GASTO PUBLICO

OBJETIVO No. 8: EL GASTO PBLICO.

OBJETIVO No. 8: EL GASTO PBLICO.

OBJETIVO TERMINAL: Analizar los aspectos tericos relacionados con el estudio del gasto pblico que presenten mayor relevancia al realizar el anlisis jurdico de la actividad financiera del Estado venezolano. En el objetivo No. 5 se explic como la actividad financiera constituye un proceso formado por 2 fases fundamentales: la fase del gasto pblico y la fase de ingresos pblicos. A continuacin se detallar un poco ms en la primera de estas fases, sobre sus caractersticas y clasificaciones. 1. El gasto pblico. Definicin y Funciones. Si se revisa la bibliografa disponible sobre el tema, se encuentran diferentes significados para el gasto pblico. Citando a Villegas (1992: 31-36) puede definrsele como ...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfaccin de necesidades pblicas. Analiza el mencionado autor esta definicin afirmando que el gasto pblico lo conforman erogaciones dinerarias ya que, en la poca moderna, tanto su estimacin y ejecucin estn valoradas en trminos monetarios, y estn representadas en dinero o en bienes que pueden ser objeto de valoracin monetaria. Estas erogaciones son efectuadas por el Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del Tesoro Pblico y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por ste. Asimismo, el gasto pblico se realiza en virtud de la ley en vista de que no hay gasto pblico legtimo sin ley que lo autorice (principio de legalidad del gasto), es decir, los entes pblicos solo pueden ejecutar el gasto cuando ste ha sido autorizado previamente por algn tipo de instrumento legal1. Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir los fines del Estado consistentes en la satisfaccin de las necesidades de la colectividad, ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad financiera pblica; con respecto a esta finalidad hay que sealar que no siempre todas las erogaciones delEn el caso venezolano, el gasto pblico del gobierno nacional es autorizado mediante la Ley de Presupuesto anual que sanciona la Asamblea Nacional para cada perodo presupuestario (anualmente), o mediante la aprobacin de crditos adicionales por este mismo cuerpo legislativo. Este proceso de aprobacin legal ser estudiado en detalle en el contenido del Objetivo No. 9.1

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas

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tesoro pblico responden a la satisfaccin de necesidades, y por ello no dejan de ser catalogados como gasto pblico. Se considera que en la medida en que el gasto pblico contribuya a la satisfaccin de necesidades ser ms legtimo (principio de legitimidad del gasto), pero an en aquellos casos en que no se aplique tal principio sigue existiendo el gasto pblico si cumple con el resto de las condiciones arriba mencionadas; por eso, la necesidad pblica es el presupuesto de legitimidad del gasto pblico, pero no su presupuesto existencial (Villegas, 1992: 36). En el mismo orden de ideas, y reafirmado lo planteado por Villegas, Giuliani Fonrouge establece que el gasto pblico constituye toda erogacin que incide sobre las finanzas del Estado, generalmente en dinero, destinada al cumplimiento, de fines administrativos o econmico-sociales y autorizada mediata o inmediatamente por la Ley (Farias, 1986: 36). Este autor le aade como finalidad al gasto pblico el cumplimiento de los fines administrativos del Estado (adems de los fines sociales, ya sealados en otras definiciones). Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones elementales para que una erogacin pueda considerarse como gasto pblico (por ejemplo, que sean efectuadas por el Estado y autorizada mediante leyes), pueden sealarse adems un grupo de funciones que pueden estar asociadas a esta variable financiera. Funciones del gasto pblico. El conjunto de finalidades que pueden ser cubiertas con la estimacin y ejecucin de gasto pblico pueden ser agrupadas en tres categoras principales: funcin social (redistributiva), funcin econmica (reguladora) y funcin administrativa. En primer lugar, cumple una funcin redistributiva, al intentar la mejora de las condiciones de vida de la poblacin de menores ingresos, financiando esta funcin con los recursos que recauda de los sectores de la poblacin que percibe la mayor porcin de la renta nacional. El producto de la actividad econmica se distribuye en forma desigual entre los diferentes agentes econmicos que participan en ella (empresarios, empleados, obreros, sus grupos familiares); algunos grupos obtienen ingresos ms que suficientes para satisfacer sus necesidades diversas, mientras otros no logran cubrir sus necesidades bsicas con el bajo nivel de ingresos disponibles. La actividad financiera del Estado intenta recaudar recursos de los estratos de mayor ingreso,


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para financiar la satisfaccin de necesidades de los sectores ms pobres (salud, educacin, seguridad, etc) a travs del gasto pblico, y de esta forma puede contribuir a una redistribucin socialmente ms justa de los recursos. Esta premisa terica no siempre se cumple en la realidad, y an en los casos en que se materializa en la prctica no es posible lograr una igualdad total entre todos los integrantes de la poblacin. Sin embargo, en la medida en que el gasto pblico cumpla con su funcin redistributiva contribuye a mejorar los niveles de satisfaccin de necesidades en una colectividad. Esta misma funcin del gasto pblico le permite al Estado devolver a la actividad econmica los recursos que ha sustrado de ella. Como lo afirma Farias (1986: 38) Ms que un pozo sin fondo, la figura del Estado es la de un filtro desde el punto de vista de su actividad financiera. Una parte de la renta nacional pasa a travs de este filtro, como gastos del Estado, y el papel exacto del Estado consiste en orientar esos gastos en tal o cual direccin, segn criterios polticos, sin destruir la riqueza que ello significa, segn la conveniencia de la colectividad. El Estado, pues, no consume sino que redistribuye o produce nuevos bienes o servicios. El conjunto de las sumas repartidas entre los sbditos por el Estado es equivalente al conjunto de cantidades que ha recaudado de sus rentas y aunque es cierto que, aun en la economa privada, puede considerarse que al efectuarse gastos existe una redistribucin de la riqueza, el Estado por su naturaleza efecta esa redistribucin de riqueza, en una forma mucho ms amplia, profunda, intensa y planificada que la redistribucin que se efecta a nivel de la economa privada. La redistribucin de los gastos del Estado tiene un carcter global centralizado y coordinado. Todos los ciudadanos pagan los impuestos y contribuciones y el Estado utiliza as las sumas obtenidas para pagar a los diversos funcionarios, para construir represas, carreteras o subvencionar industrias y exportadores o subsidiar a las familias de desempleados. Las sumas del conjunto de la colectividad nacional son redistribuidas a travs de los gastos pblicos a diversos grupos y miembros de esta colectividad. Donde se pone ms de relieve la funcin del gasto pblico moderno es en las llamadas transferencias propiamente dichas, no cuando un funcionario o un proveedor es pagado por el Estado, sino que ste subsidia econmicamente a ciertas empresas, otorga a ttulo de ayuda fondos a personas necesitadas, o incluso paga parte de los gastos del Seguro Social o del INCE, en la medida que no son cubiertos por las cotizaciones de los afiliados, trabajadores o patrones. En cuanto a la funcin econmica del gasto pblico, es necesario sealar que existen erogaciones que persiguen la finalidad de regular o incentivar la actividad econmica de un sector o de todo un pas. Por ejemplo, la entrega de subsidios a ciertas empresas que an no alcanzan un nivel aceptable de competitividad en los mercados nacionales e internacionales


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puede estimular la produccin de determinados bienes y servicios, con los consiguientes efectos sobre los niveles de empleo (esto suele ocurrir con frecuencia en el sector agrcola). Tambin es el caso de los incentivos crediticios que se entregan a pequeos empresarios para estimular nuevamente la produccin y el empleo. Existen otros gastos que no cumplen una finalidad social o econmica, y que pueden catalogarse como gastos con funcin administrativa. En ellos se incluyen aquellas erogaciones que se realizan para mantener en funcionamiento el aparato estatal (sueldos, materiales, mantenimiento de inmuebles, gastos electorales, etc). Como se seal anteriormente, el principio de legitimidad del gasto establece que en la medida en que el gasto cumpla una finalidad econmico-social ser ms legtimo, por lo que estos gastos de tipo administrativo no deberan representar una cuanta importante en el total. 2. Principales clasificaciones del gasto pblico. Son diferentes los criterios que pueden utilizarse para clasificar los gastos pblicos. Se mencionan dos de los ms utilizados en la prctica: la clasificacin financiera (gastos ordinarios y extraordinarios) y la clasificacin econmica (gastos corrientes, de capital y servicio de la deuda pblica). 2.1. Clasificacin Financiera: gastos ordinarios y gastos extraordinarios. Es una de las clasificaciones ms tradicionales del gasto pblico, pero que sigue utilizndose en la prctica. Agrupa los diferentes tipos de gasto de acuerdo a su periodicidad y continuidad, o de acuerdo a la posibilidad de previsin de los mismos por parte del Estado. As, los gastos ordinarios son aquellos que suelen repetirse perodo tras perodo, y aparecen planificados y estimados en los presupuestos anuales: ... son los que se repiten en cada ejercicio presupuestario o que forman parte de las actividades normales del Estado administrador y promotor del desarrollo, tales como los gastos de personal, alquileres de inmuebles o su mantenimiento y la prestacin de servicios pblicos, as como los de obras pblicas que, aunque no se repitan todos los aos para las mismas obras, constituyen la actividad de construccin a la cual est incorporado el ente pblico en forma permanente (Farias, 1986: 39).


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Los gastos extraordinarios surgen por situaciones irregulares, no previstas en la planificacin normal de las actividades gubernamentales, como por ejemplo las catstrofes. Un gasto pblico puede no repetirse todos los aos, pero si se ha previsto su erogacin durante el ejercicio presupuestario se considera como un gasto ordinario (un ejemplo que ilustra este caso son los gastos que se destinan a las elecciones de autoridades, que no ocurren anualmente). 2.2. Clasificacin Econmica: gastos corrientes, gastos de capital, servicio de la deuda pblica. Este criterio considera el efecto del gasto sobre la infraestructura fsica del pas y sobre la formacin de capital nacional. Los gastos corrientes o gastos de funcionamiento: ... son los pagos que el ente pblico debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios pblicos y de la administracin en general. Pueden ser gastos de consumo (p. ej., conservacin y reparacin de edificios, renovacin de bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema econmico y son tan necesarios como los gastos de inversin (Villegas, 1992: 42). Por su parte los gastos de capital o gastos de inversin: ... son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio pblico. Pueden consistir en pagos emanados de la adquisicin de bienes de produccin (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras pblicas infraestructurales (presas hidroelctricas, viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroqumica, fabricacin de equipo pesado, etc.), ya sea que stas sean motivo de explotacin pblica o privada, en cuyo ltimo caso la inversin se hace en forma de prstamo o aporte de capital (Villegas, 1992: 43). De esta forma, los gastos de capital pueden representar creacin de patrimonio, o el traspaso de propiedad privada al sector pblico. El tercer rubro de esta clasificacin lo constituye el servicio de la deuda pblica, que incluye fundamentalmente las erogaciones por concepto de pagos de intereses y amortizacin del capital


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adeudado. En algunos pases (como en el caso venezolano) no se utiliza este tercer rubro al clasificar el gasto pblico, por lo que se considera el pago de intereses como un gasto corriente, y a la amortizacin de capital como un gasto de capital. Relacionando la clasificacin financiera y la econmica puede observarse que generalmente los gastos corrientes, de capital y de servicio de deuda pblica constituyen gastos ordinarios. Slo cuando surgen por circunstancias imprevistas pueden considerarse como gastos extraordinarios. Existen otros criterios de clasificacin del gasto pblico que interesa analizar. Para ello se anexa la lectura 8.1 en la que se explica con ms detalle los tipos de gasto ya estudiados y se hace mencin a otras clasificaciones de gasto pblico. LECTURA No. 8.1: Se anexa un documento titulado CATEGORAS DE GASTO PBLICO, donde se explican diferentes clasificaciones de gasto pblico. La lectura, anlisis y comprensin de este documento forma parte de los contenidos del objetivo No. 8, por lo que se recomienda que realice esta actividad una vez que haya completado el aprendizaje del resto de los contenidos de este objetivo.

3. El gasto pblico en Venezuela. Con la finalidad de tener una visin general del tratamiento del gasto pblico en Venezuela, se har una breve referencia a la evolucin de esta variable en el gobierno venezolano durante el perodo 1998 2003. No se persigue la finalidad de realizar un anlisis detallado del gasto, slo se intenta sealar algunas de sus caractersticas generales en el perodo. Las cifras que suministra el Ministerio de Finanzas se muestran en el cuadro 8.1. Como se observa en el cuadro, el criterio de clasificacin utilizado por los organismos venezolanos es el criterio econmico de gastos corrientes y de capital1, incluyendo dentro de ellos los conceptos correspondientes al servicio de deuda.

As lo establece la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico (Gaceta Oficial N 39.147 del 26 de marzo de 2009) en su artculo 14.

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En el perodo considerado se constata el incremento de la porcin de los gastos pblicos que se dedica a gastos corrientes o de funcionamiento, que pasa de un 63,18% en 1998 a ms de 68% en los aos 2002 y 2003. Esto se traduce lgicamente en una reduccin de la porcin destinada a los gastos de capital, especialmente en el rubro de adquisicin de activos de capital fijo. Es importante destacar que a pesar del crecimiento que se observa en los montos de gasto pblico (en cifras nominales casi se triplica en el perodo considerado), en trminos reales su aporte a la actividad econmica (medida a travs del Producto Interno Bruto PIB1) se mantiene en niveles similares con una leve tendencia alcista; en 1998 la participacin del gasto pblico en el PIB total era de un 27,4% y alcanza un 31,3% en el 2003 (Ministerio de Finanzas, 2004). Es decir, casi una tercera parte de la produccin de bienes y servicios en Venezuela es consumida por el Estado venezolano. En cuanto a la aprobacin legal que debe tener todo gasto pblico antes de ser ejecutado, en Venezuela esta aprobacin se logra mediante diferentes mecanismos, entre los que cabe mencionar la Ley de Presupuesto que anualmente sanciona el poder legislativo (en el nivel nacional corresponde a la Asamblea Nacional), y los crditos adicionales que suelen ser aprobados por este mismo poder una vez ha comenzado el perodo presupuestario correspondiente. Los trmites que deben cumplirse en ambos casos sern estudiados con mayor detalle en el objetivo No. 9 de este curso; al respecto, puede consultarse lo establecido en la Constitucin Nacional en materia presupuestaria. ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 8.1: realice la lectura de la siguiente legislacin y analice los aspectos relacionados con el gasto pblico en el Estado Venezolano (no es necesario que memorice los artculos de esta ley, solo es importante que los analice y los relacione con el contenido terico ya estudiado): 1. Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial Extraordinaria N 5.908, 19 de febrero de 2009): Ttulo IV: Captulo II. Seccin Primera.

El Producto Interno Bruto (PIB) es un indicador econmico que mide el total de bienes y servicios finales producidos en el territorio de un pas en un perodo determinado, generalmente un ao. Uno de los elementos que conforman este indicador es el monto del gasto pblico en bienes de consumo e inversin.

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CUADRO 8.1 SECTOR PBLICO RESTRINGIDO /1 GASTOS Y CONCESIN NETA DE PRESTAMOS (Millones de Bolvares) CONCEPTOS TOTAL GASTOS Y CONCESIN NETA DE PRESTAMOS Gastos Corrientes Remuneraciones Compra de bienes y servicios Otros gastos corrientes Intereses y comisiones Perdidas cuasifiscales del BCV Transferencias Otros gastos no imputables a la operacin Gastos de Capital Adquisicin de activos de capital fijo Transferencias de capital Otros Gasto Extrapresupuestario Concesin Neta de Prestamos

1998 *

%

1999 *

%

2000 *

%

2001 *

%

2002 (*)

%

2003 (*)

%

14.399.085 100,00 15.491.539 100,00 22.537.097 100,00 28.372.634 100,00 32.851.351 100,00 43.188.433 100,00 9.097.196 2.124.628 410.416 64.491 1.539.821 401.445 4.409.698 146.697 5.123.545 3.579.497 1.543.046 1.002 258.095 -79.751 63,18 10.748.417 14,76 2,85 0,45 10,69 2,79 30,62 1,02 35,58 24,86 10,72 0,01 1,79 -0,55 2.255.608 590.073 94.938 1.954.599 324.752 5.271.545 256.902 4.509.660 2.950.248 1.558.410 1.002 180.074 53.388 69,38 15.655.866 14,56 3,81 0,61 12,62 2,10 34,03 1,66 29,11 19,04 10,06 0,01 1,16 0,34 3.241.698 1.044.423 446.954 2.453.683 0 8.022.038 447.071 6.010.655 3.661.954 2.348.600 101 415.480 455.096 69,47 18.588.159 14,38 4,63 1,98 10,89 0,00 35,59 1,98 26,67 16,25 10,42 0,00 1,84 2,02 4.402.707 1.444.065 104.702 3.022.379 0 9.515.444 98.862 8.521.206 5.264.381 3.256.778 47 916.908 346.361 65,51 22.359.172 15,52 5,09 0,37 10,65 0,00 33,54 0,35 30,03 18,55 11,48 0,00 3,23 1,22 4.985.647 2.037.038 43.652 5.604.110 0 9.419.992 268.733 9.001.896 5.308.869 3.693.026 0 1.170.215 320.069 68,06 29.721.345 15,18 6,20 0,13 17,06 0,00 6.254.659 2.558.007 309.083 6.995.219 0 68,82 14,48 5,92 0,72 16,20 0,00 30,70 0,80 27,46 16,14 11,32 0,00 3,15 0,57

28,67 13.258.077 0,82 346.299

27,40 11.860.992 16,16 11,24 0,00 3,56 0,97 6.972.199 4.888.793 0 1.361.722 244.374

Fuente: Elaboracin y clculos propios con base en datos de la Oficina de Estadsticas de las Finanzas Pblicas - Ministerio de Finanzas (http://www.mf.gov.ve/detalle.asp?sec=2000020000&id=97&plantilla=7) Consultado 17 de enero de 2005. * Cifras en Revisin. (*) Cifras Preliminares 1/ Esta conformado por : Gobierno Central Presupuestario, PDVSA, Muestra de Empresas Pblicas No Financieras, IVSS, FOGADE y FIV

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ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIN PARA EL OBJETIVO No. 8 Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada uno de las siguientes planteamientos: Entre las cuatro (4) alternativas que se le presentan como respuesta a cada pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa Ninguna de las anteriores, escriba la respuesta correcta en la lnea. 1. Cul de los siguientes es ejemplo de gasto pblico ordinario? : Compra de material de oficina. Pago de salarios a maestros. Compra de pupitres a escuelas. Todas las anteriores.

2. Un ejemplo de gasto pblico corriente es el siguiente: Construccin de un puente. Pago de sueldos y salarios a empleados. Pago de la deuda pblica. Todas las anteriores.

3. De acuerdo con la clasificacin econmica del gasto pblico, aquellos gastos destinados a mantener el funcionamiento de las operaciones del Estado, sin que se incremente su

patrimonio, se denominan: Gastos extraordinarios. Servicio de la deuda pblica. Gastos de Capital. Ninguna de las anteriores ________.

4. Las cantidades de dinero que el Gobierno enva regularmente a los hospitales pblicos para adquirir equipos mdicos de larga duracin, puede considerarse como: Gasto corriente. Gasto extraordinario. COMPLETACION: 5. La funcin redistributiva del gasto pblico se refiere a lo siguiente: Gasto de Capital. Todas las anteriores

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6. Un ejemplo de transferencia es:

7. Un subsidio consiste en

IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo de preguntas: Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje. Solicite asesoramiento con el profesor en relacin a aquellos aspectos que no hayan quedado suficientemente claros. Intente discutir con otros compaeros de estudio los contenidos del objetivo.


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LECTURA No. 8.1. Extractos de: CATEGORAS DE GASTO PBLICO. Tomado del libro: RAMREZ CARDONA, Alejandro (1998). Hacienda Pblica. Cuarta edicin. Editorial Temis S.A. Santa Fe de Bogot Colombia. Parte segunda, Captulo 2. Pgs. 339 - 354 CATEGORAS DE GASTO PBLICO El Estado, al invertir o gastar, vuelve al circuito econmico la renta o ganancia previamente sustrada de l con el impuesto. Pero esta vuelta experimenta caractersticas diferentes, segn se trate de compensar con el gasto servicios personales prestados, adquirir bienes de uso o consumo, intermedios o durables para sostener los servicios pblicos; o de redistribuir renta, sin compensacin directa alguna. Los primeros son gastos de contrapartida directa y de total equivalencia; los segundos son gastos sin contrapartida directa y por ende sin equivalencia. En ambas categoras de gastos se pretenda o no compensar bienes y servicios prestados al ente pblico, el beneficio es manifiesto, directa o indirectamente. Si hay compensacin, el beneficio es directo; si no la hay, por tratarse de meras transferencias, es indirecto. De todas maneras, se esparce riqueza al circuito econmico que, en alguna forma, afecta y repercute en las finanzas pblicas. En estas dos grandes categoras de gasto pblico, de acuerdo con el criterio econmicofinanciero de clasificacin adoptado, quedan incluidos los gastos reproductivos y los improductivos. I. GASTOS DE CONTRAPARTIDA DIRECTA Y PERSONAL. Esta primera categora de gastos pblicos supone una contrapartida o compensacin por la prestacin de servicios personales o compra de bienes de consumo (gastos de funcionamiento); adquisicin de bienes durables, intermedios y finales (gastos de inversin); reembolso y pago de intereses de deuda pblica. 1. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO. Son gastos en la adquisicin de bienes de consumo y servicios personales. El Estado obtiene una compensacin simultnea a los fines de la hacienda, en especial al sostenimiento de los servicios pblicos mediante el pago respectivo: el bien o servicio mismo.


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En consecuencia, estos gastos se pueden clasificar en dos renglones principales: 1) gastos de consumo, que comprenden: a) bienes durables de consumo (automviles, muebles y enseres, etc.); b) bienes semidurables de consumo (implementos de duracin generalmente inferior a un ao), y c) bienes de consumo perecederos (alimentos, combustibles, etc.); 2) gastos en servicios, que comprenden: a) sueldos, salarios, honorarios, etc., b) prestaciones sociales.

Tanto los gastos de funcionamiento de consumo como los de servicios, son tan indispensables para la prestacin de los servicios pblicos como los de inversin. Su economicidad est subordinada a su racionalidad y suficiencia en la correcta satisfaccin de las


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necesidades pblicas. Reducir excesivamente el gasto de funcionamiento en beneficio del gasto de inversin, puede ser tan perjudicial como el despilfarro y el gasto de inversin no planificado. Dentro de estos gastos, los ms difciles de mantener en los lmites de su adecuada economicidad son los burocrticos y de provisiones, en especial los primeros. La burocracia con la racionalizacin que le atribuaMAX WEBER

en las decisiones del Estado liberal de derecho, se

ha ido convirtiendo en un Estado dentro del Estado y el derecho que aplica en sus decisiones, su derecho. Y por esa va se reproduce a s misma como lo indicaraPARKINSON,

en proceso

indefinido con el pretexto del aumento de funciones y de la complejidad de sus tareas que se dividen cada vez ms creando la llamada "fronda burocrtica" y la maraa de los trmites y papeleos que dificultan y entorpecen las relaciones ciudadanas con el gobierno y por ende la prestacin ponderada de los servicios pblicos. El problema se complica cuando le corresponde a esa misma burocracia en sus cuadros directivos, preparar y ejecutar el presupuesto pblico (previa aprobacin del congreso) segn sus propias peticiones de gasto que van ms all de sus remuneraciones equitativas y se afianza en los compromisos clientelistas con los representantes polticos de la nacin (los departamentos y municipios*). El servicio civil incrustado en la misma burocracia que pretende organizar segn las tcnicas modernas de la administracin, no ha podido contrarrestar los vicios tradicionales de las recomendaciones personalistas para ocupar cargos pblicos tcnicos o para prescindir de los servicios de funcionarios que cumplen con su deber pero cuyos actos administrativos chocan con ciertos intereses parciales influyentes. 2. GASTOS DE INVERSIN. Los gastos de inversin son los efectuados en la adquisicin de bienes durables: a) intermedios, de duracin superior a tres aos (edificios, maquinaria y equipo, etc.), b) finales (obras de infraestructura econmica y social). Se asimilan a los de funcionamiento por la caracterstica principal de que son de contrapartida directa y personal. Pero se diferencian en que mientras los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de consumo y servicios personales prestados, los de inversin retribuyen bienes de capital, de modo que aumentan el patrimonio fiscal. Aqu se impone hacer la siguiente distincin: los gastos de inversin en bienes intermedios (dotacin durable y edificios) se destinan principalmente a la prestacin de servicios

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Nota de la autora: en el caso venezolano se refiere a los niveles territoriales de estados y municipios.


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administrativos como son la mayora de los servicios pblicos primarios. Los de inversin en bienes durables finales se destinan principalmente en la construccin de obras como medios colectivos de produccin, en cuanto al ser utilizados principalmente por el sector privado de la economa incrementan su capital constante (medios de produccin) con miras a obtener ganancias. Son obras en vas de transporte, en comunicaciones, electrificacin, acueductos y alcantarillados, etc., o de infraestructura econmica. Los gastos de inversin en bienes durables intermedios, para el uso de la burocracia, pero vinculados a aquellos, terminan haciendo parte de los de inversin final que los justifica. En los gastos de inversin no solamente se incluyen los efectuados en capitalizacin fsica, como los antes indicados, sino tambin los hechos en capitalizacin humana, como son, principalmente los de educacin y aprendizaje, o de infraestructura social. Aqu tambin es posible distinguir los de inversin intermedia o gastos en educacin y aprendizaje de la burocracia, y de inversin final, o gastos hechos en educacin y aprendizaje de los trabajadores activos y potenciales por cuanto configuran medios colectivos de consumo que al ser utilizados principalmente por el sector privado de la economa, incrementan su capital variable (fuerza de trabajo) o la productividad de ste. Los gastos de inversin intermedios y finales, pueden as mismo clasificarse en directos e indirectos. Los primeros se destinan a financiar los servicios de cuyo presupuesto de ingresos surgen las respectivas asignaciones, para dotacin y edificios o para obras de infraestructura econmica y social. Los segundos son verdaderas transferencias, por lo cual tambin pueden calificarse de transferencias-inversin. Los gastos indirectos de inversin los efectan los entes pblicos receptores de las subvenciones o las empresas privadas receptoras de los subsidios estatales, en bienes durables intermedios o finales. La anterior clasificacin de los gastos de inversin puede, sin embargo, inducir a equvoco y prestarse a las ilusiones financieras conscientes o no. Es el caso de los gastos de armamentos que figuran como gastos de inversin intermedia, los cuales, comparados sin discriminacin con los gastos de inversin finales, que son los autnticos gastos de inversin, pueden servir para mostrar en un momento dado, frente a los de funcionamiento, que con ellos se est contribuyendo a la capitalizacin social, as aquellos ciertamente lo sean, pero ms en un sentido poltico que econmico y financiero, debido a su improductividad.


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3. SERVICIO DE DEUDA PBLICA. Son gastos de deuda pblica los desembolsos del Estado para amortizar el capital prestado y pagar los intereses, por emprstitos internos o externos. Los intereses de deuda pblica son pagos de contrapartida directa y personal; es la forma como el ente pblico retribuye el servicio del capital prestado. Y los gastos de amortizacin o reembolso del capital prestado, son devolutivos. En estricto sentido econmico, los intereses constituyen una transferencia de riqueza. Se trata de renta obtenida por el prestatario con dinero del prestador, de la cual participa este con el nombre de intereses sin que haya habido un cambio real de bienes y servicios para compensar en esta forma, considerndose el prstamo no como un servicio final, sino como un sistema de coparticipacin en las ganancias, ya que el valor de aquel representa una parte de cualquier gnero de propiedad. Se trata de saber si es est compensando un servicio o simplemente devolviendo una renta que le pertenece al acreedor, en cuanto el valor del prstamo representa una parte de los bienes que dan origen a ella, por lo cual podra exigir aquel, en caso de incumplimiento del contrato, dicha parte de bienes en pago de la deuda, como garanta real de esta. Desde el punto de vista ms financiero que econmico, el inters de deuda pblica constituye un gasto de contrapartida directa y personal como el precio o retribucin por el servicio del emprstito. Tal es el criterio que corresponde ms correctamente a la ndole restringida del gasto por intereses de deuda pblica. Ya desde un punto de vista ms econmico que financiero, es ms lgica la tesis de la transferencia o gasto sin contrapartida personal y directa del pago de intereses de deuda pblica, criterio utilizado en el cmputo de la renta nacional. En el cmputo de esta se debe restar de la renta del deudor el pago de intereses al acreedor, y no sumar aquella a la de este sin tal sustraccin previa, porque ello implicara doble contabilizacin por el mismo concepto. De ah que, segn se mire el pago de intereses puede considerarse ya un gasto de contrapartida directa o una transferencia. Financieramente, donde impera un criterio ms contable que econmico, es lo primero. Econmicamente, donde el criterio es ms econmico que


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contable, es lo segundo. Con esta advertencia, se ha clasificado aqu el pago de intereses como el precio por el emprstito, o gasto compensatorio por el servicio del prstamo. Desde el punto de vista econmico y financiero, el reembolso del capital prestado dentro del mismo circuito econmico a otro circuito econmico, puede considerarse un pago compensatorio de carcter devolutivo. La nica diferencia entre el reembolso al exterior y al interior consiste en que mientras aquel es una devolucin de disponibilidades monetarias que disminuye la renta nacional en la misma cantidad en que el emprstito externo la aument inicialmente, el reembolso al interior solo significa un cambio de sujeto en las disponibilidades monetarias dentro del mismo circuito econmico. II. GASTOS SIN CONTRAPARTIDA DIRECTA Y PERSONAL. Las transferencias o gastos sin contrapartida directa y personal son erogaciones con fines de desarrollo o redistributivos de la renta nacional: de rentas previamente sustradas del mismo circuito econmico, que pasan a los receptores por conducto del presupuesto estatal, de modo que son estos quienes disponen del ingreso respectivo para la inversin o el consumo. Por estas caractersticas, se ha dicho que las transferencias son impuestos negativos. Con los gastos de transferencia no se trata de compensar determinados servicios o bienes directos, que se obtengan mediante el pago de su valor de cambio. Sin embargo, se obtiene una utilidad social, as sea en forma indirecta. La redistribucin de la renta nacional que opera mediante las transferencias, incrementa las disponibilidades monetarias de los receptores, quienes las gastan en consumo o inversin pudiendo variar la propensin a estos, aumentar la renta nacional y, correlativamente, la detraccin fiscal que la afecta. Pero ello no es suficiente para que pueda hablarse, en tales erogaciones o desembolsos pblicos, de compensacin. En consecuencia, son verdaderas transferencias presupuestarias. Estos gastos han de clasificarse por la finalidad que los justifica. Por otra parte, tambin pueden distinguirse en ellos determinadas transferencias, segn el gasto a que sean destinados por sus beneficiarios o receptores: transferencias-inversin o transferencias-consumo. Las transferencias o gastos sin contrapartida directa y personal se pueden clasificar, por lo tanto, en las siguientes subcategoras, ms o menos amplias: transferencias con fines econmicos o financieros, con fines sociales y gastos consuntivos.


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1. TRANSFERENCIAS CON FINES ECONMICOS O FINANCIEROS. Los gastos sin contrapartida directa y personal con fines econmicos o financieros, se pueden dividir en tres grupos principales: subvenciones, subsidios y auxilios regionales. A) Subvenciones a otros entes pblicos. Las subvenciones como transferencias de recursos entre diversos entes pblicos, es un aspecto de las complejas finanzas intergubernamentales o de compensacin financiera, como distribucin entre ellos del gasto pblico segn los servicios a cargo... Son, en consecuencia, traslados de disponibilidades monetarias entre el Estado en el orden nacional y el Estado en el orden regional y local, entre la nacin y las entidades territoriales (departamentos y municipios) y las entidades descentralizadas del orden nacional, regional o local (establecimientos pblicos y empresas industriales y comerciales del Estado en estos diversos rdenes). En teora, esas subvenciones pueden ser en sentido horizontal (entre los entes pblicos del Estado en el mismo orden nacional, regional o local) o vertical (entre los entes pblicos del Estado en distinto orden); y, as mismo, de modo ascendente o descendente, en particular en esta segunda situacin. La tendencia normal de estas transferencias es la de ir de los entes pblicos superiores a los inferiores, como una forma de redistribuir renta entre los mismos entes pblicos, considerndose que son los departamentos y los municipios quienes se encuentran en desigualdad unos frente a otros. Para que estas relaciones fiscales intergubernamentales mediante las subvenciones correspondan a una autntica redistribucin nacional de los ingresos pblicos centralizados (y, por lo tanto, de la renta nacional), ha de tenerse en cuenta que se trata de ingresos fiscales por los cuales no es posible establecer una vinculacin estrecha entre la subvencin y el valor de los impuestos con que contribuye cada regin o localidad al ente pblico central o Estado. Por consiguiente, para orientar las subvenciones deben considerarse factores de desigualdad de recursos propios de las regiones y localidades para atender determinado nivel de servicios pblicos bsicos o primarios, no asumidos por el Estado en el orden nacional.


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Respecto a los establecimientos pblicos* o empresas pblicas no rentables del orden regional o local, se pretende, por lo general, enjugar el dficit por excesos en los gastos de operacin o prdidas de capital frente a las tasas que obtienen como ingresos afectados, cuando no se considera conveniente elevarlas en perjuicio de los usuarios de estos servicios pblicos secundarios. Las subvenciones pueden ser de varias clases, segn estn o no condicionadas o supervisadas: a) Subvenciones condicionadas. Son las transferencias a otros entes pblicos, con una destinacin especfica, conforme a las necesidades pblicas que se quiere satisfacer o la categora del gasto respectivo. Por este condicionamiento, surge automticamente la supervisin, con miras a que se destine la subvencin a los fines o gastos sealados, en cuanto son factores que la motivan. La supervisin, como garanta de eficacia de la subvencin, la ejerce el ente pblico que la otorga. Sin embargo, puede ser delegada a los organismos regionales o locales de control fiscal. Las subvenciones supervisadas o condicionadas pueden clasificarse de acuerdo con el gasto que su destinacin origina, por el ente pblico receptor y establecida al momento de ser otorgada: transferencia-inversin o transferencia-funcionamiento, segn el caso. Para el ente pblico que otorga la subvencin, la primera viene a ser un gasto indirecto de inversin, y la segunda, un gasto indirecto de funcionamiento, en cuanto al ente pblico beneficiario le corresponde disponer de la transferencia. En forma semejante puede clasificarse la subvencin destinada a cubrir gastos de deuda pblica. b) Subvenciones incondicionadas. Son transferencias a otros entes pblicos sin una destinacin especfica y, por lo tanto, no estn sujetas a una supervisin por parte del ente pblico que las otorga. La tendencia normal es la de conceder subvenciones condicionadas y supervisadas. Tan solo excepcionalmente la subvencin se concede sin condicin y sin supervisin. Ante todo, respecto de los entes pblicos regionales o locales (departamentos o municipios) que satisfacen*

Nota de la autora: los aspectos relacionados con los establecimientos pblicos sern analizados en el Objetivo 9 de este curso.


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necesidades colectivas esenciales de diverso orden, a las cuales puede dar prelacin el respectivo ente receptor. En estos casos no es posible calificar la transferencia de acuerdo con la naturaleza del gasto a que da origen, de modo que puede figurar para el ente pblico que la otorga, como simple gasto de transferencia. Las subvenciones no son las nicas formas de lograr determinados ajustes en la distribucin equitativa del gasto pblico y de la fiscalidad entre las regiones y localidades de un pas. Se presentan como alternativa entre los impuestos compartidos y especiales, que son tambin otras tantas formas de lograr tales ajustes. No obstante, estas medidas pueden ser combinadas adecuadamente, teniendo en cuenta las circunstancias. c) Subvenciones condicionadas a una contrapartida. La proliferacin de las subvenciones, condicionadas o no, en especial a los departamentos y municipios, no deja de indicar una falla en la descentralizacin fiscal tcnica y en la necesaria autonoma financiera, en particular de los municipios que deberan poseer suficientes recursos propios para atender un nivel mnimo de servicios pblicos primarios y secundarios. Ello no es posible lograrlo, sin embargo, dado el diferente grado de desarrollo econmico y social de las regiones y localidades de un pas subdesarrollado, a pesar de las reformas fiscales y presupuestales. Por lo general, las regiones y localidades con mayor densidad demogrfica y en situacin de mayor atraso econmico relativo, tambin cuentan con mayores urgencias de servicios comunes y carecen de suficientes ingresos tributarios para prestarlos. En tales circunstancias, con el fin de estimular en parte el esfuerzo fiscal propio y contribuir a cierta nivelacin de la capacidad financiera de los entes pblicos, ante todo locales o municipales, se ha recomendado como mtodo de transferencia del nivel nacional, una subvencin condicionada a una contrapartida de recursos locales. Este aporte sera mayor o menor en proporcin a la capacidad financiera del ente receptor para atender alguna clase de servicios pblicos primarios o secundarios. Su condicionamiento concierne tanto a la destinacin especfica de la transferencia, como a esa capacidad de participacin. Por lo tanto, requiere contar con previos estudios estadsticos sobre la desigualdad de los entes potencialmente beneficiarios, por el lado de su capacidad financiera y del presupuesto potencial de gastos para atender el


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servicio o servicios elegidos. Y as, en la medida que mejorara la capacidad financiera propia aumentara la subvencin hasta cierto lmite. B) Subsidios a la empresa privada. Los subsidios son transferencias presupuestaria del Estado a empresas privadas, y, a semejanza de las subvenciones a otros entes pblicos, pueden ser o no condicionadas o supervisadas. El subsidio pretende cubrir el exceso de costo de produccin de determinados artculos o servicios, en beneficio del consumidor y de la empresa privada. En consecuencia, trata de lograr dos fines simultneos: a) evitar la prdida del empresario privado en la produccin de un artculo o servicio esencial a la comunidad; b) impedir que se cargue ese mayor costo al consumidor o usuario a pesar de la exencin total o parcial de impuestos de que puede gozar la empresa, o a cambio de dicha exencin o incentivo tributario. El Estado no autoriza subsidios sin esta doble finalidad. Tiene en cuenta que cubrir la posible prdida del empresario privado es un fin subordinado al de impedir que se cargue al consumidor el mayor costo de produccin. No se propone, por lo tanto, garantizarle a aqul mayores utilidades, sino que no deje de realizarlas en su justa medida sin perjuicio para los consumidores. Si el empresario est en capacidad de cubrir el mayor costo sin necesidad de cargarlo a los consumidores y sin sufrir prdidas, no se justifica el subsidio. En el caso del subsidio para la exportacin, se pretende lograr precios competitivos en el mercado internacional y estimular al exportador-productor. Con el subsidio se consigue, frente a una tendencia alcista de precios, que estos permanezcan estabilizados; supone tambin un control complementario de precios. Pero esto entraa la dificultad de que si el subsidio lo absorbe la empresa, perjudica al consumidor, y si lo absorbe este, perjudica al productor. En el primer caso, o cuando hay difusin del subsidio mediante otros productos, el empresario obtiene utilidades mayores de las normales. En el segundo, obtiene prdidas o utilidades inferiores. Por ello el subsidio debe cubrir el mayor costo de produccin, debido al alza de precios, para que sea una medida adecuada. C) Auxilios regionales. En los pases subdesarrollados es importante orientar las subvenciones a otros entes pblicos y los subsidios a la empresa privada, de acuerdo con determinados planes de integracin regional, o al fomento de las exportaciones menores. Estos


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gastos pblicos se deben calificar de auxilios regionales, para diferenciarlos de la subvencin y el subsidio aislado, sin relacin a un plan previo de integracin para el desarrollo. Son transferencias con fines econmicos, antes que financieros. Y a este campo debieran circunscribirse, y canalizarse por las "corporaciones regionales". Con fines financieros, en lugar de las subvenciones, especialmente a los departamentos o municipios, existe la alternativa de la participacin en determinadas impuestos nacionales, cuya destinacin realiza el ente beneficiario, mientras no sea posible su financiamiento suficiente con ingresos fiscales propios. Con fines econmicos y de integracin regional, las subvenciones y subsidios adquieren gran importancia, si estn integrados en un plan sectorial y en programas de factibilidad. De esta manera aquellas transferencias encuentran un orden, una prelacin y una coordinacin, no solo dentro del respectivo plan regional y local, sino tambin dentro del plan general de desarrollo econmico y social del pas; adems, los auxilios regionales as estructurados, requieren una planificacin y coordinacin entre los diversos presupuestos pblicos en el plano nacional y dentro de la regin respectiva cuya integracin y desarrollo se persigue. Por otra parte, con los auxilios regionales concurren otras medidas de poltica fiscal orientadas al mismo fin integracionista: las exenciones con carcter de incentivo y las exacciones fiscales. 2. TRANSFERENCIAS CON FINES SOCIALES. Los gastos sin contrapartida directa y personal con fines sociales, se pueden dividir en tres grupos principales: seguros y prestaciones sociales, asistencia pblica, y auxilios por calamidades pblicas y otros. Estas transferencias corresponden en forma ms definida a la poltica fiscal redistributiva de la renta nacional... A) Seguros y prestaciones sociales. Los seguros de paro y desempleo pagados por el Estado se encaminan, ante todo, a lograr mayor seguridad social para trabajadores inactivos o desempleados*.

Nota de la autora. En Venezuela, un ejemplo de este tipo de seguro al desempleo es el seguro al paro forzoso, administrado por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS).

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Pero no solo el parado o desempleado se halla frente al riesgo de la inseguridad. Tambin los trabajadores activos, con ocasin directa o indirecta del trabajo mismo, se encuentran ante variados riesgos de los cuales deben ser protegidos, mediante los seguros sociales. Con este fin los Estados han organizado instituciones encargadas de cubrir los riesgos sociales en que puede encontrarse la clase trabajadora sin cuya proteccin colectiva no solo se vera afectada su productividad de ganancia para la clase capitalista, sino tambin el bienestar individual del trabajador: accidentes de trabajo, enfermedad, invalidez, vejez, muerte. A parte de otras prestaciones individualizadas a cargo directo de los patronos: cesantas, vacaciones, jubilaciones, etc. El seguro social obligatorio... se financia con la tasa especial o contribucin especial de seguridad social que as formalmente se obligue en todo o en parte a pagarla con base en las nminas, al capitalista o al trabajador, afecta en el fondo, material o econmicamente, la ganancia de aquel. Los aportes del Estado a las entidades de seguridad social, que benefician a los trabajadores de la empresa privada y del Estado mismo, constituyen las verdaderas transferencias presupuestarias con fines sociales; son gastos pblicos sin contrapartida directa y personal, pero de todas maneras generadores de utilidad social efectuados en bienes colectivos de consumo necesarios para la reproduccin ampliada de la fuerza de trabajo (capital variable). B) Asistencia pblica. No obstante los seguros de paro y desempleo (en los pases donde existen) y los seguros y prestaciones sociales, es indispensable proteger a las personas que careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirlos de otras, estn fsicamente incapacitadas para trabajar; o con ingresos insuficientes para contribuir a los servicios de seguridad social. Los gastos de asistencia pblica son transferencias del presupuesto del Estado en su nivel central, regional o local a instituciones pblicas, semipblicas o privadas que satisfacen gratuitamente necesidades individuales (alimento, vestido, alojamiento, asistencia mdica) de aquellas personas; o a los fondos de solidaridad para pensiones y salud. C) Auxilios por calamidad pblica y otros. En casos de calamidad pblica (incendio, inundacin, naufragio, epidemias, invasin, terremoto, etc.), el Estado puede transferir determinada cantidad de ingresos pblicos a los damnificados que no tienen compensacin por seguros o indemnizaciones, ni medios econmicos de subsistencia.


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En consecuencia, mediante los auxilios por calamidad pblica se pretende amparar a las personas que por causas naturales o artificiales, caso fortuito o fuerza mayor, se encuentran imprevistamente sin medios suficientes e indispensables para satisfacer sus ms apremiantes necesidades vitales. Cuando en los presupuestos no existen partidas apropiadas para estas contingencias, se acude a otros medios como seran los impuestos especiales transitorios. No es justificable arbitrar urgentemente estos recursos mediante la caridad pblica, fenmeno ajeno a la actuacin estatal que se gua fundamentalmente por la justicia. La caridad y otras formas voluntarias de solidaridad social se mueven, en estos casos, por sus propios canales. Otra clase de transferencias estatales se autorizan con fines culturales o cientficos a instituciones educativas, de investigacin y de fomento a las artes y a las ciencias. 3. GASTOS CONSUNTIVOS. Los gastos consuntivos son transferencias de renta que hace el ente pblico a otros circuitos econmicos, distintos de donde se sustrajo previamente dicha renta. Son transferencias internacionales con fines econmicos, polticos o sociales y revisten caractersticas de subvencin, subsidio o auxilio. Mientras que los dems gastos de transferencia simplemente redistribuyen la renta, de modo que no se modifica el circuito econmico (igual renta previamente sustrada de tal circuito vuelve a l), los gastos consuntivos disminuyen la renta nacional, afectan el circuito econmico negativamente. COSCIANI afirma que "estos gastos, que consisten en la transferencia de una parte de la renta nacional al extranjero, no solo no aumentan dicha renta, como los gastos productivos, ni la dejan sin variacin, como los gastos redistributivos, sino que la reducen, puesto que el beneficiario del gasto no pertenece a la economa nacional"1. Podra considerarse el pago al exterior de la amortizacin del capital por emprstitos pblicos externos, como gastos consuntivos o transferencias a otros circuitos econmicos. Pero sus modalidades especiales lo diferencian de estos. El gasto consuntivo implica disminucin de disponibilidades econmicas de un circuito en beneficio de otro, al carecer de compensacin. El reembolso del emprstito es una transferencia por devolucin del capital prestado que no implica1

CESARE COSCIANI, Principios

de ciencia de la hacienda pblica, Madrid, Edit. Revista de Derecho Financiero, 1960, pg. 634.


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disminucin de las disponibilidades econmicas de un circuito econmico en beneficio de otro al que corresponde en realidad dicho capital. La disminucin es aparente. Se trata de pagar una deuda al circuito econmico acreedor. Por ello mismo, es aparente el aumento de disponibilidades monetarias causado por el emprstito externo al circuito deudor. El aumento efectivo de la renta nacional lo proporciona el gasto reproductivo financiado con el emprstito, y no el valor de este. El pago de intereses de deuda externa podra clasificarse como gasto consuntivo, si se considera que disminuye la renta nacional del circuito econmico deudor en beneficio del circuito acreedor. Pero siendo el inters una parte de la renta proporcionada por el prstamo, en efecto, corresponde al circuito acreedor, de modo que su pago no puede considerarse que disminuye la renta nacional, desde un punto de vista estrictamente econmico antes que financiero. Un pago o transferencia al exterior con carcter de verdadero gasto consuntivo, es el de pagos a organismos internacionales, como la O.E.A. y la O.N.U. Algunos pases desarrollados efectan gastos consuntivos a modo de subvenciones, subsidios y auxilios a pases subdesarrollados con fines de integracin econmica continental; y corresponden a planes previos de inversin y destinacin, distribuidos por conducto de organismos especializados establecidos en acuerdos internacionales. La mayora de las famosas ayudas de los pases desarrollados a los en desarrollo con quienes comercian, son aparentemente gastos consuntivos, es decir, que disminuyen la renta nacional del pas donante y aumentan la del donatario. En el fondo, han sido formas indirectas de compensar en parte las ganancias excedentes en los trminos ventajosos de intercambio comercial en relacin con los precios del mercado mundial. Esto sin contar con la agravante del frecuente condicionamiento de tales ayudas a la adquisicin, en el pas donante, de determinadas mercancas, entre las cuales se destacan las del arsenal militar para la defensa nacional. As mismo, sin contar con las ilusiones financieras que se crean cuando se disfrazan los propios gastos blicos en el exterior de ayudas a los pases subdesarrollados, como sucedi con la financiacin norteamericana de la guerra de Vietnam. III. GASTOS REPRODUCTIVOS E IMPRODUCTIVOS.


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La clasificacin anterior de los gastos pblicos, es importante para conocer su destinacin presupuestaria desde el punto de vista del circuito econmico y su repercusin en la utilidad de la actividad financiera pblica; pero no para un anlisis de la funcin intervencionista del Estado en la economa y por ende de su justificacin, impidiendo de paso mitificaciones polticas en general e ilusiones financieras en particular. Entre las primeras, aquella de que los gastos de seguridad social se hacen solo para el bienestar individual del trabajador, y, entre las segundas, que solo son reproductivos los gastos de inversin y no los de funcionamiento y las transferencias presupuestarias. La reproductividad del gasto pblico se establece por su incidencia, as sea indirecta, en la obtencin de ganancias tanto de las empresas del sector privado como de las del sector pblico o rentables. Para ello es necesario observar concretamente si los gastos (sean o no de contrapartida directa) en la prestacin de los servicios pblicos incrementan o mejoran el capital constante o variable de aquellas empresas. En general, ningn gasto pblico es directamente productivo, es decir, generador inmediato de ganancia. Solo lo es el invertido directamente en capital constante (medios de produccin) y variable (fuerza de trabajo) para, mediante el uso de trabajo asalariado, obtener un producto nuevo como mercanca. Tal es el gasto de las empresas pblicas rentables. 1. GASTOS REPRODUCTIVOS. Los gastos efectuados en obras o servicios de infraestructura econmica, sean de funcionamiento o de inversin, en cuanto configuran medios colectivos de produccin, son reproductivos: mejoran o incrementan el capital constante de las empresas privadas y pblicas rentables, favorecen la obtencin de ganancias, como los de electrificacin, medios de comunicacin, vas pblicas, transporte, acueducto y alcantarillado, riego, remodelacin urbana, etc. Lo mismo sucede con los gastos de transferencia a modo de subsidios o subvenciones orientados con fines semejantes, con mayor razn si van directamente a tales empresas con esa destinacin especfica. Los gastos de funcionamiento e inversin efectuados en obras y servicios de infraestructura social, en cuanto configuran medios colectivos de consumo, son tambin reproductivos: incrementan o mejoran la productividad social del trabajo, el capital variable de las empresas privadas y pblicas rentables, como los de educacin, salubridad, vivienda popular, seguros sociales y de paro y desempleo. Lo mismo sucede con los gastos de transferencia orientados a la


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financiacin y ampliacin de las obras correspondientes o pagos a los empleados y servidores de los servicios de seguridad social en general. Si bien los sueldos pagados a la burocracia (que es trabajo econmicamente improductivo) son de inmediato, gastos improductivos, pueden considerarse reproductivos segn la ndole del servicio pblico que los causa. Los gastos consuntivos, sea que de inmediato puedan clasificarse de inversin o funcionamiento, en cuanto su uso por el destinatario es este, tambin por su destinacin semejante a la antes indicada, pueden ser reproductivos, como las ayudas, auxilios, subsidios internacionales orientados a fortalecer y mejorar la infraestructura econmica o social ante todo de los pases en vas de desarrollo. Algunos gastos pblicos de infraestructura econmica y social que benefician primariamente a las empresas privadas y pblicas rentables, benefician secundariamente a las unidades familiares en cuanto muchos de los servicios respectivos son utilizados tambin por estas, como los de energa elctrica, acueductos y alcantarillados, telfonos, telgrafos, etc. Cuando hay escasez de estos servicios, el racionamiento afecta principalmente al consumo domstico. Lo cual no significa que, el mejoramiento de las condiciones generales de vida de la poblacin, de todas las clases sociales, no contribuya por lo menos a mantener la productividad del conjunto de la economa, o utilidad social material de las finanzas pblicas, de la que se deriva la utilidad social inmaterial. La funcin social y ecolgica de la propiedad privada, en especial de los medios de produccin, enmarcada en la "economa sustentable" orientada a preservar los recursos naturales y el medio ambiente como bienes que pertenecen ms a las generaciones humanas futuras que a las presentes, se encuentra con la dificultad de la tendencia del empresario individual a la obtencin de ganancias a corto plazo, as para el capital en su conjunto interese la posibilidad de mantenerlas a mediano y largo plazo. De all la necesidad colectiva de la vigilancia y control por parte del Estado de la actividad econmica privada y pblica con fines ecolgicos y superar la contradiccin indicada en provecho del capital como un todo en su desarrollo futuro inseparable del bienestar social esperado. Y coadyuvar al gasto privado en tecnologa limpia con el gasto pblico ecolgico, reproductivo. En lo cual debe superarse el principio de quien contamina paga


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(multas, contribuciones especiales) y el mismo gasto pblico de descontaminacin, con medidas preventivas y normas de calidad ecolgica de la produccin. 2. GASTOS IMPRODUCTIVOS. Son gastos suntuarios aquellos que no inciden directamente en el rendimiento del capital, como los efectuados en armamentos, sea en forma de contrapartida directa o compra de armas al sector privado (sin que deje de ser esta una forma de colaborar el Estado con este en la obtencin de ganancias), o sin contrapartida directa a modo de subvenciones a empresas pblicas rentables de armamentos, o subsidios a la empresa privada, o como gastos consuntivos al exterior para la adquisicin de elementos blicos. Se incluyen en este grupo los gastos de administracin de justicia y de polica. Ellos no redundan en el mejoramiento de los medios de produccin y del trabajo, pero sirven al mantenimiento de la seguridad poltica y civil, externa e interna del sistema social y facilitan la prestacin continuada, sin graves trastornos, de los dems servicios pblicos. No obstante ser inmediatamente improductivos los gastos de defensa nacional, no por ello dejan de ser reproductivos del sistema social como un todo en cuanto contribuyen a mantener su estabilidad poltica as sea externa y coercitivamente. Si contribuyen al empleo productivo lo es del capital invertido en la industria privada o pblica de armamentos como mercancas, ya que como arsenal y pie de fuerza, son improductivos. Los armamentos en arsenal no configuran capital, as sean bienes de uso durable. Son activos fijos congelados por el Estado, previamente sustrados, mediante impuestos, de la ganancia del sector privado de la economa, aunque a condicin de su beneficio de conjunto. Mientras los dems gastos reproductivos son medios colectivos o condicionantes de la reproduccin econmica ampliada del modo de produccin, los gastos militares no estn orientados a facilitar el incremento del capital constante ni la productividad del variable de la empresa privada y pblica rentable, as sean generadores de empleo. Contribuyen ms bien a valorizar capital excedente en los dems sectores de la economa al ser invertido en el sector de produccin de medios de destruccin. Pero es este un costo de oportunidad demasiado grande como desperdicio de las fuerzas productivas sociales, que puede conducir al estancamiento de la economa que se pretende evitar, ya que tambin en la industria de armamentos aumenta la composicin orgnica del capital que incide, a pesar de las invenciones que aumentan la productividad del trabajo (automatizacin) y por ello mismo, en la baja tendencial a largo plazo


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de la tasa media de ganancia de toda la economa. Y as como econmicamente la tendencia al mximo de ganancia termina disminuyndola, polticamente la tendencia armamentista como disuasivo de la guerra termina provocndola, pues es tambin una manera de destruir capital excedente improductivo de ganancias, que como gasto de guerra ha contribuido histricamente a mantener o aumentar la tasa media de estas. Si bien el desarme, de propiciarse, se encontrara de inmediato con la dificultad econmica de la falta de demanda efectiva de la produccin sustitutiva de la socialmente intil de armamentos, podra compensarse, como ha sido sugerido en varias oportunidades, con ayudas estatales (con lo que el Estado adquira los armamentos) en gran escala a los pases capitalistas subdesarrollados o para cubrir sus deudas. Pero ello requiere el cambio ms difcil de reconocer: que la seguridad poltica de un sistema social se funda primordialmente en el bienestar econmico generalizado antes que en la mera defensa militar para cuyo sostenimiento se sacrifica aquel bienestar contribuyndose paradjicamente al fermento de las revoluciones que como guerras civiles internas, erosionan material e ideolgicamente la pretendida defensa nacional (la defensa del Estado contra la misma nacin insurrecta). El gasto con ser improductivo no es por ello innecesario. Para la empresa privada competitiva y aun monoplica, la publicidad, con ser un gasto improductivo (de ganancia) contribuye a ampliar el mercado del producto. En cambio, para el Estado, en trminos generales, es un gasto, adems de improductivo, innecesario. La mejor publicidad de los servicios pblicos es su prestacin oportuna, suficiente, eficiente y consolidada. Algunos servicios pblicos mixtos y empresas pblicas rentables que coexisten en rgimen de oligopolio o de libre concurrencia con servicios o empresas privadas, requieren de este gasto. Pero aun as, sigue siendo la calidad en su prestacin y de su producto la superior forma de competencia. El producto o el servicio no contaminante se ha convertido, por otra parte, en un importante recurso publicitario. Y en el caso de los bienes peligrosos para la salud o la convivencia pacfica, la publicidad est prohibida o restringida (licores, tabaco, armas, plvora) sea pblica o privada la empresa que los produzca.

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