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12/08/2009 Sesión 3 El gerente público como estratega Gestión Pública Prof. Juan C. Cortázar
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12/08/2009
Sesión 3
El gerente público como estratega
Gestión Pública Prof. Juan C. Cortázar
Contenidos
Los gerentes públicos como estrategas
¿Cómo se generan las estrategias?
El rol del gerente público en la búsqueda de estrategias
“En nuestra mirada los gerentes públicos son vistos como
exploradores que, con otros, buscan descubrir, definir y
producir valor público. En lugar de simplemente idear los
medios para lograr los propósitos del mandato, ellos
devienen en agentes centrales en el descubrimiento y
definición de que sería valioso hacer. En lugar de ser
solamente responsables por garantizar la continuidad,
ellos devienen en importantes innovadores para cambiar
lo que las organizaciones públicas hacen y cómo lo hacen.
En breve, en esta mirada, los gerentes públicos vienen a ser
estrategas más que técnicos.
(M. Moore. Creating Public Value. Harvard: 1995, p. 20)
Gerentes públicos y estrategia
• OJO: esta es una perspectiva para entender la estrategia y el pensamiento estratégico, basada en algunas escuelas (empresarial, liderazgo, aprendizaje)...pero en la jungla estratégica hay otras miradas diferentes
• ¿Cómo identifica una empresa privada una estrategia valiosa para su futuro?
Identifica un rumbo de acción que permite aprovechar oportunidades para mejorar su desempeño financiero (maximiza ganancias)
Ello permite la supervivencia de la empresa como entidad generadora de bienes y servicios valiosos para los clientes
• En el sector privado la estrategia alinea directamente tres elementos importantes:
Desempeño financiero
(accionistas)
Valor generado
(clientes)
Sobrevivencia organizativa
(sistema de producción) Moore (2000)
¿Se procede igual en el sector público?
Cuatro diferencias en el proceso de creación de estrategias:
El contenido y rol de la misión
Las fuentes de financiamiento
Los criterios para evaluar el desempeño
El cálculo estratégico clave
Privado Público
La empresa existe para maximizar el patrimonio
de los accionistas
La organización existe para lograr una misión
que es considerada socialmente valiosa
La actividad (rubro del negocio) es sólo un medio para lograr la misión de incrementar el patrimonio
El cambio de actividad o negocio es justificable y valorada
La actividad o campo de acción está sustantivamente ligada a la misión
El cambio de actividad es sancionado (rigidez de misión)
La misión debe dar a concer los problemas públicos particulares que la organización se propone atacar: define el valor público a generar
Privado Público
Los ingreos se logran mediante la venta de
bienes y servicios
Los ingresos se logran mediante sistema
impositivo o donaciones
El consumidor o usuario financia el producto
Recursos dependen directamente del logro de la misión
El usuario es distinto al financiador del servicio
Recursos no dependen directamente del logro de la misión y de la calidad del desempeño (inercia presupuestal)
Privado Público
El resultado financiero es el criterio de buen
desempeño
Eficiencia y efectividad en el logro de la misión
es critierio de buen desempeño
Sistema de precios del mercado facilita la evaluación del desempeño (balance)
Es complicado medir la generación de valor público
Se recurre a conjunto complejo e incompleto de medidas (evaluación resultados e impacto)
Privado Público
Identificar capacidades distintivas para la
generación de valor
Identificar mejores alternativas para el logro
de la misión
Se busca que el servicio o producto sea aceptado por los consumidores
Se requiere autoridad, recursos y aceptación de la opinión pública
¿Cuál es el problema?
• El valor social no está necesariamente alineado con el comportamiento financiero o con la supervivencia de la organización
Valor Social
Desempeño financiero
Sobrevivencia organizativa
La entidad subsiste aunque no genera resultados valiosos
La entidad recibe recursos aunque no genera resultados valiosos
La actividad es valiosa pero financieramente
insostenible
La actividad es financieramente
sostenible pero no valiosa
Estrategia en el sector público
• ¿Cómo desarrollar una perspectiva estratégica capaz de identificar valor en el mundo público?
Mirada hacia arriba ¿El programa tiene el respaldo político y social necesario?
Mirada hacia afuera ¿El programa responde a problemas valiosos para alguien?
Mirada hacia abajo ¿Tenemos capacidad organizativa
para implementarlo?
Tres cálculos estratégicos básicos:
Moore (1995)
1. Mirada hacia afuera
• El programa debe ser sustantivamente valioso para alguien (ciudadano/usuario)
Genera valor para los ciudadanos al hacer visible y enfrentar problemas relevantes para ellos, mediante servicios de calidad y al menor costo posible (eficiencia)
• Este es el campo de la gestión programática
Objetivos y metas
Características del producto/ servicio (calidad)
Características del sistema de entrega
2. Mirada hacia arriba
• El programa debe obtener respaldo político (autoridades) y apoyo social (ciudadanos) de manera que sea legítimo y viable
capaz de atraer apoyo de actores cuya autorizacion o participación es necesaria
capaz de generar autoridad (moldear mandato)
capaz de atraer recursos
capaz de generar responsabilidad
• Este es el campo de la gestión política
3. Mirada hacia abajo/adentro
• El programa debe ser operativamente viable
El marco administrativo debe permitir el despliege de las capacidades legales, financieras, materiales y humanas necesarias
La organización debe generar incentivos adecuados para el desempeño de los involucrados (compromiso, cooperación, flexiblidad, participación)
La organización debe tener procesos de trabajo que promueven calidad y eficiencia (rediseño)
• Este es el campo de la gestión operativa : acción sobre la estructura, sistemas y procesos organizativos
Mirada hacia arriba ¿El programa tiene el respaldo político y social necesario?
Mirada hacia afuera ¿El programa responde a problemas valiosos para alguien?
Mirada hacia abajo ¿Tenemos capacidad organizativa
para implementarlo?
Moore (1995)
Gestión política Obtención de recursos y autoridad mediante negociación con entorno autorizante
Gestión organizativa Gestión de estructuras, sistemas y procesos operativos
Gestión programática Establecimiento de políticas, programas y proyectos
Tres tipos de gestión que es necesario desempeñar:
Pensando estratégicamente para la creación de valor en el sector público: nuestra iniciativa es..
Si Si No
Si No Si
No Si Si
Si No No
¿valiosa?
¿políticamente sostenible?
¿operativamente viable?
Estrategia fracasará: rechazo del objetivo o aprobación de solución alternativa
Estrategia fracasará: no obtendrá recursos y autoridad necesarios
Estrategia fracasará: alguien denunciará el gasto inútil
Estrategia fracasará: “muy académica”
Analicemos un caso
¿El equipo del Ministerio piensa y actúa estratégicamente?
Las transformaciones del Plan Vida (Buenos Aires, 2001 – 2002)
Del Plan Vida al Vale Vida..y de regreso
Distribución alimentos + manzanera
Del reparto al reconocimiento de derechos
Transferencia directa de ingreso
Tranferencia recursos a municipios
Distribución leche + vale + manzanera
Del Plan Vida al Mas Vida
Distribución alimentos + manzanera
Del reparto al reconocimiento de derechos: seguridad alimentaria
Empresa provincial de producción
Intervención en distribución
+ transferencia
ingresos
Distribución diferenciada de
alimentos +evaluación + manzaneras y promotores + monitor social
Sólo transferencia de ingreso
Preguntas guía
¿Por qué pareció buena la idea del Vale Vida y fue aprobada?
¿Por qué fracasó el Vale Vida?
¿Por qué pareció buena la idea del Mas Vida y fue aprobada?
¿Considerando las alternativas que se quedaron en el camino ¿por qué no fueron aprobadas?
¿El equipo ministerial pensó y actuó de manera estratégica?
Del Plan Vida al Vale Vida..y de regreso
Distribución alimentos + manzanera
Del reparto al reconocimiento de derechos
Transferencia directa de ingreso
Tranferencia recursos a municipios
Distribución leche + vale + manzanera
Inviabilidad operativa
Solá apoya idea para enfrentar crisis social Vale permite
superar problema de adquisición
alimentos Vulnerabilidades operativas: proceso bancario, oposición manzaneras, problemas del padrón, deterioro valor vale
Del Plan Vida al Mas Vida
Distribución alimentos + manzanera
Del reparto al reconocimiento de derechos: seguridad alimentaria
Empresa provincial de producción
Intervención en distribución
+ transferencia
ingresos
Distribución diferenciada de
alimentos +evaluación + manzaneras y promotores + monitor social
Sólo transferencia de ingreso
Políticamente inviables:
No corresponden con opciones políticas de Solá (intervencionismo económico)
Impiden alianza entre Solá y Duhalde
Van contra expectativas opinión pública
No resuelven la urgencia de los usuarios: acceso
rápido a alimentos
Del Plan Vida al Mas Vida
Distribución alimentos + manzanera
Distribución diferenciada de
alimentos +evaluación + manzaneras y promotores + monitor social
Mejoramiento programas alimentarios
Facilita alianza Solá-Duhalde al revitalizar Plan Vida con manzaneras
Muestra decidida acción Solá ante desnutrición
Permite responder rápidamente a problemas
de alimentación
Eleva calidad de las prestaciones atendiendo
situaciones específicas Se basa en sistema operativo existente, con ciertas mejoras
¿Como se generan las estrategias?
• ¿Las estrategias surgen premeditada o espontáneamente?
• ¿Cuán importante es el rol del gerente en la creación de la estrategia ?
Consideremos tres casos
La creación de los Hogares de Día en Buenos Aires
(1989-92)
El impulso de la reforma educativa boliviana (1992-94)
La gestión del PROMUDEH (Perú, 2000)
Creando estrategia: Hogares de Dia
Hay un actor con visión capaz de poner en movimiento el proceso
Dicho actor se inspiró directamente en experiencia previa
El actor reunió varios elementos: propuesta técnica, apoyo político, equipo, espacio físico, recursos materiales.....mediante múltiples negociaciones
Al hacerlo, adaptó su propuesta a los recursos y voluntades que halló en el camino
Creando Estrategia: Reforma Educativa
El ministerio de educación fue incapaz de generar una estrategia con apoyo político y viabilidad
Intervino un agente externo: ministerio planificación que genera equipo, visión estratégica (cambio radical) y una clara propuesta programática
ETARE no negocia con actores centrales tradicionales (docentes, ministerio educación). Busca otros aliados.
La estrategia ETARE no se adapta a perspectivas de otros actores (docentes, universidades) y obtiene sus propios recursos.
La estrategia es aprobada desde arriba.
Creando Estrategia: gestión PROMUDEH
Una nueva administración asume el ministerio de improviso, con una visión muy distinta a la anterior
La ministra tiene una visión muy general: gestión transparente y democrática de los programas sociales
Miembros del equipo generan muchas iniciativas que responden a situaciones y oportunidades que se presentan en el camino, se generan líneas de acción
Hay un esfuerzo porque las líneas de acción sean más o menos coherentes y respondan a visión general
Procesos de creación de Estrategia
Mintzberg (1999) Carácter del proceso interno
Percepción del entorno
Imprevisible Confuso
Comprensible Controlable
Racional y controlado
Espontáneo y natural
¿Cómo surgen las estrategias?
Mintzberg (1999) Carácter del proceso interno
Percepción del entorno
Imprevisible Confuso
Comprensible Controlable
Racional y controlado
Espontáneo y natural
Mediante un esfuerzo premeditado y
controlado de diseño y planificación
Mediante un esfuerzo relativamente espontáneo de resolución de problemas y aprovechamiento de
oportunidades (aprendizaje) en función a una visión general
Mediante un esfuerzo premeditado de diseño, parcialmente controlado y
marcadamente adaptable a las negociaciones y recursos existentes
Plan Orientación, guía y rumbo de acción hacia el futuro.
Un camino para llegar al objetivo
Patrón Conducta coherente en el tiempo: formas de acción
que caracterizan a la organización y sus productos
Perspectiva Visión superior de la organización (y capacidades
para lograrla)
La estrategia puede adquirir la forma de:
Estrategias y el rol del gerente público
• Encontrar estrategias
Reconocer procesos emergentes, promoverlos (si son valiosos), ampliar su impacto, sintetizar estrategias globales: identificar oportunidades de generación de valor en el funcionamiento ordinario de la organización
“los planificadores pueden husmear en lugares que normalmente no visitarían para encontrar patrones entre el ruido de los experimentos fallidos, actividades aparentemente aleatorias y
un aprendizaje desordenado” (Mintzberg 2000)
• Analizar e interpretar
Estudiar la información existente, logrando que los directivos la tomen en consideración para desarrollar estrategias
Ofrecer a los directivos interpretaciones alternativas de las situaciones en las cuales la organización interviene: identificar oportunidades de generación de valor en el entorno
Ofrecer a los directivos interpretaciones alternativas de los procesos que realiza la propia organización: identificar oportunidades de generación de valor en la organización misma
• Promover la creatividad
Animar a los miembros de la organización a pensar el futuro de manera creativa, promoviendo conductas que mejoren el desempeño de la organización
Ayudar a las personas a salir de sus rutinas conceptuales: plantear preguntas difíciles, desafiar suposiciones convencionales (ello puede suponer cuestionar las estrategias y planes vigentes)
Mirada hacia arriba ¿El programa tiene el respaldo político y social necesario?
Mirada hacia afuera ¿El programa responde a problemas valiosos para alguien?
Mirada hacia abajo ¿Tenemos capacidad organizativa
para implementarlo?
Propósito (Mandato)
Encontrar estrategias
Analizar e interpretar
Promover la creatividad
Zurdos y derechos
“(El pensador analítico) está dedicado a llevar orden a la organización. Sobre todo, esta persona programa las estrategias que se tiene la intención de realizar y ve que se comuniquen con claridad. El o ella también realiza estudios analíticos para asegurar que se tomen en cuenta los datos contundentes y estudia cuidadosamente las estrategias que se van a implementar. Podríamos llamar a esta persona planificador derecho.”
(Mintzberg 2000)
Zurdos y derechos
“(El pensador creativo) busca abrir el proceso de desarrollo de las estrategias. Como analista blando este planificador está dispuesto a realizar estudios más rápidos y sucios. A él o ella le gusta encontrar estrategias en sitios extraños y animar a otros a pensar de manera estratégica. Esta persona se inclina más hacia los procesos intuitivos (…) A esta persona la podríamos llamar planificador zurdo”
(Mintzberg 2000)
• “Los verdaderos estrategas se ensucian las manos excavando el suelo en busca de ideas y las verdaderas estrategias se desarrollan a partir de las ocasionales pepitas de oro que hallan. Estas no son personas que se abstraen de los detalles cotidianos; son quienes se enfrascan en ellos a la vez que son capaces de abstraer los mensajes estratégicos de ellos.”
• “(Los planificadores) deberían trabajar en el espíritu de lo que a mí me gusta llamar un “analista blando” cuya intención es plantear las preguntas correctas en lugar de encontrar las respuestas correctas.”
(Mintzberg, 2000)
Bibliografía
• Mintzberg, H.; Ahlstrand, B. y Lampel, J. (1999) Safari a la
Estrategia. Una visita guiada por la jungla del management estratégico. Buenos Aires: Girjalbo.
• Mintzberg, H. (2000) “El auge y desplome de la planificación estratégica”, en: Harvard Business Review, january-februrary 1994, pp. 107-114.
• Moore, M. (1995) Gestión Estratégica y creación de valor en el sector público. Buenos Aires: Paidós.
• Moore, M. (2000) Gerencia para la generación de valor: Estrategia organizativa en las instituciones con fines de lucro sin fines de lucro y gubernamentales. En: Nonprofit and Volunteer Sector Quarterly, vol. 28, 1.
