Gerencia Publica en La Globalizacion[1]

7/31/2019 Gerencia Publica en La Globalizacion[1]

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El lector tiene en mano una obra que trata de lagerenciapblica en la globalizacin, es decir, los tiempos actuales. Porlo tanto, en ella se explora la aparicin y persistencia dedos fenmenos estrechamente relacionados: gerencia yglobalizacin,que actualmente obran como emblemas delnuevo siglo.

Hoy da los gobiernos han dejado de operar aislada-mente, tomando una posicin primordial la cooperacin y lacoordinacin intergubernamental. De aqu surge la nocindel multigobierno junto con la ancestral idea de unigo-

bierno, pues en la medida en que la globalizacin cons-tituye un emblema del siglo XXI, los estados nacionalesejercitan su soberana, al mismo tiempo que incrementan susrelaciones con otros estados y con los organismos multina-cionales. La mayor parte de sus decisiones trascendentalestienen insumos internos y externos por igual, toda vez quedesde el punto de vista planetario, esos insumos son produc-tos que fluyen desde fuera.

Debido a que el aspecto relevante de la economa globa-lizada es el comercio, y que el mercado y la competenciason la base del proceso mercantil, la gerencia contemporneatiende a estar dominada por incentivos comerciales.

Esa gerencia es llamada nuevo manejo pblico (newpublic management).

Gerencia pblica

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OmarGuerrero


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MXICO 2003


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Primera edicin, junio del ao 2003

2003UNIVERSIDAD AUTNOMA DEL ESTADO DE MXICOFACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS

Y ADMINISTRACIN PBLICA

2003Por caractersticas tipogrficas y de edicinMIGUEL NGEL PORRA, librero-editor

Derechos reservados conforme a la leyISBN 970-701-346-X

IMPRESO EN MXICO PRINTED IN MEXICO

Amargura 4, San ngel, lvaro Obregn, 01000 Mxico, D.F.


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A Omar Augusto

Yo fui invitado a participar en unas

conferencias como Premio Nobel de

Economa, pero no desert

traicioneramente de mis orgenes

politolgicos, para as defender a nuestras

instituciones polticas contra el imperialismo

de la maximizacin utilitaria, los mercados

competitivos y la privatizacin.

HERBERT SIMON, 2001


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SIN LUGARa dudas, este inicio de siglo del que somos testigos pasar a la

historia bajo la marca de lo global, intentando de un modo u otro atrapar

bajo dicho concepto las vicisitudes que marcan a la sociedad contempornea.El derrumbe de los experimentos de planificacin centralizada, la cri-

sisfiscal del Estado de bienestar y el progresivo abandono de las estrate-

gias macroeconmicas de corte keynesiano que, en su momento, dieron forma

a la organizacin econmica, poltica y social de diversos pases del orbe; se

han visto sustituidas por la afirmacin de un nuevo paradigma cientfico-tc-

nico y la internacionalizacin del capital que permiten hablar de procesos de

reestructuracin en los ms diversos mbitos: econmico, territorial, poltico,

social y cultural.En el plano poltico, destaca que la agenda de los pases sea dictada cada

vez ms por los intereses de las transnacionales y los organismos supranacio-

nales y, cada vez menos, por las necesidades y demandas nacionales; al punto

que la poltica abandona progresivamente su funcin de administrar el

proceso econmico y social interno, para gestionar estrategias financieras

impuestas a los pases de fuera hacia adentro. En este sentido, quiz no sea

aventurado afirmar que la reestructuracin econmica marca la pauta a seguir

en el mbito de la poltica al interior de los pases menos desarrollados.La superacin de las condiciones de crisis econmica derivadas del mode-

lo anterior, supuso el inicio de un proyecto reestructurador que hiciera posible

adecuarse a las exigencias impuestas por la coyuntura econmica interna-

7

Presentacin

MTRO. JULIO CSAR OLVERA GARCA*

* Director de la Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnomadel Estado de Mxico.


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cional emergente, es decir, por la llamada globalizacin. Sin embargo, el

proyecto reestructurador no slo sustituy el proteccionismo por una poltica

de apertura comercial y de impulso a la inversin extranjera, sino quecontrario al intervencionismo estatal propici una reestructuracin del

aparato de gestin e intervencin estatal, mismo que slo debera cumplir

funciones de vigilancia.

Es precisamente en este contexto de agotamiento del modelo inter-

vencionista-proteccionista y de emergencia de tendencias desregulacionistas

que el anlisis en torno al papel de la gerencia pblica reviste particular

importancia; pues adems de afrontar la escasez de recursos, los administradores

deben hacer frente a la reducida motivacin y la ampliacin del escepticismo.A los administradores pblicos nos toca reconocer que los cambios sufri-

dos en los formatos organizacionales y los estilos gerenciales, no corren

paralelos a los cambios que experimenta la sociedad; y que si bien desde

finales de la dcada de los aos noventa la reforma de los aparatos adminis-

trativos ha adquirido una relevancia significativa, la reflexin al respecto no

ha sido prolfica.

Por todo lo anterior, es especialmente importante y oportuna la edicin del

libro Gerencia pblica en la globalizacin; que teniendo tras de s el pres-tigio acadmico de Omar Guerrero, nos asegura tener en nuestras manosuna de las pocas obras que, con seguridad, se convertir en poco tiempo en un

libro de consulta obligada entre los interesados en la administracin pblica y

en el gobierno.

Es preciso destacar adems que la importancia de este libro no slo radica

en lo actual de su temtica; sino, principalmente en el enfoque que nos per-

mite comparar la administracin pblica y la gerencia, reconociendo que a

pesar de tratarse del enfrentamiento de visiones diversas, comparten principiossimilares.

Este inicio de siglo de tendencias globalizadoras nos obliga a reconocer

que la gerencia pblica de casi todos los pases requiere paciencia y habili-

dades, exige una conviccin extraordinaria de que la accin colectiva puede

mejorar la calidad de vida.Y, ms an, requiere del reconocimiento de que la

administracin no es la mera aplicacin de la ley sino ms bien un compo-

Julio Csar Olvera Garca8


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nente vital del proceso gubernamental con un potencial enorme y a menudo

desaprovechado para ayudar en la creacin de una economa y sociedad

mejores.La obra que hoy nos presenta Omar Guerrero nos permite reconocer que

a la par que la realidad poltica muta, los conceptos con los que se analiza

se desplazan y las prcticas polticas cotidianas se redefinen; por lo que es

preciso contar con elementos analticos que nos permitan realizar una evalua-

cin crtica y detenida al respecto; y es ello precisamente lo que nos ofrece

Gerencia pblica en la globalizacin, donde nos presenta de maneradetallada una reflexin que nos permite reconocer que la confrontacin poli-

cy versus manejo surge de la dicotoma poltica versus economa, que si bienen algn momento se advirtieron prximas, hoy comienzan a distanciarse.Sin duda, el planteamiento central de este libro nos deja con una gran

responsabilidad en nuestra labor profesional: reconocer que en esta era global,

la gerencia que se adjetiva como pblica, est cada vez ms distanciada de la

poltica y ms prxima a la economa.

Dada la pertinencia y actualidad de la temtica, la Facultad de Ciencias

Polticas y Administracin Pblica de la UAEMbrinda por la edicin de este

libro, y hace votos porque ste no sea el punto final de un proceso de inves-tigacin, sino el detonador de nuevas, diferentes e incluso divergentes posturas

analticas que nos permitan comprender la sociedad contempornea.

9Presentacin


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Gerencia pblica en la globalizacin, contina la tradicin presente enmuchos de los libros, ensayos y artculos que ha publicado Omar

Guerrero: la tradicin de aportarnos reflexiones fundamentadas en unprofundo conocimiento de la administracin pblica, para entenderdesde la perspectiva de pases como Mxico los hechos que tienenpresencia universal. Estos pases son objetos receptivos de esos hechosms que sujetos activos que los originan.

Por ello es importante que especialistas mexicanos y latinoamerica-nos como Guerrero, confirmen nuestra conviccin de que somoscapaces de ofrecer interpretaciones vlidas para nosotros, que no se

agoten en autores ubicados en los pases ahora globalizadores, sino enobras como la presente donde se puede develar esa cara oculta de larealidad. Algunos lectores habrn estado cerca de descubrir por s mis-mos lo que hay detrs de las propuestas econmicas, polticas y adminis-trativas de la globalizacin en la forma de libre cambio como su carac-terstica ms distintiva; y explicada magistralmente en los captulos deldos al cinco de este documento donde se seala la participacin de laONU en el diseo de propuestas de modelos de administracin pblicaen pases subdesarrollados y en transicin hacia el desarrollo.

En esta parte destaca por su capacidad explicativa el comentario deFred Riggs que detalla el escenario burocrtico despachoy sus modeloscmara, oficina y sala, herramientas para que el lector pueda analizarfenmenos burocrticos especficos. Esta obra, al ser reveladora, tam-

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Prlogo

MTRO. JOS MARTNEZ VILCHIS*

* Secretario Administrativo, Universidad Autnoma del Estado de Mxico.


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bin es contestataria. El anlisis crtico que aporta este libro, alimentasin duda la construccin de opciones ms favorables para enfrentarnuestros tiempos.

El presente libro se suma a una larga cadena de publicaciones delautor cuya trayectoria de investigacin llega a 30 aos. A lo largo

de esta conspicua trayectoria, Omar Guerrero ha escrito con oportu-nidad y pertinencia sobre los temas que son prioritarios para laadministracin pblica mexicana en su momento. En esta lgica losintereses del autor han ido desde la definicin misma de la adminis-tracin pblica, el descubrimiento de sus orgenes y las etapas demaduracin de la ciencia administrativa del Estado hasta los actualesdesafos posteriores a la era de la modernizacin, pasando por la dis-cusin siempre vigente, sobre la naturaleza poltica de la administracinpblica.Este escollo es superado en su momento por la misma obra deOmar Guerrero y reafirmado en el propio epgrafe de este documen-to donde Herbert Simon en el ao 2001 previene a los interesados enesta disciplina de la ciencia, no dejarse llevar por excesos al aplicar lastcnicas del mercado y menospreciar el anlisis politolgico al estudiar larealidad en los pases bajo estudio.

Esta publicacin, al igual que otras, refleja su vocacin didctica porejemplo, cuando clarifica conceptos de uso cotidiano en los mediosde comunicacin, en el saln de clases o en el lenguaje del especialista,como es el caso de las nuevas denominaciones que se han dado alas dependencias de la administracin pblica federal en Mxico. Ellastratan de replicar las ideas del nuevo manejo expresado como inno-vacin, reinvencin, reingeniera o managementde autores, como Tom

Peters, Peter Drucker, o David Osborne y Ted Gaebler en pasesanglosajones. Las fases previas de esta influencia del exterior sobre laadministracin pblica estn mostradas a lo largo del libro en particu-lar cuando se marcan las etapas por las que ha pasado la influenciainternacional que ha incidido directamente sobre la administracinpblica de los pases que participan de la globalizacin como librecambio, desde las recomendaciones de la Organizacin de Naciones

Jos Martnez Vilchis12


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Unidas a los pases subdesarrollados, pasando por la etapa de la asisten-cia tcnica de los Estados Unidos, hasta la ms reciente denominada

modernizacin administrativa.Por ello el tema de la globalizacin no poda estar fuera de losproblemas de investigacin de la obra de Omar Guerrero, pero al igualque en libros anteriores, aqu se presenta una visin independiente deintereses econmicos y con un neto inters acadmico. Es decir, unaperspectiva que es resultado de un anlisis de los hechos mismos avala-da por la opinin de autorizados tratadistas quienes en convergenciacon el autor son capaces de mirar por arriba de los estudios poco pro-

fundos o condicionados por posturas comprometidas por financiamien-tos de diversa ndole.Se trata de un libro que analiza temas de completa actualidad como

es la globalizacin y el new public management(neomanejo de la adminis-tracin pblica), a la luz de la ms slida concepcin de lo estatal y lopblico como conquista incuestionable de la modernidad. Esto es laobra analizada: una vieja polmica vista a travs de la ms recienteactualidad.

Entre las aportaciones de la obra destaca la afirmacin de que laadministracin pblica est determinada por fuerzas diversas. Enprimer lugar por la poltica y la economa, y en general por interesessociales, mientras que en el new public managementde entrada se descartael factor poltico y se considera que la administracin estatal puedefuncionar mejor con la lgica del mercado, sin interferencias polti-cas, que en pases como Mxico estamos lejos de alcanzar.

El new public management o neomanejo pblico como lo llama el

autor es funcional al fenmeno de la globalizacin, que es una formade llamar al actual fenmeno de la mundializacin. En efecto, la globa-lizacin obedece a una era de la economa a la cual se ha subordina-do la poltica.

Como ejemplo se observa la imbricacin entre el nuevo manejo,los organismos financieros internacionales y el papel de los pases segnsu desarrollo. En otras palabras, en la llamada globalizacin participan

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dos tipos de pases: los pases globalizadores (Estados Unidos,Alemania,Japn, Europa occidental y otros) y los pases globalizados, ahora lla-

mados emergentes.En esta dicotoma el Fondo Monetario Internacionaly el Banco Mundial actan como impulsores de la privatizacin y dela exportacin del new public management.

Para el new public managementel concepto ciudadano resulta anti-cuado porque no permite vincular la calidad y oportunidad de los servi-

cios pblicos con la satisfaccin de los beneficiarios. En cambio, elempleo del concepto de cliente supuestamente obligara a la adminis-tracin a adecuarse a las necesidades del segundo; de esta manera se

introduce en la administracin del Estado una categora econmicaque se incluye de manera forzada en la jerga estatal.Otro de los inconvenientes del new public management es su

visin microadministrativa, resultado de sus orgenes empresariales quelo limitan a una visin de corto plazo, similar a la idea de las empresascuando ven culminado el objeto de su existencia con el logro de laganancia. El Estado y su administracin por el contrario no puedendesentenderse del futuro, de la sociedad a la que sirven, ni simplificar

sus polticas en torno a objetivos tan singulares y aislados que se olvi-dan de la complejidad de la vida social. Por ello, la produccin debienes y servicios no rentables no son de su inters, a pesar de que lasociedad, especialmente de los pases llamados emergentes, dependenen buena proporcin de ese tipo de servicios; es decir, el desarrollosocial no puede ser asumido por el neomanejo pblico sino como unfenmeno marginal que usualmente se distorsiona al entenderlo comode beneficencia pblica o de apoyo filantrpico a los pobres.

Difcilmente se puede establecer un modelo posburocrtico sinantes transformar al Estado.Para Omar Guerrero, al igual que para otrostratadistas de ciencias sociales, el problema no es acabar con la burocracia,

sino que ella misma rinda verdaderamente cuentas a la sociedad enla que se sustenta. En la mejor de sus acepciones la posburocraciasera una forma de organizacin radicalmente descentralizada dondelos niveles jerrquicos y la respuesta de las demandas ciudadanas sean



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casi inmediatos; lo cual slo se puede dar en pases altamente desarrolla-dos y en sociedades polticas an inexistentes en los pases subde-

sarrollados.Esta hiptesis de Estado mnimo no se da ni aun en los pases avan-zados, como es el caso del Reino Unido, donde la ms radical de lasreformas desburocratizadoras solamente redujo en 10 por ciento elnmero de funcionarios entre 1987 y 1996. Es evidente que la propues-ta del new public managementpara crear mercados internos dentro de laadministracin pblica de forma tal que sus diversas entidades compi-tan por ofrecer mejores servicios pblicos, poda conducir a ahorros y

a la eficiencia como en otros pases, pero en naciones como las deLatinoamrica, por su nivel de cultura poltica-administrativa, podradar lugar al caos. En este esquema, dichas entidades en vez de colabo-rar entre ellas entraran en conflicto de forma tal que se acabara launidad de accin caracterstica reconocida por los propios tratadistasnorteamericanos de la poca wilsoniana, como una de las ms caras vir-tudes de la administracin pblica.

Quienes estn convencidos de que el Estado de derecho debe ser

gua para la accin y de que el desarrollo social es una obligacin delEstado, encontrarn en este libro un captulo de gran inspiracin donde sevalora a la administracin pblica del Estado moderno a partir del estu-dio clsico de la burocracia de Max Weber. Guerrero pregunta al lec-tor sobre la vigencia o no de Weber y al igual que autores como ErzaSuleiman que en un artculo del Ministerio de AdministracionesPblicas de Espaa en el ao 2002, alude a autores como Schumpeter,Kochanowicz y Linz para defender la necesidad de una burocracia

adaptada a los diferentes estadios de desarrollo democrticos en pasesque transitan a la democracia o incluso los que ya cuentan con unafuerte consolidacin.

En este libro de Omar Guerrero, de manera similar al carcter com-plementario que seala esta obra entre el sector pblico y privado, sepuede hablar de funciones estatales y servicios pblicos a cargo delEstado. Las funciones estatales son actividades vitales para la subsisten-

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cia del orden pblico que en la sociedad moderna slo pueden serdesempeadas por el Estado entre ellas la defensa nacional, la poltica

exterior y la seguridad pblica, los servicios pblicos contribuyen afacilitar las actividades y el bienestar de la sociedad, as como eldesarrollo y prosperidad econmica y un sinnmero de funciones dela vida moderna. Est claro que el nivel de intervencin del Estado enlos servicios pblicos queda sujeto al nivel del desarrollo de la eco-noma y la tecnologa de diversos pases. Por lo tanto, buena parte deestos servicios pblicos pueden ser encargados al sector pblico o pri-vado de acuerdo con sus capacidades; por el contrario, las funcionesestatales no pueden ser desempeadas sino por el Estado a riesgo deprivarlos de sus atribuciones vitales, al grado de desnaturalizarlo yamputarle la soberana. Por esto, el autor admite la privatizacin en laextensin requerida en cada caso. Lo fundamental es que cada pas lodecida de manera libre. Mientras esto ocurre estaremos hablando deinternacionalizacin y no de globalizacin, la cual como se dice, se haapoyado en una interpretacin parcial del liberalismo, reducindolo allibrecambismo.

Por ello, dentro de los Estados Unidos en la propia era de Al Gore,

impulsor del reinventing government, se reconoca que

no todas las operaciones federales deberan de estar expuestas a la compe-tencia, no se pueden hacer competir a las agencias reguladoras, ni a las orga-nizaciones polticas, porque la competencia produce guerras internas queentorpecen la hechura regional de la policies y de los programas guberna-mentales... la competencia slo brinda mejores resultados cuando se aplicaa la prestacin de servicios pblicos.

La experiencia de dichos pases llega a la conclusin de que la orga-nizacin burocrtica, por ms que sea criticada no ha cado en la obso-lescencia que suponen los partidarios del neomanejo. El new publicmanagement o neomanejo llevara a la extincin del llamado Estado

administrativo que es indispensable para el Estado de derecho. Lasnecesidades objetivas para reconstruir los estados en Europa central y



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oriental, llevaron a que los consultores del Banco Mundial recomen-daran a dichos pases medidas que han restaurado el Estado adminis-

trativo, entre las cuales destacan la implantacin del servicio civil.Por su parte, la Comisin Europea,que realiza funciones de gestinsupranacional dentro de la Unin Europea tampoco ha aceptado lasrecomendaciones de algunos partidarios del neomanejo pblico quie-nes quisieran ver materializada su doctrina en dicho organismo. Enefecto, la Comisin obedece a la lgica de los estados que la integran,por ello mantienen una estructura en la cual la burocracia asegura lacontinuidad de la vida supraestatal y por extensin del sistema econ-

mico que se est impulsando. No falta la nota irnica del autor cuandomenciona la evaluacin que hizo la Comisin Meltzer del CongresoNorteamericano, la cual consider reprobados en gerencia al FondoMonetario Internacional y al Banco Mundial, cuyos aparatos adminis-trativos calific de onerosos, lentos y cuyas recomendaciones son fre-cuentemente incorrectas.

La ideologa de la globalizacin tiene sus races en lo que el autorllama el fundamentalismo del mercado y el conservadurismo, es decir

en la economa neoclsica que pretende desplazar la poltica comofenmeno indeseable y anticuado.Reconociendo que la privatizacin slo resulta exitosa cuando se

da en mercados fuertes y a partir de procesos ntidos; se afirma quedebe ser concebida y ejecutada de acuerdo con las modalidades de cadapas y puede resultar desastrosa inclusive en el ms avanzado de los pases

globalizadores. En efecto, de acuerdo con el gobernador de CaliforniaGray Davis, la privatizacin dio lugar a que las empresas elctricas

trataran de cobrar a los usuarios siete veces ms de lo que cobrabanen 1999 (Cspedes-Valero, 2001, 1-A). Esta prueba emprica vlidapor si fuera necesario es una muestra reciente de la pertinencia de estelibro y de su aplicacin a nuestra vida cotidiana. No es extrao dequien sin duda es uno de los tratadistas de la administracin pblicams importantes a nivel internacional. Seguro estoy que el lector dis-frutar del contenido de esta investigacin de Omar Guerrero.

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Bibliografa

CSPEDES, Rebeca y Leonardo Valero, Gray Davis, gobernador deCalifornia, aconseja a Mxico no abrir sector elctrico, Reforma,martes 4 de diciembre de 2001, p. 1-A.

SULEIMAN, Ezra, Es Max Weber realmente irrelevante?, Gestin yAnlisis de Polticas Pblicas, nms. 17-18, Ministerio de las Admi-nistraciones Pblicas, Espaa, enero-agosto de 2000, pp. 3-17.

18 Jos Martnez Vilchis


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ESTE LIBRO se titula Gerencia pblica en la globalizacin. Ello obedece aque explora la aparicin y persistencia de dos fenmenos estre-

chamente relacionados: gerencia y globalizacin, que hoy en da obrancomo emblemas del nuevo siglo.Desde mediados de 1980 es visible que, dentro del proceso de

globalizacin planetaria, la globalizacin misma tiende a acentuar algu-nos aspectos que propiamente se denominan caracteres gerenciales.Estos caracteres tienen su peculiaridad y, dentro del proceso de globali-zacin, ellos contribuyen de manera significativa. Desde varios puntosde vista el papel de la gerencia en la globalizacin es estratgico, toda

vez que la globalizacin en s, es en una globalizacin gerencial enalgunos de sus aspectos esenciales.Hoy en da los gobiernos han dejado de operar aisladamente,

tomando y adquiriendo una posicin primordial la cooperacin y lacoordinacin intergubernamental. De aqu surge la nocin del multi-gobierno junto con la ancestral idea de unigobierno, pues en la medi-da en que la globalizacin constituye un emblema del siglo XXI, losestados nacionales ejercitan su soberana al mismo tiempo que incre-

mentan sus relaciones con otros estados y con los organismos multina-cionales. La mayor parte de sus decisiones trascendentales tieneninsumos internos y externos por igual, toda vez que desde el punto devista planetario, esos insumos son productos que fluyen desde fuera.1

19

Introduccin

1Donald Kettl, The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation ofGovernance,Washington, Brooking Institution, 2000, p. 71.


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Aunque eso tiene como fundamento el hecho de que la globali-zacin es sustancialmente un proceso econmico, no quiere decir que

no existan otros atributos tambin relevantes. Por su parte, el aspectorelevante de la economa globalizada es el comercio, y siendo el mer-cado y la competencia la base del proceso mercantil, la gerencia con-tempornea tiende a estar dominada por incentivos comerciales. Estagerencia es llamada nuevo manejo pblico (new public management).2

El proceso gerencial global est caracterizado por dos elementos:el primero refiere a la propagacin del nuevo manejo pblico por elmundo, abrazando pases tan diversos como los Estados Unidos de

Amrica, Suecia, Nueva Zelanda y Mongolia. El segundo indica suimpacto mundialmente arrollador.3 Aunque se gest cronolgicamentea finales del siglo XX, la revolucin gerencial global es un proceso pro-pio del siglo actual. Es uno de sus rasgos prominentes. Pocos procesoshistricos planetarios han sido tan claramente delineados, tan estricta-mente definidos, como la nueva gerencia pblica global.

La nueva gerencia pblica emergi en el seno de un contextocaracterizado por seis rasgos prominentes: en primer lugar, la nueva

gerencia pblica aparece como propuesta de solucin para los problemasdeproductividadde los gobiernos, donde destaca el esfuerzo en pro deservicios pblicos superiores y menos costosos. En segundo lugar,domina su tendencia a la mercantilizacin, es decir, la transferencia de losservicios pblicos desde el nicho de la burocracia, hacia el mecanismodel mercado. En tercer lugar, se considera la orientacin al cliente, pueshabida cuenta del imperio mundial del mercado, los ciudadanos secien a la condicin de consumidores dejados en libertad de escoger

proveedores. En cuarto lugar, repunta el ejercicio de los procesos dedescentralizacin de la responsabilidad de los gerentes pblicos,estrechndose los marcos legales y ensanchndose los mrgenes discre-cionales. En quinto lugar se releva la pureza gerencial del nuevo mane-

Omar Guerrero20

2Ibidem,p.1.3Ibidem, pp. 1-2.


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jo pblico, el cual, para ser apartado del contagio poltico, personificala provisin de servicios pblicos y es separado de los procesos guber-

namentales propiamente hablando. Se distingue, por consiguiente, lapolicyy el suministro de servicios. Finalmente, se establece la rendicinde cuentas por resultados, es decir, la bsqueda de una relacin positi-va entre insumos y productos.

Uno de los problemas perceptibles en la era de la globalizacin, esque la gerencia pblica, a pesar de su distintivo apellido depblica, sepresenta por s misma como plenamente distanciada de la poltica, ycomo muy prxima y dependiente de la economa. En el fondo de la

distincin entre policy y manejo yace una antinomia ms profunda,asombrosa y extraa: la dicotoma entre poltica y economa. Estadesvinculacin no deja de desconcertar, pues en sus respectivos orgenesimperaba una fraternal proximidad que ahora parece impensable. Hayque explicar, aunque esa desvinculacin parece generalizada y susten-tada por ambos bandos disciplinarios, que es con la economa neo-clsica que se ahonda, pues la ancestral economa clsica no la plantea-ba de ese modo en su origen.

A este enfoque contribuyen apreciaciones meramente econmicasderivadas de simplificaciones que son ms bien visiones espontneas,que planteamientos reposados. Un ejemplar conspicuo lo representaKenichi Ohmae antiguo consultor de McKinsey, para quien lacristalizacin de la economa poltica en la misma poca en que seincuba el Estado nacional, es meramente un accidente y nada ms, demanera que el factor advenedizo es el poder central. El Estado, porconsiguiente, fue til en una franja de la historia, pero su utilidad ya

ces.4

De hecho, las grandes obras econmicas publicadas por AdamSmith y John Keynes, sin ese accidente que es el Estado, se hubieranacogido de manera diversa.

21Introduccin

4Kenichi Ohmae, El fin del Estado-nacin, Santiago de Chile, Editorial Andrs Bello, 1997(1995), p. 136.


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Simplificaciones como la referida poco colaboran a destacar lasnecesarias relaciones entre la poltica y la economa, entre las cuales elEstado es uno de sus efectos principales. En realidad el Estado es msque un simple accidente, pero no slo para los cientficos de la polti-ca, sino para Adam Smith, quien sustent que la economa poltica esuna rama de la ciencia del hombre de Estado y del legislador. Su dobleobjeto consiste en ofrecer al pueblo ingresos abundantes es decir,habilitarlos para subsistir por s mismos, y proveer al Estado (State orCommonwealth) de las rentas necesarias para sufragar los gastos pblicos.La misin de la economa, en suma, es enriquecer al pueblo y a susoberano.5

Paralelamente a los estrechos vnculos entre la economa y la polti-ca, era patente la orientacin humana de la primera y que le dotaba delegitimidad y rumbo,pues esa disciplina deba capacitar al hombre parasu propia subsistencia. Este ideario humano trascendi hasta la pocade Alfred Marshall, quien concibi a la economa como el estudio dela riqueza y como una rama del estudio del hombre. En efecto, laeconoma es el estudio de la humanidad en lo que toca a los negociosusuales de la vida, as como la exploracin del logro y el uso de los requi-

sitos materiales del bienestar.6 Como corolario de su misin, la eco-noma adquiere su principal y ms elevado inters, en su afn deencontrar medios de aliviar la pobreza.

Sin embargo, el inters humanitario fue abandonndose por lainclinacin de adorar a la eficiencia, toda vez que el modelo de com-petencia era concebido como la frmula adecuada para alcanzarla.7 Aeste efecto no slo colaboraron los economistas, sino los socilogosinteresados en la economa, engendrndose desde hace dos siglos una

bifurcacin que hizo de la economa una fisiocracia y de la polticauna antropocracia. Con respecto a los primeros, baste recordar que losfisicratas sostenan que el orden natural funciona con base en sus

Omar Guerrero22

5Adam Smith,An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of the Nations, Chicago,Encyclopaedia Britannica, Inc., 1952 (1776), p. 182.

6Alfred Marshall, Principios de economa, Barcelona, Librera Sintes, 1931 (1892), t. 2, pp. 17 y 21.7John Galbraith, Capitalismo americano, Barcelona, Ediciones Ariel, 1959, p. 67.


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propias reglas, y que est dotado con mecanismos espontneos yautomatismos reguladores. La economa es una fisiocracia, un gobiernode la naturaleza, dejando a la poltica el carcter de antropocracia ogobierno de los hombres.8

Entre los segundos destacaron Henri de Saint-Simon y PierreJoseph Proudhon, para quienes la primaca de lo econmico signific,como resultado, la minusvaluacin y exclusin de la poltica. Elprimero pugn por minimizar al gobierno, es decir, que la accin degobernar se considerara como subalterna y confiada a los niveles subor-dinados. Que la accin de gobernar fuera nula o casi nula como acto

de mandar, que se redujera lo ms posible. La funcin de gobierno,como consecuencia, se restringe al mantenimiento del orden, a la merafuncin subalterna de polica.9 Por su parte, Proudhon se afan pordemostrar que el Estado ha supuesto por principio que la sociedad esun ente desprovisto de espontaneidad y unidad,que tiene necesidad de serrepresentada artificialmente para actuar. Sin embargo, cuando lasociedad econmica tiene su realidad, individualidad, esencia, vida yrazn propias, es un ser colectivo e independiente.10 En consecuencia,

debido a que el Estado amenaza la existencia de la sociedad econmi-ca espontnea, y le impide organizarse y regirse con base en el trabajo,el Estado ser absorbido por la sociedad.

En suma: en la visin minimalista del Estado concurren los econo-mistas liberales y algunos socilogos. No es de extraarse, de tal modo,que la economa se comenzara a concebir como la ciencia de la riquezadesde la poca de Jean-Baptiste Say,11y que se barajaran nuevos nom-bres para titularla, tales como crematstica, plutologa o catalcti-

23Introduccin

8Marcel Prlot, La Science Politique, Pars, Presses Universitaires de France, 1963, p. 31.9Saint-Simon,LOrganisateur, en Henri Saint-Simon, La Physiologie Sociale: Oevres Choices,

introduccin y notas de Georges Gurvitch, Pars, Presses Universitaires de France, 1965, pp. 115,116 y 117.

10Georges Gurvitch, Los fundadores franceses de la sociologa contempornea: Saint Simon yProudhon, Buenos Aires, Ediciones Nueva Visin, 1970 (1955), pp. 206-207.

11Jean-Baptiste Say, Trait D Economie Politique, 6a. ed., Pars, Guillaumin, Libraire, 1841.


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ca; o sencillamente economa, omitindose el apellido de polticaque poco tiene que ver con ella.12

Haba culminado un proceso por el cual la poltica permanecacomo una antropocracia, en tanto que la economa se convirti en unafisiocracia. Pareca que, finalmente, el ideario sansimoniano cuajaba atravs del rgimen industrial, donde hay un lugar para una gestin denaturaleza especial, pues Saint-Simon seal que lo que nos hace faltaes la administracin de aquellas cosas de las que tenemos necesidad,pero nunca el gobierno de los hombres.13

Con el paso del tiempo la antinomia poltica-economa se hizo ms

ancha y profunda, en la medida en que se reprodujo como dicotomaentrepolicyy manejo. Pero las distancias se han separado todava msa partir de que, con el advenimiento del dominio de la economa neo-clsica, por un lado ha surgido la dicotoma entre gerencia y adminis-tracin, y por el otro, la gradual fusin y confusin de lo pblico ylo privado.

De hecho, por cuanto gubernamental en esencia, la administracinpblica ha sido gradualmente segregada como un puro fenmeno pol-

tico y burocrtico que entorpece la racionalidad de los negocios pbli-cos. Habida cuenta de la supuesta imposibilidad de la administracinpblica para reformarse, el manejo emerge como una opcin superiorpor cuanto gerencia de las cosas, ms propia de un locus como el mer-cado donde se intercambian precisamente cosas. Siendo la globa-lizacin un fenmeno de cualidades econmicas tan notorias, y debidoa que es el comercio la nota esencial de la economa planetaria, la geren-cia de las cosas aparece como la solucin gestionaria mundial.

Se trata de un modelo planetario que est constituido de manerapolarmente opuesta al esquema de la administracin pblica, pues sta

Omar Guerrero24

12Prlot, op. cit.,p.33.13Estas frases, que se han hecho clebres, fueron plasmadas por Saint-Simon en un folleto titu-

lado Los Borbones y los Estuardos, publicado en 1822. Citado por Charles Gide y Charles Rist, Histoiredes Doctrines conomiques, Pars,Libraire de la Socit du Recuil Sirey, 1913 (1909), p. 214.


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tiene como unidad de objeto al Estado, su foco organizativo es elgobierno y su ncleo procesal es la policy; en tanto que en la gerencia, la

economa es la unidad de objeto, la empresa el foco organizativo yla cadena produccin-circulacin su ncleo procesal. El corazn acti-vo de la administracin pblica es el servicio pblico, para la gerencia loes el mercado; la primera tiene una vocacin regulatoria y est normadapor el derecho administrativo, la segunda est inspirada en la desregu-lacin y su escenario formal es el derecho mercantil. La administracinpblica detenta sus valores en la tica y produce un efecto social debienestar colectivo, en tanto que la gerencia exalta la eficiencia y su

efecto econmico se orienta a la acumulacin de riqueza en pocasmanos.La primera es pblica y colectiva, la segunda privada e individua-lista. La una est basada en una disciplina dentro de las ciencias sociales, la

otra es una transdisciplina econmica que ha colonizado a la adminis-tracin pblica.

Pareciera, entonces, que existe una dualidad cultural en los asuntospblicos que separa irreversiblemente a la administracin y al manejo,como emanados de principios diversos, si no hasta antagnicos. En

realidad lo que debemos resaltar es que, a pesar de las diferencias anota-das, el principio de la administracin y el manejo es el mismo. DwightWaldo advirti que en Estados Unidos de Amrica existe una tensindentro de la cultura cvica entre la tradicin griega y la tradicin roma-na, pues esta ltima no slo hered las instituciones republicanas, sinotambin las imperiales. Dijo magistralmente, que nuestra poltica esgriega, pero nuestra administracin es romana; que una es histrica,cultural y causal, la otra es simblica, analgica y heurstica. Asimismo,

gobierno procede del latn governare, en tanto que administracin ymanejo [management], por supuesto, tienen races latinas.14

En efecto, esas instituciones proceden de Inglaterra, donde fueronsembradas por los romanos medio siglo antes de la era cristiana, y

25Introduccin

14Dwight Waldo,A Theory of Public Administration Means in Our Time a Theory of PoliticsAlso, en Noami Lynn y Aaron Wildawsky (eds.), Public Administration:The State of Discipline,Nueva

Jersey, Chatham House Publishers, 1990, p. 78.


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donde hace media centuria no falt quien sealara que all an seperciba su efecto.15 Ese implante romano primigenio fue reforzado en

1066 cuando los normandos conquistaron Inglaterra, imponiendo noslo el idioma francs, sino tambin un orden gubernamental acli-matado dos siglos atrs en Francia, a travs del cual se refuerza unaancestral cultura administrativa. Por lo tanto, difcilmente puede encon-trarse una cultura administrativa anglosajona verncula, propia y origi-nal, siendo ella ms una expresin folclrica sometida a la moda. Msbien estamos ante la manifestacin anglosajona de la cultura adminis-trativa universal.

Lo realmente diverso es el alma de los pueblos, que en efecto carac-teriza y deslinda el ser colectivo de las naciones,de modo que los italia-nos y los espaoles se distinguen por su realismo, en tanto que losfranceses son ingeniosos y los ingleses tenaces. En Alemania su puebloes disciplinado, y en Rusia, mstico, mientras que los estadounidensesson prcticos.16 Este espritu prctico se desenvuelve a travs de laestandarizacin, producto de lo cual, en Estados Unidos de Amrica esvisible que en una obra conjunta donde concurren una diversidad de

migrantes, se juzga finalmente como el resultado del esfuerzo nacional.All son visibles los mismos trenes, hoteles, restaurantes y gasolineras,as como peridicos similares e ideas parecidas. Esta uniformidad, mon-tona en s, es la base de la unidad nacional.Tal estandarizacin es lo msevidente para todo extranjero en Estados Unidos,17 y esta estandariza-cin es lo que sugiere una globalizacin emanada desde all e irradiadamundialmente.

Naturalmente, la administracin pblica, as como las empresas pri-

vadas, son parte del alma de los pueblos donde ellas radican, y es esaalma la que, a pesar de los implantes transnacionales, inyecta un senti-do local, nacional, propio, a todas las organizaciones, los procesos y losproductos que traspasan las fronteras.

Omar Guerrero26

15Andr Siegfried, El alma de los pueblos, Madrid, Editorial Norte y Sur, 1965 (1950), p. 75.16Idem.17Ibidem, p. 159.


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Es menester referirnos al uso de los vocablos ingleses policy ymanagement, y el modo que se traducen en la obra, as como la voz

implementacin.La voz inglesapolicy por lo general es indebidamentevertida al espaol como poltica, pues esta ltima semntica y con-ceptualmente corresponde al vocablopolitics. Una traduccin en la cualpolicy se vierte como poltica genera no slo notables desarreglosidiomticos y semnticos, sino tambin errores conceptuales. En losEstados Unidos y otros pases anglfonos se utilizan las palabraspolitics,policyy policies con significados diversos, y las traducciones al espaolde la primera y la tercera no causan problema: poltica y polica; pero

la segunda no tiene equivalente en nuestro idioma y obviamentepoltica no es la adecuada. Por lo tanto, optamos por dejar las vocespolicyypolicies en ingls en atencin a sus races greco-latinas propiastambin del espaol, tal como lo explicamos y proponemos en otrolugar.18

La voz implementacin se comenz a utilizar en administracinpblica hacia principios de la dcada de 1970, pero el fenmeno queentraa ya haba sido identificado previamente a travs de otras

nociones.Algunos autores usaban aplicacin depolicy o ejecucin depolicy,en tanto que otros optaron poractivacin de planes, o subfase de san-cin y control. Unos ms prefirieron mencionarseguir a travs (follow-through) o llevar a cabo (carrying-out) las policies. Pero implementacines una categora ms precisa, pues entraa la idea de producir, hacer,llevar a cabo, ejecutar, desempear, realizar, completar, efectuar,realizar y aproximar. Igualmente, entraa llevar a cabo, acabar, cumplir

con, dar efecto prctico a algo; o bien, asegurar la realizacin real por

medidas concretas.19

Dentro del temario de implementacin es fre-cuente que se traten temas referentes a la comprensin de los objetivos yla confianza puesta en el departamento, organizacin o persona iden-

27Introduccin

18Omar Guerrero, Las polticas pblicas como mbito de concurrencia multidisciplinaria,Revista de Administracin y Desarrollo, nm. 29, Santa Fe de Bogot, Escuela Superior de Admi-nistracin Pblica, diciembre de 1994, pp. 11-33.

19Jeffrey Pressman y Aaron Wildawsky, Implementation, Berkeley, University Press, 1979 (1973).


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tificada con l.Trata con el flujo de recursos financieros procedentes deasignaciones presupuestales o procedentes del mercado, y el aparato

administrativo necesario para realizar cualquier actividad hacia losresultados. Igualmente, comprende la provisin de los servicios y elcumplimiento de las regulaciones.20

En espaol la voz es usada de manera frecuente en los procedi-

mientos de la administracin pblica, as como entre los acadmi-

cos. Incluso Carlos Fuentes la utiliza en su trabajo periodstico.

Por otro lado, en el idioma espaol el vocablo inglspublic manage-

mentha sido trasladado de diversos modos: gerencia pblica, gestin

pblica, direccin pblica y administracin pblica; o simplementedeslizado dentro de nuestra lengua como management pblico. El

autor de estas lneas ha propuesto su traduccin por manejo pbli-

co, pero es menester explicar que no dejamos de percibir un efecto

chocante en esa voz manejo, tanto en su escritura como en su sonori-

dad. Sin embargo, el trmino as traducido tiene antecedentes dig-

nos de mencin que nos estimulan a seguir por este camino. Como

muestra ofrecemos un conspicuo botn donde la categora manejo

es central en el uso del concepto de administracin pblica:

la Ciencia Administrativa es el conocimiento de los principios, en virtud delos cuales debe arreglarse la accin de las autoridades a quienes se encargueel manejo de los intereses y negocios sociales,que tengan el carcter de pbli-cos (9) la administracin pblica es la accin de las autoridades sobre losintereses y negocios sociales, que tengan el carcter pblico, ejercida con-forme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos.21

Omar Guerrero28

20Douglas Bunker, Policy Sciences Perspectives Implementation Process, Policy Sciences,nm. 3, 1972, pp. 72-73.

21Florentino Gonzlez, Elementos de ciencia administrativa, Bogot, Imprenta de J.A. Cualla,1840, 2 t., t. 1, pp. III y 1 (hay una edicin actual publicada por la Escuela Superior deAdministracin Pblica de Colombia, en 1994).


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Sin embargo, en atencin del contexto singular del caso dentro dellibro,usamos indistintamente manejo y management.Igualmente,emplea-

mos como sinnimo la voz gerencia.El borrador de esta obra fue discutido en el Seminario de Inves-tigacin III del posgrado de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales,UNAM, a mi cargo. Aqu se recogieron las observaciones de los alum-nos, que mucho agradezco, y en particular de Diana Vicher y EdgarPortillo, quienes generosamente revisaron el manuscrito y contribu-yeron a su mejoramiento. Agradezco especialmente a la maestra ErikaDring sus amables comentarios, que mucho ayudaron a suprimiralgu-

nas imperfecciones de la obra.Nuevamente la Universidad Autnoma del Estado de Mxico y laEditorial Miguel ngel Porra unen sus esfuerzos, unin de la quederiv el libro Del Estado gerencial al Estado cvico, publicado algunosaos atrs.Ahora, de su labor cooperativa nace la obra Gerencia pblicaen la globalizacin, que de tal modo ponemos a disposicin del pblicomexicano. Rindo tributo de amistad y afecto al maestro Jos MartnezVilchis, secretario administrativo de dicha universidad, as como al

maestro Julio Csar Olvera,director de la Facultad de Ciencias Polticasy Administracin Pblica, por su generoso apoyo.

[Ciudad Universitaria, invierno de 2002]

29Introduccin


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UNO DE LOS rasgos ms destacados de la poca actual es la influenciade la globalizacin, considerada en la diversidad de sus manifestaciones.

Aqu deseamos enfatizarla como un factor de estandarizacin econ-mica mundial, pero principalmente para destacar los temas del Estadoy la administracin pblica. Por consiguiente, a pesar de que la globali-zacin est enfatizada como una manifestacin econmica, ella debeser visualizada asimismo como un fenmeno integral donde la admi-nistracin pblica es observada de manera central desde la ptica eco-nmica.

Tiempo atrs, Otto Hintze formul una teora inquietante a travs

de la cual narra la creacin del Estado en Europa como un fenmenoparadjico, pues contravino la tendencia histrica de aparicin de lasformas de dominacin que le antecedieron.22 Siendo un suceso excep-cional e inesperado, el sistema mundial de estados estara condenado a laextincin y probablemente ello podr ocurr ir.Al respecto abonara

la emergencia de la Unin Europea, por un lado, y el avance de laglobalizacin por el otro. Pero a estos dos acontecimientos debemosagregar el desprestigio creciente del Estado en las grandes zonas domi-

nadas por el subdesarrollo, dbito de reputacin cierto, pero exaltadoen provecho propio por organismos econmicos mundiales. Inevi-tablemente la globalizacin recuerda la edad preestatal, una poca enla cual dominaban enormes conglomerados humanos multirraciales,

31

Globalizacin:

tema de nuestro tiempouno

captulo

22Otto Hintze, La configuracin de los estados y el desarrollo constitucional, en Historia delas formas polticas, Madrid, Revista de Occidente, 1968, pp. 37-77.


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polirreligiosos y con economas diversas, pero vinculados a travs de unsistema poltico comn. Se trata de imperios universales cuya vocacin

fue el dominio de un gran espacio geogrfico que comprendi a la civi-lizacin poltica de su tiempo, y que desconocieron como igual a todaotra organizacin poltica territorial.23

El desarrollo de las asociaciones de dominacin en la historia siguiuna trayectoria iniciada en la comunidad tribal, a partir de la cual sedesenvolvieron opcional y paralelamente el imperio universal y la ciu-dad-Estado. Este acontecimiento general se verific hasta el ocaso delBajo Imperio romano en Europa; fue entonces que ocurri un fen-

meno singular que desvi el curso histrico referido: emergi un suce-so excepcional que entorpeci la creacin directa del Estado, desvian-do, difiriendo y condicionando la aparicin del Estado a travs de lamediacin de un curso indirecto, por medio del imperio universalcarolingio. Este rodeo signific un retardo histrico en la aparicin delEstado en Europa durante 1,000 aos, y que el Estado no fuera un pro-ducto final de la evolucin de las organizaciones polticas sealadas,sino una opcin ms entre ellas. La ndole del Imperio carolingio

marc el curso postrer del Estado en Europa, pues su integracinincompleta, adems del fracaso para restaurar al Imperio romano, noresult en la formacin de dicho Estado, sino de poliarquas medievalespersistentes mucho tiempo despus. El designio fallido de los carolin-gios sesg un curso que en el oriente propici la formacin de losestados precapitalistas, moviendo al occidente hacia la creacin de

un cmulo de autarquas que florecieron entre las ruinas imperialescarolingias.

Este acontecimiento singular que origin al feudalismo determinno solamente la demora mencionada, sino la peculiaridad de la apari-cin del Estado en Europa en contraste con su origen en el oriente.Los pases situados en el seno del Imperio carolingio naufragaron en lafeudalidad y fueron los ms retardados en la constitucin del Estado.

Omar Guerrero32

23Ibidem,p.21.


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Pero aquellos que como Inglaterra se conservaron fuera de dichas fron-teras, siguieron la regla directa de desarrollo de la comunidad tribal al

Estado. Por esto, Inglaterra fue la primera en alcanzar la configuracinestatal en Europa.La formacin de un sistema mundial de estados soberanos es un

hecho singular, una excepcin a la regla seguida inveteradamente antesde la cada del Imperio romano, que brot triunfante entre las fuerzassupraestatales vencidas que haban encarnado en el imperio universal ylas fuerzas infraestatales materializadas en los feudos. Ni el feudalismoni el sistema universal de estados son etapas que fatalmente deben cur-

sar por los pueblos, sino acontecimientos singulares que brotaron delestallido poltico de un imperio universal,un big bangcuyos escombros,como la gran explosin que origin a los planetas, son los materiales conlos cuales se cre la vida estatal.

La persistencia del antiguo Imperio germnico sigui condicio-nando el desarrollo estatal en los pases situados en su seno, en tantoque la posterior formacin de los imperios espaol y austro-hngaroprodujeron saldos similares. Los hondos conflictos intertnicos en

Espaa, y en las antiguas Yugoslavia y Unin Sovitica, tienen aqu suorigen.Hoy en da los pases que antao integraron el Imperio de Carlo-

magno y de sus sucesores estn restaurando antiguos vnculos y formanel ncleo de la Unin Europea, junto con otras naciones. Posiblementeviejas prcticas de vida en comn,bajo la misma cabeza poltica, estimu-len en Europa el nacimiento de nuevas formas de dominacin polticams prximas a la antigua nocin de imperio universal multitnico,

que de Estado nacional independiente, una universalidad poltica simi-lar a la desaparecida.Como suceso excepcional emergente que ha sido, quiz, el sistema

mundial de estados tenga sus das contados y en su lugar aparezcannuevas universalidades polticas. Junto con estas universalidades hay quemencionar a la globalizacin bajo el liderazgo de la economa mundial,cuyas pretensiones son las de uniformar al planeta a travs de un

33Globalizacin: tema de nuestro tiempo


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mundo habitado por productores y consumidores, de modo que laestructura vital de su vinculacin no es la poltica, sino la economa.

Hintze no trat del fin del Estado, pero su hiptesis acerca del rasgoparadjico de su emergencia podra interpretarse hoy en da como laconclusin de un desvo y el reencuentro de una tendencia hacia otraforma de dominacin. Pero aqu habra otra paradoja, pues esa ten-dencia significara la reencarnacin de imperios universales multirra-ciales y polirreligiosos, pero articulados ya no slo por la poltica, sinopor instrumentos econmicos y gerenciales de enorme influjo.

La emergencia de la globalizacin durante la segunda mitad del

siglo XX trajo consigo un replanteamiento sustancial de las relacionesentre los estados, y especialmente de sus vnculos polticos y sociales.Hay que aadir que desde entonces los nexos administrativos sonigualmente de relevancia, pues ahora se est desarrollando un sistemaregional de administracin en Europa, as como un modelo de gerenciapblica global de integracin de alcance planetario.

Fronteras y lmites

La poltica internacional ha sufrido un cambio sustancial por motivo delnuevo contexto global. Algunos autores creyeron con toda razn quese trataba de un parntesis entre situaciones de caos y guerra, pero que en

el futuro se producir inevitablemente una nueva lid blica,de manera quela humanidad debera prepararse para sobrevenir un nuevo conflictomundial. En efecto, hasta septiembre del 2001 la humanidad disfrut

de un respiro temporal ante el espectro de los conflictos entre lasnaciones. Pero ello ces tras los atentados que se perpetraron en NuevaYork y Washington contra el World Trade Center y el Pentgono.Aquemergi un conflicto entre Estados Unidos de Amrica y Afganistn.

Hay otros pensadores que razonan a favor de una nueva concepcincomercialde las relaciones internacionales, que ofrece la posibilidad deescapar de ese crculo vicioso de paz y conflicto, y encontrar formas

Omar Guerrero34


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de cooperacin entre los estados. Su tesis es que las ventajas de la coope-racin y del comercio son ahora tan importantes, que superan

ampliamente a las ventajas del enfrentamiento militar y el expansionis-mo territorial. Los estados, como es patente en Japn, pueden prosperarms adoptando una estrategia basada en el comercio, que apoyndoseen la fuerza militar y el intervencionismo en los asuntos internos deotros pases.24 Esta tesis no significa que las naciones vayan a convertirlas espadas en azadones,o que desaparezca el antagonismo militar, sino quees posible un equilibrio donde el poder militar obre en provecho de unbuen funcionamiento del sistema comercial.

Mediante los mecanismos del desarrollo tecnolgico-industrial ydel comercio internacional, las naciones pueden modificar significati-vamente su estatuto en el concierto mundial, al mismo tiempo que atravs esta misma accin otros pases pueden tambin beneficiarse con laexpansin del comercio y la cooperacin econmica. En efecto, conla apertura de barreras aduanales, la reduccin de tarifas arancelarias, laeficiencia de los medios de transporte y la expansin de los mercados,se ofrecen nuevos incentivos para muchos pases que deben empearseen hallar un espacio apropiado en el mundo comercial.Tal ha sido laestrategia general no slo de Japn, sino de Corea, Taiwan y Hong-Kong, casos acreditados por su xito comercial, aunque esa estrategiatambin es visible en Suiza, Blgica, Holanda, Dinamarca, Noruega ySuecia. Estos pases europeos han crecido en la medida que su comercioexterior representa un porcentaje mayor de su Producto NacionalBruto. La pujanza de este crecimiento recuerda a las ciudades-Estadode la baja Edad Media y principios de la edad moderna, como Venecia,Gnova, y la Liga Hansetica, las cuales dependieron del comercio para

obtener alimentos y materias primas, y fueron estimuladas a comerciarpara as alcanzar su prosperidad.

Pero fue Gran Bretaa la que tuvo una experiencia mercantil engran escala, por medio del establecimiento de un sistema comercial


24Richard Rosencrance, La expansin del Estado comercial, Madrid, Alianza Editorial, 1987(1986), p. 9.


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abierto y de libre cambio. Se trat de un sistema sustentado por larevolucin industrial, y el desarrollo de nuevos y ms econmicos

medios de transporte.25

Antes, sin embargo, el comercio haba ya sen-tado las bases del podero nacional ingls, como lo hace saberThomas Mun:

considerad, pues, la verdadera forma y valor del comercio exterior, el cuales: la gran renta del rey, la honra del reino, la noble profesin del comer-ciante, la escuela de nuestros oficios, la satisfaccin de nuestras necesidades,el empleo de nuestros pobres, el mejoramiento de nuestras tierras, la manu-tencin de nuestros marineros, las murallas de los reinos, los recursos de

nuestro tesoro, el nervio de nuestras guerras, el terror de nuestros enemigos.26

Fue tambin por medio del comercio que Japn se convirti en latercera potencia industrial del mundo, y de manera que a mediados dela dcada de 1980, ya era previsible que ocupara el segundo lugar y enunos aos ms alcanzar, incluso, a Estados Unidos de Amrica.

A pesar de su importancia, esta estrategia dominante en las rela-

ciones internacionales no ha tenido mayor atencin por parte de losestudiosos de la poltica internacional, y mucho menos de los acadmi-cos de la ciencia poltica y la administracin pblica. Las nacioneseuropeas han estado comerciando vigorosamente desde antes del sigloXVI, pero la teora de las relaciones internacionales ha tenido una acti-tud expectante, como si el comercio careciere de importancia.27 Laciencia poltica y la administracin pblica no han sido menos fras ydesatentas, tal como es visible en el estudio de la formacin del Estado

donde no existe mayor preocupacin por analizar al mercantilismo.Debido a que conceptos tales como frontera, territorio, soberana,independencia y poder militar son nociones clave, la imagen de la

Omar Guerrero36

25Ibidem,p.10.26Thomas Mun, La riqueza de Inglaterra por el comercio exterior, Mxico, Fondo de Cultura

Econmica, 1954 (1664), p. 151.27Richard Rosencrance, op. cit., p. 11.


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nacin como unidad de soberana que depende exclusivamente de smisma, mediatiz el anlisis y cautiv a los estudiosos. Una frase cle-

bre de Juan Jacobo Rousseau sirve de botn de muestra sobre estepunto de vista: los antiguos polticos hablaban sin cesar de las cos-tumbres y de la virtud; los nuestros no hablan ms que de comercio yde dinero.28

La nueva teora comercial de las relaciones internacionales con-cluye,que todava, cuando se refieren al intercambio comercial, algunosestudiosos lo hacen peyorativamente como una poltica mezquina, encontraste con la alta poltica representada por la soberana, los intereses

nacionales y la fuerza militar.Pero es muy posible que las relaciones entrelos estados se transformen ms sensiblemente por efecto del comercio,que por la implementacin de la poltica militar. Hoy en da, sin em-bargo, no existe Estado alguno que pueda aspirar a un grado absolutode independencia, ni siquiera Estados Unidos de Amrica, que comocualquier Estado no puede prescindir de las dems naciones. La teoradel comercio y del intercambio internacionales sienta las bases de lacooperacin en beneficio mutuo, y devela los motivos por los que las

naciones toman sus decisiones cotidianas.Los tiempos han cambiado. Hay que recordar que los estadosnacionales culminaron su formacin cuando consolidaron fronterasclaras entre s, en contraste con los lmites imprecisos que caracteriza-ban a las organizaciones de dominacin que le precedieron. Las fron-teras constituyen lneas precisas configuradas sobre un mapa que designan

el territorio de una nacin, de modo que cualquier violacin de lasmismas se considera como un ataque a la integridad de la nacin. Hoy

en da los estados estn volviendo a tener nuevamente lmites, ms quefronteras, pero por razones diversas a las de antao. En efecto, los esta-dos antiguos tenan lmites porque detentaban un sistema polticoinadecuado, es decir, no hacan que su autoridad fuera vigente en lospermetros externos, en tanto que las fronteras de los estados del pre-


28Juan Jacobo Rousseau,Discurso sobre las ciencias y las artes, Mxico, Porra, 1979, p. 88.


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sente se estn convirtiendo en lmites por los lazos con otras regionesy por su integracin en agrupaciones transnacionales. La Unin Euro-

pea es considerada como el prototipo de este cambio, pero la trans-formacin de las fronteras en lmites est ocurriendo en otras partesdel orbe.29

La dinmica fronteriza de los estados nacionales fue estudiada porJohan Gottlieb Fichte hace ms de dos siglos, cuando explic que cier-tas partes de la superficie del suelo terrestre, junto con sus habitantes,estn determinadas manifiestamente por la naturaleza para formartodos polticos. Su extensin espacial est separada del resto de la tierra

por grandes ros y mares, o por montaas inaccesibles. La fertilidad deuna comarca, compensa la esterilidad de otra, y los productos naturalesy cultivables con gran beneficio en una, se corresponden con produc-tos semejantes en la otra. Frente a una zona de pastos abundantes hayotra tierra laborable, y una ms con bosques, de modo que ninguno deestos sectores puede subsistir por s solo. Pero unidos proporcionan unmximo bienestar a sus habitantes. Los imperativos de la naturalezareferentes a lo que debe permanecer unido, o ser separado, son los que

se refieren a la poltica de las fronteras naturales. Por esto no se debeconsiderar a las fronteras como fijas y militarmente protegidas, puesresulta ms importante la independencia econmica.30

Las piezas en las que antao estaba dividida la repblica europea de lapoca de Fichte, no fueron determinadas por la reflexin ni por con-cepto alguno, sino por el ciego azar. Dada la naturaleza de esta divisin,los estados as nacidos no determinaron por s mismos sus fronteras. Deaqu que los gobiernos sintieran confusamente que les faltaba algo,

aunque no vean con claridad qu les faltaba, y meditaban perennementesobre la necesidad de completarse. Igualmente discurran que, por causa de su seguridad, no se puede prescindir de tal o cual provincia fr-til, o de ciertas minas o salinas, porque siempre aspiraron confusamente

Omar Guerrero38

29Anthony Giddens, La tercera va, Mxico, Taurus, 1999 (1998), p. 54.30Johann Gottlieb Fichte, El Estado comercial cerrado, Madrid,Tecnos, 1991 (1800), p. 122.


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a la adquisicin de fronteras naturales. Debido a un afn de conquistaciego e indeterminado, los estados europeos se encontraron incesante-

mente en situacin de guerra directa o indirecta. Fichte concluy quelos estados, que en realidad deberan constituir un solo Estado, y que seencontraban total o parcialmente dentro de las mismas fronteras natu-rales, estaban condenados a la guerra mutua.31 Para suprimir la guerrahaba que suprimir la causa de la misma, pues cada Estado debe obtenerlo que se propone mediante la contienda, y la nica cosa que racional-mente puede proponerse obtener es precisamente sus fronteras natu-rales. Pero desde el momento en que establecen las fronteras, el Estado

no debe buscar nada ms de ningn otro Estado, pues ya posee lo quebuscaba; y ningn otro Estado debe buscar nada en l porque no hasalido de su frontera natural ni ha entrado en la frontera de otro Estado.

Por consiguiente, el Estado que se cierra como Estado comercialdebi previamente ganar terreno o limitarse dentro de sus fronterasnaturales despus de que las estableci. Para satisfacer las exigencias delos ciudadanos, necesita que el pas sea extenso, y que contenga dentrode s un sistema completo y cerrado de produccin. Bajo el reinado de

un orden general y con un bienestar interior estable, los ciudadanos nodeben ser oprimidos por los impuestos que exigen el mantenimien-to de los ejrcitos en pie de guerra y la preparacin permanente parael conflicto. Fichte razon, en suma, que el Estado que se cierra pierdetodo poder para actuar vigorosamente sobre el extranjero, motivo porlo cual lo que no hace antes de la clausura no lo podr hacer despus:si tolera la presencia de extranjeros en el interior de sus fronteras natu-rales, ellos ganarn terreno sin ser castigados, y terminarn por echar

fuera a sus propios paisanos. Pero si ha dejado un territorio fuera de supropia y verdadera frontera, no podr oponerse posteriormente a losataques del propietario natural y lo estimular para ganar ms terreno.32


31Ibidem, pp. 123-125.32Ibidem, p. 125.


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El Estado cerrado debe garantizar a sus vecinos que, en lo sucesivo,no intentar hacerse territorialmente ms grande, pero slo puede

ofrecer esta garanta con la condicin de que se cierre como Estadocomercial, porque el enclaustre del territorio y el cierre del intercam-bio comercial se complementan y exigen mutuamente. El crecimientopor encima de la frontera natural no proporciona ninguna ventaja alEstado comercial cerrado, pues su constitucin est calculada sola-mente en funcin de la extensin disponible.33

El Estado comercial cerrado

Fichte define por principio el sentido del Estado comercial cerrado,explicando que una determinada cantidad de hombres que estnsometidos a las mismas leyes y al mismo poder coactivo supremo, for-man propiamente un Estado jurdico. Si esos hombres se limitan a laactividad interna del mutuo comercio de unos con otros, as como ala produccin de unos para otros, y se excluye de la participacin enestas relaciones a todo aquel que no est sometido a la misma legis-lacin y poder compulsivo, esos hombres forman un Estado comercial.Ms propiamente, un Estado comercial cerrado est constituido de unmodo similar a un Estado jurdico cerrado.34 Slo el Estado rene unacantidad de personas en un todo cerrado, slo l pacta en nombre

de todos los ciudadanos con el resto de los hombres de la superficie dela tierra.35

El Estado se encuentra obligado a asegurar mediante la ley y el usode la fuerza, que los ciudadanos disfruten de la situacin que resulta delequilibrio de los intercambios. Pero no lo puede conseguir si algunapersona que no est sometida a su ley y su dominio influye sobre eseequilibrio, de modo que debe eliminar absolutamente la posibilidad de

Omar Guerrero40

33Ibidem, pp. 125-126.34Ibidem, p. 3.35Ibidem, p. 17.


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semejante influencia: debe imposibilitar y prohibir a sus sbditos todointercambio con los extranjeros. El Estado racional es un Estado comer-

cial cerrado, lo mismo que es un reino cerrado de leyes e individuos.Si el Estado necesita realizar intercambios con el extranjero, slo el gobier-no puede efectuarlos, del mismo modo que puede declarar la guerra yfirmar la paz o las alianzas.36

En lo tocante al comercio y la industria, el punto esencial del trn-sito de los sistemas polticos al rgimen propuesto por Fichte, consisteen que el Estado se cierre completamente a todo intercambio con lospases extranjeros.Que forme un cuerpo comercial separado, lo mismo

que ya forma un cuerpo jurdico y poltico separado.

37

Al enclaustrarseel Estado comercial, el ciudadano que participaba en el gran comerciomundial tiene derecho al disfrute constante de todo lo que antes podaadquirir en la gran repblica comercial europea, en la medida en que puedeser producido de algn modo en el pas donde habita. Por lo que serefiere a la fabricacin no se debe pensar como imposible el que en suseno se produzca todo lo fabricable, si existe la disponibilidad de mate-ria prima, y que el pueblo pueda desarrollar las artes mecnicas paraadquirir la capacidad para fabricarlo.38 Un gobierno que cierre alEstado comercial debe introducir y conseguir, antes de proceder a lafabricacin nacional, todas las manufacturas necesarias para los ciu-dadanos, adems de todos los productos autnticos o sustitutivosusuales o imprescindibles para los trabajos de transformacin en lasfbricas.

Fichte tambin tuvo el mrito de haber sido el primer autor enproponer -incluso antes que Adam Smith y David Ricardo-,39 que lacantidad de trabajo es la medida del valor. Igualmente entendi quelas relaciones econmicas entre los hombres quedan abandonadas alazar y la violencia, si no se descubre una base segura para el valor. Estos


36Ibidem, pp. 40-41.37Ibidem, pp. 116-117.38Ibidem, pp. 119-120.39Adam Smith, op. cit. David Ricardo, Principios de economa y tributacin, Buenos Aires,

Claridad, 1937 (1817).


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dos problemas son el fundamento para entender su planteamiento pre-cursor de la globalizacin, pues al instituir la medida del valor, y la

reglamentacin de la produccin y los precios, Fichte propuso cerrarnecesariamente al Estado para que sus habitantes no vendieran ni com-praran nada a los ciudadanos de otros estados.

Meditando sobre estas ideas, Jean Jaurs se pregunta lo siguiente:de qu sirve que el Estado determine la cantidad suficiente de los pro-ductos, si est abierto al comercio de los productos del extranjero? Dequ sirve determinar la medida del valor y reservar un trabajo seguropara cada ciudadano, si los productos extranjeros ms baratos perturban

la forma habitual del valor y esterilizan el trabajo individual de nume-rosos ciudadanos?40 Todo Estado deber bastarse por s mismo, ser comouna esfera limitada y un mundo dentro del mundo.Observando este plan-

teamiento detenidamente, el Estado cerrado propuesto por Fichte sig-nifica que es completamente intil establecer en un solo Estado unamedida del valor, del trabajo y de la justicia, si se destruye esta medi-da mediante el comercio con otros estados donde no rige medida alguna.

Es humanamente imposible que un solo Estado pueda trazar la justa

medida de la recompensa cotidiana de sus obreros y el tiempo de traba-jo cotidiano si, al mismo tiempo, los otros estados no adoptan las mismasproporciones para fijar el salario cotidiano y disminuir el tiempo de tra-bajo. Jaurs razona que el socialismo se propuso reunir a todos los esta-dos del universo en una sola sociedad econmica, que a todos impusierala misma reglamentacin de los precios y del trabajo.As se llegara pre-cisamente lo propuesto por Fichte, es decir, el Estado sera cerrado, demanera igual al Estado econmico internacional instaurable por el socia-

lismo, que sera un Estado cerrado porque no comerciara con otroEstado extranjero. Sera cerrado porque al abarcar toda la tierra, englo-bara paralelamente a toda la humanidad.41

Omar Guerrero42

40Jean Jaurs, Los orgenes del socialismo alemn, Barcelona, Laia, 1974 (1892), p. 81.41Ibidem, p. 82.


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Pero no es el Estado como colectividad el que produce las cosas,que las compra y que las vende. El Estado solamente fija el nmero de

agricultores, artesanos y comerciantes, la medida del valor y el preciode cada objeto, toda vez que cada ciudadano, aunque obedezca lareglamentacin, produce libremente. El ciudadano no est completa-mente al servicio de la administracin pblica, l es su propio amo, loque contrasta con los socialistas, para quienes todo se convierte en servi-cios pblicos. Sin embargo, en la medida en que el Estado determina lacantidad y el precio de los productos, es decir, que supervisa perma-nentemente la produccin, y que los ciudadanos son en parte patronos,

ellos estn parcialmente al servicio de la administracin pblica.Fichte proyecta un Estado ideal concebido detalladamente en susaspectos econmicos y sociopolticos, un Estado autrquico dotado deuna economa planificada desde la cima.l dirige una crtica contra losmecanismos socioeconmicos destructivos, y resalta la deseabilidad deun pacto entre el Estado y la sociedad, cuyo resultado ser que ellaqueda fusionada con aqul.Asimismo defiende al Estado contra las pre-tensiones de la sociedad burguesa, que al mismo tiempo que se est

liberando, quiere reducir al mnimo las competencias del Estado.42

Des-de su perspectiva, en el Estado comercial cerrado, el gobierno cobrarapocos impuestos porque tendra pocas necesidades que atender, talescomo las cuentas y controles para mantener el equilibrio de los inter-cambios pblicos y las relaciones de todos con todos, como lo hacecualquier gobierno. Pero su personal no sera tan numeroso como enlos gobiernos de su tiempo, el Estado comercial cerrado contara conla primera administracin moderna:

la agilidad de la administracin del Estado, como la de todo trabajo,depende de que uno eche manos a la obra con orden, visin de conjuntoy conforme a un plan firme; de que lo que se realiza sea efectivo y no hayaque empezarlo de nuevo; adems, de que uno no se proponga hacer nada


42Jaime Franco Barrio,Estudio preliminar, en Johann Gottlieb Fichte, El Estado comercial cerrado,Madrid,Tecnos, 1991 (1800), pp. XII-XIII.


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que slo incite a la resistencia y, sin embargo, nunca pueda ser realizado. Unatal organizacin firme de los asuntos se da en el Estado que hemos descritoaqu, donde no se prescribe nada a lo cual no se pueda obligar por losmedios ms naturales.43

Considerando el contenido de la obra de Fichte, se impone la pre-gunta de qu lo movi a idear el cierre del Estado comercial. Pararesponder la cuestin se debe considerar que el pensador alemn esta-ba directamente ligado con los problemas de la gente humilde,y familia-rizado con ellos.Conoca los peligros y los riesgos de una industria que

fuera dependiente del libre comercio con el extranjero. Percibi que laeconoma de las clases populares de los productores estara a merced delos ciegos poderes de la libre competencia internacional. Saba, en fin,que las promesas de Adam Smith haban resultado contraproducentespara los econmicamente ms dbiles. Esto explica en parte el recha-zo del libre comercio y el cierre del Estado comercial.44

El libro de Fichte es una de esas obras que se ha podido calificardesde las perspectivas ms contrastantes, que van desde su condena por

ser anticapitalista o ser el primer modelo del totalitarismo, hasta consis-tir el origen del socialismo.45 Ludwig von Mises suma a Fichte a la listade los fundadores del estatalismo, junto con Georg Wilhelm FriedrichHegel y Lorenz von Stein, adems de Henri de Saint-Simon, CharlesFourier, Auguste Comte, Thomas Carlyle y Alexander Hamilton.46 Delmismo modo, en palabras actuales se le puede considerar como el fun-

dador de laglobalifobia, lo mismo que de laglobalifiliasi consideramos los

conceptos de Jaurs ya sealados. En efecto, observado linealmente, la

perspectiva fichteana seala sin duda un afn econmicamente autrquicobajo el mando del gobierno, que no deja duda de su factura estatalista.

Omar Guerrero44

43Fichte, op. cit., p. 156.44Jaime Franco Barrio, op. cit., pp. XX-XI.45Ibidem, p. XXII.46Ludwig von Mises, Omnipotent Government: the Rise of the Total State and Total War,New Haven,

Yale University Press, 1944,p. 44.


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Pero visualizado como un concepto de globalidad, el Estado comercialcerrado es el precursor del mercado como el mecanismo que conjun-

ta y aglutina, por encima de otros factores tales como la poltica y laguerra, que ms bien separan y alejan. Desde este punto de vista, elEstado comercial cerrado implica la primera aproximacin conceptualdel comercio como el nico medio de globalidad.

Globalifobia o Globalifilia? O ambas?Pero tambin se puede observar en su pensamiento la idea original

de una Europa autrquica, donde todos los estados separados porlmites artificiales se podran integrar en un solo Estado dentro de fron-

teras naturales, como un Estado cerrado no slo jurdica y poltica-mente, sino comercialmente.Qu pretende ser la Unin Europea, sino un solo ente dentro de

fronteras polticas, jurdicas y comerciales propias?

Dos concepciones del contexto mundial

En el pensamiento de Fichte se desarrolla la teora de que la estrategia

territorial debera terminar por medio del trnsito de lmites artifi-ciales, hacia el establecimiento de fronteras naturales, es decir, desde losconfines avivados por la ambicin territorial, hacia los linderos establesuna vez definido el espacio propio del Estado. Slo entonces habra unEstado cerrado cuya existencia significara, sencillamente, que laestrategia militar-territorial habra sido definitivamente abandonada enfavor de la estrategia comercial.

Desde 1945, cuando termin la Segunda Guerra Mundial, el mundo

se ha estado debatiendo entre dos formas diametralmente distintas deorganizacin de las relaciones internacionales. La primera es el sistematerritorial, que evoca la era de Luis XIV, y que fue la que presidi lasacciones exteriores de la extinta Unin Sovitica, y es an vigente enEstados Unidos de Amrica. La segunda es el sistema de comercio

en escala mundial, inspirado en la herencia de la poltica britnica demediados del siglo XIX, que se ha organizado actualmente en torno a



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las cuencas de los ocanos Atlntico y Pacfico. El sistema territorialest integrado por los pases que conciben al poder con base en la

soberana sobre masas de tierra, de modo que cuanto ms territoriodominan, razonan que tienen ms poder. Por consiguiente, estos pasesse empean por extender sus fronteras para liberarse de la dependen-cia de otras naciones, consiguiendo ms materias primas, recursos ymercados, y adquiriendo mayor confianza en s mismos. El sistema delibre comercio multilateral, por su parte, est basado en el recono-cimiento de que la proyectada autosuficiencia de los estados es unaquimera, de modo que asumiendo que el comercio sea relativamente

abierto y libre, no se necesitan conquistar territorios para desarrollarsus economas, ni para procurarse los elementos de los que carecen.Japn y los pases europeos, especialmente Alemania, son los principalesrepresentantes del sistema comercial. En efecto, hoy en da ambospases estn sirvindose del comercio para conseguir petrleo y unagran cantidad de materias primas de las que son deficitarias, cuandohace algunas dcadas usaron la estrategia de la conquista militar paraextender sus territorios.47

Estados Unidos de Amrica, por su parte, mantiene una actitudambigua con referencia a los dos sistemas expuestos.

Pero ninguna nacin debe despreciar los aspectos inherentes a ladefensa de su territorio, ni confiar exclusivamente en el comerciocomo base de la supervivencia, tal como es patente inclusive en losestados pequeos y dbiles, que aun siendo incapaces de garantizar pors mismos su defensa, destinan parte del presupuesto para tal objeto.sta es la razn por la cual el sistema militar siempre ha podido incidir

en las fronteras del sistema comercial, y en ocasiones colapsarlo, comoocurri durante la Primera Guerra Mundial, haciendo que un esce-nario semejante imposibilite la consolidacin del concepto mercan-

tilista.48

Omar Guerrero46

47Richard Rosencrance, op. cit., p. 31.48Ibidem, pp. 31-32.


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La orientacin mercantilista fue escogida por aquellos pases queno tenan la capacidad de modificar el equilibrio territorial existente,

tal como lo hizo Holanda desde principios del siglo XVIII, cuandoproyect sus ambiciones de grandeza nacional concentrndose en elcomercio de la regin del Bltico, lo mismo que Suecia y Dinamarca,

que siguieron un camino similar. El nico caso de una gran poten-

cia que asumi la estrategia comercial en gran escala como base de supoltica internacional, como lo advertimos, fue Inglaterra.Desde media-dos del siglo XIX decidi renunciar a toda ambicin territorial enEuropa y en el mundo, dedicando todo su esfuerzo al desarrollo de la

industria, as como a incrementar el intercambio mercantil con otrasnaciones.49

La capacidad de subsistencia de la concepcin mercantilista dependede su planteamiento estratgico, para contribuir al equilibrio entre lospoderes mundiales vigentes, esto es: la destreza para convencer a lasgrandes potencias de que hoy en da ya no requieren de nuevas con-quistas territoriales y que dejen de lado la guerra como mtodo deexpansin territorial, ahora innecesaria. Hasta el momento la lgicade este sistema ha demandado entablar guerras ocasionales para impe-dir que una gran potencia pueda establecer un dominio hegemnicosobre los estados pequeos, que llegue a condicionar suspolicies interio-res o imponerles sus formas de gobierno. Pero el equilibrio del podermantenido de un modo tal no garantiza un xito ininterrumpido decrecimiento econmico pacfico,ni el incremento del intercambio comer-

cial, desde el momento en que se confa en que la guerra es necesariapara mantener el equilibrio del poder. Es en los periodos de paz cuan-do el comercio asume el papel protagnico, y entonces las nacionesvuelven su mirada hacia la estrategia mercantilista como la forma mseficaz de sustentar su prosperidad.50

Si la concepcin mercantilista de las relaciones internacionaleshubiera sido la dominante desde 1918, todas las tensiones y los trgi-


49Ibidem,p.32.50Ibidem, pp. 32-33.


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cos acontecimientos que siguieron hasta 1945 hubieran sido evitados.En la medida que la humanidad asimile esta costosa leccin, la estrate-

gia mercantil y el desarrollo del comercio internacional podrn impo-nerse y sustituir la nocin poltico-militar del sistema territorial. Entanto llega este momento, si as fuera, estaremos en presencia de lo queen la poltica internacional se llama podero japons, es decir, un con-cepto por el cual las naciones no piensan tanto en trminos de domi-nio sobre las tres dimensiones clsicas de su territorio: extensin, lon-gitud de fronteras y profundidad del hinterland(regin interior); sino enuna cuarta dimensin, que consiste en su capacidad de mantenerse a

travs del tiempo.51El intercambio comercial es, entonces, la energa que garantizara la

perpetuacin temporal del Estado, una vez asegurada su base espacial,pues sta ya no sera motivo de ambiciones para las potencias o losvecinos. Esta visin evoca el ideario de Fichte, quien pensaba que

una vez que el Estado se cierre comercialmente ya no habra motivospara la guerra, y que en su seno los pueblos antao beligerantes ten-dran ahora la posibilidad de desenvolver libremente sus particularismosnacionales.52 Igualmente, slo el Estado as cerrado puede empearseen alcanzar su verdadera misin, que no es otra que situar a cada indi-viduo en el lugar donde pueda desarrollar toda su potencia. El Estadocomercial cerrado,paralelamente, lograr su perfeccin como Estado, pues

hasta finales del siglo XVIII era aun inmaduro por slo haberse estable-cido el orden poltico y no haber instituido la regulacin econmica.53

Hoy, a principio del siglo XXI, el Estado parece tan inmaduro

econmicamente como antao, pues la economa planetaria intentaahora someterlo a sus designios.

Omar Guerrero48

51Idem.52Max Beer, Historia general del socialismo y las luchas sociales, Santiago de Chile, Ediciones

Ercilla, 1936, p. 346.53J.L.Talmon, Mesianismo poltico, Madrid,Aguilar, 1969 (1960), p. 162.


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LA ADMINISTRACIN pblica ha constituido una configuracin dealcances mundiales desde el siglo XVI, cuando la expansin ultra-

marina de los imperios dominantes abarc territorios ms all deEuropa. Desde entonces se comenz a forjar una cultura adminis-trativa universal fraguada desde los moldes europeos, alcanzandohacia el siglo XVIII una etapa madura gracias al desarrollo de laemergente ciencia de la administracin pblica de entonces, yla diseminacin de un lenguaje conceptual comn y compartidodentro y fuera de Europa.

Sin embargo, esa cultura administrativa universal fue fabricada en

el siglo XIX bajo el signo de la colonizacin, de modo que muchasinstituciones e ideas implantadas en las regiones avasalladas lo fueronde manera impuesta y artificial. Cuando las vastas zonas colonizadasiniciaron su lucha por la independencia, una vez concluida laSegunda Guerra Mundial, la asimetra entre la administracin pblica delas antiguas metrpolis y la de sus ex colonias era extraordinaria. stefue el origen de los programas de asistencia administrativa de las

Naciones Unidas en las regiones subdesarrolladas desde 1948, y laexplicacin de por qu dichos programas han consistido esencial-mente una lucha a favor de la descolonizacin y en pro del desarrollo

integral de las naciones de data ms reciente.

49

Modernizacin: etapaprimigenia de la globalizacin

captulo

dos


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Descolonizacin administrativa

El programa de las Naciones Unidas en materia de administracinpblica naci en diciembre de 1948, si bien, sus actividades arrancarondos aos despus por medio de un programa de becas y del nom-bramiento de los primeros expertos para asesorar a los gobiernos depases subdesarrollados. Su objeto ha sido contribuir a que dichos pasesresuelvan los problemas administrativos con referencia inmediata ydirecta al desarrollo econmico y social. El programa consisti enacciones de cooperacin tcnica, apoyo a las actividades regionales, y

trabajos de investigacin e intercambio de informacin sobre los proble-mas de administracin pblica relacionados con el desarrollo del pas.54

La administracin pblica ha sido un tema de relevante intersde las Naciones Unidas desde su fundacin, de modo que fue incluidaprimigeniamente a propuesta de la delegacin del Brasil. Dentro delproyecto de resolucin presentado por esa delegacin se sugiriel establecimiento de un centro internacional de formacin en admi-nistracin pblica,que posteriormente se proyect como un Instituto

Internacional de Administracin Pblica.Al mismo tiempo se dispu-so la creacin de un programa de asistencia tcnica para propiciar eldesarrollo econmico de los pases subdesarrollados.En efecto, la defi-ciencia administrativa ms evidente en esos pases era la falta de per-sonal preparado y de una organizacin adecuada para impulsar eldesarrollo.55

Habida cuenta de tal deficiencia, el proyectado Instituto Interna-cional de Administracin Pblica se ocupara de organizar semi-narios sobre problemas administrativos para los altos fun

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