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gestión de las personasen las organizacionesdel sector público

9 "788449"316111

www.paidos.comISBN 84-493-1611-1

49102

Lagestión de las personas preocupa cada vez más a quienes dirigen los gobiernos

y las organizaciones del sector público. La demanda de ideas, estrategias,

metodologías e instrumentos que permitan mejorarla ha crecido de modo

significativo. Se ha ido haciendo evidente que los cambios legales, las

reestructuraciones organizativas.la modernización tecnológica. siendo

importantes, no son suficientes para producir los cambios necesarios. El

verdadero cambio es aquel que consigue penetrar en las mentes de los individuos

y trasladarse a sus conductas. Conseguirlo es uno de los desafíos centrales de

la gestión pública.También es el que afronta mayores obstáculos y resistencias.

Este libro pretende poner las cosas un poco más fáciles a quienes quieren

entender mejor la lógica del comportamiento humano en las organizaciones

públicas. y ofrecer enfoques que ayuden a orientar la gestión de los recursos

humanos hacia la mejora de los servicios públicos. Aunque escrito desde la

experiencia española. los conceptos y referentes empleados se caracterizan

por una vocación de universalidad y una orientación comparada. La frecuencia

e intensidad de los contactos del autor con gobiernos y organizaciones públicas

de Iberoamérica durante los últimos diez años permitirá a los lectores

latinoamericanos hallar en el libro orientaciones útiles para la mejora de la

gestión pública en los contextos que les son propios.

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ePaidós EmpresaÚltimos títulos publicados

49. R. Benfari - Cómo cambiar su estilo de gestión50. S. Campbell- Del caos a la confianza51. A. J. Slywotzky - La migración del valor de la empresa52. The Hay Group - Personas. desempeño y pago53. A. Brooking - El capital intelectual54. J. Musgrave y M. Anniss - La dinámica de las relaciones personales55. J. James. Habilidades de liderazgo para una nueva era56. R. M. Tomasko - En busca del crecimiento57. R. Koch . El principio del 80/2058. M. H. Meyer y A. P. Lehnerd . El poder de las plataformas de productos59. S. Ghoshal y C. A. Bartlett - El nuevo papel de la iniciativa individual en la empresa60. F. G. Hilmer y L. Donaldson - Rescatando el valor de la gerencia61. I. Morrison . La segunda curva62. L. K. Geller. ¡Respuestas!63. F. Cairncross - La muerte de la distancia64. R. Moss Kanter - Las nuevas fronteras del management65. S. R. Covey y otros - Primero, lo primero66. J. O'Keeffe - La empresa fuera de serie67. P. Kotler - El marketing según Kotler68. J. Hagel y A. G. Armstrong - Negocios rentables a través de Internet69. S. Davis y C. Meyer - La velocidad de los cambios en la economía interconectada70. A. J. Slywotzky y D. J. Morrison - La zona de beneficios71. J. Dalla Costa - El imperativo ético72. M. E. Gerber - Por qué algunos directivos fracasan y cómo evitarlo73. K. Albrecht. El radar empresarial74. R. Moss Kanter - La nueva clase directiva mundial (World class)75. J. Conger y otros. El manual de cambio para líderes76. B. Tracy - Máximo rendimiento77 M. R.....Shechtman - Trabajar sin paracaídas78. B. Friedman y otros -Atraer, gestionar y retener el capital humano79. C. H. Fine - El nuevo ciclo empresarial80. B. Tracy - Las cien reglas infalibles para obtener el éxito empresarial81. R. Benfari - Cómo comprender y cambiar su estilo de gestión82. J. Roos y otros - Capital intelectual83. S. Knight - Soluciones PNL84. B. D. Smart - El valor del capital humano85. P. Edwards y S. Edwards -Hacer negocios en el ciberespacio86. P. H. Sullivan - Rentabilizar el capital intelectual87. D. Pottruck y T. Pearce (comps.) - La transfomUlción empresarial en la era de Internet88. J.-M. Lehu - Fidelizar al cliente89. M. J. Epstein y B. Birchard - La empresa honesta90. O. Gélinier y E. Pateyron - La nueva economía del siglo XXI91. R. T. Pascale y otros - El líder en tiempos de caos92. T. H. Davenport y J. C. Beck - La economía de la atención93. D. L. Dotlich y P. C. Cairo - El entrenamie1lto en acción (Action Coaching)94. D. Amott - El culto a la empresa95. P. Kotler y otros. El marketing se mueve96. R. A. Heifetz y M. Linsky - Liderazgo sin límites97. A. Levy - Liderando en el infierno98. Ch. L. Gay - La subcontratación de bienes y servicios99. C. Collison y G. Parcell - La gestión del conocimiento100. P. Kotler y otros. El marketing de servicios profesionales101. J. Whitmore - Coaching102. F. Longo - Mérito y flexibilidad

•I eFrancisco Longo

Mérito y flexibilidadLa gestión de las personasen las organizacionesdel sector público ,.

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~~~E~!~eQ~es.México

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Cubierta de Valerio Viano

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Ne. ADQ. 1968

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Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del copyright, bajolas sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquiermedio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático. y ladistribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamos públicos.

@ 2004 de todas las ediciones en castellano,Ediciones Paidós Ibérica, S.A.,Mariano Cubí, 92 - 08021 Barcelonahttp://www.paidos.com

ISBN 84-493-1611-1Depósito legal: B-26.441-2004

Impreso en Grafiques 92, S.A.Av.Can Sucarrats, 91- 08191 Rubí (Barcelona)

Impreso en España - Printed in Spain

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A Alejandro y Alberto Langa

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e e eSUMARIO

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11Introducción 15

1. La gestión de las personas en las sociedadescontemporáneas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25

2. Lo que el empleo público tiene de diferente.La función pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 61

3. Gestionar personas en el sector público: un sistemaintegrado de valor estratégico 89

4. Los grandes subsistemas 1135. Las tendencias de reforma de la gestión pública

de las personas en las democracias avanzadas 1536. Directivos públicos profesionales: por qué, para qué

y cómo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1997. Los retos del futuro 237

Epílogo: Mérito y flexibilidad 271Bibliografía 277

e e eAGRADECIMIENTOS

Tengo, en tanto que autor de este libro, una deuda de gratitudcon muchas personas. Entre ellas se encuentra ante todo la lar-ga lista de gestores públicos que han participado en los progra-mas del IDGP de ESADE en los que he ejercido la docencia. Soyconsciente de haber recibido de ellos estímulos y aprendizajesmuy valiosos. Debo mencionar también a aquellos gobernantesy directivos que han confiado en mi capacidad de consulta y ase-soramiento a lo largo de estos años. También, a mis alumnos denueve promociones del MBAde ESADE, que han desafiado añotras año año mi capacidad para formar gestores de personas. Detodos ellos he aprendido cosas que han contribuido a filtrar mispercepciones, acercar a la realidad mis puntos de vista y mejorarmi habilidad para comunicarlos.

ESADE, la institución en la que desarrollo mi trabajo desdehace más de diez años, debe ser específicamente resaltada eneste apartado. Su configuración abierta y horizontal, que ojalá seacapaz de preservar por mucho tiempo, me ha proporcionado elentorno estimulante y cooperativo que precisa todo trabajo in-telectual y el contacto con personas cuya generosa aportaciónha sido básica para mi crecimiento profesional. Su cultura hu-manista y plural ha facilitado el engarce de mis convicciones conlos valores propios del entorno organizativo en el que trabajo.Soy consciente del privilegio que ello supone. Mi gratitud se di-rige en este punto a Lluís Puges, el director que me contrató, y aCarlos Losada, quien me propuso un día incorporarme y ha man-tenido después la confianza en mí, desde su responsabilidad ac-tual como director general.

Dentro de ESADE, he recibido de mis compañeros del Insti-tuto de Dirección y Gestión Pública numerosas aportaciones e

12

_MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

_AGRADECIMIENTOS -13

influencias que sin duda se traducen en lo que este libro pueda te-ner de más valioso. En especial, la frecuente colaboración, en ladocencia, la investigación y la consultoría, con Koldo Echeba-rría, hoy en excedencia, ha sido una influencia importante parala configuración de mi forma de entender la gestión pública,como lo ha sido igualmente el estrecho contacto profesional du-rante estos años con Xavi Mendoza, Alfred Vernis, Albert Serray el ya citado Carlos Losada. Mi agradecimiento se hace expresotambién a Manolo Férez, Rafa Jiménez Asensio, Pere Puig, Ma-nel Peiró, Enric Colet, Roberto Quiroga, Sam Husenman, Tamy-ka Ysa, Eduard Gil, Joat Henrich, Cristina Navarro y el resto depersonas que colaboran con el IDGP.

Algunos colegas del departamento de Dirección de RecursosHumanos de ESADEhan leído partes del manuscrito y me han fa-cilitado sus valiosos comentarios. Es el caso de Carlos Obeso y deRicard Serlavós, a quien debo un reconocimiento especial comoinspirador del modelo de gestión de recursos humanos que adop-té en su día, que he aplicado y desarrollado en los últimos años,y que, adaptado a la gestión pública, se presenta en este libro.

La relación de trabajo con otras personas del mundo acadé-mico me ha proporcionado referencias y comentarios valiososde los que el libro se beneficia. Debo citar en este punto a Joan Su-birats y todo el equipo del IGOV de la Universitat Autónoma deBarcelona, a Manuel Villoria, del Instituto Universitario Ortegay Gasset, a Man~el Zafra y Federico Castillo, del CEMCI de Gra-nada, a Miguel Sánchez Morón, de la Universidad de Alcaláde He-nares, a Alberto Palomar, de la Universidad Carlos IlI, a CarlosVignolo, de la Universidad de Chile, a Regina Pacheco, de la Fun-dación Getulio Vargas de Sao Paulo, y a Oscar Oszlak, de la Uni-versidad de Buenos Aires. Michael Barzelay, de la London Schoolof Economics, y Sonia Ospina, de la New York University, hicie-ron comentarios, que les agradezco, a un material previo sobreel que he basado una parte del libro.

Considero, en mi caso, la experiencia como directivo públicocomo una fuente decisiva de crecimiento personal y profesional.En particular, los ocho años de trabajo en el Ayuntamiento deBarcelona fueron para mí una auténtica escuela de gestión pú-blica, sin la que este libro no habría sido posible. La coinciden-cia con el período de desarrollo del proyecto olímpico de 1992 y

con una etapa de transformación urbana sin precedentes, lideradapor el gobierno de la ciudad, hizo de aquellos años una expe-riencia difícilmente repetible. La imposibilidad de nombrar a to-dos quienes formaban parte conmigo del equipo del alcalde Pas-qual Maragall y me aportaron aprendizajes útiles me obliga arecurrir a un agradecimiento genérico para todos ellos. Perso-nalizaré esta mención en Albert Galofré, con quien, ademásde aquella experiencia, he compartido después muchas horas deconsultoría y de amistad.

Diversos encargos del Banco Interamericano de Desarrollome han proporcionado durante los últimos años marcos de estudioy experiencias que han contribuido a enriquecer diversas partesdel libro. En particular, la elaboración de un marco analítico parala evaluación de sistemas de servicio civil y el seguimiento de suaplicación a los diagnósticos institucionales de una veintena depaíses de América Latina y El Caribe me han brindado espléndidasy poco frecuentes oportunidades de contraste de los modelosconceptuales utilizados.

El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Na-ciones Unidas y el Centro Latinoamericano de Administraciónpara el Desarrollo me encomendaron la elaboración de un ante-proyecto de Carta Iberoamericana de la Función Pública y su de-fensa, como ponente, ante la Conferencia de Ministros de Ad-ministración Pública y Reforma del Estado, en junio de 2003, enSanta Cruz de la Sierra (Bolivia). Este encargo me obligaba asintetizar y encuadrar en un formato peculiar mis concepcionesbásicas sobre la gestión pública del empleo y las personas, parahacerlas asequibles a diferentes entornos institucionales y sus-ceptibles de ser compartidas por distintos gobiernos. La apro-bación de la Carta por la cumbre de Jefes de Estado y de Go-bierno y su conversión en documento oficial de la ONU por laAsamblea General son los primeros resultados, que ojalá se veanseguidos por iniciativas de aplicación de sus principios en lospaíses de la comunidad iberoamericana. En todo caso, es de jus-ticia que haga constar aquí mi gratitud a las instituciones queconfiaron en mí para este trabajo.

Carmen, mi mujer, revisó, como hace habitualmente, el ma-nuscrito, esforzándose por pulir mi castellano. Mi gratitud por elloy, sobre todo, por tantas otras cosas.

e

/

e eINTRODUCCIÓN

Es más importante conocer los temperamentos y caracteristicasde las personas que los de las hierbas y las piedras. Ésta es una de las

cosas más sutiles de la vida: los metales se conocen por el sonidoy las personas por lo que dicen. Las palabras demuestran la rectitud, pero los

hechos mucho más aún. Se necesitan, en grado sumo,reflexión, observación y capacidad critica.

BALTASAR GRAClÁN, Oráculo Manual y Arte de Prudenc;ia, 1647

Más de veinticinco años de dedicación a la gestión pública, des-de la Administración y desde el mundo académico, han ido for-taleciendo mi convicción sobre la importancia crucial del factorhumano como clave explicativa de los éxitos y fracasos de los go-biernos y las organizaciones del sector público.

Como directivo, he experimentado en primera persona el ca-rácter crítico del comportamiento humano en las organizacio-nes, su extraordinario peso en los resultados de cualquier ini-ciativa o proyecto, y también lo complejo de sus motivaciones, lofluido y plural de los factores que influyen en él, lo arduo de la ta-rea de descifrar los orígenes y buscar las respuestas a los pro-blemas que afectan a las personas en el trabajo. He experimen-tado el plus de dificultad que el oficio de gestionar personas llevaconsigo en los entornos públicos: la ambigüedad de las priori-dades, su carácter mudable, la brevedad de los ciclos políticos, lareticencia a medir y evaluar, el peso abrumador de la inercia, lasnumerosas limitaciones legales y, sobre todo, las restriccionesintangibles de naturaleza cultural.

Como docente, el prolongado contacto con directivos públi-cos en los programas del Instituto de Dirección y Gestión Públi-ca (mGP) de ESADEme ha hecho consciente tanto del interés conque se abordan las cuestiones relacionadas con el factor huma-no, como'del déficit de preparación específica constatable en lamayoría de los casos. Los conocimientos y destrezas relaciona-dos con la gestión de las personas no se tienen en cuenta nor-malmente entre los requerimientos de capacitación exigidos para

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MÉRITO Y FLEXIBILIDADe

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ejercer responsabilidades directivas en el sector público. Este he-cho no impide que, a veces, en los intercambios que caracteri-zan a la formación para directivos, afloren las buenas prácticas,los casos de éxito y las experiencias innovadoras. En general, noobstante, la percepción dominante entre los gestores públicoscombina la crítica a los modelos de gestión existentes con unaaguda sensación, próxima al desaliento o al escepticismo, de lodifícil que ~sultaría cambiarlos. ,

La experiencia como consultor de gobiernos y organizacio-nes públicas me ha ratificado en muchas de estas percepcionesy las ha hecho extensivas a diferentes países y entornos institu-cionales. Hoy,la gestión del empleo público y las personas que for-man parte de él preocupa cada vez más a quienes dirigen las or-ganizaciones y los sistemas multiorganizativos del sector público.La demanda de ideas, estrategias, metodologías e instrumentosque permitan mejorarla ha crecido de modo significativo. Se haido haciendo evidente que los cambios legales, las reestructura-ciones organizativas y la modernización tecnológica, aunque sonimportantes, no son suficientes para cambiar en profundidad elfuncionamiento de las organizaciones públicas. El verdaderocambio es aquel que consigue penetrar en las mentes de los in-dividuos y trasladarse a sus conductas. La mirada se vuelve cre-cientemente a las personas y es, las más de las veces, una mira-da interrogativa, dubitativa, perpleja.

En definitiva, mejprar la gestión de las personas se percibeen nuestros días como uno de los desafíos principales de la ges-tión pública y al mismo tiempo como el que afronta mayoresobstáculos y resistencias. De esa doble convicción acerca de laimportancia y la dificultad del empeño nace este libro.

A QUIÉN SE DIRIGE ESTE LIBRO Y CÓMO PRETENDE HACERLO

Éste es un libro de gestión pública, lo que quiere decir cuan-do menos dos cosas. La primera, que asume la orientación pluri-disciplinar que caracteriza a dicha perspectiva e incorpora sincomplejos aportaciones y enfoques propios de la economía, el de-recho, la ciencia política, la sociologíay otras disciplinas científicas.La segunda, que se funda en una noción amplia del management,

que va más allá de la mera importación de técnicas nacidas en elmundo empresarial privado. La gestión pública modula su ins-trumental analítico partiendo de la especificidad de lo público eincorpora no sólo marcos teóricos y herramientas, sino tambiénun conjunto de valores necesarios para el buen funcionamiento yla renovación de los sistemas públicos y sus organizaciones.

El libro tiene una pluralidad de destinatarios: los primerosson los directivos públicos, en el sentido más amplio de la ex-presión. Incluimos en ellos a todas las personas que asumen, enorganizaciones del sector público, responsabilidades que impli-can la dirección de equipos humanos; desde quienes, en el vérti-ce estratégico de las administraciones, adoptan decisiones queafectan a miles de empleados, hasta quienes gestionan pequeñoscentros o servicios dotados con unas pocas personas. Todos ellos-sus objetivos, problemas y preocupaciones- han sido el prin-cipal referente inspirador de este trabajo.

El libro pretende ser también de utilidad para quienes se ocu-pan de la Administración Pública desde la reflexión académica ola consultoría, así como --ojalá- para quienes lo hacen desdela política o el sindicalismo. Puede asimismo ser de provechopara los empleados públicos y también para los jóvenes que as-piran a hacer de la gestión pública su profesión y desean mejo-rar su conocimiento sobre una parcela básica de ella. No es des-cartable, incluso, que pueda captar el interés de otros públicos.Al fin y al cabo, habla de cuestiones que acaban por afectar lavida de la mayoría. Hace tiempo que estoy convencido de quela modernización de la gestión pública se produce en generalcuando sus temas salen del círculo restringido de los expertos yacceden a la esfera del debate público. Creo que cualquier ciu-dadano interesado por el funcionamiento de las organizacionespúblicas hallará en estas páginas algunas reflexiones útiles, yasea para coincidir con ellas o para disentir.

Aunque mi experiencia se ha gestado sobre todo en el entor-no institucional español, y este hecho se traslada inevitablementea lo que escribo, el libro no ha sido producido pensando sólo enel lector de esle país. Por el contrario, he intentado que los aná-lisis y reflexiones resulten, en el fondo y en la forma, asequiblesy útiles a lectores de otras latitudes. Como comprobará quiensiga adelante, tanto los marcos conceptuales como los referentes

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INTRODUCCIÓNe

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empleados se caracterizan por una vocación de universalidad yuna orientación comparada. En particular, se ha tenido presen-te en todo momento la posible utilidad del libro para los lectoreslatinoamericanos. La frecuencia e intensidad de los contactoscon gobiernos y organizaciones públicas de Iberoamérica a lolargo de los últimos diez años me han hecho particularmentesensible a la manera de mirar lo público que caracteriza a esaparte del mundo, tan lejana y tan próxima.

La probabilidad de que este libro interese será más alta cuan-to más abierto al cambio sea el talante con que se emprenda sulectura. En el IDGP de ESADE hemos adoptado COlEO seña deidentidad un compromiso con los innovadores del sectcr públi-co. Este compromiso está presente en el libro, que incorporanuestra creencia en lo público, en su papel insustituible para elbienestar y el progreso de nuestras sociedades, pero también ensu inmenso potencial de mejora, imprescindible para adaptarsea las exigencias de una demanda social intensa y cambiante.

El libro aborda una materia de especial complejidad. Hay cues-tiones para las que el desarrollo científico y tecnológico han aca-bado por crear protocolos de respuestas predeterminadas. Lasincidencias que se relacionan con la gestión de las personas sue-len pertenecer, por el contrario, a esa categoría de problemas queSchumacher llama divergentes, aquellos que, cuanto más cono-cimiento experto se aporta, dan lugar a un mayor número de so-luciones posibles. Además, en materia de recursos humanos, esassoluciones son casi siempre a medio o largo plazo, lo que obligaa adoptar decisiones cuyo éxito o fracaso no es inmediatamenteconstatable. Por otra parte, las cuestiones que afectan a las personasy a su trabajo son objeto habitualmente de puntos de vista dife-rentes, que reflejan la diversidad de intereses y valores de los gru-pos humanos afectados. El conflicto con frecuencia forma partede la situación. La necesidad de armonizar en lo posible las pre-ferencias y expectativas de unos y otros obliga a asumir una visiónno dogmática de las cosas o, lo que es lo mismo, un enfoque con-tingente de las respuestas. El peso del contexto, de lo situacional,es determinante, lo que reduce el valor prescriptivo del prece-dente y obliga a invertir en diagnóstico. La capacidad para leeradecuadamente cada realidad concreta, con las singularidades ymatices que le son inherentes, es una condición de éxito.

Toda esta complejidad se incrementa ordinariamente en losentornos públicos por el peso que tiene en ellos la dimensión po-lítica. La gestión pública de las personas es un territorio intrin-cado, en el que resulta fácil perderse. Este libro pretende sumi-nistrar elementos de orientación que hagan más fácil transitarpor él, pero no a cualquier precio. No se ha querido ofrecer allector un viaje organizado, de los que conducen al pasaje de unpunto a otro a través de un itinerario prefijado, haciendo máscómoda la vida del viajero a costa de seleccionar para él unas po-cas porciones de realidad y presentárselas superficialmente. Seha optado deliberadamente por otro enfoque: aquel que intentapresentar las cosas en toda su complejidad, procurando al mis-mo tiempo ofrecer las pistas y referencias posibles para facilitaruna lectura adecuada de la realidad en los diferentes contextos.Así,el libro es más una blújula o, como mucho, un mapa, una car-ta de navegación, que el viajero-lector deberá usar según sus cir-cunstancias y a su conveniencia.

Lo QUE EL LIBRO CONTIENE Y CÓMO SE HA ORDENADO

Mi objetivo principal al emprender la tarea de escribir estelibro era el de presentar el modelo global de gestión pública de laspersonas que vengo utilizando y aplicando desde hace años a ladocencia, la investigación y la consultoría, para proyectar luegosobre éste un análisis de las principales tendencias de cambioque las organizaciones del sector público afrontan en nuestrosdías. A la hora de hacerlo, me surgió la necesidad de contextua-lizar este propósito en un marco más amplio: el de la gestión delas personas en las organizaciones, cualquiera que sea la natu-raleza de éstas, es decir, incluyendo entre ellas, muy destacada-mente, a las empresas y organizaciones del sector privado.

A esa finalidad se ha dedicado el capítulo 1, cuyo objeto esproporcionar una panorámica general, obligada mente sintética,de los rasgos y tendencias que presenta la gestión de los recursoshumanos en las sociedades actuales. Para llegar hasta este pun-to, resultó necesario abordar primero una serie de cambios cuyanaturaleza los hace previos, de algún modo, a la gestión comotal, y que han transformado sustancialmente en los últimos años

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INTRODUCCIÓNe

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el universo del trabajo humano, tanto en su dimensión formalcomo en los elementos intangibles que forman parte de la rela-ción de empleo. Se describe, pues, a grandes rasgos, este esce-nario lleno de paradojas y claroscuros, y a partir de él se explo-ran las principales orientaciones que pueden reconocerse comotendencias de fondo de nuestra época, tanto en la literatura de lagestión como en la práctica empresarial. La noción de flexibili-dad, caracteristica de las aproximaciones contemporáneas a la ges-tión de las personas, aparece aquí por primera vez y nos acom-pañará ya a lo largo de todo nuestro recorrido posterior.

La introducción de estos contenidos nos obligaba a su vez aadentramos en la exploración de lo que el empleo público tienede específico. ¿En qué estriban, en realidad, los rasgos singula-res, las diferencias que hacen que los cambios y las orientacionesde gestión mencionados en el primer capítulo lleguen de formadistinta o matizada a las organizaciones del sector público? Deesta cuestión nos ocupamos en el capítulo 2, que presenta y de-sarrolla la noción de función pública (tratada expresamente comosinónimo de «servicio civil», más usada en ciertas latitudes). Di-lucidar lo que es, y lo que no es, la función pública nos parecía im-prescindible para precisar hasta qué punto debe entenderse lagestión del empleo público y las personas que lo integran comoun territorio singular.

Es aquí donde aparece y se desarrolla la idea del mérito y lanecesidad de garantizarlo para hacer posible la existencia de ad-ministraciones profesionales. La profesionalidad de la Adminis-tración Pública es un atributo exigido tanto por la seguridad ju-ridica como por la eficacia de los servicios públicos, y exige unconjunto de arreglos institucionales que la preserven y la prote-jan. Determinar dónde termina en ellos la protección de los bie-nes de interés general y dónde empieza la de los privilegios cor-porativos de los funcionarios será una cuestión que habrá quedilucidar en cada caso. Se examina en este capítulo la distintanaturaleza de esos arreglos en diferentes países y entornos y se pre-sentan así los rasgos básicos de los distintos modelos de funciónpública.

Éste parecía el punto adecuado para presentar el modelo degestión que proponemos. Aello dedicamos el capítulo 3. En él, de-finimos la gestión de los recursos humanos como un sistema in-

tegrado puesto al servicio de la estrategia organizativa, cuyo ob-jeto es producir resultados acordes con ella. Conseguir esta sin-tonía estratégica es particularmente complicado en los entornospúblicos, cuyas características de ambigüedad e inestabilidadconducen al «dilema de la estrategia», que abordamos en estepunto y que constituye sin duda el principal obstáculo que el ges-tor público encuentra en su tarea.

Por otra parte, hablar de resultados nos obliga a precisar pri-mero el alcance de la noción y a explorar después los elementosque relacionan a las personas con aquéllos. Las políticas'y prác-ticas de gestión de las personas producen resultados gracias a suimpacto sobre dos variables principales: el dimensionamiento delos recursos humanos, por una parte, yel comportamiento de losindividuos, por otra. A su vez, la influencia sobre esta segundavariable -la conducta de las personas en el trabajo- se desa-rrolla mediante la gestión de dos factores básicos: las competen-cias de las personas y su voluntad de esfuerzo o motivación. Se de-sarrollan en este capítulo todas esas nociones, encuadradas enlos escenarios caracteristicos de la gestión pública, y se descri-ben por último, también desde esta perspectiva, los principalesfactores situacionales que influyen sobre todo ello.

La presentación del modelo continúa en el capítulo 4, que lodesarrolla por medio de la presentación de siete subsistemas bá-sicos: los de planificación, organización del trabajo, gestión delempleo, rendimiento, compensación, desarrollo y relaciones hu-manas y sociales. Se añade un apartado destinado a la organi-zación de la función de recursos humanos. Para cada uno de es-tos subsistemas, se describe en primer lugar su objeto o finalidadfundamental, y se precisan después las relaciones existentes conlos demás subsistemas, siguiendo la orientación integrada a laque se ha hecho referencia. A continuación, se identifican losprocesos y prácticas en que se despliegan para alcanzar sus fi-nalidades. Se incorpora para cada subsistema una relación depuntos criticas, enunciados como proposiciones de buena prác-tica en cada uno de los campos abordados, que puede ser utilizadacomo instrumento de contraste en el análisis y la evaluación deexperiencias concretas de gestión. Finalmente, se incluyen una se-rie de consideraciones específicas que el análisis de cada subsis-tema debe tener en cuenta.

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MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

eINTRODUCCIÓN

e23

Una vez perfilado el modelo de gestión, el paso siguiente esidentificar las tendencias de cambio que se están produciendoen los sistemas y organizaciones del sector público de nuestraépoca. Las últimas dos décadas han sido el escenario de nu-merosas transformaciones en la gestión pública de las personas,especialmente en los países del mundo desarrollado. De estasreformas, cuyo alcance y profundidad han sido bastante desigua-les, así como de las dinámicas abiertas por ellas, nos ocupamosen el capítulo 5. De nuevo, el lema de la flexibilidad -nosapareceaquí como un hilo conductor de buena parte de las orientacionesde cambio. Para presentar éstas, comenzamos describiendo eldiagnóstico que las dotó de fundamento, cuyos contenidos seenmarcan en las orientaciones propias del discurso posburocrá-tico o gerencialista de la llamada «nueva gestión pública». Aborda-mos después el sentido de los cambios, precisando las estructurasy políticas que han sido objeto preferente de las transformacio-nes, ásí como la dirección y el alcance de éstas en los diferentesescenarios institucionales, y concluimos con una serie de refle-xiones en clave de balance.

Algunos de los cambios identificables en las reformas que he-mos mencionado confluyen en un tema al que, por su especialtrascendencia para la gestión pública contemporánea, hemosdado un tratamiento diferenciado. Se trata de la irrupción, el de-sarrollo y la consolidación de la gerencia pública o dirección pú-blica profesional. Dedicamos a este tema el capítulo 6, en el que,tras describir el fenómeno y su significación, enmarcándolo en lasreformas de la gestión pública antes apuntadas, hacemos nues-tro el modelo de ejercicio de la función directiva divulgado porMark Moore y sus colegas de la Kennedy School de Harvard, e in-tentamos definir las bases mediante las cuales puede ser incor-porado al diseño institucional de los sistemas públicos. Presen-tamos para ello un marco de responsabilidad distintivo de ladirección pública, integrado por cuatro elementos básicos: unámbito de discrecionalidad, un sistema de control y rendiciónde cuentas, un régimen de premios y sanciones, y un conjun-to de valores de referencia. Abordamos a continuación el nadafácil intento de identificar un espacio directivo profesional, loque nos lleva a explorar la delimitación entre cargos políticos ydirectivos, para la que proponemos un modelo contingente basado

en el análisis de cuatro variables básicas. El capítulo concluyecon una reflexión acerca de las áreas sobre las que se debería in-tervenir para alcanzar un grado aceptable de institucionaliza-ción de la gerencia pública.

El capítulo 7 y último está dedicado a identificar los principa-les retos que plantea en la actualidad la gestión de las personasen las organizaciones del sector público. Ello obliga a examinarde entrada una de las situaciones posibles: la de una eventual mi-nimización progresiva del empleo público como consecuepcia dela tendencia a privatizar la gestión de los servicios públicos, loque sin duda haría perder importancia a los esfuerzos por refor-marlo. Descartada esta opción, y argumentada la necesidad con-siguiente de invertir en la mejora de los sistemas públicos de ges-tión del empleo y los recursos humanos, se abordan algunos ejesprioritarios de intervención, ordenados por los diferentes subsis-temas que se describieron anteriormente. Se alude después alcambio en las reglas de juego, tanto formales como informales, quedichos cambios exigen. Por último, se incluye un apartado desti-nado a explorar los desafíos del futuro, pasando revista primeroa las competencias que resultará necesario incorporar y desarro-llar en los sistemas públicos, para concluir enunciando los temasque están llamados a configurar la agenda de los próximos años.

El libro concluye con un breve epílogo en el que confluyenlos dos grandes ejes en torno a los cuales se vertebra la reflexiónde fondo, esto es, los dos atributos esenciales que a nuestro jui-cio debe incorporar cualquier sistema público de gestión de laspersonas: mérito y flexibilidad. La idea que articula esta refle-xión final es que ambos componentes deben ser tratados como dosprincipios rectores complementarios que, lejos de competir en-tre sí, se refuerzan recíprocamente.

¿Cómo leer este libro? Para quien disponga de tiempo e inte-rés, la recomendación es que lo haga por el orden en que acaba-mos de presentar los contenidos. Al fin y al cabo, es la forma enque hemos organizado nuestras ideas y construido el discursosubyacente a los diferentes temas. Sin embargo, no es la única ma-nera posible de hacerlo, por lo que sugerimos otras opciones al-ternativas:

El lector interesado por conocer de entrada el marco con-ceptual en el que se asienta nuestra visión del tema puede em-

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MÉRITO Y FLEXIBILIDADe e

pezar la lectura directamente por el capítulo 3 y completarla conla del 4. Apartir de aquí, está en su mano, si lo desea, seleccionaren los restantes capítulos que integran el sumario aquellas ma-terias que le interesen especialmente, sin que del orden en que lohaga se deriven, creemos, mayores problemas de comprensión.

Por su parte, los lectores cuyo interés principal prescinda delos aspectos más teóricos y se concentre sobre las tendenciasde cambio en el empleo público, podría comenzar por el capítu-lo 5, seguir con la primera parte del 6 -aquella que presenta laeclosión de la gerencia pública- y terminar con el 7. Si disponede un poco de tiempo, probablemente le sería útil leer antes elprimer capítulo, destinado, como hemos dicho, a enmarcar loscambios en un contexto más amplio que el del sector público ensentido estricto.

En todo caso, si un lector, cualquiera que sea la secuencia es-cogida, desea profundizar en la noción de mérito, que es, comohemos dicho, uno de los elementos básicos de cualquier sistemade gestión pública de las personas en los estados democráticos dederecho, hallará en el capítulo 2 los marcos conceptuales y losargumentos correspondientes.

1LA GESTIÓN DE LAS PERSONAS ENLAS SOCIEDADES CONTEMPORÁNEAS

Este primer capítulo está destinado a presentar una panorá-mica general de las principales tendencias actuales de la gestióndel empleo y los recursos humanos. El propósito es caracterizarla situación global que enmarca hoy el empleo público, cuya ges-tión constituye la reflexión principal del libro. Los rasgos y lasorientaciones que aquí se describen están, por tanto, destinadosa servir de referente o de contrapunto a dicho tema central. La ne-cesidad de presentar una realidad abigarrada y compleja en unespacio limitado obliga a dibujar este telón de fondo con técni-ca de trazo grueso, esto es, a dar prioridad a la síntesis sobre laprofundidad analítica, a la concisión sobre la riqueza expositi-va. Todo ello priva inevitablemente al resultado de desarrollos ymatices que hubieran exigido una extensión mayor.

LA NUEVA PREEMINENCIA DE LAS PERSONAS

Entre los numerosos trabajos que se han ocupado en los úl-timos años de interpretar los cambios sociales, intentando vis-lumbrar el futuro de las sociedades y de sus organizaciones, se-ría difícil encontrar alguno que no haya destacado el valor delfactor humano. En nuestra época, al menos para quienes escri-ben sobre ella, las personas cuentan. Desde la supervivencia o elcrecimiento empresarial hasta la misma competitividad de lasnaciones, los grandes objetivos de cualquier proyecto colectivocontemporáneo parecen depender en buena medida del correc-to aprovisionamiento, desarrollo y utilización del capital huma-no. La preeminencia de las personas es destacada por aproxi-maciones de signo muy diferente. Los enfoques cuantitativos

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suelen poner el acento en la magnitud de la inversión y la nece-sidad de garantizar adecuadas tasas de retomo. Las aproxima-ciones cualitativas subrayan más bien la conexión de los recursoshumanos con la producción de ventajas competitivas, destacandosu \inculación con el desarrollo del conocimiento, la innova-ción tecnológica y la gestión de la complejidad, factores todosdios determinantes del éxito de las empresas y las sociedadesactuales.

Los libros y las revistas de management se han hecho eco deesta coincidencia y han sido el vehículo de una abundante pro-ducción teórica que ha revalorizado la gestión de las personas,entronizándola entre las prácticas empresariales de valor estra-tégico. La importancia del activo humano ha fundamentadoorientaciones de cambio que atraviesan en todas las direcciones laestructura de la empresa. Hacia arriba, elevando las opcionesbásicas relacionadas con las personas al rango de decisiones es-tratégicas. Hacia los lados, produciendo transferencias de res-ponsabilidad desde las unidades especializadas hacia la línea demando. Hacia abajo, mediante procesos de delegación (empo-wennent) destinados a incrementar el poder de decisión en losniveles en los que se produce la interacción con el mercado. Enparalelo, y congruentemente con todo ello, las políticas de personalse orientan hacia la gestión del talento y el compromiso de losindividuos. Disponer de los mejores en cada momento y alinearsus objetivos vitales con los de la empresa pasan a ser los objeti-vos centrales.

Sin duda, en toda esta explosión hay influencias de la moda,como tantas veces ocurre en el mundo de la gestión empresarial.Con frecuencia, las invocaciones retóricas a la importancia delas personas maquillan apenas prácticas de gestión que las des-mienten contundentemente. En nuestro entorno próximo, la ex-tensión de la precariedad laboral y las numerosas prejubilacionesa edades precoces serian una muestra de ello. El despilfarro de eseactivo humano supuestamente estratégico e~aún más evidente enlos abundantes ejemplos de reducción de plantilla o downsizingque en los últimos años han proliferado en muchas empresas delmundo desarrollado.

Frecuentemente, tales procesos no han sido tanto respuestasa situaciones de crisis o medidas de estricto saneamiento de cos-

tes como la consecuencia de sucesivas operaciones de reinge-nieria destinadas a la eliminación de cualquier apariencia de gor-dura, resultante de las cifras de personal. Son hechos que ponende manifiesto el éxito conseguido por una visión de «empresaflexible», que interioriza una obsesión por convertir a todas laspersonas, y en todo momento, en coste variable. La vinculaciónde los incentivos (compensación, carrera, etc.) de la alta direcciónde las empresas a la rentabilidad económica a corto plazo, ca-racterísticas de la filosofía de gestión que pone el acento en la«creación de valor para el accionista», o la utilización de técnicascontables EVA(valor económico añadido), que ponderan en losresultados el coste de oportunidad de los activos fijos utilizados,han creado en los gestores la tendencia a rehuir cualquier inver-sión de carácter estructural (Cappelliy otros, 1997,págs. 38y sigs.),acentuando estas tendencias.

En general, la tensión entre la visión de medio o largo plazoexigida por las políticas de RRHH y la lógica reactiva y corto-placista con que se adoptan habitualmente las decisiones en losturbulentos entornos empresariales de nuestros días es una fuen-te de dificultades para quienes quieren situar a las personas en elcentro del escenario. A su vez, explica que esta nueva preemi-nencia de las personas no sea tanto una caracteristica común ge-neralizable a las empresas actuales como un rasgo distintivo deaquellos proyectos empresariales con auténtica vocación de sos-tenibilidad. Sólo cuando se busca el éxito a largo plazo se estádispuesto a evaluar adecuadamente inversiones que, como ocu-rre a menudo con las de capital humano, ofrecen un retomo con-siderablemente diferido en el tiempo.

Todavía más contradictorias con las proclamas de centrali-dad del capital humano son las operaciones de cirugía de do-taciones cuya finalidad es puramente el incremento coyunturalde la capitalización bursátil. Como ha sabido ver Sennett (2000,pág. 52), el mero anuncio de la reorganización de una empre-sa eleva el valor de la acción. Cuando se incluyen drásticas re-ducciones de plantilla, la eficacia del fenómeno es aún mayor.El acceso a cuotas estratégicas de la propiedad de las empre-sas por parte de «inversores institucionales» cuyo interés no espromover proyectos empresariales sostenible s sino especulara corto plazo en los mercados de capitales favorece la exten-

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sión del fenómeno. Así, en los últimos años hemos visto a vecescómo estos anuncios de reducción eran impúdicamente airea-dos precisamente en las épocas de mayor bonanza en los re-sultados empresariales.

En cualquier caso, sin negar cuanto de contradictorio tienela situación expuesta, la centralidad. estratégica de las personasen las organizaciones contemporáneas se abre paso más allá dela retórica del fashion management y de su aprovechamiento in-teresado. El volumen de recursos de diferente orden aplicadopor las empresas a la gestión de los recursos humanos ha crecidosignificativamente. El posicionamiento interno de la funciónRRHH se ha visto elevado en su rango y esta tus organizativo. Laconsultoría estratégica de recursos humanos se ha consolida-do como un sector de servicios profesionales en alza, más alláde las coyunturales oscilaciones derivadas del ciclo económi-co. Nuevas prácticas de gestión, impregnadas de esta puesta envalor del activo humano, se abren paso en la realidad de mu-chas empresas.

¿Cuáles son estas orientaciones emergentes de la gestión delas personas? ¿Hasta qué punto cuestionan paradigmas enrai-zados en el funcionamiento y la cultura de las organizaciones? An-tes de intentar un esbozo de respuesta a estas cuestiones, parecenecesario examinar algunos cambios trascendentes producidos,a lo largo de los últimos años, en el mundo del trabajo.

Los CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO

Un conjunto de cambios de amplio alcance ha alterado a lo lar-go de las dos últimas décadas, en las economías y las sociedadesdel mundo desarrollado, el contexto del trabajo humano (Bridges,1995; Giarini y Liedtke, 1996; Brewster y otros, 1997;Cappelli yotros, 1997;Fundación Encuentro, 1998;Pfeffer, 1998b;Navarro,1999; Sennett, 2000; Beynon y otros, 2002). Se trata de transfor-maciones que no responden, desde luego, a una causa única. Elvertiginoso desarrollo tecnológico, especialmente el producidoen el campo de la información y las comunicaciones, pero tam-bién el que ha afectado a la biogenética y a las fuentes energéti-cas, ha sido sin duda uno de los factores decisivos. La mundiali-

zación de los intercambios de todo orden, la masiva incorpora-ción de las mujeres a la actividad laboral, así como la crisis de losvalores de la modernidad, que desde la revolución industrial ydurante muchas décadas formaron el sustrato cultural de las em-presas y las sociedades, son también poderosos factores de cam-bio, ampliamente destacados por la literatura sociológica con-temporánea.

Las transformaciones a las que nos referimos han afectadotanto a la estructura de las relaciones en el entorno laboral (en-tendiendo por tal el conjunto de elementos formales o formali-zables de aquéllas), como a la cultura subyacente, esto es, a losaspectos intangibles: modelos mentales, valores dominantes,pautas de conducta, etc. Son cambios de amplio espectro, queafectan a las formas a través de las cuales las personas accedenal mercado laboral, a su experiencia sobre el proceso de trabajoya sus expectativas sobre seguridad en el empleo (Beynon y otros,2002, pág. 297). Enunciamos a continuación algunos de los quenos parecen más destacables.

El contrato de trabajo: hacia el fin del taylorismo

La uniformidad y estandarización que caracterizaba a la re-lación de empleo de la era industrial se ha vuelto en nuestrosdías diversidad y flexibilidad. Los productos o servicios puedenproducirse y distribuirse a través de redes globales (Giarini yLiedtke, 1996, pág. 194), lo que ha provocado una tendencia a laredefinición y descentralización del lugar de trabajo. Los dise-ños empresariales en la red estimulan la aparición de nuevas mo-dalidades de articulación de las relaciones entre la organizacióny el trabajador. El trabajo itinerante o a distancia se abre pasocomo una fórrriula que puede resultar útil para ambas partes. Lareducción de costes empresariales en infraestructuras y espaciofísico se combina, para el trabajador, con la disponibilidad flexibledel propio tiempo, tan conveniente para los nuevos modelos devida personal y familiar.

Frecuentemente, esta remodelación del tejido contractual sefunda en una distinción entre trabajadores nucleares, los queson vitales para producir la ventaja competitiva a largo plazo y la

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supervivencia de la organización, y que por tanto deben ser per-manentemente empleados, y trabajadores periféricos, que sonaquellos cuyos puestos son menos importantes para la empresay cuyas habilidades pueden ser compradas más fácilmente en elexterior (Hegewish, 1999, pág. 115), lo que lleva a menudo a de-finir para ellos políticas de alta rotación.

Como consecuencia de todo ello, el binomio dependencia/au-tonomía del trabajo por cuenta ajena empieza a conjugarse deformas muy diversas. Múltiples tipos de relación de empleo, enlas que los mecanismos de prestación y contraprestación se di-versifican, sustituyen al contrato de trabajo tradicional. Los con-tornos de esas relaciones se difuminan y dan lugar a figuras -eltrabajador autónomo, el empleado a tiempo parcial, el trabaja-dor asignado a través de una empresa de trabajo temporal, elconsultor de proceso- que coexisten en el entorno laboral con losempleados que mantienen relaciones formales más convencio-nales. El director de RRHH de nuestros días empieza a no verclaro a quién debe invitarse al aperitivo de Navidad.

El debilitamiento del empleo estable

Ese nuevo contrato de trabajo tiende a perder una parte con-siderable de la estabilidad que lo caracterizaba. Las consecuen-cias de este hecho son de gran trascendencia. Para comprendertodo su alcance, hay que recurrir a la noción de «contrato psi-cológico», entendido como el equilibrio intangible subyacente ala articulación formal de la relación de empleo y plasmado en elconjunto de percepciones tácitas que son interiorizadas por laspartes de esa relación.

El contrato psicológico subyacente a la relación laboral dela era industrial podía esquematizarse como «lealtad a cambiode seguridad». El trabajador entregaba su esfuerzo y se com-prometía con los intereses y objetivos de su empresa, que acambio de ello le aseguraba un trabajo estable y unas perspec-tivas de progreso profesional. Ciertamente, este esquema bá-sico admitía modulaciones en función del tipo y la cultura dela empresa, que acentuaban o difuminaban el sustrato pater-nalista del modelo, pero el núcleo de éste podía considerarse co-

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mún. La aspiración del trabajador era encontrar «una buenaempresa», es decir, aquella que más se ajustaba al patrón defi-nido. A su vez, el empleador se esforzaba por estimular en eltrabajador el sentido de pertenencia que caracteriza a una re-lación de este tipo.

En nuestros días, ese edificio contractual se ha derrumbadocon estrépito. El trabajo de por vida ha desaparecido práctica-mente del horizonte de nuestros trabajadores, en especial de losmás jóvenes. La expectativa temporal de una vida laboral se hacemucho más duradera que el primer puesto de trabajo, y proba-blemente más que la misma empresa en la que se encuentra el pri-mer empleo. El ajuste entre la persona y el empleo se descentra-liza, pasa a ser una responsabilidad transferida en exclusiva alindividuo. Pasaron los días -afirma Supiot (2001)- en los quelas organizaciones empleadoras aceptaban de buen grado que,como compensación por tomar el control y la dirección de la vidade la gente, ellas debían asumir alguna responsabilidad sobre elempleo futuro y la seguridad salarial de sus empleados. Las per-sonas afrontan, cada vez más en solitario, el trabajo como un iti-nerario en el que el cambio de empleador será inevitable, lo queobligará probablemente a gestionar varias veces, a lo largo delmismo, procesos de ajuste que tendrán el mercado laboral comoescenario.

El concepto que para algunos (Waterman y otros, 2000, pág.403) simboliza la nueva relación, y redefine el contrato psicoló-gico entre las organizaciones y sus empleados es el de empleabi-lidad, que significa (Pfeffer, 1998b, pág. 162) que las empresasproporcionan trabajos interesantes que ayudarán al trabajador adesarrollar su capacidad, pero no prometen una permanencia alargo plazo en el puesto. En su lugar, la única promesa es que laexperiencia y habilidades adquiridas le brindarán mejores posi-bilidades de encontrar empleo cuando tenga necesidad de unonuevo. Como afirma Bridges (1995, pág. 76), en esa nueva rela-ción, el entorno del puesto, a ambos lados de la frontera de la or-ganización, se convierte en un mercado, y mantener alto su va-lor de mercado será una preocupación fundamental del trabajadoren los escenarios del futuro. Las «buenas empresas» de nuestrosdías no serían ya las que prometen una estabilidad que no está asu alcance, sino aquellas que garantizan el mantenimiento y de-

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sarrollo de una alta empleabilidad, o cuando menos facilitan, encaso necesario, la recolocación de sus empleados excedentarios,utilizando para ello los numerosos servicios de outplacement queha empezado a ofrecer la consultoría de RRHH. La capacidadpara adquirir nuevos conocimientos y destrezas será un ingre-diente básico de la empleabilidad. Procesos continuos de apren-dizaje y desaprendizaje serán, por ello, consustanciales a talesescenarios.

Del Horno faber al Horno sapiens

La entrada en la sociedad del conocimiento ha supuesto laconversión del talento de las personas en un activo crucial paralas organizaciones (Obeso, 1999, págs. 23 y sigs.). Este hechoestá implicando, por una parte, una pérdida de peso del trabajomenos cualificado, que tiende a mecanizarse o externalizarse.Por otro lado, ha convertido en prioritaria la captación y el de-sarrollo de trabajadores cualificados, portadores frecuentes dela ventaja competitiva, cuya gestión exige formas ymétodos muydiferentes de los que han venido caracterizando a las burocra-cias empresariales de la era industrial. La capacidad para atraer,retener y motivar el talento se abre paso como un distintivo de lagestión contemporánea de los RRHH. La construcción de unabuena «marca de empleador» concentra ya los esfuerzos de aque-llas empresas que han reparado en que es necesario ser compe-titivas en el mercado del trabajo cualificado para serlo tambiénen aquel para el que producen sus bienes o servicios.

Lo que antecede no puede llevar,si no se quiere incurrir en unaevidente simplificación de la realidad, a ignorar la existencia denutridos mercados periféricos de trabajo, en los que se realizanlas transacciones que afectan a la mano de obra de inferior cua-lificación. La necesidad de gestionar adecuadamente tanto la re-lación con esos mercados como a las personas que nutren esesegmento de los recursos humanos no puede ser desconocida.El olvido de los «normales» -recuerda Serlavós (1996, pág. 10)-,sobre quienes descansa la responsabilidad de asegurar y dar con-tinuidad a los «primeros de la clase», es un error que los gestoresde personas suelen pagar muy caro.

Por eso, la idea, ampliamente extendida y divulgada, de quelas empresas han comenzado a librar una «guerra por el talento»,no está exenta de contraindicaciones. Pfeffer (2001, págs. 249 ysigs.) alerta contra éstas, destacando como posibles efectos ne-gativos de esta orientación los siguientes: a) el énfasis en el ren-dimiento individual (glorificando a las «estrellas») puede crearcompetencia interna destructiva y debilitar el trabajo de equipo;b) exalta los talentos de los de fuera y puede subestimar a los dedentro; c) puede producir un efecto de profecía autocumplida,consiguiendo que ciertas personas lleguen a ser menos capacesdespués de haber recibido sistemáticamente menos atención yrecursos; d) tiende a minimizar la importancia de las cuestionesde orden sistémico y cultural y de procesos empresariales fre-cuentemente más importantes para el éxito que el hecho de en-contrar al mejor, y e) puede desarrollar una actitud arrogante yautosatisfecha (hemos ganado la guerra, la mejor gente es lanuestra) que deteriore de manera importante la capacidad demantener una percepción objetiva de la propia organización.

En cualquier caso, es poco discutible mantener que en nues-tra época el talento de las personas cuenta. Especialmente si nolimitamos nuestra visión del talento a la mera posesión de co-nocimiento. El verdadero Horno sapiens de nuestros días es aquelque además de poseer conocimiento dispone de la capacidadpara contextualizarlo, recrearlo, aplicarlo, codificarlo, difundir-lo y compartirlo. Lo que nos lleva a una paradoja, otra más, en ununiverso, como el del trabajo contemporáneo, repleto de ellas:nunca como en la actualidad fue tan importante el conocimien-to como hoy, y nunca como hoy, por contradictorio que puedaparecer, los componentes propiamente cognitivos del talento hu-mano deben ser sin embargo matizados y relativizados. Los co-nocimientos deben ser vinculados a la posesión de cualidadessin las cuales no producen el éxito en el trabajo. Como veremosenseguida, en las situaciones laborales actuales la noción de cua-lificación se enriquece, deja de identificarse sin más con los co-nocimientos técnicos especializados y se extiende (Dalziel, 1996,págs. 32 y sigs.) a un conjunto más amplio de competencias, enel que otras características humanas, en especial las que poseenuna dimensión relacional, adquieren, cada vezmás, un significadodeterminante (Longo, 2002).

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Las paradojas de un mercado de trabajo global

Los países europeos han vivido en los últimos años un creci-miento significativo del desempleo, que se ha convertido en laprincipal de las preocupaciones de los gobiernos (Consejo Eu-ropeo, 1997). Algunos países, de los que Francia es el ejemplomás destacado, desarrollaron planes en los que el sector públicodesempeñaba un papel relevante en los procesos de aprendizajee inserción laboral, ligados a los nuevos yacimientos de empleo.Todavía hoy,en España, el paro es con diferencia, según se expresaen las encuestas, la principal preocupación de los ciudadanos.

En paralelo, y paradójicamente, el crecimiento de la demandade empleados cualificados ha excedido, a veces mucho, a la ca-pacidad del mercado laboral para proveerlos. La crisis genera-lizada de los sistemas educativos ha acentuado este desajusteque, si bien ha afectado sobre todo a los trabajadores del cono-cimiento, ha acabado por extenderse a sectores de cualificaciónmedia de la industria y los servicios, insuficientemente nutri-dos por los sistemas reglados de educación profesional. Estu-dios recientes (Jiménez y otros, 2002) pronostican para Espa-ña, en unos pocos años, como consecuencia sobre todo de lacaída de la demografía, un excedente de puestos ofertados entodos los sectores de la actividad económica. De ser ello cierto,estaríamos, por contradictorio que parezca con la situación ac-tual, ante una situación inminente de endurecimiento de la com-petencia entre las empresas en el mercado laboral, en especial enlo que respecta, como antes dijimos, a la captación de personalcualificado.

Esta competencia se desarrolla en un mercado cada vez másglobal, lo que acentúa sus rasgos más paradójicos. Si bien enunos casos vemos endurecerse, como apuntábamos, la compe-tencia entre empleadores por la captación y la retención de talento,en otros -donde la interfase entre tareas y cualificaciones lo per-mite-lo que se endurece es la competencia entre países y terri-torios por la captación de las empresas, utilizando el coste deltrabajo como elemento diferenciador. Las prácticas de lo que seha llamado dumping sociallmantenimiento de salarios bajos ycondiciones laborales precarias para atraer inversiones) y losprocesos de deslocalización de empresas (traslados de sedes y

plantas a la búsqueda de costes laborales inferiores) son fenó-menos característicos de estas situaciones. Algunos expertos handestacado el efecto de todo ello sobre el recorte de los derechoslaborales y el debilitamiento de la posición de los sindicatos (Gia-rini y Liedtke, 1996, pág. 223).

La reordenación del tiempo de trabajo

La dimensión temporal del empleo se ha movido hada elcentro del escenario, reestructurando las relaciones de trabajo(Supiot, 2001). En el contexto empresarial se ha hablado de unnuevo sistema de competencia centrado en la economía del tiem-po, que toma en cuenta el tiempo empleado para producir bie-nes, para innovar y para comercializar nuevos productos y ser-vicios (Beynon y otros, 2002, pág. 122).

La importancia del tiempo de trabajo se ha fundamentado enun conjunto de dinámicas diferentes, y no siempre interrelacio-nadas, que afectan tanto al sistema productivo como al sistema so-cial. Por una parte, los nuevos entornos de la empresa vienen exi-giendo crecientemente una capacidad flexible de respuesta quelas regulaciones estandarizadas de la jornada laboral no facilitan(Brewster y otros, 1997). Las jornadas anualizadas -en los con-tratos se expresa un número anual de horas de trabajo, permi-tiendo ciertas fluctuaciones en el horario mensual o semanal paraadaptarse a los flujos de demanda, stocks, etc.-, los retenes dehoras para trabajo imprevisto o estacional, la compensación de ho-ras extras por tiempo libre o simplemente la prolongación no re-tribuida de la jornada de trabajo -la más común y frecuente-mente olvidada (Hegewish, 1999, pág. 125) de las modalidadesde flexibilidad temporal- han sido, entre otras, las fórmulas cadavezmás utilizados en esta dirección. Asu vez, la reordenación deltiempo de trabajo ha abierto el camino a mejoras de productivi-dad que han fundamentado algunos intentos de reducción de lajornada laboral, en el marco de las políticas públicas de luchacontra el desempleo. Un modelo de nuevo pacto social se llegó adibujar en torno a la organización del tiempo de trabajo. Franciafue el país que más fuertemente apostó por él, si bien los cambiospolíticos han supuesto cierta reconsideración de la iniciativa.

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Los procesos de cambio en este campo han sido acelerados,por otra parte, por fenómenos como la masiva incorporación dela mujer al trabajo, o las necesidades, que han ido aumentando,de conciliar el trabajo con la vida personal y familiar, que esti-mularon modalidades de trabajo a tiempo parcial, a distancia, yotras (Fundación Encuentro, 1998, pág. 174; Giarini y Liedtke,1996,págs. 236 y sigs.). Ésta no ha sido, sin embargo, una empresafácil. Según algunos expertos, los trabajadores deben esforzar-se hoy más por conservar sus empleos y por mantener su propiotiempo privado y familiar separado del que ofrecen a su emplea-dor (Perrons, 1998).Asu vez, Sennett (2000,pág. 61) ha destacadoel carácter contradictorio de la flexibili~ación del tiempo de tra-bajo, aparentemente desarrollado de forma más libre, pero igual-mente controlado, aunque de distinta forma: «En las institucio-nes, y para los individuos, el tiempo ha sido liberado de la jaulade hierro del pasado, pero está sujeto a nuevos controles y a unanueva vigilancia vertical".'

Todo ello ha llevado, en este terreno, a procesos de ajuste, nosiempre fáciles, entre las necesidades empresariales y las prefe-rencias personales de los trabajadores, cuyo resultado ha sido,en general, una amplia diversificación y flexibilización de losmodelos de jornada, que han perdido una buena parte de la uni-formidad e inmutabilidad que caracterizaba a la ordenación delos tiempos de trabajo en las empresas de la era industrial.

La empresa diversa, multicultural e individualizada

La globalización rompe las barreras e intensifica los movi-mientos de la fuerza de trabajo a través de las fronteras nacio-nales. Esta intensificación de los fenómenos migratorios estátransformando aspectos sustanciales de las sociedades contem-poráneas, en especial en el primer mundo. Ala plena incorporaciónde las mujeres al trabajo se une la irrupción de minorías socialesen actividades productivas que antes les estaban vedadas, Nu-merosas identidades grupales diferentes cohabitan en los mis-mos entornos laborales. La División de Asuntos Económicos ySociales de Naciones Unidas incluye en la noción de diversidadsocial en el medio laboral las diferencias de género, raza, etnia,

religión, orientación sexual y aptitud psicofísica, así como lasque dimanan del sustrato y el estatus familiar, económico, edu-cativo y geográfico (UNDESA-lIAS, 2001, pág. 1). Por cierto, queno hablamos ya sólo de hechos que afecten a los niveles bajos dela estructura de tareas de las organizaciones, sino que empiezana presentar, como es inevitable en un mundo globalizado, ras-gos que se introducen en la gestión de profesionales y directivosy que atraviesan toda la organización del trabajo.

Estas situaciones trasladan a la gestión de las personas J;lue-vas preguntas, a saber: ¿cómo minimizar los aspectos negativosde la diversidad sobre la capacidad de los grupos humanos parasatisfacer las necesidades de sus miembros y funcionar con efica-cia?; ¿cómo, en paralelo, maximizar los efectos positivos de la di-versidad sobre la creatividad, la calidad de las decisiones y la ma-yor participación en la gobernabilidad organizativa?; ¿cómoreducir las diferencias entre los grupos identitarios concurrentesen el lugar de trabajo y destacar los intereses comunes, al mismotiempo que se evalúan y se aprecian las contribuciones origina-das precisamente en la diversidad social?; ¿cómo asegurar unaadaptación rápida y suficiente de las políticas y prácticas de per-sonal a fin de asegurar que el trabajo se convierte en un entornoacogedor para empleados que habían permanecido excluidos enel pasado? (Ospina, 2001, pág. 21).

La gestión de la diversidad pasa a convertirse así en un im-perativo organizativo y en un nuevo desafío para los gestores. Asu vez, incorpora nuevas oportunidades, que no deben ser igno-radas. La flexibilidad funcional exigida, como señalaremos másadelante, por la empresa actual, requiere la diversidad funcio-nal, esto es, la diversificación de características humanas rele-vantes para el rendimiento, como las diferencias en conoci-mientos, habilidades, capacidades, valores, actitudes, personalidady estilos cognitivos y de conducta. Pues bien, algunos expertoshan destacado que la diversidad funcional se nutre en buena me-dida de la diversidad social, mientras que la resistencia a aceptarésta reduce las oportunidades de encontrar a las personas más ade-cuadas en el momento debido (Schneider y Northcraft, 1999).

Se trata de fenómenos que, como otros que hemos apunta-do, no sólo requieren una atención específica y el desarrollo deun instrumental de gestión ad hoc, sino, sobre todo, un cambio

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de modelos mentales. Probablemente, la noción misma de iden-tidad grupal se nos empieza a quedar corta para explicar la ver-dadera diversidad de la empresa contemporánea. La expresión«empresa individualizada» (Ghoshal y Bartlett, 1997) nos hablade un paso más: el necesario para destacar al individuo como elverdadero protagonista de la diversidad laboral. En el fondo, loque está ocurriendo es que el trabajo humano debe empezar aser visto como un territorio poblado por personas, cada una delas cuales, sin perjuicio de las múltiples identidades de grupo,frecuentemente asimétricas y solapadas, y de los rasgos comunesque las asemejan en ciertas cosas, presenta caractensticas propias.Cada trabajador expresa intereses y preferencias que se des-prenden específicamente de esa individualidad. Digámoslo así,'aunque suene redundante: las organizaciones de nuestros díasnecesitan cada vez más una gestión personalizada de las perso-nas. Quizá la biogenética resuelva un día el problema de la di-versidad de la fuerza laboral, pero entre tanto el mundo del tra-bajo se ha vuelto crecientemente fluido, paradójico, fragmentado,heterogéneo, y su gestión, por fuerza, tiende a hacerse cada vezmás flexible, individualizada y compleja.

LAS NUEVAS ORIENTACIONES DE LA GESTIÓN DE LAS PERSONAS

Es, ahora sí, el momento de preguntarnos acerca de la in-fluencia de todos estos cambios sobre las convicciones y las ten-dencias que caracterizan a la gestión contemporánea de las per-sonas. Se trata de una pregunta que no tiene una respuestafácil. No existe en la actualidad un modelo indiscutido, un pa-radigma dominante al que referirnos, sino que la teoría de lagestión de los RRHH presenta la apariencia de un foro o ágoraen el que se entrecruzan debates y propuestas de signo dife-rente. Pese a todo, sí resulta posible apuntar algunas tenden-cias que, por la intensidad y extensión con que parecen estarinfluyendo en las prácticas reales de las organizaciones, pue-den ser vistas como enfoques que trascienden las modas delmanagement y merecen por ello ser consideradas como orien-taciones de fondo del período que vivimos. Las apuntamos bre-ve y esquemáticamente a continuación, advirtiendo de que no

se trata de enfoques antagónicos sino frecuentemente comple-mentarios, aunque no exentos de ciertos elementos contradic-torios. La forma en que los presentamos obedece a la pretensiónde introducir una sistemática que facilite la lectura, pero noimplica desconocer las abundantes interrelaciones y solapa-mientos que existen entre ellos.

El lema de la flexibilidad

Si una única palabra pudiera servir como lema de las orien-taciones contemporáneas del empleo y los recursos humanos, yello tanto en la literatura de la gestión como en los entornos aca-démicos y empresariales, esa palabra sería sin duda «flexibili-dad». Flexibilidad es un término cargado de significaciones po-sibles que, como suele ocurrir, entran a veces en conflicto. Valela pena, por ello, que hagamos un esfuerzo por clarificar de quécosa, o más bien de qué cosas hablamos cuando lo utilizamos eneste campo.

El debate contemporáneo sobre la flexibilidad laboral arran-ca en Europa a finales de la década de 1970 y a principios de lade 1980 (Farnham y Horton, 2000, pág. 7), conectado con unconjunto de hechos sociales entre los que se encuentran: 1) elcambio en los mercados mundiales y el incremento de la com-petencia global, 2) el cambio tecnológico, especialmente el re-gistrado en el campo de la información y las comunicaciones, 3)la volatilidad de los mercados de producto, 4) el desempleo cre-ciente, y 5) el tránsito de la economía industrial a la llamada erapostindustrial. Son escenarios que afectan a diversos actores so-ciales, en torno a un coñjunto de cuestiones como la educacióny la formación continua, la legislación social, los sistemas sala-riales, la jornada de trabajo, la igualdad de oportunidades y laflexibilidad de las organizaciones de servicio público (ComisiónEuropea, 1997).

El paradigma de la «empresa flexible» (Atkinson y Meager,1986,págs. 2-11),supuestamente capaz de hacer frente al conjuntode desafíos que se desprenden de tales escenarios, incorpora di-versos tipos de flexibilidad en lo referente a la gestión de los re-cursos humanos:

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• La flexibilidad numérica, definida como la capacidad delas compañías para ajustar el número de trabajadores ode horas de trabajo a los cambios producidos en la demanda.

• La flexibilidad funcional, o capacidad para reorganizar lascompetencias asociadas con los empleos, de manera quelos titulares de los puestos puedan desarrollarlas a través deun abanico de tareas ampliado horizontalmente, vertical-mente o en ambos sentidos.

• El «distanciamiento», que se concibe como el desplaza-miento de contratos de trabajo por contratos mercantiles opor la sub contratación, con el fin de concentrar la organi-zación en la ventaja competitiva o encontrar fórmulas me-nos costosas de administrar las actividades no nucleares.

• La flexibilidad salarial, que se identifica con la capacidadde la empresa para conseguir que sus estructuras retribu-tivas estimulen la flexibilidad funcional, resulten competi-tivas en lo que respecta a las competencias más escasas enel mercado de trabajo y recompensen el esfuerzo y rendi-miento individual de los empleados.

Implícitas en este conjunto de enunciados (en similar senti-do, Institute of Personnel and Development, 1994),encontramosdos visiones de la flexibilidad, presentes, en dosis variables, en losprocesos y discursos de cambio de los sistemas de gestión de laspersonas. Aunque no se trata, en sentido estricto, de visiones re-cíprocamente excluyentes, sí acostumbran a corresponderse conlos enfoques dominantes de gestión adoptados en cada caso.

La primera de estas visiones de la flexibilidad se ancla en unapercepción dominante de las personas como restricción y se cen-tra en la reducción de los costes de personal. Enlaza con los dis-cursos empresariales de la reingeniería, la reducción de plantilla(downsizing), las competencias clave y la empresa en red, y seorienta principalmente a la detección y eliminación de exceden-tes y a la conversión de los costes de personal fijos en variables.La segunda visión tiende a percibir a las personas más bien comooportunidad, y pone el acento en la flexibilidad de la GRH (ges-tión de recursos humanos) como apoyo a la creación de valor porparte de las personas. Sintoniza con los discursos empresariales dela calidad total (Fundación Europea para la Gestión de la Cali-

dad, 1999), del aplanamiento de estructuras y de la promoción deautonomía personal para decidir (empowerment), o con las prác-ticas de alto rendimiento (Pfeffer, 1998b, págs. 44 y sigs.), y seorienta sobre todo a la mejora cualitativa de las políticas de re-cursos humanos, en especial de las más relacionadas con la im-plicación y el compromiso de las personas. En sentido análogo,se ha distinguido entre una gestión de recursos humanos "dura»,caracterizada por una aproximación más instrumental y un én-fasis claro en la minimización de los costes, y una "blanda», in-tegrada por el conjunto de políticas destinadas a maximiiar laintegración organizativa, el compromiso de los empleados y lacalidad del trabajo (Storey, 1995).

Bajo un prisma diferente, el de las preferencias y expectativasde los actores en juego, otras dos visiones son posibles y necesa-rias (Ridley, 2000, pág. 33). Por una parte, desde el punto de vis-ta de los intereses de las organizaciones, la flexibilidad se relacionacon los mecanismos mediante los cuales se consigue que las es-tructuras organizativas, los procesos de trabajo y las prácticasde personal incrementen el control de los gestores sobre los re-cursos humanos. Por otra, desde la perspectiva de las personas,la flexibilidad tiene que ver con los cambios que habilitan a los tra-bajadores para ejercer un mayor control sobre sus vidas, comoocurre, por poner un único ejemplo, con la relación entre la ma-ternidad y el uso del empleo a tiempo parcial.

Teniendo en cuenta esta ambivalencia, se ha afirmado que eldesarrollo de las nuevas modalidades de empleo flexible puede serconsiderado en parte como el resultado de la mutua interacciónde factores situados en el lado de la oferta y en de la demanda(Beynon y otros, 2002, pág. 123). Ambas dimensiones contribu-yen, en proporciones por determinar en cada caso, a los cambiosen los sistemas de gestión de los RRHH. En algunas ocasiones, sonperspectivas compatibles y complementarias que se refuerzanrecíprocamente. Aveces, sin embargo, entran en conflicto yobli-gan a los gestores a definir opc.iones que privilegian una u otra.

En cualquier caso, orientar los sistemas de gestión del em-pleo y los RRHH a la flexibilidad no debe hacerse al coste de lapérdida de continuidad y cohesión. Un exceso de flexibilidad pue-de producir daños (Lundblad y otros, 1996) como un comporta-miento organizativo anárquico, un liderazgo debilitado por la

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dificultad de ejercerlo sobre personas cuya vinculación con elpuesto es débil o una cultura organizativa dispersa, fragmenta-da y poco comprometida Con el propósito común. Mayrhofer(1996) ha utilizado el símil de la columna vertebral para hacer vi-sible la necesidad de que las organizaciones adaptables combinen,en proporciones adecuadas, elementos flexibles y rígidos. Ri-chards (1995, pág. 16) nos recuerda a su vez que la flexibilidad no 'equivale a la pura reactividad ante estímulos externos, ni supo-ne la carencia de una estrategia de recursos humanos. Por el con-trario, deben tomarse en consideración las necesidades de la po-lítica de personal a largo plazo e integrar las diferentes partes dela gestión de recursos humanos en un sistema más flexible. Poreso, «[oo.] flexibilidad y estrategia no se contraponen: se danla mano».

La gestión por competencias

Las ideas acerca de la gestión por competencias han impreg-nado la GRH a lo largo de las dos últimas décadas, hasta el pun-to de que algunos autores han llegado a hablar de un cambio deparadigma que sustituiría una organización basada en el puestopor una organización basada en las competencias (Lawler, 1994).

La noción de competencias aparece en la gestión contempo-ránea de los recursos humanos a partir de una serie de estudiosempíricos desarrollados en Estados Unidos a principios de la dé-cada de 1970. Un artículo de McClelland en The American Psy-chologist, del año 1973, es considerado por algunos como el mo-mento fundacional de esta orientación. Estos estudios constatanla vinculación existente entre el éxito laboral (resultados obteni-dos por las personas en el trabajo) y la práctica reiterada de unaserie de comportamientos observables en el contexto de su acti-vidad productiva. La exploración e identificación de estos com-portamientos, así como su análisis, por medio de ciertas técnicas,los relacionan con la posesión de determinadas cualidades o ca-racterísticas personales. Un descubrimiento trascendente seráque tales cualidades van más allá de los conocimientos técnicosespecializados que se habían considerado tradicionalmente comodeterminantes de la cualificación profesional para adentrarse en

motivos, rasgos de carácter, conceptos de uno mismo, actitudeso valores, destrezas y capacidades cognoscitivas o de conducta.Ello llevará a McClelland a descalificar los exámenes y pruebastradicionales como predictores del éxito en el trabajo. McBer As-sociates, consultoría creada por McClelland, elaboró modelos decompetencias basados en este enfoque para diferentes compa-ñías norteamericanas.

En 1982,uno de los miembros de McBer;Richard Boyatzis, de-sarrolló, por encargo de la American Management Association,una investigación cuyo objeto fue identificar las competehciasque diferencian a los managers excelentes de los que producenresultados meramente aceptables, y a estos últimos de los me-nos exitosos. 1.800 directivos, titulares de 41 puestos diferentesy pertenecientes a 12 compañías, participaron en el estudio. Lapublicación de éste contiene la definición, ya clásica, de las com-petencias como «características subyacentes a una persona, cau-salmente relacionadas con una actuación de éxito en un puestode trabajo» (Boyatzis, 1982). Aunque la investigación identifica-ba diecinueve competencias genéricas que los directivos debe-rían poseer (más tarde este diccionario genérico será refinado yampliado por su autor), Boyatzis enfatizó desde el primer mo-mento el peso del contexto, subrayando la necesidad de definirmodelos de competencias propios de cada organización.

En estrecha relación con este enfoque se halla la noción de<<inteligenciaemocional», popularizada por el best seller de Go-leman (1996). Se ha definido la inteligencia emocional como«una forma de inteligencia social que incluye la capacidad demanejar los sentimientos y emociones propios y los de los demás,distinguir entre ellos y usar esta información como guía de lospropios pensamientos y acción» (Salovey y Mayer, 1990). En undesarrollo más reciente, que ha aplicado esta noción al análisisdel liderazgo, se ha sostenido que entre el 80 y el 90 % de lascompetencias que nos permiten distinguir a los líderes sobre-salientes pertenecen al dominio de la inteligencia emocional, y .no a las capacidades cognitivas (Goleman, Boyatzis y McKee,2002, pág. 306).

La gestión por competencias supone su utilización como unpatrón o norma para la selección del personal, la planificación delas carreras y la sucesión, la evaluación del desempeño y el desa-

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rrollo personal (Hooghiemstra, 1992). Este enfoque convierte alas competencias en un eje central de los sistemas de gestión de laspersonas, tal como hoy se entienden y practican en un númerocreciente de empresas y organizaciones de todo tipo. Como antesapuntábamos, hemos entrado en una época en la que los conoci-mientos especializados adquiridos en un cierto momento ven re-ducirse progresivamente su «vida útil» y los procesos permanen-tes de aprendizaje y recualificación son inherentes al éxito en eltrabajo. Parece razonable pensar que las competencias genéricasque hacen posibles esos procesos de ajuste pueden llegar a tenertanta o más importancia que el grado de saber técnico específicoposeído en un momento dado. Si ésta es una reflexión trascen-dente para los individuos, en tanto que ligada a su empleabilidad,no lo es menos para las empresas, cuyo activo humano resultarácon frecuencia tanto más valioso cuanto más adaptable.Gestionar por competencias implica dedicar una atención

prioritaria a los elementos cualitativos de la inversión en capitalhumano. En este enfoque encuentran su fundamento concep-tual algunas innovaciones importantes de la gestión de los RRHHen nuestros días. Nos referimos a orientaciones que afectan a lossistemas de organización del trabajo, como es el caso de los di-seños de puestos en banda amplia (broadbanding); a los de in-corporación, como se detecta en el uso creciente de la entrevis-ta de incidentes críticos o los centros de evaluación (assessmentcenters); a los de desarrollo de personas, como ocurre con losmodelos de carrera horizontal, o a los de compensación, que in-corporan crecientemente los planes de retribución por compe-tencias. A todas ellas se aludirá más adelante.

El capital intelectual como ventaja competitiva

Si bien la gestión por competencias centra su atención, comohemos visto, en las personas y en sus cualidades y característicasindividuales, la noción de competencias ha servido de base aorientaciones de gestión basadas en la dimensión colectiva deaquéllas, yen su difusión e interiorización por parte de la orga-nización. Los conceptos de «competencia distintiva» o «compe-tencias clave» (core competences) extensamente divulgados, en-

tre otros, por Prahalad y Hamel (1990, 1995), trasladan desde elentorno exterior hacia el interior de la empresa, y fundamental-mente hacia las personas, la reflexión acerca de la ventaja com-petitiva. Aquello que la organización sabe hacer mejor que suscompetidores es la clave del éxito. En comparación con los pro-ductos que la empresa es capaz de obtener y lanzar al mercado,sus competencias clave son más estables y no disminuyen con eluso. Por el contrario, en palabras de los autores citados, las com-petencias aumentan cuando son aplicadas y compartidas. Lacompetencia real entre las empresas, llega a decir Hamel (1991,pág. 83), en una frase que en español suena a juego de palabras,es la competencia entre competencias. O lo que viene a ser lomismo: a diferencia de lo que ocurre cuando se compite entreproductos, la competencia entre las compañías está directamenterelacionada con la adquisición, posesión, difusión y aplicación deconocimientos y destrezas.La creación y el mantenimiento de una ventaja competitiva

concebida de esta forma depende, no sólo de la calidad de lasuma de los recursos humanos individuales reunidos por la em-presa, sino de la propia capacidad de esta última para aprendercolectivamente. Los mismos Prahalad y Hamel (1990, pág. 82)identifican la eore eompetenee con «elaprendizaje colectivo, en es-pecial el de cómo coordinar diversas habilidades en la produccióne integrar flujos múltiples de tecnologías». De aquí la importan-cia de conseguir convertirse en organizaciones que aprenden(leaming organisations), en empresas capaces de crear conoci-miento. Durante la década de 1990, obras como las de Senge(1992) y Nonaka y Takeuchi (1995) desarrollaron este enfoquede gestión que tuvo el aprendizaje organizativo como centro.Dado que el aprendizaje, sin discutir su dimensión grupal y su im-pacto organizativo, es un fenómeno protagonizado siempre porindividuos, la relación de estas orientaciones con la gestión delas personas resulta evidente y estrecha. Las compañías que de-seen ser «organizaciones que aprenden» deberán proponerse y de-sarrollar un conjunto de políticas y prácticas de gestión cuyo cen-tro sean las acciones y relaciones humanas en el interior de laorganización.En estrecho contacto con todo ello está la noción, de divul-

gación más reciente, de «capital intelectual». Como ha señalado

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46 e MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

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Stewart (1997, pág. 55), cuando los mercados de capitales eva-lúan a las compañías tres, cuatro o diez veces por encima delvalor contabilizado de sus activos, están diciendo simplementelo siguiente: los activos materiales de una empresa basada en elconocimiento contribuyen mucho menos al valor de su productoo servicio final que los activos intangibles; esto es, los talentos desu personal, la eficacia de sus sistemas de gestión, el carácterde las relaciones con sus clientes, etc. Estas cosas son, conjun-tamente consideradas, su capital intelectual. Este capital debe sergestionado y su gestión va mucho más allá del almacenamien-to y la manipulación de datos. Puede ser definida (Azúa, 1999,pág. 67, citando a Marshall y otros) como «la tarea de reconocerun activo humano enterrado en la mente de las personas, y con-vertirlo en un activo empresarial al que puedan acceder y quepueda ser utilizado por un mayor número de personas, de cuyasdecisiones depende la empresa». En otras palabras, la inteli-gencia deviene un activo cuando adquiere una utilidad externaal libre flujo de las ideas en el cerebro; cuando se le da una for-ma coherente (una base de datos, una lista de correo, la agendade una reunión, la descripción de un proceso); cuando es cap-turada en forma tal que permite describirla, compartirla y ex-plotarla, cosas que serían imposibles si permaneciera dispersa.El capital intelectual es conocimiento útil empaquetado (Ste-wart, 1997, pág. 67).¿Cómo gestionarlo? Obeso (1999, págs. 35 y sigs.), citando a

Davenport y Prusak, enumera cuatro enfoques reconocibles en lapráctica empresarial:

a) Almacenes de conocimiento: el conocimiento se catalogacomo algo «externo» a sus creadores y se almacena en do-cumentos físicos o electrónicos.

b) Acceso y transferencia de conocimientos: centrados en el di-seño de procedimientos para favorecer la transmisión deconocimientos entre poseedores y usuarios potenciales.

c) Entornos favorables al conocimiento: se centran en crearconciencia y receptividad cultural respecto al uso y la trans-misión de conocimiento.

d) Proyectos de medición y mejora: su énfasis está en las téc-nicas de evaluación del conocimiento disponible.

Sin duda, la gestión del capital intelectual tiene un lado «duro»(hard), que está conectado con el uso de las tecnologías: proce-dimientos de comunicación on-line, de prospección de datos, sis-temas expertos, etc. Sin perjuicio de ello, su centro se halla muypróximo a la gestión de las personas, en especial a aquella que sedesarrolla en organizaciones de profesionales. Nahapiet y Gho-shal (1998) han relacionado los buenos resultados de las organi-zaciones en la gestión del capital intelectual con su riqueza encapital social interno -amplitud y densidad de las redes inter-nas de intercambios de conocimiento basados en la confianzainterpersonal y en la existencia de normas de reciprocidad-oEsta aproximación enfatiza los elementos propios de la gestiónde personas como clave del éxito. Al fin y al cabo, ninguna In-tranet será capaz de crear conocimiento allí donde éste no exis-te, o de difundirlo en contextos organizativos en los que los in-centivos existentes animan a apropiárselo en exclusiva más quea compartirlo.

Las prácticas de alto rendimiento

Bajo el lema de «alto rendimiento» o de «alto compromiso»(Lawler y otros, 1995) pueden agruparse un conjunto de orien-taciones, política-s y prácticas empresariales de gestión de losRRHH cuyo nexo es el objetivo de lograr el máximo nivel posi-ble de alineamiento, implicación y productividad de los emplea-dos. Un hilo conductor de estas políticas es Ja búsqueda del ma-yor grado de identificación entre las expectativas y preferenciasindividuales y los objetivos de rendimiento derivados de la es-trategia de empresa. ¿Qué hace de la empresa un lugar atracti-vo para los empleados? Básicamente, la alta calidad de tres re-laciones interconectadas: entre los empleados y sus trabajos, delos empleados entre sí, y entre ellos y sus mandos (Great Placeto Work Institute, 2003). Agrupamos aquí, sin pretensión de serexhaustivos ni sistemáticos, algunas prácticas de gestión desti-nadas a satisfacer estas aspiraciones y mejorar así los resultadosempresariales.

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El enfoque del empowerment

Trasladar a las personas una esfera tan amplia como sea po-sible de poder de decisión, y responsabilizarlas por ello, aparececomo consecuencia, tanto de la adopción de determinadas teo-rías sobre el comportamiento humano, como de reflexiones de-rivadas de la propia evolución del trabajo y las tecnologías, es-pecialmente en los entornos propios de los servicios.

Así, por una parte, una creciente tendencia a incorporar alagestión de las personas las teorías sobre la motivación que ponenel acento en la identificación con la tarea (Hackman y Oldham,1975, 1979) conduce a incrementar en lo posible el significadodel puesto para la persona, así como su percepción de ser res-ponsable de la ejecución de la tarea y de los resultados de dicha eje.cución. Por otra parte, ello resulta coherente con el incremento delpeso de los servicios en la economía productiva, que lleva consi-go la generalización de procesos en los que la producción y la dis-tribución se concentran y son protagonizados por el individuo,en directa interacción con el mercado. La propia calidad del ser-vicio prestado requiere en estos casos una ampliación significativadel margen de decisión de las personas. En las organizaciones deprofesionales que caracterizan a la economía del conocimiento, es-tas exigencias se sienten de manera particularmente intensa.

La creación de equipos de trabajo autodirigidos (Pfeffer,1998b,pág. 83) es una de las modalidades de empowerment que combi-na la descentralización de la decisión con el estímulo de la inte-racción grupal. El trabajo en equipo, sin duda otro de los mitosde nuestra época, resulta particularmente necesario cuando lacomplejidad del entorno exige articular la combinación multi-funcional de diferentes saberes técnicos en contextos no jerár-quicos, como mecanismo adecuado para producir respuestas decalidad. Nonaka y Takeuchi (1995, págs. 160y sigs.), entre otros,han destacado la relación de estos equipos con la producción deinnovación.

Ya sea teniendo como destinatarios a individuos o a equiposde trabajo, la descentralización del poder de decisión, al susti-tuir el control jerárquico por la autodirección, se relaciona es-trechamente con una destacable tendencia contemporánea deldiseño de estructuras organizativas, consistente en la elimina-

ción de niveles de jerarquía intermedia. Esta eliminación de ca-pas (delayering) en las cadenas de autoridad formal de las orga-nizaciones expresa a un tiempo la influencia del enfoque del em-powerment y la preferencia por estructuras planas. En éstas, losflujos de información ascendente, descendente y lateral circulana más velocidad y facilitan por ello la agilidad de la respuesta es-tratégica de las organizaciones a los cada vez más frecuentescambios del entorno empresarial.

La gestión del rendimiento

Los enfoques contemporáneos sobre el rendimiento de laspersonas en el trabajo tienden a superar las aproximaciones tra-dicionales, centradas en la medición de aquél, así como los co-rrespondientes debates en torno a las técnicas y métodos másfiables y válidos de valoración, y van introduciendo orientacionesde gestión de signo más relacional, centradas en el crecimientoprofesional de las personas. Estos nuevos enfoques del rendi-miento son coherentes, por una parte, con la desconfianza, pro-pia de nuestra época, en los artefactos centralizados propios delas burocracias taylorianas; por otra parte, se asientan en con-cepciones dinámicas del rendimiento, que lo vinculan al desa-rrollo del potencial de las personas.

En concordancia con todo ello, la gestión del desempeño pro-fesional tiende a ser vista crecientemente como una forma de es-timular las competencias y la motivación de los empleados parala obtención de mejoras de rendimiento (Spencer y Spencer, 1993,págs. 264 y sigs.), más que como un conjunto de técnicas de me-dición cuya utilidad es facilitar la aplicación de medidas admi-nistrativas (retribuir, promover, sancionar, etc.).

En estos enfoques, el directivo de línea o supervisor inme-diato pasa a desempeñar un papel fundamental, ya que recae so-bre él la transformación de las prioridades organizativas en es-tándares y objetivos de desempeño individual de los empleadosque se hallan bajo su esfera de autoridad, así como la adecuadacomunicación de aquéllos y el logro del compromiso de las per-sonas en torno a su consecución. Las mejoras del rendimientoconsensuadas entre ambas partes constituyen el eje de una rela-

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ción sostenida en la que se ponen a prueba las habilidades in-terpersonales y sociales de los directivos. El logro de mejoras derendimiento aparece, cada vez más, vinculado al crecimientoprofesional de las personas, esto es, al desarrollo de sus compe-tencias, en especial de aquellas que aparezcan en cada caso comodeficitarias. El coaching, o actividad destinada a orientar, facili-tar y apoyar este desarrollo, se convierte a veces, en este marco,en una parte de la función de dirigir equipos humanos.

El énfasis en vincular la apreciación del rendimiento al desa-rrollo de las personas produce', sin perjuicio del papel fundamentalde los mandos jerárquicos, que hemos destacado, la extensión denuevos métodos de evaluación, que amplían el universo de acto-res que participan en la misma. En particular, la evaluación de360 grados, que convierte en evaluadores a los superiores, su-bordinados, colegas, e incluso a los clientes y proveedores, inter-nos o externos, es una práctica utilizada ya por un número cre-ciente de empresas, frecuentemente en el marco de experienciasde gestión de la calidad. Su utilidad radica sobre todo en el po-tencial identificador de áreas de mejora y desarrollo personal yprofesional que ofrece a las personas y a los equipos de trabajo.

Todas estas prácticas exigen escenarios laborales distintos delos que caracterizaban a las burocracias empresariales de la eraindustrial. Para su arraigo y extensión, son necesarias culturas or-ganizativas más horizontales y participativas, cuya aparición nose improvisa. En este mismo apartado aludiremos a estos nuevosmodelos de cultura empresarial.

La retribución vinculada al rendimiento

Lo anterior no es óbice para constatar, como característica delas prácticas de gestión de las personas en nuestra época, un in-cremento apreciable en el uso de los mecanismos de retribuciónvariable o contingente. Un gran número de empresas, siguiendo unaevolución ascendente en los últimos años (ESADE,2000), han in-corporado mecanismos de retribución variable a sus sistemas decompensación. El logro de una mayor equidad, entendida comoequilibrio entre la contribución y el salario, la incentivación delesfuerzo individual o de grupo y el reforzamiento de la percep-

ción de pertenencia e implicación con el proyecto empresarial,son los objetivos que subyacen a la generalización de estas prác-ticas y que se manifiestan en las diferentes formas que adoptan.

En muchas ocasiones, la remuneración se vincula al logro dedeterminadas metas de rendimiento individual, como incentivoal esfuerzo. Si bien ésta es una práctica generalizada en la com-pensación del trabajo directivo y en otras áreas de la empresa,como las comerciales, algunos autores (Pfeffer, 1998b, pág. 199;Serlavós, 1996, pág. 8) han destacado los -peligros que con fre-cuencia presenta su aplicación, debido a la interdependencia ymultidimensionalidad que con frecuencia presenta el rendimientohumano en el trabajo, a las grandes dificultades para conseguiruna evaluación objetiva, al empecinamiento en convertir en cos-te variable la retribución antes de crear las condiciones necesa-rias para ello y a los riesgos de deterioro de las relaciones inter-personales en el entorno laboral.

Estos problemas, unidos a las características de la organiza-ción del trabajo o las limitaciones de los sistemas de contabilidadanalítica, así como la pretensión de estimular la cooperaciónpara el logro de resultados, llevan a un uso creciente de la re-muneración variable de carácter grupal, práctica que conviertea los equipos de trabajo, y no a los individuos, en destinatarios dela evaluación y compensación por rendimiento. Si bien estos in-centivos son a veces vulnerables al comportamiento oportunista(free riding), resultan en general de más fácil aceptación y apli-cación que las recompensas de carácter individual.

La vinculación de la compensación a los resultados de unaunidad organizativa o división, o bien a los resultados globales dela empresa (participación en beneficios), son otras fórmulas enalza de retribución variable, cuya lógica subyacente es reforzarla vinculación de las personas al proyecto empresarial, así comopermitir el pago de sueldos altos y competitivos en los momen-tos en que ello es compatible con la cuenta de resultados.

El énfasis en la formación

Las empresas dedican a la formación de su personal un vo-lumen creciente de sus recursos. Si bien los presupuestos de for-


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mación continúan siendo en muchos casos los que sufren los pri-meros recortes en momentos de dificultades financieras, el in-cremento del peso de la formación entre las prácticas de gestiónde recursos humanos es un hecho constatado (ESADE, 2000).En parte, este hecho se debe a la necesidad de adaptar las ha-

bilidades y destrezas de los empleados a la evolución de las tec-nologías, a la aparición de nuevas demandas o simplemente a lanecesidad de garantizar las más altas cotas de calidad en los pro-ductos o servicios. En particular, la aceleracion del cambio tec-nológico está siendo en los últimos años un impulsor decisivodel aumento del gasto de las empresas en formación. Cuanto an-tes se dijo sobre las competencias como ventaja competitiva pue-de servir como telón de fondo a este fenómeno. Prácticas comoel mentoring, consistente en el emparejamiento de empleadoscon tutores expertos que pueden transferirles su experiencia, ha-bilidades y hábitos de trabajo (Murray, 2001, pág. 66), están co-menzando a arraigar en algunas empresas, y se aplican al desa-rrollo profesional, a la actualización de habilidades técnicas, ala planificación de la sucesión y a otros campos de la gestión delas personas.El indudable incremento del peso de la formación no debe

hacer ignorar que algunas tendencias del entorno actual desem-peñan en ocasiones más bien un papel minimizador o restricti-vo del esfuerzo empresarial en este sentido. Así,la misma rapidezdel cambio tecnológico, con sus constantes demandas de actua-lización, puede reducir la utilidad de la inversión interna en for-mación y estimular por el contrario la compra de habilidades enel exterior. Por otra parte, el creciente uso de la contratación tem-poral y la definición, en ciertas partes de la estructura de las em-presas, de políticas de alta rotación, tienden a reducir en algu-nos casos el retorno de la inversión en formación, desincentivandoel esfuerzo empresarial en este campo (Beynon y otros, 2002,pág. 117;Cappelliyotros, 1997, pág. 123).Otro ángulo de la cuestión tiene que ver con la necesidad de

satisfacer las expectativas de los empleados de obtener el nivelmás alto posible de cualificación. En contextos en los que, comovimos, el empleo estable tiende a ser sustituido por la emplea-bilidad, la empresa se convierte para muchas personas en la es-cuela en la que pueden aprenderse y desarrollarse competen-

cias de alto valor en el mercado, y donde se tiene garantizadauna puesta al día de las habilidades que permiten mantener lapropia competitividad individual (Groot y Maassen, 2000). Des-de el punto de vista de la imagen transmitida por las compa-ñías, la inversión en formación puede ser vista como una apues-ta por mantener el valor del capital humano de la empresa, en lu-gar de optar por políticas de alta rotación basadas en buscar encada momento en el mercado laboral las competencias que ha-gan falta. Por ello, desde la perspectiva del involucra miento delas personas, constituye una señal de que ese nuevo contratopsicológico del que hablábamos no es simplemente un esloganvacío, invocado por las empresas para embellecer un contexto deprecariedad laboral.

La empresa participativa y abierta

La necesidad de atraer, retener y motivar a personas de altacualificación profesional, a menudo poseedoras de su propio pro-yecto individual de carrera, en escenarios en los que se incre-menta la competencia por el talento en los mercados laborales,son características de nuestros tiempos, crecientemente senti-das por las empresas de la economía del conocimiento. Estaspercepciones están empezando a transformar en algunos casoslas pautas de relación de las compañías con estos profesionales,de maneras aún incipientes y no extensibles muchas de ellas ala mayoría de las empresas, pero constatables como tendenciade fondo.Algunos expertos han subrayado la relación entre estas trans-

formaciones y la orientación a la flexibilidad laboral, consus-tancial, como hemos visto, al nuevo «contrato psicológico». Laelasticidad del empleo perseguida por las empresas tiene suscontrapartidas. En un entorno flexible, las personas «tienen el de-recho de minimizar el riesgo de verse atrapados en un callejónsin salida, o en un empleo inseguro» (Waterman y otros, 2000,pág. 410). Ello implica facilitar el acceso a la capacitación y lasoportunidades laborales necesarias para mantenerse al día. Estaorientación lleva consigo no sólo, como hemos apuntado antes,un aumento significativo de la inversión en formación, sino tam-

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reLA GESTIÓN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ]

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bién un ensanchamiento de la esfera de decisión de las perso-nas acerca de cómo orientar el uso de la oferta formativa y apli-carla por sí mismas a su desarrollo profesional y a sus perspec-tivas de carrera. La gestión autónoma de las carreras se vepotenciada cuando la empresa incorpora y pone a disposiciónde sus empleados mecanismos de evaluación de sus competen-cias y de su potencial, que les ayudan a identificar las líneas dedesarrollo más adecuadas.Consustancial a este enfoque es un incremento notable de la

transparencia con que la empresa debe configurar sus relacio-nes con los empleados. Tratar a éstos como adultos implica a ve-ces compartir con ellos información sensible, en un modo quechoca con percepciones convencionales de la gestión del perso-nal. En ocasiones, esta apertura informativa afecta a cuestionesrelacionadas con la marcha del negocio, tradicionalmente re-servadas a círculos muy próximos a la dirección. Algunos direc-tivos de empresa han empezado a caer en la cuenta de que exa-gerar el ámbito de lo confidencial equivale a trasladar a losempleados el mensaje de que el proyecto empresarial es, en elfondo, de unos pocos. Lo contrario tiene, desde luego, sus riesgos,pero resulta muchas veces inevitable cuando se da prioridad al for-talecimiento y extensión del compromiso de los profesionales.Por similares razones, algunas empresas han empezado a

poner a disposición de sus empleados, o de algunos de ellos, in-formaciones relacionadas con las posibilidades de desempeñarotros trabajos disponibles en el interior de la propia empresa, ya facilitar procesos de formación cruzada (crosstraining) quepermitan acceder a ellos. Estas prácticas complican la gestióninterna del empleo y la movilidad, al incrementar la parte deésta que gravita en torno a decisiones autónomas de los emplea-dos, pero al mismo tiempo facilita a éstos la gestión de sus pro-pias carreras, y contribuye por ello a aumentar la satisfacción enel trabajo.Más contracultural todavía resulta la política adoptada inci-

pientemente por ciertas compañías de facilitar a sus empleadosinformación disponible sobre oportunidades de empleo en el ex-terior y apoyar incluso las iniciativas de éstos cuando persiguenuna mejora profesional fuera de la empresa. ¿Debe la empresa fa-vorecer el progreso profesional de sus trabajadores a costa de

perder, quizás, a los mejores? Algunas contribuciones recientescontestan en sentido afirmativo, apuntando que las organiza-ciones pueden sentir en ciertos casos la necesidad de compen-sar a los empleados por la carencia de oportunidades de promo-ción interna, ofreciéndoles oportunidades de desarrollar suempleabilidad, incluso si esta política ayuda a los individuos adejar la organización y encontrar otro empleo, y considera esteenfoque como una estrategia de reclutamiento, que favorece la po-sición de la empresa en el mercado de trabajo (Beynon y otros,2002, pág. 121). Puede decirse que las empresas que actúan así-desde luego, aún una exigua minoría- asumen que las pérdi-das concretas producidas por esta causa quedan equilibradaspor un descenso de las cifras agregadas de rotación, por una par-te, y por un incremento en la capacidad de atracción de nuevosempleados, por otra, como consecuencia de la mejora en la ima-gen de la empresa como empleador.La construcción de esta imagen de marca (employer branding)

es, como se dijo anteriormente, una de las tendencias del mo-mento. La construcción de una buena reputación en el mercadolaboral, capaz de atraer y retener el talento (Echeverría, 2002,pág. 195), se construye combinando políticas de gestión de laspersonas que satisfacen preferencias de los empleados. El éxitoreciente de los llamados planes de compensación a la carta, quepersonalizan la retribución combinando percepciones salarialesy extrasalariales a voluntad del receptor, responde a esta lógica.En definitiva, la autonomía, la flexibilidad, la transparencia, la par-ticipación, el deseo de crecimiento profesional, la percepción depoder conseguir una alta empleabilidad, son, en las empresasde la sociedad del conocimiento, algunas de las expectativas in-dividuales que la gestión de las personas debe tener particular-mente en cuenta.

La redefinición de la función de Recursos Humanos

La configuración y el papel de la función de Recursos Hu-manos en las organizaciones son unos de los temas recurrentesen la literatura especializada (Fitz-Ens, 1990, 1997;Ulrich, 1997;Mohrman y Lawler, 1998). En las empresas, se va consolidando

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e56 MÉRITO Y FLEXIBILIDAD LA GESTIÓN DE LAS PERSONAS EN LAS SOCIEDADES [ ... ] 57de manera desigual lo que se suele llamar el tránsito desde la ad-ministración de personal a la gestión de los recursos humanos(Beer, 1998). La primera describe una función indirecta, de se-gundo orden, concébida como un mero apoyo a las actividadesempresariales verdaderamente creadoras de valor: la produc-ción, las finanzas, las ventas. El administrador de personal rea-liza actividades necesarias -pagar las nóminas y los seguros so-ciales, contratar, ejercer el control de presencia, organizar lasvacaciones y licencias- pero meramente aplicativas y privadasde sustancia propia. Cuando más, debe afrontar la resolución dealgunos conflictos interpersonales o colectivos, o incluso cui-darse de las relaciones laborales ordinarias, pero incluso en estecaso la finalidad es la evitación de los problemas que impiden elfuncionamiento normal, más que la aportación de iniciativas y po-líticas de personal que quepa incorporar al acervo estratégico dela organización.

La superación de este estado de cosas, hay que insistir en ello,es desigual. Todavía en muchas organizaciones encontraríamosdesarrollos de la función de dirigir personas que reproducirían enbuena medida el modelo descrito. Sin embargo, hay datos reve-ladores de una tendencia hacia la potenciación de la función deRecursos Humanos. Entre ellos, cabe citar:

a) Un desarrollo notable del instrumental técnico producidoen este campo y a disposición de los gestores. Algunas desus concreciones han sido mencionadas anteriormente.

b) Un incremento, exigido por lo anterior, de la cualificaciónprofesional de los especialistas en recursos humanos. Estaevolución ha traído consigo nuevos requerimientos demultidisci plinariedad.

c) Una conexión creciente de las políticas y prácticas de ges-tión de las personas con las prioridades estratégicas de lasempresas.

d) Una elevación del posicionamiento interno de las unida-des especializadas de Recursos Humanos en la cadena deautoridad formal de las organizaciones.

En la actualidad, y partiendo de esta evolución, la literaturaespecializada parece coincidir en la existencia de un reto gene-

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ralizable a la mayor parte de situaciones reales: el de superar unavisión de los departamentos de Recursos Humanos y los profe-sionales que los integran como «especialistas ajenos al negocio»,necesarios para resolver problemas y afrontar decisiones, confrecuencia importantes, en ámbitos que sólo ellos conocen, peroalejados en buena medida del flujo principal de acciones y deci-siones centrales de la organización. La superación de esta situa-ción tendería a producirse mediante procesos que pueden servistos como un doble acercamiento, de signo inverso pero Goin-cidente, mediante el cual la función de Recursos Humanos seaproxima al mencionado eje central delmanagement de la empresaya su vez dicho eje central se desplaza, acercándose a la funciónde gestionar personas.

En lo que se refiere al primer desplazamiento, cada vez resultamás evidente, no sólo que las políticas de gestión del empleo ylas personas tienen que ser coherentes con las prioridades es-tratégicas de la organización, sino que la misma definición de es-tas últimas debe fundarse en análisis dinámicos de capacidadinterna en los que la dimensión humana es frecuentemente lavariable fundamental. La definición del camino que debe se-guirse en cada momento necesita tomar en consideración losescenarios presentes y futuros de disponibilidad, cuantitativa ycualitativa, de capital humano. La presencia de la perspectivade recursos humanos en el interior mismo de los procesos dereflexión estratégica se configura así como una clave del éxito em-presarial.

Este acercamiento obliga a los profesionales de recursos hu-manos a un grado cada vez más alto de vinculación al negocio, loque implica tanto un mayor conocimiento de aquél como unaimplicación personal mayor en la marcha del mismo. La expre-sión «socio estratégico», que ha hecho fortuna en la jerga másreciente del ramo, implica esta consideración de los especialistasen gestión de las personas como verdaderos hombres y mujeresde empresa, comprometidos con la cuenta de resultados y ple-namente integrados en la tripulación que pilota el proyecto co-lectivo. Como afirman con elocuencia Beatty y Schneier (1998,pág. 83), «deben estar en el campo, en el juego [oo.], no en laslíneas laterales entrenando [oo.], y menos todavía al otro ladode las puertas del estadio, haciendo el recuento de asistencia».

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Pfeffer (1998a, pág. 214) los ve a cargo de la conexión entre elpersonal y los beneficios, lo que los aleja de una práctica «ha-ciendo de policías y reforzando leyes y políticas», pero advierteque su futuro no pasará por ser meros servidores de las finan-zas, sino por aportar su propia visión de las cosas.

En cuanto al segundo de los acercamientos citados, podemosdescribirlo diciendo que los directivos de línea de la organiza-ción, desde el vértice estratégico de ésta hasta el escalón infe-rior de su cadena jerárquica, necesitan abrazar, hacer suya la ges-tión de sus recursos humanos. Aun ritmo no espectacularmenterápido, pero sí sostenido, la responsabilidad de la cadena directivade línea sobre las decisiones de personal va aumentando (ESADE,2000, págs. 9 y sigs.). Cada vez más, un directivo va a ser visto yvalorado como líder de un equipo humano, lo que implica quedebe asumir la responsabilidad por los resultados cuyo logro re-quiere gestionar el rendimiento de las personas a su cargo.Asu vez,ello va a exigir que las competencias y la motivación de dichaspersonas sean maximizadas, no sólo por especialistas situados adistancia y mediante un repertorio de instrumentos globales eimpersonales, sino, sobre todo, mediante un juego de relacionesarticuladas desde la proximidad. La gestión de las personas se haido convirtiendo en una función directiva.

Para entender del todo las implicaciones de este hecho, debetenerse en cuenta que en nuestros días la dirección de personases una actividad no sólo más importante, sino también más difícilde lo que lo ha sido nunca. Debe prop~nerse maximizar el ta-lento y el compromiso de unos empleados más cualificados yautónomos, cuya percepción de pertenencia se ha hecho más di-fusa, y hacerlo en entornos de incertidumbre, inestabilidad, ries-go y reciprocidad atenuada, que no son nada fáciles de manejar.Estos escenarios llenan la tarea de dificultades y exigen tambiéna los directivos la adquisición de competencias que implican, poruna parte, el conocimiento de un instrumental básico de gestiónde las personas y, por otra, y sobre todo, el desan"ollo de habili-dades interpersonales y sociales que no formaban parte del elen-co de cualidades que tradicionalmente se consideraban propiasde la función de dirigir.

Esta evolución, sobre la que existe un amplio consenso entrelos expertos, obliga a reformular el reparto organizativo de la

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función de Recursos Humanos en las organizaciones. El nuevoprotagonismo de los directivos exigirá que una buena parte delas tareas anteriormente asumidas por el departamento de Re-cursos Humanos pase a aquéllos. Ulrich (1997), basándose enun estudio que proyecta un modelo de roles de recursos huma-nos sobre varias experiencias empresariales, ha puesto de mani-fiesto cómo en casi todos los roles los supervisores directos hanido asumiendo parcelas crecientes de la función de gestionar per-sonas. Esta función se extiende, como el propio autor subraya, alos mismos empleados, a los que hay que considerar cada vezmás como «propietarios» de aquellos subsistemas de gestión queles incumben directamente, como los que afectan a su propio de-sarrollo, a su carrera profesional y por tanto a la empleabilidadde la que antes hablábamos. Otros actores se han incorporado,además, a este reparto, como los consultores de proceso, las em-presas que proveen servicios especializados de gestión de recur-sos humanos en régimen de outsourcing, o las mismas tecnolo-gías de la información y las comunicaciones, que sustituyen hoya los profesionales de recursos humanos en aquellas tareas másestandariza bIes y repetitivas, al igual que sucede en otras áreasde la gestión empresarial.

Este nuevo reparto de la función de gestionar personas haobligado a una redefinición del papel de las direcciones y de-partamentos de Recursos Humanos en las organizaciones. Másque gestores directos de políticas, procesos y prácticas de perso-nal, deberán ir convirtiéndose en proveedores de servicios espe-cializados que tienen como destinatarios a los directivos, trans-formados a su vez en «clientes internos». Los nuevos lemas conque la literatura del management ha ido bautizando a la funciónde Recursos Humanos recogen esta dimensión de apoyo (con-sultor interno), de asesoramiento (asesor de inversión en capitalhumano) y de impulso a la innovación (agente de cambio).

Los procesos de descentralización de la función de gestionarpersonas que son inherentes a todo ello se manifiestan en la rea-lidad de forma muy heterogénea, y se ven afectados por diver-sos factores de contingencia (el tamaño de la organización, suhistoria y cultura, la tecnología utilizada para producir, el en-torno, etc.), pero reflejan orientaciones profundas de nuestraépoca. En este contexto, la gestión de los recursos humanos co-

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re ebra un nuevo valor, ya que se convierte en un ingrediente básicode la función de dirigir las organizaciones, desde la cúspide has-ta la base. Quizá por ello, Bill Hewlett, uno de los dos fundado-res de la empresa Hewlett Packard, definía ya hace bastantesaños la misión de su departamento de Recursos Humanos comola de «mejorar la calidad de la dirección».

2LO QUE EL EMPLEO PÚBLICO TIENEDE DIFERENTE. LA FUNCIÓN PÚBLICA

¿Hasta qué punto la situación y las tendencias apuntadas enel capítulo anterior resultan de aplicación a las administracio-nes públicas, yen general al conjunto de las organizaciones delsector público? Más adelante, en el capítulo S, intentaremos pa-sar revista a las orientaciones actuales de la gestión pública de laspersonas en las democracias del mundo desarrollado. Podemosavanzar ya que buena parte de las tendencias descritas se hallanpresentes en los procesos y discursos de cambio producidos en elsector público. Los cambios en el mundo del trabajo influyen,en mayor o menor medida pero de forma incuestionable, sobreel empleo público. Los nuevos enfoques de gestión de RRHH enlas empresas alimentan los planes de modernización de la gestiónpública. La literatura de la gestión empresarial es crecientementeconocida y valorada por los gestores públicos. La globalizaciónde la información agudiza la simultaneidad y uniformidad con quelas novedades son conocidas y compartidas en entornos nacionalesdiferentes y lejanos, e inspiran líneas de intervención frecuente-mente coincidentes. La expansión, en la gestión pública con-temporánea, de las fórmulas de colaboración público-privadasacentúa esta intercomunicación. Por todo ello, el panoramaesbozado en el primer capítulo puede ser visto como un telón defondo en el que los especialistas en gestión pública de RRHH re-conocerían algunas de sus aspiraciones, líneas de trabajo o, sim-plemente, preocupaciones.

Sin embargo, una aguda conciencia de la diferencia sigue ca-racterizando en muchos casos a quienes se ocupan de estos temasen el ámbito público, ya sea desde la gestión misma o bien des-de la reflexión académica que toma a la Administración comoobjeto. Una parte de la explicación habría que atribuirla proba-

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blemente al carácter todavía emergente que caracteriza al ma-nagement público en muchos países. La aproximación predomi-nante a los grandes temas del sector público se nutre en algunospaíses de disciplinas que analizan la realidad desde ángulos ycon instrumentos muy diferentes. En España, en concreto, laperspectiva, ampliamente dominante, del derecho público con-fiere a la mayor parte de los análisis que versan sobre la realidadde las administraciones públicas una dimensión formalista, quese nutre de un constructo teórico nacido precisamente desde laafirmación de la diferencia entre lo público y lo privado. Se tra-ta de una contraposición radical, en el sentido más propio deladjetivo: pertenece a la raíz de las cosas y, aunque nacida comoelaboración teórica, ha acabado por impregnar profundamentela cultura administrativa dominante.Un ejemplo nos servirá para ilustrar lo que afirmamos. La

metáforagovemment is a business (la Administración es una em-presa), escribe Michael Barzelay (1995, pág. 17), fue difundida enEstados Unidos bajo la presidencia deWoodrowWilson por aque-llos que aborrecían el spoils system y se oponían al favoritismo enlas contrataciones, la laxitud en los controles financieros o la de-bilidad de los mecanismos de rendición de cuentas. Pues bien,en España, para expresar tales valores, se acostumbra a utilizarjustamente la metáfora opuesta: «La Administración no es unaempresa». Como apuntábamos en otro lugar (Langa, 1995,pág. 7),además de provocar la sonrisa, la paradoja mueve a la reflexión.Lo empresarial, que en el primer caso es vividocomo sinónimo derigor, responsabilidad, control, profesionalidad, parece sataniza-do en nuestro entorno como equivalente a lo contrario. La con-cepción de lo público como un universo regido por valores propios,sustancialmente distintos, e incluso opuestos, a los que rigen laactividad de las organizaciones privadas, constituye un reflejocultural profundamente arraigado en nuestra cultura adminis-trativa. Almargen de cuáles puedan ser en cada caso las diferen-cias existentes entre ambos mundos, lo que cambia habitualmentees la mirada con que contemplamos cada uno de ellos.No todo se reduce a esto, desde luego. En parte, la conciencia

de la diferencia se asienta también en la comprobación de la dis-tancia realmente existente entre ambas esferas, privada y públi-ca, en eSJ?ecialen la forma en que en una y otra se conjuga el bi-

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nomio estabilidad/cambio. Se constatan así hechos como el ca-rácter difuminado y borroso con que muchas tendencias de cam-bio se interiorizan y se viven en el ámbito público, el predominiode la retórica sobre la voluntad de innovación o la dificultad ylentitud con que los sistemas y las organizaciones públicas evo-lucionan. La aceleración de los cambios es una característica delas sociedades contemporáneas, que el mundo del trabajo hu-mano ha vivido, como antes vimos, con singular contundencia.Aliado del ritmo vertiginoso de las transformaciones sociales, elmovimiento de las organizaciones públicas es, en general, c'on-siderablemente más lento y gradual. Ello hace que, en algunos as-pectos, como la estabilidad del empleo o la rigidez en la definiciónde las tareas, la brecha entre el empleo público y el privado seahoy, al menos en algunos países, mucho mayor que algunos añosatrás. Como diría la reina de corazones de Alicia, los sistemaspúblicos y sus organizaciones no corrieron lo bastante rápidocomo para poder mantenerse en el mismo lugar.En la conciencia social, esta percepción de la diferencia se

halla extendida, desigualmente pero creemos que sin excepción,en todo elmundo. La visión de los funcionarios como trabajadoresprivilegiados y poco productivos forma parte del imaginario po-pular de todos los países. Una sensación de que las regulacio-nes, por un lado, y la primacía de la política, por otro, configu-ran un mundo en el que la eficacia y eficiencia de las políticas yprácticas de personal se hacen particularmente poco frecuentesy difíciles forma parte habitualmente de esta imagen social.La explicación más consistente de todo ello se fundamenta

en la existencia de un marco institucional propio del empleo pú-blico con el que las democracias contemporáneas dotan a éstede determinadas características diferenciales. Adicho marco ins-titucional se le llama, en España y en otros países de la Europacontinental, «Función Pública», mientras que en el mundo an-glosajón, y por extensión en otras regiones, como en bastantespaíses de América Latina, se utiliza la expresión «Servicio Civil».Dedicaremos el presente capítulo a analizar en qué consiste di-cho marco institucional, adoptando para ello preferentementela expresión función pública, pero tratándola como sinónima eintercambiable con la de servicio civil.

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como, por ejemplo, el holandés (Vander Krogt y otros, 2000), enel que la proximidad material entre las regulaciones de ambosregímenes es considerable. Por otra parte, el empleo público denaturaleza laboral, allí donde existe la distinción, no deja nor-malmente de estar sometido a regulaciones que, en garantía deprincipios constitucionales aplicables a todo el empleo público,asemejan su gestión a la de aquel que tendría carácter propia-mente funcionarial, lo que contribuye a hacer aún más confusoel criterio delimitador.

QUÉ ES LA FUNCIÓN PÚBLICA

Posibles aproximaciones al concepto

El primer problema que nuestro propósito plantea es el deprecisar a qué nos referimos cuando hablamos de función pú-blica. La expresión se utiliza frecuentemente con significados di-ferentes. Esta circunstancia nos obliga a aludir brevemente a lasdiferentes acepciones del concepto, para precisar la que adopta-remos como propia.Para ello, comenzaremos por pasar revista a los principales in-

tentos de hallar sustento conceptual para la delimitación entre lafunción pública y el empleo que carece de tal condición y quequedaria situado, por tanto, fuera del marco institucional cuya na-turaleza estamos intentando precisar.

El criterio de la naturaleza de las normas

Una primera aproximación, de neto contenido jurídico, ypropia, sobre todo, de la Europa continental, identifica el con-cepto atendiendo al carácter de las regulaciones que le sirven defundamento. Sería función pública aquella parte del empleopúblico regulada por normas de derecho público, diferentes delas leyes civiles o laborales que regulan el resto del trabajo porcuenta ajena en la sociedad. Éste es el alcance con que, en Es-paña (Palomar, 2000; Sánchez Morón, 1996) y Francia (Ziller,1993;MAP,1997), se habla de función pública como regida porun estatuto propio, distinto del que se aplica al empleo laboralcomún.Nos parece una noción de escasa utilidad para nuestros pro-

pósitos ya que se trata de una aproximación meramente formal.Alno precisar los contenidos, omite en qué medida, con qué in-tensidad y extensión tales regulaciones singulares se alejan delas civileso laborales, por lo que el concepto carece de eficacia de-limitadora. De hecho, nos llevaría a incluir en el supuesto tantolos modelos de empleo público que, como el español, se basanen un extenso código de regulaciones específicas, elaboradas so-bre pautas muy distintas de las que rigen el empleo ordinario,

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El criterio de la naturaleza de la relación de empleo

Una segunda vía, próxima a la anterior, nos llevaría a dis-tinguir entre el carácter normativo y el contractual de la rela-ción existente entre el empleador y el empleado. De acuerdocon ello, caracterizaríamos la función pública como un sistemaen el que los contenidos de dicha relación están establecidoslegalmente, y administrados por el empleador público, en bue-na medida, de forma unilateral. Fuera del mismo quedaríanlos supuestos, normales en el mundo del trabajo, en los que elcontenido de la relación de empleo se establece contractual-mente, mediante negociación individual o colectiva entre elempleador y los empleados.La distinción ha perdido en nuestros días buena parte de la

fuerza delimitadora que pudo tener en su momento. La interpe-netración de los universos jurídicos del derecho administrativoy laboral ha llevado en las últimas décadas a una configuraciónconsiderablemente híbrida del empleo público (Cassese, 1994,pág. 206). Como se verá más adelante, el incremento de la parti-cipación sindical y la negociación de las condiciones de trabajofafinan parte de las tendencias predominantes en los países delmUI'ldodesarrollado, y coexisten con marcos normativos esta-tutarios en los que diversos elementos de la relación de empleoson definidos por el legislador. Por otra parte, como acabamosde indicar, también el empleo público laboral contiene, sin per-juicio de su sustancia contractual, áreas netamente reguladas.En España, este carácter híbrido de la relación funcionarial esuna realidad ampliamente constatable, que ha introducido una

El criterio de la naturaleza de las funciones desempeñadas

considerable ambigüedad en el sistema de fuentes, como mues-tra la jurisprudencia reciente.

Una tercera forma de abordar la cuestión nos llevaría a en-tender la función pública como el sistema de empleo propio deuna parte de los empleados públicos: aquellos que desempeñanfunciones conectadas con el ejercicio de potestades públicas, a di-ferencia de otros cuyas funciones no les exigen tales facultades.El caso arquetípico sería el de los Beamte alemanes, únicos aquienes se aplican los «principios tradicionales del servicio civilprofesional» (Róber y Lóffler, 2000, pág. 117) y que representan,aproximadamente, el 40 % del empleo público en Alemania.

La distinción es importante por varias razones. Primero por-que la noción de potestad pública o imperium ha sido históri-camente muy relevante para construir la arquitectura jurídica dela Administración profesional. Por otra parte, en la Unión Eu-ropea, el ejercicio de potestades públicas es el criterio acuñadopor el Tribunal Europeo de Luxemburgo como límite a la librecirculación de trabajadores entre las administraciones de lospaíses miembros. Además, desde aproximaciones neoinstitu-cionalistas a la reforma del Estado (Prats, 1995), se ha defendi-do la noción de una función pública limitada al «núcleo estra-tégico del Estado», para la que el sistema de mérito opera en suplenitud, como garantía institucional para la gobernabilidad delos países, y que sería distinta del «empleo público», noción másamplia, en cuyo interior cabrían relaciones de empleo diferen-tes, más próximas a las del ámbito empresarial.

Sin embargo, esta noción de función pública sigue siendo in-satisfactoria para nuestro propósito. En primer lugar porque sóloresultaría de aplicación, e incluso inteligible, en aquellos paísesque poseen modelos duales de empleo público, lo que dejaría fue-ra una parte muy significativa de los sistemas públicos de las de-mocracias contemporáneas. En segundo lugar porque, incluso endichos países, la parte del empleo público que no se halla directa-mente conectada con el ejercicio de potestades públicas (o así lo pa-rece, ya que la imprecisión de este criterio delimitador, en el esta-

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Creemos que nuestro propósito nos exige partir de una no-ción de función pública que se extienda a la totalidad del empleopúblico, lo que no OCUlTeen ninguna de las acepciones analizadas.

La noción adoptada

Una cuarta y última aproximación al concepto identifica éstecon el sistema que se aplica a los empleados del gobierno o Admi-nistración central, es decir, excluyendo los otros niveles de go-bierno: el local y, en los Estados federales o compuestos, el de losEstados, regiones o comunidades intermedias. Esta noción es ex-clusiva de un país: el Reino Unido (ZilleI~ 1993; Hartan, 2000) másaquellos otros que reprodujeron miméticamente sus institucio-nes. Se trata, en cualquier caso, precisamente de aquel país en elque nació y se acuñó la expresión Civil Service, y desde el cual se hadesarrollado una de las tradiciones más vigorosas e influyentes enlo que respecta a la configuración del empleo público, lo que haceque este criterio delimitador deba ser tenido en cuenta.

A pesar de ello, no podemos retener tampoco esta acepción yadoptarla como propia, ya que el ámbito de nuestra reflexión in-tegra todo el empleo público, e incluye por tanto, deliberada-mente, a los diferentes niveles de gobierno y administración.

El criterio del nivel de gobierno

eLO QUE EL EMPLEO PÚBLICO TIENE DE DIFERENTE [,',] 67

do de nuestros días, es notable) I es cualitativa y cuantitativamen-te muy importante. Por último, porque cuando se analiza el con-tenido real de las normas, estructuras y políticas, el alcance de ladistinción es, a menudo, más formal que sustantivo.

1.En algunos países, como es el caso de España, funciones que incorporanevidentes connotaciones de imperillll1 (la inspección técnica de vehículos, ode aparatos elevadores, o determinados servicios de seguridad y protección decentros y equipamientos públicos) se hallan desempeñadas no ya por emplea-dos públicos en régimen laboral, sino por trabajadores de empresas privadas con-tratadas o habilitadas al efecto. En pa¡'alelo, servicios públicos netamente pro-fesionales, como la sanidad o la educación, son prestados por empleados conla condición, estatutariamente atribuida, de funcionarios públicos.

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• Entendemos por Administración profesional una Admi-nistración Pública dirigida y controlada por la política, enaplicación del principio democrático, pero no patrimonia-lizada por ésta, lo que exige preservar una esfera de inde-pendencia e imparcialidad en su funcionamiento, por ra-zones de interés público. Los partidos políticos dirigen desdeel gobierno la Administración, pero no la poseen ni la con-forman a su antojo, como ocurre en los sistemas de botín po-

Por otro lado, no toda clase de empleo público es función públi-ca, sino sólo cuando éste se da en determinados contextos insti-tucionales: los que hacen posible la existencia y la protección deuna Administración profesional. Consideraremos que ésta existecuando las instituciones públicas disponen de una serie de atri-butos que les permiten disponer de personal con las aptitudes,actitudes y valores requeridos para el desempeño eficiente y efi-caz de sus actividades. Entre otras cosas, esto incluye poder ga-rantizar a la ciudadanía la profesionalidad y la objetividad de losservidores públicos y su conducta respetuosa con la institucio-nalidad democrática y obliga a respetar en su gestión los princi-pios de igualdad, mérito y capacidad (Oszlak, 2003, pág. 213).Aquello que en cualquier caso subyace a los arreglos institu-

cionales que caracterizan a la función pública, y le otorgan la es-pecificidad de la que parten sus diferencias con el empleo común,es, por tanto, un propósito de hacer viable y defender la existen-cia de una Administración profesional. Dado que este propósitono se impone espontáneamente, son necesarias un conjunto dereglas de juego formales e informales que lo garanticen. Será la efi-cacia práctica de esas reglas la que determine la existencia efec-tiva de un régimen de función pública. Sólo en los contextos ins-titucionales, nacionales o subnacionales, en los que esa efectividadsea constatable, estaremos ante modelos de gestión del empleopúblico a los que quepa atribuir la naturaleza de función pública.Proponemos, por lo tanto, una noción de función pública que

la define como el sistema de articulación del empleo público me-diante el que detenninados países garantizan, con enfoques, siste-mas e instrumentos diversos, ciertos elementos básicos para la exis-tencia de administraciones públicas profesionales.Las notas básicas de esta noción son las siguientes:

2. Esta noción de función pública ha sido la adoptada por la Carta Iberoa-mericana de la Función Pública, aprobada por la V Conferencia Iberoameri-cana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado celebradaen Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), en junio de 2003. El anteproyecto de laCarta fue elaborado por el autor de este libro, por encargo de Naciones Uni-

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lítico. La noción de función pública implica, en este senti-do, la existencia de un instrumental de protección del em-pleo público frente a prácticas de padrinazgo o clientelismopolítico o intentos de captura por intereses particulares.

• La existencia y preservación de una Administración profe-sional exigirá determinadas regulaciones específicas del em-pleo público, pero la noción de función pública que propo-nemos trasciende la dimensión jurídica en un doble sentido:

1. La mera existencia de las normas puede no ser suficieritepara garantizar una articulación efectiva de las garantíasque hacen posible una administración profesional. Essolamente esta articulación real la que, para nosotros,permite hablar de función pública.

2. El grado de intensidad en el uso de las regulaciones pue-de variar notablemente, dependiendo de los diferentescontextos institucionales. En algunos casos, de los queSuecia -como veremos- es el ejemplo más contun-dente, las garantías de funcionamiento de su funciónpública no son predominantemente jurídicas.

• Los sistemas de función pública pueden incluir uno o mástipos de relación de empleo. La uniformidad o diversidadde las estructuras y políticas de gestión del empleo públicoexpresan solamente la existencia de diferentes modelos na-cionales o subnacionales de función pública, y no tienenpor qué afectar a la esencia del modelo, siempre que se denlos demás elementos constitutivos del mismo.

• La noción de función pública que manejamos engloba su-puestos en los que el grado de singularidad de sus regula-ciones propias respecto del marco jurídico regulador deltrabajo común por cuenta ajena puede ser muy diverso,yendo desde un considerable alejamiento hasta la virtualidentificación.2

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Origen histórico y razón de ser de la función públicaen el Estado democrático de Derecho

das y del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).El texto de la Carta Iberoamericana de la Función Pública se halla accesibleen el portal del CLAD: www.clad.org.ve

Los sistemas contemporáneos de función pública tienen suorigen en la instauración de los regímenes constitucionales enEuropa y América desde finales del siglo XVIII. El empleado pú-blico (Sánchez Morón, 1996,pág. 25) dejó de ser un servidor per-sonal de la Corona para convertirse en funcionario delEstado, enteimpersonal regido por las leyes. Por otra parte, la supresión de losprivilegios estamentales y la proclamación del principio de igual-dad ante la ley permitió, al menos en teoría, que cualquier ciu-dadano pudiera acceder a los cargos públicos. En este sentido, elcélebre artículo 6 de la Declaración de los Derechos del Hombrey el Ciudadano de 26 de agosto de 1789 proclamó esta igualdadde los ciudadanos para ser admitidos a «toda clase de dignidades,puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra dis-tinción que la de sus virtudes y sus talentos». La histórica fór-mula combina los dos pilares sobre los que se fundamentará laidentidad de la función pública: la igualdad y el mérito.

De hecho, en otros países (Ziller, 1993, pág. 381; Palomar,2000, págs. 117y sigs.) es más bien el principio de reclutamien-to por mérito el que va por delante. El primero de ellos fue, aprincipios del siglo XVIII, Prusia, donde Federico Guillermo loimpuso mediante una ordenanza en 1713. El sistema de méritose generaliza asimismo en el Reino Unido a lo largo del siglo XIX.

En 1853, Northcote y Trevelian, comisionados por Gladstonepara realizar una encuesta sobre la función pública inglesa, sepronunciaron por la implantación de un sistema de concursoabierto a todos para el reclutamiento de los servidores públicos,trasladando a la metrópoli el sistema ya aplicado el mismo añoen el reclutamiento para el servicio en la India. Una Order in~Council de 21 de mayo de 1855es la verdadera acta de nacimientodel servicio civil. Creaba la Civil Service Commission y nombra-ba a tres comisionados, encargados de examinar a todos los can-didatos, a fin de evaluar su idoneidad para el cargo.

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Se ha relacionado (Becke y otros, 1996)el origen de la funciónpública moderna con la producción histórica de cinco fenómenos;a) la separación de lo público y lo privado; b) la separación de lopolítico y lo administrativo; c) el desarrollo de la responsabili-dad individual; d) la seguridad en el empleo; y e) la selección pormérito e igualdad. La concreción de estos principios en la legis-lación de cada país ha sido (Sánchez Morón, 1996)un proceso lar-go y desigual, íntimamente ligado a la evolución social y a lasconcepciones políticas y culturales dominantes. .

España fue el primer país que adoptó un estatuto general dela función pública en 1852. Italia, tras el precedente de una leyde 1853 que establecía una carrera administrativa, elaboró suprimer Texto Único en 1908. Holanda lo hizo en 1929 y Bélgicaen 1937,fuertemente inspirada por el modelo británico. En Fran-cia, si bien parte de su modelo -en particular el sistema de cuer-pos- se prefiguró en la era napoleónica, el primer estatuto nose promulgó hasta 1941, bajo el régimen de Vichy. En EstadosUnidos, la PendIeton Act de 1883 supuso la abolición del sistemade despojos o botín político, e implicó el nacimiento del serviciocivil. Aunque algunos presidentes, como, en especial, Roosevelt,quien había formado parte de la Comisión del Servicio Civil, po-tenciaron el sistema de mérito, el marco normativo permanecióinmutable hasta la Civil Service Reform Act de 1978, bajo el man-dato del presidente Carter, que configura el modelo actual.


Por qué y para qué nace la función pública

¿Cuál es la razón de ser de la función pública en el Estadocontemporáneo? ¿Aqué propósito sustantivo obedece la necesi-dad de un marco institucional propio del empleo público, rela-cionado, como dijimos, con la protección de una Administraciónprofesional?

Para Prats (1995, págs. 26 y sigs.), aparece como una crea-ción evolutiva del constitucionalismo moderno, fuertemente aso-ciado al orden liberal del mercado, ya que se trata de una insti-tución clave del valor económico y social fundamental que es laseguridad jurídica, por lo que «es un dato observable en todaslas economías de mercado exitosas, y en ninguna de las economías

reMÉRITO Y FLEXIBILIDAD

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planificadas o de sustitución de importaciones, con indepen-dencia de la naturaleza autoritaria o democrática de unas u otras».

En la misma línea de pensamiento, Evans y Rauch (1999)aducen, basándose en un ambicioso proyecto de investigación,quela sustitución de un sistema de padrinazgo por una burocraciapública profesional es una condición, no suficiente pero sí nece-saria, para el desarrollo de los países. Esta burocracia «weberia-na» exigiría (Rauch y Evans, 2000) la concurrencia de tres carac-terísticas institucionales clave: a) reclutamiento por méritomediante pruebas competitivas; b) procedimientos específicos-no políticos- para contratar y despedir; y c) carrera profesio-nal basada en la promoción interna.

Se trata de argumentaciones en cierto modo próximas a otrasque han puesto el acento en la profesionalidad del empleo pú-blico como variable más importante para la reducción de la co-rrupción. Etzioni-Halevy, citado por Villoria (2000, pág. 144),ex-plica la corrupción sobre todo en función de las relaciones entrelas élites política y burocrática y la cultura política que las go-bierna. Donde las reglas de juego separan a la burocracia de la éli-te política y le confieren un poder que le permite neutralidad po-lítica, la corrupción declina y los procesos democráticos son máspuros.

Estos argumentos han tendido a poner el acento, con indis-cutible solidez, en uno de los elementos fundamentales de la fun-ción pública como institución creadora de valor: la seguridad ju-rídica. Sin embargo, la realidad del Estado y de las sociedadescontemporáneas nos obliga a complementar esta perspectiva conotra: la que parte de las exigencias de eficacia de la propia ac-ción de gobierno (Parejo, 2000). Si bien la seguridad jurídica estáen la base de los requerimientos de imparcialidad y transparen-cia en el comportamiento de los servidores públicos (la igualdaden el acceso y la competencia abierta son, en este sentido, ele-mentos esenciales), la eficacia del gobierno y la Administraciónes el bien jurídico protegido -en algunos países, como España,por la misma Constitución- por los requerimientos de profe-sionalidad y capacidad de aquéllos, característicos de un siste-ma de mérito.

Este enfoque no nos parece fácilmente transferible a un es-quema que distinga entre parcelas de la institucionalidad públi-

MODELOS DE FUNCIÓN PÚBLICA

Esos arreglos institucionales que pretenden garantizar en lafunción pública los principios básicos que hemos destacado noson los mismos en todos los países que estamos analizando. Porel contrario, la unidad del objetivo contrasta aquí con la consi-derable diversidad de los caminos elegidos para alcanzarlo. Porello, parece imprescindible referirse, aunque sea sucintamente,a esas diferencias, intentando sistematizarlas y ordenarlas en lamedida de lo posible.

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ca, considerando que el primer tipo de valores es atribuible a laparte de la Administración que ejerce potestades y el segundo alos sectores que producen y proveen servicios públicos (lo queestaría en la base de los modelos duales, antes mencionados).Por una parte, porque la eficacia debe ser un valor axial de la ac-ción pública en toda circunstancia (¿acaso no es crucial para lassociedades contemporáneas la eficacia del regulador?). Por otra,porque las exigencias de equidad y neutralidad en los compor-tamientos de los empleados públicos son también imprescindi-bles en los procesos de provisión de los servicios públicos, comola educación, la sanidad o el trabajo social.

Seguridad jurídica y eficacia de la Administración son, porlo tanto, los principios que se hallan en la base de los sistemas defunción pública, en tanto que instituciones creadoras de valoren el Estado democrático de Derecho. Hacerlos operativos haobligado a los países que han perseguido su materialización yprotección a articular un conjunto de arreglos institucionalescuyo objetivo es garantizar que el comportamiento de los em-pleados públicos se ciña a ciertos patrones. Si para enunciarlostomamos como referencia el Civil Service británico, hallaríamos(Cabinet Office, 1993) los siguientes cuatro principios básicosfundacionales: 1) acceso abierto y transparente; 2) promociónsegún el mérito; 3) integridad, objetividad e imparcialidad; y 4)no politización. El reto de nuestro días es, precisamente (WorldBank, 2000), conseguir una base robusta para que esos princi-pios sean trasladados a la práctica, pero sin una rigidez excesiva.Más adelante abundaremos en todo ello.

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La función pública y el contexto institucional

Nuestro propósito es más bien describir las diferencias queanalizarlas, pero parece inevitable empezar por preguntarse so-bre su origen. La función pública no es sino una parte de la ins-titucionalidad de los sistemas político-administrativos. Parecelógico pensar que las diferencias.entre modelos de función públicao servicio civil deben ser coherentes con las que incumben, másglobalmente, a dichos sistemas en su conjunto. Pollitt y Bouc-kaert (2000, págs. 52 y sigs.) aplican, entre otros, a su análisis delos regímenes político-administrativos, el criterio de la culturaadministrativa dominante, en desarrollo del cual describen dosmodelos culturales genéricos que pueden arrojar alguna luz so-bre la cuestión que nos estamos planteando.Llaman al primero de estos modelos la «perspectiva del Recht-

staat», para la cual la principal fuerza integradora de la sociedades el Estado, cuyas preocupaciones básicas son la elaboraciónde las leyes y el uso de la coerción necesaria para aplicarlas. Losvalores típicos de este modelo cultural son la seguridad jurídica,el respeto del precedente y la preocupación por la equidad, cuan-do menos en el sentido de igualdad ante la ley.El segundo modelo,denominado del «interés público», atribuye al Estado -o másbien al gobiernoun papel mucho menos significativo, cuyospoderes en ningún caso deben ir más lejos de lo necesario. Laley se halla aquí en el fondo, más que en el primer plano. El pro-ceso de gobernar se centra en la búsqueda del consenso -o almenos el asentimiento- para la adopción de iniciativas de inte-rés general. Se acepta que existen diferentes grupos sociales cu-yos intereses compiten entre sí, y se preconiza para el gobiernoun papel arbitral, más que de toma de partido. La imparcialidad,la transparencia, la flexibilidad, el pragmatismo y la armoniza-ción de intereses son valores que preceden a la capacidad técni-ca e incluso a la estricta legalidad.En el primero de estos modelos, los funcionarios tienden a

ser vistos como investidos de potestades, por lo que el derecho esel eje central de sus procesos de capacitación. Alemania, Franciay España serían, entre otros, los países en los que esta cultura esnetamente dominante. En la segunda perspectiva, los servidorespúblicos son vistos como simples ciudadanos que trabajan para

organizaciones gubernamentales, y no como una clase o castaespecial investida de la alta misión de representar al Estado. Suformación técnica tiende a ser multidisciplinar. Los países an-glosajones estarían en este ámbito cultural. Otros, como Holan-da o Suecia, habrían evolucionado desde un modelo básicamentelegalista hacia marcos culturales más próximos a los del segun-do tipo, por lo que se hallan dotados de una consistente dimen-sión consensual en lo que respecta a los procesos de elaboraciónde las políticas públicas, pero mantienen al mismo tiempo unfuerte sentido de centralidad del Estado.En otro reciente estudio comparado, limitado en este caso al

análisis de las tradiciones administrativas del Reino Unido yAle-mania, Knill (2001, págs. 59 y sigs.) llega también a conclusionessensiblemente parecidas a las descritas para cada uno de los mo-delos citados.Si bien estos modelos culturales genéricos son de indudable

utilidad a la hora de explicar y enmarcar las estructuras y políti-cas de los sistemas nacionales de función pública o servicio civil,su peso, creemos, no debe ser exagerado. Con frecuencia, rasgospropios de cada uno de los contextos internos disponen de ma-yor fuerza explicativa a la hora de analizar las distintas peculia-ridades nacionales. Nos referiremos, en este sentido, a los casosde Holanda, Japón y Suecia.En Holanda, una peculiaridad destacada (Van der Krogt'y

otros, 2000, pág. 190) es el hecho de que, desde hace muchosaños, los principales servicios sociales como la educación, la sa-lud y el trabajo social vienen siendo prestados a los ciudadanospor organizaciones sin ánimo de lucro, reguladas y financiadaspor el gobierno central o los gobiernos locales. De hecho, la re-lación entre estas organizaciones no lucrativas y los poderes pú-blicos era tan intensa que las regulaciones de personal, inclu-yendo salarios y pensiones, habían llegado a ser prácticamente lasmismas que las de los empleados públicos. Como es lógico, dadaesta situación de partida, las privatizaciones de la década de 1980afectaron al sistema público holandés en menor escala que aotros países. Por otro lado, la descentralización de la gestión derecursos humanos que, como veremos, caracteriza a la mayorparte de las reformas de la función pública, tuvo en Holanda unasignificación peculiar. Más que en crear nuevas organizaciones

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a las que transferir autonomía y recursos, consistió en modifi-car las reglas de la relación entre el Estado y el sector no lucra-tivo, que pasó de regirse por subvenciones a hacerlo por contra-tos de servicio. En este contexto, una de las consecuencias fue elrelajamiento de las regulaciones de personal y la tendencia a ladiferenciación de éstas entre las distintas organizaciones pres-tadoras.En Japón, sería difícil (Ikari, 1995, pág. 81) entender su mo-

delo de empleo público sin tener en cuenta cuáles son las prác-ticas de gestión de recursos humanos en el sector privado, pe-culiares y diferentes de las que caracterizan a la mayor parte depaíses del resto del mundo. La interpenetración entre ambos sec-tores se pone de manifiesto en la existencia de los mismos rasgosdominantes: contratación de por vida, ausencia de reclutamien-to exterior a media carrera, promoción interna, movilidad fre-cuente, antigüedad, formación en el puesto de trabajo, unifor-midad de las condiciones de trabajo e inexistencia de sistemasde negociación colectiva.Suecia es un caso especial. Los empleados públicos suecos

están sujetos a la legislación laboral común. Una ley especial(Murray, 2000, págs. 171y sigs.) se limita a añadir algunas regu-laciones específicas en materia de excedencias, régimen disci-plinario y alguna otra. Cada empleado es contratado por una or-ganización específica (ministerio, agencia, gobierno local), y sóloestablece relación laboral con ella. No existe ningún tipo espe-cial de prueba o examen establecido para este proceso de reclu-tamiénto. Si una agencia cierra, sus empleados pierden el pues-to de trabajo. A la vista de todo esto, parece, a primera vista,dudoso que en Suecia se den los elementos y garantías precisospara la existencia de un sistema de función pública a los que noshemos referido en el apartado anterior.El caso sueco es el más representativo de un enfoque dife-

rente y alternativo en lo que respecta a la construcción del mar-co institucional preciso para garantizar y salvaguardar el sistemade mérito. En los enfoques tradicionales, ampliamente domi-nantes, el cimiento básico de dicho marco es la legalidad. Crean-do un conjunto de garantías jurídicas, por una parte, y de res-tricciones a la discreci<?nalidad de los decisores, por otra, lanorma se propone modular el comportamiento de los distintos ac-

Cómo identificar modelos de función pública

De cuanto hemos dicho se desprende la dificultad que impli-ca reconducir la diversidad de los sistemas de función públicaen los diferentes países que disponen de ellos a unos pocos mo-delos definidos con precisión. De hecho, más allá de los arqueti-pos genéricos, que mantendrían la descripción en un nivel exce-sivo de abstracción, los sistemas nacionales de función públicacombinan los arreglos institucionales que los caracterizan de for-ma peculiar, fruto sin duda de su respectiva historia, tradicionespropias y otros elementos de singularización. Las semejanzasentre dos países en un rasgo concreto se convierten en diferenciasen otro, que a su vez daría lugar a otros alineamientos y compa-raciones.

tares. Hasta la década de 1960, éste era también el sistema enSuecia, desde hacía más de tres siglos, cuando Gustavo Adolfo IIgarantizó la estabilidad de los servidores del gobierno central.A partir de 1965, sin embargo, las reglas de juego cambiarondrásticamente. En paralelo al reconocimiento del derecho dehuelga a los empleados públicos, una reforma global de la funciónpública creó la nueva institucionalidad a la que correspondenlos rasgos descritos en el párrafo anterior.Para el gobierno sueco, el objetivo de preservar una Admi-

nistración profesional se mantiene. Lo que cambia es el instru-mental que la garantiza. El nuevo marco institucional fía más aldiseño organizativo y al conjunto de incentivos articulados por élque a la legalidad la misión de estructurar su función pública ypreservar por tanto la existencia de una Administración profe-sional. El arraigo social e institucional del modelo de agenciasen Suecia es el punto de partida. Sobre éste se irán introducien-do medidas destinadas a conseguir que un formato tan descen-tralizado no implique una pérdida de integridad y control. No esel momento de describir con detalle esta arquitectura institu-cional, que combina elementos de contractualización, asigna-ción de recursos, premio/sanción, capacitación, socialización,introducción de fuerzas de mercado y control de los gestores porotros actores sociales.

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Los sistemas de acceso: modelos francés, alemán y británico

La conveniencia, pese a todo ello, de sistematizar la descrip-ción nos lleva a presentar esta realidad considerablemente hete-rogénea identificando y agrupando los modelos nacionales entorno a cuatro cortes transversales, que coinciden con los ele-mentos centrales básicos de un marco institucional de función pú-blica o servicio civil, y que son los siguientes:

a) los sistemas e instrumentos de acceso, esto es, el conjun-to de mecanismos establecidos para el reclutamiento y laselección de los empleados públicos;

b) la organización de la carrera profesional, que arranca dela distinción básica entre sistemas de carrera y de empleo;

c) el conjunto de derechos y deberes establecidos para losempleados públicos; y

d) la administración del sistema, que hace referencia funda-mentalmente al grado de centralización o descentralizacióncon que aquél funciona.

Todos los países que disponen de sistemas de gestión de suempleo público que podamos caracterizar, conforme a la nociónadoptada, como de función pública comparten un mínimo deformalización que distingue el acceso al empleo público del sis-tema propio del sector privado (Siedentopf, 1990; Ziller, 1993;Klingnery Nalbandian, 1994; Férez, 1995; MAP, 1997; OCDE,1999a). Ahora bien, en lo que excede de este mínimo, las dife-rencias en cuanto al grado de formalización son notables. Una exi-gencia ha sido definida (Ziller, 1993,pág. 392) como el «mínimocomún» de los sistemas europeos de función pública (podemosextenderla al resto de países del ámbito examinado). Se trata dela obligación de hacer públicas las plazas vacantes.A partir de esta convocatoria pública, algunos países, como

Suecia -cuyo caso ya hemos mencionado-, Holanda o Dina-marca (todos ellos incardinables dentro de lo que más adelantedescribiremos como sistemas de empleo) permiten al responsa-ble del organismo, agencia o unidad convocante un amplio mar-gen de libertad para seleccionar.

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El modelo francés

La Administración francesa hace del concurso (concours) eleje de los procedimientos de reclutamiento y selección. La no-'ción de concurso, en Francia, exige la concurrencia de al menoscuatro requisitos (Ziller, 1993, pág. 398): a) un número de pla-zas vacantes (en el concurso típico el número suele ser alto),determinadas con precisión; b) un tribunal independiente delpoder político, de los candidatos y de los directivos al frente de lasunidades en las que se hallan las vacantes; c) una clasificaciónde los candidatos admitidos, por orden de mérito (normalmen-te producida después de un examen realizado sobre materias deun programa previamente conocido, y compuesto, al menos enparte, por pruebas escritas anónimas); y d) la obligación de laautoridad de respetar dicha clasificación.El reclutamiento por concurso es la norma, bajo diferentes

modalidades (MAP,1997), en Bélgica, España (donde se utilizapreferentemente la expresión «oposición»), Italia (donde se man-tiene tras la reforma «privatizadora» de 1993)y Japón, así como,aunque en el marco de otro modelo de garantías, en el ReinoUnido. •Otro rasgo propfo del modelo francés de reclutamiento es el

papel que en el mismo se atribuye a las escuelas de funcionarios.De hecho, lo que normalmente recluta la Administración centralfrancesa no son directamente funcionarios, sino alumnos de unaescuela especializada, en la que serán formados los futuros fun-cionarios. Éste es un rasgo propio (muy ligado al sistema de cuer-pos, al que luego aludiremos) que ha tenido mucha menor difu-sión que el concurso. Entre los países analizados, sólo España, ymuy limitadamente, ha hecho uso del mismo.

Otros países, yen especial aquellos que cabe agrupar comoposeedores de sistemas de carrera, incorporan mecanismos adi-cionales de garantía para la preservación de los principios deigualdad ymérito. El instrumental difiere en cada país, pero pue-de ser agrupado, para simplificar su descripción, en tres gran-des modelos, cuyos patrones básicos suelen identificarse con lossistemas de Francia, Alemania y el Reino Unido.

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El modelo alemán

El acceso a la condición funcionarial se basa en Alemania enun sistema muy formalizado de selecciónpor etapas, que combinateoria y práctica. En el servicio superior, una primera selección(examen de Estado), posterior a la graduación universitaria, dalugar a un servicio preparatorio, de dos años de duración, quecombina la formación teórica con la realización de prácticas la-borales, diferentes según la especialidad. Este servicioculmina conun segundo examen de Estado, a cargo de un tribunal indepen-diente, cuya superación habilita para el desempeño de funcio-nes públicas, manteniéndose tres años más la condición de fun-cionario a prueba, sin estabilidad, que se ganará después de unpronunciamiento favorable de los titulares de los órganos en losque se ha prestado servicio. En los otros tres niveles de servicio,por debajo del superior, las reglas básicas son las mismas, si bienel primer examen es sustituido por la certificación escolar y al-gunos plazos se reducen.

El reclutamiento propiamente dicho queda a cargo de losresponsables ministeriales y de los ldnder, que eligen, entrelos funcionarios habilitados que hayan presentado candidatu-ra, a quienes más se adecuen, a su juicio. La participación delos representantes del personal en esta selección es un signifi-cativo factor limitante de la discrecionalidad directiva en estecampo.

El alemán es un modelo original de reclutamiento y selec-ción que no se ha difundido por otros países, con la única ex-cepción de Luxemburgo, que lo ha adoptado parcialmente parala selección de sus funcionarios superiores. Una de las críticasmás frecuentes que se le dirige (Ziller, 1993, pág. 395) es que haservido para mantener el monopolio de los juristas sobre la fun-ción pública.

El modelo británico

El sistema del Reino Unido se caracteriza por encomendarel reclutamiento a un órgano central independiente, no someti-do a las presiones de los electores. Se trata de la Comisión del

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Servicio Civil, creada, como vimos, a mediados del siglo XIX, yformada por tres comisionados (conzmissioners), nombrados porel gobierno para reclutar y seleccionar a los empleados que pre-cisan los ministerios, haciendo que compitan en un concursoabierto (open competition). La tradición británica de funcionariosgeneralistas, a diferencia de lo que ocurre en el modelo francés,lleva a concursos muy abiertos, centrados en entrevistas desti-nadas a evaluar las cualidades y la personalidad de los candida-tos, sin privilegiar ninguna formación universitaria específica,lo que la diferencia también netamente de la selección del 'mo-delo alemán. La Administración se halla vinculada por las elec-ciones de la Comisión y no puede nombrar sino a candidatosprovistos de la certificación facilitada por ésta.

La protección del sistema de mérito mediante el uso de unacomisión independiente se aplica, además del Reino Unido, en Ir-landa, Canadá, EE.UU. y Japón. También Bélgica se inspiró di-rectamente en el modelo británico al crear, en 1937, la Secreta-ria permanente para el Reclutamiento. En Alemania, un sistemasimilar existe para seleccionar a los candidatos que, en ciertoscasos, postulan directamente por un empleo, sin pertenecer a lacarrera funcionarial, y no han pasado por la selección previa an-tes descrita. Las principales criticas al sistema de la comisión in-dependiente han destacado (World Bank, 2000) los riesgos dealejamiento entre los criterios de aquélla y los de los gestoresde línea, reprochando, en palabras de Ziller (1993, pág. 396) unexceso de independencia de la comisión.

Resumiendo, podría decirse que los tres modelos descritospretenden garantizar la igualdad y el mérito en los sistemasde función pública o servicio civil mediante un instrumental degarantías que presenta algunos elementos comunes y otros sin-gulares, pero que ciertamente pone el énfasis en elementos di-ferentes. Los países del modelo francés acentúan el papel delos instrumentos de selección, creando sistemas de garantíasfundamentalmente formales. El modelo alemán, también muyformalizado, se orienta hacia la garantía de la capacitación teó-rico-práctica a lo largo de un proceso prolongado. El modelobritánico, más flexible en los instrumentos, hace hincapié sobretodo en la profesionalidad e independencia de los órganos de se-lección.

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La organización de la carrera: sistemas de empleoy de carrera

La carrera es un elemento frecuentemente utilizado para dis-tinguir entre sistemas de función pública. En función del mismo,podemos distinguir (Ziller, 1993; Férez, 1995; Sánchez Morón,1996; Palomar, 2000; World Bank, 2000) entre sistemas de em-pleo (position based) y de carrera propiamente dichos (caree!)

Los sistemas de empleo

Están organizados a partir de las necesidades de personal dela Administración a corto plazo. El reclutamiento se producepara un empleo o puesto, y no para incorporarse a un grupo pro-fesional más amplio que habilite para desempeñar distintos pues-tos. Es, normalmente, un sistema abierto, en el que cualquierpuesto puede ser provisto por candidatos externos a la Adminis-tración, si bien, en ciertos casos, pueden encontrarse condicionesdiferentes para candidatos internos y externos. Suecia, los paísesnórdicos europeos y Holanda tienen sistemas de empleo. Tambiénes éste el sistema que se aplica en muchos países europeos al em-pleo contractual, que cubre funciones (técnicas, manuales, sub-sidiarias o temporales) o sectores (el gobierno local en el ReinoUnido; la función pública territorial francesa) no afectados porla reserva funcionarial. La amplitud de esta parte del empleo pú-blico en ciertos países ha hecho que se hable (Ziller, 1993, pág. 412)de sistemas mixtos, para referirse, además de los casos citados, aAlemania y Bélgica. Con parecido fundamento podría haberseincluido a España en este grupo.

Los sistemas de carrera

Estos modelos se basan en un diseño jerarquizado de los car-gos públicos que implica que los empleados, reclutados en un de-terminado nivel de empleo, pueden con el tiempo efectuar un re-corrido ascendente a través de una serie de niveles, hasta llegar alnivel máximo que les corresponda. Los sistemas de carrera su-

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ponen, por tanto, que existen ciertos puestos que se consideran deacceso, reservados al reclutamiento externo, y que el resto de lospuestos correspondientes a niveles superiores son provistos me-diante la promoción interna.

En todo sistema de carrera existe, pues, un determinado nú-mero de divisiones horizontales (categorías, escalas, grados, cla-ses, grupos u otras denominaciones), que reflejan esa jerarqui-zación de los empleos y cuyos límites son, por un lado, los puntoso escalones en los que se produce el reclutamiento externo y, porotro, los que marcan el nivel máximo al que puede llegar la'pro-moción interna. Lo normal es que esajerarquización horizontaltenga en cuenta el nivel formal (acreditado por un título o di-ploma) de los conocimientos especializados exigidos para el ac-ceso. Son, en lo fundamental y sin peljuicio de los supuestos mix-tos antes mencionados, sistemas de carrera los de función públicao servicio civil de Francia, Reino Unido, EE.UU., Japón, Alema-nia, Bélgica y España, entre otros.

En ocasiones, junto a la citada estratificación horizontal, lossistemas de carrera albergan también divisiones verticales. Enciertos casos, responden a la voluntad de limitar la movilidad en-tre sectores u organizaciones del sistema público, como ocurre enAlemania, para preservar el principio constitucional de autono-mía ministerial en materia de gestión de personal. En otros ca-sos, se trata de mecanismos de organización de la carrera, comoocurre en el sistema de cuerpos, nacido en Francia y adoptadotambién, con ciertos matices, en la Administración central es-pañola. En síntesis, un cuerpo es un grupo profesional que agru-pa a un conjunto de funcionarios reclutados específicamentepara él y llamados a ejercer un determinado número de empleos,propios de su área de cualificación. Es en el marco del cuerpodonde dichos funcionarios desarrollan su carrera. Los estatutosparticulares de los cuerpos complementan el estatuto general dela función pública. En la Administración francesa existen cercade mil cuerpos de funcionarios.

A modo de síntesis, se puede afirmar que la distinción fun-damental entre los dos sistemas de función pública expuestos seencuentra en su relación con el mercado de trabajo. En el pri-mer caso, las necesidades cuantitativas y cualitativas de personalse resuelven básicamente mediante el ajuste externo, esto es, re-

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Los derechos y los deberes

curriendo al mercado. En el segundo, sólo el reclutamiento paralos puestos definidos como de acceso se resuelve así. La creaciónde uno o más mercados de trabajo internos (Hondeghem y Ste-en, 2000, pág. 65) hará que los gestores de personal operen pre-ferentemente en ellos para atender el resto de sus necesidades.

En todos los sistemas de función pública examinados (MAP,1997; Ziller, 1993), el derecho al cargo o inamovilidad (tenure)protege, en mayor o menor medida, al empleado público frenteal despido arbitrario, como mecanismo de garantía para el man-tenimiento de un comportamiento independiente y profesional.En todos ellos, también, se contempla la posibilidad del despi-do por razones disciplinarias. La distinción fundamental, en estamateria, se hallaría entre los sistemas que han normalizado laextinción de la relación de empleo por causas organizativas oeconómicas, y los que no lo han hecho así. Volveremos sobre esteasunto en un momento posterior, ya que éste es un extremosobre el que han incidido a veces los procesos de reforma. Decualquier forma, los analistas coinciden en que tanto la culturatradicional de las administraciones como el peso de las organi-zaciones sindicales en su interior dotan, en todos los casos, alempleo público de una estabilidad considerablemente superiora la del empleo privado.

Los sistemas de función pública coinciden en exigir a los em-pleados públicos un deber de lealtad a la nación y sus institu-ciones básicas, así como el deber de reserva respecto de asuntosconocidos por razón del cargo. Regulan, además, en general, lasincompatibilidades de los servidores públicos con la realizaciónde otros trabajos o el desempeño de actividades políticas, si bienaquí la dispersión de las regulaciones nacionales en cuanto algrado de permisividad es muy notable, y no se hace reconocibleningún patrón que permita sistematizarla.

En cuanto a los derechos colectivos, el reconocimiento delderecho de huelga de los empleados públicos divide a los sistemasde función pública. Se halla expresamente prohibido en Bélgi-ca yAlemania y plenamente reconocido en Francia e Italia. Tam-

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eLO QUE EL EMPLEO PÚBLICO TII~NE DE DIFERENTE [ ... ] 85

bién en España, donde sólo se exceptúa de su ejercicio a los cuer-pos de policía. En Holanda y el Reino Unido no se reconoce for-malmente el derecho, pero su ejercicio no da lugar a sanción.Los derechos de participación y negociación colectiva de las con-diciones de trabajo se han visto considerablemente consolida-dos y ampliados, a lo largo de las últimas décadas, con algunasexcepciones. Aludiremos a ellos en un apartado posterior.

La administración del sistema

Los sistemas político-administrativos contemporáneos tien-den a la complejidad y la fragmentación. Ello desencadena ten-dencias de signo opuesto, hacia la diversificación, por un ladonecesaria para adaptarse a entornos complejos, y hacia la inte-gración, por otro, imprescindible para mantener la cohesión glo-bal y el control. Los diferentes países responden a éstos de formaque se relaciona, en general, con contextos institucionales más am-plios. Los sistemas de función pública no son ajenos a estas pre-siones.

De hecho, podría pensarse que los que hemos llamado siste-mas de empleo responden a las presiones diversificadoras y adap-tativas, en tanto que los modelos de carrera se identifican máscon las necesidades de coordinación interna y cohesión. La dis-tinción nos parece cuando menos dudosa. Por una parte, la ca-pacidad de los gestores para adaptar la gestión de personal a lasnecesidades concretas de los servicios depende, más que de laexistencia de un sistema de empleo como tal, de un diseño orga-nizativo que les confiera la autonomía necesaria. Por otra, losmodelos de carrera albergan a menudo en su interior una con-siderable fragmentación. Así ocurre al menos en tres casos: a)cuando la heterogeneidad de la planta estatal y de su cartera deservicios impone de hecho estatutos de empleo (carreras) dife-renciados para distintos sectores (educación, sanidad, policía,administraciones territoriales, etc.); b) cuando se hace un usoabundante del recurso de crear entidades y organismos (quan-gas y similares) diferenciados, exceptuados del régimen común;y c) cuando las divisiones verticales a las que hemos hecho refe-rencia, y en especial los cuerpos, incrementan las tendencias

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fragmentadoras, introduciendo incluso elementos de compe-tencia interna por la captura de parcelas del aparato estatal.

Lo que sí parece indudable es que la figura del empleador pú-blico (un departamento u organismo central, o bien los ministe-rios y agencias) puede aparecer más centralizada, en los casosen que han predominado las tendencias integradoras y cohesio-nantes, o más descentralizada, cuando han predominado las pre-siones hacia la adaptación. Así (OCDE, 1999a, pág. 21), pode-mos decir que Francia, Japón, Canadá y España disponen demodelos considerablemente centralizados, en tanto que EE.UU.,Suecia, Holanda, Nueva Zelanda yAustralia utilizan sistemas deempleo y gestión de recursos humanos más descentralizados.

Como se verá más adelante, una de las más poderosas orien-taciones de reforma de los sistemas de función pública en el ám-bito OCDEes precisamente la descentralización de las decisionessobre el personal. En los últimos años, la idea de que la mejorade las estructuras y ~olíticas de Recursos Humanos exige un di-seño descentralizado le los sistemas de toma de decisiones haalcanzado, más allá incluso de las iniciativas concretas de cam-bio en cada país, un amplio consenso.

FUNCIÓN PÚBLICA: ¿UNA O MUCHAS?

Llegados a este punto, parece evidenciarse que la función pú-blica resulta más inteligible como un propósito que como unaforma determinada de hacerlo realidad. La finalidad está clara,y es compartida como tal en diferentes entornos institucionales:organizar el empleo del sector público de modo que haga posiblela existencia de administraciones profesionales. Tanto la seguri-dad jurídica como la eficaz provisión de los servicios públicosexigen organizaciones públicas no patrimonializadas por la po-lítica ni capturadas por intereses particulares. Es necesario paraello que existan mecanismos, incentivos, reglas de juego forma-les e informales que permitan lograr dicho objetivo.Talesarreglosinstitucionales implican en mayor o menor medida un cierto gra-do de singularidad de la gestión del empleo público respecto dela que se desarrolla y practica en las empresas del sector privadode la economía.

Ahora bien, cuando nos adentramos en la naturaleza de dichosarreglos en los diferentes países, como hemos pretendido haceren este capítulo, la unidad del propósito se vuelve, como hemosvisto, diversidad de los medios utilizados para materializarlo. Lafunción pública se transforma en realidades muy distintas, enlas que la influencia de las culturas y tradiciones nacionales re-sulta patente. Volviendo a la pregunta con que empezábamos elcapítulo, ¿nos permite este panorama tan heterogéneo concre-tar en alguna medida las diferencias que la función pública pre-senta respecto de la gestión contemporánea del empleo y las per-sonas, tal como la presentábamos en el capítulo anterior?

Algunas de estas diferencias son comunes a la inmensa ma-yoría de los sistemas de función pública, pese a la diversidadapuntada. En un trabajo reciente, y refiriéndose al contexto es-pañol, Castillo Blanco (2003, pág. 32) concreta estas peculiari-dades en cuatro extremos:

a) una mayor estabilidad de la relación como consecuenciade la rigidez para el despido;

b) un mayor impacto de las normas, dada la vigencia del prin-cipio de vinculación jurídica positiva que impera en el de-recho público, así como la necesidad de acatar ejemplar-mente las decisiones judiciales;

c) una mayor rigidez en los procedimientos, patente espe-cialmente en la selección y las políticas disciplinarias,como consecuencia del garantismo inherente a las nor-mas; y

d) una mayor dificultad para medir los rendimientos en zo-nas de definición de políticas, lo que pone obstáculos aciertas prácticas retributivas.

,-}Es éste un sucinto inventario de rasgos diferenciales que po-

dríamos extender sin temor a errar a la mayor parte de los en-tornos institucionales de función pública. Con todo, debemos te-ner en cuenta -yen ello insistiremos en el capítulo final dellibro- que el alejamiento que la función pública presenta res-pecto del empleo común no se explica sólo atendiendo a las reglasformales, sino también, y principalmente, por la forma en queéstas interactúan con las convicciones,valores ymodelos mentales

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que pueblan el inconsciente colectivo de las organizaciones delsector público. Se trata de una interacción mutuamente refor-zante, que consolida esa mirada diferente sobre la realidad, a laque aludíamos al iniciar este capítulo, y que se traduce en dife-rentes maneras de hacer.En realidad, las diferencias entre los modelos nacionales de

función pública no las encontraremos fundamentalmente en losdiagnósticos sobre su funcionamiento y en la consiguiente iden-tificación de las áreas de mejora. De hecho, como veremos en elcapítulo 5, las tendencias actuales de reforma de la gestión públicafavorecen la realización de diagnósticos comunes sobre los pro-blemas de gestión pública del empleo y los RRHH, aplicables ala inmensa mayoría de países dotados de sistemas de funciónpública o servicio civil. Lo que cambia, en muchos casos, es elpunto de partida. Dependiendo de las características de los arre-glos institucionales incorporados por los diferentes sistemas po-lítico-administrativos, los esfuerzos para corregir sus disfuncio-nes y ponerlos al servicio de una gestión pública más eficaz yeficiente deberán iniciarse en momentos o estadios determinados,y proponerse itinerarios específicos, adaptados a las caracterís-ticas, tradiciones, contextos sociopolíticos y culturas sociales delos diversos países.


r-e e3GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PÚBLICO:UN SISTEMA INTEGRADO DE VALOR ESTRATÉGICO

Una vez abordadas, en los capítulos precedentes, la situa-ción y las tendencias de la gestión de las personas, así como losrasgos singulares que dotan a aquélla de una fuerte especificidadcuando se desarrolla en el seno de las organizaciones del sectorpúblico, dedicamos el presente capítulo a presentar un modelointegrado de gestión del empleo y los recursos humanos. Estemodelo será luego desarrollado en el capítulo 4, destinado a lapresentación de los distintos componentes o subsistemas quelo integran. 1¿Con qué alcance utilizamos el término «modelo», a los fines

de este capítulo? Un modelo no es sino un instrumento que ela-bora el estudioso de una realidad compleja con el fin de descri-birla y de profundizar en su conocimiento y en el de los factoresque la componen. Constituye una aproximación específica, entreotras posibles, a dicha realidad. El modelo es menos que una hi-pótesis, porque no pretende ser la formulación de una verdadque aspira a ser probada. Es también menos que un paradigma,por cuanto éste alude generalmente a un marco explicativo usa-do y aceptado de manera muy general o por una parte muy im-portante de la comunidad científica, lo que no es el caso cuandose habla de modelos. Así pues, un modelo se justifica básica-mente por su utilidad explicativa y analítica. No pretende sumi-

l. El modelo presentado en este capítulo, y desarrollado en el siguiente, haservido de base a un Marco Analítico para la Evaluación de Sistemas de ServicioCivil, elaborado por el autor de este libro por encargo del Banco Interameri-cano de Desarrollo (BID) para el diagnóstico institucional de realidades na-cionales en América Latina y El Caribe. Para una presentación de la metodologíay una síntesis de las conclusiones de los primeros diagnósticos, véase Langa,2003c. El Marco Analítico se halla accesible en el portal del BID: www.iadb.org

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Figura 1. Modelo integrado de gestión estratégica de RRHH

3. Así, el modelo europeo de la EFQM (Fundación Europea para la Gestiónde la Calidad, 1999) se centra, en su criterio 7, en los logros alcanzados por la or-ganización en relación con las personas que la integran, para lo que define me-didas de percepción e indicadores de rendimiento relacionados con ciertos cri-terios de buena práctica, como «igualdad de oportunidades», «reconocimiento»,«implicación en equipos de mejora» o «efectividad de la comunicación».

Hablamos de resultados, esto es, de productos evaluables delas políticas y prácticas de gestión de las personas, que puedan sercontrastados con determinados estándares o metas. Asumimos portanto una perspectiva que valora la GRH por sus consecuencias, yno simplemente por la calidad del instrumental de gestión utiliza-do. En este sentido, el referente último de evaluación de la GRH, im-plícito en el modelo, va más allá de los criterios basados en reglasde buena práctica, como, por ejemplo, los que utilizan los mode-los de gestión de la calidad cuando se aplican a la GRH.3 Con estono estamos negando la utilidad de estos instrumentos de evaluación.De hecho, én el capítulo siguiente proponemos un recorrido porlos subsistemas de la GRH que incorpora un conjunto de criterios

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LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS ACTÚA COMOUN NEXO ENTRE LA ESTRATEGIA Y LAS PERSONAS

nistrar la única explicación posible de una realidad compleja,pero sí facilitar el acceso a la misma.Tal es la finalidad del modelo que describimos a continua-

ción: facilitar la comprensión del propósito principal, las finali-dades asociadas, las áreas básicas de intervención, los factores si-tuacionales relevantes y los criterios de evaluación aplicables a unsistema de gestión del empleo y de los recursos humanos.El modelo que presentamos no es, en su esencia, exclusivo del

sector público, sino que resulta de la aplicación a la gestión de recur-sos humanos (GRH) en cualquier organización, pública o privada.De hecho, creemos que las especificidades propias del marco ins-titucional del empleo público, mencionadas en el capítulo anterior,se manifestarán sobre todo en la descripción de los subsistemascuyo desarrollo será objeto del siguiente capítulo. Sin perjuicio deello, la presentación de cada uno de los elementos del modelo, quecomenzaremos de inmediato, se hará tomando el sector públicocomo referente para su aplicación. En todo caso, la aplicación de es-tos marcos conceptuales a la práctica docente y la consultoría du-rante bastantes años, y especialmente el contraste de los mismos conun elevado número de directivos públicos, nos lleva a pensar que elenfoque que proponemos resulta de plena aplicación a las cuestio-nes principales que plantea la gestión de las personas en las orga-nizaciones públicas, objeto central de nuestra reflexión.

La figura 1 muestra una aproximación inicial y global, po-dría decirse que en visión panorámica, a los elementos básicos delmodelo teórico propuesto. La GRH se presenta como un siste-ma integrado de gestión, cuya finalidad básica o razón de ser esla adecuación de las personas a la estrategia de una organiza-ción o sist~ma multiorganizativ02 para la producción de resul-tados acordes con las finalidades perseguidas.

2. En adelante, para una mayor sencillez expositiva, las referencias al tér-mino «organización» se entenderán extensibles, cuando no se indique lo con-trario, tanto a organizaciones individuales como a los sistemas o complejosinstitucionales multiorganizativos de los que formen parte.


r-• eGESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PÚBLICO [ .. ] 93

de buena práctica. Nos limitamos a clarificar el enfoque global pro-puesto y a destacar su orientación finalista. Son los resultados, endefinitiva, y no sólo la adecuación de las políticas a determinadaspautas, los que determinarán el éxito de un sistema de gestión delempleo y de las personas.

Ahora bien, ¿de qué resultados hablamos? La pregunta no esociosa. Podriamos estar refiriéndonos a logros específicos en ma-teria de recursos humanos tales como, por ejemplo, determina-das cifras de absentismo o rotación, o cualesquiera otros datos re-lacionados con el empleo o el comportamiento humano quepudieran ser contrastados con estándares generalmente acepta-dos. También podríamos medir hasta qué punto se alcanzan de-terminadas metas definidas específicamente para el área de re-cursos humanos, como podrían ser la reducción de plazos enmateria de reclutamiento o la mejora del clima laboral evidenciadaen una encuesta de satisfacción. Ni que decir tiene que estaríamosante logros importantes, dignos de ser medidos y tenidos muyen cuenta, pero también aquí el modelo que proponemos incor-pora un grado de exigencia mayor: evaluar globalmente la GRHobliga a tener en cuenta los resultados de la organización en suconjunto.

La cuestión podría enunciarse así: un sistema concreto deGRH sólo crea valor para la organización si representa una con-tribución efectiva al logro de los resultados en los que se con-cretan las prioridades de aquélla. Si esta vinculación no está cla-ra, no tiene sentido buscar justificaciones en la corrección teóricade los instrumentos o en la consecución de metas parciales. Conotras palabras, la GRH no consigue el éxito en organizacionesque no logran sus objetivos.

Ciertamente, los resultados de una organización se hallan in-fluidos también por factores ajenos a las políticas y prácticas deGRH. Algunas de estas influencias dimanan de otras áreas dela gestión, como la de la producción, la económico-financiera,la comercial u otras. Es evidente que la GRH no puede ser con-siderada responsable única de los resultados alcanzados por la or-ganización, lo que obliga a plantearse hasta dónde llega su res-ponsabilidad. La respuesta a esta pregunta sólo puede ser lasiguiente: lo que resultará imputable a la GRH es la parte en la quelos resultados de la organización dependen de las personas.

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Sin duda, precisar este alcance es materia que deberá diluci-darse mediante un análisis netamente situacional, esto es, exa-minando en cada caso la etiología específica de los resultadosproducidos y ponderando los diversos factores de influencia con-currentes. El grado de influencia de las personas sobre los re-sultados puede oscilar en gran medida, dependiendo de factorescomo el sector de actividad (por ejemplo, industrial o de servicios),el sistema técnico (más o menos regulador o mecanizado, más omenos sofisticado), el entorno (más o menos complejo, dinámi-co, hostil)4 o la propia estrategia de la organización (por ejemplo,tenderá a influir menos, previsiblemente, en el contexto de unaestrategia empresarial de costes que en el de una de diferencia-ción). Ahora bien, como indicábamos en el capítulo 1, la tn:ls-cendencia que actualmente se atribuye a la GRH deriva, preci-samente, de que en nuestros días, a diferencia de otras épocas yotros paradigmas, se ha generalizado la percepción de que, sindesconocer estas diferencias, las personas son en todo caso cru-ciales para que las organizaciones alcancen los resultados a losque aspiran.

Llegados a este punto, la pregunta obligada es en qué sentidoy con qué alcance podemos afirmar que los resultados organi-zativos dependen de las personas. El modelo que proponemosresponde a esta pregunta en la forma siguiente: los resultadosque deben ser alcanzados se relacionan causalmente con las per-sonas en un doble sentido:

a) Por una parte, se hallan influidos por el grado de adecua-ción del dimensionamiento, cuantitativo y cualitativo, delos recursos humanos a las finalidades perseguidas. Porconsiguiente, el suministro de capital humano deberá ajus-tarse en cada caso a las necesidades de la organización,evitando tanto el exceso como la carencia, y gestionandocon la mayor agilidad posible los procesos de ajuste nece-sarios. En organizaciones intensivas en recursos huma-nos, como lo son la mayoría ::lelas que pertenecen al sec-tor público, ésta es un área extremadamente relevante.

4. Para mayor clarificación de estas dimensiones del sistema técnico y el en-torno de la organización, véase Mintzberg, 1984, págs. 289-329.

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Las políticas y prácticas de GRH

Así, la GR)-Iestá obligada a incidir sobre ambas variables: eldimensionamiento de capital humano y la conducta de las per-sonas. La valoración global de un sistema de GRH cabe referir-la, por tanto, a la medida en la que esa incidencia es, en amboscampos, de signo positivo y se traduce en resultados efectivos.

Esta incidencia de la GRHen los dos campos apuntados se pro-duce mediante la definición e implementación de políticas y prác-ticas de gestión del empleo y los recursos humanos (círculo cen-tral de la figura 1,pág. 91). Vale la pena que nos detengamos unmomento para precisar de qué estamos hablando.

Cuando hablamos de una política (del inglés palie)') en unárea de la gestión, nos referimos a un propósito organizativoconsciente y razonado de proceder de una determinada maneray de hacerlo de forma constante, mientras no haya motivos parareconsiderarlo, en aquella área. Las políticas de GRH pueden serentendidas, por tanto, como el conjunto de criterios generales ymaneras de hacer que, en un contexto organizativo determinado,orientan las decisiones que afectan a la gestión del empleo y laspersonas.

Por prácticas de GRH entendemos las decisiones y activida-des de hecho que se adoptan y desarrollan en este campo, y quecon frecuencia supondrán la aplicación de políticas de GRH pre-viamente definidas, o al menos interiorizadas por la organiza-ción, si bien no siempre ocurre así. En ocasiones, las prácticas depersonal se manifiestan en decisiones de carácter reactivo o errá-tico, que no responden a patrones estables de conducta, esto es,no pueden identificarse con políticas de GRH.

Se habla a menudo de «política de RRHH», en singular, y sediscute, por ejemplo, si una organización determinada dispone,o no, de ella. Frecuentemente, en el ámbito público, se imputanuna serie de incoherencias o problemas de personal a la carencia

b) Por otra parte, serán consecuencia de la conducta obser-vada por las personas en su trabajo, aspecto que aborda-remos más adelante.

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de una política de RRHH. ¿Cómo encaja esta noción con el con-cepto de «políticas» que acabamos de definir? Podríamos decirque una organización dispone de una política de RRHH cuandoen su actividad podemos reconocer un conjunto de políticas deGRH (en el sentido con que hemos definido a éstas) coherentesentre sí. Por el contrario, carecería de una política de RRHH laorganización en la que esos patrones estables de comportamientono fueran reconocibles (comportamiento errático) o bien, sién-dolo, resultaran contradictorios entre sí (comportamiento inco-herente).

Las políticas de GRH pueden ser explícitas y encontrarse for-malizadas, lo que indudablemente favorece el hecho de que seanreconocidas por quien observa y analiza el funcionamiento de laGRH en una organización dada, si bien cabe la posibilidad, muya tener en cuenta, de que existan incoherencias entre la políticaadoptada y proclamada formalmente y las prácticas de personalque efectivamente se constaten en una determinada organiza-ción. También puede ocurrir, y ello es bastante frecuente en lapráctica organizativa, que las políticas de personal no se hallenformalizadas, e incluso ni siquiera explicitadas. Se podrá re-conocer la existencia de una política de GRH, en estos casos,cuando de la reiteración de una determinada práctica, en un con-texto determinado, durante un período dilatado de tiempo, sedesprenda razonablemente la existencia de un criterio establede actuación y de un propósito de aplicarlo.

No debiera confundirse el análisis acerca de la existencia oinexistencia de una política de GRH con la valoración que éstapueda merecer. Pensemos, por ejemplo, en una organización quedestina año tras año determinados fondos presupuestarios a la for-mación de su personal, administrándolos estrictamente a de-manda, esto es, financiando, dentro del margen disponible, aque-llas actividades formativas externas en las que sus empleadossolicitan participar, sin que existan establecidos criterios ni prio-ridades que concreten preferencias organizativas al respecto.Probablemente este tipo de práctica podría ser criticada con fun-damento desde diferentes ángulos, pero ello no impediría cons-tatar la existencia, en dicha organización, de una política, buenao mala, de formación de personal.

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La coherencia estratégica y el dilema de la estrategia

El ejemplo que acabamos de utilizar resulta adecuado paraabordar la siguiente cuestión. Parece lógico pensar que la políti-ca de formación de personal de una organización debe conec-tarse con un conjunto de orientaciones resultantes de las priori-dades y finalidades principales de aquélla. Imaginemos que detales prioridades se desprendiera que la mejor manera de ges-tionar la formación fuera descentralizarla por completo, trasla-dando las decisiones sobre capacitación a los individuos que vana recibirla, sin entrar a valorar otras 'cuestiones. ¿Un esfuerzoexcesivo de imaginación? Quizá bastaría pensar, por ejemplo, enuna empresa en fase de liquidación, una de cuyas prioridadesfuera la recolocación de su personal. En este caso, la política deformación enunciada como ejemplo podría tener un fundamen-to estratégico. Si no fuera éste el caso, el ejemplo nos mostraría,por el contrario, una gestión claramente ineficiente del presu-puesto de formación, cuyo defecto fundamental sería la falta deconexión con la estrategia de la organización.En definitiva, la gestión de las personas no conseguirá reali-

zar una contribución significativa al logro de resultados valio-sos para la organización si el contenido de las políticas de GRHno está debidamente alineado y conectado con la estrategia or-ganizativa. La coherencia estratégica es un rasgo fundamentaldel modelo que proponemos. Ello significa que la calidad de laGRH, tanto la de cada una de sus políticas o prácticas como la delsistema de gestión en su integridad, no puede ser juzgada al mar-gen de su conexión con la estrategia de la organización.¿Qué entendemos por estrategia? De lo dicho hasta aquí se

desprende que estamos aplicando al concepto de estrategia lasignificación más amplia de las que se atribuyen ordinariamen-te al concepto en la teoría de la gestión, identificándola con elconjunto de finalidades básicas o prioritarias de la organización.Entran dentro de esta noción amplia de estrategia: a) la misión, orazón de ser de la organización; b) sus líneas de acción u orien-taciones prioritarias; y c) sus objetivos operativos.Utilizamos el término de estrategia para referirnos tanto a

pronunciamientos explícitos de la organización, cualquiera quesea el grado de formalización de que se les haya dotado, como

e96 e MÉRITO Y FLEXIBILIDAD eGESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PÚBLICO [ ... ] 97

-lo que resulta muy frecuente en los entornos públicos- a pre-ferencias implícitas de los dirigentes que forman parte del vérti-ce estratégico de la organización, siempre que quepa deducirlasrazonablemente de las decisiones adoptadas. De esta afirmacióncabe inferir una premisa importante. Si bien es frecuente que lasprioridades de las organizaciones no se definan mediante pro-cedimientos formalizados, y desde luego no es indispensable queasí sea, sí puede decirse que cuanto mayor sea el grado de clari-dad y explicitud del mandato estratégico, más fácil resultará la ar- .ticulación entre las prioridades organizativas y la gestión de losrecursos humanos.En este punto nos tropezamos con una de las mayores difi-

cultades que afronta la gestión de las personas en los entornospúblicos, una dificultad a la que podemos referirnos como el «di-lema de la estrategia». Se trata en realidad de un dilema funda-mental de la gestión pública, que podríamos reconocer en dife-rentes áreas o parcelas de ésta. Manteniéndonos en el campoespecífico de la gestión del empleo y las personas, podemos for-mularlo así: por una parte, exigimos a la GRH su coherencia es-tratégica, es decir, su alineamiento con la estrategia de la orga-nización. No podríamos obrar de otro modo: la calidad de laspolíticas y prácticas de personal depende de ello. Por otra parte,sin embargo, a menudo esa estrategia no existe, o cuando me-nos, matizando, son considerables las dificultades que los ges-tores de personas encuentran frecuentemente para detectar, en lasorganizaciones públicas, estrategias consistentes y reconociblescomo tales.Apuntamos esquemáticamente algunos de los problemas más

frecuentes. Amenudo compiten en una misma organización pers-pectivas diferentes e incluso contradictorias, sin que quede cla-ra la opción de la dirección por una de ellas y la exclusión de laotra. Hay veces en que la ambigüedad es deliberada. En el fondo,se ha dicho, clarificar objetivos es adecuado desde el punto devista gerencial, pero políticamente irracional (Behn, 2001, pág.107). Los políticos han aprendido que con frecuencia da másvotos ser ambiguos en materia de prioridades que pecar de unexceso de precisión. Esta ambigüedad se traduce a veces en de-cisiones poco coherentes de asignación de recursos: por ejem-plo, en contradicciones entre las declaraciones (¿retóricas?) de los

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programas de gobierno y las partidas presupuestarias, o en laasignación de créditos en el presupuesto a finalidades en con-flicto. A su vez, la turbulencia del entorno, la brevedad de losciclos político-electorales y la frecuente volatilidad de las prefe-rencias políticas confieren a la estrategia, cuando ésta es cons-tatable. una extrema inestabilidad. Lo que hoyes una prioridaddeja de serlo en breve plazo. La frecuente debilidad de los siste-mas de planificación retroalimenta esta naturaleza borrosa y vo-látil de la estrategia y favorece la formación reactiva de las agen-das públicas, a remolque a veces de aquellas expresiones de lademanda social que adquieren en un momento dado mayor no-toriedad, en especial por su mejor acceso a los medios de comu-nicación.

No existe. desde luego, una receta para resolver el dilema dela estrategia. No hay atajos que permitan valorar positivamen-te la gestión de las personas cuando no existe una vinculación desus políticas con la estrategia organizativa. Como hemos dicho,tal dilema no es sino una manifestación de la complejidad quecaracteriza a la gestión pública. En el capítulo sexto veremoscómo los directivos públicos están llamados a afrontar perma-nentemente esa complejidad, actuando como gestores estratégi-cos, esto es, asumiendo una actitud pro activa ante el dilema dela estrategia y dotando de consistencia a su referente estratégi-co mediante la gestión de las relaciones con su entorno político.

Si partimos, con el modelo propuesto, de estas dos convic-ciones, el siguiente paso será encontrar aquellos factores en losque concurran simultáneamente y en todo caso las dos caracte-rísticas siguientes:

a) que constituyan variables relevantes de las que dependanlas conductas seguidas por las personas en el trabajo, y

b) que resulten sensibles a la definición y activación de polí-ticas y prácticas de recursos humanos.

conductas de los empleados y los resultados puede variar enfunción de la concurrencia de ciertos factores, como el tipode producto o servicio, la tecnología utilizada, el grado decualificación del trabajo, la autonomía de su ejecución ola proximidad entre productor y destinatario. Sin embargo,una influencia relevante del comportamiento de las perso-nas sobre los resultados de la organización difícilmentepuede ser negada en ningún caso.

• El comportamiento humano puede ser gestionado, es de-cir, la organización puede producir deliberadamente unconjunto de políticas y prácticas de GRH destinadas a es-timular determinados comportamientos (esfuerzo, apren-dizaje, colaboración, etc.) y evitar otros (absentismo, ro-tación. conflicto, etc.).

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LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS INCIDE SOBRELAS VARIABLES DECISIVAS DEL COMPORTAMIENTOHUMANO EN EL TRABAJO

Influir sobre las conductas de las personas para adecuarlas, tan-to como sea posible, a la estrategia de la organización es, como vi-mos anteriormente, una de las dos finalidades principales de la .GRH. Esta afirmación se sustenta en dos asunciones básicas:

La aplicación de estos dos criterios nos lleva a identificar dosgrandes factores que se constituyen, al mismo tiempo, como in-dica la figura 2, en variables fundamentales del comportamien-to humano en el trabajo, y por ello en las áreas principales de in-tervención para la GRH: hablamos de las competencias y de lavoluntad de las personas.

Las competencias

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• El comportamiento humano es una variable esencial de losresultados de la organizauón. ¿Sucede así en cualquier cir-cunstancia y entorno organizativo? Ciertamente. como veía-mos hace poco, el grado de vinculación causal entre las

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Las competencias son, como vimos en el capítulo 1, aquellascualidades humanas de las que cabe derivar la idoneidad paradesempeñar una determinada tarea. Recuperando la definiciónde Boyatzis (1982) que avanzábamos, podemos considerar la


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• las habilidades interpersonales.• las capacidades cognoscitivas y de conducta,• el concepto o percepción de uno mismo, traducido en ac-titudes y valores,

• los motivos o impulsores que seleccionan y orientan la con-ducta, y

• los rasgos de personalidad o carácter.

competencia como una característica subyacente en una perso-na, que está causalmente relacionada con una actuación exitosa enun puesto de trabajo.

Hoyes notable el grado de coincidencia, entre los expertosen GRH, acerca del carácter limitado, como predictor del éxito enel trabajo, del mero conocimiento técnico especializado. La apro-ximación basada en las competencias supone, como ya se dijoen el capítulo 1,un enfoque más amplio e integrador en el que paraidentificar la idoneidad profesional y abrir paso a su gestión efi-caz se tienen en cuenta, junto al contenido de conocimientos téc-nicos, otras características de las personas:

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La gestión de las competencias es una parte fundamental dela gestión de los RRHH. En tanto que las competencias consti-tuyen una variable esencial del comportamiento de las personasen el trabajo, la GRH debe tenerlas en cuenta y proponerse influirsobre ellas, a fin de adecuarlas en cada caso a las necesidadesorganizativas.

Las personas adquieren y desarrollan sus competencias fue-ra de la organización y dentro de ella. Cuando la cualificación la-boral de las personas dependía casi exclusivamente de sus co-nocimientos o recursos técnicos y la «vida útil» de éstos era muydilatada en el tiempo, el peso de las que se adquirían en el exte-rior era incomparablemente mayor: buena parte del éxito estri-baba en encontrar a la persona adecuada para la tarea. Hoy setienen en cuenta competencias de difícil adquisición externa y,por otra parte, las tareas cambian constantemente. Las personasnos vemos obligadas a desarrollar y actualizar nuestras compe-tencias en forma permanente para estar a la altura de lo que eltrabajo nos pide. Todo ello ha incrementado notablemente laimportancia de aquellas competencias que se adquieren y de-sarrollan después de la incorporación de la persona a la orga-nización.

Ambas clases de competencias son de extraordinaria impor-tancia para la GRH. Las competencias adquiridas fuera de laorganización son tenidas en cuenta por los subsistemas de pla-nificación y organización del trabajo. constituyen el eje de losprocesos de incorporación y mantienen de hecho su relevancia alo largo de todo el ciclo de gestión del empleo. como veremos enel capítulo siguiente. Por su parte, la evolución interna de lascompetencias centra los procesos y actividades propios del sub-sistema de gestión del desarrollo.

La figura 3 nos muestra las dimensiones del desarrollo decompetencias en el trabajo (Ledford, 1989). El desarrollo en pro-fundidad implica la adquisición de un grado de dominio o maes-tría superior sobre una misma área de conocimientos o destrezas.El desarrollo horizontal, o en amplitud, supone la incorporaciónde competencias que permiten ampliar el abanico de tareas, cua-lificando a la persona para trabajar de forma valiosa en diversasáreas laborales. El desarrollo en vertical implica la adquisición decompetencias que permiten influir sobre el comportamiento la-

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Figura 2

RESULTADOS

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Fuente: Ledford (1989).

boral de otras personas. Esta tercera dimensión no se agota en laposesión de competencias relacionadas con el mando, sino queincluye cualidades y aptitudes no jerárquicas como son las deformador de otros empleados o las de facilitador de equipos mul-tifuncionales.

No es difícil inferir de lo anterior dos consecuencias impor-tantes para la gestión de las personas: la primera es la extraor-dinaria importancia que el desarrollo de las competencias de losempleados puede implicar para la organización. Piénsese en cam-pos como la optimización de recursos humanos, la flexibilidadpara adaptarse a los t1ujosde demanda o a los cambios en el en-torno, la innovación de productos, tecnología o procesos de tra-bajo y el desarrollo de capacidades internas de dirección. La se-gunda es que para estimular el desarrollo de competencias enlas líneas de mayor interés estratégico para la organización senecesitará que entren en juego la práctica totalidad de los sub-sistemas de la GRH que describiremos en el capítulo siguiente.Es en este sentido en el que hoy se habla, como decíamos en elprimer capítulo, de «gestión por competencias».

La voluntad es el segundo de los factores básicos de influen-cia sobre la conducta humana en el trabajo, que la GRH debe es-timular mediante políticas y prácticas adecuadas a cada situa-ción. Las competencias no agotan las variables de int1uencia enla conducta humana. Personas dotadas de similares competen-cias pueden desarrollar comportamientos diferentes e inclusoantagónicos, como consecuencia de adoptar patrones volitivosdistintos. Una misma persona, sin evidenciar cambios compe-tenciales apreciables, puede manifestar a lo largo de un períodode tiempo esas diferencias de comportamiento a causa de osci-laciones en la voluntad de esfuerzo o dedicación a la tarea. Laabundante producción teórica sobre la motivación ofrece las re-ferencias básicas para entender estas conductas e intentar, des-de la gestión de las personas, moverse con acierto razonable enel complejo mundo de las motivaciones humanas en el trabajo.

La motivación es el nivel de esfuerzo que las personas estándispuestas a aplicar a su trabajo (De Quijano y Navarro, 1998,pág. 195). Todos somos frecuentes testigos de cómo ciertas per-sonas, en determinados momentos, deciden realizar el esfuerzonecesario para hacer su trabajo lo mejor posible y conseguir unalto rendimiento. Diferentes teorías se han esforzado por expli-car los mecanismos que fundamentan tales comportamientos yayudar por ello a definir políticas de GRH capaces de estimular-los. El dinero (Taylor),la satisfacción de ciertas necesidades (Mas-low, Alderfer, McClelland), las relaciones sociales en el trabajo(Mayo), el sentimiento de equidad (Adams), las metas o los ob-jetivos (Locke), las expectativas de recompensa (Vroom), la gra-tificación resultante del trabajo en sí mismo (Hertzberg) y la per-cepción de ser capaz de hacer bien las cosas (Bandura) sonalgunos de los factores identificados por los expertos como agen-tes de la motivación. Las escuelas teóricas han puesto el acentobien en los contenidos de la motivación o bien en el proceso quela produce y explica, han enfatizado en ocasiones los agentes mo-tivadores intrínsecos a la tarea y en otras las causas extlinsecas.No es éste el momento de detenerse en una disección pormeno-rizada de todo ello. Todas las teorías aportan elementos valiosos.Más que competir entre sí, «tratan de explicar diferentes cosas a

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diferentes niveles de análisis» (Schein, 1982, pág. 70). En todocaso, más que intentar explicar los mecanismos de la motiva-ción, nos interesa, desde la óptica de la GRH, analizar la interfaseentre comportamientos y organización (Pallez, 2003, pág. 141)o,dicho en otras palabras, explorar las condiciones y prácticas or-ganizativas que hacen posible la motivación.

Como ocuma con las competencias, las políticas de GRH en-cuadrables en cada uno de los subsistemas que recorreremos enel capítulo siguiente disponen de un potencial estimulador de lamotivación, que puede ser, o no, tenido en cuenta, que es sus-ceptible de aprovechamiento o despilfarro y que incluso puedeaplicarse en sentido negativo, produciendo descontento, apatíao desmotivación.

No es difícil percibir cómo el diseño de los puestos de traba-jo puede incorporar, en ciertos casos, orientaciones de enrique-cimiento de tareas o de empowennent, maximizando los facto-res motivacionales intrínsecos. La gestión del rendimiento seapoyará en los factores más relacionados con la motivación porel logro (goal setting). El diseño de estructuras salariales perse-guirá, como veremos, la equidad interna y externa. Será fácil re-lacionar las políticas de compensación variable o de promocióncon los presupuestos conceptuales y requerimientos de la teoríade las expectativas. Las diferentes aproximaciones teóricas se-rán útiles para iluminar el diseño e implementación de políticasde GRH moduladas para maximizar en cada caso su potencialmotivador. En suma, la motivación, la activación sostenida de lavoluntad de esfuerzo de las personas, es uno de los principales ob-jetivos de la GRH, que debe inspirar sus diferentes prácticas einiciativas.

Un apunte final, antes de concluir este epígrafe. Si existe unaconstante en la imagen que se ha propuesto del funcionario pú-blico desde hace más de un siglo, en todo el mundo, es la de sudesmotivación (Duvillier y otros, 2003, pág. 35). El imaginariocolectivo de todos los países abunda en visiones del funcionarioabúlico y poco predispuesto al esfuerzo laboral. Algunas aproxi-maciones recientes (Pallez, 2003; Cooper, 2003) enfatizan el pesode los factores de reconocimiento social sobre la motivación, omás bien sobre la desmotivación, de las personas que tr!lbajan enel sector público. Un efecto de profecía autocumplida se produ-

ciría en este sentido: el deterioro de su imagen pública desmo-tivaría a los funcionarios, cuyo comportamiento corroboraríaaquella imagen negativa que, a su vez, incrementaría la desmo-tivación, etc.

Ciertamente, parece probado que el grado de prestigio socialde cualquier función, al influir sobre la percepción de significa-do (Hackman, 1977) del trabajo que se realiza, tiene un impacto,mayor o menor según los casos, sobre la motivación. Lo que nosparece menos plausible es relacionar, como hacen algunos auto-res (Chanlat, 2003, págs. 51 y sigs.), el déficit de reconocimientosocial con las reformas gerencialistas de la Administración, cul-pabilizando a la penetración del management en la gestión pú-blica de una supuesta crisis de desmotivación de los funciona-rios, para concluir que el impulso a la motivación de éstos, másque requerir técnicas gerenciales, aconseja la recuperación dealgo que viene a ser definido, no sin ambigüedad, como el im-pulso ético del servicio público, y que estaría siendo deterioradopor las reformas inspiradas en la <<lluevagestión pública».

A nuestro entender, sin negar experiencias concretas en lasque las reformas gerencialistas hayan producido tales efectos-por ejemplo, agudizando la crisis de ciertas profesiones pú-blicas, como se ha constatado en el sector salud (Mendoza,1999)-, el déficit de reconocimiento social es, como antes diji-mos y resulta notorio, muy anterior. La imagen de pérdida de unaAdministración poblada de diligentes funcionarios imbuidos deun gran impulso ético y socialmente retribuidos con la conside-ración pública reservada a las élites nos parece más bien una en-soñación. Resulta, por tanto, poco fundado aspirar a la recupe-ración de algo que es dudoso que existiera, o que, de existir, no esevidente que tuviera un claro impacto positivo sobre la motiva-ción de los servidores públicos o sobre la percepción que de lamisma prevalecía en la sociedad.

Es una necesidad de nuestras sociedades desarrollar y refor-zar los valores éticos del servicio público, construyendo el nue-vo profesionalismo público que constituye uno de los retos ac-tuales de la gestión pública (OCDE, 2001b), como se abordaráen el capítulo 7. Sin embargo, la cuestión de la motivación de losfuncionarios se sitúa básicamente en otra esfera: la de las políti-cas y prácticas de gestión de las personas, es decir, justamente

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diferentes niveles de análisis» (Schein, 1982, pág. 70). En todocaso, más que intentar explicar los mecanismos de la motiva-ción, nos interesa, desde la óptica de la GRH, analizar la interfaseentre comportamientos y organización (Pallez, 2003, pág. 141)o,dicho en otras palabras, explorar las condiciones y prácticas or-ganizativas que hacen posible la motivación.

Como ocurría con las competencias, las políticas de GRH en-cuadrables en cada uno de los subsistemas que recorreremos enel capítulo siguiente disponen de un potencial estimulador de lamotivación, que puede ser, o no, tenido en cuenta, que es sus-ceptible de aprovechamiento o despilfarro y que incluso puedeaplicarse en sentido negativo, produciendo descontento, apatíao desmotivación.

No es difícil percibir cómo el diseño de los puestos de traba-jo puede incorporar, en ciertos casos, orientaciones de enrique-cimiento de tareas o de empowennent, maximizando los facto-res motivacionales intrínsecos. La gestión del rendimiento seapoyará en los factores más relacionados con la motivación porel logro (goal setting). El diseño de estructuras salariales perse-guirá, como veremos, la equidad interna y externa. Será fácil re-lacionar las políticas de compensaCión variable o de promocióncon los presupuestos conceptuales y requerimientos de la teoríade las expectativas. Las diferentes aproximaciones teóricas se-rán útiles para iluminar el diseño e implementación de políticasde GRH moduladas para maximizar en cada caso su potencialmotivador. En suma, la motivación, la activación sostenida de lavoluntad de esfuerzo de las personas, es uno de los principales ob-jetivos de la GRH, que debe inspirar sus diferentes prácticas einiciativas.

Un apunte final, antes de concluir este epígrafe. Si existe unaconstante en la imagen que se ha propuesto del funcionario pú-blico desde hace más de un siglo, en todo el mundo, es la de sudesmotivación (Duvillier y otros, 2003, pág. 35). El imaginariocolectivo de todos los países abunda en visiones del funcionarioabúlico y poco predispuesto al esfuerzo laboral. Algunas aproxi-maciones recientes (Pallez, 2003; Cooper, 2003) enfatizan el pesode los factores de reconocimiento social sobre la motivación, omás bien sobre la desmotivación, de las personas que trabajan enel sector público. Un efecto de profecía autocumplida se produ-


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ciría en este sentido: el deterioro de su imagen pública desmo-tivaría a los funcionarios, cuyo comportamiento corroboraríaaquella imagen negativa que, a su vez, incrementaría la desmo-tivación, etc.

Ciertamente, parece probado que el grado de prestigio socialde cualquier función, al influir sobre la percepción de significa-do (Hackman, 1977) del trabajo que se realiza, tiene un impacto,mayor o menor según los casos, sobre la motivación. Lo que nosparece menos plausible es relacionar, como hacen algunos auto-res (Chanlat, 2003, págs. 51 y sigs.), el déficit de reconocimientosocial con las reformas gerencialistas de la Administración, cul-pabilizando a la penetración del management en la gestión pú-blica de una supuesta crisis de desmotivación de los funciona-rios, para concluir que el impulso a la motivación de éstos, másque requerir técnicas gerenciales, aconseja la recuperación dealgo que viene a ser definido, no sin ambigüedad, como el im-pulso ético del servicio público, y que estaría siendo deterioradopor las reformas inspiradas en la <<lluevagestión pública».

A nuestro entender, sin negar experiencias concretas en lasque las reformas gerencialistas hayan producido tales efectos-por ejemplo, agudizando la crisis de ciertas profesiones pú-blicas, como se ha constatado en el sector salud (Mendoza,1999)-, el déficit de reconocimiento social es, como antes diji-mos y resulta notorio, muy anterior. La imagen de pérdida de unaAdministración poblada de diligentes funcionarios imbuidos deun gran impulso ético y socialmente retribuidos con la conside-ración pública reservada a las élites nos parece más bien una en-soñación. Resulta, por tanto, poco fundado aspirar a la recupe-ración de algo que es dudoso que existiera, o que, de existir, no esevidente que tuviera un claro impacto positivo sobre la motiva-ción de los servidores públicos o sobre la percepción que de lamisma prevalecía en la sociedad.

Es una necesidad de nuestras sociedades desarrollar y refor-zar los valores éticos del servicio público, construyendo el nue-vo profesionalismo público que constituye uno de los retos ac-tuales de la gestión pública (OCDE, 2001b), como se abordaráen el capítulo 7. Sin embargo, la cuestión de la motivación de losfuncionarios se sitúa básicamente en otra esfera: la de las políti-cas y prácticas de gestión de las personas, es decir, justamente

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re GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PÚBLICO [ ... ] 1.la del management. Desde esta perspectiva, no existen, a nuestrojuicio, diferencias sustanciales entre los funcionarios yel resto delos trabajadores. No se motiva a unos de una forma y a otrosde otra. Los elementos de contexto (el grado de estabilidad de laorganización, del entorno y del empleo, las características deltrabajo, los modelos culturales, la disponibilidad de incentivos deun tipo o de otro, etc.) crearán, como es lógico, diferencias a lahora de elegir los instrumentos más adecuados en cada caso paraintentar estimular la motivación, pero no cambian la naturalezade los mecanismos, complejos y frecuentemente ambiguos, queactivan o desactivan la voluntad de esfuerzo de las personas. Lasorganizaciones del sector público comparten con las empresas,en este campo, desafíos que no difieren en lo esencial.

FACTORES SITUACIONALES INFLUYENTESQUE DEBEN SER CONSIDERADOS

El conjunto de políticas y prácticas de personal al que llama-mos GRH no constituye la única fuente de influencias sobre lasdos variables expuestas (dimensionamiento y conducta). Ade-más, debe tenerse en cuenta el peso de otros factores situacio-nales influyentes, identificables en el interior de la organizacióno en el exterior de la misma.Dichos factores situacionales influyen sobre los RRHH, ya

sea directamente o de manera indirecta. La influencia es direc-ta cuando afecta de manera inmediata al comportamiento de laspersonas en el trabajo: piénsese, por ejemplo, en una pauta deconducta culturalmente interiorizada. La influencia es indirectacuando se ejerce condicionando las políticas y prácticas de GRH(como un cambio legal), o incluso la propia estrategia de la or-ganización (por ejemplo, una coyuntura presupuestaria crítica).

Factores internos

En el contexto organizativo interno, numerosos elementospueden ser considerados como factores influyentes, en los dossentidos mencionados. Entre ellos cabe citar la situación políti-

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ca interna, el contexto presupuestario, la tecnología utilizada,los sistemas de trabajo, la estructura sociológica de las planti-llas, los estilos de dirección, etc. En cada situación serán reco-nocibles unos u otros como determinantes de influencias rele-vantes. En todo caso, hay dos factores que en toda clase decontexto son de consideración obligada, por su importante inci-dencia, directa e indirecta, en el comportamiento humano: la es-tructura y la cultura organizativas.La estructura de la organización es uno de ellos. Entendemos,

como Mintzberg (1984, pág. 26), que la estructura de una orga-nización es el conjunto de las formas en que se divide el trabajo entareas distintas, para conseguir luego la coordinación de éstas. Di-visión y coordinación del trabajo, o, en los términos de Lawren-ce y Lorsch (1973), diferenciación e integración, son los polosentre los que se realizan las opciones de diseño estructural.Sistematizamos los parámetros de diseño de estructuras or-

ganizativas distinguiendo, como el autor canadiense, entre cua-tro bloques secuencialmente ordenados:

a) El diseño de los puestos, que implica dotarlos de un ciertogrado de especialización y de formalización del compor-tamiento, así como definir los requisitos de preparación ysocialización requeridos de sus ocupantes.

b) El diseño de la superestructura, que fija los criterios deagrupación de los puestos en unidades dotadas de un úni-co mando jerárquico y define el tamaño de la unidad ospan de control de su director.

c) El diseño de los vínculos laterales, que define la tipología delos sistemas de planificación y control, así como los dis-positivos de enlace, necesarios para contener las interde-pendencias laterales o transversales.

d) El diseño del sistema de decisión, que establece el grado enque las diferentes decisiones permanecen centralizadas ose descentralizan, vertical u horizontalmente.

El conjunto de decisiones que se desprenden del diseño deestructuras constituye un factor situacional de la mayor rele-vancia para la GRH, cuyas consecuencias se extienden a la prác-tica totalidad de los subsistemas de ésta. El grado de estandari-

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1. El nivel de los artefactos, o estructuras y procesos organi-zativos visibles (códigos de presentación o relación o deresolución de conflictos, horarios, reuniones, comunica-ciones, ritos, eventos sociales, etc.).

2. El nivel de los valores adoptados (filosofías, metas, orien-taciones explícitas, etc.).

3. El nivel de las asunciones tácitas compartidas (valorespracticados, modelos mentales, convicciones implícitas).

Sólo llegando al tercero de los niveles citados es posible cap-tar, en toda su dimensión, la cultura organizativa, ya que sólo enéste hallamos elementos culturales (intangibles) que actúan comoverdaderos motores del comportamiento humano en la organi-zación. Con frecuencia, además, entre el nivel 2 y 3 aparecenabundantes incoherencias que reflejan el alejamiento entre laspercepciones y declaraciones explícitas y las pautas informales yvalores efectivamente interiorizados. Cuando ello es así, nos ha-llamos normalmente ante un desafío de cambio cultural.Es muy frecueñte que la GRH deba abordar en nuestros días,

- y especialmente cuando hablamos del sector público, objetivos de

zación del comportamiento mediante normas o descripcionesde tareas, el tamaño de la pirámide jerárquica, el funcionamien-to de los sistemas de planificación, los tipos de control y el gra-do de centralización/descentralización en la toma de decisiones,son, entre otros, datos estructurales muy relevantes para la ges-tión de las personas.La cultura organizativa es asimismo un factor situacional in-

terno de extraordinaria importancia. Adoptamos el enfoque deSchein (1999, pág. 29), que define la cultura como el conjuntode asunciones compartidas, dadas por supuestas, que un grupohumano ha interiorizado, en un proceso de aprendizaje, a lo largode su historia.Con frecuencia, los modelos mentales y valores interioriza-

dos en el contexto organizativo constituyen una clave explicati-va del comportamiento de las personas, así como de las propiaspolíticas y prácticas de GRH desarrolladas en una organización.Distinguiremos, según el mismo autor, entre tres niveles de

aproximación a la cultura organizativa: En el exterior de la organización son igualmente numerososlos factores situacionales influyentes. Entre otros, la situaciónsociopolítica, la económica, la evolución tecnológica, las expec-tativas de los usuarios de los servicios públicos, los creadores deopinión, los medios, etc. También en este campo dos factoresde entorno son de consideración ineludible por su trascenden-cia para la gestión de las personas: las normas jurídicas de apli-cación y el mercado de trabajo.El marco juridico es un poderoso elemento del entorno, cuya

influencia, normalmente introduciendo limitaciones, sobre elfuncionamiento de los sistemas de GRH es incuestionable. Enel ámbito público, la extensión e intensidad de las regulacionesincrementa su importancia. Del marco legal derivan algunas delas principales singularidades y restricciones que la GRH debeasumir en los sistemas públicos.La ubicación del marco jurídico en esta posición del modelo

que proponemos debe ser subrayada, ya que se trata de una op-ción no exenta, en el ámbito público, de una cierta carga contra-cultural. Afirmar que la leyes un elemento de entorno contradiceaproximaciones burocrático-jurídicas a la gestión pública de losRRHH, más o menos presentes en una parte de los sistemas defunción pública analizados en el capítulo anterior. Para estos en-foques, la norma, más que un marco limitador externo, es una di-

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e109GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PÚBLICO [ ... ]

cambio cultural. Se trata sin duda de uno de los desafíos más di-fíciles, ya que la cultura organizativa es, como decíamos, un de-pósito de convicciones lentamente interiorizadas y aprendidas.Cambiar obliga a desaprender, lo que priva a las personas de ele-mentos que les han conferido identidad y certidumbre duranteaños e incluso décadas, y lo hace antes de que puedan haberlossustituido por nuevas convicciones y certezas. El cambio cultu-ral produce en las personas un sufrimiento que necesita ser con-tenido y gestionado. Debe ser visto como un proceso gradual y lar-go que se nutre, entre otras cosas, de políticas de RRHH (empleo,desarrollo, compensación, relaciones humanas, etc.) adecuadasal objetivo y dotadas de impulso y perspectiva de largo plazo.

Factores externos

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MÉRITO Y FLEXIBILIDAD108e

110e MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

r:::e GESTIONAR PERSONAS EN EL SECTOR PÚBLICO [ ... ] .1rectriz. La función del gestor de RRHH es sobre todo cumplirla,esto es, tomar decisiones lo más próximas posible a una recta in-terpretación de la legalidad. Como es sabido, para la burocraciaweberiana, la aplicación impersonal de la legalidad (Echebarria,1993) se convierte en el eje rector de una buena Administración.En realidad, bajo este paradigma, el marco jurídico ocuparía ellugar que en el diagrama de la figura 1 (pág. 91) hemos atribui-do a la estrategia de la organización.En estos enfoques, la realidad de la gestión pública del empleo

y los RRHH tiende a confundirse con el marco jurídico que laregula. En lógica consecuencia, cualquier mejora de gestión tien-de a encontrar en el cambio normativo el vehículo obligado. Lareforma legal aparece como el eje de todo cambio significativo,aunque cualquier examen, incluso superficial, lo desmienta. Iden-tificar el cambio de norma con el de la realidad constituye unsolo paso más, plenamente coherente, en la misma dirección. Lafunción pública y el empleo público se convierten en algo pare-cido a realidades virtuales, para cuyo análisis cuenta la forma, yno el fondo o la sustancia material de las cosas.Frente a todo ello, el modelo que proponemos considera la

legalidad justamente como un marco en cuyo interior deben pro-ducirse y moverse las políticas y decisiones de personal en lasorganizaciones de los Estados de Derecho. Esta aspiración nopuede desconocer ni las claves metajurídicas de muchos ele-mentos de la gestión de las personas, ni los márgenes que fre-cuentemente las normas otorgan para la adopción de decisionesde gestión. Dentro de la legalidad, el norte de las políticas y prác-ticas de GRH es la estrategia organizativa. El marco jurídico esun poderoso factor de entorno, que puede condicionar en mu-chos casos la gestión de las personas, pero que en ningún caso ladirige, ni mucho menos la suplanta.El mercado de trabajo constituye asimismo un referente de la

mayor importancia para el diseño y funcionamiento de políticasy prácticas de GRH. Como se verá más adelante, en campos comoel aprovisionamiento de RRHH, el control de la rotación o laspolíticas de compensación, entre otros, el mercado laboral es unfactor situacional de trascendencia indudable.Éste es un campo en el que, como veíamos en el capítulo 1,

nuestras sociedades han vividos cambios muy notables. Para el

gestor público de RRHH, el conocimiento y seguimiento de suevolución y de sus fluctuaciones constituye cada vez más un re-curso imprescindible.

UTILIZACIÓN DEL MODELO CON FINES DE DIAGNÓSTICO

La visión global y panorámica del modelo propuesto, pre-sentada hasta este punto, suministra ya algunos elementos útilespara el diagnóstico de sistemas de gestión del empleo y los RRHH.En concreto, puede ser utilizada como un mapa capaz de facili-tar indicaciones acerca del lugar de origen o raíz de los problemasy disfunciones que se van detectando en el funcionamiento deun sistema concreto de GRH.Así, una disfunción detectada (por ejemplo, una escasa ade-

cuación entre persona y puesto, el exceso de rigidez en la movi-lidad o promoción, o la inequidad retributiva) puede debersesimplemente al inadecuado diseño de una política de personal oa prácticas de GRH contraindicadas, pero también a la falta declaridad estratégica en la organización, a la inexistencia de unaestrategia de RRHH mínimamente precisa y coherente, a desa-justes de diseño estructural, a restricciones jurídicas, a contrac-ciones del mercado laboral, a modelos mentales o pautas cultu-rales dominantes, o a cualesquiera otros factores situacionalesinternos o del entorno.Detectar el área-raíz del problema (o las áreas, ya que con fre-

cuencia estaremos ante más de una) resulta imprescindible paralo que podríamos llamar «dar en la diana», esto es, para que eldiagnóstico apunte a las soluciones correctas. Por poner un úni-co ejemplo de lo contrario, si para resolver un problema de ori-gen predominantemente cultural, lo que se preconiza es una re-forma legal, probablemente la disfunción tienda a perpetuarse.

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e4LOS GRANDES SUBSISTEMAS

Destinamos este capítulo al desarrollo del modelo integradode gestión que hemos presentado en el capítulo precedente. Di-cho modelo aparece aquí desplegado en las principales políticasy prácticas de gestión de las personas, que aparecen a su vez agru-padas en subsistemas, tal como recoge la figura 4.

Se incluyen en este capítulo unas notas que clarifican algunosde los conceptos mencionados en éste.

LA GRH SE DESPLIEGA EN DIFERENTES SUBSISTEMAS

Si, volviendo al capítulo anterior, imaginamos que un meca-nismo fotográfico de zoom nos aproxima el círculo central deldiagrama de la figura 1 (pág. 91), en el que habíamos situado laGRH, de tal forma que pudiésemos inspeccionar en detalle suinterior, 10 que hallaríamos es el contenido de la figura 4.

Ésta nos presenta la GRH como un sistema integrado de ges-tión que se despliega en diferentes componentes, los cuales ope-ran como subsistemas de aquél y aparecen conectados e inte-rrelacionados de la forma que expresan las flechas.

La parte superior de la figura 4 nos muestra de nuevo el re-ferente estratégico. Si en el diagrama de la figura 1 se trataba dela estrategia organizativa, aquí se apunta a una derivación o sub-producto de aquélla: una estrategia de recursos humanos. Pode-mos definir ésta como un conjunto de prioridades o finalidadesbásicas que orientan las políticas y prácticas de GRH, para poner-las al servicio de la estrategia organizativa.

La existencia, más o menos explícita y formalizada, de unaestrategia de recursos humanos es imprescindible para:

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Figura 4. Subsistemas de la gestión de recursos humanos

La figura 4 nos presenta la GRH integrada por siete subsis-temas interconectados, ubicados verticalmente en tres niveles.

En el nivel superior, la planificación de recursos humanos,que constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado deGRH y permite anticipar la definición de políticas coherentes

a) Alcanzar lo que antes llamábamos coherencia o sintonía es-tratégica del sistema de GRH, es decir, el alineamiento en-tre las políticas y prácticas de personal y las prioridades dela organización.

b) Dotar de sentido y de valor a las políticas y prácticas deGRH, que de lo contrario tenderán a la mera adminis-tración de personal, una actividad rutinaria e inercial depuro mantenimiento de lo existente, que está privadade impulso propio.

c) Hacer posible la innovación de las políticas y prácticas deGRH, así como la adaptación de ésta a las exigencias de-rivadas de los cambios en el entorno de las organizacio-nes públicas.

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i1. En primer lugar, es necesario que todos los subsistemas

enunciados se encuentren operativos, es decir, que se déun conjunto mínimo de políticas y prácticas de personal co-herentes que permitan inferir racionalmente la existenciay operatividad de cada subsistema. De no ser así, esto es,de existir vaCÍoso lagunas en el campo ocupado por algu-nos subsistemas, toda la integración sistémica de la GRHquedaría debilitada. Así,por ejemplo, si no existe una eva-luación del rendimiento mínimamente formalizada, losprocesos de promoción y carrera quedarán privados de in-sumas básicos para desarrollarse adecuadamente. La ten-dencia será a producir ascensos arbitrarios, o bien basadosen la antigüedad o en méritos puramente formales.

2. Los subsistemas de la GRH deberán, además, funcionar in-terconectados, de la forma representada por las flechas dela figura 2 (pág. 100), que más adelante se precisará conmás detalle. Así, por poner también un ejemplo, si no exis-

en los restantes subsistemas, con todos los cuales aparece co-nectada.

En el nivel intermedio hay cinco subsistemas, ordenados enhorizontal en cuatro bloques, con arreglo a una secuencia lógica:en el primero, la organización del trabajo, que prefigura y concre-ta los contenidos de las tareas y las características de las personasllamadas a desempeñarlas; en el segundo, la gestión del empleo,que comprende los flujosde movimiento, entrada y salida de las per-sonas; en el tercero, la gestión del rendimiento, que planifica. esti-mula y evalúa la contribución de las personas; en el cuarto, poruna parte, la gestión de la compensación, que retribuye la contri-bución, y.por otra, la gestión del desarrollo, que se cuida del creci-miento individual y colectivo de las personas en la organización.

Por último, en el nivel inferior se encuentra la gestión de las re-laciones humanas y sociales, que integra la dimensión colectivade la GRH y se relaciona a su vez con todos los subsistemas men-cionados anteriormente.

Tres requisitos son imprescindibles para que un conjunto depolíticas y prácticas de GRH funcionen, en una organización de-terminada, como un sistema integrado, capaz de aportar valory contribuir al logro de los objetivos organizativos:

Politicas sociales

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Gestión de las relacioneshumanas y sociales

Relaciones laborales

Planificación

Gestión delempleo

Incorporación

Movilidad

Desvinculación

Organizacióndel trabajo

Clima laboral

Diseño de puestos

Definición deperfiles

Fuente: Elaboración propia. adaptado de un esquema de Servalós (2000).

116- MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

reLOS GRANDES SUBSISTEMAS •

te interconexión operativa entre el diseño de lospuestos yper-files y los procesos de incorporación de personal (es decir, sicada subsistema opera aislado) difícilmente se logrará laidoneidad en las adscripciones de las personas a las tareas.

3. Por último, todos los subsistemas deben aparecer comoaplicaciones de una estrategia de RRHH, derivada de la es-trategia organizativa, y cohesionados por aquélla. Una po-lítica o práctica de personal no puede ser juzgada, comoya dijimos, al margen de esta coherencia básica. Por ponerun ejemplo, si una política de retribución variable ligadaal rendimiento remunera objetivos que no coinciden conprioridades organizativas claras, aunque lo haga de mane-ra técnicamente irreprochable, estará contribuyendo a des-viar indebidamente la conducta de los empleados y cau-sando, en realidad, un perjuicio a la organización.

DESCRIPCIÓN DE LOS SUBSISTEMAS

Abordamos a continuación la descripción de los subsistemasque presenta la figura 4 (pág. 114) y que acabamos de enunciar.No es objeto de este apartado un análisis en profundidad de laspolíticas y prácticas de GRH en cada uno de los ámbitos en los quese definen y aplican. Nuestro propósito es más bien facilitar unavisión del alcance de cada uno de los subsistemas, que permitacomprender:

• El papel de cada uno de ellos en un sistema integrado deGRH.

• La contribución de cada uno al logro de una GRH adecuada.• El conjunto de elementos básicos que harían posible una eva-luación de las políticas y prácticas de GRH en cada campo.

De acuerdo con esta finalidad, incluiremos en la descripciónde cada subsistema los siguientes contenidos:

a) El objetivo o finalidad básica, esto es, la razón de ser ocontribución principal del subsistema en cuestión a las fi-nalidades genéricas de la gestión del empleo y los RRHH.

b) La identificación de otros subsistemas con los que se re-laciona y el sentido y significado de esa relación.

c) Los procesos y prácticas de GRH en los que se despliegapara alcanzar sus finalidades.

d) Los puntos críticos que deben ser tenidos en cuenta portodo aquel que pretenda aplicar el modelo al análisis derealidades concretas de gestión del empleo y las perso-nas. Se enunciarán como proposiciones de buena prácti-ca que, tomadas conjuntamente, caracterizarían una GRHcorrecta en cada uno de los campos que van siendo des-critos.

e) Algunas consideraciones específicas de utilidad para lamejor comprensión del subsistema en cuestión, así comopara la utilización del modelo como marco analítico en elexamen de realidades organizativas concretas.

Tras la descripción de los siete subsistemas, incorporaremosuna mención al diseño de la organización de la función de RRHH,necesaria para completar la visión general del funcionamientode la GRH en cualquier organización.

Subsistema 1:planificación de recursos humanos

a) Objetivo

Mediante la planificación de recursos humanos (PRH), unaorganización realiza el estudio de sus necesidades cuantitativasy cualitativas de RRHH a corto, medio y largo plazo, contrasta lasnecesidades detectadas con sus capacidades internas e identifi-ca las acciones que deben emprenderse para cubrir las diferen-cias entre unas y otras.El objetivo de la PRH es facilitar la disponibilidad de las per-

sonas que la organización necesita, en el momento adecuado y almenor coste. Se trata del subsistema que facilita la coherenciaestratégica de las diferentes políticas y prácticas de GRH, co-nectando éstas con las prioridades de la organización. Podemosdecir por ello que constituye la «puerta de entrada» en un siste-ma integrado de GRH.

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Figura 5. Esquema del proceso de planificación de RRHH

c) Procesos

b) Relación con otros subsistemas

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1. El análisis de las necesidades brutas de RRHH, consisten-te en la previsión de las necesidades cuantitativas (cuán-tas personas, cuánto tiempo) y cualitativas (qué compe-tencias) se precisarán, para hacer qué cosas y en quémomento.

2. El análisis de las disponibilidades, actuales y futuras, des-tinado a identificar la situación que se produciría previ-siblemente en el campo objeto de análisis, si no se actua-ra en un sentido corrector de la evolución vegetativa delos recursos existentes.

Para la efectividad de este análisis, será necesario dis-poner de un grado adecuado de desarrollo de los sistemasde información de personal.

3. El análisis de las necesidades netas de RRHH, resultantesdel contraste entre los dos apartados anteriores, del que re-sultarán, ordinariamente, en los distintos ámbitos en quese planifica, diferencias por defecto (déficit de caráctercuantitativo o cualitativo) o por exceso (empleos o com-petencias innecesarios).

4. Laprogramación de medidas de cobertura, mediante la cualse trata de identificar y prever las acciones que deberánrealizarse para satisfacer las necesidades netas detecta-das y que pueden afectar a cualquiera de los subsistemasde la GRH, ya que puede tratarse de medidas deorgani-zación del trabajo, de gestión del empleo, de la compen-sación, etc.

• Es constatable un desarrollo adecuado de todos los proce-sos que forman parte de un sistema de PRH.

• Las previsiones de la planificación de personal se despren-den ordinariamente de prioridades y orientaciones estra-

Existencia e integridad del sistema

d) Puntos críticos

Coherencia estratégica

PREVISIONES DE PLANTILLA

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Como consecuencia de lo anterior, la PRH está llamada a re-lacionarse, tal como expresan las flechas de la figura 4 (pág. 114),con la totalidad de los subsistemas de la GRH.La existencia de estarelación será el elemento determinante para que las políticas yprácticas de personal respondan a prioridades y objetivos pre-viamente definidos, y no a comportamientos meramente iner-ciales o reactivos.

Para quien pretenda contrastar la dimensión estratégica deun sistema de GRH, la comprobación de estas interconexiones seproducirá preferentemente cuando se examine cada uno de los di-ferentes subsistemas, formulándose, en el análisis de cada uno deellos, la siguiente pregunta:

¿Hasta qué punto las políticas, las decisiones y las prácticas deGRH en este campo concreto obedecen a intenciones consciente-mente prefiguradas en un proceso de PRH?

En un subsistema de PRH, podemos distinguir, como mues-tra la figura 5, los siguientes procesos:

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• En el análisis de la PRH, pueden distinguirse conceptual-mente dos momentos o niveles: el del examen de los ins-trumentos, mecanismos y decisiones propios de la planifi-cación de personal, y el de la evaluación de la operatividadde aquéllos, constatando su grado de influencia en las di-ferentes políticas, prácticas y decisiones de GRH. Debe te-nerse en cuenta, por lo tanto, que una visión completa de laPRH sólo se conseguirá cuando se haya analizado el con-junto de los subsistemas que integran el modelo en una rea-lidad organizativa determinada.

• En el ámbito público, no es infrecuente hallar áreas orgánicaso funcionales en las que las decisiones son habitualmenteinerciales o reactivas, junto a otras en las que, normalmen-te por haberse impuesto prioridades estratégicas contun-dentes, se ha desarrollado un instrumental planificador apre-ciable. Quien pretenda evaluar el funcionamiento de estesubsistema en una organización determinada deberá teneresto presente para evitar tomar la parte por el todo.

• Como se ha dicho antes, la brecha o gap en que se funda laidentificación de necesidades netas puede producirse por de-fecto (se constata un déficit de personas o de competen-cias) o por exceso (existe un excedente cuantitativo o cua-litativo). En el ámbito público, resulta necesario hacerhincapié en esta segunda posibilidad, para evitar las diná-micas incrementalistas que no cuestionan la necesidad delo existente. Estas dinámicas vienen a menudo facilitadas,como veremos en el capítulo siguiente, por las dificultadesexistentes en muchos entornos públicos para gestionar fle-xiblemente los excedentes de personal.

• Normalmente, el desaITollo de la PRH está relacionado,aunque no de forma causal, con el de los sistemas de in-formación sobre el personal. La calidad de dichos sistemassuele ser un prerrequisito de eficacia de la PRH.

• En defecto de instrumentos más elaborados y específicos,los presupuestos contienen elementos de planificación depersonal que deben ser tenidos en cuenta. En todo caso,

LOS GRANDES SUBSISTEMAS

e) Consideraciones específicas sobre el subsistemade planificación

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• Los sistemas de información sobre el personal permiten unconocimiento razonable de las disponibilidades cuantitati-vas y cualitativas de RRHH existentes y previsibles en el fu-turo, en los diferentes ámbitos organizativos y unidades.

tégicas de la organización. El grado de adecuación entreunas y otras es normalmente alto.

• Los mecanismos de PRH hacen posible una adaptación fle-xible de las prácticas de personal a los cambios estratégicosde la organización.

• Las políticas e instrumentos de PRH que se utilizan per-miten, en general, la optimización de los efectivos, la co-rrecta distribución de los recursos y un reparto adecuadode la carga de trabajo entre las unidades.

• No existen, en general, excedentes o déficit de personalsignificativos en las diferentes unidades o partes de la or-ganización.

• El coste global de las plantillas se sitúa dentro de paráme-tros razonables y compatibles con la economía de la orga-nización.

• Las operaciones de redistribución de efectivos se llevan acabo con eficacia siempre que es necesario.

• La tecnificación de las dotaciones es la adecuada a un en-torno de sociedad del conocimiento. Hay un peso signifi-cativo del trabajo cualificado en la composición de las plan-tillas.

• Las previsiones de la PRH son objeto de seguimiento y ac-tualización para ser, en caso necesario, reajustadas a loscambios de estrategia o entorno.

• Los directivos de línea conocen las previsiones de la PRHy participan en su elaboración y seguimiento.

120-

a) Objetivo


Subsistema 2: organización del trabajo

El subsistema de organización del trabajo integra el conjun-to de políticas y prácticas de GRH destinadas a definir las ca-racterísticas y condiciones de ejercicio de las tareas, así comolos requisitos de idoneidad de las personas llamadas, en cadacaso, a desempeñarlas.

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• El grado de especialización. 1

• El grado de formalización del comportamiento (estan-darización de la conducta del ocupante) que se establece.

1. El diseño de los puestos de trabajo, que implica la descrip-ción de las actividades, funciones, responsabilidades y fi-nalidades que la organización asigna al puesto y que, con-juntamente, configuran el marco en el que el ocupante deéste deberá desarrollar su contribución y obtener los re-sultados esperados.

Una buena descripción del puesto debería contener lamención precisa de: a) la misión o razón de ser del pues-to; b) su situación específica en la cadena de autoridadformal de la organización; c) sus dimensiones o magnitu-des básicas de los recursos que gestiona; d) sus funcionesy tareas principales; e) el alcance de la responsabilidadque corresponde a las decisiones del titular; y f) las finali-dades del puesto o áreas en las que se deben obtener losprincipales resultados.

El diseño de los puestos supone realizar opciones im-portantes acerca de:

c) Procesos

En un subsistema de organización del trabajo, son dos losprocesos diferenciados que deben contemplarse:

1. Especialización: los puestos pueden especializarse (Mintzberg, 1984,págs. 99 y sigs.) en dos dimensiones. En pdmer lugar, la de su ámbito o amplitud(cuántas tareas distintas contiene cada puesto y qué amplitud o estrechez tienendichas tareas). En un extremo, el empleado es un comodín polivalente; en el otro,repite una y otra vez una misma tarea. La segunda dimensión se relaciona con laprofundidad o control ejercido sobre el propio trabajo. En un extremo, el em-pleado se limita a obedecer instrucciones o normas precisas; en el opuesto, con-trola cada aspecto de su actividad, además de realizarla. La pdmera dimensiónapunta a la especialización horizontal del puesto. La segunda, a la especializaciónvertical. Sus contradas serían la ampliación horizontal y vertical de aquél.

A favor de la especialización (la horizontal del trabajador experto en unámbito reducido, o la vertical de quien realiza un trabajo muy controlado ex-ternamente) operan razones de mejora de la productividad y la coordinación,empídcamente demostradas en muchos casos; en contra, razones de desmoti-

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MÉRITO Y FLEXIBILIDADe122

un sistema de PRH precisa, para estar completo, tener re-flejo en las decisiones de asignación de recursos, así comoen los mecanismos y decisiones de ejecución y de controlpresupuestario.

• En nuestros días, el carácter dinámico del entorno tiendea acortar la validez temporal de las previsiones surgidas decualquier proceso planificador. La PRH en el ámbito pú-blico se ve igualmente afectada por este hecho, lo que obli-ga a crear y mantener especialmente activados los meca-nismos de seguimiento y actualización.

En un sistema integrado de GRH, la organización del traba-jo aparece conectada con la planificación, de la que recibe losinsumas necesarios (así sucede al menos cuando la PRH es demedio/largo plazo; en cambio, cuando se planifica a corto pla-zo, la organización del trabajo existente tiende a operar con fre-cuencia como variable independiente, difícilmente modificablepor el proceso planificador).

Las interconexiones más trascendentes se producen con elsubsistema de gestión del empleo. El diseño adecuado de lospuestos y los perfiles funciona como un prerrequisito para una co-rrecta gestión de los procesos de incorporación de las personas,posibilitando la calidad del ajuste entre las necesidades de la or-ganización y el mercado de trabajo (ya sea el mercado laboralgenerala el mercado interno).

d) Puntos críticos

Existencia e integridad del subsistema

Calidad técnica y flexibilidad del diseño de los puestos

• Es constatable un desarrollo adecuado de los procesos queforman parte de un sistema de organización del trabajo,tal como han sido desClitos.

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marco amplio, dentro del cual el trabajo se organiza con.arreglo a las necesidades organizativas.

• La descripción de los puestos está realizada con precisión,de tal manera que la estructura de responsabilidades estáclara. Cada empleado sabe de qué responde y por qué serávalorada su contribución.

• La precisión en la descripción de las tareas no la hace tan ex-haustiva que dificulte la adaptación a las circunstanciascambiantes o no previstas o legitime comportamientos de-fensivos del ocupante frente a los requerimientos de cambio.

• El diseño de puestos tiende a enriquecer o ampliar éstoshorizontal y verticalmente en lo posible para producir ga-nancias de calidad del trabajo y motivación de las perso-nas, sin pérdidas graves de productividad o coordinación.

• La clasificación y jerarquización de los puestos respondea criterios racionales y adaptados a cada entorno organi-zativo.

• Los perfiles de idoneidad de los ocupantes de los puestos vanmás allá de los requisitos de titulación o especializacióntécnica y de los méritos formales e identifican otras com-petencias basadas en habilidades, actitudes, capacidadescognitivas, motivos y rasgos de personalidad.

• Los perfiles de competencias son definidos tras los opor-tunos estudios técnicos a cargo de expertos.

• Los perfiles incluyen la selección de las competencias queen cada caso se consideran clave para el éxito en el desem-peño del titular del puesto.

• Existe, en general, una coherencia razonable entre las exi-gencias de las tareas y los elementos que configuran el per-fil de los puestos.

• El diseño de los puestos y la definición de los perfiles sonperiódicamente revisados para adaptarlos a la evoluciónde las tareas y sus nuevas exigencias.

Calidad de la definición de los perfiles

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2. La definición de los perfiles2 de los ocupantes de los pues-tos, consistentes en la identificación de las competenciasbásicas que aquéllos deben reunir.

• El diseño de los puestos obedece a criterios de gestión, másque a consideraciones legales o acuerdos colectivos. El mar-co legal y los convenios laborales se limitan a establecer un

vación por rutina, rigidez frente a exigencias de cambio, y pérdida de calidaddel trabajo, sobre todo en entornos de alta cualificación. Las técnicas de enri-quecimiento de tareas (job ennchment) nacieron precisamente para afrontar es-tos excesos de especialización y se basan en la ampliación horizontal y/o verti-cal del puesto. En la misma línea se habla, más recientemente, de enzpowennent,aludiendo básicamente a procesos de ampliación del puesto, en su dimensiónvertical. El diseñador de puestos debe conjugar en cada caso el binomio espe-cialización/ampliación, produciendo un equilibrio adecuado a los factores decontingencia que concurran, entre los cuales la tecnología utilizada y las ca-racterísticas del entorno del puesto son determinantes.

2. Perfiles de competencias: un perfil de competencias es una selección delas competencias básicas para garantizar la idoneidad del titular de un pues-to de trabajo. Podríamos decir que es un «retrato robot» del ocupante ideal.

Disponer de un buen perfil del ocupante del puesto es imprescindible paraasegurar una gestión correcta de los procesos de incorporación de las personas,pero también para el funcionamiento de otras áreas de la GRH, como las polí-ticas de evaluación y desarrollo, en tanto en cuanto orientan éstas a la mejorade las competencias más relevantes de las personas.

Un buen perfil, especialmente en su papel orientador del reclutamiento y dela selección, debe estar formado por pocas competencias, y todas ellas consideradasclave para un desempeño de éxito. La conjunción de ambos requisitos permiteacceder al mercado de trabajo con garantías razonables de éxito. diseñar proce-sos de incorporación eficaces a unos costes razonables y disponer de un conjun-to de predictores con alta probabilidad de aproximarse a la idoneidad perseguida.

126- MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

~~¡ LOS GRANDES SUBSISTEMAS '7

• Los directivos de línea tienen una participación destacada enel diseño de los puestos y perfiles, en la parte que les afecta.

e) Consideraciones específicas sobre el subsistemade organización del trabajo

• Un elevado número de organizaciones públicas dispone dedescripciones de los puestos. Ahora bien, la existencia de des-cripciones no garantiza que estén efectivamente en uso. Conalguna frecuencia la descripción no se relaciona con las prác-ticas correspondientes a otros subsistemas de la GRH, comolas de reclutamiento, asignación, movilidad o formación.

• Una buena organización del trabajo debe combinar la pre-cisión, necesaria para clarificar las responsabilidades y va-lorar la contribución, con la flexibilidad que permita adap-tar la tarea a los cambios en el entorno del puesto. Unadecuado equilibrio entre ambas características será uno delos elementos determinantes de la calidad del subsistema.

• En lo que respecta a los perfiles de competencias, una eva-luación completa de su utilización efectiva requeriría explo-rar el funcionamiento del subsistema de gestión del empleo.La evaluación de los resultados de las prácticas de recluta-miento y selección (cantidad y calidad de las candidaturas,idoneidad de los seleccionados) suministrará informacionesvaliosas sobre el uso y la eficacia real de aquéllos.

• Ala hora de valorar la eficacia de este subsistema en una rea-lidad organizativa concreta, ningún material documentalsustituye a las informaciones y opiniones fundadas de losdirectivos de línea, protagonistas principales del uso efec-tivo de los instrumentos de organización del trabajo.

Subsistema 3: gestión del empleo

a) Objetivo

Este subsistema de la GRH incorpora el conjunto de políti-cas y prácticas de personal destinadas a gestionar los flujos me-

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diante los cuales las personas entran, se mueven y salen de la or-ganización. Es un subsistema complejo, dentro del cual tienen ca-bida algunas de las áreas más relevantes de la GRH.

b) Relaciones con otros subsistemas

La gestión del empleo se ocupa de poner en contacto a laspersonas, a lo largo de su trayectoria laboral, con las tareas queen cada momento les son asignadas. Por eso, sus conexiones prin-cipales son las establecidas con el subsistema de organizacióndel trabajo. El diseño de puestos y perfiles constituye la base paraun correcto funcionamiento de este subsistema de la GRH.

Asu vez, la gestión del rendimiento será una fuente de infor-maciones relevantes para un conjunto de decisiones que afectana la movilidad de las personas en el interior de la organización o,eventualmente, a su salida de ésta.

c) Procesos

En este subsistema hay que distinguir tres áreas de gestiónprincipales:

1. La gestión de la incorporación, que cómprende las políticasy prácticas referentes al acceso de las personas al puesto detrabajo (lo que puede implicar asimismo su acceso a la or-ganización). En este campo, cabe distinguir tres tipos deprocesos:

• El reclutarniento, que comprende las políticas y prácti-cas de GRH dirigidas a buscar y atraer candidatos a lospuestos de trabajo que deben ser cubiertos.

• La selección, que comprende la elección y aplicación delos instrumentos precisos para elegir bien y las decisio-nes de adscripción de las personas a los puestos.

• La recepción, socialización o inducción, que compren-de las políticas y prácticas destinadas a recibir adecua-damente a las personas y acompañarlas en sus primerospasos en el puesto y su entorno.

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128 e MÉRITO Y FLEXIBILIDAD reLOS GRANDES SUBSISTEMAS

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2. La gestión de la movilidad, que afecta a los movimientosde las personas entre puestos de trabajo de la organiza-ción, y en la que cabe distinguir entre:

• Movilidad funcional, que implica sólo cambio de tarea, y• Movilidad geográfica, que implica además traslado dellugar de trabajo, con cambio de residencia.

3. La gestión de la desvinculación, que integra las políticasy prácticas de GRH relacionadas con la extinción de larelación de empleo, ya sea por causas disciplinarias, porinadecuación o bajo rendimiento, o por razones económi-cas, organizativas o tecnológicas. Cabe añadir aquí las po-líticas y prácticas de corrección disciplinaria, aunque lassanciones sean de carácter menos grave y no lleguen a tra-ducirse en el despido.

d) Puntos críticos

Preparación

• Antes de decidir cubrir una vacante, se analiza el puesto y seconsideran las posibles alternativas existentes: amortizar-lo, fusionarlo con otro, redistribuir tareas, contratar tem-poralmente, externalizar la actividad, etc.

• Una vez tomada la decisión, se considera si el reclutamientodebe producirse en el mercado laboral generala en el mer-cado interno. En el primer caso, se tienen en cuenta razo-nes de ampliación del universo de elección o convenienciade incorporar perfiles diferentes; el segundo tipo de decisiónse .adopta cuando prevalecen consideraciones de coste, deseguridad en la elección, de integración cultural de la per-sona o de estímulo a la promoción interna.

Igualdad y mérito en el acceso

• El reclutamiento para la provisión de los puestos de traba-jo es abierto, de derecho y de hecho, a todos los candidatos

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que reúnan los requisitos exigidos, que se establecen porrazones de idoneidad, técnicamente apreciadas, y no arbi-trariamente.

• Existen los procedimientos y mecanismos de garantía ne-cesarios para evitar la arbitrariedad, la politización y lasprácticas de patronazgo o clientelismo, a lo largo de todo elproceso de incorporación.

• Existe un número limitado y razonable de puestos cubier-tos por personal designado con arreglo a criterios y meca-nismos de tipo político.

• Exsisten y se aplican mecanismos para garantizar la igual-dad efectiva y la no discriminación, orientadas a la supe-ración de las diferencias de sexo, etnia, cultura ~ origen,en los procedimientos de acceso y de progresión en el em-pleo público.

Calidad del reclutamiento

• Los medios utilizados para la búsqueda, comunicación yatracción de candidatos producen habitualmente un nú-mero adecuado de candidaturas solventes a los puestos quedeben ser cubiertos.

Calidad de la selección

• La selección se basa en la previa definición de perfiles decompetencias (véase la nota 2, pág. 124) de los ocupantesde los puestos que deben ser cubiertos.

• Los instrumentos de selección utilizados son, en general,adecuados a los perfiles previamente definidos y su diseñoresponde a criterios, técnicamente validados, de eficaciaen la identificación de la idoneidad profesional.

• Los órganos de selección están diseñados con criterios deprofesionalidad y experiencia técnica y los forman personasdotadas de las competencias precisas, que actúan con in-dependencia en el ejercicio de sus funciones.

• Las decisiones de incorporación se adoptan obedeciendoa criterios de mérito y capacidad profesional técnicamen-te comprobados.

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13'LOS GRANDES SUBSISTEMAS

acreditadas, que obliguen a la amortización de puestos detrabajo.

• No existen segmentos o sectores de puestos en los que se de-tecte una excesiva rotación, de acuerdo con los estándaresgeneralmente admitidos en su sector de actividad y entorno.

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• En materia de gestión del empleo es imprescindible, más queen ninguna otra área de la GRH, diferenciar entre el mar-co normativo y el funcionamiento real de las cosas. Confrecuencia se encontrarán regulaciones que dibujan unarealidad desmentida por las políticas y prácticas efectivas.Como antes se dijo, el análisis de la eficacia real del sub-sistema debe centrarse básicamente en estas últimas.

• La frecuencia con que se han empezado a usar en la esferapública mecanismos, a los que luego se aludirá, de flexibi-lidad contractual obliga a tener en cuenta que el funciona-miento efectivo de este subsistema se extiende en rigor adiversas modalidades formales de empleo, que pueden in-cluir contrataciones temporales de servicios profesionales,autónomos, personal cedido por empresas de trabajo tem-poral, etc.

• En el empleo público, la movilidad de las personas es, comoveremos en el siguiente capítulo, una de las áreas prefe-rentes de reforma. En general, se procura estimularla, eli-minando las barreras a veces existentes, y conseguir al mis-mo tiempo que la movilidad voluntaria se equilibre con laexistencia de mecanismos de traslado forzoso que facilitenla adaptación de las asignaciones de tareas a los cambios.

• La estabilidad que caracteriza, en general, al empleo pú-blico, tiende a limitar el alcance de los procesos de desvin-culación. También aquí hallaremos orientaciones relevan-tes de reforma, cuyo objeto es hacer posible, además deldespido disciplinario que se reconoce con carácter generalen todas las latitudes, la rescisión de la relación de empleopor causas técnicas, económicas u organizativas.

e) Consideraciones específicas sobre el subsistemade gestión del empleo

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• Los mecanismos de movilidad, funcional y geográfica, per-miten responder con flexibilidad a las necesidades de re-distribución de efectivos.

• Los procedimientos disciplinarios efectivamente aplicadospermiten corregir con eficacia, agilidad y ejemplaridad lasconductas inadecuadas de los empleados.

• Los índices de absentismo son, en general, satisfactorios,contrastados con los de utilización general en el sector deactividad en cuestión.

• Existen y se aplican procedimientos adecuados para recibira los empleados, facilitarles su entrada en la organización, ensu caso, y sus primeros pasos en el puesto y su entorno, asícomo para transmitirles principios y pautas básicas de con-ducta que deben conocer en el momento de incorporarse.

• Existen, y se aplican, procedimientos adecuados (períodosde prueba o similares) para asegurarse del acierto en la in-corporación y poder adoptar medidas correctoras, en casonecesario.

• No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectan-do a puestos de trabajo de carácter profesional, se deban ameras razones de cambio del color político de los gobiernos.

• Existe la posibilidad de despido por incapacidad manifiestao bajo rendiIniento, objetivamente acreditados.

• Existe la posibilidad de rescindir la relación de empleo porrazones técnicas, económicas u organizativas objetivamente

130 eCalidad de la recepción

Disciplina

Subsistema 4: gestión del rendimiento


La gestión del rendimiento ocupa una posición central enun sistema integrado de GRH, como puede verse en la figura 6(pág. 134). Por-su influencia en el funcionamiento del sistemaen su conjunto, son destacables sobre todo sus conexiones con lossubsistemas de compensación y desarrollo.

a) Objetivo

La gestión del rendimiento es el subsistema de la GRH cuyopropósito es influir sobre el rendimiento de las personas en eltrabajo, para alinearlo con las prioridades de la organización ymantenerlo en el nivel más alto posible, haciendo posible unamejora sostenida de la contribución de los empleados al logrode los objetivos organizativos, así como la obtención de infor-maciones valiosas para la toma de decisiones de GRH en dife-rentes campos.

• La calidad del subsistema de gestión del empleo se ve afec-tada, como se recoge en la anterior relación de puntos crí-ticos, por las tasas de rotación y absentismo que se regis-tran. La tasa de rotación del personal mide la cuantía delos abandonos voluntarios del empleo a lo largo de un pe-ríodo anual, como un porcentaje sobre el empleo total.Una cifra alta de rotación (turnover) es síntoma de caren-cias en la gestión de personal y refleja especialmente unabaja competitividad de salarios y condiciones de trabajo.Una cifra extremadamente escasa podría interpretarse ne-gativamente, como falta de una mínima renovación. Latasa de absentismo mide la cuantía de las bajas laboralestemporales y otras ausencias del trabajo, con arreglo apautas internacionalmente establecidas. La existencia decifras elevadas denota una gestión ineficiente de los re-cursos humanos, que puede deberse a una multiplicidadde causas.

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LOS GRANDES SUBSISTEMAS

1. La planificación del rendimiento, que se traduce' en la de-finición de pautas o estándares de rendimiento acordescon la estrategia y objetivos de la organización (véase lafigura 6), la eficaz comunicación de dichas expectativas alos empleados y el logro de su aceptación y compromisopara adaptar su rendimiento a aquéllas.

2. El seguimiento activo del rendimiento, a lo largo del ciclo degestión, observando el desempeño de las personas y apo-yándolo.

3. La evaluación del rendimiento, contrastando las pautas yob-jetivos de rendimiento con los resultados. Puede estar vin-culada, como antes se indicó, a otras políticas o prácticasdeGRH.

4. La retroalimentación o feedback al empleado, y la elabora-ción de planes de mejora del rendimiento, que enlaza-rían con el siguiente ciclo, en su etapa de planificación.

• Mediante el suministro de insumas imprescindibles a losprocesos de promoción y carrera, sin los que éstos tenderána basarse en la antigüedad y los méritos formales, con laconsiguiente pérdida de calidad.

• Mediante la detección en las personas de necesidades dedesarrollo de competencias, lo que es básico para el diseñode políticas eficaces de formación.

Su relación con el primero se produce cuando el sistema decompensación incorpora el pago de retribuciones variables vin-culadas al rendimiento, lo que constituye, pese a las frecuentescríticas a su funcionamiento real, una tendencia significativade los sistemas de GRH, privados y públicos, en casi todo elmundo.

La conexión con la gestión del desarrollo se da en un doblesentido:

c) Procesos

La gestión del rendimiento puede verse como un ciclo quecomprende:

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Figura 6. Esquema de la gestión del rendimiento

Evaluación

d) Puntos críticos

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• Los criterios de evaluación y las prácticas de aplicación deéstos permiten distinguir eficazmente las diferencias derendimiento que se dan entre las personas.

• Los criterios de evaluación del rendimiento son percibidoscomo fiables y objetivos por las personas que participan ensu aplicación .

• La retroalimentación del rendimiento se realiza de formaconstructiva, orientada a la mejora, yen un contexto de re-lación abierta y franca entre evaluador y evaluado.

Los directivos de línea, responsables de las unidades de tra-bajo en los diferentes niveles jerárquicos, asumen un papelprotagonista en la gestión del rendimiento de los emplea-dos a su cargo.Los directivos han recibido el entrenamiento adecuado enlas habilidades profesionales y sociales necesarias para ges-tionar adecuadamente el rendimiento de sus colaboradores.

• En toda organización existen elementos de gestión del ren-dimiento, aunque se trate de prácticas informales basadasen apreciaciones intuitivas. Un grado mínimo de formali-zación es, no obstante, imprescindible para que este sub-sistema pueda considerarse operativo.

• Disponer de un sistema formal de evaluación del rendimientose convierte a veces para los directivos y responsables deRRHH de las organizaciones públicas en un signo emble-mático de innovación ymodernidad del sistema de GRH, loque lleva en ocasiones a subestimar las condiciones organi-zativas (finalidades claras, clima propicio, sistemas de pla-

Administración

e) Consideraciones específicas sobre el subsistemade gestión del rendimiento

Algunas consideraciones relativas a la gestión sobre el rendi-miento que el observador de sistemas públicos de GRH debieratener en cuenta al analizarlos son:

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• El rendimiento de las personas es evaluado por la orga-nización, contrastándolo con los estándares de rendimientoesperado.

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Planificación y seguimiento

• La dirección define normalmente pautas o estándares derendimiento esperado de las personas, acordes con las prio-ridades y estrategia de la organización. En consecuencia,los empleados conocen los aspectos de su contribución porlos que serán específicamente valorados en un periodo tem-poral determinado.

• Los objetivos de rendimiento se fijan en el marco de pla-nes de mejora resultantes de la evaluación del rendimien-to del ciclo de gestión anterior.

• Los objetivos de rendimiento se comunican a los emplea-dos de forma que facilita el logro de su implicación y com-promiso.

• Alo largo del ciclo de gestión, la dirección sigue, observa yapoya activamente las mejoras del rendimiento de las per-sonas, suministrando recursos y eliminando obstáculoscuando es necesario.

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.eLOS GRANDES SUBSISTEMAS

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nificación eficaces, directivos preparados y dispuestos, etc.)que son necesarias para que el sistema tenga éxito.

• La mera existencia de un sistema formalizado (como, porejemplo, un procedimiento obligatorio de definición de ob-jetivos, entrevistas y evaluación del desempeño, acompa-ñado de cuestionarios y otros documentos impresos) nosignifica, por sí mismo, que la práctica real incluya los ele-mentos propios de una GRH adecuada en este campo (pro-bablemente, el más difíci!), y no es infrecuente que el siste-ma acabe por convertirse en un mero trámite burocrático.

• Algunos puntos débiles que aparecen con frecuencia en lossistemas de gestión del rendimiento suelen ser:

la falta de compromiso de los directivos llamados a de-sempeñar un papel protagonista en la administracióndel sistema y la falta de tiempo y los déficit de capaci-tación en el uso eficaz del instrumental de gestión sue-len estar entre las causas principales;una utilización puesta al servicio de concepciones au-toritarias del mando;la tendencia a evaluar de manera homogénea a los co-laboradores para rehuir el conflicto interpersonal;la falta de fiabilidad técnica y de objetividad de los ins-trumentos de medición.

Subsistema 5: gestión de la compensación

a) Objetivo

Este subsistema de la GRH incluye la gestión del conjunto decompensaciones retributivas (salariales y extrasalariales) y noretributivas que la organización satisface a sus empleados, enconcepto de contraprestación por la contribución de éstos a losfines de la organización, que se expresa mediante su trabajo.


Las conexiones más relevantes son las que se establecen condos subsistemas de la GRH, ya descritos:

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La organización del trabajo y,más específicamente, el diseñode los puestos de trabajo constituye, como se dirá enseguida, labase para el diseño de estructuras salariales .

La gestión del rendimiento y,en concreto, la evaluación del mis-mo suministra informaciones imprescindibles para la aplicación:

• en su caso, de retribuciones variables ligadas al rendimiento,• de mecanismos de reconocimiento no monetario.

c) Procesos

1. Diseño de estructuras salariales: el diseño de la estructuraretributiva fija o básica (véase la figura 7, pág. 139) parte,en la mayoría de las organizaciones, del diseño de lospuestos de trabajo. El logro de la equidad salarial,3 inter-na y externa, obliga a desarrollar los siguientes procesos:

3. Equidad salarial: entendemos por talla cualidad de una estructura deretribución, consistente en la existencia de un doble ajuste o equilibrio:

a) Por una parte, entre lo que cada empleado aporta y recibe de la orga-nización, teniendo en cuenta al mismo tiempo cómo opera dicho ba-lance contribución/compensación para los distintos empleados y gruposde empleados.

b) Por otra parte, entre las retribuciones satisfechas por la organización ylas de sus mercados de referencia.

En el primero de los casos indicados, hablaremos de equidad interna de laestructura salarial. El objetivo de una GRH adecuada es que se traduzca enuna percepción de equidad interiorizada por los empleados.

En el segundo caso, hablaremos de equidad externa. La equidad externa deun sistema retributivo incluye las notas de competitividad y eficiencia retributiva.

Un sistema salarial es competitivo cuando permite a la organizaciónatraer y retener a los empleados que precisa. Los fudices de atracción y rotación sonla medida de la competitividad salarial. Un sistema salarial es eficiente cuando lacompetitividad se alcanza a un coste no superior al de los mercados de referencia.

La tensión entre la equidad interna y externa es un problema clásico de laGRH. Se produce sobre todo cuando la elevación en el valor de mercado deciertas especialidades, profesiones o perfiles de competencias, cualesquieraque sean sus causas, obliga, para no perder competitividad salarial, a elevarlas remuneraciones de ciertos empleados por encima de las que resultabande la valoración de puestos, efectuada con criterios meramente internos. Or-dinariamente, dicha tensión produce tendencias hacia la opacidad de los sis-temas de administración de salarios.

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Figura 7. El diseño de las estructuras de compensación

d) Puntos críticos

Existencia de una estrategia de compensación

• La estructura salarial y las políticas de retribución respon-den a un conjunto de prioridades y objetivos vinculados ala estrategia organizativa y no a meras prácticas inercialeso de respuesta reactiva a reivindicaciones y conflictos la-borales.

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Valoraciónde los puestos

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• La valoración de. los puestos, atribuyendo a cada unouna ponderación acorde con su contribución relativa alos resultados organizativos y coherente con los refe-rentes salariales de mercado que le sean aplicables.

• La clasificación de los puestos por niveles o bandas sa-lariales, coherentes con dicha valoración y capaces depermitir una progresión salarial adecuada y una gestiónracional de las retribuciones.

• El de la evolución global, que implica realizar opcionescomo vincularla a la inflación prevista o sobrevenida, alos resultados, etc.

• El de la evolución individual, donde se opta entre vincu-larla a la antigüedad, al rendimiento, etc.

El diseño de retribuciones variables, cuando se estable-cen, implica elegir el concepto que se retribuye (vincula-ción al rendimiento, participación en beneficios o cone-xión con resultados globales, etc.), el destinatario (individuoo grupo), y la dimensión de la franja retributiva.

2. Beneficios extrasalariales: la aplicación de compensacionesno monetarias (seguros de vida o accidente, ayudas y prés-tamos, complementos de pensión, etc.) exige la definiciónde políticas que las vinculen a una estrategia retributivaglobal.

3. Diseño de mecanismos de evolución: suponen el estableci-miento de políticas de compensación en dos campos:

En ambos casos, la corrección de las opciones que seadopten vendrá determinada por su grado de adecuacióna la estrategia organizativa.

4. Administración de salarios: implica definir políticas queafectan básicamente al grado de centralización o descen-tralización de las decisiones sobre retribuciones y al gra-do de transparencia u opacidad de los salarios.

5. Reconocimiento no monetario: incluye las políticas y losinstrumentos definidos y aplicados por la organización,en su caso, para reconocer los logros que no tienen efectossalariales.

Equidad interna

• Las personas tienen, en general, la percepción de que reci-ben de la organización compensaciones de todo tipo, acor-des con su contribución.

• Las personas perciben que las compensaciones que reci-ben los demás empleados son equitativas, comparadas conlas que reciben ellos mismos.

• La clasificación de los puestos por niveles retributivos facilitauna progresión flexible y vinculada al rendimiento y elaprendizaje.


r-e LOS GRANDES SUBSISTEMAS •• El abanico salarial tiene una amplitud razonable. Las di-ferencias verticales de retribución son las adecuadas a lanaturaleza de los puestos.

• Existe un equilibrio adecuado entre las retribuciones que seaplican a similares niveles de puestos, en los diferentes sec-tores y ámbitos del servicio.

Equidad externa

• La estructura de retribuciones es adecuada para atraer, mo-tivar y retener a las personas dotadas con las competenciasnecesarias, en los diferentes tipos de puestos que la orga-nización precisa.

• Los costes salariales no son excesivos, en relación con losde mercado, en ningún sector o nivel de puestos.

Eficacia de las políticas de compensación

• Los mecanismos de retribución utilizados estimulan en laspersonas el esfuerzo, el rendimiento individual o de grupoy el aprendizaje y desarrollo de las competencias.

Administración

• Las decisiones relativas a la administración de salarios seadoptan con arreglo a criterios preestablecidos y de formacoherente con los parámetros de diseño estructural de laorganización.

• No son constatables, en las decisiones salariales, prácti-cas de arbitrariedad, búsqueda de rentas o clientelismopolítico.

• Los sistemas de información sobre el personal contienentoda la información actualizada sobre las retribuciones,necesaria para la correcta gestión del sistema salarial.

Otras compensaciones

• Los beneficios extrasalariales que se aplican son eficaces,evaluados en términos de coste/beneficio.

• El régimen de pensiones de los empleados es adecuado parasus fines de previsión social, goza de solidez financiera, nocrea privilegios exorbitantes respecto de otros grupos so-ciales y no supone una carga excesiva sobre la economíade la organización.

• Existen en la organización políticas e instrumentos útiles dereconocimiento no monetario de los logros de las personas.

e) Consideraciones específicas sobre el subsistemade gestión de la compensación

• Como en el análisis de otros subsistemas, importa aquí dis-tinguir entre la realidad y su configuración formal. Las re-tribuciones son las que son, al margen de cuál sea la regu-lación existente en la materia. Con alguna frecuencia enlas realidades organizativas concretas existen estructuras sa-lariales informales o atípicas. Cuando ello ocurre, debenser puestas de manifiesto, analizadas y evaluadas.

• La existencia de una valoración de los puestos de trabajo,realizada mediante la aplicación de un instrumental fiabley válido, constituye un elemento determinante para el aná-lisis de sistemas de compensación.

• Sin una valoración debidamente actualizada será muy pro-bable la existencia de desajustes sobrevenidos en la equidadinterna y externa.

• La compresión vertical de los salarios es uno de los indica-dores cuantitativos utilizados por el Banco Mundial para laevaluación de los sistemas de empleo público. Consiste enla medida de la diferencia entre la retribución total percibi-da por los empleados del nivel salarial superior y la de losdel nivel inferior de la escala retributiva. Para expresarla,suele tomarse el sueldo inferior como base 1. La existenciade una compresión muy alta (problema frecuente en Espa-ña) reduce los incentivos de carrera y rendimiento de los em-pleados. Una excesiva descompresión es síntoma de queel sistema está capturado por algunas élites y refleja un gra-do más o menos alto deinequidad interna de la estructurade compensación.

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'm"""""'""e LOS GRANDES SUBSISTEMAS •• La compresión horizontal de los salarios mide el grado enque se producen decisiones discrecionales en materia sa-larial, por encima o por debajo del salario base fijado concarácter general para un determinado nivel. Cuando excedede la relación 1:1.2 implica, según el Banco Mundial, ries-gos de corrupción o búsqueda de rentas.

Subsistema 6: gestión del desarrollo

a) Objetivo

El propósito de las políticas y prácticas de gestión del desa-rrollo es estimular el crecimiento profesional de las personas, deacuerdo con su potencial, fomentando los aprendizajes necesa-rios y definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las nece-sidades organizativas con los diferentes perfiles, expectativas ypreferencias individuales.


La gestión del desarrollo se relaciona preferentemente conotros tres subsistemas de la GRH.

Interactúa con la gestión del empleo, definiendo de maneraarticulada los flujos de movimiento de las personas en la orga-nización.

Mantiene una conexión estrecha con la gestión del rendi-miento, de la que recibe informaciones imprescindibles para de-finir tanto las necesidades de aprendizaje como las oportunida-des de promoción.

Debe estar coordinada con las políticas de compensación, enparticular en lo que respecta a los mecanismos de progresión sa-larial, ligados a los distintos diseños de carrera.

c) Procesos

La gestión del desarrollo engloba dos áreas básicas de políti-casde GRH:

1. Laspolíticas de promoción y carrera, que articulan los pro-cesos por medio de los cuales las personas progresan tan-to en su aportación (esto es, la magnitud de su contribuciónal logro de las finalidades organizativas) como en el reco-nocimiento organizativo de aquélla (constituido por todoaquello que reciben, a cambio, de la organización).

2. Las políticas de formación, destinadas a garantizar losaprendizajes individuales y colectivos necesarios para ellogro de las finalidades organizativas, desarrollando lascompetencias de los empleados y estimulando su progre-sión profesional.

d) Puntos críticos

Eficacia de las políticas de promoción

• Las personas ven, en general, satisfechas en la organiza-ción sus expectativas razonables de promoción.

• Existen planes de carrera y sucesión que armonizan las ex-pectativas individuales con las necesidades previsibles de laorganización.

Calidad del diseño de carreras

• Los criterios y mecanismos de promoción vinculan ésta alrendimiento, al potencial y al desarrollo de competencias,y no al simple transcurso del tiempo.

• La organización gestiona flexiblemente el progreso de laspersonas, sin un exceso de barreras o limitaciones formales.

• Hay fórmulas alternativas a las carreras estrictamente jer¡ir-quicas, como las carreras horizontales o en el puesto, basa-das en el reconocimiento de la excelencia profesional, sin ne-cesidad de incrementar la autoridad formal de los afectados.

Calidad de la formación

• Las personas reciben de la organización la capacitaciónadecuada para complementar su formación inicial o de ac-ceso, para adaptarse a la evolución de las tareas, para ha-

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e LOS GRANDES SUBSISTEMAS .5cer frente a déficit de rendimiento y para apoyar su creci-miento profesional.

• La formación apoya el desarrollo de aprendizajes colectivos,que consolidan avances en la capacidad organizativa paraenfrentar los problemas y suministrar respuestas eficaces.

• La formación apoya de manera efectiva los procesos de in-novación y cambio cultural.

Gestión de la formación

• La formación se basa en diagnósticos fiables de necesidades.• La inversión en formación se realiza mediante planes ba-sados en el diagnóstico de necesidades y diseñados paraapoyar prioridades claras de la organización.

• La formación es objeto de evaluación, que se extiende a lasatisfacción producida a los participantes, a la relación en-tre resultados y costes y al impacto producido sobre el ren-dimiento de las personas en el puesto de trabajo.

e) Consideraciones específicas sobre el subsistemade gestión del desarrollo

• Las políticas de promoción y carrera constituyen, junto a lasde reclutamiento y selección, las áreas más sensibles a lavulneración del principio de mérito. El ascenso en funcióndel rendimiento y la capacidad, y no de las proximidades po-líticas o personales, o de la mera arbitrariedad, es el requi-sito básico que cualquier sistema de gestión pública de laspersonas debe satisfacer antes que ningún otro.

• Es frecuente, y más aún en el ámbito público, que las or-ganizaciones identifiquen la carrera con el ascenso jerár-quico. Cuando ello es así, la necesidad de satisfacer expec-tativas y demandas de promoción lleva a la inflaciónartificial de estructuras, perniciosa desde muchos ángulos.El diseño de carreras horizontales, no jerárquicas, tienepor objeto resolver este problema.

• Cabe resaltar que la carrera es uno de los ámbitos en losque con mayor intensidad se han intentado incorporar ele-

mentos de flexibilidad por los reformadores de los siste-mas de gestión pública de RRHH, como se pondrá de ma-nifiesto en el siguiente capítulo.

• Existe el más amplio acuerdo entre los especialistas acercadel valor crucial de la formación en la moderna GRH. Deberecordarse, no obstante, que para que un sistema de for-mación satisfaga estas expectativas, es imprescindible quela actividad formativa esté diseñada al servicio de la estra-tegia organizativa y no constituya un mero catálogo de ofer-tas de capacitación que administran los propios empleadosen función de sus meras preferencias e intereses personales.

• Con alguna frecuencia, la formación, dado que no suele ge-nerar resistencias, se convierte en una política que se utili-za para afrontar cualquier problema de personal, inclusoaquellos para los que no es el instrumento más adecuado.Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la formaciónno resuelve por sí misma las carencias en áreas más «duras»de la GRH, como puedan ser la gestión del rendimientoo de las retribuciones.

• Para evitar estas desviaciones, es necesario esforzarse, pesea sus intrínsecas dificultades, por desarrollar un instru-mental de evaluación de la inversión en formación que, so-brepasando la mera constatación de actividad y coste, lle-gue, en la medida de lo posible, a la valoración del impac-to sobre el rendimiento de las personas en el trabajo.

Subsistema 7: gestión de las relaciones humanas y sociales

a) Objetivo

Este subsistema de la GRH se ocupa de gestionar las relacio-nes que se establecen entre la organización y sus empleados entomo a las políticas y prácticas de personal cuando, por razonesdiversas, éstas adquieren, en un contexto determinado, una di-mensión colectiva.

Esta dimensión se alcanza cuando el interlocutor de la direcciónno es el empleado individual, ni tampoco una unidad organizativao grupo de trabajo específico, como ocurre en las relaciones ordi-

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narias de trabajo, sino la totalidad del personal, o bien uno o variosgrupos de empleados vinculados entre sí por identidades laboraleso profesionales más o menos genéricas, pero que trascienden nor-malmente un ámbito funcional específico de trabajo.


Precisamente, el hecho de que los contenidos temáticos delas relaciones colectivas, en un sistema dado de gestión públicade los RRHH, afecten a unas materias de personal con prefe-rencia a otras (a las retribuciones, por ejemplo, con preferenciaa las políticas de plantillas) constituirá un elemento cualificadordel modelo de relaciones colectivas que existe en cada caso.

Figura 8. Esquema del funcionamiento de las relaciones laborales

Como denota su ubicación en el diagrama, la gestión de las re-laciones humanas y sociales se relaciona con la totalidad de lossubsistemas de la GRH. De hecho, las relaciones co1.::cti'v'asqueconstituyen su objetivo pueden desarrollarse en el mare") de cua-lesquiera otras áreas de la gestión de las personas, desde la plani-ficación hasta la carrera, pasando por la compensación y la gestióndel rendimiento.

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c) Procesos

4. Clima organizativo: en una obra clásica, Litwin y Stringer (1968, pág.66) definen el clima como la suma de las percepciones de los individuos que tra-bajan en una organización. Este estado de ánimo colectivo o percepción globalcompartida tiene repercusiones en la conducta de los empleados, e interesapor tanto a la GRH.

El clima organizativo se mide normalmente mediante cuestionarios queevalúan las percepciones de los empleados, tomando como base un conjunto dedimensiones. La medición del clima sirve para mejorar las políticas y prácticasde GRH relacionadas con las áreas que resulten deficitarias.

Weinert (1985, pág. 176) reconoce en el clima organizativo cinco compo-nentes o dimensiones principales, que constituyen el denominador común delos diferentes instrumentos de medición propuestos:

a) la autonomía individual, o libertad de los individuos para decidir por símismos sobre su trabajo;

b) el grado en el que se han elaborado y fijado con claridad los métodos yobjetivos y en el que el superior los da a conocer;

c) el sistema de recompensa y retribución y el grado en que presenta unarelación clara con el rendimiento producido y percibido;

d) la atención, el apoyo, el interés y el «calon, que muestran los superioreshacia los subordinados; y

e) la cooperación y capacidad para resolver conflictos,

Como puede observarse, se trata de elementos que afectan en buena medidaa las relaciones verticales (superiores-subordinados) y resultan por ello parti-cularmente susceptibles de ser contemplados e incorporados por las políticasy prácticas organizativas de gestión de las personas.

De entre las distintas opciones de sistematización posiblesen un campo particularmente amplio, adoptamos una clasifica-ción en tres bloques o áreas de gestión:

1. La gestión del clima organizativo,4 en la que cabe ubicar,de manera destacada, las políticas y prácticas de comuni-

EmpleadorDirecciónDRH :MediadorSupervisores • I representación

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Negociación colectiva Retribución directaObjetivos Acuerdos Retribución Indirecta

Comités y comisiones Condiciones deReclamaciones y quejas trabajo

Valores -- Participación -- Condiciones deRelaciones de trabajo empleo

Poder Medlaclón-AIbltraje Politicas de GRHRelaciones informales Normas

Conflicto laboral Clima laboral....... - ......

ENTORNO

•Eoon6mlco Tecnológico Legal Polftlco Social


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caci6n, en sentido tanto ascendente como descendente,así como un amplio elenco de políticas de personal orienta-das a mantener y mejorar la percepción de la satisfaccióncolectiva de los empleados.

2. Lagesti6n de las relaciones laborales (véase la figura 8), queincluye la negociación colectiva de los salarios y las condi-ciones de trabajo, allí donde ésta forma parte de las prácticasde personal establecidas, así como todo el conjunto de re-laciones entre la dirección de la organización y los interlo-cutores sociales (sindicatos, gremios, asociaciones, etc.)que representan a los empleados o a grupos de éstos. Las re-laciones laborales se extenderán a los órganos representa-tivos de base electiva, en los contextos institucionales enlos que éstos existan. Las relaciones laborales reproducenlos objetivos, los valores y las aspiraciones de poder de laspartes, se desarrollan mediante procesos de acuerdo, tran-sacción o conflicto de diferente naturaleza e impactan so-bre las diferentes áreas de la GRH.

3. Lagesti6n de las políticas sociales, entre las que las de saludlaboral ocupan un lugar preeminente, y que se extienden alconjunto de políticas y prácticas cuyo objeto es facilitar be-neficios colectivos y ayudas a individuos o grupos espe-cialmente necesitados, dentro del colectivo de empleados.

d) Puntos críticos

Gestión del clima

• La organización se ocupa de conocer el clima laboral, eva-luándolo periódicamente mediante el uso de instrumentosfiables.

• Las evaluaciones del clima se tienen en cuenta para la re-visión y mejora de las políticas y prácticas de GRH.

Eficacia de la comunicación

• La organización dispone de mecanismos, cuya utilizaciónfrecuente es constatable, para conocer las iniciativas, pe-

ticiones, sugerencias, informaciones y opiniones proce-dentes de los empleados.

• En general, las decisiones de la dirección, en sus diferentes ni-veles, así como las informaciones relevantes de todo tipo, ge-neradas en instancias superiores, circulan por la organiza-ción con fluidez y llegan con precisión a todos los afectados.

• La organización dispone de instrumentos específicos decomunicación destinados a reforzar la percepción de per-tenencia y la implicación de los empleados en el proyectoorganizativo global.

Equilibrio y calidad de las relaciones laborales

• En las relaciones laborales cada parte representa, sin ex-tralimitarse, el papel que le es propio y cuyo ejercicio es re-cíprocamente reconocido y aceptado.

• Existe, en general, un equilibrio razonable entre las posi-ciones de poder de la dirección y los empleados. Las tran-sacciones entre las partes reflejan normalmente dicho equi-librio.

• Las relaciones laborales se orientan, habitual y preferen-temente, a la transacción y a la concertación, y no a la con-frontación ni a la descalificación del adversario.

• Las relaciones laborales intermediadas (las que son prota-gonizadas por instancias de carácter representativo) no ex-cluyen las relaciones directas o personalizadas de la direc-ción con los empleados, cuando es conveniente mantenerlas.

Gestión del conflicto laboral

• El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por elnúmero de conflictos ni por los efectos de éstos o por lacontundencia de los medios utilizados.

• Existen mecanismos eficaces para la gestión y resoluciónpactada de los conflictos.

Gestión de las políticas sociales

• Las prácticas de salud laboral son satisfactorias.

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• Las atenciones y los beneficios sociales a los empleados sonadecuados, no exceden de los que son propios del entornoen que opera la organización y son apreciados por sus des-tinatarios.

e) Consideraciones específicas sobre el subsistemade gestión de las relaciones humanas y sociales

En la exploración de esta área de la GRH sería conveniente te-ner en cuenta lo siguiente:

• La percepción de déficit en materia de comunicación in-terna es común a la mayor parte de las organizaciones y delas situaciones vividas por las mismas. Las personas puedendescribir con palabras similares situaciones muy diferentes.Es imprescindible, por tanto, cuando se analiza este cam-po, intentar contrastar las opiniones con el mayor númeroposible de datos objetivos.

• En la esfera pública, las relaciones laborales adolecen fre-cuentemente de una considerable reactividad: se piensa enellas sólo cuando se producen reivindicaciones o conflic-tos, dejando, en general, la iniciativa a los interlocutoresrepresentativos. Esta ausencia de estrategia laboral hacehabitualmente a la dirección de las organizaciones públicasparticularmente vulnerable al conflicto y proclive a la res-puesta a corto plazo, y tiende además a debilitar su podernegociador.

• Lo anterior se acentúa en contextos en los que el peso do-minante de la representación y las decisiones, dentro delbloque «patronal», es asumido por la dirección política delas organizaciones, lo que caracteriZa a modelos politiza-dos de relaciones laborales, en los que frecuentemente seda una interpenetración partidos-sindicatos. Las tenden-cias de algunos países van, como veremos en el capítulo si-guiente, precisamente en sentido contrario, propugnándo-se una profesionalización creciente de esta parcela.

• Es interesante explorar en qué medida existen o es posibleponer en marcha fórmulas de mediación o arbitraje para laresolución de los conflictos laborales.

Organización de la función de recursos humanos

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1.LOS GRANDES SUBSISTEMAS

• En algunos países (el caso español sería uno de ellos) sehan detectado, en lo que respecta a la determinación delas condiciones de trabajo de los empleados públicas, zo-nas importantes de ambigüedad en las regulaciones. Lacreciente presencia e importancia de la convención colec-tiva no elimina, sino que se superpone a la fijación unila-teral de las condiciones de trabajo mediante normas o de-cisiones de la autoridad pública, creando en ocasionesprácticas contradictorias y una confusión considerable .El grado de claridad normativa es, en este punto, una va-riable relevante para el buen funcionamiento del subsis-tema.

• El diseño de políticas de beneficios y atenciones socialesen el ámbito público debe en principio evitar que éstos pue-dan entrar en contradicción con consideraciones de políti-ca fiscal o financiera, o constituir privilegios de los emplea-dos públicos respecto de otros trabajadores o usuarios de losservicios públicos.

a) el grado de unificación/fragmentación de las responsabi-lidades en materia de GRH; y

Este recorrido por los subsistemas que integran la GRH debecompletarse con la descripción de los mecanismos de adminis-tración del sistema y, en concreto, con el de la distribución delas decisiones sobre el personal por parte de los diferentes acto-res responsables.

Alcance del análisis de la organización de la funciónde recursos humanos

Cualquier valoración de la organización de la función de re-cursos humanos en el contexto de un sistema público de gestiónde las personas debe analizar dos dimensiones fundamentalesdel diseño organizativo de éste, que son:

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