Gasto social y finanzas públicas: una mirada comparada con nueve países de América Latina

EstudiosEconómicos

DEC

— José Andrés Oliva

Análisiseconómico

Para lograr avances en el desarrollo económico y social,

El Salvador enfrenta retos trascendentales. Por medio

del gasto social, la población tiene acceso a servicios

estratégicos como la educación y salud, con lo cual obtiene

beneficios para su bienestar y oportunidades para expandir

sus capacidades. No obstante, las posibilidades de su

financiamiento y ampliación descansan en la solidez de las

finanzas públicas del Estado. A su vez, las finanzas públicas

son el resultado de los equilibrios de gobernabilidad y la

disponibilidad de recursos adicionales que resultan del

mayor crecimiento económico, que soportan las condiciones

objetivas para su realización. De tal manera que los retos

de la política económica y social no son opuestos, sino más

bien, son parte de la solución que ambas enfrentan.

Por un lado, los recursos asignados a educación y salud

son relativamente bajos en comparación con otros países

de América Latina; pero por el otro, las finanzas públicas,

presentan debilidades y vulnerabilidades. Para finales de

2013, el déficit fiscal fue alto, alcanzó 4.1% del PIB. El nivel

de ahorro primario es negativo y se aproxima a 1.6% del

PIB, el cual en combinación con un crecimiento económico

bajo, redunda en niveles altos de deuda pública total que

alcanza el 58.3% del PIB1.

Para conquistar mayor desarrollo, las posibilidades reales de

aumentar los recursos asignados a estas áreas y su eficiencia,

provienen de una combinación de factores. En este sentido,

para avanzar en dirección hacia las soluciones, surge la 1 Datos del Banco Central de Reserva. Incluye la deuda del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales y BCR.

necesidad del diálogo de todos los actores del país, tanto

sociales, políticos como productivos para tomar decisiones

estratégicas de beneficio nacional.

Ante la situación fiscal, destinar mayores recursos a las

áreas sociales implica unir esfuerzos de todos los sectores

abordando la problemática integralmente. Aumentar

el crecimiento económico, es condición necesaria; sin

embargo, también es importante ejecutar un programa

de reducción de déficit fiscal, que contemple así como el

incremento de ingresos, con una reducción de evasión,

también el aumento de la eficiencia y la recomposición del

gasto público, trasladando recursos de las áreas no sociales

a las áreas sociales.

Para abordar lo anterior, se realiza a continuación un análisis

en dos partes: primero, una comparación de la ejecución

fiscal de El Salvador con nueve países de América Latina,

y, segundo, su evolución entre 2008 y 2013. El análisis de

ambas dimensiones brinda y dibujan las condiciones donde

se suscribe el futuro, a fin de delimitar los factores de mejora

para canalizar mayores recursos al área social.

Conceptos y definiciones Para realizar comparaciones internacionales se presentan

a continuación los datos del proyecto “Compromiso con

la equidad” (CEQ) para nueve países de América Latina:

Argentina, Brasil, Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,

México, Perú y Uruguay. La información se presenta en el

Mayo 2014 • No. 16

El proyecto Compromiso con la Equidad (CEQ) fue diseñado para analizar el impacto de los impuestos y el gasto social en la desigualdad y la pobreza. Dirigido por Nora Lustig, el CEQ es una iniciativa del Center for Interamerican Policy and Research y el Departamento de Economía de la Universidad de Tulane y el Diálogo Interamericano. Desde su creación en 2008, el CEQ ha recibido apoyo financiero de la Fundación Bill y Melinda Gates, de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, Oficina Regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo para América Latina y el Caribe (PNUD/DRALC), Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega y Fundación General Electric. http://www.commitmentoequity.org/

Análisis económico No. 16 • abril 2014

2

cuadro 1. El CEQ es un esfuerzo conjunto de la Universidad

de Tulane, y Diálogo Interamericano, para brindar un diseño

analítico aplicable a cualquier economía, con el objetivo

de realizar mediciones comparables sobre el impacto de la

tributación y el gasto social en la desigualdad y la pobreza.

Los estudios CEQ miden y comparan los resultados de los

estados en dichos esferas.

Los conceptos y definiciones del CEQ estandarizan el gasto

social, el cual no corresponde a la clasificación presente en

el Presupuesto Público de El Salvador. El gasto social CEQ se

define como la suma de las transferencias directas del estado

a la población, más el valor monetario de los servicios de

educación y salud. Como transferencias directas, se realiza el

supuesto general, que tanto las entregas en efectivo, como

de alimentos u otros, en tanto tienen un valor de mercado

definido son cercanos sustitutos de efectivo, por lo tanto,

aumentan el ingreso disponible, a pesar de las excepciones.

Por ejemplo, recibir alimentación en la escuela, reduce el

desembolso para alimentos del hogar.

Así, para realizar cálculos, se agregó como gasto social

el valor monetario de los programas sociales, que están

comprendidos en el Sistema de Protección Social Universal

siguientes: Ciudad Mujer, el paquete agrícola, el paquete

escolar, el vaso de leche, el programa de alimentación

escolar, los bonos del programa de comunidades solidarias

urbanas, las transferencias del programa de apoyo temporal

al ingreso, y para el apoyo al adulto mayor.

Se añadió el monto de los servicios de educación, que

corresponden al valor devengado por el Ministerio de

Educación incluyendo la Universidad de El Salvador.

Asimismo, el valor de los servicios de salud tomados de las

cuentas nacionales elaboradas por el Ministerio de Salud, que

consideran tanto al ministerio como al Instituto Salvadoreño

del Seguro Social y Bienestar Magisterial.

La clasificación separa el monto destinado a subsidios

indirectos, en el caso de El Salvador destinados para proveer

servicios de gas2, electricidad, agua potable y transporte público,

pues son aquellos apoyos que no equivalen a una transferencia

directa sino más bien de manera indirecta, por medio de

regulación sobre el precio que otorgan acceso a servicios o

productos colocándolo debajo de su valor de mercado.

De manera congruente con la información disponible, se

consideraron como gasto estrictamente no social, el gasto

en subsidios indirectos y el residuo del gasto total del Sector

Público no Financiero, contemplado por las estadísticas de

finanzas públicas del Banco Central de Reserva, descontando

el monto total asignado como gasto social anterior.

El gasto social en relación con otros paísesEn general, comparando El Salvador con una muestra de

nueve países de América Latina, los esfuerzos en recursos

en educación y salud, como en transferencias directas son

bajos, pero en transferencias indirectas como subsidios,

son altos. Por otro lado, la carga fiscal de El Salvador no es

de las más bajas de la muestra de países de América Latina

considerados, aunque se puede mejorar.

En detalle, para 2013, los recursos destinados al gasto social

en El Salvador alcanzaron el 8.2% del PIB3 aproximadamente.

El gasto en áreas estratégicas como educación y salud fue de

7.4%, lo cual es bajo en relación con otros países de América

Latina. Otras economías como las de Argentina, Bolivia,

Brasil y Costa Rica, en promedio, destinan a educación y

salud más del 12% del PIB (cuadro 1). Dentro del monto

total, el presupuesto del Ministerio de Educación, más los

recursos para la Universidad de El Salvador, sin considerar

los programas de alimentación escolar y el paquete escolar

debido a que son tratados como transferencias directas,

alcanza un esfuerzo también bajo, en relación con el PIB,

acorde con la muestra de nueve países (gráfico 1).

2 Se consideró al subsidio del gas un subsidio indirecto, debido a su reciente modificación. En 2011, esta subvención se otorgó como una trasferencia directa de US$9.10 mensuales para los hogares clasificados como beneficiarios; sin embargo, en enero de 2014, se cambió la modalidad y ahora es entregado por medio de la “Tarjeta Solidaria”, en la compra del producto a un precio debajo de su valor3 Dato tomado con mayor detalle en cuadro 2.

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EstudiosEconómicos

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4

Análisis económico No. 16 • abril 2014

Asimismo, los recursos destinados a los programas sociales

mencionados en efectivo y aquellos que no son en efectivo

directamente pero implican un apoyo al presupuesto familiar,

representan el 0.7% del PIB. En relación con los países en

cuestión, dicho nivel sería bajo después de Guatemala con

0.5% del PIB y Perú con 0.4% del PIB, y mucho más bajo en

relación con Argentina, Uruguay, Bolivia, Costa Rica y Brasil.

Al respecto, es notable resaltar, que tanto como su magnitud

también es relevante su eficacia. A medida que los recursos

son focalizados, los programas sociales tienen una incidencia

significativa en la población. Varios estudios empíricos,

citados en la Bibliografía, corroboran que la eficiencia en

la focalización en las poblaciones más vulnerables o en los

objetivos concretos perseguidos por las políticas, aumentan

la eficacia social de los mismos.

De acuerdo con los datos disponibles, entre los nueve países,

El Salvador con 1.7% del PIB, después de Argentina con 5.6%

del PIB, sería la economía en destinar una mayor cantidad

de recursos hacia subsidios indirectos, que son aquellos que

tienen relación con controles de precios y otros bienes, de

consumo generalizado.

En correspondencia con lo anterior, una analogía ilustrativa

es la relación con el monto teórico de recursos que implica

elevar el ingreso de las personas catalogadas en pobreza

hasta alcanzar el umbral de la línea establecido, y sacarlos

de la pobreza vía transferencias directas. En 2012, el

valor agregado de la brecha de la pobreza, utilizando el

umbral de la línea de pobreza relativa y los datos de la

Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, para que las

familias satisfagan los requerimientos en alimentos y otros

adicionales, la cantidad de recursos involucrados se aproxima

a US$855 millones (gráfico 2), adicionales a las necesidades

de educación y salud. No obstante, los recursos destinados

a programas sociales alcanzan US$174 millones y el gasto

en subsidios, debido a su estructura, no está destinado

exclusivamente a los segmentos pobres.

Nuevamente, para superar la pobreza, dada la envergadura

de la problemática, avanzar en estas áreas, implica la

concurrencia de los esfuerzos del Estado, tanto de la política

económica como de la social, focalizados en los pobres

junto con el apoyo de otras fuerzas sociales, con el objeto de

incrementar los ingresos de las personas a través de mejores

empleos y mayores salarios.

Por el lado de los ingresos, es importante hacer notar que

en las comparaciones internacionales sobre carga tributaria

los detalles son relevantes; hay países que regularmente

adicionan a los impuestos los ingresos provenientes de

las empresas públicas por la venta de petróleo. Asimismo,

suman las contribuciones obligatorias, tanto para empresas y

empleados a la salud. Ambos aspectos no son agregados en

las estadísticas nacionales.

Gráfico 1 Esfuerzo por la educación en nueve países de América Latina

Fuente: CEQ.

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EstudiosEconómicos

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Gráfico 2 Brecha agregada de la pobreza (valor debajo de la línea relativa)

Tomando en consideración lo anterior, la carga fiscal de

El Salvador no es de las más bajas de la muestra de países

de América Latina. Adicionando las contribuciones a la

seguridad social, la carga fiscal del país en 2011, alcanzaba

16.7% y había superado a Guatemala, México (sin considerar

los ingresos petroleros) y Perú.

Las contribuciones a la seguridad social son más altas en

otros países de América Latina, en comparación con El

Salvador, alcanzando niveles de 7% del PIB en Brasil y Costa

Rica. También, los recursos aportados por los impuestos

directos en El Salvador superaban a Guatemala, Perú y

Uruguay, alcanzando niveles como el de México. Asimismo,

dentro de la tributación directa, destaca que las cargas para

la renta personal o sobre los asalariados, El Salvador supera a

países como Argentina, Bolivia, y Costa Rica.

Entre los impuestos indirectos, entre los nueve países en

cuestión, el impuesto al valor agregado (IVA) con una alícuota

más elevada junto con otros impuestos sobre el consumo de

bienes específicos, El Salvador es superado por Argentina,

Brasil, Bolivia y Uruguay. No obstante, en El Salvador, el IVA

recauda más que en países como Guatemala, México, Perú,

donde en estos dos últimos países la alícuota es mayor, con

16% y 18%, respectivamente4.

4 http://es.wikipedia.org/wiki/Impuesto_al_valor_agregado

Evolución del gasto social De la lectura anterior resalta la interrogante ¿cómo es

posible que un país con una recaudación que ha percibido

un incremento en los últimos años, el gasto social no

presenta un ascenso considerable? La respuesta proviene,

aunque no es el único factor, del elevado déficit fiscal. El

ajuste o reducción de déficit observado se ha realizado

aumentando los ingresos, con lo cual los nuevos

ingresos sustituyen el financiamiento requerido, pero no

aumentan el gasto social considerablemente; otros gastos

no sociales también han crecido.

Al respecto, la evolución desde 2008 a 2013 de los ingresos

tributarios, gasto social, gasto no social, y déficit como

porcentaje del PIB, indican que, por un lado, la recaudación

o los aportes en impuestos, a través de reformas tributarias

importantes, se han incrementado en 1.8% del PIB.

Sin embargo, por otro lado, el gasto público total ha

presentado un aumento de 4.2% del PIB, del cual, el

gasto social ha experimentado un aumento de 1.9%,

aproximadamente, y el gasto social público no social se

ha incrementado en 2% del PIB, sin incluir el gasto en

seguridad pública; el resto se distribuye en partidas con

incrementos menores, como pensiones e intereses con 0.4%

y 0.2% del PIB, respectivamente (cuadro 2).

Fuente: Elaboración propia. Base de datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, varios años.

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Análisis económico No. 16 • abril 2014

7

EstudiosEconómicos

DEC

De esta manera, los nuevos recursos aportados, en parte,

sustituyen lo financiado a través de préstamos, lo cual tiene

impacto en disminuir el déficit fiscal en 0.9% del PIB, y por

el otro lado, financiaron el aumento del gasto adicional.

La dinámica anterior implica que los incrementos en la

recaudación sustituyen el financiamiento, dejando el nivel

de gasto social, sin un aumento apreciable. El elevado déficit

es una condición objetiva que se traduce en la dificultad de

financiar gasto social con recursos propios.

Las presiones por colocar recursos en áreas diferentes a la

parte social, dificultan aún más aumentar el gasto social.

De la manera anterior, espacio para recomposiciones o

reasignación del gasto proveen también márgenes para

destinar recursos hacia el área social (cuadro 2).

Acorde con lo anterior, en El Salvador, el 35.2% del gasto

es destinado al gasto social, y el 40% al gasto no social,

incluida la seguridad. El gasto social primordialmente de

destina a educación y salud (32%) y, en menor medida, a

programas sociales (3%). El resto se reparte entre 10.5% en

intereses, 7.8% en pensiones, y 6.4% en subsidios indirectos.

Por el lado del ingreso, el 84% son tributarios, donde el 52%

recae al consumo general de la población a través del IVA

y al consumo de bienes específicos; el 32.6% restante es

recaudado por el impuesto sobre la renta, donde el 16.9%

corresponde a empresas, el 12.6% a asalariados y el 3.1% a

ambos. Los ingresos no tributarios contribuyen con el 7% y

las contribuciones a la seguridad social con el 8.7% (gráfico 3).

Hacia adelante se plantea el desafío, dado el elevado déficit

fiscal, si los nuevos aportes sustituyen el financiamiento

de los beneficios obtenidos, los recursos adicionales

aportados por la población en impuestos, no recibirán

una contraprestación equivalente en gasto social, aunque

gradualmente se podría aspirar a fortalecer el gasto social,

al ampliar su financiamiento con recursos propios, y así

favorecer su continuidad y sostenibilidad.

Reflexiones y conclusionesComparando El Salvador con una muestra de otros países

de América Latina, se observa que los esfuerzos en recursos

en educación y salud, como en transferencias directas son

bajos, pero en transferencias indirectas como subsidios, son

altos. Asimismo, por otro lado, la carga fiscal de El Salvador

no es de las más bajas de la muestra de países de América

Latina considerados, aunque se puede mejorar.

Fuente: BCR, MH, Informe de Gestión Financiera del Estado, 2013.

Gráfico 3 Composición del ingreso y gasto total de El Salvador, 2013

Contribucionesa la seguridad

social 9%

Intereses 10%

Pensiones 8%

Subsidios indirectos

7%

Gastos no sociales

40%

en efectivo 3%

Educación

y salud 32%

Gasto social 35.2%

Gastos

Ingresos no tributarios

7%

IVA e indirectos

52%

Ingresos

Otros directos

3%

Tributarios 84.5%

Renta a empresas 17% Renta personal

12%

Transferencias

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EstudiosEconómicos

DEC

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Ante la debilidad fiscal, para darle soporte objetivo al gasto

social, es menester unir esfuerzos de todos los sectores por

medio de la profundización del diálogo para tomar decisiones

de beneficio nacional. Es clave aumentar el crecimiento

económico, y también ejecutar un programa de reducción de

déficit fiscal, que contemple reducción de la evasión por el

lado de los ingresos, más la recomposición y aumento de la

eficiencia en el gasto público, ampliando los esfuerzos para

trasladar recursos de las áreas no sociales a las áreas sociales,

con el objetivo de responder al desafío de financiar el gasto

social con recursos propios.

En tal sentido, en los temas fiscales es importante sustituir la

conjunción “o” por la conjunción “y”, para abrir posibilidades

y márgenes de maniobra no mutuamente excluyentes. Como

se reitera, otorgar más recursos a los temas sociales, implica

mayor crecimiento, y mejorar la recaudación por medio

de la reducción de las evasiones, más elevar la eficiencia

en el uso de los recursos por el lado del gasto, y encontrar

oportunidades reasignado los recursos hacia áreas sociales,

actuando en las diferentes áreas al unísono integralmente.

Adicionalmente, junto con lo anterior, son importantes los

esfuerzos por atraer al país mayor cooperación internacional.

Asimismo, migrar el uso y producción de la información del

gasto público, que permita profundizar en el análisis para

evaluar su calidad, como por ejemplo, cambiar la clasificación

presupuestaria de áreas de gestión por una clasificación

por resultados, añadiendo la evaluación de impacto

correspondiente, son herramientas, que contienen gran

potencial para complementar las aspiraciones anteriores.