Gestión Ambiental en Chile

7/25/2019 Gestin Ambiental en Chile

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Ca p tu lo 7

Gestin Ambiental en ChileGABRIELDELFVEROV. RICARDOKATZB.

GABRIELDELFVEROV. Abogado, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Posgradoen Filosofa del Derecho, Universidad de Roma, y en Ciencias Polticas, PUC.Email: [email protected]

RICARDOKATZB. Ingeniero Civil, Universidad de Chile, Master en Ciencias, Uni-versidad de Texas, San Antonio, EE.UU. Email: [email protected]

Los autores agradecen los excelentes aportes conceptuales de Vivianne Blanlot,Jos Miguel Snchez, Arturo Fontaine Talavera y Rodrigo Vergara.


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La Tran sform acin Econ m ica de Chi le

FELIPELARRANB. RODRIGOVERGARAM.248

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I. INTRODUCCIN

En este trabajo se har un anlisis de carcter general del sistema de ges-tin ambiental pblica chileno, con especial nfasis en la evolucin que ha expe-rimentado durante los ltimos 15 aos, describiendo sus rasgos principales ascomo los efectos econmicos de dicha gestin.

Se presenta, adems, un anlisis de las deficiencias del actual modelo degestin ambiental pblica, las cuales tienen su origen en que la institucionalidady legislacin ambiental son producto de un hbrido entre dos concepciones dife-rentes de cmo se debe desarrollar la gestin ambiental.

Se intentar, por lo tanto, examinar la filosofa que inspira la actual gestinambiental pblica, y si la misma guarda armona con las bases de una sociedadlibre, sobre todo considerando el modelo de economa social de mercado que ac-tualmente rige en el pas. Este modelo econmico es sindicado muchas veces, porgrupos ecologistas, como el causante del deterioro ambiental en Chile, dado quepropiciara una actividad econmica que privilegia la produccin a costa de loscomponentes ambientales.

Por otra parte, existen sectores empresariales que ven en la temtica am-biental una traba burocrtica adicional a las actividades productivas, carente de

justificacin real y que se basara slo en resabios de la poca de la planificacincentralizada de la economa.

Pensamos que ambas posiciones son extremas, pero contienen ciertas ver-dades. De ah que la modelacin del sistema de gestin ambiental pblica debaresponder, con herramientas apropiadas a la complejidad de la economa moder-na y en concordancia con los principios de una sociedad libre, en forma eficien-te, a los problemas ambientales reales, los que sin duda tambin representanenormes dificultades para la sociedad contempornea.

En la seccin II de este trabajo nos referiremos en forma general a la ges-

tin ambiental pblica; en la seccin III se abordar especficamente el sistema deevaluacin de impacto ambiental; en la seccin IV se har un anlisis de las nor-mas de calidad ambiental y de las normas de emisin; en la seccin V se tratarun caso excepcional de aplicacin de instrumentos econmicos; en la seccin VIincluimos lo que debiera ser la agenda futura en esta materia; y en la seccin VIIse consignan las conclusiones generales del trabajo, sin perjuicio de que en cadaseccin se sealen las conclusiones pertinentes.

Tambin se incluye un Anexo relativo a la contaminacin atmosfrica de laRegin Metropolitana.

Los instrumentos de gestin ambiental tratados en el trabajo son precisa-mente aquellos que ms desarrolla la Ley N 19.300, sobre Bases Generales delMedio Ambiente, y reflejan una determinada concepcin de gestin ambientalpblica.


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Gestin Am biental e n Chile

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II. GESTINAMBIENTALPBLICA

El tema ambiental se traduce, en trminos econmicos, en un problema deexternalidades negativas, las que aparecen fundamentalmente donde el derechode propiedad falla en proveer una solucin o donde simplemente el derecho depropiedad est ausente1.

A raz de lo anterior, originalmente la tendencia mundial de la cual la En-vironmental Protection Agency (EPA) del gobierno de EE.UU. fue pionera con-sisti en hacer gestin ambiental pblica basada en sistemas de comm ands andcontrols, en un esquema aparentemente simple y sin referencia alguna a derechosde propiedad. Con motivo de las enormes ineficiencias y costos asociados a este

tipo de gestin ambiental, la cual, aunque obtuvo mejoras relevantes en la protec-cin ambiental o en la mejora ambiental, implic costos extraordinariamente al-tos, a principios de los 80 se comienzan a introducir instrumentos econmicos degestin ambiental, basados en el mercado, como los permisos de emisin transa-bles2y los permisos de desarrollo inmobiliario transables3.

Esencialmente, la gestin ambiental debe procurar la correccin de las ex-ternalidades negativas que las actividades productivas, y tambin las regulatorias,producen sobre los componentes ambientales. Estas externalidades negativas tie-nen sus propias complejidades, toda vez que se trata de bienes pblicos difusos,

que interesan a la sociedad como un todo aunque las personas en particular nose relacionen directamente con el componente ambiental mismo (valor de exis-tencia) y en un marco temporal transgeneracional4.

Esta dimensin del anlisis econmico no puede estar ausente en el pro-ceso de toma de decisiones, si se pretende llevar adelante acciones realistas enbeneficio del medio ambiente. La actividad econmica, en una sociedad contem-pornea, es tan compleja que no puede quedar entregada a un simple laissezfaireincontrolado, pues una situacin semejante implicara permitir que los be-neficios econmicos de las actividades productivas se logren por completo o en

medida importante a costa de daos (o externalidades negativas) inferidos al me-dio ambiente pblico, respecto de los cuales la ciudadana sufre colectivamenteen forma significativa, pero normalmente en forma nfima si se la considera a es-cala individual.

Los costos ambientales se transforman as en externalidades negativas quesufre la comunidad y respecto de las cuales nadie puede exigir reparacin, o queresulta muy oneroso o complejo hacerlo (dada la ausencia en nuestro ordenamien-to jurdico de lo que se denomina la action class) y, por lo tanto, se transforman enperjuicios por los cuales nadie responde. Como consecuencia de lo anterior, lo pri-

1Ver Fontaine, A., 1993.2Ver Tietenberg, T., 1996.3Ver Moore, T., 1999.4Ver Del Fvero, G., 1997.


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mero que una sociedad debe hacer para iniciar la gestin ambiental pblica es defi-nir polticamente la calidad ambiental que se desea conseguir para el pas, sobrela base de consensos ciudadanos expresados en los mecanismos institucionales exis-tentes, y que se traducen en normativas que establecen las metas de proteccinambiental deseadas por la sociedad. Se debe tener presente, asimismo, que obtenerun determinado nivel de calidad ambiental implica costos econmicos importantespara la sociedad, los cuales deben ser tomados en cuenta al momento de adoptardecisiones sobre esta materia, considerando adems los efectos redistributivos.

Se podra decir que la situacin que se vive en las sociedades contempor-neas respecto de la proteccin ambiental es anloga a la que se vivi a fines delsiglo pasado y que ha continuado evolucionando durante el presente siglo, cuan-

do surgi con fuerza la llamada cuestin social. Esta ltima oblig a las socieda-des occidentales a generar una legislacin que protegiera a los trabajadores, lo cualpor cierto repercuti en los costos de la mano de obra y, por ende, oblig al in-dustrial a generar sus utilidades en otras reas del proceso productivo.

De igual modo la legislacin ambiental debe corregir las externalidadesnegativas inferidas a los componentes ambientales, sean stas producidas por elsector pblico o por el privado, y que se manifiestan en fenmenos de contami-nacin, prdida de flora y fauna, de suelos y recursos hdricos, de biodiversidad,de alteracin de paisajes naturales; en fin, de calidad de vida.

Una vez definido el marco poltico-normativo de las metas ambientales per-seguidas por la sociedad, se deben privilegiar los instrumentos econmicos de pro-teccin ambiental. (Tanto los aspectos polticos como normativos son funcin delos niveles de ingreso de una sociedad y, por lo tanto, cambiantes en el tiempo.)

En este contexto aparece imperiosa la necesidad de crear derechos de pro-piedad mediante normas de calidad ambiental y de emisin asociadas u otros me-canismos similares. As, por ejemplo, se debe imponer lmites al uso de bienes am-bientales pblicos (atmsfera, lagos, ros, ocanos, paisajes, bosques vrgenes),estableciendo una neta diferenciacin entre alteracin del medio ambiente y con-

taminacin del mismo, de manera que se genere un espacio de uso legtimo delos componentes ambientales pblicos5. Se deben, adems, eliminar los subsidiosque inducen a un uso ineficiente de recursos (principalmente combustibles, ener-ga o recursos hdricos) y establecer, en cambio, los llamados impuestos verdes(por ejemplo, a los gases que producen el efecto invernadero o que daan la capade ozono), o el uso de derechos transables de emisin (gaseosos o lquidos) o deuso de suelos (desarrollo inmobiliario), y un fortalecimiento continuo del derechode propiedad donde se haya advertido la existencia o aparicin de bienes esca-sos. Muchos bienes ambientales caen en esta ltima categora, tales como paisa-

jes naturales, aire puro, aguas cristalinas, bosques naturales vrgenes, flora y faunaen peligro de extincin.

5Ver Del Fvero, G., 1994.


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Por lo tanto, estos instrumentos jurdico-econmicos amistosos en relacinal mercado, adecuadamente diseados e implementados, normalmente permitenuna efectiva proteccin ambiental a un costo social bajo y con pleno respeto delderecho de propiedad de las personas6.

En cambio, la tensin entre derecho de propiedad y proteccin ambientalen Chile no se ha solucionado, el problema slo ha sido administrado. Los instru-mentos econmicos que contempla el diseo legal chileno son ms de carcterindicativo o programtico que real. Intentan conciliar derechos que potencialmentepueden entrar en conflicto o que, directamente, amparan intereses contrapuestos.

Sin embargo, no se han implementado los instrumentos ms apropiados paralograr esa conciliacin. Esto es particularmente cierto en el caso del Sistema de

Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), contemplado en la Ley N 19.300. Esteinstrumento de gestin ambiental establece una ventanilla nica ambiental queotorga ms eficiencia al proceso de obtencin de permisos administrativos, per-mite recabar informacin de la cual carecen los organismos pblicos, y limita elderecho de propiedad en funcin de ciertos componentes o bienes ambientales(paisaje, valor ambiental del territorio, sistemas de vida de grupos o etnias indge-nas), obligando adems a los proyectos de inversin a proponer medidas de com-pensacin, reparacin o mitigacin por los efectos ambientales adversos de talesproyectos. Por ende, tiene efectos redistributivos de importancia.

Con todo, la real tensin entre derecho de propiedad y proteccin ambientalno ha sido resuelta, porque el SEIA no da lineamientos sustantivos para resolverla,sino que indica reas de preocupacin. Se trata ms bien de un proceso que tie-ne por finalidad evitar subsidios encubiertos derivados de la incorrecta utilizacinde bienes ambientales pblicos.

Conclusiones relativas a la gestin ambiental

El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, las Normas de CalidadAmbiental y las Normas de Emisin son reflejo de una concepcin de gestinambiental pblica basada en commands and contr ols. Su diseo obedece al de-seo de controlar principalmente la contaminacin y limitar el uso de bienes am-bientales pblicos, por medio de regulaciones y su posterior fiscalizacin. Bajo estafilosofa, evidentemente, los instrumentos econmicos de gestin ambiental fue-ron tratados slo en forma incidental. La variable econmica est presente en elcaso de las normas de calidad ambiental y de emisin en la forma de anlisis decostos y beneficios que deben realizarse obligatoriamente para crear las mismas.

No obstante, el sesgo de la filosofa commands and contr olses tan pode-

roso que, como se ver ms adelante, los resultados de estos anlisis econmicoshan sido ignorados a la hora de establecer los estndares ambientales, desvirtuan-do as la finalidad de tales anlisis.

6Ver Anderson, T. y Leal, D., 1991.


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Una situacin similar se observa en el tratamiento dado al Plan de preven-cin y descontaminacin atmosfrica de la Regin Metropolitana. La Ley N 19.300establece conceptualmente la obligatoriedad de reducir las emisiones y que stassean proporcionalmente iguales para todos los emisores involucrados.

De la misma manera, la ley establece la obligacin de que se estimen loscostos econmicos y sociales de tales planes. Por ltimo, exige, cuando sea posi-ble, la utilizacin de mecanismos de compensacin de emisiones.

En el caso de la Regin Metropolitana, el plan no lleva a la reduccin deemisiones, no establece proporcionalidad en las reducciones y la evaluacineconmica realizada es incompleta, puesto que contiene costos y beneficios nocuantificados7.

Por otra parte, lo que tambin es resultado de ese sesgo, se establecennormas de emisin fuera del contexto de una norma de calidad ambiental, estoes, como instrumentos de gestin ambiental por s mismas, sin una referencia alos objetivos ambientales perseguidos, lo que es absurdo, ya que impone costos ylimitaciones innecesarias a las actividades econmicas, con resultados de protec-cin ambiental muy discutibles.

En definitiva, la gestin ambiental pblica chilena est basada en herramien-tas que entregan un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad administra-tiva (para lo cual no cuenta con las personas tcnicamente idneas); pone nfasis

en la regulacin y posterior fiscalizacin (para lo cual la administracin pblicano est preparada en trminos de recursos materiales); y carece de la voluntad yconviccin necesarias para emplear instrumentos econmicos que utilicen las fuer-zas del mercado en la obtencin de las metas ambientales perseguidas, salvo ca-sos muy puntuales, como se ver ms adelante.

Lo anterior llevar a que en Chile se repitan (como de hecho est sucedien-do) los errores de los pases desarrollados, con el agravante de que carecemos delos recursos econmicos necesarios.

III. ELSISTEMADEEVALUACINDEIMPACTOAMBIENTAL

En materia ambiental, la innovacin que ms ha incidido en la realidad con-creta del pas ha sido el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), de laLey N 19.3008.

El SEIA, como instrumento de gestin ambiental, ha asumido a nuestro pa-recer la difcil tarea de armonizar garantas constitucionales, regulando en la prc-tica la manera en que interactan y se complementan derechos aparentemente

contrapuestos (conservacin del medio ambiente y desarrollo econmico).

7Ver acpite 9.4 del Plan de prevencin y descontaminacin atmosfrica de la Regin Me-tropolitana 1997, CONAMA, marzo 1998.

8Ver Del Fvero, G., 1999.


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A casi dos aos de aplicacin del SEIA, hay crticas negativas, tanto de sec-tores empresariales como ecologistas. Existen pocas dudas de que el SEIA presen-ta aspectos que deben revisarse, como, por ejemplo, el tipo de proyectos sometidosal SEIA (proyectos pequeos y/o repetitivos y, por lo tanto, con impactos despre-ciables o corregibles de manera genrica9) o la decisin sobre la realizacin deun estudio de impacto ambiental (EIA) o declaracin de impacto ambiental (DIA),que an se presta para interpretaciones arbitrarias, el rol de los comits tcnicosde las COREMAS (Comisiones Regionales del Medio Ambiente) mbito que con-cierne a sus decisiones, la vinculacin de la resolucin ambiental con los per-misos sectoriales (en especial, en el caso de las DIA, donde no hay relacin clara),los permisos sectoriales y sus requerimientos, el seguro ambiental, el procedimiento

administrativo, la participacin ciudadana y la ponderacin de costos ambientalesy econmicos. Algunos pueden solucionarse reglamentariamente, otros requeri-rn de cambios a la ley.

Es interesante destacar que la gran mayora de los aspectos sobre los quehoy se discute la necesidad de cambio, son los mismos que suscitaban distintasposiciones y soluciones durante el perodo de discusin de la Ley N 19.300, yque no fueron debidamente zanjados entonces. Es nuestra opinin que la expe-riencia operativa del SEIA puede ayudar a dirimir las distintas posiciones con rela-cin a los temas debatidos, pero las diferencias conceptuales relativas al alcance

del SEIA, el acotamiento de la discrecionalidad del Estado y las limitaciones queste pueda imponer sobre los derechos de propiedad, persisten.

Con anterioridad a la existencia del SEIA, voluntario u obligatorio, cualquierproyecto de inversin que se deseaba materializar en Chile deba recabar uno a unolos diferentes permisos o autorizaciones que eran de competencia de los diversosservicios pblicos que componen la estructura administrativa del Estado chileno.Dicho proceso, esencialmente burocrtico, careca de agilidad y su mayor rapidez oexpedicin era fuertemente dependiente del servicio pblico involucrado, de losprocedimientos utilizados por los respectivos organismos, de la informacin que

cada cual estimaba necesaria para emitir el correspondiente pronunciamiento o dela mejor o peor voluntad o diligencia de los funcionarios encargados de la gestin.A partir de mediados de los aos ochenta, varios servicios pblicos comen-

zaron a solicitar una evaluacin ambiental de los proyectos. Estas peticiones care-can de un fundamento legal inequvoco, y se basaban en la discrecionalidad de laautoridad para otorgar o no el permiso sectorial, el cual era condicionado a unaevaluacin ambiental. Naturalmente, sta era negociada directamente con cada ser-vicio pblico que la solicitaba, mediante trminos de referencia elaborados casoa caso, por lo que se trataba de evaluaciones ad hoc, que poco o nada tenan en

comn con las que poda solicitar otro servicio del Estado.

9Una muestra de lo anterior son los proyectos que se listan a continuacin: reposicin deuna escuela rural (Lenca, X Regin); terminal de buses urbanos en Valdivia; estaciones de servicio enzonas urbanas; bodegas de almacenamiento y otros.


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No existan, por ende, procedimientos estandarizados de elaboracin de losEIA y tampoco pautas objetivas para llevar a cabo el proceso de calificacin delos mismos. Las exigencias, por lo tanto, de cada EIA, aunque se tratara de proyec-tos similares, podan diferir en modo sustancial. Con anterioridad a la Ley N 19.300,se gener un marco regulatorio provisorio del SEIA, con el fin de subsanar unaparte importante de las dificultades que se estaban presentando. Este marco con-sisti en un instructivo presidencial que regul un sistema voluntario de evalua-cin de impacto ambiental. A partir de esa situacin, comenz un proceso positivo.Durante su existencia, desde septiembre de 1993 hasta principios del mes de abrilde 1997, oportunidad en que un fallo de la Corte Suprema (recurso de proteccininterpuesto por parlamentarios de la bancada verde en contra del proyecto fo-

restal Trillium) lo dej sin efecto, 135 proyectos de inversin fueron sometidos aevaluacin ambiental mediante EIA, presentados voluntariamente. En el Grfico 1se aprecia la evolucin del nmero de proyectos presentados al SEIA entre 1992y abril de 1998.

GRFICO1EVOLUCINTEMPORALDELNMERODEPROYECTOSPRESENTADOSALSEIA

Fuente: CONAMA y elaboracin propia.

Los proyectos presentados al SEIA en el perodo ilustrado implicaron mon-tos de inversin de aproximadamente US$ 17.600 mil millones de dlares. De ta-les proyectos fueron rechazados cinco y 130 fueron aprobados. Uno de losbeneficios ms importantes del sistema voluntario fue que los proyectos mejora-ron su diseo y procedimientos de gestin ambiental. En forma complementaria,gener la base sobre la cual la fase de operacin de dichos proyectos puede sermonitoreada desde el punto de vista ambiental.

El proceso de aplicacin voluntaria del SEIA sirvi como marcha blanca parael sistema y permiti que los servicios pblicos de las distintas regiones del passe fueran adaptando paulatinamente a las nuevas exigencias que se derivaban delmismo. Dicho proceso tambin dej en evidencia las fallas fundamentales del sis-

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Proyectos


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tema legal chileno, tanto en materia de autorizaciones y de atribuciones fiscaliza-doras y sancionadoras de los permisos, as como organizativas, que hasta hoy sub-sisten, debido a la superposicin de atribuciones de distintos organismos estata-les sobre un mismo recurso ambiental, la ausencia de personal capacitado, la faltade metodologas apropiadas de calificacin y la insuficiencia de los recursos ma-teriales de los servicios pblicos, aspectos todos que la Ley N 19.300 no solucio-na, pues rebasan su alcance y propsito.

En rigor, solucionar tales problemas jurdicos requiere de una profunda revi-sin de la legislacin vigente, de una suerte de reingeniera de la permisologa,esto es, un examen exhaustivo de los permisos y autorizaciones involucrados y, loque no es menor, eventualmente una redistribucin de facultades administrativas.

El 3 de abril de 1997 entr en vigencia el Reglamento del SEIA previsto enla Ley N 19.300. Esta ltima dispone que los proyectos o actividades en ella se-alados slo podrn ejecutarse o modificarse previa evaluacin de su impactoambiental y que todos los permisos o pronunciamientos de carcter ambiental, quede acuerdo a la legislacin vigente deban o puedan emitir los organismos del Es-tado, sern otorgados por intermedio del SEIA10.

La conceptualizacin del SEIA en la Ley N 19.300 prev la utilizacin delas DIA como el procedimiento ordinario de evaluacin ambiental, reservando losEIA a aquellos proyectos o actividades que presenten a lo menos algunas de las

siguientes caractersticas o efectos11:

a) Riesgo para la salud de la poblacin, debido a la cantidad y calidad de efluen-tes, emisiones o residuos;

b) Efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursosnaturales renovables, incluidos el suelo, agua y aire;

c) Reasentamiento de comunidades humanas o alteracin significativa de lossistemas de vida y costumbres de grupos humanos;

d) Localizacin prxima a poblacin, recursos o reas protegidas susceptibles

de ser afectados, as como el valor ambiental del territorio en que se pre-tende emplazar;e) Alteracin significativa, en trminos de magnitud o duracin, del valor pai-

sajstico o turstico de una zona;f) Alteracin de monumentos, sitios con valor antropolgico, arqueolgico,

histrico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.

Adems, seala que para los efectos de evaluar el riesgo indicado en la le-tra a) y los efectos adversos sealados en la letra b), se considerar lo establecido

en las normas de calidad ambiental y de emisin vigentes. A falta de tales normas,dispone que se debern utilizar como referencia las vigentes en los Estados que

10Artculo 8 de la Ley N 19.300.11Artculo 11 de la Ley N 19.300.


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seale el reglamento. A su vez, ste indica como normas de referencia las vigen-tes en la Confederacin Suiza12. El propsito de esta regla es que si el proyecto oactividad cumple con la norma de referencia, bastara que el mismo fuese evalua-do ambientalmente por una DIA, y en caso contrario, el proyecto o actividad de-bera demostrar, mediante un EIA, que los impactos ambientales no sonsignificativos y que estn adecuadamente mitigados, compensados o reparados.

Para sistematizar las definiciones y categoras anteriores, es posible agruparlos efectos, caractersticas o circunstancias que hacen procedente un estudio deimpacto ambiental, en tres grandes categoras:

1. Aquellos normados por medio de estndares de calidad ambiental o de

emisin.2. Aquellos regulados por legislacin que define los procedimientos, etapas e

instituciones que deben ser seguidas para su cumplimiento.3. Aquellos efectos, caractersticas y circunstancias que no estn regulados por

estndares de calidad ambiental o de emisin, o por legislacin especfica.

Si un proyecto genera efectos o presenta caractersticas legisladas por lasdos primeras categoras, debera presentar una DIA. En caso contrario, debera pre-sentar un EIA. Para efectos de poder analizar la manera en que pueden ser mitiga-

dos los impactos, compensados o reparados, es necesario definir cada uno de esostrminos, que en general son utilizados como sinnimos sin serlo13.

12Artculo 7 del Reglamento del SEIA (Decreto Supremo N 30, de 1997, del Ministerio Secre-tara General de la Presidencia).

13Las sugerencias a este respecto seran las siguientes: MitigacinMitigacinMitigacinMitigacinMitigacin: debera ser entendida como aquella accin orientada a disminuir el efecto ne-

gativo de una actividad o proyecto (pudiendo ser del proyecto o actividad como un todo,

o de una componente de stos). Es decir, el efecto negativo se produce. Por ejemplo, rui-do que es mitigado mediante aislamiento del receptor, o taludes que son forestados paracontrolar la erosin o escaleras para peces en represas para disminuir el impacto en la in-terrupcin de los flujos migratorios en un curso de agua.

CompensacinCompensacinCompensacinCompensacinCompensacin: debera ser entendida como aquella accin orientada a cancelar la prdidade un atributo o servicio ambiental en la misma moneda de cambio (es decir, araucariaspor araucarias; huemules por huemules). Este criterio no puede ser utilizado cuando se tratade atributos o servicios ambientales nicos. Tampoco implica equivalencia en el pago (unahectrea de bosque no tiene por qu ser compensada por otra hectrea, podra ser pormenos o por ms. De hecho, el tener que compensar uno a uno cada impacto ambientalestara implicando que ningn beneficio social del proyecto pueda ser sumado a eventua-les costos ambientales sociales).

ReparReparReparReparReparacinacinacinacinacin: la accin de reponer el medio ambiente o uno o ms de sus componentes auna calidad similar a la que tenan con anterioridad al dao causado o, en caso de no serello posible, restablecer sus propiedades bsicas. A su vez, dao ambiental es definido comotoda prdida, disminucin, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambienteo a uno o ms de sus componentes. Estos conceptos estn definidos en la Ley N 19.300,

y el reglamento no los puede alterar.


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Uno de los aspectos ms relevantes del SEIA consiste en que, en caso deuna evaluacin ambiental favorable, ningn organismo del Estado puede negar lasautorizaciones ambientales pertinentes, y en caso de un pronunciamiento negati-vo, esos mismos organismos deben denegarlas. sta es la denominada ventanillanica ambiental, la cual ha funcionado razonablemente, si bien puede mejorar anms. Para que opere de un modo adecuado este mecanismo de gestin burocrti-ca, se deben reexaminar los permisos considerados, en el sentido de incluir aque-llos que, aunque son ambientales, no fueron considerados inicialmente, comoocurre por ejemplo con los planes de manejo forestal, y eventualmente eliminar aotros que no son propiamente ambientales.

La ciudadana ha tenido una instancia ms formal y mejor regulada para pre-

sentar sus puntos de vista sobre los proyectos de inversin, respecto de los cualesantes jams haba tenido cmo hacer presente sus opiniones. Cabe destacar que loanterior no es necesariamente bien percibido por las organizaciones no guberna-mentales, que prefieren mtodos extrasistmicos para ejercer presin sobre los pro-yectos de inversin. Estas organizaciones critican la circunstancia de que la LeyN 19.300 les confiere una participacin limitada y que, en caso de aprobacin delproyecto, la ciudadana tiene menores posibilidades de reclamar, a diferencia de loque ocurre con los titulares de proyectos, los que, en caso de rechazo o imposicinde exigencias estimadas excesivas, pueden recurrir a la CONAMA (Comisin Nacio-

nal de Medio Ambiente) y eventualmente a los tribunales ordinarios de Justicia. Sepuede sealar que resulta conveniente mejorar el mecanismo de participacin ciu-dadana previsto en el SEIA, a fin de garantizar mejor los derechos de la comunidad y,de este modo, legitimar el sistema frente a la comunidad.

Con todo, el SEIA obligatorio presenta interesantes xitos que convienedestacar. As, por ejemplo, la metodologa empleada se ha ido puliendo con el tiem-po y su aplicacin uniformando. El uso de criterios tcnicos ha mejorado el dise-o y la gestin ambiental de los proyectos y ha armonizado las exigencias de losservicios pblicos, los que cada vez profundizan ms su propio mbito, evitando

caer en redundancias.A su vez, los organismos pblicos han adquirido conocimientos de la pers-pectiva privada para encarar proyectos de inversin y sus requerimientos en mate-ria de plazos y de los costos econmicos y financieros involucrados en los mismos.

Respecto de las medidas de compensacin, reparacin o mitigacin am-biental, progresivamente se ha evitado llegar a compensaciones monetarias, prc-tica que de difundirse podra acarrear una seria distorsin del SEIA o prestarsepara chantajes a los inversionistas. Por su parte, los privados han podido enten-der la perspectiva pblica, as como la de las comunidades donde se insertarn

sus proyectos.En cuanto al nmero de proyectos evaluados ambientalmente, cabe desta-car que hasta su primer ao de operacin, esto es, desde abril de 1997 hasta el 3de abril de 1998, haban ingresado al SEIA obligatorio 338 proyectos o activida-des con el propsito de ser evaluados ambientalmente.


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El Cuadro 1 presenta un detalle de los proyectos ingresados.

CUADRO1PROYECTOSSOMETIDOSALSEIA ENTREEL3 DEABRILDE1997YEL3 DEABRILDE1998

Tipologa EIA DIA %EIA %DIA Inversin Inversin %EIA %DIA

estimada EIA estimada DIA (segn monto (segn monto

MM US$ MM US$ de inversin) de inversin)

A 0 4 0,00 1,18 0,00 11,40 0,00 0,16

B 5 4 1,48 1,18 164,80 63,88 2,35 0,91

C 3 0 0,89 0,00 585,00 0,00 8,33 0,00D 0 1 0,00 0,30 0,00 2,46 0,00 0,04

E 2 17 0,59 5,03 563,00 337,16 8,01 4,80

F 2 2 0,59 0,59 39,50 1,52 0,56 0,02

G 0 86 0,00 25,44 0,00 485,62 0,00 6,91

H 0 44 0,00 13,02 0,00 606,15 0,00 8,63

I 10 31 2,96 9,17 1.277,95 350,05 18,19 4,98

J 6 1 1,78 0,30 644,75 0,12 9,18 0,00

K 2 11 0,59 3,25 55,45 269,54 0,79 3,84

L 0 8 0,00 2,37 0,00 26,29 0,00 0,37M 2 1 0,59 0,30 1.145,00 0,53 16,30 0,01

N 0 16 0,00 4,73 0,00 112,22 0,00 1,60

1 10 0,30 2,96 21,00 50,60 0,30 0,72

O 13 48 3,85 14,20 129,40 81,40 1,84 1,16

P 1 7 0,30 2,07 0,60 0,43 0,01 0,01

Q 0 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Total 47 291 13,91 86,09 4.626,45 2.399,37 65,85 34,15

Fuente: Memoria Anual 1997, CONAMA.

Los proyectos listados implicaron una inversin aproximada de 7 mil mi-llones de dlares. Especficamente, a travs de EIA, ya se aprobaron tres y estabanen proceso 44 proyectos. Estos 47 proyectos representan el 65,85% de la inver-sin, es decir, todo proyecto relevante desde la perspectiva ambiental fue evalua-do o se est evaluando con detenimiento. Esto muestra, obviamente, que losproyectos relevantes (de alto monto) dan lugar a EIA (aproximadamente US$ 100

MM, en promedio, por proyecto); y los de menor costo, a DIA (US$ 8 MM por pro-yecto).

El 34,15% restante, correspondiente a 291 proyectos, ha ingresado median-te DIA. De stos, 193 estn en proceso, 15 fueron rechazados y 83 aprobados (esdecir, un porcentaje de rechazo de, aproximadamente, 15%). Esto corresponde a


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las expectativas de funcionamiento del SEIA previstas en la Ley, donde las DIA se-ran el instrumento ms usado, reservando los EIA para los proyectos que puedenafectar el medio ambiente ms fuertemente.

Se aprecia tambin en el Cuadro 1 que los proyectos de desarrollo minero(letra i de la Ley 19.300) y de saneamiento ambiental (letra o) representan msdel 50% de los proyectos que presentan EIA. En el caso de las DIA, los proyectosrelevantes son los de desarrollo urbano y turstico (30%), de saneamiento ambien-tal (16,5%), planes de ordenamiento territorial (15%) y desarrollo minero (11%).

La gran cantidad de DIA, acompaadas de una alta concentracin en po-cos tipos de proyectos, presenta una oportunidad interesante para la autoridad enel sentido de generar normas y procedimientos claros para las categoras predo-

minantes encaminadas a disminuir plazos, minimizar costos y lo que es ms im-portante mejorar la certidumbre jurdica de obtencin de la calificacinambiental favorable.

Una actualizacin de los datos anteriores, a diciembre de 199814, muestraque durante el resto del ao, entre el 4 de abril y diciembre de 1998, ingresaron648 proyectos ms. Es decir, en 9 meses de 1998 ingresaron el doble de proyec-tos que en el primer ao de operacin del sistema. Los proyectos ingresados comoEIA son 48 (7,4%) y aquellos que presentaron DIA suman 600 (92,6%). Se puedeapreciar que en la medida en que el SEIA madura, la proporcin de DIA aumenta

con relacin a los EIA. Esta concentracin hacia las DIA es de gran importanciaconsiderando dos aspectos claves:

Hay una diferencia de plazos importante para la tramitacin de los EIA ver-sus las DIA, como se aprecia en el Cuadro 2.

Los costos de las DIA son bastante menores que los de los EIA. No hay in-formacin al respecto, pero datos recopilados entre consultores muestranque los costos de las DIA son generalmente menores que US$ 10.000 y losde los EIA superan los US$ 20.000.

CUADRO2DURACINDEPROCESODECALIFICACINAMBIENTAL*

EIA pre 04.97 EIA pos 04.97 DIA pre 04.97Das corridos Das corridos Das corridos

Duracin promedio proyectos aprobados 232 158 107Duracin promedio proyectos rechazados (sin informacin) (sin informacin) 83

* Considera hasta marzo 1998.

14A la fecha no hay datos tan completos como los presentados en el cuadro para abril 1997-abril 1998.


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Haciendo un anlisis, a escala regional, de los proyectos ingresados al SEIAobligatorio (desde el 03.04.97 al 31.12.98), se puede observar que de los proyec-tos ingresados como DIA, cuyo total suma 866, la mayor cantidad se concentra enla RM, con 185 proyectos, correspondientes al 21,4%; la X Regin registra 135 pro-yectos, con un 15,6%. Entre los proyectos que ingresan en las regiones anterior-mente mencionadas, los que tienen mayor incidencia son los que corresponden alas categoras indicadas en la letras h) y o) del artculo 11 de la Ley N 19.300,esto es, planes de ordenamiento territorial y proyectos de saneamiento ambiental,respectivamente.

En lo que se refiere a los ingresos como EIA en el mismo perodo, se pue-de observar una tendencia un poco distinta en el sentido de que aunque la RM

acumula la mayor cantidad de proyectos (19%), la II Regin acumula un 18%. Eltipo principal de proyectos son las centrales generadoras de energa (5) y los dedesarrollo minero (4) para la Segunda Regin, y los planes de ordenamiento terri-torial (8) para la Regin Metropolitana de Santiago.

Con relacin a los resultados de la calificacin de los proyectos durante elperodo comprendido entre el 04.04.98 y el 31.12.98 (228 entre EIA y DIA), sepuede decir que el ndice de aprobacin arroja un 36%; el de rechazo, un 4%; ylos desistidos, un 3,2%. Para este perodo no existe desglose entre EIA y DIA. Losdems proyectos se encontraban en tramitacin.

Por ltimo, es interesante hacer notar que el SEIA ha significado la creacinde un mercado de consultora ambiental importante. A la fecha, existen alrede-dor de 100 empresas consultoras, estimndose que el mercado ambiental de con-sultora (no incluye la provisin de equipos de control, servicios de monitoreo nianlisis de laboratorio) alcanza a una suma del orden de US$ 20.000.000 al ao.

El campo de los servicios legales ambientales tambin ha experimentadoun aumento importante. Es as como a lo menos cinco estudios jurdicos impor-tantes han desarrollado un rea ambiental relevante. En general, los servicios lega-les ms comunes son la preparacin y tramitacin de reclamaciones ante rechazos

o condiciones impuestas por el SEIA.Sin perjuicio de aquellos aspectos concretos del SEIA que requieren unacorreccin y que pueden ser mejorados, nos parece que los logros obtenidos poreste instrumento de gestin ambiental son importantes, especialmente compara-dos con la experiencia internacional (plazos largusimos, corrupcin y exencionesde evaluacin de impacto ambiental a los proyectos pblicos) y no deben menos-preciarse a la hora de evaluar el SEIA, para situar la crtica en su justa dimensiny en una perspectiva constructiva.

Conclusiones relativas al SEIA

La manera en que se preparan y aprueban proyectos en Chile ha experi-mentado un gran cambio desde la creacin del SEIA. Es as como la evaluacin del


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impacto ambiental de los proyectos normalmente se transforma en el camino cr-tico de stos. La calificacin ambiental adquiere una gran relevancia para los efec-tos de la obtencin de financiamiento internacional para los proyectos.

Aunque se han hecho crticas, bsicamente desde el sector privado, relati-vas a los problemas de gestin pblica del SEIA (plazos, exigencias desmedidas, faltade procedimientos claros), el SEIA chileno se distingue en Latinoamrica por serun sistema que garantiza tanto los derechos de los proponentes de proyectos comola idoneidad ambiental de los mismos.

El SEIA en Chile rechaza proyectos. Es as como alrededor del 15% de losproyectos presentados como DIA han sido rechazados. La gran mayora de las ve-ces estos rechazos no tienen una causa ciento por ciento ambiental, sino que se

debe a problemas de uso de suelo, de diseo de ingeniera u otras razones. En estesentido el SEIA ha contribuido a que los proyectos cumplan con la legislacin ge-neral del pas, situacin que no era as con anterioridad.

Una crtica al SEIA radica en el hecho de que una lista de proyectos no escapaz de captar a todos los proyectos que generan impactos ambientales signifi-cativos, y que impone exigencias a proyectos de pequeo tamao que no debe-ran ser sujetos de evaluacin ambiental. Esta crtica, atendible, es un reasusceptible de mejorar. El SEIA debera considerar un sistema para excluir aque-llos proyectos que no generan impactos ambientales significativos y a los que se

repiten. Sin perjuicio de lo anterior, en promedio los proyectos calificados por elSEIA son de gran tamao: US$ 8 MM para las DIA y US$ 100 MM para los EIA.

Se debe reforzar el rol coordinador de CONAMA. En la medida en que elSEIA ha ido adquiriendo madurez, algunos servicios pblicos han comenzado aejercer un rol independiente dada la autonoma que les otorga el manejar per-misos sectoriales, desvirtundose el concepto de ventanilla nica ambiental.

La resolucin de conflictos en el SEIA ha ido tomando caminos cada vezms judiciales. Lo anterior no es una crtica, sino una constatacin de que el siste-ma administrativo para atender reclamaciones no ha sido suficiente.

Aunque el tema no se ha tratado en este trabajo, es importante decir quela participacin ciudadana en el SEIA es una de las caractersticas que hacen dis-tinto al tema ambiental del resto de las disciplinas pblicas. El tema de la partici-pacin ciudadana est presente y formalizado solamente en el tema ambiental y,por lo tanto, es utilizado para todo tipo de demandas (ambientales o no) por par-te de todos los sectores de la sociedad. Al respecto, CONAMA se encuentra en unaposicin compleja, ya que debe canalizar (ponderar) las opiniones de la ciudada-na, y a la vez apoyar los derechos de los proponentes. Esta situacin ha implica-do que pierda credibilidad ante ambos actores (la ciudadana y los proponentes).

Uno de los aspectos de mayor relevancia del SEIA radica en que debe to-mar decisiones sobre aspectos no normados. Estas decisiones polticas que se dana nivel de las COREMA ponen a prueba el ejercicio del derecho a desarrollar acti-vidades econmicas y el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contami-nacin.


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Es en esta rea donde se genera el mayor nmero de conflictos y donde senota la ausencia de posiciones claras por parte de CONAMA, en tanto rgano tc-nico que debe proporcionar insumos para las decisiones de las instancias polti-cas (COREMA). Si no se avanza en forma rpida en esta rea, existe peligro de queaumente la incertidumbre al respecto.

IV. NORMASDECALIDADAMBIENTALYNORMASDEEMISIN

Durante la tramitacin legislativa de la Ley N 19.300, de Bases del MedioAmbiente, uno de los temas que ocasionaron mayores discusiones fue el relacio-

nado con el alcance de las normas de calidad ambiental. Es tan importante el efectoque pueden producir las normas de calidad ambiental (NCA) y normas de emi-sin (NE) sobre el bienestar (NCA secundarias) y la salud (NCA primarias) de laspersonas, las actividades productivas, el derecho de propiedad y otros derechos,que algunos juristas han sostenido, que tales normas debieran ser materia de ley15.La solucin encontrada fue intermedia, establecindose en la ley un procedimien-to para generar las NCA y NE16.

Dadas las implicancias mencionadas, el nivel de riesgo admisible implcitoen las normas de calidad ambiental debera ser definido en las ms altas instan-

cias polticas. La ley las radica en el Consejo de Ministros de CONAMA y, adems,considera mecanismos formales de consulta a la ciudadana.

Antes de proseguir con el anlisis, es conveniente dejar en claro un aspec-to sobre el cual existe gran confusin en el mbito tcnico y ciudadano, y cuyaincidencia sobre la gestin ambiental pblica no es menor. Es el relacionado conla diferencia conceptual entre las NCA y las NE. Las primeras definen objetivos poralcanzar y las segundas son instrumentos para lograr esos objetivos. Existen otrosinstrumentos, adems de las NE, que pueden lograr los objetivos definidos en lasNCA. La ley reflej esta confusin al permitir la dictacin de NE sin que existan

objetivos de calidad ambiental predefinidos, lo cual obviamente no tiene sentido(se regula el cmo sin conocer el qu)17.La teora normativa indica que las normas de calidad ambiental deben res-

ponder a un proceso de tres etapas. Una etapa poltica, relacionada con la defini-cin de prioridades con relacin a los usos del medio ambiente y sus componentes,y equilibrios entre los derechos de las personas; otra tcnica, en la cual se anali-zan las relaciones causa-efecto y los costos y beneficios derivados de los distintos

15Ver Prez, M. , 1993.16Ver Del Fvero, G. y Katz, R., 1998.17En el caso de los recursos hdricos existen complicaciones adicionales derivadas de la cali-

dad natural del agua y del uso que se dar a los mismos. Ver Gabriel del Fvero y Ricardo Katz, El usode normas de calidad ambiental y de emisin en la gestin de recursos hdricos, Estu di os Pbli cos,69, verano 1998.


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niveles analizados; y, por ltimo, una etapa poltico-administrativa, donde se forma-lizan los anlisis anteriores.

IV.1 . Def inici n de prio ridades

La ley determina que las normas primarias de calidad ambiental (NPCA) sonaquellas que establecen los valores de las concentraciones de elementos o ener-ga o sus combinaciones, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda consti-tuir un riesgo para la vida o salud de la poblacin, definiendo, adems, los nivelesque originan situaciones de emergencia. Son de aplicacin general en todo el te-

rritorio del pas18.La misma ley define normas secundarias de calidad ambiental (NSCA) como

aquellas que establecen los valores de las concentraciones de elementos o ener-ga o sus combinaciones, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda consti-tuir un riesgo para la proteccin o conservacin del medio ambiente, o lapreservacin de la naturaleza. Estas normas son territoriales y pueden abarcar todoel pas o una parte de l19.

Lo que la ley no hizo fue fijar pautas del nivel de riesgo aceptable para lasalud de las personas y dems componentes del medio ambiente. Este aspecto

constituye la esencia de una norma de calidad ambiental, ya que se encuentra di-rectamente involucrado el derecho a la vida de las personas y a la proteccin desu salud. Sin embargo, el legislador opt por no incorporar ninguna indicacin alrespecto.

Para la definicin poltica de prioridades, la ley estableci un mecanismode coordinacin (Consejo de Ministros de CONAMA), que reflejara una clara po-ltica ambiental, con propsitos coherentes entre s, evitando duplicidades y sobre-posicin de competencias normativas y fiscalizadoras. En este sentido, la leyrepresenta un cambio sustancial en esta rea, y est produciendo efectos positi-

vos en la forma en que se desarrolla esta actividad reguladora en la actualidad, sinperjuicio de que an subsistan problemas, como se ver ms adelante.La definicin poltica de prioridades la establece anualmente el Consejo

Directivo de CONAMA. Este programa priorizado anual de normas genera, conadecuada anticipacin, informacin til para todos los interesados. El reglamento20

permite que, bajo circunstancias de emergencia, se incluyan en forma extraordi-naria normas fuera de los plazos definidos en la ley. Se ha visto durante 1998 (NEpara material particulado en el valle del Huasco) y durante 1999 (revisin de nor-ma de PM10, siete meses despus de su modificacin) que las autoridades han

18Artculo 2, letra n), de la Ley N 19.300.19Artculo 2, letra ), de la Ley N 19.300.20Reglamento de Generacin de Normas de Calidad Ambiental y de Emisin (Decreto Supre-

mo N 93, de 1995, del Ministerio Secretara General de la Presidencia).


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comenzado a hacer uso, discrecional y arbitrariamente, de esa facultad ante pre-siones de grupos de inters.

El primer programa priorizado fue propuesto en marzo de 1996. Este pro-grama haca mencin a las siguientes normas (se indica en cada caso su situacinactual):

Norma de emisin para la regulacinde contaminantes asociados a las des-cargas de residuos industriales lquidos a sistemas de alcantarillado. Vigente.

Norma de emisin para la regulacin de contaminantes asociados a las des-cargas de residuos lquidos a aguas superficiales. En etapa de promulgacin.

Norma primaria de calidad ambiental para arsnico en aire, que posterior-

mente cambi a norma de emisin arsnico. En etapa de promulgacin. Revisin de la norma para la regulacin de la contaminacin acstica. Vi-

gente. Norma para la regulacin de la contaminacin lumnica, en II, III y IV Re-

gin. En etapa de promulgacin.

Como se observa del listado anterior, el Consejo Directivo de CONAMAprioriz la generacin de normas de emisin antes que las de calidad ambiental,lo que es muy poco recomendable como sistema de gestin ambiental.

El segundo programa, propuesto en enero de 1997, incluy, entre otras, lassiguientes normas:

Norma de calidad primaria para plomo en el aire. En etapa de preparacin. Normas para el control de olores para compuestos odorferos asociados a

la fabricacin de pulpa sulfatada, y normas de compuestos odorferos aso-ciados a la industria pesquera. En etapa de preparacin.

Revisin de la norma de calidad primaria para material particulado PM10 yvalores que definen situaciones de emergencia. Vigente.

Norma de calidad para proteger usos en aguas continentales. En etapa depreparacin.

El programa de normas propuesto en marzo 1998 incluye, entre otras, lassiguientes regulaciones:

Normas de emisin para NOx, COV y CO* para fuentes estacionarias en laindustria de cemento, vidrio, acero, calderas y turbinas.

Revisin de normas de emisin de material particulado, de norma primariade anhdrido sulfuroso, de norma primaria de partculas totales en sus-

pensin. Revisin de norma primaria de monxido de carbono, oxidantes fotoqu-micos expresados y dixido de nitrgeno.

Norma secundaria para aguas marinas de la VIII Regin del Bo Bo.

* Oxidos de nitrgeno, componentes orgnicos voltiles y monxido de carbono, respectivamente.


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Como se aprecia en los listados anteriores, predominan las normas de emi-sin, muchas de ellas fuera del contexto de objetivos de calidad ambiental prede-finidos. Es interesante destacar que prima el uso de instrumentos de comando ycontrol apoyados en la utilizacin de tecnologas especficas por sobre el uso deinstrumentos de mercado, lo cual obedece a la filosofa que inspira la gestin am-biental pblica en Chile, segn se destac en la seccin II de este trabajo.

Durante el proceso de discusin del tercer programa de normas, se presen-taron una serie de iniciativas, las que no fueron acogidas. Es interesante consignaralgunas de esas iniciativas, ya que muestran los intereses o polticas implcitas delos distintos proponentes (servicios pblicos). Algunas de las normas que fueronpropuestas se aprecian en el Cuadro 3.

Calidad primaria de material

particulado fino, PM2.5.

Tema propuesto para norma Institucin solicitante Comentarios

M. de Salud Indica una tendencia del M.

de Salud de focalizar sus pol-

ticas de control de la Conta-

minacin Atmosfrica.

Norma de emisin para parti-culado en calderas y calefacto-

res a lea.

CONAMA IX Regin Indica preocupaciones regio-nales en gestin ambiental.

Regulacin para polvo fugiti-

vo por explotacin y procesa-

miento de ridos.

M. de Obras Pblicas Indica preocupaciones secto-

riales en gestin ambiental.

Normas para MPS y metales

pesados (Cu, As y Mo).

SAG (Servicio Agrcola y Gana-

dero)

Indica preocupaciones secto-

riales en gestin ambiental.

Calidad ambiental primaria

para aguas subterrneas.

Direccin Regional de Riego,

VIII Regin

Subsana dficit existente en

normativa nacional.

Norma de calidad ambiental

secundaria para uso de cuer-

pos de agua superficiales en

acuicultura.

Subsecretara de Pesca Indica preocupacin por pro-

teger recursos econmicos

con ventajas comparativas

para Chile.

Caudal ecolgico. CONAMA VII y VIII Regin y

otros

Importante para proteger los

recursos hdricos del pas y

compatibilizar el derecho de

propiedad con esa proteccin.

CUADRO3


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Con todo, la ley representa un enorme avance respecto a la situacin exis-tente con anterioridad, pues muchas autoridades administrativas, utilizando facul-tades legales genricas, simplemente procedan a regular la calidad ambiental enbase a sus intuiciones, preocupaciones o inquietudes. No exista un mecanismo quegarantizara un espacio de discusin pblica acerca de las NCA o NE, de los objeti-vos de proteccin que debieran perseguir, de los niveles de riesgo asociados, deprioridades y de los costos y beneficios sociales involucrados, etc.

IV.2 . Anlisis cientf icos y econ m icos 21

En este acpite se presentan los aspectos esenciales (cientficos y econ-

micos) que deben ser considerados dentro del sistema de generacin de normas(NCA y NE) dado que, a juicio de los autores, son los aspectos ms relevantes parael futuro de la regulacin legal ambiental, y es, adems, un rea, a diferencia delresto de la ley, donde se introducen elementos modernos de evaluacin de costosy beneficios. Los procedimientos mnimos que deben ser considerados a la horade generar normas ambientales son la consideracin de anlisis tcnicos y econ-micos, el desarrollo de estudios cientficos, consultas a organismos competentespblicos y privados, anlisis de las observaciones formuladas y una adecuada pu-blicidad.

La experiencia ha mostrado que existe un gran dficit de recursos cientfi-cos y tcnicos para el desarrollo de los estudios que apoyen la generacin de nor-mas. El proceso, salvo en algunos pocos casos, se ha limitado a la recopilacin deinformacin, sin desarrollar anlisis crticos de la misma. En resumen, la existenciadel procedimiento de la ley ha tenido beneficios importantes desde la perspecti-va de coordinacin de las instituciones participantes y desde el punto de vista dela disponibilidad de informacin hacia los regulados, pero hay un gran desafo paradesarrollar una capacidad cientfica y tcnica chilena.

Existe conciencia de que es difcil determinar los costos y beneficios deri-

vados de distintos niveles de calidad ambiental. De hecho, es ms fcil determinarlos costos de control (privados y pblicos) que los beneficios (daos evitados). Sinperjuicio de lo anterior, la idea fuerza que est tras la ley es que, a lo menos, seexpliciten los costos y beneficios derivados de la fijacin de normas. ste es unpunto, como se ver a continuacin, en el cual existe un gran dficit por parte delas autoridades (CONAMA).

La discusin conceptual que est tras la obligacin de desarrollar anlisiseconmicos se puede ilustrar con la Figura 2. En ella, se aprecia que el ptimo eco-nmico de calidad ambiental coincide con el beneficio neto mximo. Dado que

21Todas las normas vigentes han sido, dentro de lo posible, evaluadas desde el punto de vistade los costos y beneficios involucrados. La experiencia ha mostrado que no existe informacin para

valorar los costos y beneficios sociales. Dada la situacin anterior, la evaluacin se ha limitado a loscostos y beneficios privados. Sin perjuicio de lo anterior, la informacin de costos y beneficios ha per-mitido, a quienes deben tomar decisiones en este caso, los ministros de las diversas reas, reorien-tar la norma o flexibilizar valores de parmetros especficos.


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es difcil estimar el beneficio neto mximo y que, adems, a la hora de decidir so-bre los niveles que se van a normar existen consideraciones distintas de las eco-nmicas (polticas, ticas, morales, etc.), la intencin de la ley era obligar a quie-nes deben tomar decisiones a considerar la evaluacin econmica para efectos deque por lo menos los niveles de las normas se encuentren en el rango en que losbeneficios fueran mayores que los costos. Desgraciadamente, ni siquiera ese obje-tivo ha sido logrado, como se muestra en el anlisis de casos que se desarrolla enel Grfico 2.

GRFICO2

A continuacin se presentan algunos ejemplos concretos de normas desa-rrolladas por CONAMA. Es interesante destacar que no hay una metodologa co-mn para los casos analizados.

IV.3. Algunos ejemplo s de la evaluacin e conmica de no rmas

a) Norma de emisin para la regulacin de contaminantes asociados alas descargas de los residuos industriales lquidos a sistemas de al-cantarillado

La metodologa22utilizada por CONAMA en el anteproyecto est basada en ladefinicin y alcance del problema, definicin de la situacin base, identificacin deimpactos, evaluacin de costos, evaluacin de beneficios y anlisis de costos y beneficios.

Para la evaluacin de los costos se determinaron los montos de abatimien-to (privados), que son consecuencia de la aplicacin de la norma, y los costos demonitoreo y fiscalizacin (pblicos).

US $

Calidadambiental

Beneficio

Costo

Beneficio NetoMxima

Optimo Calidad ambiental

Rango para el cual el beneficioes mayor que el costo

22Manua l de Evalu acin Econm ica de Planes y Norm as(Universidad de Chile, Departa-mento de Ingeniera Industrial, 1997). CONAMA.


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Para la evaluacin de los beneficios se utilizaron los costos por evitar la dis-minucin de vida til de los tubos de alcantarillado y la operacin adecuada de laplanta de tratamiento en el pas (que a la fecha no existe).

La estimacin de beneficios que entrega el anteproyecto se bas en costosevitados; la metodologa para valorar los impactos utiliz costos de reposicin. Entrelos beneficios no considerados en la evaluacin se encuentra el mejoramiento dela calidad de aguas naturales23.

El anlisis de costos y beneficios consider la comparacin directa entrecostos por abatimiento, monitoreo y fiscalizacin y beneficios por costos evitadospor la no disminucin de vida til de los tubos de alcantarillado, al igual que lacomparacin indirecta con costos evitados de funcionamiento inadecuado de plan-

tas de tratamiento. Para los niveles de la norma, la evaluacin entreg los resulta-dos que se muestran en el Cuadro 4, para una tasa de descuento del 12% y a per-petuidad.

CUADRO4

Parmetro Utilidad Anual (Millones de $) Valor Presente Neto (VPN)

DBO5 -8.356,6 -69.638,3Sulfatos -146,4 -1.220,3

Cromo -477,2 -3.976,4Nitrgeno Amoniacal -40,4 -337,0Slidos Suspendidos -139,7 -1.164,3Aceites y Grasas -6,5 -53,9Sulfuros -479,5 -3.995,7Zinc -62,7 -522,1Plomo -33,5 -279,1Nquel * - -Aluminio * - -Boro * - -Manganeso * - -Mercurio 0,0 0,0Fsforo 0,0 0,0Cobre -54,2 -452,0Arsnico 0,0 0,0Cianuro -7,6 -63,3Cadmio 0,0 0,0Hidrocarburos -0,1 -1,0PH -4,9 -40,7Temperatura -13,1 -109,4Slidos Sedimentables -17,2 -143,7

Total -9.839,6 -81.997,2

* Falta informacin sobre la cantidad actual descargada al alcantarillado.Fuente: Anteproyecto de Norma. CONAMA

23Como se aprecia en esta omisin, la norma elude el objetivo principal de una norma am-biental, como es el evitar externalidades sobre el medio ambiente pblico. La norma se limita a regu-lar impactos entre privados.


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En trminos globales, el contaminante que ocasiona el mayor costo en lanorma es la demanda bioqumica de oxgeno,

DBO5

(85%). Para el caso de la DBO5

,el costo presentado por CONAMA es el costo de tratamiento en el mbito de lasindustrias, no de daos a tubos de alcantarillado. Este costo podra verse reducidosi se autorizara a las plantas de tratamiento de aguas servidas domiciliarias a tra-tar la DBO de origen industrial (los costos, considerando economas de escala, po-dran verse reducidos en un 75%).

Como se aprecia en el Cuadro 4, si slo se considera el beneficio de aho-rro en vida til de alcantarillado, la norma tendra un VPN (valor presente neto)negativo. Aun considerando esta situacin, CONAMA dict la norma.

b) Norma de emisin para la regulacin de contaminantes asociados alas descargas de los residuos industriales lquidos a aguas superfi-ciales

La metodologa que se utiliz para este caso se bas en descripcin de laregulacin y alcance de la evaluacin, descripcin de la situacin base, opcionespara cumplir con la norma, costos de cumplimiento, costos de monitoreo, costosde fiscalizacin y determinacin de beneficios.

Costo de abatim ien to

Se determin el universo afectado de emisores y luego se estableci cu-les de stos cumplan con el estndar, para los distintos parmetros del proyecto.El costo de abatimiento fue calculado para cada emisor de la muestra que no cum-ple con la norma en algn parmetro, como el resultado del caudal multiplicadopor el costo medio de abatimiento (US$/m3). Los valores de los costos medios fue-ron extrados de la literatura.

Estimacin de benefi ci os

Para la estimacin de los beneficios se determinaron los impactos de losdiferentes contaminantes en la poblacin y los recursos naturales. La conclu-sin a que se lleg fue que no era posible cuantificar los beneficios, porque noexisten las relaciones emisin-calidad, como tampoco antecedentes de la calidadactual de las aguas y los impactos evitados, lo que impidi determinar cuantitati-vamente los beneficios.

Por lo anterior, se hizo una estimacin de la reduccin de emisiones pro-ducto de la aplicacin de la norma. Es decir, no se desarrolla una evaluacin cos-to/beneficio (con lo cual se trasgredi la ley), sino de costo/efectividad. Algunosresultados se muestran en el Cuadro 5:


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CUADRO5

BENEFICIOSDELANORMAPARALAREGULACINDECONTAMINANTESASOCIADOSALASDESCARGASDERESIDUOSLQUIDOSAAGUASSUPERFICIALES

Beneficios rea Geogrfica Emisiones Abatidas Situacin base(ton/da) (ton/da)

DBO5 Zona Costera, entreros Andalin y Bo Bo. 57,8 61,3

Zona Costera, entre ladesembocadura del Bo Boy el ro Manco. 41,5 44,0

Ro Mapocho, entre esteroLas Rosas y bajo Zanjnde la Aguada 28,9 35,0

Ro Bo Bo, entre rosGuaqui y Laja. 17,9 33,3

Ro Malleco entre bajoestero Cherquenco y ro Rahue 10,4 27,8

Aceites y Grasas Zona Costera de la VIII Regin 57,7 59,6

Slidos Suspendidos Zona Costera de la VIII Regin 99,0 151,0 Ro Bo Bo, entre ros Guaqui y Laja 21,5 151,0

Cobre Ro Aconcagua 406,0 422,4

Fuente: Anlisis General del Impacto Econmico y Social de la Norma (octubre, 1997). CONAMA

Costo de monitoreo y costo de f iscal izacin

Este costo se estim simulando estrategias de autocontrol e incremento dela cantidad de funcionarios, en las instituciones involucradas (Cuadro 6).

CUADRO6COSTOSDELANORMAPARALAREGULACINDECONTAMINANTESASOCIADOS

ALASDESCARGASDERESIDUOSLQUIDOSAAGUASSUPERFICIALES

Costos Total anual VPN (12%) (US$)

Costos de abatimientoDBO5 US$ 58.027.166,40 483.559.720,20Slidos Suspendidos US$ 2.328.462,10 19.403.850,50Aceites y Grasas US$ 224.562,00 1.871.349,80Cobre US$ 616.954,06 5.141.283,84Costos de Monitoreo M$ 287.713,20 -Costos de Fiscalizacin M$ 68,80* -

* Para cada institucin, sin considerar el equipamiento complementario.Fuente: Anlisis General del Impacto Econmico y Social de la Norma (octubre, 1997). CONAMA.


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El costo de tratamiento para el sector afectado, como consecuencia de laaplicacin de la norma, alcanza a US$ 61,2 millones al ao, con un VPN de US$ 510millones. Se puede apreciar que los costos estimados corresponden solamente aunos pocos parmetros de la norma, por lo que son una cota muy mnima. El mis-mo estudio entreg informacin sobre los sectores econmicos y zonas ms afec-tadas, a saber:

i) La cuenca del ro Bo Bo con un VPN de US$ 227 millones.ii) Sector costero de la VIII Regin con un VPN de US$ 209 millones.iii) La industria de fabricacin de productos qumicos bsicos (celulosa), con

un costo anual de US$ 27,3 millones; y la industria de aceite y harina de

pescado, con un costo anual de US$ 25 millones.

La conclusin principal es que los beneficios no son comparables con loscostos.

c) Modificacin de la Norma de Emisin para la regulacin de ruidosasociados a las fuentes fijas. D.S. 286

En este caso se utiliz una metodologa distinta de los dos casos anteriores.

Para el caso de esta norma, dentro de los impactos econmicos relevantesse consider el aumento de la productividad y de la eficiencia en el uso de losrecursos de fiscalizacin, el incremento en los niveles de inversin en mitigacinde ruidos molestos (en particular, en las zonas rurales) y, obviamente, una dismi-nucin de ruidos molestos hacia la ciudadana.

Para estimar el impacto econmico de la norma sobre los emisores, se leasign un valor de solucin al problema de ruido por parte de stos, donde seconsider:

Costo 0 al hecho de trabajar con puertas cerradas, generar cambios de ho-rarios de algunas tareas e implementar precauciones en el manejo de ma-quinarias, etc.

Costo medio mnimo equivalente a US$ 90. Esto considera la instalacinadecuada de una mquina o cambios mnimos en la instalacin.

Costo medio intermedio equivalente a US$ 1.300 (instalaciones de aislamien-to en pequeos recintos).

Soluciones de US$ 2.500 o de mayor valor, relativas a empresas o institu-ciones de mayor tamao.

Con los supuestos anteriores, se asumi un porcentaje, del total de fuen-tes en la RM, que deberan incurrir en las distintas categoras de costos, 30% paracosto cero, 25% para costo medio mnimo, 25% para costo medio intermedio y20% para costo medio mximo. Con base en lo anterior, se determin el valor ac-


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tualizado de los costos (VAC) que se obtendr durante el perodo del anlisis(1996 a 2005).

La conclusin del anlisis realizado por CONAMA fue que los beneficiosdebidos a la modificacin de la norma de emisin de ruidos para fuentes fijas sonimposibles de estimar, porque no hay disponibilidad de antecedentes que cuanti-fiquen el nmero de fuentes afectadas.

Conclusiones del proceso normativo

Del anlisis del proceso de generacin de normas destaca la importancia

del rol de CONAMA como coordinadora del proceso, ya que se evitan duplicida-des e incoherencias en los enfoques normativos utilizados por las distintas entida-des con facultades reguladoras, como era comn antes de la promulgacin de laLey N 19.300, al margen de la coherencia que estas normativas deben guardarcon la poltica ambiental gubernamental.

Sin perjuicio de lo anterior, subsisten pugnas entre los distintos serviciospblicos y CONAMA a la hora de compatibilizar los intereses sectoriales con losnacionales. As, se han propuesto NE sin referencia a NCA y se estn estudiandoalgunas no insertas en un contexto de calidad ambiental objetiva o de un plan de

prevencin o descontaminacin especfico, lo que hace muy difcil poder generarnormas de emisin que conduzcan a una gestin ambiental con sentido.

Esta situacin fue detectada durante la discusin de la Ley N 19.300, puesse observ que las instituciones estatales tienden a utilizar las NE fuera del con-texto en que su aplicacin resulta verdaderamente til y eficaz, aplicndolas comoun instrumento regulatorio per se, sin vinculacin con la calidad ambiental circun-dante, lo que constituye un error. Es ms, durante la discusin de la ley se propu-so que no fuera posible dictar NE sin contar previamente con NCA sobre la materia,de manera que las normas de emisin solamente fueran utilizables dentro de un

plan de prevencin o descontaminacin, pero la proposicin no fue aceptada porla autoridad ambiental de la poca.Otro aspecto de gran relevancia ha sido la constatacin de la enorme can-

tidad de recursos que demanda un sistema de generacin de normas de calidadambiental y de emisin. La capacidad del sector pblico para abordar el estudiode estas normas de manera seria es insuficiente. Existe un dficit importante derecursos, humanos y financieros, en CONAMA, y ms an en los servicios pbli-cos sectoriales, para abordar el proceso normativo con informaciones y fundamen-tos adecuados e idoneidad profesional.

Las evaluaciones econmicas costean las implicancias de niveles predeter-minados, no evalan los costos y beneficios de distintos niveles como para poderestimar cun cerca o lejos se est del ptimo de calidad ambiental. Adems, la leyno exige que se deba respetar el resultado de esos anlisis costo/beneficio, si biensu finalidad evidente es generar regulaciones ambientales que reflejen un ptimosocial.


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Tambin conviene tener presente que la ley hace una diferencia entre lasNPCA (cuyo objetivo es proteger la salud humana) y las NSCA. Las NPCA son ni-cas para todo el pas (es decir, la ley determina que no puede haber diferencia encuanto a niveles de exposicin de las personas) y las NSCA pueden ser regionaleso presentar diferencias espaciales.

Cuando se discuti la Ley de Bases del Medio Ambiente, se puso muchonfasis y optimismo en la posibilidad de poder desarrollar gestin ambiental a ni-veles regionales. Es decir, la generacin de un sistema que permitiera tomar enconsideracin los efectos reales sobre sistemas naturales y construidos especficos.La experiencia ha mostrado que el sistema pblico chileno no tiene ese grado desofisticacin y que ha preferido disear sistemas centralizados que no reflejan las

diferencias espaciales y particulares de los sistemas regulados, con lo cual se des-perdicia una variable regulatoria que podra tener importantes efectos econmi-cos positivos.

Por otra parte, una deficiencia grave de la ley fue no fijar niveles de riesgoaceptables que deban ser respetados por las autoridades a cargo del proceso no-mogentico, y ni siquiera incluy directrices para un tema tan fundamental.

Con todo, puede sealarse que el pas avanza en la generacin de una nor-mativa ambiental cada vez ms ajustada a sus necesidades, y en todo caso con pro-cedimientos que consienten la participacin activa de todos los que tengan inte-

rs en hacer valer sus puntos de vista.

V. ELUSODEINSTRUMENTOSECONMICOS. ELCASODELD. S. N 4,DE1992, DELMINISTERIODESALUD

El uso de instrumentos econmicos para la gestin ambiental, y especfica-mente los derechos de emisin transables, est planteado incidentalmente en laLey sobre Bases del Medio Ambiente. Considerando lo anterior, y el hecho de que

la poltica econmica sea una poltica social de mercado, es sintomtico que lagestin ambiental chilena no haya utilizado mayor nmero de instrumentos demercado. La excepcin la constituye el Decreto Supremo N 4 (DS 4), del Minis-terio de Salud, de 199224, que tiene por objetivo controlar las emisiones de mate-rial particulado en la Regin Metropolitana.

El DS 4 fue resultado de la interaccin pblica y privada. Esta iniciativa,por primera vez en la gestin ambiental pblica, fue ampliamente discutida porlos involucrados, el sector regulador (pblico) y el regulado (pblico y privado), yes especialmente ejemplar para los efectos de analizar la poltica de gestin de la

contaminacin atmosfrica en Chile.

24Es interesante hacer notar que el DS 4 fue promulgado con anterioridad a la Ley de Basesdel Medio Ambiente. Como se discutir en este trabajo, el DS 4 fue producto de la gestin puntual deun grupo de autoridades, y no resultado de una poltica global de gobierno.


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Cuando se promulg el DS 4, se esperaba que se constituyera en el marcoconceptual que regulara la poltica de control de la contaminacin atmosfrica enChile. Desgraciadamente, salvo el Decreto Supremo N 185, de 1991, del Ministeriode Minera, que comparte la base conceptual y operacional con el DS 4, y parcial-mente los planes de prevencin y descontaminacin (el plan de descontaminacinde Santiago utiliza mecanismos de comando y control para efectos de disminuir losniveles de emisin de los distintos grupos de fuentes), la poltica de control de lacontaminacin atmosfrica en Chile ha seguido utilizando mecanismos de coman-do y control, en abierta oposicin a los lineamientos del sistema econmico nacio-nal y no utilizando las posibilidades que otorga la Ley N 19.300 al respecto25.

Los principios bsicos que definen el enfoque del DS 4 son los siguientes:

Existencia de un rea o zona geogrfica donde se ha constatado la supera-cin de la norma de calidad ambiental.

Definicin de las fuentes o grupos de fuentes responsables de las emisio-nes que ocasionan la superacin de norma.

Definicin de las responsabilidades de los distintos grupos de fuentes26, yde los niveles de emisin finales para cada fuente (en este caso, se exigiuna reduccin del orden del 80% del promedio de emisiones de 256 mg/m3N de material particulado en promedio a 56 mg/m3N27).

Definicin de plazos y exigencias. Las principales exigencias estaban rela-cionadas con la fijacin de una norma de emisin calificada como nivel dedecencia para poder participar en el sistema (112 mg/m3N).

Libertad de buscar las soluciones tecnolgicas o de gestin ms convenien-tes para la disminucin de emisiones.

Autorizacin para lograr las exigencias de emisin mediante la adquisicinde emisiones a fuentes que hubieran disminuido las suyas ms de lo exigi-do (es decir, a menos de 56 mg/m3N).

25Tanto es as, que ni siquiera el mismo DS 4 ha sido implementado como lo especificaba lalegislacin. Las autoridades sectoriales (Ministerio de Salud) y coordinadoras (CONAMA) constantementehan encontrado problemas tcnicos para generar trabas a su desarrollo. Hasta el punto de que du-rante 6 aos no se fiscaliz su funcionamiento, y as el sector regulado (fuentes industriales) pudo fun-cionar sin cumplir con las exigencias del DS 4. Se debe destacar que el artculo 47 de la ley 19.300contempla los permisos de emisin transables e impuestos a las emisiones como instrumentos de ges-tin ambiental, dentro de los planes de descontaminacin de prevencin de la contaminacin.

26Exista conciencia de que el mecanismo de asignacin de emisiones que se seleccionaraimplicaba creacin de derechos y, por lo tanto, involucraba impactos distributivos que podan inclusoser regresivos. En el caso del DS 4, se defini, polticamente, considerando que con anterioridad noexista regulacin sobre las emisiones, que todas las fuentes existentes tenan los mismos derechos. Por

lo anterior, se decidi otorgar derechos proporcionales a las emisiones de cada fuente (dado que eneste caso la norma de calidad ambiental estaba superada, lo que se exiga a cada fuente era una reduc-cin inicial de sus emisiones para posteriormente poder hacer uso de sus derechos de emisin).

27Obviamente, esto implic que muchas fuentes tuvieran que realizar un esfuerzo muchomayor e incluso que algunas dejaran de operar. Esto explica en gran medida la disconformidad delsector industrial con las exigencias adicionales que la autoridad les ha impuesto.


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A nuestro juicio, el DS 4 es probablemente una de las regulaciones ambien-tales de mayor trascendencia en nuestro pas, debido a que por primera vez seincorporaron instrumentos econmicos a la gestin de la contaminacin (derechosde emisin transables). La importancia de la incorporacin de instrumentos eco-nmicos, y especficamente los permisos de emisin transables, en la gestin am-biental pblica, radica en que permite que los emisores tengan la libertad decumplir con los objetivos globales de reduccin de emisiones haciendo inversio-nes en aquellas actividades en que las reducciones son de menor costo, en vez deexigir, mediante instrumentos de comando y control, que todas las actividades re-duzcan sus emisiones por igual, sin consideracin de los costos, lo cual represen-ta grandes ahorros28.

Este decreto congel la emisin de material particulado proveniente de lasfuentes fijas, estableciendo un mecanismo gradual de compensacin de emisiones,tanto para las fuentes existentes como para las nuevas.

La definicin de compensacin consagrada por el DS 4 es la siguiente: Unacuerdo entre titulares de fuentes de modo tal que una de las partes practica unadisminucin en sus emisiones de material particulado al menos en el monto enque el otro las aumenta.

Las caractersticas especficas principales del referido DS 4 son las que acontinuacin se indican29:

Un congelamiento a la fecha de publicacin del DS 4 (marzo 1992) de lasemisiones totales de las fuentes fijas en la Regin Metropolitana. Este con-gelamiento afect tanto a las fuentes existentes como a las nuevas. Estasltimas slo son autorizadas siempre que cumplan con una norma de emi-sin de 112 mg/m3N y que compensen en un 100% sus emisiones msicasde material particulado.

El establecimiento de una norma de em isinen concentracin que proh-be la emisin de material particulado en concentraciones superiores a 112

mg/m3N. Se otorga plazo para alcanzar el nivel anteriormente establecido. Una reduccin global de las emisiones msicas por unidad de tiempo detodas las fuentes estacionarias puntuales, y una asignacin inicial de dere-chos a las fuentes existentes. Esta emisin mxima permitida se calcul uti-lizando el caudal mximo de cada fuente (situacin ms desfavorable) y

28En Altern ati ve Approaches to pollu ti on contr ol and waste management .Documento dedebate, abril 1991, UNDP., pg. 52, Janis D. Bernstein destaca que: Bajo el programa de transaccin deemisiones de la EPA, los ahorros incurridos por las provisiones de neto y burbuja, autorizadas en el

Clean Air Act, han sido muy significativos. Se estima que el neto ha generado ahorros de entre US$ 525MM a US$ 1.200 MM. Burbujas aprobadas por la EPA han ahorrado US$ 300 MM y las aprobadas porlos estados, US$ 135 MM.

29El caso de Santiago: Anlisis del Decreto Supremo N 4 del Ministerio de Salud. Ricardo Katz.El uso de permisos de emisin transables en el control de la contaminacin atmosfrica, Documentode Traba jo, 187, diciembre 1992, CEP.


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asumiendo un funcionamiento continuo durante todo el da de todas lasfuentes. Lo anterior se materializ en la siguiente frmula:

Emisin inicial (kg/da)= Caudal (m3N/hr)*0,000056 (kg/m3N)*24 (hrs/da)

Debe notarse que la concentracin promedio inicial asignada (56 mg/m3N)corresponda a un 20% de la concentracin promedio existente en todaslas fuentes fijas. Esta reduccin era la meta que el sector industrial aceptcomo necesaria para cumplir con las normas de calidad ambiental. Cualquieremisin superior a la sealada debe ser compensada con fuentes puntua-les existentes.

Un sistema de compensacin de em isiones. El sistema asigna un nivel deemisin mxima diaria permisible a las fuentes estacionarias puntuales exis-tentes. El plazo para alcanzar este nivel meta fue el 31 de diciembre de 1997.Cualquier emisin por sobre esta cantidad debe ser compensada con la re-duccin de emisiones de alguna otra fuente. No se permiten compensacio-nes que trasciendan un da calendario.

A partir del DS 4 se ha ido estructurando en forma muy lenta un cuerporegulador que comienza a configurar un sistema embrionario de compensacin de

emisiones. Lo anterior dista mucho de ser un sistema de derechos de emisin tran-sables.

En efecto, aunque la institucionalidad pblica que lo opera no presenta unaestructura adecuada y tampoco aparece comprometida conceptual u operacional-mente con el sistema, cada vez son ms comunes las transacciones entre los pri-vados, han aparecido brokersde emisiones, se ofrecen kilos/da de materialparticulado por los diarios, y tambin se ofrecen calderas sin derecho a emitir.De forma complementaria a lo anterior, la implementacin de un seudosistemade permisos transables ha redundado en algunos beneficios importantes desde

el punto de vista del control de la contaminacin. Algunos de estos beneficiosson:

La seal que en 1992 dieron las autoridades en el sentido de entregar per-misos a las actividades existentes, gener un incentivo importante para laformalizacin de las empresas: Tena valor estar registrado. Esto generuna ganancia importante en informacin. De hecho, las fuentes registradaspasaron de alrededor de 1.500 en 1992 a 4.500 en 1998.

El ingreso del gas natural a la Regin Metropolitana se aceler de un modo

decisivo, ya que exista un incentivo para liberar emisiones que eventual-mente podan tener valor econmico. Se ha generado una amplia discusin entre sectores para efectos de incor-

porar transacciones entre ellos. Es as como el sector industrial desea po-der transar emisiones con el sector transporte y fuentes grupales naturales


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(polvo resuspendido de calles), argumentando que los costos de control, enestos otros sectores, son mucho ms bajos30.

No existe an un mercado con precios claros, pero investigaciones parcia-les han mostrado valores de entre US$ 5.000 a US$ 10.000 por kilo/da, y un mer-cado muy poco difundido y con pocos participantes. En general, los propietariosde emisiones prefieren quedarse con ellas para poder utilizarlas en futuras amplia-ciones o proyectos nuevos, debido a la incertidumbre regulatoria en lo relativo aexigencias futuras de reduccin de emisiones.

Sin perjuicio de lo anterior, hay algunos aspectos bsicos que deben ser co-rregidos en el actual sistema. stos son:

Las autoridades deben apoyar fuertemente el sistema para lograr disminuirla incertidumbre asociada a un mercado nuevo. Las autoridades deberanproceder con audacia a ayudar a crear un mercado donde no existe. Estamisma circunstancia se dio cuando se crearon los mercados de la salud y laprevisin. Hay, por lo tanto, experiencias anlogas previas en Chile.

Se debe profundizar el mercado en el sentido de permitir mayor nmerode participantes. Se debe permitir la transaccin entre fuentes fijas (calde-ras y procesos, estos ltimos se encuentran excluidos por una decisin ad-

ministrativa) y grupales31(principalmente polvo de calles pavimentadas ysin pavimentar)32.

La institucionalidad que lo administra (Ministerio de Salud) no cuenta conla capacidad para manejar un sistema que presenta caractersticas mscercanas a un mercado burstil que a un servicio pblico. Se debe cam-biar la institucionalidad para poder crear un mercado que funcione correc-tamente.

Por ltimo, se debe manifestar que hay una gran (aunque tarda) oportuni-

dad. Las autoridades han anunciado la discusin pblica de una ley de permisosde emisin transables que incorpore las emisiones a los cursos y cuerpos de agua.

30En Compensacin de emisiones: Un instrumento de alcance global para el control de lacontaminacin atmosfrica, Docum ent o de Traba jo, 207, diciembre de 1993, CEP, Katz muestra quereducir 1 kg de material particulado de dimetro de 2,5 micrones cuesta US$ 500 valindose de la ins-talacin de un lavador de gases en una industria; US$ 32, si se cambia el motor de autobs; y US$ 0,5,pavimentando una calle. Estudios en curso entregan evidencia preliminar de que quizsel aspirado y limpieza de calles pavimentadas podra ser tambin una alternativa interesante de bajocosto.

31Anlisis del Anteproyecto del plan de prevencin y descontaminacin de la Regin Metro-politana.Pun tos de Referenci a, 182. CEP, junio 1997.

32Las autoridades esgrimen el argumento de que la toxicidad de las emisiones provenientesde esas fuentes es distinta. Aunque el argumento pudiera ser correcto, la autoridad no ha normado demanera diferencial esas emisiones, controlndolas solamente en funcin de su tamao, por lo que ladecisin de excluirlas debido a su toxicidad es meramente voluntarista y discrecional.


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No parece claro que una ley de estas caractersticas sea aprobada por el actualCongreso. Es ms, declaraciones de diputados y senadores de todas las tendenciaspolticas son coincidentes en manifestar que no aprobarn una ley que permitacontaminar a los que dispongan de recursos. Lo anterior muestra que, por lomenos en el rea ambiental en Chile, se requiere de una gran labor de difusin dela informacin para poder introducir el uso de instrumentos de mercado en la ges-tin ambiental.

A nuestro juicio la discusin de la ley mencionada en el prrafo anteriorser la prueba de fuego de la modernidad del sistema de gestin ambiental pbli-ca chileno. Los resultados de la discusin mostrarn si elegimos recorrer un cami-no moderno y eficiente, o volvemos a repetir los errores de pases desarrollados

que gastaron cantidades enormes de recursos (que Chile no tiene) sin lograr re-sultados acordes en la mejora de la calidad ambiental.

VI. LAAGENDAFUTURA

La existencia de un marco normativo general y de reglamentos especficosen materia ambiental no significa que la tarea est finalizada. Aparte de los perfec-cionamientos que ya se advierte necesario introducir a la actual legislacin ambien-

tal, hay reas especiales para las cuales es necesario crear nuevas reglas y otras enlas cuales se requiere una revisin y reordenamiento importante de lo existente.En esta seccin abordaremos las cuestiones ms urgentes que presenta, a nuestrojuicio, la realidad del pas.

VI.1 . La evaluacin ambie ntal es tratg ica

El nacimiento de la preocupacin ambiental y del impacto que los proyec-

tos de desarrollo podran ocasionar al entorno, dio lugar al desarrollo de un m-todo de evaluacin conocido como Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA). stapuede ser concebida en dos niveles: como instrumento de planificacin o de pla-nificacin estratgica (econmico, social y ambiental) o como un instrumento deaplicacin puntual que permite calificar el impacto ambiental especfico de unaaccin. Los alcances de la EIA son distintos, segn quien la utiliza. El sector priva-do la usa para planificar sus decisiones internas, en el mbito de evaluacin de unproyecto individual. El sector pblico, en cambio, es responsable ante toda la co-munidad de la idoneidad integral de sus decisiones, por lo que es en el proceso

de toma de decisiones de este sector donde se plantea la necesidad de contar conuna instancia de desarrollo de Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE)33.

33Ver G. Del Fvero y R. Katz, 1996.


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La EAE se define como la aplicacin de los principios de EIA a polticas(ambientales y no ambientales), planes (sectoriales y espaciales) y programas deaccin existentes y propuestos. Es decir, los principios y metodologas generalesde la EIA son los mismos de la EAE, lo que vara es el mbito de aplicacin de losinstrumentos a utilizar, de lo micro (EIA) a lo macro (EAE).

La Ley 19.300 contiene un esbozo de este mecanismo al someter al SEIA alos planes regionales de desarrollo urbano, planes intercomunales, planes regu

Gestión Ambiental en Chile

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