G-W - Derechos humanos y grupos vulnerables en México y América Latina enero 2014
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1 Derechos humanos y grupos vulnerables en México y América Latina. Una mirada desde las leyes y gasto social. 2000-2012 Adrián S. Gimate-Welsh 1 1. INTRODUCCIÓN En el periodo de 1974 a 1991 se produce uno de los acontecimientos más importantes del siglo XX, la transición de regímenes autoritarios a sistemas políticos democráticos (Huntington, 1991: XIII) en treinta países del planeta; es el periodo de creación de nuevas instituciones, y de transformación de las existentes, lapso de tiempo que ha sido bautizado como la “Tercera Ola de la Democracia”. Para el ámbito latinoamericano, las transformaciones suceden en los periodos 1943-1962 y 1974-1991. En éstos hubo un descenso importante de regímenes autoritarios que transitaron a la democracia; los sistemas políticos democráticos fueron más duraderos (Mainwaring y Pérez-Liñán, 2005:15-18). Para el caso mexicano, y empleando el criterio de medición de Mainwaring y Pérez-Liñán, México transita de un régimen autoritario del periodo 1943 a 1987, del periodo 1988 a 1999 a un régimen semi-autoritario y a uno democrático a partir del año 2000. La década de los noventa es igualmente el periodo de la normativa macro- institucional que robustece los esfuerzos de expansión democrática que busca reducir los conflictos en las sociedades con clivajes étnicos, religiosos, sociales y lingüísticos. Instalados la perspectiva transicional cobra importancia el diseño constitucional para el manejo del conflicto y el fortalecimiento democrático en la construcción de instituciones necesarias para el robustecimiento de la gobernabilidad democrática, de la gobernanza electoral y de reformas constitucionales relativas a los derechos ciudadanos en sus dimensiones sociales, económicas, culturales, civiles y políticas 2 . En este marco de referencia colocamos nuestro ensayo sobre los grupos vulnerables en México y algunos países latinoamericanos. 1 Profesor investigador, Universidad Autónoma Metropolitana, Iztpalapa; Director del Centro de Investigaciones Legislativas, Universidad Autónoma Metropolitana, Iztapalapa (CILUAMI), Investigador Nacional Nivel III, CONACYT. 2 Ver, Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, 2001; Fix-Fierro, Los derechos políticos de los mexicanos, Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005.
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1
Derechos humanos y grupos vulnerables en México y América Latina.
Una mirada desde las leyes y gasto social. 2000-2012 Adrián S. Gimate-Welsh1
1. INTRODUCCIÓN
En el periodo de 1974 a 1991 se produce uno de los acontecimientos más
importantes del siglo XX, la transición de regímenes autoritarios a sistemas políticos
democráticos (Huntington, 1991: XIII) en treinta países del planeta; es el periodo de
creación de nuevas instituciones, y de transformación de las existentes, lapso de tiempo que
ha sido bautizado como la “Tercera Ola de la Democracia”. Para el ámbito latinoamericano,
las transformaciones suceden en los periodos 1943-1962 y 1974-1991. En éstos hubo un
descenso importante de regímenes autoritarios que transitaron a la democracia; los sistemas
políticos democráticos fueron más duraderos (Mainwaring y Pérez-Liñán, 2005:15-18).
Para el caso mexicano, y empleando el criterio de medición de Mainwaring y Pérez-Liñán,
México transita de un régimen autoritario del periodo 1943 a 1987, del periodo 1988 a 1999
a un régimen semi-autoritario y a uno democrático a partir del año 2000.
La década de los noventa es igualmente el periodo de la normativa macro-
institucional que robustece los esfuerzos de expansión democrática que busca reducir los
conflictos en las sociedades con clivajes étnicos, religiosos, sociales y lingüísticos.
Instalados la perspectiva transicional cobra importancia el diseño constitucional para el
manejo del conflicto y el fortalecimiento democrático en la construcción de instituciones
necesarias para el robustecimiento de la gobernabilidad democrática, de la gobernanza
electoral y de reformas constitucionales relativas a los derechos ciudadanos en sus
dimensiones sociales, económicas, culturales, civiles y políticas 2 . En este marco de
referencia colocamos nuestro ensayo sobre los grupos vulnerables en México y algunos
países latinoamericanos.
1 Profesor investigador, Universidad Autónoma Metropolitana, Iztpalapa; Director del Centro de
Investigaciones Legislativas, Universidad Autónoma Metropolitana, Iztapalapa (CILUAMI), Investigador
Nacional Nivel III, CONACYT. 2 Ver, Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, 2001; Fix-Fierro, Los
derechos políticos de los mexicanos, Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005.
2
En estas dos últimas etapas, sobre todo la última, los congresos de México y de los países
latinoamericanos han aprobado un conjunto de leyes y políticas públicas con un enfoque de
derechos humanos. Se aprecia, además, una nueva tendencia del derechos constitucional
que prioriza los derechos humanos universales de las personas y visualiza una nueva
concepción de la responsabilidad de la protección de estos derechos; se trata de una nueva
doctrina de protección integral de las personas: El Estado en sus tres niveles, la sociedad en
su conjunto y los ciudadanos.
En este mismo periodo, como garantía y soporte jurídico de las leyes nacionales, se
dan a conocer en el ámbito internacional los Protocolos, las Convenciones (derechos del
niño, 1989, por ejemplo) y las Declaraciones internacionales de protección de los derechos
de los niños y los adolescentes, de los pueblos indígenas (1994), de las personas con
discapacidades y de los adultos mayores.
En este nuevo marco jurídico delineado, las leyes de los países latinoamericanos
reconocen que los derechos humanos son inherentes a todas las personas: la protección de
la integridad, de la libertad, de la autonomía, protección contra el maltrato y abuso sexual,
el derecho al trabajo, a la no discriminación y la no exclusión. Democracia, estado de
derecho, fortalecimiento institucional y derechos humanos son los ejes de las leyes
aprobadas sobre grupos vulnerables en México y América Latina en los últimos doce años.
Trazado el entorno político y la nueva ingeniería constitucional de manera muy
breve, el objetivo de este trabajo es llevar a cabo una discusión sobre el concepto
vulnerabilidad desde distintos ángulos y un debate sobre las tipologías en torno del
concepto, para presentar enseguida las leyes que han sido aprobadas en el ámbito
latinoamericano y mexicano, mostrando cuál de los grupos vulnerables ha revestido mayor
importancia no sólo por el número de leyes aprobadas, sino por el porcentaje del Producto
Interno Bruto destinado a la atención a tales grupos vulnerables. Desde esta perspectiva
llevamos a cabo una discusión comparativa no sólo entre los gobiernos de la alternancia y
el régimen semi-autoritario para el caso de México, sino entre México y los países
latinoamericanos con el fin de hacer no sólo una contribución a la discusión conceptual,
sino para generar conciencia de la importancia de dar respuesta a un segmento muy alto de
la población mexicana.
3
Los datos estadísticos que ofrecemos nos hacen ver que ha habido avances
importantes en el periodo 2001-2011 en la atención a las personas que se encuentran en
situaciones de vulnerabilidad, pero creemos que aún hay un largo camino por recorrer,
sobre todo si detenemos nuestra atención en el comparativo que hacemos (ver gráfica 5 )
respecto de los logros obtenidos por Chile en comparación con México en el rubro de gasto
social destinado a personas con discapacidades.
2. El concepto vulnerabilidad
El campo de significación del concepto “vulnerable” es tan amplio como los contextos en
los que el término es empleado y según los indicadores que se utilicen para medir la
vulnerabilidad; es un término multidimensional y multidisciplinario, vocablo cuyo sentido
se amplifica aún más si nos instalamos en los impactos de la globalización para hablar,
entre otros temas, de problemáticas tran-soberanas como la inmigración o la inseguridad
(Peadar Kirby, 2006; Sam C. Sarkesian, John Allen Williams, Stephen J. Cimbala, 2008),3
y más todavía si agregamos las situaciones de vulnerabilidad de las personas en los casos
en que éstas se encuentran en sociedades de riesgos por motivos del cambio climático.
En uno de sus revestimientos semánticos, el concepto de vulnerabilidad es
empleado inicialmente en la década de los setenta (Keohane y Nye, 1977, 2001) en el
ámbito de la discusión sobre la interdependencia en un mundo globalizado. Para estos
autores, el costo de la interdependencia entre los Estados se expresa en dos dimensiones: la
sensibilidad y la vulnerabilidad. La primera nos remite a las amenazas (económicas,
políticas) a las que se enfrenta un país en un mundo globalizado, mientras que la
vulnerabilidad nos refiere a la capacidad que tiene un país para minimizar los costos que
surgen de las amenazas en el contexto de la interdependencia. Así, un país puede ser más
vulnerable que otro en el concierto internacional.
Pero la noción de vulnerabilidad no se aplica sólo a las sociedades, las comunidades
o los Estados, sino también a las personas o grupos de personas, como se aprecia en la
definición de la Naciones Unidas:
En esencia, la vulnerabilidad puede verse como un estado de una
gran exposición a ciertos riesgos e incertidumbres, que se combinan
3 Vulnerability and Violence. The Impacto f Globalization, London, Ann Arbor, Pluto Press; US National
Security. Policymakers, Processes and Politics, Boulder, Lonodn, Lynne Reinner Publishers.
4
con reducida capacidad de protección y defensa de uno en contra de
esos riesgos e incertidumbres y para enfrentar sus consecuencias
negativas. Existe en todos los niveles y dimensiones de la sociedad,
forma parte integral de la condición humana, y afecta al individuo
como a la sociedad en su conjunto4
Si bien los conceptos pobreza/inequidad, riesgo e inseguridad son más utilizados en los
debates sobre la globalización, la noción de vulnerabilidad atrapa de manera amplia lo más
distintivo de las consecuencias de la globalización (Kirby, 2006). Desde otro punto de vista,
el concepto de vulnerabilidad pone el acento, analíticamente, en el impacto social que
resulta de la globalización, su dinámica y sus interconexiones; inequidad entre las naciones,
inequidad al interior de un Estado-Nación. Apreciamos aquí una de sus dimensiones
fenomenológicas: la vulnerabilidad que tiene por causa lo social, pero también su
dimensión económica. En ambos casos, se trata de la carencia de satisfactores de carácter
material.
Pero la vulnerabilidad también tiene por causa conductas discriminatorias, ancladas
éstas en mapas cognitivos fundados en fenómenos culturales que entran en confrontación,
como sucede en el caso de los pueblos indígenas. Es un fenómeno cognitivo de la miseria
cultural, además de la miseria económica. La pobreza o miseria es, en consecuencia, un
fenómeno multidimensional. Luego entonces, la vulnerabilidad es un fenómeno cuyos
campos del sentido son multidimensionales.
Todos estos sentidos caracterizadores de la vulnerabilidad colocan a las personas, a
los grupos vulnerables en condiciones de segregación, de exclusión social y económica,
pero también exclusión política5; esto es, personas segregadas de la participación ciudadana
en la toma de decisiones; no son sujetos de derechos. Pero no son sólo los pueblos
originarios, lo son también los inmigrantes y los refugiados o excluidos de su propio Estado
Nación.
En otra de sus materializaciones de sentido, la noción vulnerabilidad está vinculada
4 “In essence, vulnerability can be seen as a state of high exposure to certain risks and uncertainties, in
combination with a reduced ability to protect o defend oneself against those risks and uncertainties and cope
with their negative consequences. It exists at all leves and dimensions of society and forms an integral part of
the human condition, affecting both individuals and society as a whole”, Departamento de Economía y
Asuntos Sociales de la ONU. La traducción es mía. 5 Las instituciones electorales deberían tomar muy en cuenta esta problemática y buscar soluciones como la
chilena.
5
al análisis de riesgo e impacto de desastres naturales, entendida como la probabilidad con
que un evento específico — un huracán, un terremoto, una epidemia— tiene en una
comunidad o sociedad determinada.
Si colocamos la noción de vulnerabilidad al ámbito socioeconómico, ésta se
encuentra ligada a la problemática estructural (Rodríguez, 2001). El rasgo semántico
definitorio es la “carencia” a la que se ve sometido un grupo; la carencia entendida como la
no posesión del conjunto de activos que permiten la inserción laboral: conocimientos,
habilidades, experiencia, de ahí la problemática de la inserción laboral. El incremento de
los activos demanda crecimiento económico que genere el aumento de la estructura de
oportunidades. La vulnerabilidad social es riesgo, es fragilidad (Moreno Crossley, 2008).
Ahora bien, si nos colocamos en el ámbito individual, lo huidizo de su sentido se
atribuye, en parte, a que cualquier persona puede encontrarse en situaciones de
vulnerabilidad debido a la naturaleza misma del ser humano (Rogers, 1997); es decir, las
personas en algún momento se sienten amenazadas, están en riesgo y, si adoptamos como
rasgo pertinente del concepto ligado a la naturaleza humana, una persona puede encontrarse
en situaciones de peligro, riesgo o bajo ciertas amenazas (Grundy, 2006); se requiere, por
tanto, de protección y de apoyo.
La vulnerabilidad es una condición de riesgo y, de acuerdo con la situación
fenomenológica, las vulnerabilidades pueden clasificarse según los criterios siguientes.
1. Vulnerabilidad natural
2. Vulnerabilidad por idiosincracia
3. Vulnerabilidad económica
4. Vulnerabilidad social
5. Vulnerabilidad cultural
Estos son criterios generales en los que se instala la tipología básica propuesta por las
Naciones Unidas, y otras tipologías. Pero la vulnerabilidad es contextual, depende de las
circunstancias específicas de cada contexto; un grupo puede ser vulnerable en un contexto y
no en otro: depende de las causas que generan la vulnerabilidad, como lo señalan los
criterios antes aludidos, pero también gravita en torno de las respuestas institucionales que
6
los Estados diseñen para dar respuesta al fenómeno de la vulnerabilidad así como del grado
de vulnerabilidad en que se encuentren las sociedades o las polis —regímenes
democráticos— en un mundo globalizado.
Así pues, la vulnerabilidad es individual, colectiva, comunitaria y/o nacional en
mayor o menor grado. Sin embargo, el asunto radica en no ampliar demasiado el criterio
clasificatorio o restringirlo demasiado, sobre todo si queremos que el Estado dé respuestas a
estas problemáticas. El criterio de la naturaleza humana es demasiado amplio, ya que todas
las personas pueden ser vulnerables en cualquier momento, por razones de seguridad, por
motivos de edad o de salud.
Cabe añadir que la vulnerabilidad no debe asociarse con debilidad individual o de
grupo; concebirla así soslaya la posibilidad de participación y fuerza individual o de grupo
para desarrollar y aplicar medidas tendientes a erradicar la vulnerabilidad; los grupos
mismos pueden aportar a la solución, sobre todo en el marco de la organización
institucional o no institucional. Más aún, la vulnerabilidad no siempre es permanente,
tampoco se manifiesta en todas las situaciones. El grado de vulnerabilidad, igualmente,
pueden variar dependiendo de las acciones emprendidas por el Estado y por las
instituciones de naturaleza diversa. En suma, es de trascendencia tener muy en cuenta la
dinámica de la vulnerabilidad en todas sus dimensiones, lo que implica un seguimiento de
la eficacia de las acciones tendientes a resolver la vulnerabilidad de los grupos identificados
en los ámbitos local, regional y nacional. Huelga decir que requerimos de estadísticas
confiables sobre los grupos vulnerables en el país. Lo anterior subraya la importancia de
llegar a criterios multidimensionales.
La eficacia en los tres niveles de gobierno requiere de una perspectiva democrática
descentralizadora. Esto es, la necesidad de establecer relaciones entre el gobierno central y
los gobiernos locales, por un lado, y de relaciones entre los gobiernos locales y los
ciudadanos; desde otra perspectiva, son relaciones triádicas, a saber.
7
GOBIERNO FEDERAL
CIUDADANÍA GOBIERNO LOCAL
Estas relaciones triádicas hacen hincapié en la importancia de llevar a cabo las reformas
constitucionales necesarias para devolver el poder al agente principal —el ciudadano—
(O´Donnell, 1997, 2003), significa ampliar la capacidad de los gobiernos federales y
locales para adoptar acciones concretas a favor de los grupos vulnerables, profundizar en la
rendición de cuentas, la transparencia y la responsabilidad de los gobernantes y de los
representantes, con el propósito de mejorar la calidad de vida de las personas en situaciones
de vulnerabilidad.
Este conjunto de relaciones y de interacciones conducen, sin duda, a una mejora de
la democracia y de la gobernanza. Los puntos de acceso son la libertad, los derechos
humanos, los derechos políticos y la seguridad. Son estos puntos de entrada la fuerza
motivadora para transformar el sistema político en todas sus dimensiones. El proceso
democratizador, iniciado con el gobierno dividido en 1997, fortalecido con los gobiernos de
la alternancia en el periodo 2000-2012, constituye el momento pivote en la atención a los
grupos vulnerables, como veremos más adelante en la revisión de las leyes y las políticas
publicas puestas en marcha desde finales del siglo XX.
Hechas las consideraciones preliminares anteriores, veamos ahora los cinco tipos de
vulnerabilidad, según la enumeración anterior.
8
3. Tipología de la vulnerabilidad.
3.1 Vulnerabilidad natural.
Son los casos de la vulnerabilidad que resulta de causas naturales: por limitaciones
corporales, visuales o mentales, esto es, por algún tipo de discapacidad que, en el caso
mexicano, hay una población de 5, 739, 2706 habitantes en el conjunto de los estados,
aunque para algunos estudiosos de este grupo de vulnerabilidad, la población es mucho
mayor7. Como se verá en la tabla que sigue, el grupo con mayor de personas en situaciones
de vulnerabilidad es el que tiene impedimentos de movilidad. Veamos los datos de manera
particularizada.
Tabla 1: Vulnerabilidad natural
Entidad Movilidad Visión Audición Comuni
car
Cuidado
De sí
Aprend
er
Mental Total
Aguas-
calientes
58.2 27.2 12.1 8.3 5.5 4.4 8.5 57002
Baja C 59.6 24.8 13.3 9.3 7.1 7.2 11.7 122253
Baja C.
Sur
59.1 27.9 10.5 7.5 5.7 4.5 10.7 26816
Campe
Che
52.2 34.7 9.7 9.7 4.2 3.8 8.3 44168
Coahuila 57.6 30.2 12 7.1 6.1 3.3 8.3 156389
Colima 59.3 25.3 12.9 10.2 8.4 6.7 7.9 39035
Chiapas 51.6 29.6 12.4 9.4 3.7 2.8 8.3 168968
Chihua
hua
59.8 27.2 11.1 8.5 7.0 5.1 8.0 186753
D.F. 60.2 25.0 12.9 7.4 6.6 4.4 9.2 483045
Durango 62 26.1 9 6.8 5.1 3.8 7.3 96587
Gto. 59.1 27.2 11.9 7.6 5 4.7 8.4 299876
Guerrero 58.8 26 12.7 8.5 2.9 3.3 7.9 166430
Hgo. 56 28.4 15.6 8.3 5.5 4.3 7.3 150014
Jalisco 61.5 23.2 11.3 8.7 5.8 5.7 10.5 367869
México 57.2 27.2 12.1 8.3 4.9 4.5 7.8 689156
Mich. 59.8 26.5 12.4 7.9 4.9 5.1 7.6 267716
Morelos 60 27.6 13.9 9.6 5.2 5.1 7 100449
Nayarit 59.8 27.5 14.1 8.4 5.6 4.6 7.4 66087
N.León 59.7 24.1 11.1 8.4 6.9 4.6 10.6 185427
Oaxaca 57.3 28.7 13.6 8 3.6 2.9 6.7 227262
6 Datos según el Censo de población del 2010. Cf. INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2010. Base de
datos de la muestra censal. Datos actualizados el 3 de marzo de 2011. 7 Funcionarios de la CONADIS sostienen que la cifra es mucho mayor. El argumento mayor que se señala es
la forma de medición.
9
Puebla 57.4 28.7 13.6 9 5 4 6.5 287851
Querétaro 58.4 25.6 12.4 8.5 6 5.9 10.2 84250
Q. Roo 55.4 30.2 11.6 9.4 5.9 6.5 10.2 49817
S. L. P. 58.3 28 13 9.5 7.1 5.7 8.9 147455
Sinaloa 59.6 24.6 9.6 8.4 5 4.2 10.4 138909
Sonora 67.2 32.4 9.8 8 7.1 4.6 9.4 145672
Tabasco 53.1 34.2 8.7 8.4 5 3.9 8.2 132212
Tpas. 58.3 26.5 11.4 9.1 6.7 4.5 8.7 156453
Tlax. 54.8 28.4 14 9.2 6.6 5.3 6.7 57174
Ver. 52.2 30.1 13 8.4 5.1 3.8 9.3 415569
Yucatan 62.4 25.8 11 7.9 5.8 4.2 8.6 124638
Zacatecas 64.6 23.4 11.7 7 5.5 4.4 7.9 97968
E.U.Mex. 58.3 27.2 12.1 8.3 5.5 4.4 8.5 5739270
Sin duda, las personas que se encuentran en estas situaciones de vulnerabilidad no sólo
sufren los padecimientos naturales aquí señalados, sino que además se ven marginados en
el ámbito social y laboral.
Aunque suelen ser clasificadas en otro grupo, en el tipo de vulnerabilidad natural se
ubican las personas de la tercera edad que ya no son capaces de cuidarse a sí mismas, y que
según datos recientes hay 7.6 millones de personas de más de 60 años en México que
requiere de atención médica y seguridad social.
De acuerdo al Instituto Nacional para Adultos Mayores (INAPAM), de esta cifra
sólo el 25 % dispone de recursos para enfrentar la vejez; el 75 % es vulnerable
económicamente; el 90 % de éstos vive con sus familiares. Y de este grupo, las mujeres son
las que se encuentran en mayor desventaja económica y social.8 Son los menos los que
viven una vida independiente y continúan participando en la sociedad, que llevan una vida
activa en la sociedad (Larkin, 2006:47). Sin embargo, este grupo sigue creciendo; las
sociedades en general se están envejeciendo, según los datos de los países industrializados
y en vías de desarrollo9. ¿Qué políticas están implementando los países para solucionar esta
problemática?, lo veremos más adelante para el caso de México y América Latina10.
8Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Antecedentes", en Grupos Vulnerables [Actualización:
23 de marzo de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/ 9 Ver gráfica 3.1 en Larkin, 2009, páginas 47-50 que nos muestra el comparativo entre el aumento de las
personas de más 65 años y las de menos de 16 años para el caso de Inglaterra. 10 Se puede apreciar en las leyes y el gasto que dedican los países latinoamericanos a la atención de este
grupo.
10
Si bien este grupo comparte rasgos de vulnerabilidad con las personas en
situaciones de discapacidad, su vulnerabilidad se atribuye al envejecimiento de las
personas; éstas se desconectan progresivamente de la sociedad en términos de sus roles, sus
responsabilidades y su inserción social. La desconexión inicia con la jubilación y con la
disminución de las responsabilidades familiares. La persona deja de ser vital para el
funcionamiento familiar y social (Biggs, 2000). La muerte es la desconexión final. Esta es
la teoría funcionalista de la desconexión.
Por su parte, la teoría de la construcción social de la edad avanzada postula que la
ancianidad no es natural ni inevitable; ésta varía históricamente al interior de las culturas:
las etapas de vida varían, no están estandarizadas; se basan, no sólo en la diferenciación
biológica, sino que se construyen mediante efectos socioeconómicos y sociales
acumulativos y a través de cambios culturales. Esta teoría tiene como referente la distinción
entre las sociedades industrializadas y las sociedad agrarias. En éstas, las personas de edad
avanzada tienen poder económico, social y familiar. En cambio, en la sociedad
industrializada las personas de edad avanzada se encuentran en situaciones de marginación
social, económica, familiar y psicológica. Ésta última remite a la proliferación de
estereotipos negativos. Agreguemos a esta negatividad la jubilación obligatoria (Hareven,
1995). La distinción entre la teoría funcionalista y la construcción social se instala, sin
duda, en los efectos del capitalismo, en las políticas de maximización económica de las
sociedades industrializadas. La jubilación forzada es una de las múltiples expresiones del
capitalismo globalizado.
Si bien las personas de más de 65 años han mejorado su situación económica en la
década 1994-2004 en países industrializados como el Reino Unido (Larkin, 2009:54-58)
mediante apoyos económicos que refuerzan el sistema de pensiones, lo cierto es que aún
existe un alto porcentaje de personas de este grupo en condiciones de precariedad
económica y de fragilidad de salud.
Entre las acciones impulsadas en el Reino Unido y los países industrializados, que
mitigan la vulnerabilidad de este grupo, están la ampliación de la edad para la jubilación y
la aplicación de políticas de retención de los trabajadores mayores a 65 años así como la
promoción de políticas educativas y de entrenamiento a personas mayores de 50 años
(Mayhew, 2005).
11
Pero la vulnerabilidad no es sólo económica, es también psicológica, física; sobre
todo mujeres, de parte de miembros de la familia. La discriminación, que impide su
participación en la sociedad, es otra de las situaciones de vulnerabilidad a la que se ven
sometidas las personas mayores de 65 años.
Más allá de las políticas de atención médica, de la revisión de las políticas de
jubilación o de atención psicológica, se requiere de políticas integrales de inserción de estas
(os) ciudadanas(os) en la sociedad. Su condición ciudadana demanda una respuesta del
Estado ante sus condiciones de vulnerabilidad.
3. 2 Vulnerabilidad por idiosincracia
Este es el caso en que las personas, por su singularidad de valores y costumbres, se ven
situaciones de fragilidad en sus derechos y libertades fundamentales. En este grupo están
las minorías étnicas o pueblos originarios cuyo sentido identitario está definido por los
rasgos culturales que los caracteriza: lengua, vestido, hábitos alimenticios, historia, usos y
costumbres; grupo que está cohesionado, sobre todo, por el derecho consuetudinario (ius
consuetudinis) o norma alternativa, que supone la igualdad entre los seres humanos de
acuerdo con la Declaración del los derechos del hombre y del ciudadano de 1789.
Ahora bien, la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano se ancla en
dos axiomas relacionados de manera inseparable: por un lado la unidad de los hombres, en
su naturaleza misma, en su humanidad, y su correlato, la diversidad de las razas, de los
grupos o comunidades; y la universalidad de los valores humanos básicos, por el otro lado.
La conclusión que se desprende de los dos axiomas es que los seres humanos no se
distinguen por razones de raza, sino por motivos culturales. Emerge así la dimensión
pluriétnica, que es un argumento central en los teóricos de la democracia como Juan Linz y
Alfred Stepan (1996) y del teórico multiculturalista, Will Kymlicka (1996).
Desde esta perspectiva, si se reconoce el pluriculturalismo en un Estado (Gimate-
Welsh, 2010) y al interior de sus instituciones, se requiere, entonces, no sólo del
reconocimiento de estos grupos sino de la protección de éstos. Con la aprobación de la Ley
de derechos y cultura indígenas en abril del 2001, el gobierno de Vicente Fox avanza de
manera sustantiva en esta dirección, no obstante las críticas en torno de las lagunas de la ley
12
(Cf. Gilberto López y Rivas, 2005).11 El punto en conflicto es la noción de autonomía que,
desde el régimen priista de Ernesto Zedillo, es un concepto semánticamente conflictivo, es
un objeto conceptual complejo que tiene como rasgo caracterizador la colectividad, que se
opone al carácter individual. Sin embargo, los derechos colectivos no están reñidos con los
derechos individuales, como lo muestra la experiencia canadiense (Kymlicka, 1996:47). En
otras palabras, la noción de autonomía tiene un sentido relacionado con los derechos
diferenciados en términos comunitarios, en tanto polis, que no contraviene los derechos del
hombre ni los derechos del ciudadano ni con la democracias liberales contemporáneas que
muchas de ellas son multinacionales y multiétnicas, y México no es la excepción.
Se trata, en suma, de la protección de los derechos civiles y políticos de estos grupos
que por su singularidad han estado en múltiples situaciones de vulnerabilidad. El Estado
Mexicano ha respondido positivamente en los gobiernos de la alternancia acomodando los
reclamos de estos grupos en el rediseño constitucional. En los términos de Jorge Moreno
Collado (2011)12, ante la expresión de un nuevo proceso político, se perfila un rediseño
constitucional. Los acuerdos de San Andrés generaron una nueva constitución en abril del
2001. Se consagran los derechos en el artículo 2º Constitucional, fracción A, relativos a la
libre autodeterminación y a la autonomía:
El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se
ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la
unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades
indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades
federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los
principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este
artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico
así como a la representación política mediante la creación de 2813 distritos uninominales
desde la elección del 2006.
3. 3 Vulnerabilidad económica
Ésta se presenta en los casos en que las personas no tienen acceso a los recursos de carácter
social que provean los materiales necesarios para una calidad de vida adecuada; el acceso a
11 Ver más adelante las leyes aprobadas en el Congreso de la Unión relacionadas con los derechos y cultura
indígenas, capítulo II de esta obra. 12 Eje temático de la defensa de su tesis doctoral, UNAM, diciembre, 2011 13 Tema que merece discusión en otro trabajo, en particular, el asunto de la representación política.
13
las oportunidades y el derecho a la información. Esta dimensión de la vulnerabilidad está
vinculada con las que hemos discutido anteriormente, ya que la marginación económica y
social no es exclusiva de uno de los grupos, se manifiesta en cada uno de ellos:
vulnerabilidad en el empleo, en la educación, en la salud, en la casa habitación, en la
marginación y la exclusión social. Los migrantes, las personas sin educación son más
susceptibles a la vulnerabilidad en la medida en que no tienen acceso a los recursos
necesarios para reinsertarse en la sociedad.
3. 4 Vulnerabilidad social
Si bien en este grupo convergen otros grupos, la vulnerabilidad social se refiere
fundamentalmente a las personas o grupos que son afectados por prejuicios y prácticas
discriminatorias por motivos de raza, orientación sexual, condición u origen social. Las
personas que padecen este tipo de vulnerabilidad no es necesariamente una minoría, como
en el caso de la mujeres. En otra de sus manifestaciones, ésta es producto de las
inequidades sociales en el ámbito laboral, sobre todo a partir de las transformaciones en el
modelo laboral y del crecimiento económico deficiente en los Estados soberanos, que ha
generado desempleo, sub-empleo, y han incrementado el sector informal. Los grupos
vulnerables afectados son, sobre todo, los jóvenes, los adultos mayores, los desempleados
de larga duración, las personas sin formación profesional y las personas con
discapacidades, entre otras.
3. 5 Vulnerabilidad cultural
Ésta surge como efecto de valores culturales como la moral, la religión o los valores
culturales específicos de una minoría étnica como es el caso de los grupos indígenas de una
sociedad, como hemos visto en párrafos anteriores. Esta dimensión de la vulnerabilidad nos
coloca en la discusión de los derechos culturales, los derechos humanos y la democracia.
En primer lugar, hemos de destacar que la defensa de los valores culturales es un
asunto crítico de la política contemporánea, sobre todo si resaltamos que el mundo
globalizado es multicultural. De ahí que es de suma importancia la protección de los
derechos culturales como una pre-condición de la defensa de los derechos humanos.
14
Así, si la cultura define la identidad de un Estado, ésta deviene entonces un factor de
suma importancia de los derechos humanos y de los valores democráticos. Pero la
protección de los valores universales no implica una confrontación con el relativismo
cultural, como lo muestra el arreglo constitucional mexicano vigente en su artículo 2, que
dice a la letra:
La Nación tiene una composición pluricultural sustentada
originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que
descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del
país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias
instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de
ellas.
El reconocimiento de los derechos culturales se funda en la vulnerabilidad ontológica
(Turner, 2006:46) que posibilita la defensa de los derechos humanos mediante la defensa de
los derechos culturales. Se trata del reconocimiento del Otro que reconoce la vulnerabilidad
mutua.
La globalización y sus efectos en los Estados, sin embargo, plantean nuevas
problemáticas de carácter étnico, cultural y migratoria, que ponen en tela de juicio los
conceptos tradicionales del Estado nación y la soberanía, incluso la acepción de ciudadanía,
lo que obliga a repensar los conceptos tradicionales del Estado soberano, y pensar en
comunidades trans-soberanas. Esto se debe a que la migración global, las culturas híbridas
y los movimientos sociales transnacionales generan contradicciones entre la nacionalidad
adscrita a un territorio y las identidades transnacionales así como los derechos humanos. La
teoría política se ve ahora obligada a producir nuevas definiciones de la ciudadanía que
sean más flexibles en el marco de instituciones supranacionales, aunque autores como
Montgomery y Glazer (2002) 14 sostengan que este tipo de perspectivas erosionan la
identidad nacional.
Sin embargo, los derechos humanos son los derechos que disfrutan los humanos en
tanto seres humanos en el seno de la comunidad global, resguardos por instituciones
globales como la Corte Interamericana. Al respecto, México ha dado pasos importantes en
esta dirección al incorporar en el artículo 133 constitucional como ley suprema de la nación
14 Sovereignty under Challenge, New Brunswick: Transaction Books.
15
los tratados internacionales suscritos por el Ejecutivo, que hayan sido aprobados por el
Senado, a saber:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión
que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la
misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de
toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha
Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados.
El referente normativo para estos grupos en situaciones de vulnerabilidad son las artículos
19, 15 y 27 de la Declaración de los Derechos Humanos Universales que dan sustento a la
libertad de expresión, de participación en la vida cultural de la comunidad, así como la
protección de la identidad. Estos artículos ponen de relieve una ética del reconocimiento del
otro como ser humano (Habermas, 1997), en una suerte de reconocimiento mutuo y de
debate entre las culturas (Rorty, 1989). Pero más allá del reconocimiento mutuo, el artículo
133 constitucional exhibe la armonización de la legislación mexicana con los instrumentos
Internacionales aprobados por México, que reconocen y protegen los derechos humanos de
1ª, 2ª y 3ª generación.
Ahora bien, de los factores que hemos enumerado, que colocan a las personas en
situaciones de vulnerabilidad, apreciamos que éstos se repiten en las cinco dimensiones
antes discutidas. En suma, podemos resumir que éstos se reducen a dos tipos de factores: la
vulnerabilidad se origina a partir de la conjunción de factores internos y externos que, al
combinarse, disminuyen o cancelan la capacidad que tiene una persona, grupo o
comunidad, para enfrentar una situación que ocasione un riesgo o daño. Como ya hemos
advertido, los internos son aquellos propios al individuo, grupo o comunidad: la edad, el
género, el estado de salud, el origen étnico, la discapacidad, la orientación sexual y la
constitución física. Los externos nos remiten al contexto social en el que interactúa las
personas con otras, con otros grupos y con las instituciones del Estado. En este marco están
las conductas discriminatorias, la desigualdad, los estereotipos, la pobreza, el desempleo,
las instituciones de naturaleza diversa, entre ellas, las instituciones educativas, las
instituciones democráticas, los poderes del Estado en sus tres niveles.
Las cinco dimensiones de vulnerabilidad descritas son, en cierta forma, coincidentes
16
con la tipología planteada por las Naciones Unidas, según apreciamos en la figura 1
siguiente.
Figura 1: Dimensiones de la vulnerabilidad
La identificación de los grupos, de acuerdo con la ONU (2003), es la siguiente.
17
Figura 2: Grupos vulnerables
Sin embargo, en una mirada más detenida de las dimensiones fenomenológicas de la
vulnerabilidad, proponemos la tipología siguiente (Cf. González, Hernández, Sánchez-
Castañeda, 2001)
1. Mujer pobre, jefa de hogar con niños, responsable del mantenimiento familiar.
2. Niños y adolescentes en situaciones de riesgo social: infractores, víctimas de violencia
sexual, de violencia psicológica en la familia, con padecimientos adictivos
3. Personas menores que viven en la calle debido a la desintegración familiar o a problemas
de otra naturaleza
4. Trabajadores Menores. Vendedores en las calles, limpia parabrisas, o que trabajan en
condiciones de trabajo forzado o de siervos; peor aún, que son reclutados para actividades
ilícitas como la pornografía infantil o tráfico de drogas.
5. Adultos mayores sin jubilación o con una jubilación muy exigua, desempleados por
motivos de los cambios en el modelo laboral o por falta de capacitación o de formación
profesional.
6. Personas con discapacidad
7. Población rural indígena
Niños(as), Jóvenes
Migrantes
Discapacitados
Indígenas
Adultos mayores
18
8. Mujeres rurales indígenas
9. Mujeres pobres embarazadas
10. Jóvenes y mujeres afectadas por el desempleo
11. Trabajadores pobres en el sector informal
12. Personas excluidas de la seguridad social
13. Mujeres que sufren discriminación política y social
14. Los pueblos indígenas
Como veremos más adelante en la presentación de las leyes y políticas aprobadas por los
congresos de México y los países latinoamericanos, los Estados de América Latina han
respondido a los compromisos asumidos en la firma de la normatividad internacional15
4. Vulnerabilidad, democracia y derechos Humanos
¿Cómo han enfrentado México y los países latinoamericanos la problemática de los grupos
vulnerables? No cabe duda que si México y los países latinoamericanos desean transitar en
la consolidación de una democracia de calidad, necesitan fortalecer el sistema de protección
de los derechos humanos; asimismo, es necesario que la sociedad juegue un rol
fundamental y el ciudadano en el reclamo de sus derechos.
El Alto Comisionado de las Naciones Unidas define los derechos humanos como:
los derechos que tienen todas las personas, en virtud de su
humanidad común, a vivir una vida de libertad y dignidad. Otorgan
a todas las personas la posibilidad
de presentar reivindicaciones morales que limiten la conducta de los
agentes individuales y colectivos y el diseño de los acuerdos
sociales, y son universales,
inalienables e indivisibles. Los derechos humanos expresan nuestro
profundo compromiso de que se garantice que todas las personas
puedan disfrutar de los
bienes y libertades necesarios para una vida digna
Huelga decir que el respeto y la protección de los derechos humanos es parte esencial de los
procesos democratizadores, son piezas sustantivas de todo régimen democrático. Dicho de
otra manera, el sistema democrático es el marco de referencia en las consideraciones y en la
15 Véase el capítulo “Grupos Vulnerables. Marco jurídico internacional y nacional”, Ana María Olivia Rivera
Carranza y Francisco Mendiola
19
sustanciación de las acciones del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo a favor de los
grupos vulnerables en el ámbito federal, así como en los ámbitos estatales y municipales.
Estas acciones son indicadores sustantivos del fortalecimiento de la democracia
dentro de un sistema político, como en el caso de México: el fortalecimiento democrático e
institucional ha significado el desarrollo de líneas de acción que han dado como resultado la
generación de nuevas normatividades y de políticas públicas con enfoques de derechos
humanos, como ha sucedido en el periodo de los gobiernos de la alternancia del 2000 al
2012.
En este periodo el Congreso mexicano ha aprobado 11 nuevas leyes y 5 reformas
constitucionales. Las leyes y las políticas públicas de inclusión y participación política de
los grupos vulnerables son una muestra de la transición hacia una democracia de mayor
calidad, que contrasta con los regímenes autoritarios del sistema político mexicano durante
la mayor parte del siglo XX.
De ahí la relación indisoluble entre democracia-estado de derecho y derechos
humanos. La triada implica el fortalecimiento institucional necesario para la protección de
los derechos humanos y, en consecuencia, la protección de los grupos vulnerables.
Figura 3: Fortalecimiento institucional y mitigación de la vulnerabilidad
20
El fortalecimiento institucional significa que el Estado desarrolle líneas de acción
estratégicas que tengan como resultado la generación de nuevas normatividades y de
políticas públicas con enfoques de derechos humanos.
Figura 4: Dimensiones de la vulnerabilidad
Las leyes aprobadas por el congreso mexicano y las aprobadas por los congresos de Chile,
Venezuela, Colombia, Perú, Argentina, Brasil y México se instalan en las dimensiones de
los derechos inherentes: estas dimensiones: derecho a la vida, derecho a la integridad
personal, derechos a la igualdad, derecho a la libertad, derecho a la información, derecho de
asilo y a la migración. En suma, derechos civiles y políticos, derechos económicos, sociales
y culturales.
¿Cuáles han sido las instituciones creadas en el marco del fortalecimiento
democrático en América Latina y México, y qué políticas públicas se han generado con un
enfoque de derechos humanos? Veamos primero los casos de América Latina y enseguida
México.
5. Iniciativas de ley en el ámbito latinoamericano
La interrogante inicial que nos planteamos es la siguiente, ¿Qué problemática resuelven las
leyes aprobadas? A nivel europeo, el objetivo de las iniciativas gubernamentales ha sido el
Dimensiones
Derechos sociales y políticos reconocidos y
protegidos por el Estado
Derecho a la salud,
Derecho a la educación, derechos culturales, etc.
.
Derechos políticos, etc.
Derechos humanos inherentes
Derechos innatos, universales, inalienables:
“vida de libertad y dignidad” Alto
Comisionado, ONU, 2003
21
de combatir su exclusión social. Entre las medidas cabe mencionar las estrategias de
integrar la educación con los servicios sociales, disminuir las barreras entre los
profesionales de la educación, los trabajadores sociales y de la salud, con el propósito de
atender las necesidades de la niñez de manera efectiva. Estas leyes y políticas están
dirigidas a las niñas y niños que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad. Se trata de
instaurar una perspectiva interdisciplinaria 16 que tiene como marco de referencia la
concepción de la niñez, como la de la juventud, es una construcción social, esto es, que las
fases de la vida no están necesariamente determinadas biológicamente, sino que resultan de
efectos sociales, culturales e históricos acumulados en las sociedades de las que forman
parte. Esta postura nos hace evidente la importancia del fortalecimiento de las instituciones
en la solución de los problemas de los grupos en situaciones de vulnerabilidad, como
apreciamos en las acciones emprendidas por México, y Argentina17, por ejemplo.
Las iniciativas impulsadas en distintos países las podemos clasificar en tres grupos:
1) Iniciativas que reivindican los derechos humanos de las personas en
situaciones de vulnerabilidad
2) Iniciativas en contra de la discriminación
3) Iniciativas orientadas a evitar factores causales mediante el apoyo a los
padres de familia, adoptar acciones de entrenamiento de los trabajadores
sociales, psicólogos clínicos; o a través del impulso de iniciativas
tendientes a mejorar el medio ambiente, como la iniciativa de
congresistas los peruanas(os) “Grupo contaminación de niños con plomo
en sangre”, encabezado por la congresistas Gloria Dénis Ramos
Prudencio (junio, 2009). 18 Se trata del establecimiento de la
responsabilidad civil por daños ambientales y daños a la salud, y del
fortalecimiento de las instituciones ambientales y de salud.
4) Iniciativas que fijan principios rectores para la aplicación de la ley
16 En esta perspectiva se inscribe Children´s Act, 2004 del Reino Unido. 17 Ver Impacto del Informe “Privados de libertad. Situación de las niñas, niños y adolescentes en Argentina”,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación Argentina, 18 Documento que me fue proporcionado por la congresista con motivo de la entrevista que me fue concedida
con relación al trabajo legislativo como representante de los pueblos originarios en el congreso peruano.
22
5) Iniciativas que retoman la participación ciudadana, como la ley 20.183 de
Chile que apoya a las personas discapacitadas en el ejercicio de sus
derechos políticos
6) Iniciativas de mejoramiento de las oportunidades para las personas en
situaciones de vulnerabilidad
7) Iniciativas que aprueban las normatividades internacionales: a) Naciones
Unidas; b) La Convención Interamericana, sean éstos Protocolos,
Convenciones, Convenios.
8) Iniciativas de prevención de la violencia sexual, violencia intrafamiliar,
en especial violencia hacia las mujeres, las niñas y los niños, como la ley
20.066 de Chile
9) Iniciativas para sancionar la Trata de Personas. Es el caso de la ley
aprobada por el congreso mexicano, publicado en el Diario Oficial de la
Federación del día 27 de noviembre de 2007; o la ley 800 colombiana
aprobada en el 2003.
10) Iniciativas en el ámbito de la salud y la educación para personas con
discapacidades físicas o mentales, por ejemplo, la ley mexicana publicada
en el Diario Oficial de la Federación el día 10 de junio de 2005.
¿Cuáles son las iniciativas presentadas en la última década en Chile, Colombia, Perú y
Venezuela, Argentina y Brasil? Veamos sus iniciativas19, y enseguida presentamos las leyes
mexicanas.
19 Aquí no estamos estableciendo la diferencia entre una iniciativa del Ejecutivo o del Poder Legislativo. Este tema será tratado en otro trabajo en el que haremos un análisis del todo el proceso legislativo por el que pasa la iniciativa, las coaliciones, las reformas a las iniciativas, y las votaciones nominales.
23
Chile.
Veamos las leyes aprobadas y el grupo vulnerable al que está dirigida la ley.
Tabla 2: Leyes chilenas
LEY AÑO GRUPO VULNERABLE
18.600 1987 Deficiencia mental
19.253 1993 Grupos Indígenas
19284 1994 Discapacitados
19.611 1999 Igualdad jurídica hombres y
mujeres
19.688 2000 La mujer
19.735 2001 Deficiencia mental
19.739 2001 Contra la discriminación
19.828 2002 Adulto mayor
20.066 2005 Violencia intrafamiliar
20.025 2005 Discapacitados
20.201 2007 Discapacitados
Algunas de estas leyes tienen, además, un conjunto de soportes jurídicos relativos a los
adultos mayores y a los grupos indígenas; son los decretos 9, 92, 106, 115, 125, 156 y 636.
¿Cuáles son algunos de los puntos sustantivos de estas leyes? Veamos sólo tres de estas
leyes.
La ley 19.284 crea el Fondo Nacional para los Discapacitados, establece las normas para la
integración plena de las personas con discapacidad; establece el Registro Nacional de la
Discapacidad y de los derechos y beneficios de los discapacitados.
La ley 20.025 es una reforma de la ley 19.284, que había estado en vigencia desde 1994. En
esta reforma se hace una redefinición de la persona con discapacidad; se fijan los principios
rectores para la aplicación correcta de la ley y se hace una sustitución completa de la
reglamentación relativa a la prevención y rehabilitación; se establece un mejoramiento de
las oportunidades de los discapacitados; y se moderniza el Fondo Nacional de la
Discapacidad (FONADIS). Esta misma ley genera cambios a nivel de políticas públicas:
24
pensión básica solidaria de invalidez para personas con discapacidad que no trabajan y
viven en condiciones de pobreza; Tratamientos relacionados con la discapacidad física o
psíquica; subvención para escuelas especiales; y en cuanto a Fonadis, se recomienda la
participación ciudadana.
En el ámbito de los derechos políticos, la ley 20.183, establece la participación
política de los ciudadanos con discapacidad. Para ello, reconoce el derecho de asistencia en
el acto de votar para las personas con discapacidad; el acceso expedito y adecuado al local
de votación; la necesidad de que sea asistido en el acto de votar; de ser acompañado a la
mesa receptora de sufragios; de que elija libremente al acompañante; de que emplee el
tiempo razonable para sufragar; y de que emita su sufragio de manera libre.
Colombia.
De las iniciativas impulsadas y aprobadas por el congreso colombiano, seis corresponden al
grupo de las niñas y niños, cuatro al tema de la mujer, dos a los adultos mayores y dos se
refiere específicamente a los discapacitados; una ley que protege al feto en el proceso del
embarazo y una que protege a los migrantes colombianos en el exterior. Veámoslas de
manera específica.
Tabla 3: Leyes colombianas
LEY AÑO GRUPO VULNERABLE
762 2002 Discapacidad
765 2002 Derechos de las niñas/niños
800 2003 Trata de personas: niñas,
niños, mujeres
803 2003 Igualdad: mujeres
972 2005 Violencia intrafamiliar
25
984 2005 Discriminación: mujer
1114 2007 Violencia sexual:
niñas/niños
1251 2008 Adultos mayores
1257 2008 Sanción de violencia contra
de las mujeres
1276 2009 Adultos: atención integral
1295 2009 Niñas, niños
1316
2009 Espacio en los espectáculos
para los discapacitados
1336 2009 Contra la pornografía: niñas
y niños, adolescentes
1385 2010 Protección de los no natos
por el alcoholismo de las
madres
1388 2010 Derecho a la vida de los
niños con cáncer
1465 2011 Normas protección de los
migrantes colombianos en
el exterior
Venezuela
Venezuela, en el periodo 2001-2010, aprueba 22 leyes en materia relacionada con los
grupos vulnerables. De estas 22 leyes, cinco están directamente orientadas hacia los grupos
indígenas, ocho al tema de la protección de las niñas, niños, adolescentes; cuatro a la
atención de la mujer y dos a los discapacitados. Veamos en detalle.
26
Tabla 4: Leyes venezolanas
LEY AÑO GRUPO VULNERABLE
Igualdad de oportunidades 1999 La mujer
#64 Ley Aprobatoria del
Protocolo para sancionar la
Trata de Personas
2001 Niños y mujeres
Ley Orgánica sobre
Refugiados(as),
asilados(as)
2001 Refugiados(as),
asilados(as)
Demarcación y garantía del
habitat y tierra de los
pueblos indígenas
2001 Indígenas
Ley Aprobatoria del
Protocolo Facultativo de la
Convención sobre
Derechos…relativos a la
venta, prostitución infantil
y pornografía
2002 Niños, niñas
Ley Aprobatoria de la
convención Interamericana
para la eliminación de
todas las formas de
discriminación
2005 Discapacitados
Ley de Lenguas Indígenas 2005 Indígenas
Ley para la Protección de
los niños(as), adolescentes
en el uso de Internet, video
juegos y otros multimedia
2006 Niños(as), adolescentes
Ley de Supresión del
Instituto Nacional del
Menor
2006 Niños(as), adolescentes
27
Ley Orgánica para la
Protección de niños(as),
adolescentes
2007 Niños(as), adolescentes
Ley de Reforma parcial de
la Ley Orgánica para la
protección del niño(a),
adolescente
2007 Niño(a), adolescente
Ley para las personas con
discapacidad
2007 Discapacitados
Ley Orgánica sobre el
derecho de las mujeres a
una vida libre de violencia
2007 Mujeres
Ley de Promoción y
Protección de la lactancia
materna
2007 Mujeres
Ley de Idiomas Indígenas 2008 Indígenas
Ley Aprobatoria del
Acuerdo Venezuela
Nicaragua en materia de
protección, asistencia,
resguardo de niños(as),
adolescentes
2008 Niños(as), adolescentes
Ley Indígena. Intercambio
de saberes ancestrales.
Convenio cooperación
Venezuela y Ecuador
2009 Indígenas
Ley de Discapacitados 2009 Discapacitados
Ley de Patrimonio cultural
de los Pueblos y
Comunidades Indígenas
2009 Indígenas
Ley sobre Procedimientos 2010 Niños(as), adolescentes
28
especiales en materia de
protección de niños(as),
adolescentes
Ley del artesano, artesana
indígena
2010 Indígenas
De las leyes mencionadas, cabe señalar la ley del 2007 sobre discapacitados, en sus
artículos 8, 9, 10, 12 y 15, que ponen el acento en la atención integral, el trato social, la
habilitación y rehabilitación de los discapacitados; el artículo 15, en especial, señala la
obligación del Estado de garantizar la protección de las personas con discapacidad frente a
situaciones de riesgo, emergencia, incluyendo conflictos armados, emergencia humanitaria
y desastres naturales. Por su parte, la ley de protección a las niñas, niños y adolescentes, en
su artículo 2, define el concepto de niño(a) y el de adolescente.
La ley sobre discapacidad de 2007, el artículo 5º define el concepto discapacidad:
Condición compleja del ser humano constituida por factores bio-
psicosociales, que evidencia una disminución o supresión temporal
o permanente de alguna de sus capacidades sensoriales, motrices o
intelectuales que manifiestan ausencias, anomalías, defectos,
pérdidas o dificultades para percibir, desplazarse sin apoyo, ver, oír,
comunicarse con otros, o integrarse a las actividades de ecuación o
trabajo, en la familia, con la comunidad, que limitan el ejercicio de
derechos, la participación social y el disfrute de una buena calidad
de vida
El artículo 6, a su vez, define a las personas con discapacidad:
Son todas aquellas personas que por causas congénitas o adquiridas
presentan alguna disfunción o ausencia de sus capacidades de orden
físico, mental, intelectual, sensorial o combinación de ellas, de
carácter temporal, permanente o intermitente
El artículo 1º comprende, por su parte, aspectos fundamentales para la integración de las
personas con discapacidades: 1) Desarrollo integral, 2) su integración a la familia y la
sociedad, 3)la participación, 4) la participación ciudadana, 5) y el reconocimiento de sus
29
derechos sociales y humanos plenos. El artículo 2, a su vez, reglamenta la administración
de las políticas públicas a nivel nacional, regional y local.
El disfrute de los derechos humanos de las personas con discapacidades es muy
explícito: Igualdad de oportunidades, inclusión-integración social, derecho al trabajo,
seguridad social, derecho a la educación, derecho a la cultura y al deporte.
Perú
La ley 3477 del 2002 relativa a la igualdad entre hombres y mujeres, aprobada por el
Congreso Peruano tiene como sustento jurídico internacional la Convención de Belém de
Pará, aprobada por la Resolución Legislativa 26853, la Carta Democrática Interamericana,
El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y la 4ª Conferencia Mundial de la
Mujer realizada en China. En esta ley está contenida la no discriminación por razón de
sexo, religión, idioma, orientación sexual, discapacidad o pertenencia a comunidades
campesinas, nativas, afro-peruanas u otras minorías étnicas. Le dan sustento, además, las
leyes 3535, 6860 del 2002 que reglamentan la igualdad de oportunidades a los jóvenes y la
no discriminación. Cabe subrayar que las leyes sobre pueblos originarios reflejan una
polémica importante sobre la noción de pueblos, sobre todo en el atributo que se le asigna.
Así, en la ley 2768, sobre elecciones regionales y municipales, el término que se emplea es
el de Pueblos Originarios y Comunidades nativas; mientras que la ley 27818 utiliza la
denominación Pueblos Indígenas, de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, Pero
mediante la Resolución legislativa 26155, se retoma Pueblos Originarios, según el artículo
2º Constitucional. Veamos las leyes peruanas sobre grupos vulnerables.
Tabla 5: Leyes peruanas
LEY AÑO GRUPO VULNERABLE
3378 2001 Adultos mayores
3388 2001 Acoso sexual: violación sexual,
explotación sexual de los niños(as),
pornografía infantil, Trata de Personas,
turismo sexual
Decreto Supremo 27558 2001 Fomento a la Educación de los niños
(as) y a los adolescentes rurales
30
Decreto Supremo 017 2001 Plan Nacional Contra la Violencia hacia
la Mujer
1407 y 1408 2001 Modificación al Código Penal sobre
violación sexual explotación sexual de
los niños, pornografía Infantil, Trata de
Personas y Turismo Sexual
4071 2002 Hostigamiento Sexual
4139 2002 Prevención y Sanción del
Hostigamiento Sexual
3477 2002 Igualdad de Oportunidades
3535 2002 Jóvenes. Ejercicio Pleno al derecho a la
Igualdad de Oportunidades
6860 2002 No discriminación
4290 2002 Adultos Mayores
27811 2002 Indígenas. Protección de conocimientos
Colectivos
27818 2002 Educación Bilingüe Intercultural
2768 2002 Sobre Elecciones Regionales y
Municipales. Pueblos Originarios y
comunidades Nativas
18846 y 19990 2002 Pensionarios Inválidos
28044 2003 Ley General Pueblos Originarios
Argentina
De manera análoga a las leyes aprobadas en Venezuela, la ley 22431 argentina aprobada en
1981 contempla un sistema de protección integral de los discapacitados, según el artículo
1º: “asegurar su atención médica, educación, seguridad social, concederles las franquicias
y estímulos que permitan en los posible neutralizar la desventaja que la discapacidad les
provoca”. Asimismo, el artículo 2 incorpora una definición de las personas discapacitadas,
semejante a la que contiene la ley venezolana de 2007. Cobra relevancia la ley 24658 que
31
aprueba el Protocolo Adicional a la convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales —Protocolo de San Salvador
(1988). En éste se destaca la protección de las personas minusválidas, de los adultos
mayores, los derechos de la niñez, la protección de la familia como núcleo fundamental de
la sociedad, el derecho a la seguridad, a la seguridad social, el derecho a la salud, el
derecho a un medio ambiente sano (artículo11).
Del Protocolo cobra importancia la obligación de los Estados de adoptar, de acuerdo
con sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del Protocolo, las medidas
legislativas necesarias para hacer efectivos tales derechos. En este marco destaca el artículo
3, la obligación de no discriminación, el artículo 4, no restricción de los derechos, y el
artículo 5, el ejercicio de los derechos dentro de una sociedad democrática. Veamos las
leyes aprobadas en la República Argentina en este marco.
Tabla 6: Leyes argentinas
LEY AÑO GRUPO VULNERABLE
22431 1981 Discapacitados
24658 1988 Derechos Humanos
3220 1990 Jubilación anticipada
25087 1999 Ratificación Protocolo
Facultativo de la CND:
niños
24314 2002 Discapacidad
25584 2002 Mujer
25632 2002 Mujeres y niños
26130 2003 Ligadura de Trompas y
Vasectomía
26061 2005 Niños(as), adolescentes
26130 2006 Mujeres
26364 2008 Mujeres
Brasil
32
La Constitución Brasileña del 5 de octubre de 1988, establece, entre otras cosas, que la
salud es un derecho social y que corresponde a la familia, a la sociedad y al Estado
garantizar a los niños y los adolescente, con absoluta prioridad, el derecho a la vida, la
salud, nutrición, educación, ocio, formación profesional, cultura, dignidad, respeto , la
libertad y la vida familiar y comunitaria, así como para protegerlos contra toda forma de
negligencia, discriminación, explotación, violencia, crueldad y opresión (artículo 227).20
No obstante lo novedoso de la Constitución del Brasil en términos de los derechos
sociales y los derechos humanos, mediante el Decreto 5007 de 2004, promulga el Protocolo
Facultativo de la Convención sobre Derechos del niño (CDN) relativo a la venta de niños,
Prostitución Infantil y la Pornografía Infantil (2004); así como el Protocolo Facultativo de
la Convención sobre la eliminación de todas formas de discriminación contra la mujer
(2002).
Apreciamos, al igual que otros Estados de América Latina, que Brasil adopta, de
acuerdo a sus procedimientos institucionales, y el entramado del Protocolo, las medidas
parlamentarias requeridas para hacer reales esos derechos. Quiere decir, entonces, que el
arreglo institucional brasileño ha instituido el derecho que corresponde a los niños, tanto en
el diseño constitucional como en su adecuación a la normatividad internacional.
Respecto de los adultos mayores, éstos están amparados por el artículo 230
constitucional; y en el artículo 231 están contenidos los derechos relativos a los pueblos
indígenas. Veamos, sin embargo, algunas de las leyes aprobadas por el congreso brasileña
respecto de algunos grupos vulnerables.
Tabla 7: Leyes brasileñas
LEY AÑO GRUPO VULNERABLE
Decreto 99.710 1990 Niños(as)
Decreto Legislativo 107 1995 Mujeres
Ley 9.029 1995 Las mujeres
Ley 10.029 2001 Acoso sexual
Decreto 4316 2002 Discriminación contra la
20http://translate.google.com/translate?hl=es&langpair=en%7Ces&rurl=translate.google.com.mx&u=http://w
ww.loc.gov/law/help/child-rights/brazil.html
33
mujer
Ley 10778 2003 Acoso sexual
Decreto 5007 2004 Niños(as), adolescentes
Ley 11.340 2006 Violencia doméstica y
familiar contra la mujer
Ley 11.829 2008 Contra la pornografía y la
pedofilia
México.
Si nos detenemos en las tablas que aluden a las leyes de protección de los grupos
vulnerables aprobadas en Chile, Colombia, Venezuela, Perú, Argentina y Brasil,
apreciamos que la gran mayoría de éstas han sido aprobadas en los últimos doce años que,
por cierto, coincide con las grandes transformaciones institucionales en Brasil, México,
Chile, Argentina, Colombia y Venezuela —reformas constitucionales, nuevas
constituciones, creación de nuevos sistemas electorales—, cambios que se instalan en la
tercera ola de la democratización (Huntington, 1991).
Los escenarios democratizadores, sin embargo, son diferentes en cada uno de los
países Latinoamericanos; y, para el caso de México, son diferentes si nos colocamos en el
ámbito federal o el estatal. Hay disparidad entre lo que se ha logrado en el ámbito nacional
frente a lo que han hecho los gobiernos estatales y los Poderes Legislativos de los estados.
La atención hacia los grupos vulnerables encuentra su impulso con el nuevo
milenio, con el cambio de régimen de gobierno en el año 2000 al ganar Vicente Fox la
Presidencia de la República, con un congreso más plural y proactivo, sobre todo a partir de
la LVII Legislatura. Pero para llegar a esta fase, fueron necesarias un conjunto de
transformaciones institucionales.
La crítica y cuestionada elección presidencial de 1988 constituye un momento
pivote en la transformación del sistema político mexicano (Magaloni, 2005); las elecciones
en México (Lujambio, 2010:215), “sean para elegir presidente de la República, senadores y
diputados, gobernadores estatales, diputados a los congresos locales o presidentes y
cabildos municipales, son cada vez más disputadas… la competitividad y la transparencia
electoral han ido generando la posibilidad del poder compartido”.
34
Existe, por vez primera, un gobierno dividido, según se aprecia en la gráfica
siguiente.21
Gráfica 1. Composición partidista de la Cámara de Diputados en la LVII Legislatura
La alternancia en el gobierno en el 2000, que tiene como antesala la transición democrática,
implicó un proceso de cambio de un sistema de partido único a un sistema pluripartidista.
De acuerdo con Laakso y Taagepera (1979), si el sistema de partidos está representado por
N; y si N es equivalente a 1: sistema de un partido único, tendremos entonces un régimen
autoritario. Pero en un sistema considerado competitivo, N es equivalente a 1.5 22 ; y,
finalmente, si el sistema es pluralista, N es equivalente a 2.5, situación más o menos
equivalente a la legislatura en la que se discute la ley de derechos indígenas en abril del
21 Cf. Adrián S. Gimate-Welsh, Representación y deliberación en la LVIII Legislatura. A propósito de la Ley
de Derechos y Cultura Indígenas, UAM/Cámara de Diputados/ Editorial Miguel Ángel Porrúa, 2010, p. 76 22 En la fecha en que se publica el artículo de Laakso y Taagepera, los autores concluyen que México puede
considerarse un sistema en el que hay un sistema de 1.5 partidos después de un examen del tamaño relativo de
los partidos.
Legislatura LVII: Cámara de
Diputados
PRI
PRD
PAN
PVEM
PT
35
2001. La atención a los grupos vulnerables en México es, sin lugar a dudas, un indicador
del fortalecimiento de la democracia, un fortalecimiento de las instituciones democráticas
y, por supuesto, del estado de derecho nacional e internacional; es la transformación del
sistema político mexicano: de un sistema autoritario (Mainwaring, 2003) a uno
democrático.
Esta nueva realidad política obliga a las bancadas partidistas a construir coaliciones
en la aprobación de las reformas constitucionales y en la confección y aprobación de
nuevas leyes, como fue el caso de la reforma política, la reforma energética y de las
reformas en materia de los grupos vulnerables; y la vulnerabilidad por efectos del cambio
ambiental que, en estas circunstancias, las personas se encontrarán en situaciones de
vulnerabilidad multidimensional: varía en el tiempo, en el espacio y entre los grupos
sociales.
No es casual que en la legislatura LVIII, en el año 2000, se haya creado la Comisión
de Atención a Grupos vulnerables en la Cámara de Diputados y en el Senado de la
República en el 2006, con la mayoría partidista de Acción Nacional. Se devela una gran
preocupación e interés por legislar a favor de estos segmentos de la sociedad mexicana: los
grupos vulnerables. En este contexto, el congreso mexicano aprueba 4 reformas
constitucionales y 11 nuevas leyes, como podemos apreciar en la tabla siguiente.
Tabla 8: Leyes mexicanas
DIARIO OFICIAL DE LA
FEDERACIÓN
AÑO GRUPO VULNERABLE
Ley 29/MAYO 2000 Protección derechos niñas
(os), adolescentes
Ley 12/enero 2001 Ley Instituto Nacional de
las mujeres
Decreto 14/agosto 2001 Materia indígena/no
discriminación
Ley 25/junio 2002 Personas adultas mayores
Ley 13/marzo 2003 Derechos lingüísticos de
los Pueblos Indígenas
36
Ley 21/mayo 2003 Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos
Indígenas
Ley 11/junio 2003 Prevenir y Eliminar la
Discriminación
Ley 10/junio 2005 Personas con Discapacidad
Ley 2/agosto 2006 Igualdad entre Mujeres y
Hombres
Ley 01/febrero 2007 Acceso de las Mujeres a
una vida Libre de
Violencia
Decreto 27/marzo 2007 Reforma Ley Federal en
Contra de la Delincuencia
en materia de explotación
sexual Infantil
Ley 27/noviembre 2007 Prevenir y Sancionar la
Trata de Personas
Ley 30/mayo 2011 Inclusión de las Personas
con Discapacidad
Decreto 10/junio 2011 Reforma del Capítulo I
del Título I en materia de
Derechos Humanos
Decreto 14/julio 2011 Reforma Constitucional en
materia de Secuestro y
Trata de Personas
Decreto 12/octubre 2011 Reforma Constitucional en
material Infantil
Ley 24/octubre 2011 Servicios para la Atención,
Cuidado y Desarrollo
Integral Infantil
37
Las leyes de protección a los niños y los adolescentes son las más importantes para
Venezuela, Colombia, Perú y México. Dado el relieve que adquiere la protección del
menor, del latín minustatus, menor de edad, toda persona de menos de 18 años, nos
detendremos en el Decreto del 12 de octubre del 2011, por su importancia para un
segmento muy amplio de la población, por el largo periodo que tomó para discutir la
reforma constitucional en el congreso mexicano —30 de abril del 2009 al 31 de marzo de
2011— y porque México ya había firmado en 1990 la Convención de sobre los Derechos
del Niño. Cobra relevancia este decreto, además, porque la reforma del artículo 73 y del
artículo 4 fue aprobada por 376 votos, una abstención en la Cámara de Diputados y por 84
votos a favor, uno en contra y cero abstenciones en el Senado de la República. Veamos el
proceso legislativo de manera sucinta:
Decreto por el que se reforman los párrafos sexto y séptimo del artículo 4 y se adiciona la fracción
XXIX-P al artículo 73, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 12 de octubre de
2011
Tabla 9: Proceso de reforma del artículo 73
Concepto Fecha Observaciones
Origen: Cámara de
Diputados (art. 4º)
30 de abril de 2009 Iniciativa del Dip. Fidel
Antuña Batista, del PAN,
presentó iniciativa con
proyecto de decreto que
reforma los párrafos sexto,
séptimo y octavo del
artículo 4o. de la
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos;
la cual fue turnada a la
Comisión de Puntos
Constitucionales. Diario de
Debates 23 de abril de 2009.
Origen: Cámara de
Diputados (art. 73
fracción XXIX-P)
13 de octubre de 2009 Iniciativa presentada por la
Dip. del PRI María de Jesús
Aguirre Maldonado para
modificar la fracción XXIX-
P del artículo 73
Constitucional. Se turnó a la
Comisión de Puntos
38
Constitucionales. Gaceta
Diputados del 13 de octubre
de 2009.
Iniciativa del PRI 9 de febrero de2010 La Dip. Yolanda de la Torre
Valdez, del PRI presentó
iniciativa con proyecto de
decreto que reforma y
adiciona el párrafo séptimo,
se adiciona un párrafo 8o. y
se elimina el párrafo noveno
para integrarlo al párrafo
séptimo del artículo 4o.; y se
reforma y adiciona la
fracción primera del artículo
31 de la Constitución
Política de los Estados
Unidos Mexicanos; la cual
fue turnada a esta Comisión
de Puntos Constitucionales.
Diario de debates 9 de
febrero de 2010.docx
Iniciativa del PAN 22 de abril de 2010 La Dip. Augusta Valentina
Díaz Rivera Hernández, del
PAN, presentó iniciativa con
proyecto de decreto que
adiciona la fracción XXIX-P
al artículo 73 de la
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos;
la cual fue turnada a esta
Comisión de Puntos
Constitucionales. Diario de
Debates Diputados 22 de
abril de 2010.
Acuerdo Comisión de
Puntos
Constitucionales.
6 de octubre de 2010 El Pleno de la Comisión de
Puntos Constitucionales
acordó dictaminar
únicamente los artículos 4 y
73 Constitucionales, y dejar
para posteriores sesiones la
discusión de los artículos
2o., 3o., 25, 26 y 31
propuestos en las iniciativas
presentadas en las
Legislaturas anteriores y en
la LXI Legislatura.
39
Aprobación de la
Cámara de Diputados
12 de octubre de 2010 Aprobado el artículo 73
fracción XXIX-P con 393
votos a favor, 0 en contra y
0 abstenciones; Se aprueba
la reforma al artículo 4º con
376 votos a favor, 1
abstención y 0 en contra,
reservado con las
modificaciones aceptadas
por la asamblea. Diario de
Debates Diputados 12 de
octubre de 2010.
Dictamen de Primera
lectura en la Cámara
de Senadores
29 de marzo de 2011 Desde las Comisiones de
Puntos Constitucionales y
Estudios Legislativos.
Diario de Debates
Senadores 29 de marzo de
2011.docx
Aprobación Cámara de
Senadores
31 de marzo de 2011 Aprobada con 84 votos a
favor, 1 en contra y 0
abstenciones. Se turnó a los
Congresos Estatales. Diario
de Debates Senadores 31 de
marzo de 2011.
Esta reforma constitucional es un claro ejemplo de una de las acepciones del concepto de
vulnerabilidad que hemos discutido al inicio de este trabajo. Se trata de un decreto
constitucional que al reconocer el interés superior de la infancia, se corrige la situación de
exclusión de los menores, se reconocen sus derechos y los derechos de la madre. Al
adicionar la fracción XXIX al artículo 73, el congreso se faculta para: “Expedir leyes en
materia de paternidad responsable y alimentos, que tengan por objeto determinar la
competencias y uniformar las disposiciones aplicables en el territorio nacional, que deberán
ser observadas por la federación, el Distrito Federal y los estados, a fin de garantizar el
interés superior de la infancia”.
La paternidad responsable, a su vez, se sustenta en el derecho de la familia, el
derecho de la madre, el derecho del niño, en acto natural que produce efectos jurídicos. El
término “alimentos”, por su parte, deviene una categoría conceptual y legal que
semánticamente se reviste de las necesidades del niño para su desarrollo. Más aún, la
aprobación del decreto en el gobierno de Felipe Calderón da sentido a la firma del
40
instrumento internacional, Convención sobre Derechos del Niño (1989), suscrito por
México en el gobierno de Carlos Salinas en 1990.
Una mirada más detenida de las leyes y reformas constitucionales aprobadas en los
congresos latinoamericanos nos muestra qué grupos vulnerables revisten mayor atención, si
nos fijamos en el reconocimiento y fortalecimiento de los derechos de estas personas en
situaciones de vulnerabilidad, apreciamos que los niños (as) y los adolescentes es uno de
los grupos más vulnerables en México y América Latina. Veámoslo en la gráfica a
continuación.
Gráfica 3: Leyes y grupos vulnerables en México y América latina
Por el número de leyes aprobadas en los países que hemos examinado, el segmento de la
población más vulnerable son los niños, las niñas y los adolescentes; en los siete países se
han aprobado 27 leyes; le sigue el de las mujeres con 18 leyes y el de los discapacitados y
los indígenas con 15 leyes cada uno de estos grupos.
Si tomamos como referente la tipología establecida por las Naciones Unidas del año
2003, apreciamos que el grupo de los niños, las niñas y adolescentes, ocupa el primer lugar;
0
5
10
15
20
25
30
41
el segundo lo ocupan las mujeres y los discapacitados; el tercero los indígenas y el cuarto
los adultos mayores
La vulnerabilidad de los niños(as) hace de la madre una persona más vulnerable,
como hemos visto en la reforma constitucional del artículo 73 de la Constitución mexicana,
ya que el no reconocimiento del niño por parte del padre daña el derecho de la madre en el
ámbito de la igualdad de oportunidades al verse obligada a asumir responsabilidades que
corresponden al padre; y vulnera al niño en la medida que éste se ve excluido del cuidado
maternal. La importancia que reviste este grupo vulnerable en México se refleja en el gasto
que el gobierno de la alternancia ha canalizado al segmento de los niños, las niñas y los
adolescentes, en comparación con los adultos mayores y las personas con discapacidades.
Gráfica 4: Gasto social en México. Grupos vulnerables (1985-2007).
Fuente: OECD (2010): Social Expenditure Database (Comportamiento del gasto
social en México, 1985-2007).
6. Conclusiones.
El itinerario andado desde la discusión sobre el concepto de vulnerabilidad hasta la
presentación y discusión de las leyes aprobadas por los poderes legislativos de México,
Chile, Colombia, Venezuela, Argentina y Brasil, nos coloca ahora en condiciones de llevar
a cabo algunas reflexiones de corte teórico como desde el punto de vista del fenómeno
político respecto de la noción misma de vulnerabilidad y su encarnación en las personas y
42
los estados; nos instala, igualmente, en el marco desde el cual podemos discurrir respecto
del conjunto de leyes aprobadas por los Estados latinoamericanos para responder a la
problemática de un importante segmento de la población.
En primer lugar, el concepto vulnerabilidad es altamente polisémico, su sentido es a
la vez co-textual —coherencia del texto jurídico— y contextual —la prioridad que cada
Estado imprime tanto desde el punto de vista de las leyes como del gasto social que asigna
en la atención de los grupos vulnerables.
En su acepción fundacional, emerge en el contexto de los procesos de globalización
económica, política y cultural; temporalmente se ubica en la década de los setentas. De ahí
su empalme semántico con el concepto de “sensibilidad” y sus encuadres económicos y
políticos; mientras que la noción de “vulnerabilidad” tiene como rasgos semánticos
caracterizadores los sentidos de “desventaja”, “riesgo”, “amenaza”, “carencia”,
“disminución” de carácter “temporal” o “permanente”, “exclusión”. En este abanico de
sentidos se instala la definición del término “discapacidad” de la Ley para las personas con
Discapacidad de 2007, en el artículo 5° de la Constitución venezolana.
Este revestimiento semántico nos remite a la vez a dos rasgos semánticos
adicionales: a) la individualidad y b) la colectividad, de ahí que un Estado sea más o menos
vulnerable y de que una persona sea, igualmente, más o menos vulnerable que otra. En este
campo de la significación se encuentra la acepción que utiliza las Naciones Unidas.23
Segundo, el revestimiento semántico del término “vulnerabilidad” está asociado
asimismo a las contingencias de riesgo por causas naturales. En estas circunstancias las
personas como las comunidades se encuentran en situaciones de vulnerabilidad.
Tercero, si nos colocamos en la dimensión socioeconómica, la vulnerabilidad está
ligada a la problemática estructural. En cualquiera de los casos, se trata de un rasgo
semántico que es fundamental para el sentido del vocablo, “carencia”: estructural,
normativa, cognitiva, motriz, visual. Estas caracterizaciones semánticas las podemos
representar mediante la figura siguiente.
Figura 4. Dimensiones y fenomenología de la vulnerabilidad
23 Ver capítulo 2, Grupos vulnerables. Marco jurídico Internacional. Apartado 1: Organismos Internacionales.
1.1 Características de los Grupos objetivo, de María Olivia Rivera y Francisco Mendiola del Río
43
Conocimientos
Habilidades
Experiencia
Económica
Social
Política
Educativa
Sanitaria…
Vulnerabilidad
Legislación
Políticas Públicas
Administración
Motriz
Visual
Auditiva
Intelectual
Definida la vulnerabilidad, sus dimensiones e identificados los grupos vulnerables, la
presentación y discusión de las leyes —reformas constitucionales y nuevas leyes— y las
políticas públicas, sería obligado hacer un seguimiento de las acciones emprendidas por el
Estado, como hemos visto en la gráfica anterior para e caso mexicano, y labor de las
instituciones públicas y privadas, y de las organizaciones no gubernamentales con el
propósito de ver la eficacia de tales acciones en el ámbito nacional, estatal y municipal.
Esta segunda parte, sin embargo, será materia de otra investigación. Para este caso,
nos interesa averiguar en qué medida los estados signatarios de los convenios, protocolos y
convenciones internacionales han sido consecuentes con los compromisos asumidos con los
organismos internacionales. Los indicadores son, como hemos advertido en secciones
Cognitiva
Estructural
Institucional
Natural
44
anteriores, las leyes aprobadas por los congresos de los países, los decretos y las políticas
públicas impulsadas en cada uno de los Estados.
Agregamos un comparativo, aunque parcial, del monto del gasto social asignado a
los grupos vulnerables a fin de ver qué tanto del Producto Interno Bruto ha sido asignado a
la atención de los grupos vulnerables en México, comparando los gobiernos de la
alternancia, 2000-2011 con algunos gobiernos latinoamericanos (ver gráficas más
adelante). Estas gráficas nos muestran de manera concreta qué tanta atención se ha puesto a
los grupos vulnerables en los gobiernos de la alternancia en comparación con el régimen
semi-autoritario.
De las leyes y decretos discutidos, apreciamos que uno de los contenidos que es
constante en los grupos vulnerables, y que los instrumentos jurídicos e institucionales
buscan corregir, es el relativo a la exclusión, caso palpable es el decreto mexicano del 12 de
octubre del 2011, como hemos visto en párrafos anteriores; pero también el caso de las
personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad por causas naturales, las
personas adultas mayores, las mujeres y los indígenas; personas que están excluidas o
marginadas en el ámbito familiar, social, laboral, educativo, laboral y cultural.
En el ámbito latinoamericano, la ley 20.025 chilena contiene una política de
rehabilitación de los grupos vulnerables mediante el mejoramiento de las oportunidades,
establece una pensión básica por invalidez, ofrece tratamientos por discapacidad física y
subvenciones para escuelas especiales. Para atender a este grupo, el gobierno chileno
muestra un aumento considerable del producto interno bruto en los años 1985 a 1990, pero
un descenso del 2005 al 2007.
México, por su parte, si bien muestra un aumento notorio del gasto social del PIB en
el año 2000 frente al gobierno del Partido Revolucionario Institucional, el gasto se
mantiene más o menos en el mismo nivel hasta el año 2007. Sin embargo, aún se encuentra
por debajo del gasto que destina el gobierno chileno a las personas con discapacidad. Está
claro que uno de los puntos esenciales del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno que
entre en funciones en el 2013 deberá priorizar a este grupo vulnerable, este deberá ser uno
de los puntos sustantivos de la plataforma electoral de los aspirantes a la presidencia de la
república en México. Veamos el comparativo México-chile.
Gráfica 5: Gasto a personas con discapacidades en México y Chile
45
En el ámbito político, la ley 20.183 chilena vitaliza la participación política de las personas
con discapacidad, fortaleciendo con ello, la calidad de la democracia. En un sentido
semejante, la ley venezolana de 2007 en sus artículos 8,9,10, 12 y 15, pone el acento en la
habilitación y rehabilitación de las personas con discapacidad.
En el caso mexicano, la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores,
promulgada por el Presidente Vicente Fox, el 25 de junio del 2002, en el artículo 1, Título
Primero, Capítulo Único, crea el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores; la ley
contiene, entre muchos aspectos, la “integración social”, “la asistencia social”, “la atención
integral”, “la participación”, “la equidad” de las personas adultas mayores. Como en el caso
de otras leyes, la Ley de los Derechos de las Personas Adultas, hace explícitos los deberes
del Estado, de la sociedad y de la familia:
46
Artículo 6o. El Estado garantizará las condiciones óptimas de salud, educación,
nutrición, vivienda, desarrollo integral y seguridad social a las personas adultas mayores.
Asimismo, deberá establecer programas para asegurar a todos los trabajadores una
preparación adecuada para su retiro
Artículo 8o. Ninguna persona adulta mayor podrá ser socialmente marginada o
discriminada en ningún espacio público o privado por razón de su edad, género, estado
físico, creencia religiosa o condición social.
Artículo 9o. La familia de la persona adulta mayor deberá cumplir su función social;
por tanto, de manera constante y permanente deberá velar por cada una de las personas
adultas mayores que formen parte de ella, siendo responsable de proporcionar los
satisfactores necesarios para su atención y desarrollo integral y tendrá las siguientes
obligaciones para con ellos.
En el título 4º de las Políticas Públicas, quedan asentados los objetivos de la Política
Pública Nacional. Veamos algunas de sus fracciones:
Propiciar el bienestar físico y mental de modo que puedan ejercer con plenitud sus
capacidades
Garantizar sus derechos
Garantizar igualdad de oportunidades
Establecer las bases para la planeación y concertación de acciones entre las
instituciones públicas y privadas para logra un mejor funcionamiento de los
programas y servicios que presten a este segmento de la población
Promover la participación ciudadana para condensar programas y acciones
Fomentar la cultura del aprecio a la vejez en la familia, la sociedad y el Estado
El porcentaje del PIB dedicado a las personas adultas mayores, como en el caso de las
personas con discapacidad, aumenta de manera notoria en los gobiernos de la alternancia,
aunque todavía por debajo de los porcentajes chilenos. Veamos la gráfica siguiente.
Gráfica 6: Gasto a adulto mayores en México y Chile. 1985-2007
47
Del 0.48 y 0.45 del PIB dedicado a los adultos mayores en los años 1995 y 1996, en el año
2007 el porcentaje del PIB destinado a los adultos mayores está por arriba del 1.0 %24. Al
respecto, cabe recordar que el compromiso de Felipe Calderón hacia los adultos mayores
está comprendido, en el marco de sus 100 compromisos en la acción 25, 25 en el
compromiso “Igualdad de Oportunidades” que comprende el seguro médico, la salud y las
medicinas. Este compromiso se hace más patente en los datos que a continuación
proporcionamos, sobre todo a partir de la política “70 y más”.
Gráfica 7: Recursos a adultos mayores en México. 2002-2010
24 Fuente: OECD. Social Expenditure Database(SOCX)
http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=SOCX_AGG 25 Fuente: http://www.Universal.como.mx/notas/356696.html
0.001.002.003.004.005.006.007.008.00
1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007
Po
rce
nta
je d
el
PIB
Años
Gasto social destinado a los adultos mayores
(Porcentaje del PIB)1985-2007
Mexico Chile
48
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social26
La gráfica habla por sí misma, de 2006 a 2007 hay un crecimiento en el gasto social notorio
que en el 2010 asciende a más de doce mil millones de pesos. Los recursos corresponden al
monto por concepto de apoyos directos a los adultos mayores del Instituto Nacional de las
Personas Adultas Mayores (INAPAM) y del Programa 70 años y más. Veamos en detalle
los recursos ejercidos a favor de los adultos mayores, los servicios prestados, los adultos
beneficiados y consultas médicas otorgadas del periodo del año 2001-2011.
Tabla 10: Atención a los adultos mayores (INAPAM).
Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores
(INAPAM) Programa 70 y Más 1/
26 Las cifras corresponden al mes de junio del 2011.
49
Recursos
ejercidos
(Millones
de pesos)
Total de
tarjetas de
afiliación
expedidas
(Número)
Consultas
médicas
otorgadas
(Número) 2/
Servicios
proporcionados 3/
Recursos
ejercidos
Millones
de pesos 4/
Adultos
beneficiados
Monto
del
apoyo
mensual
(Pesos)
2001 n.d. 674,735 78,672 1,031,383
2002 217 683,492 87,027 1,095,746
2003 197 712,141 155,411 1,472,681
2004 217 968,219 187,935 1,893,246
2005 236 1,303,557 175,271 1,880,892
2006 264 986,446 161,885 1,629,815
2007 194 729,982 149,069 3,631,832 5,690.6 1,031,005 500
2008 237 1,141,867 113,787 6,146,284 8,922.2 1,863,945 500
2009 303 1,141,381 122,785 6,640,634 11,636.6 2,050,626 500
2010 250 994,170 130,507 8,653,157 12,123.4 2,105,306 500
2011 115 617,496 73,982 4,719,503 6,141.0 2,032,467 500
Fuente: Secretaría de Salud.
Una vez más, si bien se aprecia una mejora en la atención a las personas de la
tercera edad, será conveniente que este grupo vulnerable debe integrarse a la agenda
política en la campaña electoral del 2012, sobre todo considerando que el porcentaje de
este grupo va en aumento en la población.
En suma, podemos apreciar tres momentos que han sido fundamentales en la
atención a los grupos vulnerables en México: a) se transita del un modelo de diseño
constitucional basado en el principio de la igualdad jurídica que consagra las garantías
individuales y sociales que posibilita el reclamo de los derechos humanos mediante el
amparo, aun modelo de ingeniería institucional que consagra derechos especiales de las
personas en situaciones de vulnerabilidad. En este marco estás inscritas las nuevas leyes y
las reformas constitucionales aprobadas por el congreso mexicano del año 2011 al 2011; b))
si bien los recursos destinados a las personas en situaciones de vulnerabilidad aún están por
debajo de Chile, apreciamos una atención muy notable en el periodo 2000-2007 frente al
periodo 1985-1995, como puede verse en la gráfica 4; la diferencia entre los gobiernos
priistas y la alternancia si nos fijamos en el gasto social destinado a los niños, las niñas y
los adolescentes en estos mismos periodos y; c) comparativamente entre el gobierno de
Vicente Fox y el de Felipe Calderón, se hace patente la diferencia en la atención a los
50
adultos mayores en el rubro de servicios proporcionado: de 1,629,815 pasa a 3,631,832; y
de esta cifra pasa a 8,653,157 en 2010 según se desprende de los datos de la tabla 10.
Finalmente, como hemos sostenido en esta ensayo, si la fragilidad institucional
implica la fragilidad de las personas en situaciones de vulnerabilidad, el fortalecimiento
institucional ocurrido durante los gobiernos de la alternancia ha significado la mitigación de
los grupos vulnerables a través de las leyes y los decretos de reforma constitucional que se
han traducido en políticas públicas, acciones concretas y en gasto social destinado a la
atención de los grupos vulnerables. Es de esperar que esta tendencia ascendente continúe en
el cambio de gobierno y en la renovación del Poder Legislativo que resulten de las
elecciones del 2012.
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Fuente: http://www.Universal.como.mx/notas/356696.html
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