lo impiden, estocio de las funciones de esta institución, puede consistir en la organización de la misma, y en losobrar de modo justificado y no arbitrario, y el sistema legal que garantice a la sociedad el recto ejerci-ejercitar la acción penal. Las facultades del Ministerio Público no son discrecionales, puesto que debeactos, en tales casos, es improcedente el juicio de garantías, y por la misma razón cuando se niega ación penal en un proceso, tiene el carácter de parte y no de autoridad y, por lo mismo, contra sus

Cuando ejercita la ac-“Ministerio Público., publicado en 1975, dispuso: Judicial de la Federación

Apéndice al SemanarioLa tesis 198 que apareció en el volumen relativo a la Primera Sala delnota 114, pp. 457-482. El juicio de amparo, op. cit.,

nota 1, pp. 497-482.cit., Derecho mexicano de procedimientos penales

1963, núm. 4, pp. 294-323., México,CriminaliaEl juicio de amparo contra la indebida inercia del Ministerio Público

, pp. 51 y 52. Ibidem

, nota 1, pp. 47-50.op. cit. El procedimiento penal mexicano


tos brillantes la tesis del monopolio del ejercicio de la acción penal porproceso penal en los países americanos” , en la cual postuló con argumen-Alfredo Vélez Mariconde titulada “Acción privada y acción pública en elde la excelente ponencia presentada por el notable procesalista argentinociudad de México durante los días 14 al 18 de febrero de 1960, a travésy el Primer Congreso Mexicano de Derecho Procesal efectuadas en laprocesales: en primer término en las Segundas Jornadas Latinoamericanas

penal por parte del Ministerio Público que se discutió en dos congresos154. Es tan significativo el problema relativo al ejercicio de la acción

acción pública.se daría al particular afectado la posibilidad de participar en el manejo de la

y finalmente,proceso penal realiza actividades de parte y no de autoridad,ciamiento ya superado, y además, cuando el Ministerio Público actúa en elque, por una parte, de admitirlo se caería en el sistema inquisitivo de enjui-

este motivo no procede contra sus determinaciones el juicio de amparo yaen el ejercicio de la acción penal en beneficio del Ministerio Público, y porconstitucional en el sentido de que dicho precepto establece la exclusividaden el proceso penal, ya que dicho alto tribunal ha interpretado el artículo 21ria la tesis de que no procede el amparo contra actos del Ministerio Público

153. En la Suprema Corte ha prevalecido como jurisprudencia obligato-los puntos de vista de Ignacio Burgoa Orihuelapenal, y por lo que respecta a los tratadistas de amparo, deben destacarse

entre otros, por lo que se refiere al campo del procesoColín Sánchez, GuillermoRafael Matos Escobedo,Manuel Rivera Silva,Sodi,137 138 139

140

141

142

143

137 ,138139 “ ”,

140 , op. 141142

”143

“

”, .



nota 143, pp. 133-178.Op. cit.,

pp. 825-838.ibidem,Para la discusión y resultado de dicha votación,ciembre de l960, pp. 759-770.

, núm. 37-40, enero-di- Revista de la Facultad de Derecho de MéxicoEstudio publicado en


al menos en la situación actual, las funciones de asesoría jurídica y repre-mente Luis Cabrera en el Congreso Jurídico de 1932, son incompatibles,

159. Ahora bien, consideramos que, como lo planteara muy clara-en su sentido lato.dad o de la división de los órganos del Ministerio Público, estimado éste

158. En primer lugar debemos analizar la compleja cuestión de la uni-personal.factoria que guarda la institución en nuestro país, según nuestra opinióntos suficientes para proponer soluciones alternativas a la situación insatis-

México, ya que tenemos la convicción de que contamos con los elemen-el apasionante tema de la función constitucional del Ministerio Público en

157. La exposición anterior nos permite formular proposiciones sobre

ECESIDAD DE REFORMAS SUSTANCIALESX. N

los asistentes al congreso, que rechazó tal exclusividad.

dad de conservar dicho monopolio, no logró convencer a la mayoría debien el ponente sostuvo con razonamientos muy atendibles la necesi-ejercicio de la acción penal en beneficio del Ministerio Público, y siy documentada los argumentos en favor y en contra del monopolio delacción en el proceso penal”, en la cual se expusieron de forma muy claradel consagrado jurista mexicano Sergio García Ramírez con el título “Ladías 7 a 11 de agosto de 1966, en el cual se presento la excelente ponencia

no de Derecho Procesal, efectuado en la ciudad de Zacatecas durante los156. El problema volvió a debatirse en el Segundo Congreso Mexica-

145Ministerio Público.se pronunció en contra de la exclusividad de la acusación por parte delponente, la mayoría de los juristas latinoamericanos asistentes al congreso

155. No obstante lo atractivo de los razonamientos expuestos por el 144que dicha institución forma parte del Poder Judicial.

en numerosas legislaciones provinciales en la República Argentina, en lasministerio debe ser independiente del organismo ejecutivo, como ocurreparte del Ministerio Público, si bien partiendo de la base de que dicho

146

144

145146



., nota 4, pp. 41-44.op. cit Dignidad y funciones del Ministerio Público federal


cia política y social.mente la del consejo legal que tanto se requiere en asuntos de trascenden-respectivos le permitiría realizar con eficacia estas atribuciones, especial-con funciones exclusivas de asesoría y representación de los gobiernosen la esfera federal como en las locales, su estructura como organismo

tajas, ya que por lo que respecta al Procurador o Abogado General, tantoinstitución en órganos distintos tendría, a nuestro modo de ver claras ven-

164. La separación de las funciones administrativas y judiciales de lano lo transforma en un poder autónomo.procesal colaborador del juez a la actividad judicial, según se ha dicho, yblico como parte acusadora en el proceso penal se incorpora como sujeto ya que al actuar dicho organismo pú-encuadramiento de la institución,

mexicano José Aguilar y Maya, aunque este último con independencia delNacional, y que en cierta manera coincide con el pensamiento del juristamara de Diputados respecto de la iniciativa de los diputados de Accióncuarto poder, como se desprende del dictamen de las comisiones de la Cá-Ministerio Público respecto del Ejecutivo determine la creación de un

163. De ninguna manera puede entenderse que la independencia della especie, y esta última sólo puede ser realizada por el juzgador.

estrictamente jurisdiccional, ya que la primera es el género y la segunda162. Lo que ocurre es que se confunde la actividad judicial con la

con el juez penal para resolver la culpabilidad o inocencia del acusado.en cuanto se traducen en la actividad de un órgano público que colaboracio de la acción en el proceso penal, tienen naturaleza claramente judicial,co, en sentido estricto para la investigación de los delitos y para el ejerci-

161. Por el contrario, las atribuciones conferidas al Ministerio Públi-

ostensiblemente se ha descuidado en nuestro país.con un abogado general al servicio del gobierno de la Unión, función queesfera del Ejecutivo, ya que lo que pretendió el constituyente fue contarvo, y por este motivo dicho procurador está correctamente situado en la

de los Estados Unidos, deben considerarse de carácter administrati-neral

Attorney Ge-general de la República, inspiradas, según se ha visto, en elfederal que el artículo 102 de la Constitución federal otorga al procurador

160. Las atribuciones de consejo legal y representación del gobiernola acción penal que se confieren al Ministerio Público.sentación del gobierno, con la investigación de los delitos y el ejercicio de

147

147 ,



nota 121, pp. 31-33.Procurador General de la República, op. cit.,

La misión constitucional delgeneral de la República, Emilio Portes Gil, y que aparece en la obrala circular dirigida a los agentes del Ministerio Público federal por el entonces procuradorCfr.

Doctrina de la Procuraduría General de la República.te en la publicación anual denominadaha incrementado notoriamente la importancia de la función consultiva de esta última, como se advier-

En Venezuela, a partir de la separación del Ministerio Público de la Procuraduría General, seGinebra, diciembre de 1957, pp. 96 y ss. Internacional de Juristas,

Revista de la ComisiónEl Consejo de Estado francésEntre otros, Letourner, Maxime,Cfr.


funcionarios administrativos, y por la otra se encuentran relacionados concia donde por una parte están vinculados con el Ejecutivo en su calidad decontradicción de los integrantes de la institución, tal como ocurre en Fran-nisterio Público del organismo ejecutivo para solucionar la dramática

168. Se advierte en la actualidad la tendencia de independizar al Mi-tución de buena fe, según lo quería Emilio Portes Gil.

la Constitución y de las disposiciones legales, con serenidad y como insti-tivo le permitiría realizar esas funciones vinculado sólo a los mandatos delos delitos y la acusación en el proceso penal, su independencia del Ejecu-decir, como el órgano público que tiene encomendada la investigación de

167. Por lo que se refiere al Ministerio Público en sentido estricto, es

149boradores presentan ante los tribunales federales en los Estados Unidos. o sus cola- Attorney Generalque el Amicus Curiae Briefscon las llamadas

critos a los tribunales, especialmente en materia de amparo, como ocurrenotablemente los dictámenes o pedimentos de los abogados federales ads-cas sobre problemas jurídicos de interés nacional, y también mejoraríangeneral en cuanto a su función de formular dictámenes u opiniones jurídi-

166. También adquiriría mayor importancia el procurador o abogado

148Consejo de Estado.cutivo, que son sometidos para su dictamen de la sección consultiva del

mente a lo que ocurre, por ejemplo, en Francia con los proyectos del Eje-presidenciales pero que no son revisadas por un órgano técnico, contraria-ción de las leyes, que en muchas ocasiones se transforman en iniciativastración pública que dependen del Poder Ejecutivo en cuanto a la forma-con el propósito de unificar el criterio de los diversos órganos de la adminis-denominado Comisión Jurídica del Poder Ejecutivo Federal, precisamentelar y Maya en 1931 en su calidad de procurador general de la República,vo federal, y al respecto podemos mencionar el que estableció José Agui-proyectos de ley que se elaboran en las diversas dependencias del Ejecuti-

165. En este sentido resulta indispensable un cuerpo consultor de los

150

148 “ ”,

149

150



integra el Poder Judicial, con las atribuciones que señala la propia leyEl Ministerio Público es un organismo queEl artículo 330 del citado ordenamiento dispone:

282, respectivamente., Buenos Aires, 1962, pp. 119; 192; 217; y 281- Derecho constitucional de las Nuevas ProvinciasV.,

Linares Quintana, SegundoCfr.81; Misiones, 1958, artículo 142, y Río Negro, 1957, artículo 124. judicial, las constituciones de las provincias del Chaco, 1957, artículo 165; La Pampa, 1960, artículo

En forma expresa incluyen a los funcionarios del Ministerio Público dentro del organismonota 43.supra,Vernota 31.supra,Ver nota 53.

supra,Ver


independiente del Poder Ejecutivo y gozar de las prerrogativas de inamo-mación la recomendación que: “EI Ministerio Público debe ser un órganotuadas en esta ciudad en el mes de febrero de 1960) se aprobó por acla-cano y Segundas Jornadas Latinoamericanas de Derecho Procesal (efec-173. También debemos mencionar que en el Primer Congreso Mexi-

155de 1963. así como también la Ley Orgánica del Poder Judicial del Perúgentinas,

pecto podemos citar algunas cartas fundamentales de las provincias ar-incorporación del Ministerio Público al organismo judicial, y al res-

172. En Latinoamérica también se observa esta tendencia hacia la

153en forma similar a la de los integrantes de la judicatura.so penal, ya que su ingreso, su estabilidad y promociones están reguladas

nidad y eficacia, particularmente en cuanto a su intervención en el proce-nomía ha permitido al Ministerio Público italiano actuar con mayor sere-italianos, predomina el criterio de que ha sido benéfica, pues dicha auto-

171. Si bien esta innovación ha provocado debate entre los juristasEjecutivo.modelo francés, habían situado al citado Ministerio Público dentro delcó una modificación a los ordenamientos anteriores, que siguiendo el

pecto a él, en las normas sobre el ordenamiento judicial”, lo que signifi-cual: “El Ministerio Público gozará de las garantías establecidas con res-el artículo 107 de la Constitución italiana de 1948, de acuerdo con el

170 Podemos señalar como un ejemplo significativo lo dispuesto porhan incorporado al organismo judicial.drado tradicionalmente, e incluso varias legislaciones contemporáneas lopropiamente dicho respecto del Poder Ejecutivo en el cual ha sido encua-

169. Existe una tendencia para independizar al Ministerio Público

151queda el consuelo de la “palabra libre” de las audiencias.el organismo judicial en su carácter de magistrados, por lo que sólo les

152

154

151152153154

155 “

”.



pp. 142 y 143. Ibidem,

Maracaibo, Venezuela, 1976, pp. 140-142., 6a. ed., Instituciones constitucionales del Estado venezolanoLa Roche, Humberto J.,Cfr.

, núms. 39-40, enero-diciembre de 1960, pp. 825-840.recho de México

Revista de la Facultad de De-Pueden consultarse las conclusiones del citado Congreso en la


pero en cambio sí es factible, como un primer paso, conferir a los miem-Ministerio Público, encuadrar al segundo dentro del organismo judicial;

la separación entre las funciones y los órganos de la Procuraduría y del177. Claro que en el derecho mexicano sería difícil, una vez realizada

158blicos con motivo del ejercicio de sus funciones.ministrativa o disciplinaria en que hubieren incurrido los funcionarios pú-a que hubiere lugar para hacer efectiva la responsabilidad civil, penal, ad-y demás establecimientos de reclusión, y finalmente, intentar las accionesmiento de las leyes y la garantía de los derechos humanos en las cárceles

guirla no fuere necesario instancia de parte; velar por el correcto cumpli-ejercicio de la acción penal, en los casos en que para intentarla o prose-

176. También tiene a su cargo el Ministerio Público venezolano elbres (artículos 218 a 222 de la Constitución federal ) .y en los que estén interesados en el orden público y las buenas costum-en los tribunales se apliquen rectamente las leyes en los procesos penalespor la celeridad y buena marcha de la administración de justicia y por que

cretas de velar por el respeto de los derechos y garantías constitucionales,observación de la Constitución y de las leyes, y con las atribuciones con-nidas del Congreso federal con la función genérica de velar por la exactarección del fiscal general de la República, designado por las cámaras reu-

175. Por el contrario, el Ministerio Público está a cargo y bajo la di-

157200-203 constitucionales).y asesorar jurídicamente a la administración jurídica federal (artículos

República, dictaminar en los casos y con efectos señalados en las leyesdefender judicial o extrajudicialmente los intereses patrimoniales de lacon aprobación del Senado federal, y que tiene a su cargo representar ydel procurador general, nombrado por el presidente de la Repúblicate, la Procuraduría General de la República a cargo y bajo la direcciónConstitución venezolana de 1961, en la cual se establece, por una par-nes del abogado general y del Ministerio Público lo dispuesto por la

174. Puede citarse como un ejemplo de la separación de las funcio-del Poder Judicial”.vilidad y demás garantías constitucionales reconocidas a los miembros

156

156

157

158



núms. 7 y 8, julio-diciembre de 1973, pp. 394 y 395., México,Gaceta Informativa de Legislación y Jurisprudenciadel Distrito y Territorios Federales, en

Comentarios a la Ley Orgánica de la Procuraduría de JusticiaGarcía Ramírez, Sergio,Cfr.

, París, 1965, pp. 52-72.ture

Le nouveau visage de la magistra-201-206; 191-237 y 101-132, respectivamente; Verpraet, Georges,Madrid, enero-junio de 1961, enero-marzo y abril-junio de l962, pp. Revista de Derecho Judicial,en

, ambos estudiosEl sistema francés de formación y selección de juecesy formación de juecesTendencias actuales en el derecho comparado sobre selecciónMosqueda Sánchez, Luis,Cfr.

1974, pp. 40 y 41.México, UNAM,Constitución y proceso civil en Latinoamérica,Fix-Zamudio, Héctor,Cfr.

judiciales, ya que tiene varios defectos que deben corregirse.Claro que se requeriría perfeccionar el sistema actual de nombramiento de los funcionarios


tuto de Formación Profesional (artículos 60 y 62).fue incorporada a la Ley Orgánica de 1977, pero con el nombre de Insti-

dependencia que162cursos de perfeccionamiento, incluso a nivel superior; judicial, por medio de criterios técnicos, así como el establecimiento de

esencial de la selección del personal del Ministerio Público y de la policíadicha Procuraduría, se estableció el Instituto Técnico, con la funcióndistinguido jurista mexicano Sergio García Ramírez, entonces titular deLey Orgánica de la Procuraduría del Distrito Federal, por iniciativa delción en cuanto al ingreso y promoción de sus integrantes, ya que en lanalización del Ministerio Público, en el cual ha imperado la improvisa-

179. En nuestro país se ha dado un pequeño paso hacia la institucio-

jueces y viceversa, lo que les otorga estabilidad, así sea limitada.mente los referidos miembros del Ministerio Público pueden ser designadosoposiciones dentro del sistema de la carrera judicial, de manera que fácil-rados los exámenes respectivos, ascienden por conducto de un régimen deque asistir a las escuelas judiciales que existen en sus países, y una vez supe-misma que la de los jueces, es decir, para poder ingresar al servicio tienenEspaña gozan de cierta autonomía, consiste en que su preparación es la

directa del Ejecutivo, los miembros del Ministerio Público de Francia y178. Uno de los motivos por los cuales, no obstante su dependencia

ción a través del juicio de responsabilidad.incluyendo la inamovilidad mientras observen buena conducta y la remo-

perogistrados de los tribunales superiores en las entidades federativas,de los magistrados de la Suprema Corte en la esfera federal, y de los ma-los titulares de los organismos respectivos, que podría ser el mismo que laestablecer un sistema de nombramiento distinto del actual, al menos parapendencia de los integrantes de la judicatura, y para ello sería necesariobros del Ministerio las mismas garantías de ingreso, estabilidad e inde-

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160

161

159

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161 “

”, y “ ”

162 “



el 2 de junio de 1975.ración

Diario Oficial de la Fede-Reglamento de la Procuraduría de la Defensa del Trabajo, publicado en elVeáse el capítulo III, del título once de la Ley Federal del Trabajo, artículos 530-536, y el

pp. 249 y 250., ed. publicada en Madrid, 1841, t. II, Recopilación de las Leyes de los Reinos de las Indiassexto

regulados por el capítulo VI, libro protectores de indios,asesoramiento profesional, provienen de losEn cierta manera, los procuradores en su función de defensores de las personas que carecen de

obligatoria para el personal de la procuraduría, en los términos de la leynecesidades de la Institución. La participación en las tareas que desarrolle el Instituto Técnico seráadministrativa para el personal en activo, y IV. Los demás que determine el procurador según lastivo, técnico y profesional; III. Preparar los cursos permanentes de capacitación técnica, profesional ycompetencia de la Procuraduría; II. Llevar a cabo la selección y capacitación del personal administra-objetivos los siguientes: I. Realizar investigaciones técnicas y científicas sobre las materias de la

El Instituto Técnico tendrá comoSegún los artículos 57 y 58 de la citada Ley Orgánica :


Consejos Tutelares del Distrito Federal, de diciembre de 1973.en la Ley deasí como los promotores de menores consagrados1954; los procuradores agrarios establecidos para toda la República en1975;

con cierta autonomía otorgada entanto en la esfera federal como local,defensa del trabajo reorganizados por la Ley Federal del Trabajo de 1970,

, como los de la procuradoresción de la época colonial, son calificados demos pensar en los defensores de tales intereses, que siguiendo una tradi-

intereses sociales, y en esta dirección pode-respecto a la tutela de otrosdebe pensarse en una solución distinta, tal vez similar a la que se ha dadoetcétera, es muy deficiente y se traduce en una mera fórmula, por lo que

ausentes, menores, incapacitados, derechos familiares y del estado civil,blico en el proceso civil para la tutela de ciertos intereses como los de los

183. En efecto, ya hemos dicho que la intervención del Ministerio Pú-protección especial.tela y vigilancia del ordenamiento jurídico y de ciertos intereses dignos dedes con la complejidad de las relaciones jurídicas de nuestra época, la tu-campo fundamental de acción, dejando para otros organismos más acor-

rio Público en su intervención en el proceso penal, que debe constituir su182. En primer término deben concentrarse las funciones del Ministe-

tual y reducir sus funciones a ámbitos razonables.la autonomía del último respecto del Ejecutivo, limitar su hipertrofia ac-nes a la Procuraduría y al Ministerio Público, es preciso, además de lograr

181. Una vez establecida la necesidad de la separación de atribucio-personal administrativo, técnico y profesional (artículos 56-58).bién introdujo el Instituto Técnico para la selección y capacitación de sul974, siguiendo el ejemplo de la ley distrital de 1971 antes señalada, tam-

180. La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de

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165166

167

163 “

”.164

de la

165



México, octubre-diciembre de l975, pp. 517-521. Legislación y Jurisprudencia,

Gaceta Informativa deLey Federal de Protección al Consumidor223-232; Ovalle Favela, José,núm. 8, julio de 1976, pp.rio del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana,

Jurídica. Anua-Ley de Protección al Consumidoragosto de 1957, pp. 43-48; Barrera Graf, Jorge,núm. 29, mayo- Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México,tranjero y comparado)

Derecho protector de los consumidores (notas de derecho ex-Recaséns Siches, Luis,Cfr.

nota 17, pp. 398 y 399.cit.,en el derecho mexicanoNoticia sobre el defensorGarcía Ramírez, Sergio,Cfr.

bre de 1974, pp. 696 y ss.núm. 12, octubre-diciem-Gaceta Informativa de Legislación y Juriprudencia,del Distrito Federal

La Ley que crea los Consejos Tutelares para Menores InfractoresOvalle Favela, José,Cfr.

Reglamento de la Procuraduría de Asuntos Agrarios, promulgado el 2 de julio de 1954.


son convincentes los argumentos que han expuesto los autores partidarioscuando formula conclusiones no acusatorias, ya que en nuestro concepto, nogativa del ejercicicio de la acción penal, de desistimiento de la misma omer término al establecer un control judicial para sus determinaciones de ne-

tunidad, despojarlo del monopolio de la acusación en dos direcciones: en pri-resulta necesario, para evitar que actúe de acuerdo con el principio de opor-función propia de investigación de los delitos y ejercicio de la acción penal,

186. Aun cuando se circunscriba la actividad del Ministerio Público a suro de 1975), respectivamente.expedidas en Venezuela (5 de agosto de 1974) y Costa Rica (28 de febre-maron como modelos, a las de Protección y de Defensa del Consumidor,

xicana tuvo como antecedentes inmediatos, que no necesariamente se to-instrumentos legales para la protección al consumidor, si bien la ley me-ses económicamente desarrollados que desde hace tiempo han establecidode 1976, que recoge una preocupación que se había presentado en los paí-Protección al Consumidor, de acuerdo con la Ley Federal del 5 de febrerolos defensores de oficio en materia civil, es la llamada Procuraduría dey flexibles que las conferidas tradicionalmente al Ministerio Público o a

la tutela de intereses de carácter social, pero con atribuciones más amplias185. Otra institución que se ha establecido dentro de la evolución de

en esta oportunidad.es deficiente, debido a un conjunto de factores que no podemos discutircultades con las de los llamados defensores de oficio, cuya labor tambiéntrajudicialmente en defensa de tales intereses jurídicos, unificando sus fa-una procuraduría bien estructurada, que pudiese intervenir judicial y ex-de proteger derechos civiles y familiares, debe atribuirse esta actividad anisterio Público actual que desempeña con resultados tan pobres la tarea

184. En este contexto, en lugar de encomendar al sobrecargado Mi-

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166167 “

”,

168 “ ”, op.

169 “

”,“ ”,

“ ”,



la acción penal para el Ministerio Público.muy clara la interpretación del artículo 21 constitucional en lo referente al monopolio del ejercico de

, nota 143, pp. 139 y 140, en cuanto considera que escit.La acción en el proceso penalSergio,pp. 103-107. En contra de los autores anteriores opina García Ramírez,ibidem,tro, Jueventino V.,

México, 1965; Cas- Derecho penal contemporáneo,La acción penalPina, Rafael de,Cfr.

nota 5, pp. 123-129.cit., El Ministerio Público en MéxicoCastro, Juventino V.,Cfr.

nota 143, esp. pp. 151-154cit.,La acción en el proceso penalGarcía Ramírez, Sergio,Cfr.


delicada misión de lograr la verdadera justicia en el proceso penal. layserenidad su independencia y objetividad pueda realizar con

mas modesto, pero mas humano y mas próximo a los gobernados, y que porlo ve con un gran temor), ya que es preferible convertirlo en un funcionarioque por lo tanto se encuentra muy por encima del ciudadano corriente, quienvertido en un arconte o un éforo que pretende vigilar todo el orden jurídico, ymíticas que ha otorgado nuestra legislación al Ministerio Público (ahora con-

190. Es cierto que con lo anterior reducimos las dimensiones gigantescas ypercusiones muy hondas para la dignidad y la libertad de los gobernados.tos y de parte acusadora en el proceso penal; procedimiento que tiene re-verdaderamente eficaz y esencial de órgano de investigación de los deli-conferir al Ministerio Público de nuestro país una función constitucionalpor otra parte no será sencillo implantar de manera inmediata, es posible

189. Tenemos la convicción de que con las reformas anteriores, que

ejercicio de la acción penal en favor del Ministerio Público.precepto no se desprende con claridad la existencia del monopolio deltitucional, ya que como lo ha expuesto un sector de la doctrina, de dicho

188. Para lograr lo anterior no es preciso reformar el artículo 21 cons-haga en forma indebida.do el Ministerio Público no cumpla con sus funciones esenciales o loye en auxiliares del proceso al solicitar la intervención del juzgador cuan-

se favorece la venganza privada, sino que exclusivamente se les constitu-lo cual no se les hace partícipes de la función pública de la acusación nipenal, como una parte subsidiaria o accesoria del Ministerio Público, conbuir mayor intervención al ofendido o a sus causahabientes en el proceso

187. Para lograr ese control judicial es preciso, en segundo lugar, atri-controla los actos de otras autoridades.limita a revisar sus actos para evitar la arbitrariedad, en la misma forma quesustituye la función en sentido estricto del Ministerio Público, sino que se

ya que la intervención del juzgador de ninguna manerala jurisprudencia,sólo del control interno de tales decisiones, y tampoco los expresados por

170

171

172

buena fe

170 “ ”, op. .

171 , op. 172 “ ”,

“ ”, op.




cacia las funciones que tradicionalmente se le han encomendado en el de-El Ministerio Público ya no puede desempeñar con efi-Quinta.196.

que en nuestro ordenamiento necesitan todavía perfeccionamiento.estabilidad, promoción remuneración, que se han conferido a los jueces, ymaneras sus miembros deben gozar de las mismas garantías de autonomía,Judicial como ocurre en algunos ordenamientos contemporáneos, de todas

rácter judicial y no administrativo; ya sea que se le incorpore o no al Poderpendizarse del Poder Ejecutivo, pues la función esencial que realiza tiene ca-

El Ministerio Público en sentido estricto debe inde-Cuarta.195.presenta ante los tribunales en los Estados Unidos.

Attorney Gene-que el Amicus Curiae Briefs,tantes opiniones denominadasllamados pedimentos en el juicio de amparo, en forma similar a las impor-cos sobre la interpretación de nuestro ordenamiento jurídico, incluyendo lostivos y judiciales que sirvan de verdadera orientación a los organismos públi-categoría técnica y científica, que les permitan emitir dictámenes administra-generales, éstas podrán establecer departamentos consultivos de elevada

Circunscritas así las atribuciones de las procuraduríasTercera.194.consultiva del Consejo de Estado francés.de los gobernadores, en una forma similar a la labor que realiza la seccióntales, con anterioridad a que se transformen en iniciativas presidenciales olos proyectos de ley que elaboran las diversas dependencias gubernamen-

organizar y presidir un organismo que se encargue del examen técnico dea la defensa judicial o extrajudicial de sus intereses, y en especial, debendel Ejecutivo, deben limitarse a la asesoría jurídica del propio Ejecutivo yprocuradores generales locales, situados correctamente dentro del ámbito

El procurador general de la República, así como losSegunda.193.hacia la investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal.su actividad dirigida a la vigilancia del ordenamiento jurídico y, en especial,

representante jurídico para la defensa de sus intereses patrimoniales, frente ales de las entidades federativas) de consejero legal del gobierno y de supública (y que en forma similar se han conferido a los procuradores genera-bles que nuestra Constitución vigente otorga al procurador general de la Re-

jurídicas de nuestra época, resulta necesario separar las funciones incompati-En virtud de la creciente complejidad de las relacionesPrimera.192.zonamientos anteriores, pueden sintetizarse como sigue:

191. Las conclusiones que es posible establecer con apoyo en los ra-

ONCLUSIONESXI. C

ral




terio Público en el proceso penal.a sus causahabientes la calidad de parte accesoria o subsidiaria del Minis-nido del proceso penal; y en segundo lugar, se debe otorgar al ofendido ono acusatorias, lo que le ha permitido disponer indebidamente del conte-de la acción penal a su desistimiento o a la formulación de conclusiones

siones del referido Ministerio en cuanto a la negativa al propio ejercicioes decir, en primer término al establecer un control judicial para las deci-monopolio del referido ejercicio de la acción penal en dos dimensiones,21 constitucional, de tal manera que por una parte se suprima el llamadodenamientos legales, en virtud de una indebida interpretación del articulopo es preciso limitar la hipertrofia que se le ha ocasionado en nuestros or-penal, de buena fe y con espíritu de justicia, pero aún dentro de este cam-

propia y natural de investigación de los delitos y ejercicio de la acciónEl Ministerio Público debe circunscribirse a su actividadSexta.197.

nismo similar, dirigido a la defensa de derechos civiles y familiares.protección al consumidor, etcétera, y a las que podría agregarse un orga-nido creando, como las de defensa del trabajo, agrarias, de menores, deconferirse con mayor eficacia a las diversas procuradurías que se han ve-cuando tales intereses tienen carácter social, ya que esa atribución puedecitados, así como derechos familiares y del estado civil, y menos aúntección especial, tales como los relativos a los ausentes, menores, incapa-recho mexicano, por ejemplo la tutela de ciertos intereses dignos de pro-



34. .. . . . . .. . . . . .. . . .. .. .báíaiogXI

nesclusiCoXI

de reformaestasPr

blicaRe-de laneraluría GProcuralliar dpituacióLaIX

penalmateriacesalLas recientes reformasVIII

. . . . .dicialrestricón penaldemonopolElVI

105...ento penaledimenio PúbEl

..mexicanolicisterio Púnes del Minciersas f Di diciallicíallamada PLaIV

lIII

adalilabliPinisterielricptoCoII

uccióntro

ORACIÓNUNA REVASOCIAL.NTANER DE REPRESY SU CARÁC

MINISTERIO PÚBLICOINSTITUCIÓN DEL

ULO SEGUNDOAPÍC T

LA

T E TEL

I. In d . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

. nce gené o d M o ú co en actu d . 90

. E Ministerio Público en el ordenamiento mexicano . . . . 94

. o Ju . . . . . . . . . . . . . . . . . 100V. v u o n b o . . 103

VI. Minister lico el proc i . . .

I. io del ejercicio la acciy las re ciones a la visión ju . . . . . . 108

. pro es en . . . . . 111

. s n ecu e a d epú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

X. opu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

. n o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

I. Bibl raf sica 1



México, Procuraduría General de la República, 1993, pp. 265-319. La procuración de justicia. Problemas, retos y perpectivas,* Publicado en la obra colectiva

de los artículos 21 y l02 de la Constitución de l9l7.actuales, los principios tradicionales que han regido la institución a partirla materia y que pueden servir de base para analizar, desde perspectivascuales se aportan reflexiones que deben considerarse significativas sobrede amparo, la doctrina también ha elaborado algunas monografías en lasnal y, eventualmente, en los estudios sobre el proceso civil y el derechomanera predominante en los tratados y manuales de derecho procesal pe-

3. Si bien el examen del Ministerio Público mexicano se aborda deestructura y funcionamiento.ciones y, particularmente en Latinoamérica, una revisión profunda de suorganización, que recientemente ha experimentado en numerosas legisla-penal, aun cuando no debemos olvidar que se ha cuestionado también suy que afectan el alcance de sus actividades, particularmente en materialas más recientes reformas legislativas, algunas de carácter constitucional,rio Público mexicano, así como la revaloración de que ha sido objeto en

lo intentaremos dilucidar de manera breve la situación actual del Ministe-2. Como se trata de una materia sumamente compleja, en este capítu-

cución de las actividades delictivas y su actuación en el proceso penal.a todos ellos, es esencialmente su actividad de investigación y de perse-sistemas jurídicos, aun cuando el aspecto que puede considerarse comúncomo una institución que asume numerosas modalidades en los diversoscas sobre su naturaleza, funciones y organización, ya que se configura

1. El tema del Ministerio Público ha provocado siempre agudas polémi-

NTRODUCCIÓNI. I

Y SU CARÁCTER DE REPRESENTANTE SOCIAL.

LA INSTITUCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

APÍTULO SEGUNDOC

UNA REVALORACIÓN*

89




borar un concepto del Ministerio Público, pues generalmente se le identi-6. Como un punto de partida para este sencillo ensayo debemos ela-

EN LA ACTUALIDAD

ÚBLICOINISTERIOONCEPTO GENÉRICO DELII. C

en la procuración de justicia en nuestro país.gerada de cualquiera de ellos puede producir consecuencias desfavorablesvíctimas y los que corresponden a los inculpados, pues la dimensión exa-entre los derechos de seguridad que exige la sociedad, los relativos a lasde lograr un verdadero equilibrio, por otra parte muy difícil de obtener,tra ley suprema, publicadas en septiembre de l993, todo ello con el objetoficaciones constitucionales a los artículos l6, l9 y 20 entre otros, de nues-

gos procesales penales federal y del Distrito, así como las recientes modi-han dado los primeros pasos con las reformas de 199l y 1992 a los códi-ción, tanto orgánica como funcional e inclusive procesal, de la cual ya secon el objeto de establecer los lineamientos de una verdadera actualiza-

5. Es necesario continuar dichos análisis cada vez con mayor rigor,to de Investigaciones Jurídicas Ricardo Couto, l993.

, México, Institu-Funciones del Ministerio PúblicoMartínez Cerda,

(México, UNAM, l992), y Nicolás penal del Ministerio Público en México,

El monopolio del ejercicio de la acciónMiguel Ángel Castillo Soberanes,, México, Porrúa, l993; La procuración de la justicia federalPorrúa, l990);

(7a. ed., México, México. Funciones y disfunciones Ministerio Público en

co, l99l). Recientemente destacan los estudios de Juventino V. Castro,l94l, reimpreso por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, Méxi-mia de Jurisprudencia y Legislación correspondiente a la Real de Madrid,

, (México, Acade- penal y la obligación de consignar según la Constitución

El Ministerio Público, la intervención de tercero en el procedimientováes,distinguido jurista y constituyente de Querétaro Paulino Machoro Nar-Ediciones Botas, México, l932 y l963, así como el cuidadoso estudio delNoriega Cantú, reimpreso en varias ocasiones a partir del publicado por

, con un prólogo erudito de Alfonsodel procurador general de la Repúblicaso Jurídico Mexicano de l932, contenidos en el librol942); los elaborados por Luis Cabrera y Emilio Portes Gil en el Congre-

, (México, Polis, El Ministerio Público federal en el nuevo régimeny Maya,4. Podemos citar al respecto las monografías clásicas de José Aguilar

Misión constitucional

El

federal

M P



pp. 485-498., nota 33,op. cit.Fairén Guillén, Víctor, “La reorganización del Ministerio fiscal español”Cfr.

1985, pp. 95-99. El artículo citado constituye el primer capítulo de este libro.2a. ed., México, UNAM-Miguel Ángel Porrúa,blemas de la administración de justicia en México,

Temas y pro-Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”,Cfr.

EL MINISTERIO PÚBLICO COMO REPRESENTANTE SOCIAL 91

otros afirman que actúa como verdadera parte,174sal de carácter imparcialen tanto que algunos autores estiman que se trata sólo de un sujeto proce-

prudencia sobre su situación dentro de la relación jurídico procesal, puescual existe un verdadero desconcierto tanto en la doctrina como en la juris-intervención del Ministerio Público en el proceso penal, no obstante lo

10. De estas facultades, las más estudiadas son las que se refieren a lamas de enjuiciamiento.nados intereses jurídicos que requieren de protección especial en otras ra-litos, en el ejercicio de la acción penal y en la representación de determi-

significativos, y que en esencia se traducen en la investigación de los de-carácter procesal del Ministerio Público, que en nuestro concepto son los

9. En primer término es conveniente hacer referencia a los poderes deesa manera puede llegarse a una definición.der, sino que deben analizarse sus atribuciones esenciales, ya que sólo deesa integración del Ministerio Público en un determinado órgano del po-

8. No constituye, por tanto, un criterio de orientación tomar en cuenta

del cuerpo legislativo considerado como órgano supremo del Estado.como Procuratura o Fiscalía, depende, como todos los organismos públicos,pocos, entre ellos la República de Cuba en nuestra región) y que se conoceque el equivalente en los países socialistas, (de los que en la actualidad quedande acuerdo con el ejemplo italiano posterior a la Constitución de l948; en tantoMinisterio Público dentro del Poder Judicial o como organismo independiente,ciales, y además se observa una tendencia creciente y vigorosa para colocar al

llamados fiscales o promotores fiscales como auxiliares de los tribunales judi-histórica de carácter hispánico varios países latinoamericanos han situado a loscana su adscripción al ejecutivo, por el contrario, de acuerdo con la tradiciónmanera, pues en tanto que predomina por la influencia francesa y angloameri-término podemos observar que se encuadra al Ministerio Público de diversacuando pretendemos efectuar un análisis sólo de carácter preliminar. En primerinstitución, que a cada momento parece escapársenos de las manos, así sea

7. Estamos concientes de las dificultades para precisar la naturaleza de lade representación social que tiene encomendadas.fica exclusivamente como órgano represivo y se olvidan otras funciones

173

173

174



y 307. nota 40, pp. 306op. cit., Instituciones de derecho procesal civilCarnelutti, Francesco,Cfr.

t. I, p. 309., nota 10,op. cit.Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto, “El antagonismo juzgador-partes”,Cfr.

nota 10, pp. 95-100.Curso de derecho procesal penal, op. cit.,García Ramírez, Sergio,Cfr. nota 37, pp. 445-465.op. cit., Le droit anglaisDavid, René,Cfr.

nota 10, pp. 307-309.op. cit.,Alcalá-Zamora y Castillo, “El antagonismo juzgador-partes”,Cfr.


, lo que judicialesimplica que estas atribuciones puedan calificarse como

diaria, o bien como un simple auxiliar o asesor del juzgador, todo lo cualque en otras ramas procesales puede actuar como parte principal o subsi-una parte acusadora, así sea considerada como formal o procesal, en tantoimportante en cuanto a su intervención, se traduce en la configuración deprocesal del Ministerio Público en el enjuiciamiento penal, que es el más

l4. De lo brevemente expuesto podemos concluir que la situación

que en esos supuestos la participación del Ministerio Público puede asumirpecial, como los relativos a la familia y al estado civil de las personas, yaotros intereses jurídicos que se consideran merecedores de una tutela es-hace generalmente en defensa de los menores, de los incapacitados o deotros ámbitos de enjuiciamiento, particularmente en el civil, en el cual lo

13. Una situación distinta es la intervención del Ministerio Público ennido del proceso.

rio equivale a que el propio Ministerio Público pueda disponer del conte-dor la resolución sobre la responsabilidad del acusado, pues de lo contra-de la acción penal, ya que corresponde o debe corresponder sólo al juzga-mismo no debe tener la facultad de decidir sobre el resultado del ejercicioterio Público es una verdadera parte dentro del proceso penal, y por lo

12. Consideramos que en un sistema mixto bien orientado, el Minis-tema propiamente inquisitivo conserva sólo un interés histórico.

los cuales se afilia el mexicano, si se toma en cuenta, además, que el sis-tiene mayor significado en los ordenamientos de Europa Continental, a

o bien se sigue el régimen mixto, que es el quedero Ministerio Público,namiento inglés, en el cual se carece todavía en la actualidad de un verda-nantemente acusatorio, cuyo ejemplo extremo lo descubrimos en el orde-decisión política del legislador, según se elija entre el sistema predomi-apoya en principios técnicos, ya que en ocasiones tiene su base en una

11. Sin embargo, no siempre la actuación del Ministerio Público secalidad de parte es formal o procesal.si bien su interés jurídico no es personal sino institucional y por ello su

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177

178

diversas posturas, es decir como parte principal, subsidiaria o accesoria.179

175176 ,177178

179 ,



pp. 305 y 306. nota 10,op. cit.,Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto, “El antagonismo juzgador-partes”,Cfr.

pp. 124-138.nota 15,op. cit.,Fernández Martín-Granizo, Mariano, “El Ministerio fiscal en España”,Cfr.

petti della riforma nel processo penale”, op. cit., nota 43. Spagna Musso, “Problemi costituzionali del Pubblico Ministero”; y Massa, Carlo, “As-Cfr.


pero en nuestro concepto el segundo aspecto puede subsumirsenistrativa,

te como un cuerpo que desempeña funciones de índole orgánica o admi-segundo término como autoridad determinadora o consultiva, y finalmen-parse en tres sectores: en primer lugar, como accionante o requiriente, enCastillo, las complejas atribuciones del Ministerio Público pueden agru-

l7. Para el distinguido procesalista español Niceto Alcalá-Zamora ydos dentro del cuerpo de los funcionarios administrativos.ya que sus miembros deben considerarse en estos aspectos como inclui-

tifica la vinculación del Ministerio Público con el organismo ejecutivo,amplio campo de las actividades administrativas, y en este sentido, se jus-(salvo que exista participación en los procesos correspondientes) en elriores, de carácter judicial, sino que por el contrario, deben encuadrarserelativos a la tutela de la legalidad, no pueden considerarse como las ante-dico, las de la defensa de intereses patrimoniales del Estado y aquellos

l6. Toda esa categoría de atribuciones, es decir, las de consejero jurí-

ren un carácter predominante en los sistemas jurídicos socialistas.los integrantes de la institución en defensa de la legalidad, las que adquie-ter fiscal, y en este sector también deben comprenderse las facultades dede la administración, incluyendo en algunas legislaciones, a los de carác-nos, o cuando se le encomienda la defensa de los intereses patrimoniales

de los ordenamientos angloamerica- Attorney Generalcuanto al llamadoautoridades gubernamentales, lo cual se advierte con mayor claridad en

Ministerio Público que se refiere a su calidad de consejero jurídico de lasl5. Pero además de las anteriores, existe otro sector de facultades del

pecto del Ejecutivo.su adscripción a otro órgano del poder como ocurre frecuentemente res-minología francesa, como magistrados), todo ello con independencia de

(o según la ter- funcionarios judicialesinstitución deben estimarse comolas controversias jurídicas. Desde este punto de vista los integrantes de lacomo organismo público, colabora con el juzgador para la resolución deque sólo corresponden al juzgador, ya que en todo caso, el Ministerio,

jurisdiccionalesno significa que deban confundirse con las propiamente ,

180

181

182

180

181

182



nota 84, pp. 195-198. Apuntamientos, op. cit.,Castillo Velasco, José María,Cfr.pp. 102-112.

París, Editions Cujas, 1990,Procedure pénal,, nota 13, pp. 35-42; Pradel, Jean,op. cit.et son avenir

Le Ministère Public entre son passé nota 16, pp. 7-14; Rassat, Michèle-Laure,op. cit.,tion publique

Le Ministère Public en matière civil et en matière repressive et l’ac-Goyet, Francisque,Cfr.


precisa, y sin establecer tampoco un organismo unitario y jerárquico. Pordor general francés ante la Corte de Casación, pero sin una orientación

y del Procura- Attorney Generalmentos del sistema norteamericano delal parecer se pretendía combinar la tradición española con algunos ele-

21. Aun cuando en la exposición de motivos nada se dice al respecto,electores” (artículo 93 de la misma carta federal).sino exclusivamente “estar instruidos en la ciencia del derecho a juicio de losseis años (artículo 92 constitucional), y no requerirían título profesional,

, todos electos en forma indirecta en primer grado por un período deral

un fiscal y un procurador gene-tros propietarios, cuatro supernumerarios,puso que la Suprema Corte de Justicia estaría integrada por once minis-ley fundamental, que no fue objeto de debates en el Constituyente, se dis-tución que conocemos actualmente. En efecto, en el artículo 91 de dichagración en la carta federal de l857, en la cual empieza a perfilarse la insti-nes de la vida independiente, sino que nos limitamos a señalar su consa-su equivalente en la época colonial y particularmente en las constitucio-

cribir la evolución histórica del Ministerio Público mexicano a partir de20. Debido a la índole sintética de este trabajo no pretendemos des-

ÚBLICO EN EL ORDENAMIENTO MEXICANOINISTERIOIII. E

niales del Estado o, en términos genéricos, la defensa de la legalidad.autoridades gubernamentales y realizar la defensa de los intereses patrimo-

puede efectuar actividades administrativas como consejero jurídico de lasen las diversas ramas procesales, especialmente en la penal. Paralelamente,que realiza funciones judiciales ya sea como parte o como sujeto auxiliarPúblico como el organismo del Estado de carácter unitario y jerárquico

19. En tal virtud es posible describir, ya que no definir, al Ministerio (judiciales).

por la doctrina francesa en cuanto atribuye a sus integrantes el doble carácterl8. Esta doble naturaleza del Ministerio Público es descrita con claridad

nadora o consultiva puede asumir un carácter judicial o administrativo.en las categorías restantes, si se toma en cuenta que la actividad dictami-

de funcionarios (administrativos) y de magistrados 183

L M P

184

183,,

184



torial Polis, 1942, p. 39., México, Edi- El Ministerio Público Federal en el nuevo régimenAguilar y Maya, José,Cfr.

1874, reimpreso por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, México, 1992, pp. 195-198., México, Imprenta del Comercio de Nabor Chávez, El Poder JudicialPallares, Jacinto,Cfr.


rías fiscales para los juzgados de lo criminal, que debían constituirseDistrito y Territorios del l5 de junio l869, la que estableció tres promoto-portante, debe destacarse lo dispuesto por la Ley de Jurados para el del

por lo que respecta al proceso penal, que es sin duda el aspecto más im-tantes entidades federativas, su organización era sumamente imprecisa y,Distrito y territorios federales, que es el modelo que se siguió por las res-

24. Por lo que se refiere a la regulación del Ministerio Público en eladscritos a los tribunales de circuito y juzgados de distrito.nes del procurador general, del fiscal, así como de los promotores fiscalesde l895, en los que se precisó con mayor detalle la distribución de funcio-

Código de Procedimientos Civiles Federales expedido el l4 de noviembredel título preliminar (equivalente a una Ley Orgánica del Poder Judicial) del

23. Esta misma distribución se acogió en los artículos 64 y siguientesestablecimientos públicos.de sus empleados o agentes de manera que se afectaran los fondos de losporque se tratara del castigo del fraude contra ella, o de responsabilidadinteresada la hacienda pública, ya porque se discutieran sus derechos, ya

éste debía intervenir ante la Corte en todos los negocios en que estabaCorte lo estimara oportuno; y por lo que respecta al procurador general,les y en las consultas sobre dudas de ley, siempre que él lo pidiera y ladad, en los negocios relativos a jurisdicción y competencia de los tribuna-que el Fiscal debía ser oído en todas las causas criminales o de responsabili-pedido por el presidente Juárez el 29 de julio de l862, en el cual se dispusoprema Corte fueron delimitadas en el reglamento del citado alto tribunal ex-

22. Las funciones del procurador general y del fiscal adscritos a la Su-ríodo de cuatro años.cionarios eran designados libremente por el Ejecutivo federal por un pe-to modo al Procurador y al Fiscal de la Suprema Corte, pero dichos fun-citados tribunales de circuito y juzgados de distrito, subordinados en cier-del ll de octubre de l86l, que estableció promotores fiscales adscritos a losrios inferiores del Ministerio Público, los que fueron regulados por la leyreferida ley fundamental, de manera que nada se expresó de los funciona-circuito y los juzgados de distrito en los términos del artículo 96 de laotra parte, se dejó a la ley secundaria la organización de los tribunales de

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186

185

186



, nota 90 .op. cit. Derecho constitucional mexicanoRuiz, Eduardo,Cfr.México, enero-marzo de 1984, pp. 44 y ss. Justicia,

Revista Mexicana dePiña y Palacios, Javier, “Origen del Ministerio Público en México”,Cfr. nota 185, p. 74.op. cit. El poder judicialPallares, Jacinto,Cfr.


de distrito, en tanto que en el artículo 42 se dispuso que el procuradorprocurador, así como los adscritos a los tribunales de circuito y juzgados

neral de la República y se integraría con tres agentes auxiliares del citadoque el Ministerio Público federal estaría presidido por el procurador ge-constitucional, estableciéndose en el artículo 37 del ordenamiento citadode l900, para regular al Ministerio Público de acuerdo con el nuevo textomencionado, por la Ley del Congreso Federal promulgada el 3 de octubrepreliminar del Código de Procedimientos Civiles Federales de l895 antes28. La modificación anterior determinó a su vez la reforma del título

rán nombrados por el Ejecutivo.”Público y el procurador general de la República, que ha de presidirlo, se-fiscal y, por el contrario, se dispuso que “los funcionarios del Ministerioprimir de la integración de la Suprema Corte al procurador general y alal modificar los artículos 91 y 96 de la carta federal con el objeto de su-del 22 de mayo de l900, que reforzó en forma evidente el modelo francésConstitución de l857, es de gran trascendencia la reforma constitucional

27. En el desarrollo del Ministerio Público durante la vigencia de latambién el ofendido o sus causahabientes, estimados como parte civil.monopolio del ejercicio de la acción penal, ya que en el proceso interveníanpropiamente dicho tenía el carácter de parte acusadora, pero sin disfrutar elpues actuaba como un simple auxiliar del juez de instrucción, y en el juicioproceso penal asumía una situación similar a la de la institución francesa,del l5 de septiembre de l894 que lo sustituyó, el Ministerio Público en el

26. Tanto en el código anteriormente mencionado como en el distritalreses de ésta en los casos y por los medios que señalan las leyes”.cia en nombre de la sociedad, y para defender ante los tribunales los inte-

instituida para pedir y auxiliar la pronta administración de la justi-tratura

magis-del Ministerio Público, definido por el artículo 28, como “... unahabla de promotores fiscales, sino que se utiliza la denominación francesay el territorio de Baja California del l5 de septiembre de l880 ya no se

25. En el Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federalde la verdad en los procesos penales.como parte acusadora y promover todo lo concerniente a la averiguación

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188

189

187 ,188

189 ,




también incluía al Ministerio Público y al juez instructor.una simple actividad efectuada por los cuerpos de seguridad, pero queformada esta última en un cuerpo especial y no como era anteriormentepersecución de los delitos, así como el mando de la policía judicial, trans-trucción, y se confirió al primero la facultad exclusiva de investigación yse venía aplicando, al desvincular al Ministerio Público del juez de ins-32. En primer lugar, dicho proyecto se alejó del modelo francés que

párrafo 27).supra,Ejecutivo, introducida por la reforma de l900 (vertal de l857, pero se conservó la vinculación del citado Ministerio con elcalmente de la legislación dictada bajo la vigencia de la carta fundamen-tos en relación con el Ministerio Público, separándose en ocasiones radi-principales innovaciones que se pretendieron introducir en dichos precep-rétaro el 1o. de diciembre de l9l6, se advierte con claridad que son dos lasConstitución presentado por don Venustiano Carranza al Congreso de Que-

31. Si se analizan los textos de los artículos 21 y 102 del proyecto dedirectamente del Ejecutivo por conducto de la Secretaría de Justicia.así como los funcionarios del Ministerio Público, dependían inmediata yOrgánica, en cuanto estableció que el procurador general de la República,se advierte todavía con mayor claridad en el artículo 5o. de la citada Ley

30. Además de su organización más compleja, la influencia francesa

de Justicia, tribunales de circuito y juzgados de distrito.federales, y defender los intereses de la federación ante la Suprema Cortevestigación y represión de los delitos de la competencia de los tribunalesministración de justicia en el orden federal; de procurar la persecución, in-El Ministerio Público federal es una institución encargada de auxiliar la ad-

nica se dispuso que:

Procedimientos Penales. El artículo primero de la mencionada Ley Orgá-Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Código Federal dera fecha, y también en uso de facultades extraordinarias, se expidieron laDistrito y Territorios Federales del l2 de septiembre de l903. En la prime-tuvo como antecedente en la Ley Orgánica del Ministerio Público en elción de Ministerio Público federal y reglamentación de sus funciones, queextraordinarias el l6 de diciembre de l908, se expidió la Ley de Organiza-

29. Por decreto del Ejecutivo federal, expedido en uso de facultadesrio Público serían nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo.general de la República, los agentes y los demás empleados del Ministe-



nota 173, pp. 102-104. op. cit.,pp. 825-843; Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”,

notaop. cit.,Nelson, Rita W., “The Opinion Function of the Federal Attorney General”,Cfr., nota 185, pp. 151-156.op. cit. El poder judicialPallares, Jacinto,Cfr.

, París, PUF, 1988. Le Juge d’instructionVan Rumbeke, Renaud,Cfr.


jurídica del Ejecutivo federal.

asesoríade los Estados Unidos, o sea la relativa a la Attorney Generaldelno de la federación, se introdujo una nueva facultad inspirada en la figura

terio Público federal y representante en juicio de los intereses del gobier-habían conferido a partir de la Ley Orgánica de l908 como jefe del Minis-buciones del procurador general de la República, además de las que se le

35. En segundo término, al regularse en el citado artículo l02 las atri-

dimientos atentatorios o reprobados, y la aprehensión de los delincuentes., que ya no hará por los proce-tos, la busca de los elementos de convicción

dejando exclusivamente a su cargo la persecución de los deli-corresponde,dad de la magistratura, dará al Ministerio Público toda la importancia quetan vicioso restituyendo a los jueces toda la dignidad y toda la respetabili-ganización del Ministerio Público, a la vez que evitará ese sistema procesalni las barreras mismas que terminantemente establecía la ley. La misma or-tranquilidad y el honor de las familias, no respetando en sus inquisicionesopresión, en muchos casos contra personas inocentes, y otros contra lamanos un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo de

que, ansiosos de renombre, veían con positiva fruición que llegase a susLa sociedad entera recuerda horrorizada los atentados cometidos por jueces

ducente:34. En efecto, en la exposición de motivos se afirmó en su parte con-

mitente en la esfera local.intervención del jurado popular que funcionó en México de manera inter-

Debe tomarse en cuenta, además, laparticipa en la decisión de fondo.por ello recibe el nombre de policía judicial. Además, dicho juzgador norealizada por un cuerpo técnico dirigido por el Ministerio Público, queres franceses, ya que estos últimos únicamente fiscalizan la investigacióntomarse en cuenta que dichos jueces sólo tenían el nombre de sus simila-sustituirse en la actividad investigadora del propio Ministerio. Además debeblico y la policía preventiva, y que se convertían en verdaderos inquisidores alse conferían facultades de policía judicial conjuntamente con el Ministerio Pú-abusos evidentes cometidos por los mencionados jueces de instrucción a los que

33. Es muy conocida la parte de la exposición de motivos que se refiere a los

190

191

192

190191 ,192

7 ,



, nota 1, pp. 72-75.op. cit.Curso de derecho procesal penal


defectuosa), y sólo en la esfera local, ya que en materia federal no se estable-nes durante las épocas en que funcionó el jurado popular (siempre de manerarecordar que el llamado juez de instrucción sólo desempeñaba esas funcio-

, párrafo 32). Conviene tambiénPúblico y al juez de instrucción (verse otorgó de manera indiscriminada a los cuerpos de seguridad, al Ministerio

cuerpo técnico especializado de investigación penal, sino a una función quese aplicaron durante la vigencia de la Constitución federal de l857, no a unen el ordenamiento mexicano por los códigos de procedimientos penales que

policía judicial43. Ya hemos señalado que el nombre depero en un nivel jerárquico superior, y de ahí la citada denominación.dad sobre la citada policía, en combinación con el Ministerio Público,concepción del juez de instrucción, ya que éste tiene la dirección y autori-

pues dicho nombre se originó en el derecho francés, de acuerdo con lade en actualidad sólo en mínima parte a las funciones que desempeña,

42. En primer término, el nombre con el cual se le designa correspon-, el Ministerio Público.”to de aquél

estará bajo la autoridad y mando inmedia-el artículo 21 constitucional, “ción y desarrollo de esta institución de seguridad, la que de acuerdo con

4l. Consideramos conveniente hacer una breve referencia a la crea-

A LLAMADAIV. L

párrafos 77 y 78).infra,manos (very l992, y propiciadas esta vez por la Comisión Nacional de Derechos Hu-buciones del Ministerio Público, las reformas legales promulgadas en l99l

También deben mencionarse, por su influencia en las atri-l934 y l93l.

nes, como sus ordenamientos radicalmente distintos de los originales deprocurador general de la República propuso varias de estas modificacio-zada opinión del destacado tratadista Sergio García Ramírez, quien comomas sustanciales entre l983 a l986, por lo que coincidimos con la autori-denamientos vigentes, especialmente el federal, han sufrido varias refor-por el actualmente en vigor, promulgado el 26 de agosto de l93l. Los or-l894, es decir, el de l929, de escasa vigencia, pues pronto fue derogadopara el Distrito Federal, se expidieron dos códigos para reemplazar el dede l908 fue sustituido por el actual del 23 de agosto de l934, en tanto que

40. En relación con los citados códigos procesales penales, el federal

194

POLICÍA JUDICIAL

fue otorgado

supra

194 ,




órgano, que es el agente del Ministerio Público; el agente del MinisterioLa policía, el poder administrativo, persigue a los delincuentes mediante su

investigación concluye con estas palabras:esta última la que propiamente podía calificarse de judicial. La referida

inquisitivay la preventivala policía está dividida en dos sectores: labién con el juez de instrucción) ya que en su concepto, en los países libres

Policía Judicial con el Ministerio Público (y podemos agregar que tam-de la carta de l857, se había cometido el grave error de confundir a lagos de procedimientos penales entonces en vigor, expedidos bajo imperio

47. En ese discurso, José Natividad Macías explica que en los códi-República de la ciudad de Querétaro en la sesión del 2 de enero de l9l7.que nos permite entender el alcance de sus palabras en el Teatro de lainstituciones y venía impresionado por el Departamento de Justicia, lo

esa época en los Estados Unidos para observar el funcionamiento de susdel Primer Jefe del Ejército Constitucionalista, Macías había estado enfunciones de la citada Policía Judicial. Debe recordarse que por encargocomo asesor jurídico del propio Carranza, para explicar la naturaleza y

46. Fue necesario que interviniera entonces José Natividad Macías,de policía judicial que con anterioridad se habían atribuido a los jueces.en la exposición de motivos correspondiente, era suprimir las funciones

yentes, ya que lo que pretendía el proyecto, como se explica claramentedel Ministerio Público, y esto provocó el desconcierto de varios constitu-có de policía judicial al cuerpo de seguridad bajo el mando y autoridad

, párrafos 31-34), se califi-supralo hemos señalado con anterioridad (verpresentado por don Venustiano Carranza al Congreso de Querétaro, como

45. Sin embargo, en el proyecto del artículo 21 de la Constituciónrealizaban directamente las investigaciones correspondientes.

seles funciones de policía judicial, se transformaron en inquisidores queseguridad, propició los abusos de dichos juzgadores, quienes, al conferir-tigatorias del Ministerio Público y la ausencia de un cuerpo técnico delución de fondo, conjuntamente con la debilidad de las actividades inves-

44. El haberse transformado el juez de instrucción en el juez de reso-

Italia y Suiza), puesto que en dichos ordenamientos sólo fiscaliza las in-ciones que siguen ese modelo (Alemania hasta l974, Bélgica, Holanda,mo juez de fondo, lo que no ocurre en el derecho francés ni en las legisla-ció en esa época. En la realidad, el citado juez de instrucción era el mis-

vestigaciones, pero no integra el tribunal de sentencia.

. Es



Deputypersecusión de los delitos. De esta última, que está a cargo delfunciones distintas: el asesoramiento jurídico del gobierno federal y la

, realiza todavía en la actualidad dos Attorney Generalencabezado por elMacías se refiere constantemente. En efecto, el Departamento de Justicia,chos delictuosos se inspira en el derecho de los Estados Unidos, al cual

cuerpo de seguridad de carácter técnico para la investigación de los he-que se le confiere en el citado precepto, se advierte que la creación de un

(de influencia francesa) policía judicial48. No obstante el nombre de

los hechos que ameriten la aplicación de una ley penal."do el Poder Judicial de sus funciones, al convertirse en inquisidor de todoste independiente del poder administrativo, y por otra parte, descentralizan-

habían hecho las leyes anteriores conservando el Poder Judicial enteramen-la Policía Judicial. La reforma consiste en acabar con esa amalgama quePúblico desempeña esta función con los auxiliares que tiene al efecto o sea

173, pp. 102-104., notaop. cit.Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”,Cfr.


tendió establecer un órgano policíaco similar al norteamericano.nominación europea inspirada en la legislación anterior, en realidad pre-

párrafos 46 y 47), ya que el constituyente, bajo la de-supra,Macías, ver(o inquisitiva como la calificó José Natividadlicía de investigaciones

po-En estricto sentido no debía de calificarse como policía judicial, sinoelementos necesarios para demostrar la responsabilidad de los imputados.primero, los hechos que pueden ser constitutivos de delito y reunir losque tiene como atribución esencial la de investigar, bajo la dirección deldad, como el organismo técnico que depende del Ministerio Público ylas que regulan las procuradurías federal y distrital citadas con anteriori-

de la carta federal, las diversas leyes orgánicas del Ministerio Público ybirla, de acuerdo con las funciones que le atribuyen el citado artículo 21rrafo 87), en principio y como un concepto provisional podemos conce-

pá-infra,que ha experimentado la institución de la Policía Judicial, (ver49. Aun cuando volveremos más adelante sobre las transformaciones

Investigaciones (FBI). pero en la actualidad corresponde a la Oficina Federal deU.S. Marshalls,

la época del Constituyente de Querétaro todavía estaba integrada por los, depende la Policía Técnica de Investigaciones, que en Attorney General

195

195




diccionales y administrativas; dar cumplimiento a las leyes, tratados y acuer-sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras autoridades juris-principios de constitucionalidad y legalidad en el ámbito de su competencia,prevenga la legislación acerca de la planeación del desarrollo; c) vigilar los

, e intervenir en los actos que en esta materia procuración de justiciadaguir los delitos del orden federal; b) promover la pronta, expedita y debi-pectiva, y que trataremos de sistematizar de la siguiente manera: a) perse-

desordenada, a nuestro parecer, en el artículo 2o. de la ley orgánica res-plias y de muy diversa índole que se encuentran enumeradas de manera

53. El Ministerio Público federal posee facultades mucho más am-competencia.rrecta aplicación de las medidas de política criminal, en la esfera de su

; d) cuidar de la co- pedita y debida procuración e impartición de justiciala pronta, ex-principios rectores de la convivencia social, promoviendo

velar por la legalidad en la esfera de su competencia como uno de losdividuales y sociales en general, en los términos que señalen las leyes; c)Federal; b) proteger los intereses de menores, incapaces, así como los in-ciones: a) perseguir los delitos del orden común cometidos en el Distritoley orgánica respectiva le otorga en su artículo 2o., las siguientes atribu-

52. Por lo que respecta al Ministerio Público del Distrito Federal, lablica y de Justicia del Distrito Federal, ambas promulgadas en l983.

mos como ejemplo las relativas a las procuradurías General de la Repú-Ministerio Público en las diversas leyes reglamentarias, sino que tomare-de este estudio, no haremos referencia a la evolución de la regulación delprendidas en el ordenamiento mexicano, pero debido a carácter sintético

51. Pretendemos determinar si estas atribuciones también están com-párrafo 44).supra,del órgano ejecutivo (ver

debe al modelo norteamericano: la representación y consejería jurídica

tribunales, y una que sólo forzadamente entra en esa esfera, pero que seriamente se le han conferido otras, como la de asesoría de los jueces ydignos de protección especial en otras ramas de enjuiciamiento. Acceso-no, la de representar determinados intereses sociales que se considerantuación como parte acusadora en el proceso penal, y, en un segundo pla-la investigación y persecución de los delitos y, como consecuencia, su ac-Ministerio Público en los ordenamientos contemporáneos: la principal es

50. Ya expresamos las funciones esenciales que se le han atribuido al

ÚBLICO MEXICANOINISTERIOIVERSAS FUNCIONES DELV. D M P



rechos Humanos, 2001, pp. 351-401., 2ª. ed., México, Comisión Nacional de De- Justicia constitucional, ombudsman y derechos humanos

Fix-Zamudio, Héctor, “Reflexiones sobre el derecho constitucional procesal mexicano”,Cfr., México, Porrúa, 1994.id. La procuración de justicia. Un imperativo constitucionalpp. VII y VIII,

, México, Porrúa, 1993, esp. La procuración de la justicia federalCastro, Juventino V.,Cfr.


to de facultades que se confieren al Ministerio Público en nuestro país.nales, pero no existe otra denominación para calificar el conjunto tan bas-sentación de los intereses sociales en colaboración o auxilio de los tribu-del Estado que realizan funciones de gestoría, investigación y repre-ne un significado muy genérico y se puede aplicar a todos los organismos tie- procuración de justicia56. Tenemos la convicción de que la frase

impartición de justicia.nal, que en realidad debe designarse comotambién con escasa reflexión, se emplea para calificar la función jurisdiccio-

que,la administración de justicia para distinguirla de otra denominaci

sión que se utiliza cada vez con más frecuencia: la55. Todas estas atribuciones se han comprendido dentro de una expre-

lidad y la asesoría jurídica del Ejecutivo.sempeñar cargos de carácter administrativo, como la vigilancia de la lega-

protección especial, el Ministerio, y particularmente el federal, pueda de-representación ante los tribunales de intereses sociales e individuales desiva que implican las facultades clásicas de persecusión de los delitos ybiente, etcétera; ya que resulta muy difícil que, además de la carga exce-dor, de los Menores y la Familia, Agraria, Federal de Protección al Am-procuradurías Federal de la Defensa del Trabajo, Federal del Consumi-nismos especializados creados en los últimos años, tales como las

versos órganos y que de manera paulatina se han conferido a otros orga-cialmente en la esfera federal, facultades que debían corresponder a di-

54. Como puede observarse a simple vista, se han mezclado, espe-

la federación ante los estados de la República, cuando se trate de asuntosacuerdo con el presidente de la República, en actos en que debe intervenirtar consejo jurídico al gobierno federal, así como representarlo, previoción, y con la participación, en su caso, de otras dependencias, y d) pres-bierno federal en asuntos concernientes a las atribuciones de la institu-dos de alcance internacional en que se pretenda la intervención del go-

relacionados con la procuración e impartición de justicia.

procuración de justicia,196

ón:

197

196

197



nota 1, pp. 200-215.op. cit.Curso de derecho procesal penalGarcía Ramírez, Sergio,Cfr.


en la investigación repercuten posteriormente en proceso penal ante elcon menor claridad). Esta etapa es esencial, pues los errores u omisiones

instruccióndiligencias de policía judicialcódigo distrital califica de(artículos ll3-l20 del Código Federal de Procedimientos Penales; lo que el

averiguación previavia al ejercicio de la acción penal se califica como60. Ya hemos señalado que en nuestro ordenamiento dicha etapa pre-

proceso (artículo l9 de la carta federal).de la causa para dictar el acto llamado de formal prisión o de sujeción amayores elementos durante las setenta y dos horas de que dispone el juezresponsabilidad del inculpado, aun cuando tiene la posibilidad de aportartrar de manera preliminar los elementos objetivos del delito y la presuntaen segundo término, debe reunir los elementos probatorios para demos-

cia, acusación o querella en los términos del artículo l6 de la carta federal y,nistero pueda acudir ante el juez, es preciso, en primer lugar, que exista denun-

A fin de que el Mi-ha calificado en nuestro derecho comoejercicio de la acción penal, lo que efectúa mediante la instancia que sezar las investigaciones previas y reunir los elementos necesarios para el

59. A) En primer lugar el Ministerio Público está encargado de reali-de la Policía judicial en México.

revisten respecto a las actividades tradicionales del Ministerio Público yderse con mayor claridad las reformas más recientes y la importancia quemodificaciones de l983 y l984 esto con el objeto de que puedan compren-las reformas de l99l y l992, al margen de los avances que significaron lasinteligencia de que primero describiremos la situación existente antes de

58. Haremos una breve descripción de estas dos etapas, pero en larrolla ante el juez de la causa.

acusadora en el proceso penal propiamente dicho, es decir el que se desa-vez ejercitada la acción penal, el Ministerio Público actúa como partenuestro ordenamiento como “averiguaciones previas”; pero además, unagar, el Ministerio Público interviene en la etapa preliminar calificada ención para demostrar la responsabilidad de los inculpados. En primer lu-chos calificados como delitos y la obtención de los elementos de convic-puesto que la misma tiene encomendada no sólo la investigación de los he-

57. A nuestro modo de ver, ésta es la función esencial de la institución,

ÚBLICO EN EL PROCEDIMIENTO PENALINISTERIOVI. EL M P

consignación.198

e

198 ,




quienes en ocasiones obraban de manera independiente del Ministerio Públi-ciaron gran número de abusos por parte de los agentes de la Policía Judicial,tesis de jurisprudencia, aun cuando hubiesen tenido otros propósitos, propi-

64. Como es bien conocido, tanto dichas disposiciones como las citadasvas, deben prevalecer sobre las posteriores.ducidas sin tiempo suficiente de aleccionamiento o reflexiones defensi-cia legal de la retractación, las primeras declaraciones del acusado, pro-

de acuerdo con el principio de inmediación procesal y salvo la proceden-carga de la prueba de que su confesión fue coaccionada, y la última, quesional del inculpado; la segunda, que recae sobre el propio inculpado lamera que la Policía Judicial es competente para recibir la prueba confe-

publicado en l989, disponen, la pri-Semanario Judicial de la Federación

832, del volumen II, tesis comunes al Pleno y a las Salas, del apéndice al63. Por su parte las tesis números 469, 482 y 480, páginas 8l6, 836 y

cial que practicara las averiguaciones.el Ministerio Público, sino también ante el funcionario de la Policía Judi-ban que la confesión del inculpado podía realizarse no sólo ante el juez otrital y 207 y 287 del federal de procedimientos penales, los que autoriza-primeras podemos mencionar citar los artículos l36 y 249 del código dis-gunas tesis jurisprudenciales de la Suprema Corte de Justicia. Entre lasvestigación, sino también las disposiciones legales anteriores e incluso al-

62. Pero no sólo la falta de conocimientos técnicos ha viciado la in-vía en la investigación preliminar.minología permitirán desterrar las graves carencias que se advierten toda-partición de los conocimientos modernos sobre la criminalística y la cri-del Distrito Federal, el destacado jurista Sergio García Ramírez. La im-Orgánica de l97l por iniciativa del entonces procurador general de justiciatomamos en consideración que el primero de ellos se introdujo en la Ley

técnicos de capacitación, pero éstos se han fundado hace pocos años, simas que se han pretendido corregir con el establecimiento de institutosración de ambas autoridades, Ministerio Público y Policía Judicial, mis-

61. Sin embargo resulta evidente que existen deficiencias en la prepa-dirigir la investigación y no a la inversa.dad y las órdenes del Ministerio Público, por lo que es éste el que debe

párrafos 45-47), que la citada Policía está bajo la autori-supra,lado (verdicial como del Ministerio propiamente dicho. En efecto, ya hemos seña-numerosos defectos, tanto por lo que respecta a la labor de la Policía Ju-

juez de la causa. Sin embargo, en la práctica este periodo ha presentado



Ibidem, pp. 636-641.


dicado en los términos del artículo l80 de la Ley de Amparo.mismo, pero tiene la atribución de formular alegatos como tercero perju-incluso en el juicio de amparo, el cual no puede ser interpuesto por élla sentencia de primera instancia, sino que continúan en la apelación, e67. Las funciones acusatorias del Ministerio Público no terminan con

gún los artículos, anteriormente en vigor, 323 del código distrital y l38 yco desistía de la acción penal o formulaba conclusiones no acusatorias, se-del juzgador para sobreseer definitivamente el proceso si el Ministerio Públi-dad a las citadas reformas de l99l y l992, fue el relativo a la obligatoriedadque se desorbitaba en los códigos de procedimientos penales con anteriori-66. Un aspecto esencial de la función acusadora del Ministerio Público

incluso solicitar, por medio del desistimiento expreso o de las llamadas con-que puede variar fundadamente la calificación de los hechos delictuosos e

, que son los alegatos finales, y en lasde formular las llamadasMinisterio actúa durante todo el proceso como acusador, hasta el momentoto se realiza una clasificación, que puede ser preliminar, del tipo delictivo. El

ilidad del inculpado. En ese mismo documen-presunta o definitiva responsab

durante el juicio) que permitan acreditar los aspectos materiales del delito y lavia a la resolución del juez sobre la formal prisión o sujeción al proceso ysea de carácter preliminar, que pueden perfeccionarse tanto en la etapa pre-signación. Esta instancia debe apoyarse con la aportación de elementos (así la de parte acusadora, inicia cuando ejercita la acción por medio de la con-

65. B) La segunda función del Ministerio Público en el proceso penal es

minación establecido categóricamente por la fracción II del artículo 20 de lala jurisprudencia, con lo cual se desconocía el derecho básico de la no incri-perjuicio del inculpado y debido al carácter de espontaneidad que le atribuíadesvirtuarse fácilmente por los defensores, merced a la carga de la prueba ensiones rendidas ante la Policía Judicial, las que posteriormente no podíanlos malos tratos e incluso la tortura se han utilizado para arrancar confe-que confesaran los hechos que se les atribuían. Es un hecho notorio quechosos y convencerlos, con todo tipo de presiones físicas y morales, deciones previas se simplificaban, ya que se reducían a detener a los sospe-co para obtener confesiones de los inculpados, con lo cual las averigua-

Constitución federal.

conclusiones

clusiones no acusatorias, el sobreseimiento definitivo de la causa.199

278, fracciones I y II del federal de procedimientos penales.

199



pp. 125-141., nota 173,op. cit.Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”,Cfr.

pp. 137-184. nota 200,op. cit., El monopolio del ejercicio de la acción penal del Ministerio Público en México

nota 5, pp. 53-112.op. cit., El Ministerio Público en México, 11a. ed., México, Porrúa, 1977, pp. 479-482. El juicio de amparo

nos, 1991, pp. 30-52.mayo de 1957, pp. 288 y ss., reproducido como folleto por la Comisión Nacional de Derechos Huma-

, México,Criminalia"El juicio de amparo contra la indebida inercia del Ministerio Público",de Justicia, 1993, pp. 721-785.

México, Suprema Corte El ministro Teófilo Olea y Leyva,1944, pp. 273-316, reproducido en el libro, México, núms. 23 y 24, julio-diciembre de Revista de la Escuela Nacional de Juriprudenciaen

"El artículo 21 constitucional. Ensayo sobre la instramutabilidad de las esenciales procesales",1941, reimpreso por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 1991, pp. 24-28.

México, Academia Mexicana de Jurisprudencia y Legislación,consignar según la Constitución,

El Ministerio Público, la intervención de tercero en el procedimiento penal y la obligación de nota 1, pp. 211-221.op. cit.Curso de derecho procesal penalSergio García Ramírez,Cfr.

nota 5, pp. 121-128.op. cit., México. Funciones y disfuncionesco en

El Ministerio Públi-, 2a. ed., México, UNAM, 1993, pp. 51-89; Castro, Juventino V.,blico en México

El monopolio del ejercicio de la acción penal del Ministerio Pú-Castillo Soberanes, Miguel Ángel,, México, UNAM, 1992;Teoría general del derecho procesalFairén Guillén, Víctor,Cfr.


por el artículo 21 constitucional como lo pretenden sus partidarios, por locho monopolio, el que no se desprende en forma evidente de lo dispuesto

En esencia, estos tratadistas sostienen que es indebido di-esto escribe. y también por el queMiguel Ángel Castillo Soberanes,V. Castro, JuventinoIgnacio Burgoa Orihuela,Rafael Matos Escobedo,va,

Teófilo Olea y Ley-distinguidos, como Paulino Machorro Narváez,70. La opinión contraria está representada por varios autores, también

dad que actúa con objetividad.acción, en tanto que el Ministerio Público es un representante de la socie-que propiciaría el riesgo de inspiración vindicativa en el ejercicio de lacluye la participación del ofendido en el proceso penal, por considerarrepresentado por el destacado tratadista Sergio García Ramírez, quien ex-

69. Al respecto existen dos puntos de vista contrarios: el primero estáque sí se admite en otros ordenamientos.ofendido o sus causahabientes en calidad de parte en el mismo proceso, lovenir como parte en el proceso penal, lo que excluye la participación delMinisterio Público en el ejercicio de la acción penal y, por tanto, de inter-nuestra doctrina y la jurisprudencia se refiere a la exclusiva facultad del68. Uno de los aspectos más controvertidos y sujetos a debate en

Y LAS RESTRICCIONES A LA REVISIÓN

L MONOPOLIO DEL EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENALVII. E JUDICIAL

200

201

202

203 204 205

206 207

208

200

,201 ,202

203

204

205206 ,207 ,

208



Pleno y a las Salas, p. 1877. publicado en 1989, vol. IV, tesis comunes alSeminario Judicial de la Federación Apéndice

, nota 5, pp. 47-50,cit.

El Ministerio Público en México, op., pp. 146-193; Castro, Juventino V.,nisterio Público en México

El monopolio del ejercicio de la acción penal del Mi-Castillo Soberanes, Miguel Ángel,Cfr. nota 172 , pp. 103-107op. cit.,Pina, Rafael de, “La acción penal”,Cfr.


artículo 21 constitucional.

como parte y no como autoridad. Lo contrario implicaría la violación della acción penal, en virtud de que, al intervenir en el proceso, lo haceprocede el amparo contra la negativa del Ministerio Público para ejercitar

en la cual se sostiene, en esencia, que noestablecido por la tesis ll67,ria en los términos de la Ley de Amparo: entre los mismos destacan elcincuenta por varios criterios establecidos como jurisprudencia obligato-72. Sin embargo esta tesis jurisprudencial fue sustituida en los años

párrafos 79 y 80).infra,vera los respectivos códigos distrital y federal de procedimientos penales,tad decisoria (esta última afirmación fue acogida por las reformas de l99lque la determinación del Ministerio Público no priva al juez de su facul-to o las conclusiones no acusatorias. Respecto de estas últimas se sostuvoproceso penal, como la negativa de ejercer la acción penal, el desistimien-que destruyeran la base para la obtención de la reparación del daño en el

interponer el juicio de amparo contra decisiones del Ministerio PúblicoLeyva, De la Fuente y Ortíz Tirado) de que el ofendido tenía derecho afue sostenida por tres integrantes de dicha Sala, los magistrados Olea ysecutivas, de acuerdo con el artículo l92 de la Ley de Amparo, y esa tesisdencia, pues requiere un mínimo de cuatro votos en cinco sentencias con-la Suprema Corte de Justicia el criterio (que no llegó a formar jurispru-sión. Durante algunos años (l944-l946) predominó en la Primera Sala de

71. En la jurisprudencia de la Suprema también se observa una divi-funciones esenciales o lo hace de manera indebida.tervención del juzgador cuando el Ministerio Público no cumple con susclusivamente se le constituye como auxiliar del proceso, al solicitar la in-pública de la acusación ni se favorece la venganza privada, sino que ex-mismo proceso penal, con lo cual no se le hace partícipe de la funciónnocido como parte subsidiaria o accesoria del Ministerio Público en elminaciones del Ministerio Público que le afectan y, además, siendo reco-gar, con la facultad de interponer el juicio de amparo contra ciertas deter-que debe otorgársele al ofendido la facultad de intervenir, en primer lu-

209

210

211

209 .210

211



México, UNAM, 1991, pp. 163-252. Evolución y perpectiva de los órganos de jurisdicción administrativa en el ordenamiento mexicano

boración de José Luis Vázquez Alfaro, México, Porrúa, 1977, pp. 97-130; Vázquez Alfaro, José Luis,, 2a. ed., con la cola- Derecho procesal administrativo mexicanoGonzález Pérez, Jesús,Cfr.


ción penal, y si bien existe generalmente un control interno del titular de76. Queda sin resolver el problema relativo al no ejercicio de la ac-

no acusatorias del Ministerio Público, que a partir de entonces no vinculande la causa la decisión final en cuanto al desistimiento o las conclusionesterpretación lógico-sistemática del artículo 21 constitucional, otorgar al juezl99l, resolvieron, a nuestro modo de ver con acierto y de acuerdo con una in-nes a los códigos distrital y federal de procedimientos penales aprobadas en

75. Sin embargo, como lo examinaremos más adelante, las modificacio-esfera federal como en la de las entidades federativas.

hecho de lo dispuesto por el artículo 21 de la Constitución, tanto en lanal”. Todo ello debido a la interpretación que el legislador mexicano haen su texto actual que “la persona ofendida no es parte en el proceso pe-podemos citar el artículo l4l del código federal que dispone expresamentees decir en lo que atañe a la responsabilidad del inculpado. Como ejemplodelito, pero le niegan la calidad de parte en cuanto al fondo del proceso,tivo a la reparación del daño y a la responsabilidad civil proveniente del

les de nuestro país, que le permiten intervenir en el juicio sólo en lo rela-tuación del ofendido de acuerdo con los códigos de procedimientos pena-

74. En forma más técnica, la jurisprudencia podría apoyarse en la si- jurisprudencia.tal, sería procedente el juicio de amparo, que es lo que niega la citadael Ministerio Público se mantendría en su carácter de autoridad y, comoadquiere el carácter de sujeto procesal. De acuerdo con la misma tesis,

cir cuando se niega a realizar dicha instancia, es claro que todavía nocuanto ejercita la acción penal, y en el supuesto que se examina, es de-rio, en virtud de que el Ministerio Público adquiere la calidad de parte en

En segundo término, el criterio es contradicto-tencioso administrativo.pública de autoridad, como ocurre por ejemplo en los procesos de lo con-autoridades participen como partes en los procesos sin perder su calidadtoridad, ya que es frecuente, y con mayor razón en la actualidad, que lasde que, por una parte, no son excluyentes los conceptos de parte y de au-doctrina contraria al monopolio del ejercicio de la acción penal, en virtud

73. Esta tesis carece de consistencia, como lo ha puesto de relieve la

212

obligatoriamente al juzgador (ver infra, párrafos 81 y 82).

212

,



pp. 95-99., nota 173,op. cit.Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”,Cfr.


638 del Distrital, ambos de procedimientos penales, en los casos de so-formidad con las modificaciones a los artículos 298 del Código Federal yrio Público para decidir sobre el contenido del proceso. En efecto, de con-posiciones que afectan las facultades que anteriormente tenía el Ministe-en la Cámara de Diputados. En primer término, debemos señalar las dis-yoría sustancial, pues existió consenso en los diversos partidos representadosciativa presentada al Congreso de la Unión y éste las aprobó con una ma-dificaciones, por el titular del Ejecutivo federal que las transformó en ini-

79. Esas propuestas de la Comisión fueron aceptadas, con ligeras mo- párrafo 61).supra,guido jurista mexicano Sergio García Ramírez (ver

portantes reformas de l983 y l984 introducidas por iniciativa del distin-nes anacrónicas como lo señalamos con anterioridad, no obstante las im-

actualizar dichos ordenamientos, los que todavía conservaban disposicio-zó un grupo de destacados juristas para que analizaran la conveniencia deestablecidas entonces por el decreto presidencial de junio de l990, organi-cional de Derechos Humanos, la cual, dentro del ámbito de sus facultades

78. A) Dichas modificaciones fueron propuestas por la Comisión Na-constitucionales publicadas el 3 de septiembre de l993.miento del Ministerio Público, y lo mismo haremos con las reformas

ron en vigor en enero de l99l, pero sólo en lo que afectan al funciona-pecialmente aquellas que fueron aprobadas en diciembe de l990 y entra-los códigos de procedimientos penales federal y del Distrito Federal, es-

77. En este apartado haremos una breve referencia a las reformas a

EN MATERIA PENAL

AS RECIENTES REFORMAS PROCESALESVIII. L

risdiccional.sobreseimiento del proceso, pues esto significaría sustituir la función ju-pueda decidir libremente sobre el ejercicio de la acción penal y sobre elmas no pueden desvirtuarse hasta el extremo de que el propio Ministeriofunciones que le encomienda el artículo 21 constitucional, ya que las mis-en relación con esa decisión del Ministerio Público, sin que esto afecte lashabientes, por lo que debe admitirse la procedencia del juicio de amparoque no es suficiente para una tutela adecuada del ofendido o de sus causa-la Procuraduría respectiva para revisar esa determinación, consideramos

213

213



lo que se refiere a la diferencia entre los principios de oportunidad y de legalidad en materia penal., nota 1, pp. 219-221, porop. cit.Curso de derecho procesal penalGarcía Ramírez, Sergio,Cfr.


cual se atenúan positivamente las exageradas e inaceptables prerrogativascomo hemos dicho están establecidas en el artículo 21 constitucional, con lofacultades de decidir sobre la culpabilidad o inocencia del inculpado, que82. Con las citadas reformas de l99l, el juez recuperó plenamente sus

términos del artículo l6 constitucional.que el primero debe imperar en todas las decisiones de autoridad, en lossustitución del principio de legalidad por el de oportunidad, no obstantela causa. Además, conferir al propio Ministerio este poder propiciaba laresolver sobre la absolución del acusado por medio del sobreseimiento deca, en nuestra opinión, que sólo el juez y no el Ministerio Público puede, lo que impli- penas es propia y exclusiva de la autoridad judicialde las

la imposiciónartículo 21 de la Constitución federal en el sentido de queproceso, ya que se sustituía al juzgador en su facultad establecida por elba las indebidas atribuciones del Ministerio Público sobre el fondo delceptos anteriores, el juez tenía la obligación de decretarlo, lo que acentua-nisterio Público solicitaba el sobreseimiento y, de acuerdo con los pre-una sentencia condenatoria objeto de apelación por el inculpado, el Mi-en la realidad se presentó esta hipótesis, es decir que no obstante existir

relativa a la improcedencia del sobreseimiento en segunda instancia, pues81. Otra disposición importante de los mencionados preceptos es la

Ministerio Público.carece de la posibilidad de continuar la acusación en defecto del propione carácter de parte, ni siquiera coadyuvante o accesoria, y por lo tanto,principio acusatorio, lo que se acentuaba debido a que el ofendido no tie-sión del fondo del proceso, de acuerdo con una concepción extrema del

dencia, pues lo contrario significa atribuir al Ministerio Público la deci-ten estos supuestos, el juez es el único que puede resolver sobre su proce-

80. De acuerdo con las disposiciones actuales, aun cuando se presen-efectos de sentencia absolutoria.rias, el juez estaba obligado a decretar dicho sobreseimiento, el cual tienebreseimiento, desistía de la acción o formulaba conclusiones no acusato-de esta determinación por el procurador respectivo, solicitaba dicho so-el agente del Ministerio Público, directamente o después de una revisión

párrafo 66), cuandosupra,como lo hemos señalado con anterioridad (verbreseimiento siempre será el juez el que decidirá si procede o no, ya que,

214

214 ,



200, pp. 109-135.nota El monopolio del ejercicio de la acción penal, op. cit.,Castillo Soberanes, Miguel Ángel,

nota 5, pp. 53-93 y El Ministerio Público en México, op. cit.,Castro, Juventino V.,Cfr.


únicamente ante el Ministerio Público o ante el juez, pero siempre con lapudiese tener validez en el proceso respectivo, es preciso que se exprese86. En segundo término, se determinó que para que dicha confesión

vos, con las formalidades señaladas por el artículo 20 constitucional.blico o ante el juez o tribunal de la causa, sobre hechos propios constituti-cho años, en pleno uso de sus facultades mentales, ante el Ministerio Pú-como la declaración voluntaria hecha por una persona mayor de diecio-cer una definición de la confesión del inculpado, la que se considerasolución muy razonable a estos problemas, en primer término, al estable-y l36 y 249 del distrital, ambos de procedimientos penales, han dado una

85. Las modificaciones de los artículos 207 y 287 del código federal,vicción.simple indicio que debe ser complementado con otros elementos de con-confesión en el proceso moderno ya no es la reina de las pruebas, sino untodavía no existe, conciencia entre dichos agentes policiacos de que laresponsabilidad de los inculpados. Por otra parte, no existía, y probablementerios para comprobar los elementos materiales del delito y la presente

cen de conocimientos y de instrumentos), y así reunir los elementos necesa-citos, que realizar una verdadera investigación técnica (para la que care-sencillo (y lo sigue siendo) presionar a los sospechosos de los hechos ilí-parte de los citados agentes policiacos, ya que para ellos era mucho más

84. Lo anterior, como ya lo hemos dicho, provocó graves abusos porción de que dicha confesión había sido obtenida bajo coacción.por considerarse espontánea, y quedaba a cargo del afectado la demostra-

la propia declaración que se rendía ante los agentes de la policía judicial,prudencia de la Suprema Corte de Justicia habían admitido la validez defos 62-64), los códigos procesales penales mexicanos así como la juris-

párra-supra,policía judicial. Como hemos señalado con anterioridad (verza bajo la dirección del Ministerio Público con el auxilio de la llamadagación previa o preliminar, la que de acuerdo con nuestro sistema se reali-titución esencial de la confesión del inculpado, particularmente en la investi-

83. B) Otras reformas importantes, también de l99l, se refieren a la ins-interpretación del citado precepto constitucional por parte del legislador.que se habían otorgado al Ministerio Público, en virtud de una indebida

215

215



, México, UNAM, 1993, pp. 285-298.Congreso Mexicano de Derecho Procesal

XII García Ramírez, Sergio, “Desarrollos recientes del procedimiento penal mexicano”,Cfr.


orden judicial de aprehensión para detener a un sospechoso: los casos detablecía y conserva dos supuestos en los cuales no se requiere la previaticia, pero con bastante frecuencia. El citado artículo l6 constitucional es-detención administrativa, que antes sólo se practicaba de manera subrep-

89. El precepto introducido en las citadas reformas de l993 regula la

sancionado por la ley penal.anteriormente dispuesto será

delincuencia organizada. Todo abuso a locasos que la ley prevea como

podrá duplicarse en aquellosposición de la autoridad judicial; este plazo, plazo en el que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a dis-ocho horas

retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta yciado podrá ser

Ningún indi-car la detención o decretar la libertad con las reservas de ley. juez que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratifi-indicios que motiven su proceder. En los casos de urgencia o flagrancia, elbajo su responsabilidad, ordenar su detención fundando y expresando lospor razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá,de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir a la autoridad judicialley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acciónSólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la

modificación, se dispone:pues antes dicho lapso no existía. En efecto, en la parte relativa a dichaplazo de detención administrativa efectuada por el Ministerio Público,car la efectuada al texto del artículo l6 constitucional en relación con elafectan la actividad del Ministerio Público, y entre ellas debemos desta-septiembre de l993, debemos hacer hincapié solamente en aquellas que

88. C) En cuanto a las reformas constitucionales publicadas el 3 deden se tomadas en cuenta en el proceso.de los ilícitos que pudieran cometer, las declaraciones respectivas no pue-tes policiacos presionen a los sospechosos, ya en ese supuesto, al margenrio.” Con este precepto se suprime cualquier posibilidad de que los agen-pero no obtener confesiones; si lo hace éstas carecerán de valor probato-ción en el sentido de que: “la policía judicial sólo podrá recibir informes,

87. Estos lineamientos se complementaron con la categórica disposi-que debe estar debidamente enterado del proceso y del procedimiento.presencia del defensor y de una persona de la confianza del acusado, el

216

216




nisterio Público no puede cumplir con ellos debido a la necesidad de realizaralgunos casos los lapsos que establecen son irreales, en virtud de que el Mi-ralmente en los mismos supuestos de flagrancia y de urgencia, si bien enmayoría de ellas establece un plazo para la detención administrativa, gene-

92. Si pasamos revista a las diversas constituciones latinoamericanas, la

elementos materiales del delito y al menos algunos indicios sobre la presunta

la consignación, la que no puede hacerse sin un principio de prueba sobre loszar una investigación preliminar, así sea muy rápida, para poder fundamentarcuando no existe esta institución, el Ministerio se encuentra obligado a reali-siempre la disponibilidad de dicho juez para fundamentar la detención, perodo de la causa), esta situación se resuelve fácilmente debido a que se tienepero bajo la vigilancia del juez de instrucción (el que no interviene en el fon-cés, la averiguación previa se sigue bajo la dirección del Ministerio Público,

cio de la acción penal. En los países donde, de acuerdo con el modelo fran-tuado una investigación preliminar, los elementos necesarios para el ejerci-imposibilidad material de reunir, en condiciones en las que no se había efec-grave del Ministerio Público a quien se le entregaba el detenido, sino a laque en muchas ocasiones no se debían a una intensión dolosa o negligencialos casos de urgencia y flagrancia provocó numerosos abusos en la práctica,

91. Esta omisión del Constituyente sobre la detención administrativa en

trativa.denes judiciales de privación de la libertad, y no a la detención adminis-do, únicamente podía aplicarse a los supuestos de la ejecución de las ór-las veinticuatro horas siguientes”, precepto que, correctamente interpreta-una aprensión, no pusiere al detenido a disposición de su juez dentro de“También será consignado la autoridad o agente de ella que, realizadanes se incorporaron al artículo l9 de la carta federal), el cual disponía:

en las reformas de l993, por estar mal situado; algunas de sus disposicio-ro de la fracción XVIII del artículo l07 constitucional (ahora suprimidoalizar la consignación, de acuerdo con lo establecido por el párrafo terce-la idea de que el Ministerio sólo contaba con veinticuatro horas para re-cultades para ordenar dicha detención administrativa. Había predominadodetenido en manos de la autoridad judicial, y por supuesto carecía de fa-disponía el Ministerio Público para que en esas dos hipótesis pusiera al

90. Sin embargo, en el texto anterior no se precisaba el tiempo de quecia, en los que incluso cualquier persona puede detener al inculpado.urgencia en que no exista en el lugar autoridad judicial, y los de flagran-

responsabilidad del inculpado.




virtud de que, a nuestro modo de ver acertadamente, el nuevo texto delMinisterio Público federal, su situación es todavía más complicada en

95. Por otra parte, debe tomarse en consideración que tratándose deldado en la citada reforma mexicana.suma gravedad, pero, en cambio, nos parece razonable la solución que hava hasta quince días, lo que parece exagerado aun tratándose de delitos dea fines de octubre de l993, que alargan dicho lapso de detención preventi-

ruanas, la todavía vigente de l979 y la que deberá sujetarse a reférendumriguación previa. No se puede llegar al extremo de las constituciones pe-varios y en ocasiones numerosos detenidos, lo que dificulta la citada ave-cotráfico y de los asaltos bancarios son notorios) generalmente existenda delincuencia organizada, ya que en esos supuestos (los casos del nar-al autorizar que se pueda duplicar ese plazo en los supuestos de la llama-otra parte, también nos parece justificada la flexibilidad que se establece

acción penal sin una investigación preliminar de carácter mínimo. Pormetían por la imposibilidad material del Ministerio Público de ejercitar lasobre la detención preventiva corregirá muchos de los abusos que se co-

94. Tenemos la convicción de que la nueva disposición constitucional

ejercicio de la acción penal y, por tanto, sólo debe hacerse la entrega mate-investigación previa que ha permitido reunir los elementos necesarios para el

orden judicial de aprehensión, el plazo es distinto, puesto que ya existe unaGuatemala que lo fija en el irreal de 6 horas. Tratándose del cumplimiento de lacer un lapso menor resulta ilusorio, como el caso extremo del ordenamiento dede los plazos de las cartas latinoamericanas que hemos mencionado. Estable-la reforma de l993 al artículo l6 constitucional, ya que es un promedio respecto

93. Por lo tanto, nos parece correcto el plazo de 48 horas que estableció

24, f, 24 horas (si bien para los supuestos de terrorismo, narcotráfico e es- Perú (1979), artículo 21, g y (l993), artículo(l992), artículo 12.5, 24 horas

Nicaragua, artículo 33.1, 72 horas; Panamá, artículo 21, 24 horas; Paraguay6o., 6 horas, Haití, artículo 24.2, 48 horas, Honduras, artículo 71, 24 horas;

El Salvador, artículo l3, 72 horas; Guatemala, artículo24 horaslo 7o., 24 horas; República Dominicana, artículo 8.2, 48 horas; Ecuador, ar-(l99l), artículo 28, 36 horas; Costa Rica, artículo 44, 48 horas; Chile, artícu-cartas fundamentales de Bolivia, artículos l0 y ll, 24 horas; Colombiabilidad de ejercitar la acción penal. De manera sintética podemos citar lasuna investigación preliminar, así sea muy breve, a fin de estar en la posi-

tículo l7 , ;

;

pionaje, la detención puede prolongarse hasta l5 días).

rial del detenido al juez de la causa.




dad de los ministros de la Suprema Corte de Justicia, ya que debía formarCongreso de la Unión y se le otorgara la inamovilidad y la misma digni-fundamental que el jefe del Ministerio Público fuese designado por ell02 constitucional, de tal manera que se estableciera en dicho precepto

98. En su estudio, Luis Cabrera propuso la reforma del citado artículol982 y l993.

nes, las últimas editadas por la Procuraduría General de la República enmexicano, Alfonso Noriega Cantú, han sido objeto de varias reimpresio-Los trabajos respectivos, con el prólogo muy erudito de otro gran juristaPortes Gil, el segundo, procurador general de la República en esa época.Congreso Jurídico Mexicano de l932, es decir, por Luis Cabrera y Emiliodicha polémica fue planteada por dos destacados juristas mexicanos en elya se ha vuelto clásico, pero no por ello carece de actualidad. En efecto,

97. Esta duplicidad de atribuciones ha sido materia de un debate quepárrafo 35). pra,

su-asesoría y representación jurídica del gobierno de la federación (verdos funciones esenciales: la del Ministerio Público federal, así como lalos Estados Unidos, y por ello se otorgaron a la Procuraduría mexicanata de l9l7 se inspiró en la organización del Departamento de Justicia decutivo de la Unión; pero la forma que asumió en el artículo l02 de la Car-

beza del Ministerio Público federal, dependiente en forma directa del Eje-como integrante de la Suprema Corte de Justicia y lo estableció como ca-ción federal de l857, que suprimió el cargo de Procurador de la Repúblicainmediato la reforma constitucional de l900 al artículo 91 de la Constitu-de la carta federal (actualmente l02, apartado A), tomó como antecedenteGeneral de la República, de acuerdo con lo establecido por el artículo l02

párrafo 31) que la Procuraduríasupra,96. Ya hemos señalado (ver

EPÚBLICAENERAL DE LA

A SITUACIÓN PECULIAR DE LAIX. L

manera inicial, la presunta responsabilidad del inculpado.la acción penal otros elementos de convicción para demostrar, así sea demedio de prueba, cuando existe, deben aportarse en el momento de ejercitarcomo única prueba la confesión”. Lo anterior significa que además de dichoparte final y conducente, que: “No se podrá consignar a una persona si existeartículo 289 del Código Federal de Procedimientos Penales, dispone en su

PROCURADURÍA

G R




fectamente explicable por la consideración de que, si dentro de nuestro siste-nes distintas y que en la práctica no pudieron realizarse, lo que resultaba per-Suprema Corte a un fiscal y a un procurador de la República con funcio-inicial de la Constitución de l857, que colocaba entre los integrantes de laCabrera pretendía, en gran parte, volver al sistema contenido en el textodad de la institución de la cual era titular, y sostuvo en esencia que Luis102. Por su parte, el procurador Portes Gil defendió la tesis de la uni-

citado procurador.ra realizado, precisamente bajo el patrocinio y conforme a la posición delción y asesor del gobierno, en actos que el mismo Poder Ejecutivo hubie-amparo no podría desempeñar el doble papel de defensor de la Constitu-Ministerio Público propiamente dichas, pues al intervenir en materia deral de la República es notoriamente incompatible con las funciones delcarácter de consultor jurídico del gobierno que posee el procurador gene-

101. Además de otras observaciones, Luis Cabrera consideró que elte de cada una de las secretarías y departamentos.ción oficial de las leyes para los efectos de su aplicación concreta por par-debía encabezar, además, un consejo que fijara las normas de interpreta-mentos jurídicos de las diversas dependencias administrativas, por lo quecomo el consejero jurídico del gobierno y el jefe natural de los departa-garan como actores o como demandados. También debería considerársele

parte, y a las diversas dependencias del Ejecutivo cuando las mismas liti-funciones de representar a la federación en los juicios en que ésta fuerasidente de la República, con la categoría de secretario de Estado y con lasprocurador general de la nación, que dependiera en forma directa del pre-independencia del Ministerio Público, debería establecerse un abogado o

100. Pero además, el distinguido jurista mexicano sostuvo que, concomprendido dentro del relativo al poder judicial.

institución deberían ser independientes del ejecutivo, y su presupuestociones penales con sujeción a la ley, para todo lo cual los miembros de lavenir en todos los asuntos federales de interés público y ejercitar las ac-los instrumentos de tutela de los citados derechos, por lo que debía inter-más, guardián de los derechos del hombre y de la sociedad y defensor devigilar el cumplimiento estricto de la Constitución y de las leyes, y ade-de dicho tratadista, debía ser una institución encargada exclusivamente de

99. En cuanto al Ministerio Público en su conjunto, según la opiniónmedio de delegados.parte del alto tribunal y hacerse oír en sus sesiones personalmente o por



nota 28, pp. 15-30.op. cit.,co como parte del Poder Judicial

Debate Parlamentario. El Ministerio Públi-Cámara de Diputados del Congreso Federal,Cfr.


Suprema Corte de Justicia.ción del Senado federal, en los mismos términos que los ministros de lanombramiento se efectuara por el presidente de la República con aproba-tanto que en la referida iniciativa se expresó la conveniencia de que el

sostuvo que esa designación debía corresponder al Congreso federal, endesignarse al jefe del Ministerio Público, ya que el citado jurisconsultoformuladas en l932 por Luis Cabrera radica en la forma en que debería

105. La única diferencia que se observa respecto de las proposicionesgrar en el Ejecutivo las funciones del procurador general.al capítulo del citado poder; y la modificación del artículo 90 para inte-Ejecutivo ante los tribunales y su consejero jurídico, las que debían pasar

nes de las del Procurador General, este último como representante delcomo jefe del Ministerio Público; del artículo l02 para separar sus funcio-para que en la integración del Poder Judicial federal figurara un fiscalse señaló la necesidad de reformar el artículo 94 de la carta fundamental

jefe del Ministerio Público federal, de tal manera que en dicha iniciativaciones constitucionales del procurador general de la República y las delcaciones a sus ideas, los diputados propusieron la separación de las fun-

razonamientos expresados por Luis Cabrera en l932. Con ligeras modifi-Acción Nacional con fecha l9 de octubre de l97l, en la que se recogen losva legislativa presentada por los diputados representantes del Partido de

l04. Esta polémica se planteó nuevamente con motivo de una iniciati-ran dar vía a las instituciones públicas con eficacia y probidad.su problema, que era necesariamente de hombres que pudieran y quisie-del Ministerio Público inamovible, por elección del Congreso, no resolvía

dad mexicana en la que Luis Cabrera pretendía colocarse al proponer un jefede la independencia del Ministerio Público y dentro del sentido de la reali-cutivo y la independencia del Poder Judicial no provenía necesariamentede que el Ministerio Público era por naturaleza un órgano del Poder Eje-

l03. Agregó Portes Gil que debía tomarse en cuenta la circunstancia

ción de esos intereses, tuviera autonomía absoluta para actuar por ellos antede un funcionario distinto que, sin tener la responsabilidad en la realiza-responsabilidad la realización de intereses públicos, es difícil la creaciónma constitucional, el presidente de la República tiene a su cargo y bajo su

los tribunales.

217

217,



pp. 37-94 Ibidem,


coordina las oficinas de asesoramiento jurídico más importantes, como lasdicial), quien representa al gobierno federal ante la Suprema Corte, y además

(Procurador Ju-Solicitor Generaldirige en forma inmediata la labor del Attorney Gene-una diversidad de materias. Finalmente, el titular, es decir el

coordina varios departamentos que prestan asesoría al gobierno federal en Associate Attorney Generalción criminal, y el segundo, con el nombre de

, se ocupa de las funciones del Ministerio Público y de investiga-General

Deputy Attorneydio de dos subprocuradores. El primero, denominadomo, dichos poderes son objeto de una separación muy marcada, por me-tomarse en consideración que de acuerdo con la organización de este últi-tados Unidos, que al parecer se tomó como modelo. Sin embargo, debe

ambas se han conjuntado también en el Departamento de Justicia de los Es-la de consejero y representante jurídico del gobierno federal, a pesar de queal procurador general de la República, es decir la de Ministerio Público yque el actual artículo l02, apartado A de la Constitución federal atribuyeprimero en señalar que son incompatibles las dos atribuciones esencialesEmilio Portes Gil posee validez en nuestros días, pues coincidimos con el

108. Tenemos la convicción de que la polémica entre Luis Cabrera y

el citado artículo l02 constitucional.buciones esenciales conferidas al procurador general de la República porblema relativo a la unidad o la diversidad orgánica y funcional de las atri-así como el debate correspondiente, nos indica la trascendencia del pro-hubiese publicado tanto la iniciativa como el dictamen de las comisiones,

107. Sin embargo, la circunstancia de que la Cámara de Diputadoscionales.

Unión significaba la creación de un cuarto poder distinto de los tres tradi-dependencia del Ministerio Público federal respecto del Ejecutivo de lasi bien ahora con el agravante, expuesto por las comisiones, de que la in-ron con los argumentos expuestos en el citado Congreso Jurídico de l932,zar las posiciones de los dos criterios opuestos, que en esencia coincidie-esa discusión hacia cuestiones anecdóticas que no contribuyeron a refor-sen clarificar este problema tan complejo, puesto que inclusive se desvióciativa, que fue archivada, no se descubren nuevos elementos que pudie-Diputados con motivo del dictamen de las Comisiones que rechazó la ini-

106. Lamentablemente, en el debate que se entabló en la Cámara de

218

,

ral,

218 .



versidad Católica del Táchira-Editorial Jurídica Venezolana, 1985, t. I, pp. 33 y 34.Caracas, Uni- Instituticiones políticas y constitucionales,157, pp. 221-238; Brewer Carías, Allan R.,

notaop. cit., Instituciones constitucionales del Estado venezolanoLa Roche, Humberto,Cfr. nota 19, pp. 410-420.op. cit., El sistema legal norteamericanopp. 324-328; Mayers, Lewis,

, Madrid, Tecnos, 1989, El Ministerio Fiscal (del presente al futuro)103 y 104; Granados, Francisco,nota 173,op. cit.,Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”,Cfr.


separan las atribuciones del Ministerio Público y de asesoría jurídica. Lasl l2. En la Constitución colombiana del 7 de julio de l99l también se

motivo del ejercicio de sus funciones.administrativa en que hubieren incurrido los funcionarios públicos cona que hubiere lugar para hacer efectiva la responsabilidad civil, penal oy demás establecimientos de reclusión, y finalmente intentar las accionesmiento de las leyes y la garantía de los derechos humanos en las cárcelesguirla no fuere necesario instancia de parte; velar por el correcto cumpli-ejercicio de la acción penal en los casos en que para intentarla o prose-

111. También tiene a su cargo el Ministerio Público venezolano el(artículos 218-222 de la Constitución federal).en los que estén interesados en el orden público y las buenas costumbreslos tribunales se apliquen rectamente las leyes en los procesos penales yleridad de la buena marcha de la adminsitración de justicia y por que enconcretas de cuidar el respeto de los derechos constitucionales, por la ce-exacta observancia de la Constitución y de las leyes y con las facultades

nidas del Congreso federal, con la atribución genérica de velar por larección del fiscal general de la República, designado por las Cámaras reu-

110. Por el contrario, el Ministerio Público está a cargo y bajo la di-

en los casos y con efectos señalados en las leyes y asesorar jurídicamente aextrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República, dictaminarSenado federal, y que tiene la función de representar y defender judicial o

general, nombrado por el presidente de la República con aprobación delduría general de la República, a cargo y bajo la dirección del procuradortución venezolana de l96l, en la cual se establece, por una parte, la procura-Como ejemplo podemos citar, en primer término, lo dispuesto por la Consti-diente del Ejecutivo) a separar dichos poderes en dos órganos diferentes.de la Procuraduría General, con ambas atribuciones esenciales y depen-una acentuada tendencia (en aquellos que siguen una organización similar

109. Por otra parte, se observa en los ordenamientos latinoamericanosmiento de la administración de justicia, etcétera.de consejería legal y las que se refieren a asuntos legislativos, mejora-

219

la administración pública federal (artículos 200-203 constitucionales).220

219pp.

,220 ,



Santafé de Bogotá, Temis, 1992, pp. 297-302.Panorama del derecho constitucional colombianoTemis, 1992, pp. 322-323; Hernao Hidrón, Javier,

10a. ed., Santafé de Bogotá, Nuevo constitucionalismo colombiano,Sáchica, Luis Carlos,Cfr.


Frente Farabundo Martí suscritos en la ciudad de México el 27 de abril delas reformas propuestas en los Acuerdos de Paz entre el Gobierno y el

114. A su vez, la Constitución de El Salvador de l983, con motivo demine la ley (artículos 268-270 del citado texto fundamental).

te, sin perjuicio de que el juez o tribunal proceda de oficio cuando lo deter-casos en que, para inciarla o proseguirla, no fuese necesaria instancia de par-los derechos de los pueblos indígenas; además, ejercer la acción penal en losmonio público y social, el medio ambiente, los intereses difusos, así comotías constitucionales; promover acción penal pública para defender el patri-rio Público se encuentran las de velar por el respeto de los derechos y garan-incompatibilidades e inmunidades. Entre los poderes esenciales del Ministe-

tes fiscales son designados en la misma forma que los jueces, con las mismasacuerdo del Senado y a propuesta en terna del Consejo de Estado. Los agen-un periodo de cinco años y puede ser reelecto por el poder ejecutivo confiscal federal del Estado y los agentes fiscales. El primero es nombrado porPúblico, que está situado en el capítulo del Poder Judicial, se ejerce por ellos 245 y 246 de dicha carta fundamental). Por el contrario, el Ministeriocamente a la administración pública en la forma que determine la ley (artícu-

támenes en los casos y con efectos señalados en las leyes, y asesorar jurídi-extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República; formular dic-República, con los deberes y facultades de representar y defender judicial oPoder Ejecutivo. Su titular es designado y removido por el presidente de lala Procuraduría General de la República, situada en el capítulo relativo altambién separa las citadas atribuciones y las distribuye, por una parte, en

113. Por su parte la Constitución paraguaya del 20 de junio de 1992

competentes (artículos 249 y 250 constitucionales).rella, y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunalesdicho organismo investigar delitos, de oficio o mediante denuncia o que-

judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal. Corresponde aexpresamente que la Fiscalía General de la Nación forma parte de la ramapara ser magistrado de al Corte Suprema de Justicia. Además, se señalaca, y no podrá ser reelegido. Debe reunir las mismas cualidades exigidasSuprema de Justicia de una terna enviada por el presidente de al Repúbli-fiscal general, será elegido para un periodo de cuatro años por al Corteprimeras se atribuyen a la Fiscalía General de la Nación, cuyo titular, el

221

221,




acuerdo con los modelos francés y estadounidense, lo hacían depender di- en aquellos ordenamientos que, de Ministerio Públicodependencia del

autonomía e incluso, la in-en las legislaciones latinoamericanas hacia la119. A) En primer término se advierte una tendencia muy acentuada

cemos en varias direcciones.organización y funcionamiento del Ministerio Público mexicano, y lo ha-la evolución que se ha advertido en estos últimos años en relación con la

con el objeto de continuarlege ferendasar las siguientes sugerencias de118. En virtud de lo anteriormente expuesto, nos atrevemos a expre-

ROPUESTAS DE REFORMAX. P

párrafo 53).supra,sostenido con anterioridad (ver, la que tiene un ámbito más amplio que las primeras, como lo hemoscia

procuración de justi-cas de que se comprenden dentro del concepto de lalas atribuciones del Ministerio Público propiamente dicho, con las genéri-

117. En nuestra opinión, dicho ordenamiento constitucional confundenes pública o privadamente (artículo 194 de dicha carta fundamental).las violaciones de éstos, así como formular conclusiones y recomendacio-chos humanos e investigar, de oficio o por denuncia que hubiere recibido,los derechos humanos debe promover el respeto y la garantía de los dere-

chos laborales, así como otros similares. El procurador de la defensa desentarlas judicialmente en la defensa de su libertad individual y de sus dere-asistencia legal a las personas de escasos recursos económicos y repre-velar por la defensa de la familia, de los menores y de los incapaces; dar

116. Al procurador general de la República se le confiere la función de

o a petición de parte, así como promover de oficio o a petición de parte la

esencia, dirigir la investigación del delito y ejercitar la acción penal de oficioatribuye al Fiscal General de la República, ya que a él le corresponde, en

115. En realidad, la función de Ministerio Público en sentido estricto seblea Legislativa.mayoría calificada de los dos tercios de los diputados electos de la Asam-

), todos designados por tres años con posibilidad de reelección porombuds-ambos de la República, y el defensor de los derechos humanos (

gulan tres instituciones distintas: el fiscal general, el procurador general,una posición peculiar, ya que con el nombre de Ministerio Público se re-l99l (reformas que fueron promulgadas el 31 de octubre de l99l), adoptó

man

acción de justicia en defensa de la legalidad (artículo l93 constitucional).



, núm. 37-40, enero-diciembre de 1960, esp. pp. 825-840.de México

Revista de la Facultad de DerechoLas conclusiones de estas Jornadas pueden consultarse en, nota 43, pp. 398-438 y 753 y ss.op. cit.“Aspetti della riforma nel processo penale”,

Spagna Musso, Enrico, “Problemi costituzionali del Pubblico Ministero” y Mass, Carlo,Cfr.


atribuciones de investigación y ejercicio de al acción penal y las relativas117), de las Cartas de Colombia, Paraguay y El Salvador), que al separar las

los ejemplos que proporcionamos con anterioridad (verlas que corresponden a los órganos jurisdiccionales. Ya hemos señalado endel Ministerio Público dentro del Poder Judicial, pero sin confundirlas connoamericanas que han incorporado tanto el organismo como las funciones

123. Como hemos destacado, son ya numerosas las constituciones lati-los miembros del Poder Judicial.”gativas de inamovilidad y demás garantías constitucionales reconocidas a

debe ser un órgano independiente del Poder Ejecutivo y gozar las prerro-aprobó por aclamación la recomendación de que “el Ministerio Públicorecho Procesal, efectuados en la ciudad de México en febrero de l960, sePrimer Congreso Mexicano y Segundas Jornadas Iberoamericanas de De-

122. Tomando como ejemplo la citada Constitución italiana, en elvo”.encuadrado al citado Ministerio Público dentro del departamento ejecuti-

denamientos anteriores, que siguiendo el modelo francés habíanmas del ordenamiento judicial, lo que significa una modificación a los or-terio Público gozará de las garantías establecidas respecto a él, en las nor-en vigor en enero de l948, en cuyo artículo l07 se dispone que: “El Minis-Judicial, de acuerdo con el modelo de la Constitución italiana que entróinclinado hacia la incorporación del Ministerio Público dentro del Poder

121. Son numerosos los ordenamientos latinoamericanos que se han

magistrados.mas garantías de independencia que corresponden de los jueces ycional y además los integrantes del organismo respectivo poseen las mis-blico dentro del órgano ejecutivo, pero se le confiere una autonomía fun-

120. En segundo término, se conserva la función del Ministerio Pú-con los mismos derechos y prerrogativas, especialmente de estabilidad.designados en forma similar o idéntica a la de los jueces y magistrados,samente al poder judicial, por lo que sus agentes e incluso su titular sontes; de acuerdo con la primera, el Ministerio Público se incorpora expre-rectamente del órgano ejecutivo. Al respecto podemos señalar dos varian-

222

223

supra, párrafos 109-

222

223



2a. ed., Buenos Aires, Senado de la Nación, 1985, pp. 101-120.tituciones provinciales,

La reforma de las cons-Sagüés, Nestor Pedro, “Poder Judicial. Bases para una reforma”,Cfr.nota 154, pp. 119, 192, 217 y 281 y 282.

op. cit., Derecho constitucional de las Nuevas ProvinciasLinares Quintana, Segundo V.,Cfr.Lima, 1981. El Ministerio Público,Hurtado Pozo, José,Cfr.


tículos l4l, l62-l65.l57-l58; San Luis (l987), artículo 287, y Santiago del Estero (l986), ar-

mas garantías que los integantes de la judicatura: Salta, (l986), artículosPúblico no forma parte del Poder Judicial, sus miembros tienen las mis-

En otro sector de nuevas cartas, si bien el Ministerioartículos 202-214.los l55-l58; La Rioja (l986), artículos l29-130, l45-146; y San Juan (l986),señalar las cartas de Córdoba (l987), artículos l7l y l73; Jujuy (l986), artícu-en todos sus niveles dentro del Poder Judicial, y en esa situación podemoscon mayor fuerza, pues en varias de ellas se integra el Ministerio Público

constituciones provinciales argentinas se advierte esta tendencia todavía En la reciente reforma a laslo l42, y Río Negro (l957), artículo

(l957), artículo l65; La Pampa (l960), artículo 81; Corrientes (l958), artícu-dentro del organismo judicial, entre ellas las de las provincias del Chacoles locales argentinas incluyen a los funcionarios del Ministerio Público

125. También podemos mencionar que algunas cartas constituciona-del mismo año.

en septiembre de l993, y que será sometida a referéndum el 3l de octubrel60 de la Constitución peruana aprobada por el Congreso Constituyente

Disposiciones similares fueron establecidas en los artículos l58 al98l.por la Ley Orgánica del Ministerio Público promulgada el l6 de enero dede los integrantes del Poder Judicial. Estos lineamientos fueron reguladosnombramiento está sujeto a idénticos requisitos y procedimientos que losmismas prerrogativas, les afectan las mismas incompatibilidades y su

del propio Ministerio, encabezados por el fiscal de la nación, tienen laszado, y los dos últimos párrafos del segundo establecen que los miembrosdispone que el Ministerio Público es autónomo y jerárquicamente organi-restaurarse la normalidad constitucional. En efecto, el primer preceptoción peruana aprobada en l979, la que entró en vigor el año siguiente alfue consagrado expresamente en los artículos 250 y 251 de la Constitu-en la Ley Orgánica del Poder Judicial de l963. Este carácter autónomo

124. El Ministerio Público se incorporó en el Perú al Poder Judicialcriben al Ministerio Público al Poder Judicial de manera expresa.a la representación y asesoría del gobierno en dos cuerpos distintos, ads-

224

124.225

226

224225 ,

226



nota 173, p. 137.op. cit.Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”,Cfr.

nota 161, pp. 53-72.op. cit., Le nouveau visage de la magistratureVerpraet, Georges,Cfr.


prohibe de manera categórica el sobreseimiento en segunda instancia, quesa, que tiene los efectos de una sentencia absolutoria. Por otra parte, seque puede decidir respecto a la procedencia del sobreseimiento de la cau-no acusatorias no son vinculantes para el juzgador, ya que éste es el único

Público que implican el desistimiento o la formulación de conclusionesal establecer que, a partir de entonces, las determinaciones del Ministerioentraron en vigor en enero de l991, se corrigió parcialmente esta situaciónreformas a los códigos federal y distrital de procedimientos penales queproceso penal en el cual lleva la acusación. Ya hemos señalado que en lasrio Público y no el juez es el que decide sobre el contenido y el fondo delque en sus aspectos más radicales ha significado que es el propio Ministe-

propicia la aplicación del principio de oportunidad sobre la legalidad, yadel Ministerio Público, pues ya se expresó con anterioridad, que este sistemarelativo al régimen del monopolio del ejercicio de la acción penal por parte

128. B) Un segundo sector que también debe ser objeto de reforma es el

de los magistrados de los tribunales superiores en las entidades federativas, in-el mismo de los ministros de la Suprema Corte de Justicia en la esfera federal y

actual, al menos para los titulares de los organismos respectivos, que podría serpara ello será necesario establecer un sistema de nombramiento diferente delingreso, estabilidad e independencia que a los integrantes de la judicatura, yque se otorguen a los miembros de la institución las mismas garantías deción de l857 hasta la reforma de l900, pero en cambio es factible y deseablecomo en su más alta jerarquía se hizo durante la vigencia de la Constitu-miento la adscripción del Ministerio Público dentro del Poder Judicial,

127. Sería difícil adoptar de manera inmediata en nuestro ordena-ción de magistrados, lo que les otorga estabilidad, así sea limitada.signados jueces y viceversa, pues ambas categorías tienen la denomina-

judicial, de manera que los agentes del Ministerio Público pueden ser de-por medio de un sistema de oposiciones dentro del régimen de la carreradicial, y una vez superados los exámenes respectivos, son promovidoses decir, para poder ingresar al servicio tienen que asistir a la escuela ju-tonomía en virtud de que su preparación es la misma que la de los jueces,nisterio Público depende del Ejecutivo, sus miembros gozan de cierta au-

126. Incluso en Francia, en cuyo ordenamiento por tradición el Mi-

227

cluyendo la inamovilidad después de un lapso de prueba. 228

227 ,228 ,



, nota 202, p. 33.op. cit.consignar según la Constitución","El Ministerio Público, la intervención de tercero en el procedimiento penal y la obligación de


pecto a la responsabilidad del inculpado.daño, que es parte de la pena en nuestro ordenamiento, sino también res-esa decisión le afecta no sólo en su derecho a obtener la reparación delMinisterio Público en la que se niega a ejercitar la acción penal, ya que

ofendido podría impugnar por medio del juicio de amparo la decisión del131. Por nuestra parte, podemos agregar que por mayoría de razón el

instructor que pueden perjudicarlos, así como la acción de amparo.la instrucción y en concederles recursos contra las resoluciones del juezde ponerse a cubierto de la acusación de calumnia, alguna intervención endelitos, a los querellantes y aun a los simples denunciantes, en razón éstos[...] no hay inconveniente constitucional en que se dé a las víctimas de los

Como lo sostuvo el constituyente y destacado jurista Paulino Macho- juzgador, quien puede apoyarse en la colaboración de la víctima.que la decisión sobre la responsabilidad del inculpado corresponde alsignifique que el ofendido puede actuar con intenciones vengativas, yavante, o sea, de manera subsidiaria el acusador público, sin que esto

nisterio Público, ya que la víctima sólo podría intervenir como coadyu-reconozca su calidad de parte sin afectar la función acusatoria del Mi-tuación del propio ofendido en el proceso penal, con el fin de que se le

130. Además, es preciso examinar, en un segundo momento, la si-rio Público para esa decisión.de que el juez federal pueda revisar los argumentos que aduce el Ministe-amparo contra dicha negativa del ejercicio de la acción penal, con el fin

impedimento constitucional para que el ofendido promueva el juicio de jurisprudencia obligatoria, la doctrina ha puesto de relieve que no existependencia de los endebles razonamientos que se expresan en esta tesis deamparo promovido por el ofendido contra tal determinación. Con inde-de la Suprema Corte de Justicia establece la improcedencia del juicio decuando exista una revisión de carácter jerárquico, ya que la jurisprudenciadecisión del Ministerio Público de negarse a ejercitar la acción penal, aun

129. Sin embargo, todavía no se ha resuelto el problema relativo a la

afectaba gravemente la independencia del tribunal de apelación. (ver su-

pra, párrafos 80-81).

rro Narváez:

229

229




misma podría conservar sus funciones esenciales de Ministerio Público,General de la República desde su creación en la reforma de l900, que lador. En tal virtud, estimamos que debido a la tradición de la Procuraduríalombia, Paraguay y las recientes reformas a la Constitución de El Salva-

l35. Citamos con anterioridad las Constituciones de Venezuela, Co-asesoramiento y la representación de los funcionarios del gobierno.por otra parte, a conservar en las procuradurías las actividades relativas al

ciones del Ministerio Público por un lado, que atribuyen las fiscalías, yparticular los más recientes, a separar en dos organismos distintos las fun-conducido a varios ordenamientos constitucionales latinoamericanos, en

134. Motivos similares a los expresados por Luis Cabrera en l932 hanrio crear la Dirección Jurídica de la Presidencia de la República.asesoría y representación del gobierno de la Unión. Por ello ha sido necesa-tuaciones, por su magnitud, oscurecen y debilitan la muy importante labor de

del Poder Judicial de la federación, y los dictámenes y vigilancia de sus ac-gación de los delitos federales, el ejercicio de la acción penal ante los jueceslas dos funciones mencionadas, especialmente porque la relativa a la investi-que la Procuraduría de la República cumpla simultáneamente y con eficaciacas muy evidentes, pues resulta muy complicado y prácticamente imposibleno se debe a criterios académicos o especulativos, sino a razones pragmáti-Luis Cabrera en el Congreso Jurídico Nacional de l932. Y esta separación

jurídicas del gobierno federal, tal como lo puso de relieve el distinguidopias del Ministerio Público federal y la de representación y asesoríables las atribuciones que actualmente se le otorgan, por un lado las pro-ta federal, ya que como se ha sostenido con anterioridad, son incompati-General de la República, según el actual artículo l02 apartado A de la car-el relativo a la actual organización y funcionamiento de la Procuraduría

133. C) Un tercer sector en el cual es necesario introducir reformas es

urgencia cuando la requiere y los demás que señalen las leyes”., a que se le preste atención médica devar con el Ministerio Público

coadyu-ca, a que se le satisfaga la reparación del daño cuando proceda, ama o el ofendido por algún delito tendrá derecho a recibir asesoría jurídi-último párrafo en el cual se dispuso que: “En todo proceso penal, la vícti-las víctimas, ya que en el artículo 20 de la carta federal se adicionó unreformas de septiembre de l993 la referencia expresa a la protección detes si se toma en cuenta que, por vez primera, se introdujo en las referidasmediano plazo por conducto de las modificaciones legislativas pertinen-

132. Estamos convencidos de que esta solución se puede realizar a




defensor particular o de oficio, o de una persona de su confianza (fracciónobligado a declarar en su contra (fracción II) y el del asesoramiento de untitucionales consignados en dicho artículo 20, en particular el de no serciales deben informar expresamente al detenido sobre sus derechos cons-bien en los casos de flagrancia o urgencia, los policías preventivos o judi-tención, ya sea en cumplimiento de una orden judicial de aprehensión otiembre de l993. Nos referimos a la exigencia de que al efectuar una de-

de la carta federal, en especial, con posterioridad a las reformas de sep-secuencia de los derechos del acusado que se consignan en el artículo 20es de uso frecuente en las policías de numerosos países y que es una con-

138. Finalmente, nos atreveríamos a proponer un procedimiento quemediato del Ministerio Público federal

y mando in-serán ejercidas bajo la autoridad ese precepto (artículo 22),en su parte final, como norma general, que las atribuciones conferidas en

relación con la Dirección General de la Policía Judicial Federal, se señalóProtección de los Derechos Humanos (artículo 20) y, por otra parte, ende marzo de l993. En dicho ordenamiento se creó la Dirección General deInterno de la citada Procuraduría General de la República, expedido el l0sino con el notable progreso en las disposiciones del reciente Reglamentointensificación de los cursos en el Instituto de Capacitación respectivo,recientemente en la Procuraduría General de la República, no sólo con la

137. Al respecto, es preciso destacar los avances que se han logradode los agentes respectivos del Ministerio Público.torio, el cual además, debe estar plenamente subordinado a la direcciónaquellos que aspiran a cargos dirigentes dentro del organismo investiga-conveniente que se le configurara una verdadera carrera profesional paraque deben ser conocidos por los agentes de la citada policía. Sería inclusobién de carácter humanístico, en particular sobre los derechos humanos,

dios más profundos no sólo de criminalística y criminología, sino tam-al crearse los institutos de capacitación, en los que deben impartirse estu-sionalización de la denominada policía judicial, que se inició desde l97l

136. D) También estimamos que resulta necesario vigorizar la profe-ción de asesoría y representación jurídicas del gobierno federal.Secretaría de Estado como lo proponía Luis Cabrera, la trascendental fun-

que tenga a su cargo, con la categoría de Abogacía Generalderal, unaconveniente crear, ésta sí como una dependencia directa del Ejecutivo fe-también en los ordenamientos latinoamericanos. Pero consideramos muypero con autonomía, de acuerdo con la tendencia cada vez más acentuada

.




federal, de acuerdo con el modelo francés. Sin embargo, en la práctica seRepública como cabeza del Ministerio Público y dependiente del Ejecutivocargos de procurador general y de fiscal, para crear la Procuraduría de lamodificó la composición de la Suprema Corte y suprimió de la misma losla reforma de l900 al artículo 91 de la Constitución federal de l857, ya que

En el derecho mexicano debe considerarse como esencialTercera.142. Abogacía de Estadoganismo que se ha calificado como

dicas de los órganos de gobierno, y que serían más adecuadas para el or-también se le confieren atribuciones de asesoría y de representación jurí-existe interés público o social. Finalmente, en algunos ordenamientos,dictaminadoras o consultivas ante los tribunales en aquellos casos en quesonales. En segundo término, el Ministerio Público puede realizar laboreslos calificados como intereses (en realidad, derechos) difusos o transper-incapacitados, los de carácter familiar y del estado civil, y recientemente

tanto, requieren de una tutela especial, tales como los de los menores, losde intereses individuales y colectivos de carácter indisponible y que, porotras ramas de enjuiciamiento en las que interviene como representanteriente y accionante, principalmente en el proceso penal, pero también enfacultades. Las más importantes se refieren a las de investigador, requi-

. En esencia, el Ministerio Público posee dos tipos deSegunda141.lian, colaboran o complementan la función jurisdiccional.

comprende las atribuciones de otros organismos especializados que auxi-, aun cuando dicha expresión también procuración de justicianación de

conjunto han sido comprendidas en el derecho mexicano bajo la denomi-nes esenciales relacionadas con la actividad de los tribunales y que en susentación social que tiene a su cargo, con diversos matices, varias funcio-

. El Ministerio Público es una institución de repre-Primera140.siguientes conclusiones:

139. De acuerdo con las reflexiones anteriores, podemos llegar a las

ONCLUSIONESXI. C

cumple con ellos, la detención se considera indebida.por la Suprema Corte de los Estados Unidos en el año de l965. Si no se

, resuelto Miranda contra Arizonafueron establecidos en el famoso casodebido a que Miranda Warningslenguaje forense norteamericano como

de investigación preliminar. Estos requisitos son los que se conocen en elIX), ya que estos últimos deben estar presentes desde los primeros actos

.




mos que han sido las reformas a dichos ordenamientos que entraron en vigorlimitada, la intervención del ofendido en el proceso penal, pero considera-y l984, con el fin de corregir estos excesos y fortalecer, así sea en formatos penales han sido modificados de manera paulatina en los años de l983

. Los códigos federal y del Distrito Federal de procedimien-Sextal45.da sobre el contenido del proceso.tancia. Todo ello equivale a que el Ministerio Público, y no el juez, deci-

sistimiento, con efectos de sentencia absolutoria, incluso en segunda ins-lo que en esos supuestos, el juzgador estaba obligado a pronunciar el de-miento de la acción penal o formulasen conclusiones no acusatorias, porla causa a las decisiones del Ministerio Público que implicaran el desisti-acción penal, y por la otra, se otorgó carácter vinculatorio para el juez delas determinaciones del Ministerio Público que negaran el ejercicio de lanegó a la víctima el derecho de acudir al juicio de amparo para impugnar

ciones del Ministerio Público, pues, con el apoyo de la jurisprudencia, selidad civil proveniente del delito. Dichos códigos desorbitaron las atribu-en el proceso penal en lo relativo a la reparación del daño y la responsabi-que negaron la calidad de parte al ofendido, el cual sólo puede intervenirdel ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público, por lones constitucionales en el sentido de que habían establecido el monopoliobajo la vigencia de la Constitución actual, interpretaron dichas disposicio-

Los códigos de procedimientos penales expedidos yaQuinta.144.cial, la que no correspondía al modelo francés de esa denominación.norteamericana del Departamento de Justicia, con el nombre de policía judi-tribunales, con el auxilio de un cuerpo técnico, inspirado en la experienciade investigar los hechos delictuosos y el ejercicio de la acción penal ante los102 de la carta federal, se otorgó al Ministerio Público la función exclusivagir la anomalía de los jueces inquisidores, por lo que en los artículos 21 y

con el proyecto presentado por don Venustiano Carranza, se pretendió corre-. En el Congreso Constituyente de Querétaro, de acuerdoCuarta143.

cia en pesquisidores, y menoscabaran la labor del Ministerio.dujo el resultado de que dichos juzgadores se transformaran con frecuen-institución francesa, ya que también era el juez de sentencia), lo que pro-también al llamado juez de instrucción (que sólo tenía el nombre de lade investigación, a los cuerpos de seguridad y al Ministerio Público perolas entidades federativas, otorgaron funciones de policía judicial, es decirtud de que los códigos de procedimientos penales, tanto federal como dedesvirtuaron las funciones de investigación del propio Ministerio en vir-




nopolio del ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público,reformas destacan, en primer lugar, las relativas a la atenuación del mo-venientes y necesarias. Muy brevemente podemos señalar que entre estasciones y para ello sugerimos algunas modificaciones que estimamos con-trimerías del siglo XX, resulta necesario perfeccionar dichas transforma-funciones esenciales del Ministerio Público, consideramos que en las pos-

. No obstante la evolución que se observa en cuanto a las Novena148.das disposiciones.ranza de que los códigos respectivos reglamenten correctamente las cita-ximo y con el pretexto de las averiguaciones previas. Tenemos la espe-abusos frecuentes de detenciones prolongadas, por falta de un plazo má-más compleja. Consideramos que estos preceptos pueden corregir losorganizada, en los cuales es evidente que la investigación preliminar es

lapso puede duplicarse en los casos que la ley prevea como delincuenciaaprehensión, es decir, tratándose de la flagrancia y de la urgencia. Esteesencialmente en los supuestos en que se le autoriza sin orden judicial deintroducir un plazo de cuarenta y ocho horas para la detención preventiva,l993, destaca la modificación al artículo l6 de la carta fundamental para

. En cuanto a la reforma constitucional de septiembre deOctava147.innumerables abusos e incluso la aplicación de la tortura.

sionar a los indiciados para que se declaren culpables, y que ha propiciadorendir informes, con lo cual debe terminarse con la práctica policiaca de pre-cial tomar declaraciones de los detenidos, ya que los agentes sólo puedenLo anterior se complementa con la disposición que prohibe a la Policía Judi-conocimiento y en presencia del defensor o de una persona de su confianza.por el inculpado ante el Ministerio Público o el juez de la causa, con plenoque la confesión sólo puede tener valor probatorio en el proceso si se efectúa

decretar dicho sobreseimiento en segunda instancia. También se establecela procedencia del sobreseimiento. Por otra parte, se prohibe expresamentenera que en la actualidad únicamente el juez está facultado para decidir sobresobre desistimiento y la formulación de conclusiones no acusatorias, de ma-do en privar de obligatoriedad las determinaciones del Ministerio Público

. Las más importantes de esas modificaciones han consisti-Séptima146.de las investigaciones preliminares.bién han vigorizado las atribuciones del Ministerio Público en el periodotiembre de l993 las que han corregido algunos de esos defectos, pero tam-en enero de l99l y algunas de las constitucionales promulgadas en sep-




flagrancia o urgencia o en cumplimiento de órdenes judiciales de apre-más, debe implantarse en todo acto de detención, sea en los casos dera que las investigaciones se efectúen bajo su dirección y vigilancia. Ade-tuarse la dependencia de la citada policía al Ministerio Público, de mane-especial los relativos a los derechos humanos. Por otra parte, debe acen-por medio de la impartición de conocimientos de carácter humanístico, enlística y la criminología, sino complementarse, como ya se ha iniciado,

deben profundizarse y no limitarse a la enseñanza técnica de la crimina-debido a la creación de institutos de capacitación, pero dichos estudiosPolicía Judicial, resulta positiva la tendencia hacia su profesionalización

. Finalmente, y por lo que respecta a la llamada Decimosegunda151.eficacia estas últimas atribuciones.

, el que podría desempeñar con mayor Abogacía Generalnominación deun nuevo organismo, éste sí dependiente del Ejecutivo federal, con la de-

las relativas a la asesoría y representación gubernamentales se confieran apública conserve sus facultades tradicionales de Ministerio Público, y quecientes, nos atrevemos a proponer que la Procuraduría General de la Re-pecto de organismos similares en los ordenamientos latinoamericanos re-acuerdo con la tendencia de esta separación que se observa también res-tiene encargada la asesoría y la representación del gobierno federal. Delado realiza las actividades propias del Ministerio Público y por la otra

incompatibles de la Procuraduría General de la República, que por unbrera en el Congreso Jurídico Mexicano de l932, separar las funcioneslas ideas que consideramos actuales y que fueron expresadas por Luis Ca-

. También resulta provechoso, de acuerdo con Decimoprimera150. jueces y magistrados.mas de nombramiento y promoción, con el fin de asimilarlos a los de losgrantes de la judicatura, para lo que también deben modificarse los siste-

estabilidad, independencia, remuneración y responsabilidad de los inte-ben otorgarse a los miembros del Ministerio las mismas prerrogativas decial como lo han hecho la mayoría de dichas legislaciones, al menos de-Ejecutivo, para lo cual, sin llegar al extremo de adscribirlo al Poder Judi-cionales al Ministerio Público en relación con su subordinación actual allos más recientes, es conveniente otorgar autonomía e independencia fun-ciente que se observa en los ordenamientos latinoamericanos, en especial

. En segundo término, de acuerdo con una tendencia cre- Décima149.tra las decisiones por las cuales se niega el ejercicio de la acción penal.al otorgarse al ofendido la facultad de interponer el juicio de amparo con-




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IBLIOGRAFÍA BÁSICAXII. B

contemporáneas.sona de su confianza, como lo practican regularmente numerosas policíasla investigación, por un defensor privado o de oficio, o bien por una per-declarar en su contra y el derecho a ser asesorado, incluso en periodo deel artículo 20, en particular los relativos a que no puede ser obligado aexpresamente al detenido sus derechos constitucionales, establecidos enhensión, la obligación ineludible de aquellos que la realizan de informar

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contempo- Derecho penal, Rafael de, “La acción penal”, en el librocia del Distrito Federal, l992.Nabor Chávez, l874, reimpresión, México, Tribunal Superior de Justi-

, México, Imprenta del Comercio, de El poder judicial, Jacinto,ALLARES , México, Harla, l99l.Teoría General del Proceso, José,AVELAVALLE

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, México, Suprema Corte de Justicia, l993, pp.Teófilo Olea y Leyva

O FP

PINA




rrúa, l993., 6a. ed., México, Po-Garantías y proceso penal, Jesús,AMORA

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UNAM, l99l., México, jurisdicción administrativa en el ordenamiento mexicano

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, París, PUF, l990.Procedure pénale———,, París, l967.nir

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, París, Cujas, l990.Procédure penale, Jean,, México, enero-marzo de l984, pp. 44 y ss.

Re-, Javier, “Origen del Ministerio Público en México”,PIÑA Y PALACIOS

vista Mexicana de Justicia

FRADEL

R

RUIZ

SÁCHICA

SAGÜÉS

SILVA SILVA

S M

VAN RV A

VZ PIERCE



CAPÍTULO TERCERO

NUEVAS REFLEXIONES SOBRE

EL MINISTERIO PÚBLICO

I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

II. Recientes transformaciones del Ministerio Público en Mé-xico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

III. Las difíciles relaciones entre el Ministerio Públicoy los tribunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

IV. El Ministerio Público como investigador . . . . . . . . . . 155V. El Ministerio Público como acusador . . . . . . . . . . . . 158

VI. El Ministerio Público y abogacía de Estado . . . . . . . . . 161

VII. Perspectivas del Ministerio Público en México . . . . . . 166

VIII. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174



México, UNAM, 1998, t. II, Liber ad Honorem Sergio García Ramírez,* Publicado en

139

unas líneas superficiales sobre la situación actual del Ministerio Públicoque son muy difíciles de combinar, tenemos el atrevimiento de redactarmonio de admiración por el estudioso y por el funcionario, cualidadesma del Ministerio Público mexicano y por ello, como un modesto testi-

3. Consideramos, por tanto, que Sergio García Ramírez es el paradig-los Presidentes Luis Echeverría y Miguel de la Madrid, respectivamente.procurador general de la República (1982-1988), durante los gobiernos dede procurador general de Justicia del Distrito Federal (1970-1976) y deya que, como es conocido, ocupó de manera muy distinguida los cargosdesarrollo legislativo y en la práctica ha contribuido de manera decisiva,vivido con intensidad las funciones de jefe del Ministerio Público, a cuyocon mayor profundidad, pero además, en virtud de que el homenajeado hageración podemos afirmar que es el estudioso mexicano que la conoceesta importante institución de procuración de justicia, y por ello sin exa-zado aportaciones doctrinales fundamentales sobre el conocimiento de

2. Elegimos este tema debido a que Sergio García Ramírez ha reali-vía no se encuentra una solución que pueda considerarse satisfactoria.recientes reformas constitucionales y legales de que ha sido objeto, toda-se encuentran sometidas a una intensa polémica, ya que a pesar de lasPúblico en México, en un momento en que las funciones de la institucióncon un breve y sencillo ensayo sobre la situación actual del Ministerionemos un gran interés en colaborar en ese reconocimiento tan justificado

más distinguidos miembros, el notable jurista Sergio García Ramírez, te-gaciones Jurídicas de la UNAM ha promovido para honrar a uno de sus1. Con motivo del merecido libro de homenaje que el Instituto de Investi-

NTRODUCCIÓNI. I

NUEVAS REFLEXIONES SOBRE EL MINISTERIO PÚBLICO*

TERCEROAPÍTULOC

pp1049-1087.

.



En este momento nos limitamos a citar el reciente estudio de la distin231, 2a. ed., México, Porrúa, 1993.Proceso penal y derechos humanos230


en el narcotráfico, el examen sobre la intervención del Ministerio Públicola llamada delincuencia organizada que tiene su expresión más ostensibleilícitos tradicionales sino también, y de manera notable, por la acción dela inseguridad de la sociedad mexicana, no sólo por la actividad de los

6. En un momento en que se ha incrementado de manera considerabley el juzgador.grado, de lograr un equilibrio en las relaciones entre el Ministerio Público

estas atribuciones, con la pretensión, que desafortunadamente no se ha lo-las reformas constitucionales de 1993 y 1996, en las que se restringieron

Paulatinamente se ha modificado esta situación, especialmente en231sa.protagónico, inclusive durante la etapa del juicio ante el juez de la cau-en el ejercicio de la acción penal, todo lo cual se reflejaba en su papelinstrucción inicial o averiguación previa, así como respecto al monopolioalgún sector de la doctrina ha calificado como desorbitada, en cuanto a la

más importante en las funciones de la institución, una participación quePúblico, particularmente en el campo del procedimiento penal, que es elderativas, así como también la jurisprudencia, atribuyeron al Ministerioral de 1917, tanto la legislación secundaria, federal y de las entidades fe-

5. En efecto, a partir del texto original del artículo 21 de la carta fede-agregar los debates doctrinales y los cambios en la jurisprudencia.que alteran el concepto tradicional de la institución, a lo cual se deben

tuado modificaciones constitucionales y legislativas, algunas recientes,estructura y funcionamiento del Ministerio Público, ya que se han efec-les. Lo cierto es que en este momento existe una revisión sustancial de ladel homenajeado en las ciencias penales, tanto sustantivas como procesa-

ya que no poseemos los profundos conocimientos230con gran agudeza,humanos, materias en las que Sergio García Ramírez, ha incursionadoesencialmente en los campos del derecho constitucional y de los derechos

4. El enfoque que pretendemos dar a nuestras reflexiones se sitúamiento sobre sus funciones y sobre su encuadramiento.en nuestro país, en un momento difícil en el cual se discute con acalora-

guida pGonzález Mariscal, Ol

enalista Islas deg

, México, Cámara de DiOchenta años de vida constitucional en México

a, “El Ministerio Público en la Constitución”, en O. Rabasa, Emilio, (coord.),putados, H. Cong

Unión-Instituto de Inestireso de la

gaciones Jurídicas/UNAM, 1998, pp. 431-454, autora qsus conclusiones: “Las facultades, casi ilimitadas, del Ministerio Público lo convirtieron en un

ue afirma en una dep

omnioder

potente y, como consecuencia, en un instrumento idóneo para cometer todo tipo de injusticias y,por lo mismo, tan temido por la sociedad”, p. 453.



Citamos232

NUEVAS REFLEXIONES SOBRE EL MINISTERIO PÚBLICO 141

alcanza ya perfiles de carácter trasnacional, respecto de la cual es preciso

represión penal, debido a que la delincuencia, especialmente la organizada,también de las instituciones jurídicas, y también por lo que respecta a latamos observando no sólo una “globalización” de la economía, sinocialmente los latinoamericanos que nos son “próximos”, debido a que es-no), y la evolución que se observa en otros ordenamientos jurídicos, espe-un sano equilibrio entre la tradición de nuestro sistema jurídico (autócto-convicción de que esta transformación es inevitable, y que debemos lograr Tenemos la

233

lir sus rasgos autóctonos y darle un “aire internacional”.

sido constante —y hoy día crece— la intención de revisar esta figura, abo-ficaciones, amparadas en numerosas leyes orgánicas y reglamentarias. Haciones [son] tan dinámicas como ésta. Estuvo sujeta a muy recientes modi-En lo que toca al Ministerio Público, en el derecho mexicano pocas institu-

7. Sergio García Ramírez afirma en estudio reciente:

ÉXICOÚBLICOINISTERIO

ECIENTES TRANSFORMACIONESII. R

Ramírez lo ha puesto de relieve. justicia, que se encuentran tan relacionadas, como el mismo Garcíadencia no sólo para la procuración sino también para la impartición desuyas, pero sí son una sencilla contribución al debate de gran trascen-

para escribir estas líneas, que no pueden ser tan autorizadas como lasson estas aportaciones del destacado jurista las que nos han animadocha profundidad sobre estos cambios y los que se han proyectado,riencia y sus extensos conocimientos, ha hecho varios análisis de mu-te sobre esta institución. Sergio García Ramírez, con su mucha expe-el Ministerio Público. De ahí la importancia de reflexionar nuevamen-reformas constitucionales que se relaciona en forma muy sensible conres se encontraba el estudio de una nueva iniciativa presidencial sobrese ha vuelto cada vez más crítica, y por ello en la Cámara de Senado-en la investigación y en la acusación para reprimir los citados ilícitos

232 y

DEL M P EN M

pMéxico, Porrúa-UNAM, 1996, es

Poder Judicial y Ministerio Públicoor el momento el excelente libro de este autor, ,pecialmente sus trabaj

blico”,os “Bases constitucionales del Ministerio Pú-

y “El Ministerio Público y la reforma constitucional de 1994 (antecedentes, contexto ydades)”,

nove-pp. 153-182, y

ibidem,“ Bases constitucionales del Ministerio Público” ,233 183-240.

p. 182.



107-133.nota 200, pp.monopolio del ejercicio de la acción penal del Ministerio Público en México, op. cit.,

Castillo Soberanes, Miguel Ángel,nota 5, pp. 53-93op. cit.,Castro, Juventino, V.,235 México, UNAM-Senado de la República, LVI Legislatura, 1996.organizado,crimen

Instrumentos jurídicos contra el, México, Porrúa-UNAM, 1997; Andrade Sánchez, Eduardo, México

Delicuencia organizada. Antecedentes y regulación penal enGarcía Ramírez, Sergio,234


de sentencia absolutoria.

juez estaba obligado a decretar dicho sobreseimiento, el cual tiene efectosmiento, desistía de la acción o formulaba conclusiones no acusatorias, eldeterminación por el procurador respectivo, solicitaba dicho sobresei-del Ministerio Público, directamente o después de una revisión de estaque decidirá éste si procede o no, ya que anteriormente, cuando el agentemientos penales, en los casos de sobreseimiento siempre será el juez ellos 298-304 del código federal y 660-667 del distrital, ambos de procedi-

En efecto, de conformidad con las modificaciones a los artícu-del proceso.

para decidir sobre el contenidoMinisterio Públicoanteriormente tenía el

facultades quemino debemos señalar las disposiciones que afectan lasreformas legislativas entraron en vigor en enero de 1991. En primer tér-en los diversos partidos representados en la Cámara de Diputados. DichasUnión, y éste la aprobó con una mayoría sustancial, pues existió consensotivo federal, que las transformó en iniciativa presentada al Congreso de la

titular del Ejecu-nos fueron aceptadas, con ligeras modificaciones, por el9. A) Esas propuestas de la Comisión Nacional de Derechos Huma-

235legislador, como lo puso de relieve un sector de la doctrina.ción indebida del alcance del artículo 21 constitucional por parte delcabado en beneficio del Ministerio Público, en virtud de una interpreta-dir sobre la culpabilidad o inocencia del inculpado, que se habían menos-cuales, en nuestro concepto, el juez penal recuperó sus facultades de deci-

propuestas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y con laspenales, federal y distrital, publicadas en diciembre de 1990, que fueronción sustancial se inició con las reformas a los códigos de procedimientospósito de reducir las atribuciones exageradas de la institución. Esta evolu-cual comenzó una transformación no siempre afortunada, pero con el pro-funciones del Ministerio Público hasta los principios de esta década, en la

8. Los cambios han sido menos intensos en cuanto a la estructura y

234cientes.encontrar soluciones más adecuadas, ya que las tradicionales son insufi-

Cfr.

Cfr. ; El



García Ramírez, Ser236


periodo de la investigación previa o preliminar, la que de acuerdo contitución esencial de la confesión del inculpado, particularmente durante el

13. Otras reformas importantes, también de 1991, se refieren a la ins-

237citado precepto constitucional por parte del legislador.otorgado al Ministerio Público, en virtud de una indebida interpretación delron positivamente las exageradas e inaceptables prerrogativas que se habíancho están establecidas en el artículo 21 constitucional, con lo cual se atenua-decidir sobre la culpabilidad o inocencia del inculpado, que como hemos di-12. Con las citadas reformas de 1991, el juez recuperó sus facultades de

236siones de autoridad, en los términos del artículo 16 constitucional.el de oportunidad, no obstante que el primero debe imperar en todas deci-nisterio Público se propiciaba la sustitución del principio de legalidad porcausa. Además, al haberse conferido anteriormente esta decisión al Mi-ver sobre la absolución del acusado por medio del sobreseimiento de lanuestra opinión, que sólo el juez y no el Ministerio Público puede resol-penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial”, lo que implica en

artículo 21 de la carta federal, en el sentido de que “la imposición de lasque sustituía al juzgador en su facultad establecida por la del mencionadobidas atribuciones del Ministerio Público sobre el fondo del proceso, yariores, el juez tenía la obligación de decretarlo, lo que acentuaba las inde-Público solicitaba el sobreseimiento y, de acuerdo con los preceptos ante-sentencia condenatoria objeto de apelación por el inculpado, el Ministeriola realidad se presentó esta hipótesis, es decir que no obstante existir una

, pues enimprocedencia del sobreseimiento en segunda instanciava a la11. Otra disposición importante de los mismos preceptos es la relati-

, párrafos 27 y 28 y 50-54).ha modificado en la actualidad (verde continuar la acusación en defecto del Ministerio Público, situación que serácter de parte, ni siquiera accesoria, y por lo tanto carecía de la posibilidadcipio acusatorio, lo que se acentuaba debido a que el ofendido no tenía ca-sión de fondo del proceso, de acuerdo con una concepción extrema del prin-procedencia, pues lo contrario significa atribuir al Ministerio Público la deci-presenten estos supuestos, el juez es el único que puede resolver sobre su

10. De acuerdo con las mencionadas disposiciones vigentes, cuando se

infra

Cfr. g nota 1,op. cit.,Curso de derecho procesal penalio, , ppsobre la diferencia de los

. 219-221.principios de oportunidad y de legalidad en materia p

El Ministerio Público en MéxicoCastro, Juventino, V.,237enal.

Cfr. , y Castillo Soberanes, MiguelÁngdos, nota 235,

, ambos cita-del Ministerio Público en México , El monopolio del ejercicio de la acción penalelpp. 53-93 y 107-133, respectivamente.



las anteriores tesis números 469, 482238


carecerán debir informes, pero no obtener confesiones, si lo hace éstas

Policía Judicial sólo podrá reci-sición en el sentido de que la (entonces)17. Estos lineamientos se complementaron con una categórica dispo-

debe estar debidamente enterado del proceso y del procedimiento.sencia del defensor o de una persona de la confianza del acusado, y éstemente ante el Ministerio Público o ante el juez, pero siempre con la pre-sión pueda tener validez en el proceso respectivo, que se exprese única-16. En segundo lugar, dichos preceptos exigen, para que dicha confe-

240con las formalidades señaladas en el artículo 20 constitucional. juez o tribunal de la causa, sobre hechos propios constitutivos de delitopleno uso de sus facultades mentales ante el Ministerio Público o ante elclaración voluntaria hecha por una persona mayor de dieciocho años enconcepto de la confesión del procesado, la que se considera como la de-lución razonable a estos problemas, en primer término, al establecer el136 y 249 del distrital, ambos de procedimientos penales, dieron una so-

15. Las modificaciones a los artículos 207 y 287 del código federal y

239cio que debe ser complementado con otros medios de conviccion.ceso penal moderno ya no es la reina de las pruebas, sino un simple indi-conciencia entre dichos agentes policiacos de que la confesión en el pro-acusados. Por otra parte, no existía, y probablemente todavía no existe,los elementos materiales del delito y la presunta responsabilidad de losción técnica con el fin de reunir la información necesaria para comprobar

sospechosos de los hechos ilícitos, que realizar una verdadera investiga-tes policiacos, ya que para ellos era mucho más sencillo presionar a los

14. Lo anterior provocó graves abusos por parte de los citados agen- párrafo 39).infra,obtenida bajo coacción (ver

a cargo del afectado la demostración de que dicha confesión había sidolos agentes de la Policía Judicial por considerarse espontánea, y quedaba

habían admitido la validez de la declaración que se rendía ante238Justicia,procesales mexicanos, así como la jurisprudencia de la Suprema Corte deauxilio de la que anteriormente se llamaba policía judicial. Los códigosnuestro sistema se realiza bajo la dirección del Ministerio Público con el

Cfr. y 480, páginas 816, 836 y García Ramírez, Ser239

nota 259.infra832, citadasCfr. gio, “Desarrollos recientes del procedimiento p

México, UNAM, 1993,Congreso Mexicano de Derecho Procesal,

enal mexicano”, XIII

ppLa fracción II del artículo 20 de la carta federal, en su redacción actual, establece; “No240

. 285-297.

p(el incul

odrápado) ser obligado a declarar. Queda prohibida y será sancionada por la ley p

municación, intimidación o tortura. La confesión rendida ante cualenal, toda inco-

qPúblico o del

uier autoridad distinta del Ministerio juez, o ante éstos sin la asistencia de su defensor carecerá de todo valor probatorio ”





previa orden judicial de aprehensión para detener a un sospechoso: losnal establecía y conserva los supuestos en los cuales no se requiere la

brepticia, pero con bastante frecuencia. El citado artículo 16 constitucio-la la detención administrativa, que antes sólo se practicaba de manera su-

19. Dicho precepto introducido en las citadas reformas de 1993, regu-

por la ley penalanteriormente dispuesto será sancionado

ada. Todo abuso a lola ley prevea como delincuencia organizcasos queeste plazo podrá duplicarse en aquellosposición de la autoridad judicial;

, plazo en el que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a dis-ocho horas

cuarenta y por más deciado podrá ser retenido por el Ministerio Públicocar la detención o decretar la libertad con las reservas de ley. Ningún indi-

juez que reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratifi-indicios que motiven su proceder. En los casos de urgencia o flagrancia, elbajo su responsabilidad, ordenar su detención fundando y expresando lospor razón de la hora, lugar o circunstancia, el Ministerio Público podrá,de la justicia, siempre y cuando no se pueda ocurrir a la autoridad judicial

ley y ante el riesgo fundado de que el indiciado pueda sustraerse a la acciónSólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así calificado por la

ción se dispuso que:cho lapso no existía. En efecto, en la parte relativa de dicha modifica-ción administrativa efectuada por el Ministerio Público, pues antes di-texto del artículo 16 constitucional en relación con el plazo de deten-

del Ministerio Público, entre ellas debemos destacar la efectuada alcuales comentaremos únicamente aquellas que afectaron la actividadciones constitucionales publicadas el 3 de septiembre de 1993, de las

18. B) Una segunda etapa de reformas se introdujo en las modifica-

241en el proceso.cometer, las declaraciones respectivas no pueden ser tomadas en cuentasospechosos, ya que en ese supuesto, además de los ilícitos que pudieranprimió cualquier posibilidad de que los agentes policiacos presionen a losfederal y distrital de procedimientos penales). Con estos preceptos se su-

(artículos 59 y 3o. ambos último párrafo de los códigosvalor probatorio

.

Cfr. gio, “Desarrollos recientes del proceso pnota 239,

op. cit.,enal mexicano”,pp. 285-287; Fix-Zamudio, Héctor, “La institución el Ministerio Público y su carácter de

repProcuraduría General de la ReMéxico

La procuración de justicia. Problemas, retos y perspectivas,resentante social. Una revaloración”, , pública, 1993, pp. 289-292.





la causa), esta situación se resuelve fácilmente debido a que se tienetrucción (el que no interviene en el conocimiento y decisión de fondo dedirección del Ministerio Público pero bajo la vigilancia del juez de ins-

ses de acuerdo con el modelo francés la indagación previa se sigue bajo lalos elementos necesarios para el ejercicio de la acción penal. En los paí-diciones en las que no se había efectuado una investigación preliminar,entregaba al detenido, sino a la imposibilidad material de reunir, en con-intención dolosa o negligencia grave del Ministerio Público a quien sesos abusos en la práctica, que en muchas ocasiones no se debían a unaadministrativa en los dos casos de urgencia y flagrancia provocó numero-

21. Esta omisión del Constituyente de Querétaro sobre la detencióntad y no a la detención administrativa.puestos de la ejecución de las órdenes judiciales de privación de la liber-veinticuatro horas señalado en el mismo sólo podía aplicarse a los su-107 constitucional, rectamente interpretado, implicaba que el plazo de

La parte relativa de la anterior fracción XVIII del artículo243ta federal.nas de sus disposiciones se incorporaron al texto del artículo 19 de la car-

suprimido en las citadas reformas de 1993 por estar mal situado, y algu-ro de la fracción XVIII del artículo 107 constitucional, precepto que fuealizar la consignación, de acuerdo con lo establecido por el párrafo terce-la idea de que el Ministerio sólo contaba con veinticuatro horas para re-cultades para ordenar dicha detención administrativa. Había predominadodetenido en manos de la autoridad judicial, y por supuesto carecía de fa-disponía el Ministerio Público para que en esas dos hipótesis pusiera al

20. Sin embargo, en el texto anterior no se precisaba al tiempo de que

242flagrancia, en los que incluso cualquier persona puede detener al inculpado.casos de urgencia en que no exista en el lugar autoridad judicial y los de

Cfr. g nota 232,op. cit.,Ministerio Público,

Poder judicialio, “ Bases constitucionales del Ministerio Público”, y pp

, México, McGraw Hill, 1996,constitucionales del proceso

Garantías. 156-161; Ovalle Favela, José, “Artículo 16”,pp

Este243. 20-2119.

precepto disponía anteriormente: “Los alcaides y carceleros que no reciban copzada del auto de formal

ia autori-prisión de un detenido, dentro de las setenta y dos horas q

19, contadas desdeue señala el artículo

que aquél esté a disposición de su jdicho

uez, deberán llamar la atención de éste sobreparticular en el acto mismo de concluir el término, y

dentro de las tres horas si si no reciben la constancia mencionada

guientes, lo podrán en libertad. Los infractores del artículo citado ydis

de estaposición serán consignados inmediatamente a la autoridad competente. También será consig

la autoridad o anado a

gente de ella, el que realizada una aprehensión, no pusiere al detenido a dispsu

osición de juez, dentro de las veinticuatro horas siguientes. Si la detención se verificare fuera del lugar en q

reside elue

juez, al término mencionado se agregará el suficiente para recorrer la distancia qentre dicho lu

ue hubieregar y el en que se efectuó la detención”.



Fix-Zamudio, Héctor, “La institución del Ministerio Público244


un plazo menor resulta ilusorio, como el caso extremo del ordenamiento Establecer245ción previa se confiera en su totalidad al Ministerio Público.

así en algunos casos puede ser corto en los supuestos en los que la averigua-to de los plazos de las cartas latinoamericanas que hemos mencionado, y aunreforma de 1993 al artículo 16 constitucional, ya que es un promedio respec-

23. Por tanto, nos parece correcto el plazo de 48 horas que estableció la244te fiscalización judicial en la fase de la indagación preliminar.

tos ordenamientos sobre la averiguación, ya que en algunos de ellos exis- judicial. Debe tomarse en cuenta, además, que existen diferencias en es-espionaje, la detención puede prolongarse hasta 15 días, sin intervención24, f, 24 horas, si bien para los supuestos de terrorismo, narcotráfico ymá, artículo 21, 24 horas; Paraguay, artículo 2.5, 24 horas; Perú, artículoHonduras, artículo 71, 24 horas; Nicaragua, artículo 33.1, 72 horas; Pana-72 horas; Guatemala, artículo 6o., 6 horas; Haití, artículo 24. 2, 48 horas;

ras; Ecuador, artículo 22, inciso 19, h, 24 horas; El Salvador, artículo 13,Chile, artículo 7o., 24 horas; República Dominicana, artículo 8.2, 48 ho-horas; Colombia, artículo 28, 36 horas; Costa Rica, artículo 44, 48 horas;demos citar a las cartas fundamentales de Bolivia, artículos 10 y 11, 24estar en posibilidad de ejercitar la acción penal. De manera sintética po-dad de realizar una investigación preliminar, así sea muy breve, a fin deque el Ministerio Público no puede cumplir con ellos debido a la necesi-

bien en algunos casos los lapsos que establecen son irreales, en virtud degeneralmente en los mismos supuestos de flagrancia y de urgencia, sila mayoría de ellas establecen un plazo para la detención administrativa,

22. Si pasamos revista a las diversas constituciones latinoamericanas,cios sobre la presunta responsabilidad del inculpado.prueba sobre los elementos materiales del delito y al menos algunos indi-damentar la consignación, la que no puede hacerse sin un principio derealizar una investigación preliminar, así sea muy rápida, para poder fun-cuando no existe esta institución, el Ministerio se encuentra obligado asiempre la disponibilidad de dicho juez para autorizar la detención, pero

Cfr. y su carácter de rep nota 241,op. cit.,sentante social. Una revaloración”,

re-pp. 294 y

en materia295; “El nuevo marco constitucional

pneral de Justicia del Distrito Federal, 1994,

; México, Procuraduría Ge-importancia y perspectiva de las reformas penalesenal,” La pp. 38 y

Castillo Soberanes, Mi245 39.

Cfr. guel Ángel, “El Ministerio Público en México. Su pasado y

considera, México, núm. 26, 1996, Anuario de Derecho de la Universidad Iberoamericana Jurídicafuturo”,

su,

que dicho plazo es todavía mínimo e insuficiente, si se toma en cuenta la necesidad de qel Ministerio Público

uepueda ejercitar correctamente la acción penal, p. 269.



, García Ramírez, Ser246


lo que com-247

elementos del tipo penalter estrictamente académico, de

por la doctrina como por la jurisprudencia, por la nueva noción, de carác-, que ya había sido explorado y precisado tantocuerpo del delitocepto del

zaron un cambio que nos parece significativo al sustituir el clásico con-1993 confirieron al Ministerio Público, las mismas modificaciones reali-

26. Además de esas atribuciones que las reformas constitucionales de

246ción o decretar la libertad con las reservas de ley”.reciba la consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar la deten-

16 constitucional dispone que “en casos de urgencia o flagrancia, el juez queembargo, para evitar abusos en dichas orden de detención, el mismo artículopresar los indicios (en realidad, presunciones) que motiven su proceder. Sincircunstancia”, pero en esa hipótesis el citado Ministerio debe fundar y ex-no se pueda ocurrir ante la autoridad judicial por razón de la hora, lugar oque el iniciado pueda sustraerse a la acción de la justicia, siempre y cuandose trate de delito grave así calificado por la ley y ante el riesgo fundado de

, que el Ministerio Público puede dictar “sólo en casos urgentes, cuandoción

orden de deten-de 1993 al artículo 16 de la carta federal es el relativo a la25. C) Otra atribución que se otorgó al Ministerio Público en la reforma

rosos detenidos, lo que hace muy compleja la indagación previa.rios, son notorios), generalmente se presentan ante el Ministerio Público nume-da, ya que en esos supuestos (y los casos del narcotráfico y los asaltos banca-tratándose de la llamada delincuencia organizada también nos parece justifica-

parte, la flexibilidad que se establece al autorizar que se duplique ese plazoacción penal sin una investigación preliminar de carácter mínimo. Por otracometían por la imposibilidad material del Ministerio Público de ejercitar lasobre la detención preventiva puede corregir muchos de los abusos que se

24. Tenemos la convicción de que la citada disposición constitucionalse la entrega material del detenido al juez de la causa.cesarios para el ejercicio de la acción penal y, por tanto, sólo debe hacer-existir una investigación previa que ha permitido reunir los elementos ne-orden judicial de aprehensión, la situación es distinta, puesto que debede Guatemala que lo fija en 6 horas. Tratándose del cumplimiento de la

,

Cfr. g nota 1,op. cit.,Curso de derecho procesal penalio, , p. 576, habíapropuesto que se hiciera una reforma constitucional, como efectivamente se hizo, porden de detención

ara autorizar lapor parte del Ministerio Público, en casos plenamente justificados, por breve p

zola-

y sujeta a la confirmación por la autoridad jLa247

udicial.parte respectiva del artículo 16 constitucional establece: “No podrá librarse orden de ap

hensión sinore-

por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia, acusación o qdeterminado

uerella de un hechoque la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y



García Ramírez, Ser248del indiciado...”

elementos que integran el tipo penal y la probable responsabilidad existan datos que acrediten los


caron algunos aspectos de la Procuraduría General de la República, por lo29. En las reformas constitucionales de diciembre de 1994 se modifi-

250federal considera como “propia y exclusiva de la autoridad judicial”.

sobre la imposición de las penas, que el mismo artículo 21 de la cartamo proceso penal, en menoscabo de las facultades del juez de la causapor parte del Ministerio Público por lo que respecta al contenido del mis-tunidad sobre el estricto de legalidad. También había alentado excesosMinisterio Público y había propiciado el predominio del criterio de opor-artículo 21 constitucional, lo que había extralimitado las funciones delterpretación, a nuestro modo de ver excesiva, sobre el alcance del citado

nopolio por parte del Ministerio Público federal, de acuerdo con una in-desarrollado en la legislación y en la jurisprudencia sobre el absoluto mo-

28. Este cambio modificó sustancialmente la concepción que se había

249del ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público.micas, deriva de un amplio debate doctrinal sobre el alcance del monopoliolos términos que establezca la ley”. Esta norma que todavía se presta a polé-miento de la acción penal podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en

que: “Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desisti-ción de un nuevo párrafo en el artículo 21 de la carta federal, para establecerafectaron la situación del Ministerio Público. La más importante fue la adi-ya que únicamente mencionaremos las que introdujeron modificaciones quePoder Judicial federal, a las que no haremos referencia en esta oportunidad,1994, introdujeron cambios sustanciales en la organización y funciones del

27. D) Las reformas constitucionales publicadas el 31 de diciembre de

248 párrafo 47).infra,Público, como lo señalaremos más adelante (verpolicía, anteriormente calificada como judicial, bajo la dirección del Ministerioplica de manera sustancial las averiguaciones previas que debe realizar la

Cfr. ged., 1995.

México, Porrúa, 2a. El nuevo procedimiento penal mexicano,io,pp

nota 5,op. cit., El Ministerio Público en México. Funciones y disfuncionesCastro, Juventino V.249

. 41-53.Cfr. .pp. 127-140; Castillo Soberanes, Miguel Áng

terio PúblicoFix-Zamudio, Héctor, “La institución del Minis-nota 200;op. cit.,del Ministerio Público en México,

El monopolio del ejercicio de la acción penalel,

y su carácter de rep nota 241,op. cit.,resentante social” , pp. 306 ySer

307; García Ramírez,gio, “ El Ministerio Público y ., nota 232,op. cit la reforma constitucional de 1994", pp

Islas de González Mariscal, Ol250. 228-236.

Cfr. gnota 231,

op. cit.,a, “El Ministerio Público en la Constitución”,pp. 440, afirma que el no ejercicio de la acción p

Público incluida en el artículo 21 constitucional.enal no es una facultad del Ministerio



El texto del último251


un fiscal y un procu-once ministros propietarios, cuatro supernumerarios,1857 se dispuso que la Suprema Corte de Justicia estaría integrada por

31. En el artículo 91 del texto original de la Constitución federal derio Público y las de los funcionarios judiciales.te de Querétaro para establecer las facultades de los agentes del Ministe-ya que es la que se tomó como antecedente inmediato por el Constituyen-únicamente a la situación que existía en la segunda mitad del siglo XIX,

funcionarios en los diversos ordenamientos mexicanos. Hacemos referenciahan sido difíciles en virtud de que han variado las facultades de ambos

30. Las relaciones entre el Ministerio Público y los jueces penales

Y LOS TRIBUNALES

ÚBLICOINISTERIOAS DIFÍCILES RELACIONES ENTRE ELIII. L

, párrafos 58 y 59).inframos más adelante (verSobre estas dos cuestiones nos referire-252se sigue en los Estados Unidos.

libremente por el mismo presidente de la República, que es el sistema queo en sus recesos por la comisión permanente, pero puede ser removidodesignado por el titular del Ejecutivo federal con ratificación del Senadodestituirlo libremente. El nuevo texto dispone que el citado Procurador esnal al presidente de la República, quien también estaba facultado para

la vigencia de la carta federal de 1917, correspondía de manera discrecio-se refiere al nombramiento del procurador general, cuya elección, desdemodificación introducida por las mencionadas reformas constitucionalesencia del Ejecutivo federal que, para tal efecto, establezca la ley”. Otrafunción de consejero jurídico del gobierno estará a cargo de la depend-apartado A del artículo 102 constitucional establece en la actualidad: “ La

El último párrafo del251texto original del artículo 102 de la carta federal.bierno federal por parte del titular de la Procuraduría, establecida en elprimera se refirió a la supresión de la función de asesoría jurídica del go-que indirectamente afectaron a las funciones del Ministerio Público. La

M P

párrafo del artículo 102, aprior a la reforma de diciembre de 1994, dis

artado A del artículo 102 constitucional ante-ponía: “El Procurador General de la Rep

conseública será el

jero jurídico del gobierno. Tanto él como sus agentes serán respo violación de la le

onsables de toda falta, omisióny, en q

El artículo II, inciso 2, de la Constitución Federal de los Estados Unidos establece252ue incurran con motivo de sus funciones.”

que elpresidente de la República debe nombrar a los funcionarios públicos del Ejecutivo cuando no estéprevisto de otra manera, con el consejo y“The Role of the ‘Ministère Public’, in Civil Proceedin

Hazard, John N.,Cfr.consentimiento del Senado Federal.g , nota 63,op. cit.s”, pp. 209-226.



, nota 84,nal mexicano, op. cit.

Apuntamientos para el estudio del derecho constitucio-Castillo Velasco, José María del,253


de la Secretaría de Justicia. Resulta conveniente transcribir la parte relati-Público, dependían inmediata y directamente del Ejecutivo, por conducto

rador general de la República, así como los funcionarios del Ministerioel artículo 5o. de la citada ley orgánica, en cuanto estableció que el procu-

34. La influencia francesa se advierte todavía con mayor claridad en

Corte de Justicia, tribunales de circuito y juzgados de distrito.federales; y de defender los intereses de la Federación ante la Supremavestigación y represión de los delitos de la competencia de los tribunalesministración de justicia en el orden federal; de procurar la persecución, in-El Ministerio Público federal es una institución encargada de auxiliar la ad-

en cuyo artículo primero se dispuso que:

255ción del Ministerio Público Federal y reglamentación de sus funciones,traordinarias el 16 de diciembre de 1908, se expidió la Ley de Organiza-

33. Por decreto expedido por el Ejecutivo en uso de facultades ex-254que ha de presidirlo, serán nombrados por el Ejecutivo.”

cionarios del Ministerio Público y el procurador general de la República,al procurador general y al fiscal, y por el contrario se dispuso que “los fun-fundamental, para suprimir de la integración de la Suprema Corte de Justiciacional de 22 de mayo de 1900 se modificaron los artículos 91 y 96 de la cartapendencia del procurador general de la República. Así, por reforma constitu-institucionalizó al crearse un organismo jerárquico y unitario bajo la de-nales, incorporándolo plenamente al organismo ejecutivo, y además se le

cial en materia federal, ya que se le sustrajo de su adscripción ante los tribu-Público, que estaba entonces más cercana a la tradición española, en espe-una modificación sustancial en la estructura y funciones del Ministerionamiento jurídico a partir de la segunda mitad del siglo XIX, determinósentir vigorosamente en nuestro país en varios aspectos de nuestro orde-

32. Sin embargo, la influencia de la legislación francesa, que se dejó253cho a juicio de los electores” (artículo 93 de dicha carta).

profesional, sino exclusivamente “estar instruidos en la ciencia del dere-periodo de seis años (artículo 92 constitucional) y no requerirían título

, todos electos en forma indirecta en primer grado por unrador general

Cfr.

pp

En la misma fecha255 nota 90, 1978.op. cit., Derecho constitucionalRuiz, Eduardo,254

. 195-198.Cfr. ,

y también en uso de facultades extraordinarias se expidieron la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federación

á-y el Código Federal de Procedimientos Penales.



Debe tomarse en cuenta256


tían los jueces de instrucción con los agentes policiacos y el Ministeriotes como en la actualidad, sino una función de investigación, que compar-

36. Debe señalarse que la Policía Judicial, no era un cuerpo de agen-

por la policía, el Ministerio Público y los jueces de los territorios federales. así como256 por los jueces correccionales y los jueces de lo criminalrio Público,

co, por los inspectores de cuartel, por los comandantes de policía, por el Ministe-do precepto, determinaba que la Policía Judicial se ejercía en la Ciudad de Méxi-pruebas y el descubrimiento de los autores, cómplices y encubridores.” El segun-Judicial tiene por objeto la investigación de todos los delitos, la reunión de susterritorios federales del 6 de julio de 1894. El primero establecía que “la Policía

los artículos 7o. y 8o. del Código de Procedimientos Penales para el Distrito yponíanrio Público y la policía. Como un ejemplo podemos citar lo que dis

dían ser realizadas directamente por ellos y no por conducto del Ministe- y consideraron que las investigaciones po-los jueces penales,cía Judicial a

otorgaron facultades de Poli-federal como los de las entidades federativas, quedesafortunadas disposiciones de los códigos de procedimientos penales, tanto elcultades decisivas de investigación, en la práctica éstas fueron anuladas por las

35. No obstante lo anterior, que en teoría otorgaba al Ministerio Público fa-

nistrar justicia.un conjunto separado, de los que establecen y rigen el poder encargado de admi-preceptos que establecen y rigen el Ministerio Público deben ser distintos, formar

. No pueden confundirse ni reglamentarse por la misma ley; y losdad y el Estado

ejercita el derecho de petición en nombre de la socie-es un litigante quePúblicoel derecho, sino que lo declaran, lo aplican juzgando, en tanto que el Ministerio

miembros de la colectividad; y los jueces que son los órganos de la ley, no hacenministrar y aplicar las leyes para terminar las contenciones que surgen entre loses suyo y definir el derecho. El Poder Judicial ejerce una función coactiva de ad-

, cuya misión es administrar justicia, dar aviso a cada uno de lo quelos tribunales

existencia propia, independiente y enteramente separada dedad de que tenga una, de donde emana la necesi-ramaje del Poder Ejecutivo ante el Poder Judicialun

El Ministerio Público es considerado, dentro de la sana doctrina científica, como

reforma constitucional de 1900:Público federal de 1908, ya que explica con toda claridad el espíritu de lava de la exposición de motivos de la referida Ley Orgánica del Ministerio

,

que por la Ley de Organización Judicial de 9 de sepreformada en 1907, se sustitu

tiembre de 1903,yeron los jueces correccionales y los de lo criminal por los j

instrucciónueces de

y jueces presidentes de debates del jurado popular. Este último decidía sobre el fondo,pero los citados juzgadores deberían tramitar los juicios para ponerlos en estado de sentencia.



, nota 95, t. III,op. cit. Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constitucionesCfr.257


de instrucción y la debilidad del Ministerio Público con posterioridad a lasiglo anterior, es decir que frente a la actividad desorbitada de los jueces

el fenómeno opuesto al que se había observado en la segunda mitad delno se logró en la práctica, sino por el contrario, en la realidad se presentóblico y los tribunales, con una neta división de sus funciones represivas,

Pero este equilibrio y la relación armónica entre el Ministerio Pú-258les.nera exclusiva a los funcionarios judiciales, es decir a los jueces pena-de los delitos y de la aplicación de las penas, mismas que confirió de ma-precisa del Ministerio Público las funciones de persecución, de investigación

relativa del citado artículo 21 constitucional pretendió separar de manera38. Por este motivo el citado Congreso de Querétaro, al aprobar la parte

257atentatorios o reprobados, y la aprehensión de los delincuentes., que ya no se hará por procedimientosbusca de los elementos de convicción

dejando exclusivamente a su cargo la persecución de los delitos, larresponde,de la magistratura, dará al Ministerio Público toda la importancia que le co-tan vicioso, restituyendo a los jueces toda la dignidad y toda la respetabilidad

nización del Ministerio Público, a la vez que evitará ese sistema procesallas barreras mismas que terminantemente establecía la ley. La misma orga-quilidad y el honor de las familias, no respetando en sus inquisiciones niopresión, en muchos casos contra personas inocentes y otros contra la tran-manos un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo deces, que ansiosos de renombre, veían con positiva fruición que llegase a susLa sociedad entera recuerda horrorizada los atentados cometidos por jue-

nustiano Carranza ante dicho Constituyente el 1o. de diciembre de 1916:exposición de motivos del proyecto de Constitución que presentó don Ve-Son muy conocidas las expresiones que se utilizaron en esta materia en laDíaz provocó una vigorosa reacción en el Constituyente de Querétaro.

37. Esta actividad abusiva de los jueces de la dictadura del GeneralPúblico con la colaboración de la policía.que esta averiguación debía realizarla con mayor propiedad el Ministeriodaderos inquisidores en perjuicio de los inculpados y sin tomar en cuentadad de realizar indagaciones, lo que los convirtió en muchos casos en ver-Público. En tal virtud dichos jueces asumían de manera directa la activi-

,p. 1000. Comentario del citado artículo 21 constitucional por Sergio García Ramírez, pp

El citado artículo 21 dis258. 975-988.

pone en su primera parte: “La imposición de las penas es propia yexclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público yPolicía Judicial, la cual estará ba

a la jo la autoridad y mando inmediato de aquél...” .



Tesis 469, 482259


la policía sobre el Ministerio Público, de manera contraria a lo dispuesto41. Otra consecuencia de esa extralimitación fue la preeminencia de

260artículo 20 constitucional.esencial de no incriminación establecido por la entonces fracción II deldían pruebas que las desvirtuaran. Todo ello era contrario al principiodo se consideraban como válidas incluso en el proceso, cuando no se ren-arrancar confesiones que por la dificultad de demostrar su carácter forza-iban de la presión psicológica, los malos tratos e incluso la tortura paranumerosos casos se coaccionaba a los detenidos con procedimientos que

a los acusados y recibir sus confesiones, y es un hecho notorio que encada como judicial, ya que sus agentes estaban facultados para interrogartradujo además, en la realidad, en el desbordamiento de la policía califi-prudencia fue el reforzamiento excesivo del Ministerio Público, que se

40. El resultado de las disposiciones legales y los criterios de la juris-

259defensivas, debían prevalecer sobre las posteriores.sado, producidas sin tiempo suficiente de aleccionamiento o reflexiones

la procedencia legal de la retractación, las primeras declaraciones de acu-da, y c) que de acuerdo con el principio de inmediación procesal y salvoinculpado la carga de la prueba de que su confesión había sido coacciona-recibir la prueba confesional del inculpado; b) que recaía sobre el propioestableció como criterios: a) que la Policía Judicial era competente para

39. Por lo que respecta a la jurisprudencia de la Suprema Corte, éstaen segunda instancia, con efectos vinculatorios para el juzgador.

clusiones no acusatorias o solicitar el sobreseimiento del proceso inclusogarse a ejercitar la acción penal y para desistir de la misma, formular con-

, al extremo de que estaba facultado, sin fiscalización judicial, para ne-monopolio del ejercicio de la acción pe-confería al citado ministerio el

de las entidades federativas interpretaron que el artículo 21 constitucionalnales y las leyes del Ministerio Público tanto en el ámbito federal comopor un sector de la doctrina. En efecto, los códigos de procedimientos pe-debió a disposiciones legislativas y criterios jurisprudenciales, apoyadosdel Ministerio Público respecto de los jueces penales. Esta situación sevigencia de nuestra carta federal de 1917, se advierte la extralimitación

nal

Cfr. y Apéndice al Semanario Judicial de la Federación,480, del p1989, volumen se

ublicado engundo de las tesis comunes al Pleno y a las Salas, pp. 816, 836 y 832, resp

Dicho260mente.

ectiva-

precepto establecía: “No podrá (el acusado) ser compelido a declarar en su contra, plo cual

orqueda rigurosamente prohibida toda incomunicación o cualquier otro medio que tiende aquel

objeto.”



Sarre, Mi261


se fue transformado en una institución inquisidora que sustituyó al jueztervención del juez y de la defensa. En esta forma, el Ministerio Públicoal Ministerio Público facultades para investigar ante sí y decidir sin la in-certeramente que “las leyes secundarias poco a poco le fueron otorgando

tución, la distinguida penalista Olga Islas de González Mariscal, afirma En un estudio reciente sobre la insti-261señalado un sector de la doctrina.

turaleza penal), lo que no ha dejado de tener inconvenientes como lo ha(aun cuando la materia sobre la cual sea realiza tenga na-administrativo

carácter ordenamiento sin intervención judicial, es decir, ha tenido undebe anteceder al proceso propiamente dicho, se ha realizado en nuestro

44. En primer término debe decirse que la averiguación previa, la que

ejercicio de la acción penal), este objetivo está lejos de lograrse.acusados y de las víctimas, la obtención de los elementos necesarios para elpueda tener eficacia (a fin de lograr, con pleno respeto a los derechos de losco, pero a pesar de todas las reformas que se han hecho para que la misma

43. Es ésta una función esencial en las actividades del Ministerio Públi-

ÚBLICO COMO INVESTIGADORINISTERIO

discusión.mas constitucionales en esta materia, que se encuentran actualmente entición de justicia, y por ello se ha planteado la necesidad de nuevas refor-poco el ansiado equilibrio entre las funciones de procuración y de impar-de urgencia, que eran indispensables. Sin embargo, no se ha logrado tam-atribuciones de retención y de detención en los supuestos de flagrancia y

la acción penal por parte del primero y otorgaron al referido ministeriovestigación previa, suprimieron el monopolio absoluto en el ejercicio demitaciones al Ministerio Público y a la policía en su actuación en la in-modificar la situación antes descrita y al mismo tiempo establecieron li-a 1996, que hemos descrito con anterioridad, tuvieron como propósito

42. Las reformas constitucionales y legales que se realizaron de 1991potencia frente al representante social.infrecuente que actuara de manera autónoma y arbitraria, incluso con pre-ra “bajo la autoridad y mando inmediato” del propio ministerio, no erapor el artículo 21 constitucional, pues en vez de que dicha policía estuvie-

IV. EL M P

Cfr. g, México, Academia Mexicana de Derechos Penales, 1997. procedimiento penal

La averiguación previa administrativa: un obstáculo para la modernizaciónuel,del



nota 231,op. cit.,“El Ministerio Público en la Constitución”,262


debe considerarse bastante compleja, con mayor ra-265mientos técnicos,rio Público aun con la colaboración de una verdadera policía con conoci-

47. La actividad de investigación previa que debe realizar el Ministe-tos federales, y peritos en criminalística.serios a fin de preparar personas especialistas en la investigación de deli-para realizar, en el Instituto de Capacitación de esa institución, estudios

solicitudes de profesionistas con grado de licenciatura o de bachilleratotorias de la Procuraduría General de la República para la presentación de

Un ejemplo de esta preocupación son las recientes convoca-264minología.que requieren de modernos conocimientos sobre la criminalística y la cri-mentos que se exigen para el ejercicio de la acción penal, investigacionessionales, que les impiden investigaciones adecuadas para reunir los ele-nisterio Público, subsisten en ellos graves deficiencias técnicas y profe-

para lograr una mejor preparación de los agentes de la policía y del Mi-tante los esfuerzos realizados, que se han vigorizado en los últimos años,previa resulta muy complicada si se toma en consideración que no obs-

46. En efecto, al suprimirse las confesiones forzadas, la investigaciónfos 13-25).

párra-supra,organizada) hace presumir la incomunicación, etcétera (verblecidos por la ley (48 horas o el doble en el supuesto de delincuencia

que una retención o detención administrativas que exceda los plazos esta-inculpado como única prueba no se puede ejercitar la acción penal y de

que con la confesión del263Público o el juez, y en presencia del defensor;siones; que estas últimas sólo son válidas si son hechas ante el Ministerioden que la misma policía tome declaraciones y menos aún reciba confe-ficado drásticamente con posterioridad a las recientes reformas que impi-Público, de la policía que teóricamente estaba bajo su mando, se ha modi-

45. Sin embargo, esta situación inquisidora, más que del Ministeriopárrafo 37).supra,

(ver262inquisidor tan severamente reprobado en el Mensaje de Carranza”

Cfr. pEl texto actual de la fracción II del artículo 20 de la carta federal es cate263

. 453.górico: “No p

acusado) ser obliodrá (el

gado a declarar. Queda prohibida y será sancionada por la ley p

Fix-Zamudio, Héctor, “La institución del Ministerio Público264 o del juez o ante éstos, sin asistencia de su defensor, carecerá de todo valor probatorioblico

Ministerio Pú- La confesión rendida ante cualquier autoridad distinta delcación, intimidación o tortura.enal, toda incomuni-

”Cfr. y su carácter de rep

nota 241,op. cit.,sentante social” ,re-

ppDebido a las críticas265

. 283-285.que se habían expresado sobre la denominación de “Policía Judicial”, q

utilizó el Constituue

yente de Querétaro en el texto origde 1996 a dicho

inal del artículo 21 constitucional, en las reformasprecepto se suprimió este nombre y ahora se utiliza el impreciso concepto de



“una


En efecto, en ambos casos deben acredi-266sujeción a procesoo desión

auto de formal pri-mos que se exigen al juzgador para dictar el llamadocon claridad en el texto actual del artículo 19 constitucional, son los mis-de la causa en el momento de ejercitar la acción penal, según se adviertereunir los elementos de convicción necesarios para acreditar ante el juez

48. Los problemas que ahora se plantean al Ministerio Público para

quier medio probatorio que señale la ley.penal de que se trate y la probable responsabilidad se acreditará por cual-suficientes para acreditar su probable culpabilidad. Los elementos del tipoditada a favor de aquél alguna causa de licitud y que obren datosponsabilidad del inculpado, la autoridad deberá constatar si no existe acre-más circunstancias que la ley prevea. Para resolver sobre la probable res-elementos normativos; g) los elementos subjetivos específicos, y h) las de-

utilizados; e) las circunstancias de lugar, tiempo, modo y ocasión; f) losatribuibilidad a la acción u omisión; c) el objeto material; d) los mediosquiere: a) las calidades del sujeto activo y del pasivo; b) el resultado y suculposa de la acción u omisión. Asimismo, se acreditarán si el tipo lo re-

zación dolosa oLa forma de intervención de los sujetos activos; III. La realisu caso, el peligro a que se ha sido expuesto el bien jurídico protegido; II.I. La existencia de la correspondiente acción u omisión y de la lesión o, en

han acreditado en autos los siguientes requisitos:admita la consignación hecha por el Ministerio Público debe examinar si seDistrito, respectivamente. De acuerdo con estos preceptos, para que el juezartículos 168 y 22 de los códigos de procedimientos penales, federal y delejercicio de la acción penal, se evidencia con la regulación que han hecho losmente con la presunta responsabilidad del inculpado para la procedencia delfo 26). La complejidad de esta nueva figura, que debe demostrarse conjunta-

párra-cuerpo del delito (ver supra,, para sustituir el ya explorado detipo

los elementos del16 constitucional, se introdujo el concepto doctrinal dezón en cuanto, como hemos señalado, en las reformas de 1993 al artículo

.

policía”, cuando debió emplearse el técnicamente correcto que utilizan la may policía de investigación,namientos actuales, de

oría de los orde- para distinguirla de otros cuerpos policiacos como la

policía pEn la266reventiva o la de tránsito.

parte relativa del artículo 19 de la carta federal, se establece: “Ningautoridad

una detención ante judicial podrá exceder del término de setenta y dos horas, a partir de q

seaue el inidiciado

puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de formal prisión y

responsabilidad de éste”.detenido y hagan probable la pute al

actuado aparezcan datos suficientes que acrediten los elementos del tipo penal del delito que se im-

siempre que de lo



2a. ed., México, UNAM-Temas y problemas de la administración de justicia en México,José (ed.),Fix-Zamudio, Héctor, “La función constitucional del Ministerio Público”, Ovalle Favela,267


Debido a la breve extensión de este estudio, no nos referimos a la ar-la necesidad de un control judicial respecto de estas dos decisiones.tado dividida, ya que un sector importante de la misma había expresadoban al criterio del mismo Ministerio Público, si bien la doctrina ha es-

formular la acusación como el desistimiento de la misma, que queda-sentante social, excluyendo de la decisión judicial tanto la negativa para

en beneficio del propio repre-monopolio del ejercicio de la acción penal

dad tanto la legislación como la jurisprudencia habían consagrado elconstitucionales de 1994, a que hemos hecho referencia con anteriori-y se prolonga hasta la terminación del proceso. Hasta las reformas

ante el juez de la causa, la que se inicia con la consignaciónacusadora

parteenjuiciamiento penal mexicano se traduce en su actuación como50. La segunda función trascendente del Ministerio Público en el

ÚBLICO COMO ACUSADORINISTERIOV. E

tos, a fin de que la propia investigación pueda ser eficiente.boración de las autoridades judiciales, como sucede en otros ordenamien-

las pruebas, ya sea en una investigación administrativa o bien con la cola-contrar una solución razonable que permita al Ministerio Público reunirconvicción de que es necesario revisar las disposiciones legales para en-y las procuradurías respectivas, debido a estas circunstancias. Tenemos ladad de los acusados, También se han presentado discusiones entre juecespruebas para demostrar los elementos del tipo y la presunta responsabili-nión de dichos juzgadores, el Ministerio Público no había aportado las

lincuentes en el momento del ejercicio de la acción penal, ya que en opi-nales que ponen en libertad a personas que han sido señaladas como de-por los medios de comunicación, respecto de decisiones de los jueces pe-realidad, ya que se han presentado casos relevantes y muy comentadosde los delitos que corresponde al Ministerio Público se advierten en la

49. Los obstaculos que hemos señalado en cuanto a la investigacióndel juez para sujetar al acusado al juicio penal en estricto sentido.cio de la acción penal por el Ministerio Público y la posterior resoluciónpado, con lo cual se disminuye la diferencia entre los requisitos del ejerci-tarse los elementos del tipo penal y la presunta responsabilidad del incul-

L M P

267

Cfr.

Miguel Ángel Porrúa, 1985, pp. 131-133.



Tesis de la Su268


cepto fundamental dispone en su redacción actual: “En todo proceso pe-los derechos de los acusados. En efecto, el último párrafo del citado pre-reformas de 1993 al artículo 20 de la carta federal, que sólo se refería a

La situación se ha planteado recientemente con motivo de las271mología

victi-las enseñanzas de una nueva disciplina que ha sido calificada comopor el derecho penal ha recuperado lentamente su importancia debido a

53. La situación ha cambiado, y la víctima que había sido olvidada

270respecto del fondo de la controversia.delito, e incluso algunos de ellos le negaban expresamente la calidad de partenal respecto a la reparación del daño o la responsabilidad proveniente del

les de nuestro país sólo otorgaban intervención al ofendido en el proceso pe-ridad a dichas reformas constitucionales, los códigos de procedimientos pena-exclusividad como parte acusadora en el proceso penal mexicano. Con anterio-dichas resoluciones del Ministerio Público, con lo que han terminado con suo sus causahabientes, ya que a ellos les corresponde interponer el juicio contra

52. Lo anterior nos lleva a considerar la situación de la víctima del delito269una autoridad administrativa, como lo es el Ministerio Público.

que se trata de materia penal, aun cuando la decisión impugnada corresponda ael juicio de amparola vía procedente esde Justicia en el sentido de que

tribunales colegiados de circuito, que han sido resueltas por la Suprema Corteregulen esta norma fundamental, se han producido tesis contradictorias por losnos que establezca la ley”, y no se han expedido las disposiciones legales que

en los térmi-vía jurisdiccionalde la acción penal podrán ser impugnadas por“Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento

51. Como el artículo 21 constitucional dispone en su parte relativa que:tución resolvió esta cuestión.gumentación de las dos posiciones, ya que el órgano revisor de la Consti-

,268 y

prema Corte, la que incluso ha resuelto en cuanto al fondo los juicios respvos am

ecti-paros en revisión 32/97 y 961/97, Jorge Luis Guillermo Bueno Ziarriz y Alberto Santos de

Hoy NovenaSemanario Judicial de la Federación y su Gaceta,os, resueltos el 21 de octubre de 1997,época, t. VI, diciembre de 1997, pp. 25 y

Contradicción de tesis 9/96, resuelta269 ss.

por la Suprema Corte el 26 de agosto de 1997, en la qconsideró

ueque el amparo contra la negativa de ejercer la acción penal por p

tiene carácterarte del Ministerio Público

p la o270

enal.Cfr. pinión contraria a esta prohibición, del constituy

Academia Mexicana de JurisMéxicoConstitución,

Ministerio Público, la intervención de tercero y la obligación de consignar según lavaéz, Paulino,ente de Querétaro, Machorro Nar-

El , prudencia y Legislación, 1941, reimpresa p

Comisión Mexicana de Derechos Humanos, 1991,or la

p Rodrí 271

. 33.Cfr. g

1990.2a. ed., México, Porrúa,Victimología. Estudio de la víctima,uez Manzanera, Luis,





siones respectivas, debido a la índole de estas breves reflexiones, peropruebas por parte del Ministerio Público y la formulación de las conclu-

55. No abordaremos los problemas relativos a la presentación de lascía Ramírez.Tabasco (1996), en cuyos proyectos participó decisivamente el mismo Gar-en algunos códigos recientes como los de Guerrero (1993), Morelos (1996) ydel ofendido y, por supuesto, su calidad de parte coadyuvante en el proceso,

También se han consagrado los derechoscutorio del Ministerio Público.”dido cada vez más en la persecución del delito, a costa del monopolio perse-

to generador “ late la idea entre líneas o con evidencia, de incorporar al ofen-que en las reformas constitucionales y legales mencionadas y en su contex-te. Tiene razón el destacado jurista Sergio García Ramírez cuando afirmadesarrollo de todos los actos procesales en los que el inculpado tenga par-del daño, y además el propio ofendido tiene derecho a estar presente en elresponsabilidad del inculpado y la procedencia y monto de la reparaciónacreditar los elementos del tipo penal y a establecer la probable o plena

todos los datos o elementos de prueba con que cuente y que conduzcan anales, establecen que el ofendido puede proporcionar al juez de la causaciones II y III del artículo 141 del Código federal de Procedimientos Pe-cesal penal. Como ejemplo y centrándonos en la coadyuvancia, las fac-

54. Estas disposiciones han sido desarrolladas por la legislación pro-que interesa para el papel acusador del Ministerio Público.mente a la participación del mismo en el procedimiento penal, que es lo

un adelanto en cuanto a la situación del ofendido, nos referimos esencial-chos de asesoría jurídica y de asistencia médica deben considerarse como

Por otra parte, si bien los dere-272que tiene una acepción más concreta.realidad, al que se pretende proteger con estos derechos es el segundo,mos, en estricto sentido el primer vocablo es más amplio, por lo que encuando las expresiones “víctima” y “ofendido” se emplean como sinóni-de urgencia cuando lo requiera, y los demás que señalen las leyes”. Aun

Ministerio Público, a que se le preste atención médicaa coadyuvar con el

soría jurídica, a que se le satisfaga la reparación del daño cuando proceda,nal, la víctima o el ofendido por algún delito tiene derecho a recibir ase-

273

274

Cfr. g nota 249, El nuevo procedimiento penal mexicano, op. cit.,io, p

dernos Constitucionales México-Centroamérica, 11, 1994,México, Cua-Comentarios sobre las reformas de 1993 al procedimiento penal federal,273

. 120.Cfr.

pp

México, UNAM, Gobiernos de los Estados de MorelosTabasco,

El procedimiento penal en los Estados de la República. Los casos de Guerrero, Morelos y274. 38-41.

y Tabasco, 1998, pp. 18 y 19.



seCriminalia,

lito de cuello blanco”,Quintana Adriano, Elvia Arcelia, “Reflexiones acerca de los de275


administrativas, encabezando, además, un consejo que fijara las normas deel jefe natural de los departamentos jurídicos de las diversas dependenciasTambién debería considerársele como el consejero jurídico del gobierno yEjecutivo cuando las mismas litigaran como actores o como demandados.federación en los juicios en que fuere parte, y a las diversas dependencias della categoría de secretario de Estado y con las funciones de representar a la

la Nación, dependiente en forma directa del presidente de la República, connión del primero, que debería establecerse un abogado procurador general deGil y el distinguido jurista Luis Cabrera. Este último propuso, contra la opi-cano de 1932, entre el entonces procurador general, licenciado Emilio Portescomo resultado de una polémica que se inició en el Congreso Jurídico Mexi-soría jurídica del procurador general de la República al gobierno federal,nal de diciembre de 1994 fue la relativa a la supresión de la función de ase-

56. Una de las cuestiones que se introdujeron en la reforma constitucio-

STADOÚBLICO Y ABOGACÍA DEINISTERIOVI. M

tos de convicción que sean necesarios.ca adecuada puede auxiliar eficazmente para la presentación de los elemen-de los elementos de convicción; especialmente si cuenta con asesoría jurídi-

como coadyuvante puede auxiliar al propio Ministerio Público en la reuniónnecesarias para acreditar la culpabilidad. La nueva situación del ofendidoto en procesos en los cuales el Ministerio Público no presenta las pruebasresulta infrecuente que los jueces resuelvan la absolución o el sobreseimien-

Por ello nolos que todavía no cuentan las procuradurías de nuestro país. sería necesario disponer de más elementos de carácter técnico, conción,

por lo que además de la especializa-los llamados de “cuello blanco”,se han vuelto muy complejos especialmente en cierto tipo de delitos, comopara sustentar la acusación con los elementos de prueba adecuados, quenos limitamos a señalar que en este campo también existen deficiencias

275

276

277

P E

Cfr.

ptiembre-diciembre de 1995, México, Porrúa, pp Martínez Torres, Mi276

. 74-98.Cfr. guel F., “La esp

UNAM, 1997,México, Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal-Público en el Distrito Federal,

El Ministerioecialización en el Ministerio Público”,

pp277

. 239-249Cfr. por lo que se refiere a la Procuraduría General de Justicia en el Distrito Federal, Veláz-

quez Fernández, José Socorro, “La modernización tecnológ ibidemica del Ministerio Público” , , pp251-255.

.



Esta discusión fue278


creto de 14 de mayo de 1996, publicado al día siguiente, se reformó la Ley59. Distinta solución fue la establecida por el Legislador, ya que por de-

280Público, que se encomendaría a una Fiscalía General.cial de asesoría jurídica y, por el contrario, se independizara al Ministerioque se dejara a la Procuraduría General de la República esa función esen-

o bien279artículo transitorio decimocuarto de la Constitución de 1917,entre ellas el restablecimiento de la Secretaría de Justicia suprimida por el

efecto, estableciera la ley. Con este motivo se hicieron varias propuestas,bía estar a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que, para talmos visto, dispuso que la función de consejero jurídico del gobierno de-ción adoptó, en este aspecto, las ideas de Luis Cabrera, ya que, como he-carta federal de diciembre de 1994, el órgano reformador de la Constitu-

58. Es evidente que en la reforma al artículo 102 apartado A de lasupuesto comprendido dentro del correspondiente al poder judicial.

institución deberían ser independientes del departamento ejecutivo y su pre-acciones penales con sujeción a la ley; para todo lo cual los miembros de laviniendo en todos los asuntos federales de interés público y ejercitando lashombre y de la sociedad, y defensor de las garantías constitucionales, inter-la Constitución y de las leyes, y además ser guardián de los derechos delinstitución encargada exclusivamente de vigilar el cumplimiento estricto deblico en su conjunto, según el mismo Cabrera, debía estimarse como una

, párrafo 31). En cuanto a la institución el Ministerio Pú-de 1900 (veral sistema original de la Constitución de 1857, con anterioridad a la reformanes personalmente o por medio de delegados. Es decir, se pretendía regresarCorte, ya que debía formar parte del alto tribunal y hacerse oír en sus sesio-dotado de inamovilidad y la misma dignidad de los ministros de la Supremador general de la República, fuera designado por el Congreso de la Unión,en esa oportunidad que la cabeza del Ministerio Público, es decir, el procura-

57. Lo anterior tenía sentido, en cuanto el mismo Luis Cabrera estimó

278creta por cada una de las secretarías y departamentos.interpretación oficial de las leyes para los efectos de su aplicación con-

supra

publicada bajcon elral de la República,

La misión constitucional del Procurador Gene-o el título deprólogo erudito de Alfonso Noriega Cantú, México, Botas, 1932, y reim-

preso por la misma editorial en 1963. Las opiniones de Luis Cabrera figuran en las pp

Moreno Hernández, Moisés, “Or280México, UNAM, 1997. Justicia,

Memorias de la Secretaría deMéxico, UNAM, 1996; Soberanes Fernández, José Luis,en México,

La Secretaría de Justicia y el Estado de derechoGuerrero, Omar,Cfr.Sobre esta institución,279. 69-71.

Cfr. ganización ynota 276,op. cit.,nalia

Crimi-funciones del Ministerio Público”,, pp. 53-59.





el fiscal general, será elegido para un periodo de cuatro años por la CorteLas primeras se atribuyen a la Fiscalía General de la Nación, cuyo titular,

separan las atribuciones del Ministerio Público y las de asesoría jurídica.61. En la Constitución colombiana del 7 de julio de 1991 también se

282(artículos 218-222 de la Constitución federal).penales y en los interesados en el orden público y las buenas costumbrespor que en los tribunales se apliquen rectamente las leyes en los procesosles, por la celeridad de la buena marcha de la administración de justicia ylas facultades concretas de cuidar el respeto a los derechos constituciona-

de velar por la exacta observancia de la Constitución y de las leyes y conpor las Cámaras reunidas del Congreso federal, con la atribución genéricaa cargo y bajo la dirección del fiscal general de la República, designadolos 200-203 constitucionales). Por el contrario, el Ministerio Publico estáleyes y asesorar jurídicamente a la administración pública federal (artícu-les de la República, dictaminar en los casos y con efectos señalados en lasresentar y defender judicial o extrajudicialmente los intereses patrimonia-

República con aprobación del Senado federal y que tiene la función de rep-bajo la dirección del procurador general, nombrado por el presidente de la

pública, a cargo yestablece, por una parte, la procuraduría general de la Recitar como ejemplos, a la Constitución venezolana de 1961, en la cual seobserva en varios ordenamientos latinoamericanos, y al respecto podemosMinisterio Público en sentido estricto, corresponde a la tendencia que se

60. Esta separación de funciones entre la asesoría jurídica y la del

281de la misma administración, entre otras.los titulares, de los jefes y directores jurídico de las dependencias y entidadesderativas que lo soliciten; la intervención en designaciones y remociones depública federal; la prestación de apoyo y asesoría jurídica a las entidades fe-estudios jurídicos de las dependencias de las entidades de la administraciónla República; la coordinación y conducción de programas de normatividad ysignificativas, entre ellas organizar los asuntos jurídicos de la Presidencia delibremente por el presidente de la República, con funciones de asesoría muy

, cuyo titular es nombrado y removidoFederal jería Jurídica del Gobierno

Conse-Orgánica de la Administración Pública Federal para establecer la

Cfr. g nota 232,Poder judicial y Ministerio Público, op. cit.,io, pp

157,, nota Instituciones constitucionales del Estado venezolano, op. cit.La Roche, Humberto,282

. 210-214.Cfr.

pp

Universidad Católica del Táchira, 1996,3a. ed., Caracas-San Cristóbal, Editorial Jurídica Venezolana- Instituciones políticas y sociales,

t. El poder nacional y el sistema democrático de gobierno,221-238; Brewer Carías, Allan R.,III de

pp. 119, 319 y 320.



Nuevo constitucionalismo colombianoSachica, Luis Carlos,283


ambiente, los intereses difusos, así como los derechos de los pueblos indí-ción penal pública para defender el patrimonio público y social, el mediopor el respeto de los derechos y garantías constitucionales; promover ac-los poderes esenciales del Ministerio Público se encuentran los de velar

que los jueces, con las mismas incompatibilidades e inmunidades. Entresejo de Estado. Los agentes fiscales son designados en la misma formaPoder Ejecutivo con acuerdo del Senado y a propuesta en terna del Con-es nombrado por un periodo de cinco años y puede ser reelecto, por else ejerce por el fiscal general del Estado y los agentes fiscales. El primeroel Ministerio Público, que está situado en el capítulo del Poder Judicial,la ley (artículos 245 y 246 de dicha carta fundamental). Por el contrario,

sorar jurídicamente a la administración pública en la forma que determinemular dictámenes en los casos y con efectos señalados en las leyes, y ase-cial o extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República, for-la República, con los deberes y facultades de representar y defender judi-Poder Ejecutivo, su titular es designado y removido por el presidente dela Procuraduría General de la República, situada en el capítulo relativo altambién separa las citadas atribuciones y se distribuyen, por una parte, en

62. Por su parte, la Constitución paraguaya de 20 de junio de 1992,

283los 275-280 de dicha carta fundamental).pública, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado (artícu-cuatro años de una terna integrada por candidatos del presidente de la Re-fiscal general. El procurador es elegido por el Senado para un periodo debles ante los tribunales, pues estas últimas atribuciones corresponden alno se entiende en el sentido de investigar delitos y acusar a los responsa-

bien se considera como el supremo director del Ministerio Público, éstecarácter colectivo se atribuyen al procurador general de la nación, que sines de representación social y defensa de los intereses de la sociedad y detribunales competentes (artículos 249 y 250 constitucionales). Las funcio-nuncia o querella, y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados yrresponde a dicho organismo investigar delitos, de oficio o mediante de-de la rama judicial y tiene autonomía administrativa y presupuestal. Co-para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia, ya que forma parteca, y no podrá ser reelegido. Debe reunir las mismas calidades exigidasSuprema de Justicia de una terna enviada por el presidente de la Repúbli-

Cfr. , pp. 322 yPanorama del derecho constitucional colombiano,Javier,

323; Henao Hidrán,pp. 297-302, ambos citados, nota 221.



Prieto, Justo José, “El sistema constitucional284


En efecto, en nuestro285que tiene un ámbito más amplio que las primeras. la procuración de justicia,cas que se comprenden dentro del concepto de

las atribuciones del Ministerio Público propiamente dicho con las genéri-65. En nuestra opinión, dicho ordenamiento constitucional confunde

fundamental).recomendaciones pública o privadamente (artículo 194 de dicha cartaviolaciones de los propios derechos, así como formular conclusiones yde éstos e investigar, de oficio o por denuncia que hubiere recibido, lasfensa de los derechos humanos debe promover el respeto a la garantía

derechos laborales, así como otros similares. El procurador de la de-sentarlas judicialmente en la defensa de su libertad individual y de susasistencia legal a las personas de escasos recursos económicos y repre-lar por la defensa de la familia, de los menores y demás incapaces; darAl procurador general de la República se le confiere la función de ve-ción de justicia en defensa de la legalidad (artículo 93 constitucional).acción penal, así como promover de oficio o a petición de parte la ac-

ponde, en lo esencial, dirigir la investigación del delito y ejercitar lato se atribuye al fiscal general de la República, ya que a él le corres-

64. En realidad, la función de Ministerio Público en sentido estric-Asamblea Legislativa.por mayoría calificada de los dos tercios de los diputados electos de la

), todos designados por tres años con posibilidad de reelecciónbudsmanneral, ambos de la República y el defensor de los derechos humanos (

se regulan tres instituciones distintas: el fiscal general, el procurador ge-adoptó una posición peculiar, ya que con el nombre de Ministerio Públicode 1991 (reformas que fueron promulgadas el 31 de octubre de 1991),Frente Farabundo Martí y suscritos en la Ciudad de México el 27 de abrillas reformas propuestas en los Acuerdos de Paz entre el Gobierno y el

63. A su vez, la Constitución de El Salvador de 1983, con motivo de284268-270 de la citada carta fundamental).

juez o el tribunal proceda de oficio, cuando lo determine la ley (artículosproseguirla, no fuese necesaria instancia de parte, sin perjuicio de que elgenas; además, ejercer acción penal en los casos en que, para iniciarla o

.

om-

Cfr. paraguaynández Se

o”, en García Belaúnde, D., Fer-gado F. y

Madrid, D Los sistemas constitucionales iberoamericanos,Hernández Valle, R, (coords.),

ykinson, 1992, pp. 684 y

México, Porrúa, 1994.de Justicia. Un imperativo constitucional,Procuración

id., LaMéxico, Porrúa, 1993; La procuración de justicia federal,Castro, Juventino V.,285 685.

Cfr.



Fix-Zamudio, Héctor, “La institución del Ministerio Público286


de la Constitución federal.gación y acusación del Ministerio Público, es decir los artículos 16 y 19constitucional que tienen relación directa con las actividades de investi-vas, sino exclusivamente referirnos a las propuestas de reforma

darias respectivas. No pretendemos realizar un examen de estas iniciati-les y la segunda para armonizar los nuevos preceptos con las leyes secun-presidenciales, la primera para modificar varios preceptos constituciona-bre de 1997 se presentaron ante la Cámara de Senadores dos iniciativasrefieren a las funciones del Ministerio Público. Los días 9 y 10 de diciem-proyecto de reformas constitucionales, varias de cuyas proposiciones semente se encuentra en discusión ante la Cámara de Senadores un nuevo

de los delitos, y la de juzgarlos por los tribunales, y tan es así que actual-do el deseado equilibrio entre las funciones de investigación y acusaciónpodemos afirmar que se encuentra en una etapa en la cual no se ha logra-ción y la situación del Ministerio Público en el ordenamiento mexicano,

67. Después del breve examen que hemos realizado sobre la evolu-

ÉXICOÚBLICO ENINISTERIO

ERSPECTIVASVII. P

nomía, similar a la de los jueces, como lo señalaremos más adelante.lía, la cual se encuadra en el Poder Judicial, o bien en una situación de auto-esfera del Ejecutivo, en tanto que el Ministerio Público se atribuye a la fisca-ciones de procuración de justicia, y se sitúa a dicha institución dentro de laconfiere al procurador general la consejería jurídica y en ocasiones otras fun-

canos que hemos citado, se han establecido dos organismos distintos. Sea esas atribuciones de gran importancia. En los ordenamientos latinoameri-debe emprenderse una reforma más a fondo para otorgar mayor consistencianisterio Público y la asesoría jurídica, pero tenemos la convicción de queadelanto en cuanto a la conveniente separación entre las funciones del Mi-

66. La creación de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal es un286ciales en colaboración o en auxilio de los tribunales.

funciones de gestoría, investigación y representación de los intereses so-rico y se puede aplicar a todos los organismos del Estado que realizan

, tiene un significado muy gené- justicia procuración deconcepto la frase

DEL M P M

Cfr. y su carácter de rep nota 241,op. cit.,sentante social” ,

re-p. 282.




auto de for-modificaciones de 1993, para que el juzgador dicte el llamadoconstitucional por lo que refiere a los requisitos que se establecieron en las

70. En la misma iniciativa se proponen también cambios al artículo 19detención en los supuestos de flagrancia y urgencia.las facultades que se otorgaron al propio Ministerio Público de retención ycaso, una orden de aprehensión. Tampoco pueden superar estos obstáculoscon el objeto de estar en condiciones de ejercitar la acción y solicitar, en sulos elementos del tipo penal como la probable responsabilidad del inculpado,elementos técnicos necesarios, para comprobar ante el juez de la causa tantozarla si no cuenta con el auxilio de una policía capacitada, así como con loscada en su actividad de investigación, ya que le resulta muy difícil reali-convicción, han colocado al Ministerio Público en una situación compli-actualidad utilizar la confesión del inculpado como único elemento decaciones legislativas anteriores que con toda razón impiden en la

terioridad que la reforma de 1993 a dicho precepto, aunada a las modifi-tículo 16 constitucional nos parece correcta, pues hemos afirmado con an-

69. Esa propuesta de reforma constitucional a la parte relativa del ar-

hacer más eficiente la actuación de los órganos de procuración de justicia.derechos de los gobernados tutelados en las garantías individuales, y permitiráconserva plenamente el equilibro entre la acción persecutoria de un delito y los

. Esta medida penal, así como la probable responsabilidad del indiciado

probable existencia de los elementos objetivos del tipoacreditación de lapara obtener una orden de aprehensión. Se sugiere que sea suficiente lapone flexibilizar los requisitos que establece el artículo 16 constitucionaldad. La iniciativa que sometemos a la consideración de esa Soberanía, pro-responsables, provocando consecuentemente mayor delincuencia e impuni-Público desde la averiguación previa evita el enjuiciamiento de presuntostra que el grado excesivo de exigencia probatoria impuesta al Ministerio

se obsequiaron órdenes de aprehensión en más del 20%. Lo anterior mues-todas las averiguaciones previas consignadas ante la autoridad judicial, nodelincuentes evadan la acción de la justicia. Basta decir que en 1997, deéste ha permitido que frecuentemente, por tecnicismos legales, presuntosria del delito y el derecho de libertad de los gobernados. Por el contrario,formado en 1993), no se ha logrado al equilibrio entre la acción persecuto-Después de cuatro años de la aplicación del nuevo texto constitucional (re-

16 de la carta federal, expresa:68. La exposición de motivos sobre la propuesta reforma del artículo



nota 275, El procedimiento penal en los Estados de la República, op. cit.,287


da procesalista brasileña Ada Pellegrini Grinover sobre la instrucción en74. En el documentado estudio comparativo efectuado por la destaca-

287las excepciones y defensas respectivamente.”riguación previa y aportar otros datos que consoliden las pretensiones yriodo probatorio destinado a confirmar los elementos reunidos en la ave-lo afirma certeramente Sergio García Ramírez, la instrucción “es un pe-elementos necesarios para continuar el proceso en cuanto al fondo. Comotrucción o en su división en dos etapas, y que en ella deben reunirse lospenales de nuestra época se apoyan esencialmente en la unidad de la ins-distintas modalidades que se observan en los ordenamientos procesales

73. Si hacemos un análisis comparativo, podemos observar que lasdebe entenderse por instrucción en el procedimiento penal.

responsabilidad del acusado. El problema es la determinación de lo queprobarse los elementos del tipo penal y, en la etapa del plenario, la plenavencidos de que pretende señalar que durante la instrucción deben com-

72. Aun cuando dicha explicación carece de claridad, estamos con-

y cada uno de los elementos del tipo penal.durante la averiguación previa y la consignación cuando se acreditan todos

plena responsabilidad del inculpado, pues como se señaló anteriormente, essumario. El proceso penal no debe estar limitado a la acreditación de laproceso legal— sea una verdadera etapa de instrucción, es decir un juiciodad del ministerio y del juez durante la fase de preinstrucción —antes delLa reforma propuesta a los artículos 16 y 19 pretende evitar que la activi-

71. En la exposición de motivos se señala al respecto:trate, así como la probable responsabilidad del indiciado.

elementos del delito de que senal, y la probable existencia de los demás

cuando se acredite la plena existencia de los elementos del tipo pe-proceso, juez penal está facultado para dicatar el auto de formal prisión o sujeción acarta federal, para establecer, en sustitución de la redacción actual, que elyecto consiste en una modificación del segundo párrafo del artículo 19 de lapuesto, ya en su función de acusador. La reforma que se solicita en el pro-de dichos requisitos recae sobre el mismo Ministerio Público, en este su-terio Público en el ejercicio de la acción penal. Como es evidente, la pruebadad, dichos elementos son prácticamente los mismos que se exigen al Minis-

o de sujeción al proceso, ya que como afirmamos con anteriori-mal prisión

Cfr. p.111.



“O modelo acusatório de instruçâo288


naturaleza administrativa que se atenúa paulatinamente, pero todavía no lle-Ministerio Público con el auxilio de la policía, con rasgos de inquisición y desistema, ya que la investigación previa se encomienda en su totalidad al

76. El procedimiento penal mexicano se encuentra dentro del primer

289sea necesario, en la fase preliminar.pruebas, con excepción de las anticipadas, que pueden practicarse, cuandoy por medio de audiencias públicas, en las que se ofrecen y desahogan lasverdadera instrucción se confía al juez de la causa, de manera contradictoriasólo para reunir la información necesaria para fundamentar la acusación. Lapreliminar se confía al Ministerio Público con el auxilio de la policía, pero

sistema acusatorio se ha suprimido el juez de instrucción, la investigaciónvarios países latinoamericanos, de acuerdo con el código modelo. En esteplenamente acusatorio es el adoptado en Italia, Alemania y recientemente enel fondo del asunto, que es distinto al juez instructor. Finalmente, el sistemaello algunos medios de convicción son aceptados ante el tribunal que estudiainstrucción no sólo abarca la fase preliminar, sino también la siguiente, y por

. El procedimiento ante dicho juez de judicialello recibe el calificativo de

ción que debe realizar la policía, también dependiente del juzgador y que porPúblico está subordinado a un juez de instrucción que fiscaliza la investiga-tradictorio, como ocurre en Francia y en España, países donde el Ministerio

75. El sistema mixto tiene jueces de instrucción con procedimiento con-

288co sobre no ejercicio de la acción penal y el desistimiento de la misma.esta última admite la impugnación de las decisiones del Ministerio Públi-tra México, al menos antes de la reforma constitucional de 1994, ya que

Entre los países que la autora menciona dentro de ese sistema se encuen-leza administrativa y no se admite la participación directa del ofendido.inquisitivo. Dicho periodo de averiguación previa se considera de natura-medidas cautelares de urgencia, y por ello se considera que tiene carácterministerio publico, sin intervención del juzgador a no ser que se requieranprimero es aquel en que la etapa preliminar o previa queda a cargo deldictorios, y c) el sistema acusatorio sin juzgados de instrucción. Elma mixto clásico; b) el sistema mixto con juzgados de instrucción contra-tima que existen tres sistemas en cuanto a la instrucción penal: a) el siste-los regímenes procesales penales de varios países iberoamericanos, se es-

processual penal como g

1996,, México,Temas de derecho procesal. Memoria del XIV Congreso Mexicano de Derecho Procesal

arantia dos direitos humanos”,

UNAM , pp. 297 y Ibidem,289

298.

pp. 299 y 300.



"La instrucción del290


parte, no debe ser radical. Además de la preparación profesional y técnicamente público y contradictorio de carácter acusatorio, el que por otra

davía nos faltaría bastante para llegar a un procedimiento penal plena-tos que hemos examinado de los artículos 16 y 19 de la carta federal, to-actualmente en discusión, y esperamos que lo sean al menos en los aspec-

79. Aun cuando fueran aprobadas dichas reformas constitucionales,

291materia de la consignación se adviertan por el juzgador. que de los hechosmodificativas o calificativascluyendo en su caso, las

deben quedar demostrados con precisión sus elementos constitutivos, in-por qué delito o delitos habrá de seguirse proceso al inculpado, y por tantoEl dictado del auto de formal prisión surte el efecto procesal de establecer

Suprema Corte estableció que:tradicción de tesis 42/96 entre dos tribunales colegiados. En esencia, laborada con apoyo en las citadas reformas de 1993 y con motivo de la con-número 6/97, que sustituyó el criterio anterior de la Corte, ya que fue ela-

supuesto, y que hizo más severos la jurisprudencia de la Suprema Corteformal prisión o de sujeción a proceso, que eran semejantes, en uno u otroconvicción necesarios para que el juez de la causa pueda dictar el auto detanto para ejercitar la acción penal como para presentar los elementos dema de dichos preceptos en 1993 hizo recaer sobre el Ministerio Público,un paso necesario para atenuar la carga probatoria excesiva que la refor-

78. La iniciativa presidencial para modificar los artículos nos parece

290pendencia.se la adscriba, sin serlo, al Poder Judicial, para que tenga mayor inde-el Ministerio Público dependa jerárquicamente del Poder Eecutivo, y noque en España debe mantenerse la figura del juez instructor en tanto quela actualidad depende de circunstancias concretas, y por ello consideraconclusión de que la adopción de uno de los varios modelos existentes ennocido procesalista penal español Juan Luis Gómez Colomer, se llega a la

77. En otro estudio comparativo, también muy documentado, del co-en desarrollo, pero sin encontrar todavía una solución satisfactoria.gamos a un sistema plenamente acusatorio, en virtud de que se encuentra

proceso penal por el Ministerio Fiscal: aspdel derecho com

ectos estructurales a la luzp Lima, vol. I, se Revista Peruana de Derecho Procesal,arado", ptiembre de 1997,

ppTesis291

. 336-358.p novena éSemanario Judicial y su Gaceta,ublicada en el p

1997, Plenooca, t. V, México, febrero de

y Salas, pp. 197-204.



el análisis com292


Poder Judicial federal e introdujo sus lineamientos esenciales en el artículoconstitucional de 31 de diciembre de 1994 que incorporó esta institución al

algunos estados, de acuerdo con el modelo establecido por la reformasimilar al Consejo de la Judicatura, tanto federal, del Distrito Federal y decomo parte de las procuradurías respectivas, se introdujera un organismo

82. b) Para lograr los propósitos anteriores sería aconsejable que,

294ámbito federal.han conferido a los integrantes del Poder Judicial, especialmente en elde remuneración, estabilidad, autonomía y autoridad que actualmente se

miembros del Ministerio Público tengan las mismas garantías judicialesmente. Pero es necesario avanzar en este camino, de tal manera que losseñalamos anteriormente, aun cuando el primero pueda destituirlo libre-parte del titular del Ejecutivo federal a la aprobación del Senado, como lo1994, que sometió el nombramiento del procurador de la República por

81. En este sentido constituye un avance la reforma de diciembre de293los miembros del Poder Judicial” .

gativas de inamovilidad y demás garantías constitucionales reconocidas adebe ser un órgano independiente del Poder Ejecutivo y gozar las prerro-aclamación la recomendación en el sentido de que “el Ministerio Públicoefectuados en la Ciudad de México, en febrero de 1960, se aprobó porMexicano y Segundas Jornadas Iberoamericanas de Derecho Procesal,anterioridad y desde el punto de vista doctrinal, en el Primer Congreso

Ya con292cutivo, con el objeto de conferirle una mayor independencia.

Público al Poder Judicial, o bien se le otorga autonomía respecto del Eje-mientos latinoamericanos, en los cuales o bien se adscribe al Ministeriota pasar revista a los cambios recientes que se observan en varios ordena-ámbito federal como de las entidades federativas, y en esta dirección bas-dependa jerárquica y discrecionalmente del Poder Ejecutivo, tanto en el

80. a) En primer lugar, es preciso lograr que el Ministerio Público noen dos direcciones.República, consideramos que es preciso continuar la evolución, al menosya se ha iniciado al menos en el ámbito de la Procuraduría General de ladel Ministerio Público y de una verdadera polícía de investigaciones, que

Cfr. parativo realizado pPúblico

or Fix-Zamudio, Héctor, “La institución de Ministerioy su carácter de rep nota .241,op. cit.,resentante social”, pp

, núm. 37-40, enero-diciembre de 1960, Revista de la Facultad de Derecho de México293. 304-306.

Cfr. especialmente pp

Sobre las llamadas “294. 825-840.

garantías j Fix-Zamudio, Héctorcfr.udiciales” , yFCE, 1996,México El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano,món,

Cossío Díaz, José Ra- , pp. 31-36.



, 2a. ed., México, Poder Judicial de la Federación, Conse Normas Fundamentales295


298integrantes del Ministerio Público.de promoción y estímulo que conduzcan a una mejor remuneración de los

tación y actualización, y que pudiera aplicar al mismo tiempo estrategiasdas sus jerarquías debe seguir mecanismo rigurosos de selección, capaci-García Cordero propone la creación de una carrera ministerial que en to-a la judicial. Al respecto, el distinguido penalista mexicano Fernandoimportante sería el establecimiento de una carrera ministerial equivalentetías que tienen los jueces y magistrados en nuestro país. Un aspectotivo para profesionalizar dicha institución y dotarla de las mismas garan-

to en el ámbito federal como de las entidades federativas, sería muy posi-83. El establecimiento de un Consejo para el Ministerio Público, tan-

297tor, con respeto de su derecho de audiencia.ciplinarias que pueden llegar, en casos graves, a la destitución del infrac-sitadurías e investigaciones, lo que supone la aplicación de sanciones dis-fiscalización permanente de dichos jueces y magistrados por medio de vi-

así como también la296nes de oposición, ascensos y traslados por méritos,

dos por medio de la carrera judicial, la cual implica el ingreso por exáme-cia) tiene a su cargo la preparación y selección de los jueces y magistra-mayor jerarquía (en México, los ministros de la Suprema Corte de Justi-100, de la carta federal, y por ello, con excepción de los magistrados de lagilancia y disciplina del Poder Judicial”, como lo dispone el citado artículodenamientos latinoamericanos, y tiene por objeto “la administración, vi-Europa Continental, sino que también se ha extendido en numerosos or-

Este organismo no sólo se estableció en295de 1995 (artículos 68-102).la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación publicada el 26 de mayo100 de la carta federal, regulado en el ámbito federal por el título sexto de

Cfr. j

CuadernosMéxico, Jurisdición federal y carrera judicial en México,Cossío Díaz, José Ramón,296

Judicatura Federal, 1996.o de la

Cfr.

p Reforma de la Justicia 4, UNAM, 1996. Esta carreraara la judicial se introdujordenamiento mexicano con

o en el juntamente con el Consej

Sobre el Conse297funciones esenciales.

o de la Judicatura Federal, como una de sus

jo de la Judicatura existe una amplia bibliografía, plas obras más recientes, Fix-Zamudio, Héctor

ero citamos exclusivamentey

dernosCua- El Consejo de la Judicatura,Fix Fierro, Héctor,

pMéxico, Poder Judicial de la Federación-Conse xiones sobre el Consejo de la Judicatura Federal,

Breves refle-ara la Reforma de la Justicia, 3, México, UNAM, 1996; Fix-Zamudio, Héctor, j

de la Judicatura Federal, 1997; Melo

g

“La reforma del Ministerio Público. Una hi298Porrúa, 1997.

México, El Consejo de la Judicatura Federal,ar Adalid, Mario,

pótesis de trabajabril de 1995,

, México, enero-Criminaliao”,pp. 116 y 117.



ibidem.299


sarios, desarrollo que, como hemos señalado, ya se ha iniciado en la Procura-con preparación técnica, y también se le dote de los recursos materiales nece-país. Es indispensable, por tanto, que se le otorgue una categoría profesional,

terio Público, y no a la inversa como ha ocurrido con frecuencia en nuestrotigaciones que depende o debe estar sometida a las instrucciones del Minis-

86. Por supuesto que también debe profesionalizarse la policía de inves-

299rio Público.cia de que se invierte la relación entre miembros judiciales y del Ministe-composición de la otra sección es práticamente la misma, con la diferen-presidentes, de la República, de la Asamblea Nacional y del Senado. La

al orden judicial ni al parlamento, nombradas respectivamente por losmo administrativo), y por tres personas distinguidas que no pertenezcanconsejero de Estado, nombrado por el Consejo de Estado (tribunal supre-entre ellos, y antes designados por el presidente de la República), por unmagistrados judiciales y uno del Ministerio Público (actualmente electosmás del presidente de la República y el ministro de justicia, por cincosecciones. La sección de los magistrados judiciales está compuesta, ade-

simultáneamente, ya que varios de sus miembros forman parte de ambas85. Cada sección se integra por 12 miembros, pero no pueden sesionar

), estos últimos dependientes del Ministerio de Justicia.trats du parquet

) y la otra respecto de los integrantes del Ministerio Público (de siège

magistratstencia. Una es competente respecto de los magistrados judiciales (de dicho Consejo se integran dos secciones con distinto ámbito de compe-rior de la Magistratura fue introducido desde la Constitución de 1946), dentro

llada por la Ley Orgánica 94-100 del 5 de febrero de 1994, (el Consejo Supe-reforma constitucional al artículo 65 de la carta fundamental de 1958 desarro-ponden al Consejo Superior de la Magistratura. De acuerdo con una recientebiar de adscripción de uno a otro, y su ingreso, ascensos y traslados corres-Nacional de la Magistratura; los integrantes de ambos cuerpos pueden cam-rio Público, de tal manera que ambos reciben su preparación en la Escueladel Ejecutivo, existe un paralelismo entre las carreras judicial y del Ministe-párrafo 32) tanto en la terminología como la dependencia de la institucióncés, cuyo modelo hemos seguido a partir de la reforma de 1900 (ver

84. Como un ejemplo podemos mencionar que en el ordenamiento fran-supra,

magis-

Cfr. , pp. 14-17; Renoux, Thierry S. yParís, Litec, 1994,titutionnel,

Code Cons-Villers, Michel de (comentaristas),pp. 502 y ss.



Queralt, Joan Jose300


cual se desorbitaban sus atribuciones.de la misma, actos que no podían ser objeto de impugnación judicial, con lointerno, podía decidir sobre el ejercicio de la acción penal y el desistimientode la acción penal. Además, el propio Ministerio Público, con sólo control

había sido arrancada por la fuerza, con lo cual se hacía sencillo el ejerciciodas sin presencia del defensor, si el propio acusado no demostraba que se leque recibiera confesiones de los inculpados, las cuales se consideraban váli-ditada al Ministerio Público, aunque con frecuencia ocurría lo contrario, paraparte, se autorizó a la llamada Policía Judicial que teóricamente estaba supe-blico hasta conferirle el monopolio del ejecicio de la acción penal. Por otra

jurisprudencia y la doctrina extralimitaron las funciones del Ministerio Pú-

que corresponde a los jueces respectivos, pero tanto el legislador como larrespondientes al Ministerio Público, respecto de la aplicación de las penasdió delimitar con precisión las funciones de investigación y acusación co-reacción a las extralimitaciones de los jueces de la época anterior, se preten-

En el artículo 21 de la Constitución de 1917, como unaSegunda.89.señalados por el Constituyente de Querétaro.de búsqueda de material probatorio y propició los graves abusos que fueron

dichos jueces a adoptar una actividad inquisitiva tanto de investigación comoción al mismo tiempo que al Ministerio Público y a la policía, lo que llevó ade procedimientos penales función de Policía Judicial a los jueces de instruc-práctica una actividad muy restrictiva, por haberse conferido en los códigostivo federal (y algo similar respecto de las entidades federativas), tuvo en lala nación, bajo la dependencia jerárquica y discrecional del titular del Ejecu-nal de 1900, que situó al Ministerio y a su cabeza, el procurador general deen las que su situación ha sido diversa. Para partir de la reforma constitucio-federal como en el de las entidades federativas, ha pasado por varias etapas

El Ministerio Público, en el ordenamiento mexicano tantoPrimera.88.demos llegar a las siguientes conclusiones:

87. De las breves reflexiones que hemos hecho con anterioridad po-

ONCLUSIONESVIII. C

300 párrafo 46) .supra,(verduría General de la República por medio de su Instituto de Capacitación

Cfr. p, “Fundamentos y límites de la actuación policial: legdad, o

alidad, necesi-p nota 299,op. cit.,Criminaliaortunidad” , , pp. 65-90.




que tienen como propósito esencial lograr el difícil equilibrio y armoníablica, iniciativas presidenciales de reformas constitucionales y legalesdo, y actualmente se encuentran en discusíon, ante el Senado de la Repú-en particular. Son numerosos los estudios doctrinales que se han realiza-reforma de la procuraduría de justicia en general y del Ministerio Público

Existe en la actualidad una vigorosa tendencia hacia laQuinta.92.del Ministerio Público.

tan por el juzgador, con lo cual se aumenta la ya pesada carga probatoriavas o calificativas que de los hechos materia de la consignación se advier-requiere acreditar los elementos del tipo penal, establecer las modificati-exige que en el auto de formal prisión o sujeción a proceso, además seA lo anterior debe agregarse que la jurisprudencia de la Suprema Cortecido en conflictos entre las procuradurías de justicia y el Poder Judicial.una policía técnica, para cumplir con estos requisitos, lo que se ha tradu-

cultades, por exceso de la carga probatoria y la ausencia del auxilio deahora en perjuicio del Ministerio Público, que ha encontrado grandes difi-de sujeción al proceso por el juez de la causa, lo que invirtó la balanzamás se establecieron los mismo requisitos para el auto de formal prisión ogulados por los códigos procesales penales de manera minuciosa, y ade-

, que fueron re-elementos del tipo penalpor el concepto doctrinal de losmentar el ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público),

(que con la presunta responsabilidad del inculpado podía funda-del delito

cuerpose cambió el sistema tradicional de la comprobación del llamadocionales de 1993, al modificarse los artículos 16 y 19 de la carta federal,

No obstante lo anterior, en las mismas reformas constitu-Cuarta.91.de los inculpados en los supuestos de flagrancia y urgencia.dotó al Ministerio Público con las atribuciones de retención y detenciónco con el juzgador. Además, en las reformas constitucionales de 1993 se

Estos preceptos equilibraron las difíciles relaciones del Ministerio Públi-Ministerio Público en primera instancia ya no es imperativa para el juez.mento; la petición del sobreseimiento que únicamente podía solicitar elción del inculpado si sólo se contaba con su confesión como único ele-asistencia del defensor del acusado; tampoco se podía hacer la consigna-so si se expresaban ante el Ministerio Público o el juez de la causa, coninculpados; se dispuso que las confesiones sólo serían válidas en el proce-trital, ya que se prohibió a la Policía Judicial recibir declaraciones de losformas a los códigos de procedimientos penales, tanto federal como dis-

. Esta situación empezó a cambiar desde 1991 con las re-Tercera90.



los derechos de defensa del acusadoproceso, que alivien el peso probatorio del Ministerio Público, sin afectarejercicio de la acción penal y del auto de formal prisión o de sujeción afundamental, que nos parecen razonables, para limitar las exigencias delmer sector se proponen modificaciones a los artículos 16 y 19 de la cartaen las relaciones del Ministerio Público con el Poder Judicial. En un pri-


bién de la preparación y de los recursos materiales suficientes.de investigaciones que debe auxiliar al Ministerio Público, dotándola tam-méritos. También resulta necesario la profesionalización técnica de la policíaverdadera carrera, en la que se ingresaría por oposición y se ascendería por

ción y selección técnica y profesional de sus integrantes, por medio de unacia y disciplina de los miembros de la institución, especialmente la prepara-

tendría como funciones la administración, vigilan- Ministerio Público, y

Consejo deltucionales de diciembre de 1994. Éste podría denominarsesimilar al Consejo de la Magistratura implantado en las reformas consti-como parte de nuestras procuradurías o posibles fiscalías, un organismomiembros del Ministerio Público, y para ello sería conveniente introducir

siste en crear un sistema adecuado de preparación y selección de losponsabilidad y autoridad. Un paso importante hacia estas garantías con-garantías que a los juzgadores, tales como estabilidad, remuneración, re-vinculación con el ejecutivo, pero en todo caso otorgándole las mismasPúblico ya sea situándolo dentro del Poder Judicial o bien conservando sunos), consiste en establecer una verdadera autonomía del Ministerioserva en los ordenamientos contemporáneos (incluso los latinoamerica-

recciones. Una muy signficativa, de acuerdo con la tendencia que se ob-de una evolución sustancial del Ministerio Público mexicano en varias di-aprobadas, que esperamos que lo sean, debe meditarse sobre la necesidad

Pero aun cuando dichas reformas contitucionales fueranSexta.93.



CAPÍTULO CUARTO


I. Evolución y situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . 177

II. Autonomía constitucional de las procuraduríasy del Ministerio Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

III. Reforzamiento de la Consejería Jurídica del gobiernofederal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

IV. La creación de los Consejos Federales del Ministerio Pú-blico y de la Policía de Investigaciones . . . . . . . . . . . 188

V. Las carreras ministerial y policial . . . . . . . . . . . . . . 194

VI. Las relaciones del Ministerio Público con el Poder Judicial . . 195

VII. El establecimiento de los jueces de instrucción . . . . . . . 197



trario las de los tribunales, y debido a la redacción nada precisa del texto

nisterio Público, los constituyentes de 1916-1917 disminuyeron por el con-3. En este intento de vigorizar las actividades de investigación del Mi-

prestó a muchos abusos.y transformando el proceso penal en un procedimiento inquisitivo que setuosos, debilitando las atribuciones del Ministerio Público en esta materiallevó a realizar directamente las investigaciones sobre los hechos delic-

lo que los jueces de instrucción,tos se calificaron incorrectamente comopolicía judicial a los jueces penales, que en algunos de estos ordenamien-der ejecutivo, ya que dichos ordenamientos confirieron las funciones decon la tradición francesa, al Ministerio Público dentro de la esfera del po-apoyo en la reforma constitucional de 1900, que adscribió, de acuerdopenales tanto federal como de las entidades federativas, expedidas condichas facultades que habían sido oscurecidas por los códigos procesalesyente el 1o. de diciembre de 1916, se señalaba la necesidad de rescatarConstitución presentado por don Venustiano Carranza a dicho Constitu-al Ministerio Público, ya que en la exposición de motivos del Proyecto delas atribuciones de investigación y persecución de los delitos conferidas

2. Es notorio que el Constituyente de Querétaro pretendió fortalecerde la carta federal de 5 de febrero de 1917.experimentado la institución a partir de su regulación en el texto originalúltimos años, es preciso partir de la base de las transformaciones que hamiento jurídico, además de las muy importantes que se han hecho en los

nes a la estructura y funciones del Ministerio Público en nuestro ordena-ño volumen, para justificar nuestras propuestas de ulteriores modificacio-1. Aun cuando lo hemos reiterado en los ensayos que integran este peque-

VOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUALI. E


APÍTULO CUARTOC

177




de este libro, por lo que no los repetiremos en este breve resumen, sinoentraron en vigor en enero de 1991, y que se describen en el capítulo IIIa los códigos procesales penales, tanto el federal como el distrital, que

juez penal, empezaron a transformarse con motivo de las modificacionesterio Público, tanto federal como local, y la consiguiente debilidad del

6. A). La situación de desbordamiento de las atribuciones del Minis-Al respecto, podemos señalar las siguientes etapas:

Ministerio Público y sus relaciones con los organismos jurisdiccionales.mado y modernizado los lineamientos básicos sobre las atribuciones deluna evolución que puede considerarse sustancial, ya que se han transfor-se reformaron y modificaron los preceptos relativos, que se tradujeron enlegal, por lo que, de manera paulatina pero creciente en los últimos años,vó la revisión por parte del legislador de la regulación constitucional yderal como de las entidades federativas. Dicha corriente de opinión moti-

del propio ministerio de su excesiva dependencia del Ejecutivo, tanto fe-víctima o al ofendido por el delito, así como para promover la autonomíanopolio del Ministerio Público y, por otra parte, rescatar del olvido a la

judiciales que no llegaron a constituir jurisprudencia) para limitar ese mo-surgió una corriente doctrinal cada vez más vigorosa (e incluso criterios

5. Con motivo de esta situación que se prolongó por varias décadas,daño o de la responsabilidad civil proveniente del delito.

proceso penal, por lo que se refiere a la exigencia de la reparación delsamente este carácter, pues sólo tenía legitimación para intervenir en elproceso, e incluso en algunos ordenamientos procesales se le negó expre-suprimió la posibilidad de que pudiese actuar como parte en el fondo delbleció la reparación del daño como parte de la sanción pública, pero sevíctima o del ofendido en el proceso penal, ya que por una parte se esta-

4. Además, se redujeron de manera considerable los derechos de la

denatoria de primer grado.instancia del proceso penal, no obstante la existencia de una decisión con-el juzgador, y se llegó inclusive a extender estas facultades en la segundade conclusiones no acusatorias o del desistimiento, eran vinculantes paravirtud de que sus peticiones de sobreseimiento, ya sea por la formulaciónejercitar dicha acción o disponer sobre el contenido del proceso penal, en

vo, negarse ario pudiera discrecionalmente y sólo con un control administratiejercicio de la acción penal, lo que ocasionó el efecto de que dicho Ministe-cia llegaron al extremo de conferir al Ministerio Público el monopolio deloriginal del artículo 21 constitucional, los legisladores y de la jurispruden-



FUTURO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN MÉXICO 179

estas reformas, se pro-se la acción penal. Los problemas ocasionados poruna cuidadosa fundamentación que puede revisar el juzgador al ejercitar-noamericanas), en los casos de flagrancia o de urgencia, pero siempre conimportante de las legislaciones contemporáneas, especialmente las lati-tos de la delincuencia organizada (que es el lapso que señalan una partepor el breve periodo de 48 horas, susceptible de duplicarse en los supues-otorgarse la función de retención o inclusive de detención administrativa

nisterio Público en su actividad de investigación de los delitos alfectos técnicos, introdujeron avances en cuanto a las atribuciones del Mi-riores a los códigos procesales penales, que si bien tuvieron algunos de-el 3 de septiembre de 1993, con las consiguientes modificaciones poste-reformas a los artículos 16, 19 y 20 de la Constitución federal publicadas

8. B) Una segunda etapa en este desarrollo está constituida por lasespontáneas y de mayor credibilidad.

de manera coactiva), por considerarse indebidamente que las mismas eransor (salvo que se demostrara que dichas declaraciones hubiesen obtenidoagentes policíacos o ante el Ministerio Público, sin asistencia del defen-como válidas las declaraciones de los detenidos pronunciadas ante losde la Suprema Corte de Justicia, notoriamente anacrónica, de admitirdo a estas reformas se modificó el criterio tradicional de la jurisprudenciapresencia del defensor o de una persona de confianza del detenido. Debi-

si se realizaba ante el Ministerio Público o ante el juez de la causa, eninculpado sólo podría aceptarse como medio de convicción en el procesodicial interrogar a los detenidos, y se dispuso que la confesión delnes. En los cambios de 1991 se prohibió terminantemente a la policía ju-cluso a la tortura para obtener declaraciones incriminatorias o confesio-

judicial como los del Ministerio Público recurrían a los malos tratos e in-minación de los inculpados, ya que tanto los agentes de la llamada policía

y ministeriales que se traducían en la violación del principio de no incri-citados códigos procesales con el objeto de modificar prácticas policiacas

7. En las mismas reformas de 1991 se introdujeron cambios en losy fundamento de dicha petición de sobreseimiento.sobre la procedencia

ya que a partir de entonces es la autoridad jurisdiccional la que deciderepresiva, éstas dejaron de tener efectos vinculatorios sobre el juzgador,por conducto de conclusiones no acusatorias o desistimiento de la accióncuanto a las peticiones de sobreseimiento del Ministerio Público acusadorsus facultades esenciales para decidir sobre el fondo del proceso penal; enque únicamente recordaremos que se recuperaron para el juez de la causa




dicho, había producido confusiones., que como se haelementos objetivos del tipoficaciones de 1993 por los

párrafo 8) se había sustituido en las modi-supra,lado anteriormente, (ver, que como hemos seña-cuerpo del delitopara restablecer el concepto de

caron nuevamente los artículos 16, 19 y 20 de la Constitución federal,ceptos aprobados en los años de 1999 y 2000. En las primeras se modifi-estructura y funciones del Ministerio Público se consagraron en los pre-

10. D) Las más recientes reformas constitucionales y legales sobre lano Federal.atribuyó dichas facultades de asesoría a la Consejería Jurídica del Gobier-una reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, quepara tal efecto establezca la ley. Dicha disposición fue reglamentada pordel gobierno estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo federal quecepto fundamental en el sentido de que la función de consejero jurídico

la carta federal de los Estados Unidos). También se modificó dicho pre-movido libremente por el jefe del Ejecutivo (de acuerdo con el modelo deel presidente de la República, debe ser ratificado por el Senado, pero re-general de la República, que anteriormente era designado libremente portículo 102 constitucional apartado A, en el sentido de que el procuradordoble instancia. En segundo término se modificó la parte relativa del ar-Corte de Justicia ha dispuesto que dicha vía es la del juicio de amparo de

cho ordenamiento no se ha expedido, la jurisprudencia de la Supremala vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley, pero como di-no ejercicio y desistimiento de la acción penal podrán ser impugnadas porral, en el sentido de que las resoluciones del Ministerio Público sobre eldestacarse la adición de un nuevo párrafo al artículo 21 de la carta fede-guientes modificaciones de los códigos adjetivos. En primer lugar debeformas constitucionales publicadas el 31 de diciembre de 1994 y las consi-

9. C) Una tercera etapa, de mayor trascendencia, se produjo con las re-mos jurisdiccionales.les, lo que provocó diferencias entre el Ministerio Público y los organis-en los códigos procesales y en la jurisprudencia de los tribunales federa-

dichos elementos no fueron precisados de manera suficientetrinal; perola influencia de una corriente doc-, que aparentemente se debieron atipo

elementos objetivos delparte relativa del artículo 16 constitucional el dedo tanto en la legislación como en la jurisprudencia, se introdujo en la

, que ya se había consolida-cuerpo del delitoque en lugar del concepto dedujeron especialmente en las relaciones con el poder judicial, en cuanto a




códigos procesales penales más recientes expedidos en los estados de14. Por otra parte, se ha iniciado la tendencia que se observa en los

situación anterior.por el delito, lo que constituye un avance muy significativo respecto de lade parte coadyuvante del Ministerio Público a la víctima o al ofendidones que, si bien no se enuncia de manera expresa, se reconoce el carácterde la acción penal. Desde un punto genérico se desprende de estas adicio-

deral, e incluye el derecho de impugnar las determinaciones de no ejercicioprecepto desarrolla y precisa los derechos establecidos en la Constitución fe-do de averiguación previa como en el proceso, según corresponda. DichoJusticia del Distrito Federal, derechos que pueden exigirse tanto en el perio-sistema de auxilio de la víctima del delito a la Procuraduría General detículo 9o. que comprende nada menos que 20 fracciones y encomienda elyos derechos están ampliamente desarrollados en el texto vigente del ar-

, cu- De las víctimas u ofendidos por algún delitoCapítulo I-Bis, tituladodecreto legislativo publicado el 30 de septiembre de 1999, con un nuevocionó el Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal, por

13. Para reglamentar estas últimas reformas constitucionales, se adi-desde la comisión del delito, atención médica y psicológica de urgencia.de reparación, y además de la compensación económica se deberá recibir,la ley debe fijar procedimientos ágiles para ejecutar los fallos en materia

propia reparación cuando hubiese emitido una sentencia condenatoria, ycitar dicha reparación y el juzgador no podrá eximir al sentenciado de lale repare el daño, para lo cual el Ministerio Público estará obligado a soli-todos lo datos o elementos de prueba con los que cuente; derecho a que secoadyuvar con el Ministerio Público; es decir, derecho a que se le recibanestablece la carta federal y del desarrollo del proceso penal, así comoría jurídica, que incluye ser informado de los derechos que en su favor

prerrogativas de la víctima o del ofendido, establece las de recibir aseso-12. Dicho apartado B comprende 6 fracciones, y entre los derechos y

las prerrogativas de estos últimos.con lo cual se corrigió el defecto de haber postergado por muchos añosobjeto de señalar con amplitud los derechos de la víctima o del ofendido,apartados, el A para consignar los derechos del inculpado, y el B con elderal, y para tal efecto se dividió dicho precepto fundamental, en dosriormente sólo estaban enunciados escuetamente en el 20 de la carta fe-sarrollar los derechos de la víctima y del ofendido por el delito, que ante-

11. Los cambios del año 2000 se concentraron esencialmente en de-




dades administrativas.Federal y de los estados, que además, en su mayoría dependen de autori-tan con las exiguas percepciones de los defensores de oficio del DistritoDebe agregarse que las remuneraciones son bastante decorosas y contras-

de servicio público de carrera.por concurso, y están sujetos a un sistematabilidad en su cargos, y sus traslados y promociones se realizan también

bados satisfactoriamente, otorgan a los referidos defensores y asesores es-asesores públicos por medio de concursos de oposición, que de ser apro-citado Instituto tiene a su cargo la designación de los defensores y de losla Judictatura Federal, pero con autonomía administrativa y funcional. Eldepende del Poder Judicial de la federación por conducto del Consejo dedo prestigio, encabezada por el director del mencionado Instituto, quienral, con una junta directiva integrada por abogados y juristas de reconoci-

16. La citada ley establece el Instituto de la Defensoría Pública Fede-Oficial de la Federación

Diariobadas por la Junta Directiva del citado Instituto, y aparecidas en elción y Funcionamiento del Instituto de la Defensoría Pública Federal,

Bases Generales de Organiza-Dicho ordenamiento fue desarrollado por laspublicada el 28 de mayo de 1998.Federal Ley de la Defensoría Pública

al menos en el ámbito federal. Al respecto debe destacarseasesoría públicas

defensoría y de la, por el más actual de ladefensoría de oficioción de lacomo las anteriores, se refiere a la transformación de la anacrónica institu-

15. E) Una reforma exclusivamente legal y no de carácter constitucionaldel Delito.creación de un Instituto Nacional para Atender y Proteger a las Víctimasmentaria del apartado B del 20 constitucional, proyecto que propone latido de Acción Nacional ha preparado una iniciativa de una Ley Regla-

ce destacarse la información relativa a que la fracción legislativa del Par-necesidad de una reglamentación más amplia y, a título de ejemplo, mere-

verdadero adelanto. También se advierte ladebe considerarse como unprincipal y el Ministerio Público el de actor subsidiario necesario, lo cualel ofendido por el delito, que en ese supuesto adquiere el carácter de parteblecido, y por ello dicha reparación puede ser solicitada por la víctima odejado de considerarse como pena pública como hasta ahora se ha esta-régimen de la reparación del daño, ya que en dichos ordenamientos hael destacado jurista mexicano Sergio García Ramírez, para modificar elMorelos (1996) y Tabasco (1997), cuyos proyectos fueron redactados por

la

apro-

el 26 de noviembre de 1998.




derechos de la comunidad a la seguridad y al combate a la impunidad, así de los inculpados, de las víctimas o de los ofendidos por el delito, ni losque no han sido suficientes para tutelar de manera suficiente los derechoscionales como de carácter penal del Ministerio Público, pero es evidentedado pasos muy importantes para reforzar las facultades tanto constitu-vas y derechos de las víctimas o de los ofendidos por el delito. Se hantos necesarios para el ejercicio de la acción penal, así como las prerrogati-

recientes reformas de 1999 y del año 2000, se han precisado los elemen-facultades de retención y detención de carácter administrativo, y con lasetapa de la averiguación previa; al Ministerio Público se le han otorgadode la confesión en el procedimiento y la participación del defensor en lacialmente en su derecho de no incriminación, al precisar el valor jurídico

19. Por otra parte, se han reforzado los derechos del inculpado espe-del gobierno de la federación.

abogacía del gobierno, ahora encomendada a un organismo centralizadociones que en ocasiones han sido contradictorias, como son la de las decurado corregir, al menos en el ámbito federal, la acumulación de atribu-dos, así como de las víctimas o de los ofendidos por el delito; se ha pro-habían otorgado en detrimento de los tribunales penales, de los inculpa-la acción penal, y se le han reducido las facultades desorbitadas que se lelos ámbitos local y federal ya no conserva el monopolio del ejercicio de

se toma en cuenta que el citado Ministerio, con matices y modalidades ención establecida en el texto original de la Constitución federal de 1917, siMéxico se ha trasformado de manera considerable respecto de la institu-

18. Podemos afirmar que en la actualidad el Ministerio Público enyas defensorías de oficio padecen de graves carencias.soría Pública Federal sirviese de modelo a las entidades federativas, cu-César Esquinca Muñoa. Sería muy deseable que el Instituto de la Defen-

informes anuales de su actual director, el distinguido magistrado federaldesarrollo de esta institución ha sido notable, como lo demuestran los dos

. Puede afirmarse que el jurídica como una institución de seguridad social

dencia que se observa en numerosos ordenamientos de establecer lavil, administrativa y fiscal de carácter federal, ya que corresponde a la ten-

en las materias ci-asesores públicos,miento se establece la categoría dedel procedimiento penal. Además, por primera vez en nuestro ordena-anteriormente estaban excluidos no obstante la importancia de esa etapaintervención de los defensores en la etapa de averiguación previa, de la que

17. Un adelanto considerable sobre la situación anterior consiste en la

asesoría




judiciales de estabilidad, remuneración y autoridad que se han otorgado aPoder Ejecutivo, pero se han conferido al primero las llamadas garantíasnalmente, se ha conservado la vinculación del citado ministerio con elal Ministerio Público como un organismo constitucional autónomo o, fi-prerrogativas de los jueces y magistrados; otra se ha traducido en regularblico al Poder Judicial con el objeto de otorgarle los mismos derechos yvarias formas: una ha sido la de incorporar formalmente al Ministerio Pú-

pendencia del Poder Ejecutivo. Esta transformación se ha desarrollado deque estableció el modelo de la de-blico, inclusive en el derecho francés

neos para otorgar autonomía de carácter constitucional al Ministerio Pú-existe una vigorosa tendencia en numerosos ordenamientos contemporá-

21. Hemos señalado en los trabajos que se incluyen en esta obra quemayor razón permanece esa adscripción en las entidades federativas.Ministerio Público federal continúa bajo la dependencia del Ejecutivo y con

pero puede ser destituido libremente por el jefe del Ejecutivo, con lo cual elel presidente de la República debe ser ratificado por el Senado federal,mericano, el procurador general de la República, una vez nombrado por1994, en cuanto que desde entonces y de acuerdo con el modelo nortea-ha dado un paso adelante en la reforma constitucional de diciembre dedores pueden ser designados y removidos libremente por él. Con esto, sederativas se encuentran enmarcados en el Ejecutivo, ya que los procura-

to el titular como los agentes del Ministerio federal y de las entidades fe-general de la República como una dependencia del Ejecutivo federal, tan-der Judicial de la federación), y del establecimiento de la Procuraduríacomo cabeza del Ministerio Público federal en el capítulo relativo al Po-ron la organización y facultades del procurador general de la Repúblicapor ello es que inadvertidamente los constituyentes de Querétaro regula-neral y de Fiscal, que formaban parte de la Suprema Corte de Justicia (yfederal de 1857, por la cual se suprimieron los cargos de Procurador Ge-

a la Constitución20. A partir de la reforma constitucional de 1900

INISTERIOY DEL

UTONOMÍA CONSTITUCIONAL DE LAS PROCURADURÍASII. A

Ministerio Público en el ordenamiento mexicano.próximos párrafos a las propuestas que se han hecho para perfeccionar alQueda, pues un largo camino por andar, por lo que nos referiremos en loscomo la adecuada organización y funcionamiento del Ministerio Público.

M PÚBLICO




en el texto original del 102 de la carta federal, de acuerdo con una corrienteblica la de la representación jurídica del gobierno federal que se establecióbre de 1994 se suprimió de las facultades del procurador general de la Repú-

Como ya se ha señalado, en las reformas constitucionales de diciem-24.

FEDERALDELONSEJERÍAEFORZAMIENTO DE LAIII. R

local, la discrecionalidad sobre la legalidad.Ministerio Público, puesto que ha imperado, particularmente en el nivelpios de objetividad y de buena fe que deben inspirar las actividades delder Ejecutivo, que tradicionalmente ha afectado gravemente los princi-opinión pública, ya que se abandonaría la vinculación directa con el Po-obstante los avances logrados, se encuentra bastante demeritada ante la

funciones de la procuraduría de justicia en nuestro país, que actualmente, nonalización de la policía de investigaciones, mejorará considerablemente lastías judiciales otorgadas a los agentes del Ministerio Público y la profesio-des federativas incluyendo al Distrito Federal, complementada con las garan-República, como modelo para la autonomía de los procuradores de las entida-

23. Estamos convencidos que la estabilidad del procurador general de laministros de la Suprema Corte de Justicia.

título cuarto de la Constitución, en forma similar a lo que ocurre con losgreso de la Unión, por las causas de responsabilidad establecidas por elque se requerirá también de la aprobación del Senado o incluso del Con-cual no podrá hacerse libremente por el presidente de la República, sinopor el Senado de la República, sino también su posible destitución, lasólo el nombramiento del procurador general sea objeto de ratificaciónrantías judiciales, que se iniciarán con la inamovilidad, es decir, que no

constitucional autónomo, al menos es necesario otorgarle las citadas ga-sencillo incorporarlo al Poder Judicial o constituirlo como organismote con la autonomía del Ministerio Público federal, y si bien no resultada por las reformas fundamentales de diciembre de 1994 y seguir adelan-

22. Consideramos que es indispensable continuar la evolución señala-de el ángulo formal y material, o sólo en este último sentido.nistrativos para asumir la categoría de funcionarios judiciales, ya sea des-que los agentes del Ministerio Público han dejado de ser empleados admi-nombramiento, pero en todo caso, se ha evolucionado en el sentido delos juzgadores, con procedimientos similares de preparación, selección y

C JURÍDICA GOBIERNO




de la administración. Entre estas facultades de la Consejería se establecenapoyo jurídico de las dependencias y entidadesdelunidades encargadas

nombramiento y, en su caso, solicitar la remosión de los titulares de las pero además, dicho consejero podrá opinar previamente sobre elderal,

pública fe- jurídica de las dependencias y entidades de la administración

coordinación en materiación pública federal, la que tendrá por objeto lalas unidades de asuntos jurídicos de cada dependencia de la administra-

, integrada por los responsables dedios Jurídicos del Gobierno Federal

Comisión de Estu-Jurídica se encuentran las de su titular para presidir la27. Entre otras atribuciones importantes conferidas a la Consejería

entidades de la mencionada administración.procurar la congruencia de los criterios jurídicos de las dependencias yministración pública federal que apruebe el presidente de la República yde lo anterior, coordinar los programas de normatividad jurídica de la ad-

vistos en el 29 de la carta federal (situaciones de emergencia); y ademásrias dependencias de la administración pública federal, así como los pre-mentos de carácter jurídico, y en aquellos asuntos en que intervengan va-acuerdos, nombramientos, resoluciones presidenciales y demás instru-vo federal comprende también la revisión de reglamentos, decretos,

26. Esa asesoría de la citada Consejería Jurídica al titular del Ejecuti-países y organismos internacionales.

como también respecto de los proyectos de tratados a celebrar con otrossentantes del Distrito Federal y darle opinión sobre dichos proyectos, así de la Unión, alguna de sus Cámaras, así como a la Asamblea de Repre-proyectos de iniciativa de leyes y decretos que se presenten al Congresoconsideración, y en su caso, a la firma del propio presidente todos losde la República en todos los asuntos que éste le encomiende; someter asoría, entre ellas la de proporcionar apoyo técnico jurídico al presidente

Presidencia de la República), y se le otorgaron amplias facultades de ase-cutivo federal (que anteriormente sólo constituía una oficina jurídica de la

para regular a la Consejería Jurídica del Eje-tivo de 15 de mayo de l996,la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal por decreto legisla-

25. Con apoyo en dicha reforma constitucional, se modificó el 43 dedelitos eran incompatibles con la de un abogado del gobierno federal.nido certeramente que las atribuciones de investigación y represión de losprimero, uno de los juristas más reconocidos de nuestro país, había soste-Emilio Portes Gil en el Congreso Jurídico Mexicano de l932, ya que eldoctrinal que se remonta al clásico debate sustentado por Luis Cabrera y




ederal, atribuciones que en otros ordenamientos, inclu-titular del Ejecutivocos del Gobierno Federal, y además con una representación más amplia delrealizados directamente o por encargo de la Comisión de Estudios Jurídi-Justicia y del Consejo de la Judicatura Federal, por conducto de estudios

de la Suprema Corte defederal, en coordinación de la Procuraduría Federal,mentos concernientes a la procuración e impartición de justicia en la esferadeben incrementarse con otras relativas al estudio y planeación de instru-

ría Jurídica del gobierno federal, pero consideramos que dichas atribucionesatribuciones muy trascendentes de asesoría y de representación a la Conseje-

29. Como puede observarse de la enumeración anterior, se han otorgadomiento de sus funciones.Consejería Jurídica la información y apoyo que requiera para el cumpli-de la mencionada administración deben proporcionar oportunamente a laPor otra parte, las demás dependencias y entidadesdente de la República.

de la federación, y en aquellos otros de notoria urgencia a juicio del presi-de las iniciativas de ley de ingresos y proyecto de presupuesto de egresosanticipación a la fecha en que se pretenden presentar, salvo en los casosAsamblea Legislativa del Distrito Federal, por lo menos con un mes deser sometidos al Congreso de la Unión, a alguna de sus Cámaras o a lala Consejería Jurídica los proyectos de iniciativas de leyes o acuerdos ación de las dependencias de la administración pública federal de enviar a

Bis del mencionado ordenamiento con el objeto de establecer la obliga-las citadas modificaciones de mayo de l996 se incluyó la adición del 43medios de impugnación y de los alegatos). En esta misma dirección, enprendería todo acto de parte, ya que no se incluyó la promoción de losrespecto hubiera sido preferible establecer que la representación com-resentación comprende el desahogo de todo tipo de pruebas (a este últimotitular del Ejecutivo federal intervenga con cualquier carácter. Dicha rep-

que la federación fuese parte), así como en los demás juicios en que elconstitucionales, acciones de inconstitucionalidad y aquellos litigios encontroversias a que se refiere el 105 de la carta federal (controversias

cuando éste así lo acuerde, en las acciones y presidente de la República,

representación delConsejería Jurídica del gobierno federal se refiere a la28. Una de las facultades de mayor significación que se confieren a la

como asesoría técnico-jurídica a las entidades federativas que lo soliciten,tualización y simplificación del orden normativo jurídico,

la ac-las de participar, junto con las demás dependencias competentes eny prestar apoyo así

sin perjuicio de la competencia de otras dependencias.

f




exámenes de oposición para la selección y el ingreso de los agentes delJorge Carpizo, Diego Valadés y Jorge Madrazo, ya que ellos iniciaron losque estuvieron al frente de la citada Procuraduría los destacados juristastos, y el Nacional de Ciencias Penales, especialmente durante la época en

para Agentes de Policía y de Peri-conducto de los Institutos de Capacitaciónprofesional de los agentes investigadores y de los de carácter policial, porrealizados en la Procuraduría General de la República hacia la preparacióninvestigación de los delitos. Merecen destacarse los esfuerzos recientesnisterio Público y de la policía que debería estar a sus órdenes para laperfeccionado de manera paulatina los institutos de capacitación del Mi-ra para esas dos instituciones. Al respecto podemos mencionar que se hanhan establecido instrumentos que pueden conducir a una verdadera carre-sector de la procuración de justicia de nuestro país. Se ha señalado que sequeda un largo camino para una solución satisfactoria en el fundamental

de la policía de investigaciones al menos en el ámbito federal, todavía31. Si bien se ha avanzado en la regulación del Ministerio Público y

NVESTIGACIONESOLICÍA DEY DE LA

ÚBLICOINISTERIODEL

EDERALESONSEJOSA CREACIÓN DE LOSIV. L

da podría también servir de modelo a las entidades federativas., como lo quería el ilustre Luis Cabrera. Esa Consejería reforza-de la Nación

tos últimos, y por el contrario, reforzaría la figura de una verdaderano suscitar polémicas sobre la restitución de un organismo equivalente a es-a las actuales secretarías o ministerios de justicia, lo que tendría la ventaja de

jería Jurídica del gobierno federal para aumentarlas con las que corresConsideramos que sería preferible reforzar las atribuciones de la actual Conse-

plica el establecimiento de los Consejos de la Judicatura o de la Magistratura.en la carta federal de 1857, es decir, de acuerdo con la modernización que im-tucional, aunque acotada respecto de las amplias facultades que se le otorgabanel restablecimiento de la Secretaría de Justicia en nuestro ordenamiento consti-

30. Recientemente ha surgido una corriente de opinión que ha propuesto

una indebida intervención del Ejecutivo en la independencia del poder judi-Constituyente de Querétaro, que lo suprimió por considerar que significabade justicia, organismo que no existe en nuestro país por decisión delyendo a los latinoamericanos, se confieren a las secretarías o ministerios

cial.

ponden

abogacía

C FM P

P I




do por el presidente Franklin Delano Roosevelt para reorganizar a la poli-cuando en los años treinta del siglo XX, John Edgar Hoover fue encarga-mente una preparación y una selección rigurosas. Debe recordarse que,tes por medio de una verdadera carrera policial, lo que implicaría previa-

profesionalización de los agen-biar de nombre, se necesita establecer unaencuentra desprestigiada. Para lograr ese propósito no es suficiente cam-te la intención que se advierte de modificar a la citada corporación que sesustituye la anterior Policía Judicial, sin cambios sustanciales, no obstan-

independencia de la denominación, este nuevo organismo33. Con

ciales.adscritos estará facultado para ejecutar mandamientos ministeriales y judi-ción y a sus unidades subalternas, cualquiera de los agentes que le esténpendencia de las atribuciones conferidas a la Agencia Federal de Investiga-

nos del presente reglamento y demás disposiciones aplicables. Con inde-, en los térmi- Agencia Federal de Investigaciónfederación se integra en la

La policía que se encuentra bajo la autoridad del Ministerio Público de la

de dicho Reglamento:quáter

o dirección). De acuerdo con lo establecido por el 19de instituto, oficinadesde nuestro punto de vista la denominación más correcta debiera ser la

pirada en la muy conocida institución norteamericana FBI (aun cuando, ins- Agencia Federal de Investigación1o. de octubre de 2001, se creó la

el Diario Oficial de la Federaciónduría de la República, publicada en elAdemás, con la reforma al Reglamento de la Ley Orgánica de la Procura-encuentra bajo la dependencia de la nueva Secretaría de Seguridad Pública.se le han otorgado recursos e instrumentos considerables, y actualmente se

, a la quePolicía Federal Preventivasidencia del doctor Ernesto Zedillo, a la

de impunidad que existe en todo el territorio nacional se creó, bajo la pre-32. Por otra parte, debido a la muy grave situación de inseguridad y

vía es muy débil en nuestro país.integrantes ya están realizando esta actividad de investigación, que toda-sos), título profesional. Ya egresó la primera generación, cuyoslitos federales, habiéndose exigido a los aspirantes (que fueron numero-bleció cursos para la preparación de aspirantes para investigadores de de-Rafael Macedo de la Concha. Además, el procurador Jorge Madrazo esta-pondientes, lo que se ha continuado por el actual procurador, el generalMinisterio Público federal después de haber aprobado los cursos corres-




1999 (título 6o., capítulos I a III, s 68 a 155).la Federación publicada el 25 de mayo de 1995, con reformas en 1996 ytitucional fueron desarrolladas por la Ley Orgánica del Poder Judicial detivo el 11 de julio de 1999, y que las bases constitucionales del 100 cons-Consejo de la Judicatura Federal fueron modificados por decreto legisla-36. Debe tomarse en consideración que los preceptos relativos al

gestión y para emitir sus resoluciones. ”órgano del Poder Judicial de la federación, con independencia técnica, deñala en su primer párrafo que “el Consejo de la Judicatura Federal será unses fundamentales están reguladas por el 100 de la Constitución, que se-

Las citadas ba-bases que señala esta Constitución establezcan las leyes.en los términos, que conforme lasdel Consejo de la Judicatura Federal,federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia, estará a cargo

ne que “la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la35. El segundo párrafo del 94 de nuestra Constitución Política dispo-

Poder Judicial establecido por la Carta española de 1978.ha tenido mayor influencia en nuestra región es el Consejo General deldenamientos latinoamericanos, con la advertencia que el organismo quetécnico de administración de los tribunales y han trascendido a varios or-pecialmente en Francia, Italia, España y Portugal, como un instrumento

nental en las constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial, es-inspira en los Consejos de la Magistratura establecidos en Europa Conti-cialmente los s 94, 100 y 122, base 4a., incisos II a VI. Esta institución seDistrito Federal, al modificarse varios preceptos de la carta federal, espe-nales de diciembre de 1994 se crearon los citados Consejos, federal y delentidades federativas. Como es bien sabido, en las reformas constitucio-deral y bajo el modelo de los dos primeros, los establecidos en diecisiete

nismos, similares al Consejo de la Judicatura Federal, la del Distrito Fe-uno o dos orga-ministerial, es preciso que se introduzcanmentarse con la

34. Para establecer una verdadera carrera policial, que debe comple-título profesional, preferentemente de abogado.además de un entrenamiento posterior, que los aspirantes poseyeran unció la exigencia de que para formar parte de la Oficina, era indispensable,(que ahora llamaríamos delincuencia organizada), dicho director estable-vidades delictivas y de corrupción de las poderosas mafias de esa época

en una situación de grave inseguridad provocada por las acti-vestigation

Federal Bureau of In-cía federal en los Estados Unidos, creándose así el

”




funciona en Pleno y en Comisiones, ya que abarcan la administración, vi-39. Aun cuando son muy variadas las atribuciones del Consejo que

inmediato.grantes de la Suprema Corte y no puede ser reelecto para el periodote y del Consejo es nombrado por un periodo de cuatro años por los inte-rentes) y no pueden serlo para un nuevo periodo. El presidente de la Cor-escalonada (y por ello los primeros fueron nombrados para lapsos dife-

designados por un periodo de cinco años, deben ser sustituidos de maneramo miembro. Los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal sonde Justicia, que por tanto, también es del propio Consejo, como su sépti-

38. El Consejo es encabezado por el presidente de la Suprema Cortelos ordenamientos europeos como los latinoamericanos.predominan en los Consejos de la Magistratura o de la Judicatura tanto detos miembros externos, aun cuando no constituyen una regla absoluta,

profesiones jurídicas y evitar los problemas de la endogamia judicial. Es-las actividades del Consejo con la participación de otros miembros de lasgados y académicos, con el objeto de que otorguen mayor transparencia a

, sino que son seleccionados entre abo-no representan a quien los designa

los consejeros6o. del 100 constitucional dispone de manera expresa queson representantes de los citados órganos de gobierno, ya que el párrafoy honorabilidad en el ejercicio de sus funciones, lo que significa que no

sen distinguido por su capacidad profesional y administrativa, honestidadgen para los ministros de la Suprema Corte y ser personas que se hubie-la inteligencia de que estos últimos deben reunir los requisitos que se exi-brados por el Senado federal y uno por el presidente de la República, enma Corte de Justicia, por una mayoría al menos de ocho votos; dos nom-pero después de la reforma de 1999 por el Tribunal en Pleno de la Supre-gocen de reconocimiento en el ámbito judicial, en un principio por sorteo,

de los cuales tres se designan entre jueces y magistrados federales queentidades federativas. El Consejo federal se integra por siete miembros,modelo, con variantes, a los Consejos similares establecidos en diecisieteel mencionado 100 de la carta federal, y además el primero ha servido demiento de dicho Consejo se determinarán de acuerdo con lo dispuesto portución federal en el sentido de que las atribuciones y normas de funciona-en cuenta lo dispuesto por la base 4a., fracción III, del 122 de la Consti-tos esenciales al Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, si se tomanes del Consejo de la Judicatura Federal, que se aplican en sus lineamien-

37. De manera muy breve haremos referencia a la estructura y funcio-




Vázquez-Mellado García.cionado Instituto, Magistrado Julio Césarcial federal, todo ello debido a los esfuerzos del actual Director del men-y selección de los aspirantes a desempeñar cargos dentro del Poder Judi-ramos sirva para lograr con mayor acierto estas actividades de formaciónaparecido varios números, ha establecido una escuela judicial, que espe-ria judicial, que se publican en una importante revista de la cual ya hancitado Instituto, además de realizar actividades de investigación en mate-

los aspirantes a formar parte del Poder Judicial federal. Recientemente elles radica en la selección y preparación de los jueces y magistrados y dezarse una verdadera carrera judicial, ya que uno de sus requisitos esencia-Judicatura por conducto del citado Instituto, sin las cuales no podrá reali-ramos que es una de las funciones más trascendentes del Consejo de lala Ley Orgánica de l988, hasta que fue sustituido por el actual. Conside-gánica del Poder Judicial de la federación de 1936, y que se conservó en

Justicia introducido por la reforma de 1982 a la entonces vigente Ley Or-Instituto de Especialización Judicial dependiente de la Suprema Corte de

, que tuvo su origen en el Instituto de la Judicaturaauxiliar denominadoéste. Estas funciones las realiza el Consejo por conducto de un órganomiembros del Poder Judicial federal y de los que aspiren a pertenecer a

de los Investigación, formación, capacitación y actualización40. b)procedimiento que señala el 114 de la mencionada Ley Orgánica.

circuito y de juzgados de distrito en los últimos años, y de acuerdo con elque se ha incrementado de manera considerable el número de tribunales deoposición libre, los que se han efectuado en varias ocasiones, en virtud decircuito y juez de distrito se realizarán a través de concurso de oposición ypone que el ingreso y promoción de las altas categorías de magistrado decircuito hasta actuario (notificador) del Poder Judicial federal, y el 111 dis-de dicho ordenamiento que van en orden descendente, desde magistrado de

diante el sistema de carrera judicial, en las categorías que establece el 110moción de los servidores públicos de carácter jurisdiccional se harán me-Ley Orgánica del Poder Judicial federal ordena que el ingreso y la pro-

El 105 de laobjetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.

mo del 100 constitucional, deberá regirse por los principios de, la cual, según lo dispuesto por el párrafo sépti-carrera judicial

destacar como las más importantes las relativas a: a) el desarrollo de latribunal realiza funciones materiales de tribunal constitucional), podemosla Suprema Corte de Justicia (y esto se explica debido a que dicho altogilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial, con exclusión de

mencionadaexcelencia,




párrafos 14-16). pra,

su-Poder Judicial federal, por conducto del Consejo de la Judicatura (verca Federal está adscrito, pero con autonomía administrativa y funcional al

44. No debe olvidarse que el reciente Instituto de la Defensoría Públi-

visar y en su caso revocar los acuerdos generales del Consejo por mayo-

reformas constitucionales y legales de 1999, la Suprema Corte puede re-supuestos, de la Suprema Corte de Justicia. A partir de la vigencia de lasque ha hecho con frecuencia, ya sea de oficio o a petición, en algunosdir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones, lo

43. d) El Consejo de la Judicatura Federal está facultado para expe-128 de la Ley Orgánica).trado nombrado o adscrito (s 100, párrafo 9o. de la carta federal, y 122 a

duzca la invalidez de las resoluciones pronunciadas por el juez o magis-una nueva decisión en un plazo no mayor de treinta días, sin que se pro-rar la nulidad de la resolución combatida a fin de que el Consejo dicteconforme a las reglas que establece la ley respectiva y, si procede, decla-nal verifique que dichas resoluciones del Consejo hayan sido adoptadas

, pero únicamente para que el alto tribu-remoción de jueces y magistradosadscripción, ratificación odesignaciónde dicho Consejo relativas a la

las decisionesrevisión administrativaJusticia por medio de la llamadapueden impugnarse ante el tribunal en pleno de la Suprema Corte de

y sóloson definitivas e inatacables,resoluciones en estas materiasmedio de sus órganos auxiliares, posee plena autonomía en cuanto susfederal, el Consejo de la Judicatura Federal, ya sea directamente o porfiscalización y disciplina del personal profesional del Poder Judicial

42. En sus actividades de selección, preparación y nombramiento,

propio Consejo.años, todo ello de acuerdo con las disposiciones generales que emita eldos veces por año, sin que puedan visitar los mismos órganos más de dosdistrito y de los integrantes de éstos, de manera ordinaria cuando menosinspeccionar el funcionamiento de los tribunales de circuito y juzgados desentantes del propio Consejo, los que según sorteos periódicos, deberánla Ley Orgánica, dicha función se efectúa por medio de visitadores repre-

, ya que de acuerdo con lo dispuesto por los s 98 a 102 detaduría Judicial

Visi-rales, por conducto del organismo auxiliar del Consejo denominadode los tribunales y juzgados fede- La fiscalización permanente41. c)

,

ría cuando menos de ocho votos (s 100, párrafo 9o., de la carta federal).




mación de los futuros agentes tanto del Ministerio Público como de la poli-de los institutos de capacitación actuales se establezcan escuelas para la for-el procedimiento de selección y de preparación, de tal manera que a partirpor méritos, así como el escalafón respectivo. Pero lo más importante esel objeto de que se establezcan las bases de los concursos por exámenes yderal y la distrital, requieren de una regulación permanente y rigurosa consi bien se han iniciado en algunas procuradurías, especialmente en la fe-

namiento de las carreras de ambas categorías de servidores públicos, quemencionados Consejos ministeriales y policiales consiste en el perfeccio-

47. Una de las atribuciones esenciales que deben conferirse a los

AS CARRERAS MINISTERIAL Y POLICIALV. L

tonomía administrativa y de gestión.

pondiente. Es un requisito esencial que los propios organismos tengan au-ternos designados por las cámaras legislativas y por el ejecutivo corres-también deben formar parte de esos organismos juristas y académicos ex-selección objetiva que tome en cuenta su preparación y desempeño, peronúmero superior a los miembros externos, de acuerdo con un sistema deMinisterio Público y de la policía de investigaciones respectivas, en unnuestro país, los Consejos respectivos deberían integrarse con agentes del

46. Debido a las características especiales de las procuradurías en

ra efectividad a las instituciones de procuración de justicia en nuestro or-la policía de investigaciones, todo ello para perfeccionar y darle verdade-curaduría General de la República, en relación con el Ministerio Público yrías de Justicia del país, de acuerdo con el modelo que se establezca en la Pro-las funciones de la administración, vigilancia y disciplina de las Procuradu-

ciudad de Burdeos), que de acuerdo con nuestro criterio podrían realizartución, es decir la Escuela Superior de la Magistratura, que reside en laPúblico; por otra parte, ambas categorías cursan sus estudios en la misma insti-tura comprende dos secciones, una para la judicatura y otra para el Ministeriocuérdese que en el ordenamiento francés el Consejo Superior de la Magistra-servir de ejemplo para la posible creación del Consejo o de los Consejos (re-en numerosas entidades federativas, ya que este mismo paradigma nos puede

de los organismos similares establecidosJudicatura Federal, como modeloneamientos básicos que regulan la estructura y funciones del Consejo de la

45. La esquemática descripción anterior tiene por objeto destacar los li-

denamiento.




ambas actividades. En efecto, ya no es suficiente conseguir declaracionesticularmente en el campo del proceso penal, lo que hizo más complejasuna serie de rutinas en la procuración y en la impartición de justicia, par-que se iniciaron en la década de los noventa del siglo pasado, cambiaronLas sustanciales reformas tanto en el ámbito constitucional como legalMinisterio Público, la Policía de Investigaciones y los jueces y tribunales.les relaciones, que en ocasiones han llegado a enfrentamientos, entre el

50. En el tercer capítulo de esta obra se hace referencia de las difíci-

CON EL

ÚBLICOINISTERIOAS RELACIONES DELVI. L

periencia que se ha obtenido en la judicatura.realicen satisfactoriamente sus funciones. Para ello nos remitimos a la ex-

además establecer un sistema adecuado de estímulos para aquellos quemenos en el campo administrativo, la conducta indebida de los agentes, y

y la disciplina permanentes, para prevenir, y en su caso corregir, alzacióndeben realizar otras funciones importantes como las relativas a la fiscali-

que proponemos,de la Judicatura, los consejos ministeriales y policíacos49. Además de la carrera judicial, y de manera similar a los Consejos

honradez, lo que hasta hace muy poco tiempo no se había logrado.

de Investigaciones requieren de personal altamente calificado y de grannes que se confieren a los agentes del Ministerio Público y de la Policíasueldos y la escasa preparación, no obstante que las delicadas atribucio-función y evitar la corrupción, que ha sido inevitable debido a los bajosprofesional de los agentes respectivos, con el objeto de hacer atractiva laal llegarse a esta altura las remuneraciones deberán ser adecuadas al nivelespecializarse en aquellos aspectos que lo requieran. Por supuesto de que

Público como a la Policía de Investigaciones, que posteriormente podríapara realizar las diversas actividades encomendadas tanto al Ministerio

48. Con lo anterior sería posible contar con el personal capacitado

un examen de admisión, sólo podrán ingresar a las carreras respectivas si(para los agentes de policía) en todo caso con un buen promedio, y presentarnos de licenciatura (para el Ministerio Público) o el mínimo del bachilleratofesional, de manera que los aspirantes, que deberán tener un nivel al me-pectivos. Con dichos instrumentos se pueden formar equipos a nivel pro-cía de investigaciones, y dentro de los últimos también de los peritos res-

demuestran sus aptitudes en los estudios especializados.

M PPODER JUDICIAL




el establecimiento de la defensoría y la asesoría públicas fundadas reciente-dad social paralelas a las de asistencia médica. A esa tendencia correspondeestablecer la asesoría jurídica pública por medio de instituciones de seguri-personas de escasos recursos, de acuerdo con la tendencia contemporánea de

obligatoria, la que debe ser proporcionada por el Estado a lasporáneos. Esta institución debe desaparecer y ser sustituida por la asesoríalatina), lo que no se admite en la mayoría de los ordenamientos contem-

asistencia letrada (aun cuando esta última se ha impuesto de manera pau-otras materias, de que los justiciables pueden litigar directamente, sincreencia que todavía existe en nuestros códigos procesales, inclusive encuando la misma carezca de preparación profesional, debido a la ingenua

aún persona de confianza del inculpado,el 20 constitucional, que es lacional en el ordenamiento penal mexicano y que menciona expresamente52. A lo anterior debe agregarse la subsistencia de una figura tradi-

do carácter inquisitorio.el inicio de la averiguación administrativa, que tradicionalmente ha teni-agentes del Ministerio Público para admitir la presencia del defensor enpueda encomendar dichas pesquisas. Ello explica la resistencia de lospara dirigir la investigación previa y sin contar con una policía a la cualración y seleccionados por concurso), tengan los conocimientos técnicostaje disminuye en cuanto se incorporan nuevos agentes con mayor prepa-

sin que un buen número de agentes del Ministerio Público (cuyo porcen-sencia del defensor o de persona de confianza del inculpado. Todo elloble en el proceso, si se realiza ante el Ministerio Público o el juez en pre-der ejercer la acción penal, puesto que la confesión únicamente es admisi-cuerpo del delito y la presunta responsabilidad del inculpado, a fin de po-tancial, pues debe reunir elementos de convicción que comprueben elinvestigación del Ministerio Público se ha incrementado de manera sus-

51. Con las reformas que hemos señalado anteriormente, la labor derecursos económicos.dejaba sin defensa a un porcentaje importante de procesados con escasosfensores de oficio con escaso interés y preparación, lo que prácticamenteen ellas, y además con la intervención (y muchas veces sin ella), de de-lidaba dichas declaraciones, para dictar sentencia condenatoria con base

jueces ya no pueden escudarse en una jurisprudencia anacrónica, que va-sibilidades de realizar el ejercicio de la acción penal, y por otra parte los

para que el Ministerio Público esté en po-ner los fundamentos necesariosobte-incriminatorias por medio de malos tratos o incluso de tortura para

profesional




tro régimen jurídico, especialmente los primeros, realizaban directamente in-sustituidos por jueces monocráticos, ya que esos jueces de instrucción de nues-cuando existían las llamadas cortes penales de primera instancia, que han sidoexpedida con fundamento en la Constitución de 1917, o el así denominadopredominaron hasta que fueron suprimidos por la nueva legislación procesalfederal como locales, expedidos con posterioridad a la reforma de 1900 y queen otras épocas, como el regulado por los códigos procesales penales tanto

el modelo europeo, y por supuesto, distinto del que así se ha denominado de acuerdo con juez de instruccióntener con la introducción del llamado

ción y la impartición de la justicia en nuestro ordenamiento se podría ob-55. Consideramos que un avance en la colaboración entre la procura-

L ESTABLECIMIENTO DE LOS JUECES DE INSTRUCCIÓNVII. E

que ya posee la Judicatura.de pueda actuar con independencia, si no igual, al menos semejante de lamenos en el ámbito federal, pero que requiere de mayores avances, a finterio Público respecto del Ejecutivo, que también ya ha comenzado alseñaló anteriormente. Todavía queda por obtener la autonomía del Minis-carreras policial, ministerial y judicial, lo que ya se ha iniciado como seción suficiente y por medio de concursos y oposiciones derivados de las

magistrados que hubiesen accedido a sus cargos después de una prepara-ficiente, por policías, agentes del Ministerio Público así como jueces ysustituya el personal tradicional, sin preparación técnica y profesional su-sustituida por una labor conjunta y recíproca de colaboración, en tanto seción de justicia y la judicatura podrá atenuarse paulatinamente, hasta ser

54. Esta tensión, a veces aguda, entre los funcionarios de la procura-

notorios han sido objeto de censuras vehementes e incluso de acusaciones deo defectuosa se ha traducido en resoluciones absolutorias que en ciertos casosen muchas ocasiones las acusaciones mal planteadas y con una defensa ausente

, ya quein dubio pro reocon los principios de presunción de inocencia y el dedo y mantener un difícil equilibrio de éste con el Ministerio Público de acuerdorepresenta la necesidad de comprobar plenamente la responsabilidad del acusa-

53. Por lo que respecta a los jueces y tribunales penales, la nueva cargavo acceso a la justicia, del cual todavía nos encontramos muy alejados.con mucho mayor vigor en las entidades federativas para lograr el efecti-mente, al menos en la esfera federal, pero que es necesario desarrollar

corrupción, que sólo en escasas ocasiones son fundadas.




via que corresponde en exclusiva al Ministerio Público, cuando éste debe jueces penales actuales deben intervenir en la etapa de averiguación pre-trucción en algunas causas y de decisión en otras. De todas formas losactuales jueces penales puedan, por turno, ser designados jueces de ins-origen europeo, al menos podía intentarse en una primera etapa que losen realidad no eran tales, no resulta sencillo adoptar esta institución dedel desprestigio de los antiguos jueces de instrucción del siglo XIX, que

58. Como en nuestro ordenamiento, debido al peso de la tradición y

ello con el objeto de superar las anteriores modalidades inquisitivas parala etapa de investigación, esta última a cargo del Ministerio Público, todo

para vigilar el cumplimiento de los derechos procesales durante juez de control deciones que se introducen destaca el establecimiento delley de modificación del Código de Procedimiento Penal, y entre las innova-

dicial chilena, ya que en octubre de 2000 el Congreso de ese país aprobó lador en estricto sentido. Como ejemplo podemos citar la reciente reforma ju-cia a la introducción de este tipo de funcionario judicial, ya que no de juzga-instrucción de acuerdo con el modelo europeo, pero ya se inicia una tenden-proceso. Tampoco en Latinoamérica resulta conocida la figura del juez deesta manera en nuestra legislación anterior y que decidía sobre la materia delconfunde al juez de instrucción europeo con el que hemos denominado de

57. En nuestro país resulta extraña todavía esta institución, ya que se

causa, para evitar que su actividad de vigilancia de la investigación puedatemporáneas), en cuanto dichos jueces no participan en el tribunal de ladomina en la actualidad con modalidades y matices en las legislaciones con-

. Este sistema no afecta el sistema acusatorio (que es el que pre-grado de dichos jueces, y por ello recibe con justificación el nombre de

nisterio Público y, además, la Policía de Investigaciones depende en último judiciales que se limitan a fiscalizar la investigación realizada por el Mi-mente en las legislaciones de Francia, España e Italia, son funcionarios

56. Por el contrario, los jueces europeos de instrucción, particular-teria del proceso, lo que resulta claramente inconveniente.fondo. En ambos casos, sin embargo, dichos jueces decidían sobre la ma-paraban los elementos para que el tribunal colegiado decidiera sobre elción previa sino que partían de la realizada por el Ministerio Público, pre-Ministerio Público, y los segundos, si bien no efectuaban una investiga-vestigaciones en su función de policía judicial, con lo que sustituían al

poli-cía judicial

afectar su imparcialidad al participar en la decisión de fondo.

instrucción

lo-grar la plena adopción del sistema acusatorio.




f d l P l l id di h f i i j di i l dma o del ofendido por el delito, establecidos por el 20 de nuestra cartaguación previa el cumplimiento de los derechos del acusado y de la vícti-

bertad personal, además de que podría garantizar en dicha etapa de averi-para tomar las medidas necesarias para autorizar las restricciones a la li-al cual debe fiscalizar en esta etapa, y tendría la información necesariacompenetrado de las actividades de investigación del Ministerio Público,

juez designado como instructor en el período de investigación estaría59. La ventaja que se tendría sobre la situación actual, sería en que el

las intervenciones telefónicas y las órdenes de arraigo.a los cateos,establecido por el 16 de la carta federal, como las relativas

vas de la libertad durante este período de investigación, con apoyo en loacudir a aquellos para que los autorice a tomar ciertas medidas restricti-

Funcion Constitucional Del Ministerio Publico

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