Gobernabilidad y Introducción ciudadanía política en las...

187Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad Vol. V. No. 16 ❏ Septiembre / Diciembre de 1999

✦ Es Investigador del Departamento de Es-tudios Sobre Movimientos Sociales del Cen-tro Universitario de Ciencias Sociales y Hu-manidades de la UdeG.

[email protected]

En sentido estricto, en México no existegobierno metropolitano ni derechos

políticos específicos para los habitantes deesos espacios. Pero este tema tiene unaimportancia de primer orden por el rolpolítico que las grandes ciudades están

desempeñando en la transición y laalternancia. Para medir la eficacia y

legitimidad con que cuentan los niveles degobierno y las administraciones implicados

en las grandes ciudades, se plantea elsignificado del concepto de gobernabilidady las implicaciones que tiene en las áreas

metropolitanas. Sobre el trasfondo deexperiencias internacionales se analiza el

modelo mexicano y se efectúa un balancede las situaciones predominantes en este

campo. Se realiza una operación semejanterespecto de la ciudadanía política, de su

relación con el espacio metropolitano, asícomo acerca de los componentes de

dicha ciudadanía. El ensayo finaliza con lapropuesta de un modelo republicano de

relaciones entre “ciudadanía políticametropolitana” y gobernabilidad.

Gobernabilidad yciudadanía política

en las áreasmetropolitanas

Juan Manuel Ramírez Sáiz✦

Introducción

Los términos “área o zonametropolitana”, “conurba-ción”, “ciudad regional” o “re-gión metropolitana” y, a unnivel mayor de complejidad,el de “megaciudades” o “me-

galópolis”, aluden a una de las carac-terísticas más impactantes del cre-cimiento que están acusando lasgrandes ciudades del mundo. Éstaconsiste en la alta concentración depoblación y de actividades de distin-to tipo, así como en el rebasamientode las circunscripciones políticas yadministrativas de los municipios y,a veces, de las entidades federativasimplicadas; es decir, los espacios ocu-pados o utilizados por las primerasno respetan las líneas divisorias es-tablecidas por los segundos. Estoocurre cuando una ciudad, al expan-der su periferia, anexa localidadesantes desconectadas territorialmen-te, formando un área urbana con-tinua de mayores proporciones; enotros términos, dos o más centros depoblación forman una unidad geo-gráfica, económica y social. El acota-miento teórico de este fenómeno asícomo su gestión pública poseen una

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importancia estratégica para la resolución de los múltiplesproblemas que emergen en estos ámbitos y para prever suposible evolución. En el caso mexicano, en cualquiera de lasvariables e indicadores que se consideren, el peso de susprincipales áreas metropolitanas en la vida nacional es de-terminante. Como comprobación general, baste recordarque, de acuerdo con el conteo efectuado por INEGI en 1995,tan sólo cinco de las áreas metropolitanas del país (D.F.,Guadalajara, Monterrey, Puebla y Toluca) concentrabanel 45% de la población urbana nacional y constituían loscentros indisputados de producción y de servicios (comer-ciales, financieros, educativos, médicos, recreativos, cultu-rales, informáticos, etc.). Esta metropolización de lapoblación y de las principales actividades tiene consecuen-cias de diver-so tipo: económicas, sociales, políticas, cultu-rales, planifi-catorias, etc. En este ensayo pretendo abordarúnicamente las de tipo político y, en particular, el binomio:gobernabilidad-ciudadanía política, las cuales son decisivastanto para la eficacia y legitimidad de su gobierno y admi-nistración como para el ejercicio de los derechos políticos desus habitantes.

A fin de ponderar la importancia política de las principa-les conurbaciones del país, sería conveniente distinguir dosniveles distintos: a) El que emana del hecho de que, para re-gular, gobernar y administrar los múltiples problemas quesurgen en ellas, interactúan los tres órdenes de gobierno (fe-deral, estatal y municipal) en mayor grado que en ciudadesy municipios no conurbados, y b) el rol específico de lideraz-go que este tipo de ciudades desempeñan en el sistema polí-tico y en la presente coyuntura. Estos dos niveles se encuen-tran interconectados y, en este trabajo, los abordoconjuntamente. Al respecto conviene resaltar que las gran-des capitales urbanas constituyen los laboratorios políticosmás importantes del país. Como recuerda A. Ziccardi, duran-te casi 70 años fueron bastiones del corporativismo. Hoy bue-

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Gobernabilidad y ciudadanía política

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na parte de ellas son espacios de modernidad política (Ziccar-di, 1995, 2). Por ello, es ahí donde se están dando las grandesbatallas para el avance político nacional. Este juicio no impli-ca desconocer o minusvalorar las experiencias políticas inno-vadoras que están teniendo lugar en otras ciudades o ámbi-tos metropolitanos menores del país: Villahermosa, Tab., LaPaz y Tijuana en Baja California Norte, Chihuahua, Chih,León y Celaya en Gto., San Luis Potosí, etc. (J.M. RamírezSáiz, 1998c). Señala simplemente que la conjunción de losdos niveles políticos señalados otorga a las principales áreasmetropolitanas un margen político no logrado por las restan-tes ciudades. Como expresión del liderazgo político desempe-ñado, cuatro de las cinco principales áreas metropolitanasdel país son, o fueron recientemente, sede de gobiernos dealternancia (el PRD en el D.F.; el PAN en Guadalajara yMonterrey actualmente, y en Puebla de 1995 a 1998). Pero,no obstante la importancia política de esta situación, es claroque ello no cambia, por sí solo, su gobernabilidad para hacer-la automáticamente democrática. Y tampoco se traduce ne-cesariamente en mayores niveles de calidad de vida en esasmetrópolis (A. Ziccardi, 1988, 28).

Si, como supuesto general, la gobernabilidad debe darsea todos los niveles del gobierno y de la sociedad (local, esta-tal, federal), ¿ qué implicaría su logro en una gran ciudad oárea metropolitana, a diferencia de otro tipo de ciudad noconurbada (mediana o pequeña) o municipio rural ? ¿Cuálesson, en las áreas metropolitanas, las bases de una goberna-bilidad y de prácticas de ciudadanía política? Al respectoanalizo, en primer lugar, el significado del concepto de gober-nabilidad y las implicaciones particulares que ella tiene enlas áreas metropolitanas. Y, a continuación, realizo una ope-ración semejante respecto de la ciudadanía. El planteamien-to que llevo a cabo es tanto de tipo teórico como de balance dela literatura disponible sobre ambos tópicos.

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I Gobernabilidad y metrópolis

El uso de este término es cada vez más recurrente en laliteratura sociopolítica. A continuación explicito su contenidoy dimensiones, así como su aplicabilidad en el caso de la admi-nistración y gobierno de las grandes ciudades capitales.

1.1. Las dos vertientes delconcepto de gobernabilidad:

La gobernabilidad es asociada frecuentemente al orden po-lítico que es necesario guardar durante el proceso de transi-ción democrática y de globalización (C. Hewitt, 1998, 106).En ese contexto, la literatura conservadora sobre el desordeno la ingobernabilidad es abundante (E. Torres-Rivas, 1993,91-92). Pero frente a este recorte del término, Lechner re-cuerda que la gobernabilidad no sólo remite al orden, sinotambién a las formas de ejercicio gubernamental del poder yde la gestión local, a la transparencia y a la respuesta a lasdemandas ciudadanas (Lechner, 1995). Usualmente se enfa-tiza la vertiente del concepto que remite a la actuación de losgobernantes. Y, bajo este supuesto, se afirma que la goberna-bilidad es la característica de un buen gobierno. Consiste enla manera en que los asuntos públicos de un país son mane-jados. Y estriba en la capacidad de las autoridades para di-rigir la sociedad y procesar las demandas de los gobernados(Ziccardi; 1995: 15). Camou precisa que se trata de un esta-do (una propiedad o una cualidad) de equilibrio dinámico en-tre el nivel de las demandas formuladas por los ciudadanosy la capacidad de respuesta gubernamental en una sociedad(Camou, 1995: 13 y 22). Por su parte, Arbós y Giner resumeneste enfoque afirmando que “existe consenso en que la legi-timidad y la eficacia son las dos características básicas de lagobernabilidad (Arbós y Giner, 1993: 5). De acuerdo con estepunto de vista, la eficacia administrativa, la capacidad de

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generar legitimidad y consenso entre los ciudadanos, asícomo la estabilidad en el ejercicio del poder político aparecencomo componentes básicos de la gobernabilidad (Camou,O.C.: 17 y Ziccardi; 1995: 15).

Pero la gobernabilidad tiene una dimensión relacional y,como tal, involucra a los gobernantes y a los gobernados.Camou sostiene esta doble dimensión al afirmar que la go-bernabilidad es una propiedad específica de los gobiernosy de los actores sociopolíticos relevantes. Porque el logro deuna adecuada gobernabilidad depende de una serie deacuerdos básicos entre las élites gobernantes, los grupos so-ciales estratégicos y una mayoría ciudadana (Camou, O. C.:14 y 46). Este autor justifica su punto de vista argumentan-do que gobierno y oposición, partidos y organizaciones so-ciales han de comprometerse de manera conjunta a la horade mantener un nivel aceptable de gobernabilidad. Y, por elcontrario, existe déficit de gobernabilidad cuando el gobiernomuestra incapacidad (o cerrazón) para incorporar nuevasfuerzas emergentes de la sociedad (O. C.: 15 y 30). Por suparte, Arbós y Giner aluden a esta misma doble relación,implicada en el concepto, al sostener que la gobernabilidad“es la cualidad propia de una comunidad política según lacual las instituciones de gobierno actúan eficazmente dentrode su espacio de un modo considerado legítimo por la ciuda-danía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad po-lítica del Poder Ejecutivo mediante la obediencia cívica delpueblo” (Arbós y Giner; O. C.: 13 y 16). A. Olvera retoma losplanteamientos anteriores, pero los amplía desde una pers-pectiva epistemológica y metodológica. Bajo el primer as-pecto sostiene que la “gobernabilidad es la forma de ejerciciodel gobierno que conduce a garantizar la autorreproduccióndel propio aparato estatal y a mantener la estabilidad po-lítica... Es un concepto descriptivo de los estilos, culturas einstituciones fácticas del poder político... La gobernabilidaddemocrática es el polo normativo desde el cual se juzga la

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realidad del ejercicio de gobierno... Analiza los hechos desdela perspectiva (de tipo ideal) de las instituciones y prácti-cas que corresponderían a un verdadero Estado de derechodemocrático y a una sociedad civil consolidada y actuante...Acota un campo de la realidad social en el que se definen lasrelaciones entre la sociedad y el sistema político”. El énfasisepistemológico que Olvera asigna al concepto de goberna-bilidad consiste en afirmar que “se trata de la interfase y me-diación entre el Estado en sus diversas expresiones y los ac-tores sociales , sean éstos vistos desde la óptica de laciudadanía o desde la perspectiva de las asociaciones de lasociedad civil... Desde el punto de vista de la gestación dela gobernabilidad, en términos descriptivos, se trata de unproceso de cambio y adaptación y, en los normativos, de di-ferenciar los elementos que constituyen innovaciones rele-vantes para la profundización de la democracia, de aquéllosque son factores de continuidad o readaptación del autori-tarismo” (Olvera, 1999, 5). Debido a que en México la gober-nabilidad y la ciudadanía política en las áreas metropolita-nas se encuentran en su fase instituyente, el enfoque deOlvera posee utilidad heurística. Permite analizar el aspectorelacional de la primera y su articulación con la segunda,así como los avances o estancamientos en la materializaciónde ambos.

1.2. Gobierno y administración de metrópolis:El contexto mundial y las experiencias mexicanas:

En la Introducción, pregunté ¿qué implica la gobernabilidaddemocrática en un área metropolitana a diferencia de la exi-gida en una ciudad no conurbada (mediana o pequeña) o enun municipio rural? Para contextualizar la respuesta a estainterrogante es ilustrativo explicitar las formas específicasde gobierno y administración que se están aplicando en dife-rentes metrópolis. Este asunto lo abordo, en primer lugar,

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revisando sus principales modalidades internacionales y se-guidamente las del caso mexicano.

1.2.1. Las experiencias internacionales: Para ubicar las formas enque se establece la relación entre gobernabilidad y áreasmetropolitanas es conveniente recordar, con J. Borja, que lasgrandes ciudades del mundo son una realidad metropolita-na, que tienen un carácter plurimunicipal y que difícilmen-te poseen una estructura político administrativa única quelas gobierne. Son el producto de varios procesos: a) Territo-riales: que dieron origen a la aglomeración que forma uncontinuo urbano, b) divisiones político-administrativas sur-gidas de historias nacionales y locales, y c) identidades cul-turales sobrepuestas en el espacio conurbado (Borja, 1992,125). Sobre las principales formas de administración y go-bierno metropolitanos que se han aplicado en otros países, J.Borja, E. Dockendorff, y P. Ward realizan sendas clasificacio-nes. Considerándolas conjuntamente, las situaciones bási-cas acerca de los arreglos institucionales, utilizados en estecampo, son las siguientes:

a) Asimilación de municipios de tamaño reducido en unaunidad territorial mayor; es decir, varios municipios dejande existir y dan lugar a otro nuevo.

b) Expansión de los límites de un municipio urbano centralabsorbiendo territorios adyacentes; en otros términos, uno yaexistente incorpora a otros menores que desaparecen.

c) Asociación intermunicipal destinada a la coordinaciónde esfuerzos y a la combinación de recursos entre munici-pios que forman parte de una misma conurbación. En estecaso, los municipios previamente existentes se mantieneny relacionan, pero pueden ser varios los niveles específicoso modalidades de coordinación establecidos a nivel supra-municipal. Uno de ellos es la coordinación intercomunal, através de la asociación voluntaria de municipios median-te convenios explícitos. Otra forma asumida es la mancomu-

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nidad de municipios para la administración de servicios notraspasados a otras instituciones. Ésta opera como una coor-dinadora de entidades metropolitanas que se crean para elotorgamiento de servicios urbanos específicos: transporte,agua, etc. Es decir, se trata de una coordinación sectorial in-termunicipal.

d) Concesión a empresas privadas de determinados servi-cios urbanos a través de la cual los municipios entregan sugestión y administración. A diferencia de la modalidad ante-rior, en este caso es un agente externo a los municipios el queproporciona el servicio en cuestión.

e) Conformación de autoridades metropolitanas: Estaopción implica la constitución de un orden de gobierno suigéneris . Las formas de gobierno metropolitano que se hanensayado son de dos tipos: a) Las que poseen una estructurametropolitana constituida por encima de gobiernos locales yaexistentes, y b) las que dan origen a municipios metropolita-nos que coordinadamente fundan su propio gobierno (Borja,O.C., 126-128; E. Dockendorff, 1994; P. Ward, 1996).

Como explicito en el siguiente inciso, de las cinco opcionesenlistadas, en las áreas metropolitanas mexicanas, la moda-lidad fundamental asumida se ubica en la tercera de estasexperiencias, es decir, en la “asociación intermunicipal”, “en-tidad de coordinación” o “administración metropolitana”. Enmenor medida, se está recurriendo a la cuarta: “Concesiónde servicios a empresas privadas”. Es decir, no se han aplica-do la primera (asimilación) ni la quinta (gobierno en sentidoestricto). La segunda (expansión) fue utilizada excepcional-mente en Puebla. Teniendo en cuenta estas experiencias, J.Borja aclara que la existencia de gobiernos metropolitanospara las grandes conurbaciones constituyen experienciasque son vistas hoy con grandes reservas. Por diferentes mo-tivos, han desaparecido en varias ciudades. Paradójicamen-te, el gobierno de Thatcher abolió los concejos metropolita-nos en Gran Bretaña porque trabajan demasiado bien: la

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existencia de una autoridad electa que ejercía autonomía yllevaba a cabo políticas públicas que no eran de su parecerconstituía un anatema para el gobierno central conservador(Ward, 1996: 147). Ninguna de las principales ciudades deAmérica Latina tiene una autoridad única que administretoda el área metropolitana (Ward, O. C., 137). Y en las ciuda-des en las que persisten gobiernos metropolitanos, éstos noadoptan un único modelo (Borja, O.C., 125). Pero en las dife-rentes formas que asume, la cuestión clave es el grado deautonomía con que actúan las entidades de coordinación.Estos niveles de autonomía son:

a) Los países con estructuras metropolitanas muy autóno-mas en los que prevalece la autonomía de los gobiernos loca-les y no hay administraciones periféricas del gobiernocentral. En esas metrópolis, el gobierno metropolitano tieneplenos poderes ejecutivos y legislativos para la planeación delterritorio, la gestión de los servicios, etc.

b) Situaciones intermedias entre la existencia de autori-dades libres y la de un gobierno central. En este caso, lasestructuras de aglomeración tienen menos competencias.Puede darse también la asociación obligatoria de munici-pios que operan como administración, pero no como gobier-no metropolitano.

c) Estructuras de aglomeración que funcionan como enti-dades de coordinación. Se trata de regiones metropolitanas,constituidas por ley, pero con funciones únicamente de carác-ter consultivo y, a veces, carentes de presupuesto.

Como ya apunté, ninguna de estas modalidades ha sidoutilizada en México.

1.2.2. El modelo mexicano: Pasando del marco internacionalen materia de metropolización a las experiencias nacionales,es importante realizar un balance de ellas para encontrar sulógica o principios. Como es sabido, previamente reformadosvarios artículos constitucionales, la Ley General de Asenta-

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mientos Humanos estableció en 1976 las bases para la con-currencia que debe establecerse entre el gobierno federal, lasentidades federativas y los municipios en materia de asenta-mientos humanos, así como para la coordinación entre di-chos niveles de gobierno con el fin de planear y regular eldesarrollo de los centros conurbados. La conurbación es de-finida como una unidad (geográfica, económica y social) en-tre dos o más centros de población asentados en el territoriode varios municipios de una entidad federativa o de dos omás de ellas (Ramírez Sáiz, 1983). A partir de estas disposi-ciones constitucionales y legales, existen bases suficientespara establecer la legislación federal secundaria que prescri-ba mecanismos más específicos de creación de organismospluriinstitucionales (federales, estatales y municipales) enlas áreas metropolitanas. Porque dicha ley establece la posi-bilidad de declarar la existencia jurídica de las conurbacio-nes. Y esta declaración ya ha sido decretada para las áreasmetropolitanas más importantes del país, lo cual ha implicadola creación de las instancias correspondientes, tales como comi-siones de conurbación, coordinaciones sectoriales, consejosmetropolitanos, etc., los cuales analizo a continuación. Sinembargo, en los hechos, prevalecen las tendencias que se resis-ten a la coordinación metropolitana sobre las que la favorecen.

Los niveles de gobierno implicados ejercen fuertes presio-nes para impedir avances reales en su coordinación (I.Marván, 1995, 10 y 11). Ello se debe a que, respecto de estaproblemática, en el federalismo mexicano predominan toda-vía concepciones anacrónicas. Las relativas a la soberanía delos estados y las competencias municipales (Constitución dela República, Art. 115) no facilitan la resolución de los con-flictos metropolitanos ni la atención de las necesidades y de-mandas de su población. Y mientras prevalezcan en el paísnociones rígidas y patrimonialistas acerca de la “población”,el “territorio” y los “poderes” de los estados y de los munici-pios, en lugar de aprovechar las oportunidades que repre-

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senta la organización política federal para reducir los riesgosactuales de desintegración, seguiremos entrampados en latensión que genera el falso dilema: centralización o caciquis-mo” (Marván; O.C.: 11 y 12). Como recuerda Cabrero, respec-to de la hechura de las políticas públicas, en la ComunidadEuropea la tendencia predominante es que la mayoría de lascompetencias de gobierno sean compartidas entre los dife-rentes niveles de autoridad (federal, estatal y municipal), envez de profundizar las fronteras entre ellos.

Ello obedece a que la magnitud de los problemas enfren-tados en las conurbaciones aconseja sumar esfuerzos paraenfrentarlos eficazmente y no restar capacidad de respuesta(Cabrero M.: 1999). A un nivel más general , I. Marván re-cuerda que “en el mundo, el federalismo hoy significa plu-ralidad institucional y responsabilidades públicas compar-tidas que abren el camino a múltiples formas de coordina-ción. Se mantiene la autonomía, pero con opciones y posi-bilidades reales de participación en retos comunes (Marván;O.C.: 12).

Si de las disposiciones generales se pasa a la considera-ción de los asuntos que, en México, pueden ser objeto de con-currencia y coordinación, las materias de coordinación son:asentamientos humanos, protección al ambiente, preserva-ción y restauración del equilibrio ecológico, transporte, aguapotable y drenaje, recolección tratamiento y disposición dedesechos sólidos y seguridad pública (Constitución de laRepública, reforma al Art. 122, Frac. XI, para el D.F.). A par-tir de estas materias, la gobernabilidad metropolitana estri-baría en la forma en que, de manera mancomunada, seadministran y ejercen esas funciones por parte de los muni-cipios, las entidades federativas y la federación, implicadosen cada metrópoli. En particular, implicaría las siguientesfunciones centrales:

a) Una mayor claridad respecto de las facultades que com-peten a los municipios ante los gobernantes de las entidades

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federativas y de ambos ante la federación en el terreno de lasconurbaciones .

b) Planeación conjunta ante las materias y problemasmetropolitanos comunes, ya apuntados.

c) Administración metropolitana de carácter intermunicipal.d) Acciones mancomunadas entre municipios, municipios

y entidad federativa y entre ambos y la federación y, asimis-mo, mayor intervención por parte de las instancias munici-pales y estatales ante las federales para responder a lasdemandas metropolitanas de los ciudadanos.

A la luz de estos supuestos, analizo a continuación lasexperiencias mexicanas habidas en este asunto. Respecto deellas, un balance global arroja las siguientes situaciones:

1.2.2.1. Las problemáticas relaciones entre los niveles degobierno concurrentes en las áreas metropolitanas: Como yaquedó asentado, en las conurbaciones se interrelacionan dis-tintos órdenes de gobierno (municipal, estatal y federal) consus respectivas competencias legales y jurisdicciones. Porello, la gobernabilidad de las áreas metropolitanas conllevaintrínsecamente relaciones intergubernamentales. Y, puestoque en México no existe gobierno metropolitano en sentidoestricto, el eje de estas relaciones es la gestión y administra-ción concurrentes. La gestión metropolitana es el proceso através del cual los niveles de gobierno implicados adminis-tran su dimensión pública, es decir, captan, definen y cana-lizan la demanda social de bienes públicos y organizan oregulan su oferta (Duhau, 1998: 75). En conjunto, la tenden-cia predominante a este respecto es que la actuación concu-rrente de los diferentes niveles de gobierno, imbricados enun área metropolitana, está constituyendo un problemacomplejo y no solucionado para consensar la diversidad deintereses que cada uno de ellos defiende. Existen problemassobre la competencia de los tres niveles de gobierno y acercade la capacidad de lograr acuerdos entre ellos. En la admi-

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nistración y gobierno de esas grandes ciudades predominanlas visiones locales fragmentadas sobre las integradoras o decarácter metropolitano (G. Garza, 1998, 23). En el análisisde estas acciones pueden considerarse tres situaciones: a) Larelación entre municipios, b) la interacción entre municipiosy gobierno estatal, y c) la vinculación entre municipio, estadoy federación.

Por lo que se refiere específicamente a la relación entremunicipios, su capacidad de concertar, a nivel metropolita-no, se encuentra fuertemente limitada e inhibida. Los polí-ticos y administradores de los municipios implicados tiendena ver como poco operativas, y además limitativas de la auto-nomía municipal, las propuestas, planes, políticas y regla-mentos que traten de llevar a cabo acciones concertadasentre ellos y que respondan a las demandas de sus habitan-tes (O.C., 24). Y aunque un municipio puede ser dominante,ninguno tiene muchos deseos o estímulos para colaborar(Ward, O.C., 137). Cada municipio conurbado realiza sus ac-tividades de planeación sin que necesariamente éstas seancongruentes con las del resto de los municipios implicados, loque evidentemente acrecienta la problemática metropolita-na (E. Estrada, 1998, 177). Lo que predomina es la segmen-tación o balcanización de la gestión metropolitana (Coulomb,1994, 82). Por otra parte, el desarrollo de los proyectos me-tropolitanos de infraestructura y servicios no sólo es difícil,sino prácticamente imposible de realizar sin el concurso yrespaldo técnico y financiero de las autoridades estatales ofederales (Iracheta, 1998, 204).

Ciertamente, la recuperación del federalismo está conlle-vando que, en las áreas metropolitanas, se reduzcan las ac-ciones federales, se fortalezcan las estatales y municipales yse descentralice la gestión pública. Porque, en principio, elmarco federal únicamente establece los principios cuya apli-cación deja en manos de los gobiernos estatales y locales. Esdecir, si bien los asuntos metropolitanos están sujetos a la

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legislación federal, en su especificidad son definidos en losámbitos estatales y municipales. Éstos intervienen simultá-neamente en la administración y gestión de las conurbacio-nes a través de arreglos institucionales. Ambos niveles degobierno tienen atribuciones significativas en este campo:zonificación primaria o gestión municipal del territorio, asícomo de la infraestructura, redes y servicios urbanos queexceden el marco de un solo municipio. Pero, en los hechos,persiste un predominio del nivel estatal sobre el municipal(Duhau, 1998, 77 y 83, 84). Es decir, lo que, por ley, competea los ayuntamientos, en realidad no es realizado únicamentepor ellos. Por esta causa se tensan las interrelaciones, ya queel gobernador y el presidente municipal deben aprender aconvivir en un mismo territorio sin que las funciones y res-ponsabilidades, de uno y otro nivel de gobierno en la gestión delterritorio, estén clara y legalmente definidas. Lo cual seagudiza cuando el gobernador y el alcalde pertenecen a dife-rentes partidos políticos (Ziccardi, 1995, 24).

Debido a las limitaciones anteriores, se requiere promo-ver mecanismos de coordinación intermunicipal que normenla diversidad de lógicas localistas que pueden ser disfuncio-nales para las metas de carácter metropolitano y asimismoperfeccionar los órganos de gestión metropolitana y su nor-matividad (leyes, decretos, reglamentos y planes). La debi-lidad actual de los mecanismos institucionalizados decoordinación intermunicipal aconseja la conveniencia depromoverlos por la vía contractual y mediante la conforma-ción de nuevos dispositivos de gestión que contrarresten latendencia al “sálvese el que pueda” predominante, especial-mente en los gobiernos municipales (E. Duhau, 1998, 85).Pero es obligado reconocer que existen dos serias limitacio-nes para avanzar en esa dirección: a) La ausencia de interés,de voluntad política y de propuestas por parte de los parti-dos, incluso de aquéllos que tienen la mayor parte de su elec-torado en áreas metropolitanas: PRD y PAN (Ramírez Sáiz,

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1998b), y b) el modelo de urbanización operante, escasamen-te regulado por la planeación vigente (G. Garza, 1998, 19).

1.2.2.2. Las comisiones de conurbación, los consejos me-tropolitanos y los comités de planeación: Las conurbacionesdel país, ya decretadas, deben estar presididas por las comi-siones correspondientes. Éstas tienen carácter permanente.Son organismos públicos de carácter técnico, pero sin capa-cidad para llevar a cabo sus propuestas, ya que no son órga-nos ejecutivos, ni tampoco pueden obligar al cumplimiento desus programas (Ziccardi-Navarro, 1995, 35). Por su parte,los consejos metropolitanos funcionan mediante programassectoriales: de desarrollo urbano, vivienda, uso del suelo,agua potable y drenaje, vialidad, transporte y tránsito, pro-tección ecológica y bienestar social. Y los comités de planea-ción del desarrollo metropolitano tienen, entre sus funcio-nes, las de “promover la coordinación con los otros comités deestados y municipios circunvecinos”, es decir, un rol articu-lador. En particular, el Coplade del D.F. de 1983 tenía, comoobjetivos, los de recoger las demandas de la población en laformulación de los programas de inversión, gasto y financia-miento, apoyar la participación de los sectores de la sociedaden el diseño, ejecución y evaluación de los programas, propi-ciar la coordinación entre los sectores de la sociedad y lasdependencias y entidades de la administración pública fede-ral y fungir como órgano de consulta de las dependenciaspúblicas en materia de planeación y desarrollo (Ziccardi-Navarro, O.C., 42-3).

Teóricamente, la función principal de las tres instanciasmencionadas (comisiones, consejos y comités) es la concerta-ción y la gestión, así como la vigilancia y control de las in-versiones que otras dependencias realizan en la respectivametrópoli. Su ejercicio se basa en mecanismos de coordina-ción y en convenios, ya aludidos. Pero las funciones y meca-nismos existentes adolecen de roles ambiguos. No se estable-

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cen claramente las competencias de las autoridades involu-cradas en la resolución de problemas. Esto provoca ineficien-cia en el proceso de coordinación y se diluyen las responsabi-lidades (Ziccardi-Navarro, O.C., 23, 25 y 46-47). Por otraparte, la debilidad financiera de las tres instancias es cen-tral, ya que no ejercen presupuesto propio. Debido a ello, enlos hechos, es imposible que logren los cometidos que tienenasignados. En los convenios, que se establecen para coordi-nar las acciones, no es claro el seguimiento ni su cumpli-miento. Además mantienen diferencias en aspectos fiscalesy tarifarios y en la aplicación de recursos entre las entidadesimplicadas (O.C., 33) .

La complejidad de los problemas que estos tres tipos deinstancias deben enfrentar y las limitaciones de que adole-cen sugiere, como recomendable, crear una institución quecoordine las entidades actuantes implicadas, es decir, un ór-gano rector de cada conurbación, integrado por las principa-les autoridades de los tres niveles de gobierno de cada zonametropolitana. Su función principal sería acordar las políti-cas fundamentales de desarrollo, de ordenamiento territo-rial, de infraestructura y servicios (O.C., 30 y 34).

1.2.2.3. Las coordinaciones de servicios metropolitanos:Estos organismos son los establecidos para la prestación deservicios urbanos a nivel de una conurbación, tales como elagua potable, el transporte de pasajeros, la seguridad públi-ca, etc. Algunos operan con relativa eficacia. Éste es el casode los que gestionan y administran el servicio doméstico deagua potable. Aun en estos casos, el cumplimiento de las res-tantes funciones de un buen gobierno y administración (efi-ciencia, honestidad, información y responsabilidad ante losciudadanos, atención a sus demandas y apoyo a su participa-ción) es cubierto con limitaciones (Ramírez Sáiz, 1998b). Enconjunto, adolecen de dispersión administrativa. Requierenuna coordinación más estrecha, pero no necesariamente la

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unificación de las entidades prestadoras de los servicios res-pectivos, es decir, que exista un solo organismo. En su opera-ción caben situaciones intermedias o combinación desoluciones distintas. Pero se requiere establecer una norma-tividad clara, reglas del juego precisas y la participación realen la toma de decisiones por parte de las instancias políticasimplicadas (gobiernos municipales y estatales). Igualmente,es conveniente avanzar en la gestión global de los componen-tes de cada servicio y no únicamente de algunos de ellos(O.C., 73 y 74).

1.2.2.4. Planeación del desarrollo metropolitano: La pla-neación que pueden ejercer las comisiones, consejos y comi-tés intermunicipales es sólo indicativa y, en el mejor de loscasos, normativa, nunca ejecutiva. Es decir, pueden sugerire inducir procesos pero nunca aplicarlos y menos imponer-los. Sus planes tienen un carácter regulatorio y preventivo.No cuentan con instrumentos que dispongan de fuerzavinculatoria (O.C., 32). Es decir, hay ausencia de verdaderosplanes de desarrollo metropolitano y, por tanto, no existencondiciones para reconocer, asumir y ordenar la dinámicaurbana desde una perspectiva metropolitana. Además, en laplaneación de las conurbaciones privan dos grandes limita-ciones: a) Ausencia de mecanismos que garanticen la concer-tación política entre los municipios involucrados y quepermita crear las condiciones para el desarrollo de políticasde interés metropolitano, en cuanto distinto pero comple-mentario de los intereses municipales, y b) falta de entendi-miento entre las autoridades implicadas en las zonasconurbadas, para administrarlas y gobernarlas, desde unaperspectiva de unidad y con un enfoque metropolitano (A.Iracheta, 1998, 202-203). Por lo anterior, se requiere enfren-tar tres necesidades urgentes: a) Contar con un responsablede definir las funciones estratégicas: elaborar las políticaspúblicas de orden metropolitano, tales como la planeación

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física y económica, el uso del suelo, el transporte público depasajeros, los principales programas de infraestructura yservicios, etc. (no necesariamente de quienes las aplican)(Ward, O.C.: 137 y 146), b) pasar de planes descriptivos aprogramas operativos metropolitanos, y c) transformar lascomisiones representativas en gestoras de proyectos metro-politanos (Ziccardi-Navarro, O.C.:110).

1.2.2.5. El rol político de las metrópolis: Como ya explicité,la gobernabilidad tiene que ver no sólo con los gobernantes,sino también con los ciudadanos y su participación políti-ca. Dicha participación consiste en la capacidad para incidiren las decisiones públicas, promoviendo así tanto la demo-cracia como la mayor eficacia y legitimidad del ejercicio delpoder, es decir, la gobernabilidad. El ejercicio de la ciuda-danía política es un componente clave de la gobernabilidaddemocrática. Pero en las relaciones que entablan con la po-blación los gobernantes (municipales, estatales y federales),implicados en una conurbación, no se detectan innovacio-nes que respondan a la complejidad política que están asu-miendo los asuntos a enfrentar. Y este rol no está siendo se-cundado tampoco por las instancias administrativascorrespondientes de concurrencia, coordinación, planeacióny administración, ya mencionadas. Ambos (gobernantes einstancias) acusan un déficit de gobernabilidad. En parti-cular, no existe correspondencia entre las formas innovado-ras que lleva a cabo la ciudadanía y las de representacióny administración metropolitanas. La institucionalidad y le-gitimidad de las segundas no responden a las acciones quedespliega la sociedad participativa. Este planteamiento noimplica establecer una contraposición insuperable entre am-bas realidades (gobierno y sociedad). Tampoco supone con-siderar a la sociedad ni a sus actores e intervenciones po-líticas como si fueran ajenos a conflictos, contradicciones ylimitaciones. Alude simplemente al desfase real existente

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entre las instituciones metropolitanas y la marcha de susrespectivas sociedades locales. Como afirma Hungtinton,el aspecto fundamental de la modernización política estribaen el desarrollo de nuevas instituciones para incorporar laintervención de los grupos activos de la sociedad (S.Hungtinton, 1992). Y es un hecho que las instituciones me-tropolitanas del país han acusado una muy escasa innova-ción y avance desde su reconocimiento por la Ley Generalde Asentamientos Humanos en mayo de 1976 (Ramírez Sáiz,1983). En particular, la integración política de las instan-cias metropolitanas con la sociedad es casi inexistente. Paraposibilitarlo, los gobiernos concurrentes en las metrópolispodrían abrir espacios a la participación de los ciudadanosy a la sociedad organizada (Ziccardi-Navarro, 25-26). Porqueel logro y mantenimiento de una gobernabilidad democráticaen las ciudades metropolitanas conlleva la construcción denuevas formas de participación ciudadana. Es decir, parala consolidación de la democracia como forma de gobierno,las metrópolis deben desempeñar nuevos papeles en tantoprincipales espacios receptores de la modernidad política,diseñar políticas públicas innovadoras y transformarsubstancialmente las relaciones gobierno-ciudadanía connuevas formas de representación y participación (Ziccardi,1998, 21 y 24).

1.2.2.6. Eficacia y legitimidad de los gobiernos y de lasadministraciones implicados: Relacionando con la goberna-bilidad las cinco situaciones anteriores (nexos político-admi-nistrativos problemáticos, instancias metropolitanas confunciones ambiguas, coordinaciones sectoriales dispersas,sistemas de planeación escasamente efectivos y roles políti-cos débilmente cumplidos), cabe preguntar: ¿Cuál es el nivelde eficacia y legitimidad de los gobiernos implicados y de lasinstancias administrativas metropolitanas en México?.Cualquier respuesta generalizada es riesgosa, porque exis-

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ten diferencias no secundarias entre las conurbaciones ma-yores del país respecto a su actuación metropolitana. Sonnecesarios estudios de caso para documentar, como ya indi-qué, en qué condiciones algunas coordinaciones sectorialeshan podido ser relativamente eficaces, aunque no eficientes,ni rendidoras de cuentas y tampoco participativas. Con estassalvedades, apunto algunos juicios provisionales. Por lo quese refiere a la eficacia, ésta no es significativamente mayorante los problemas centrales (seguridad, contaminación,transporte, etc.) en las metrópolis que gobierna el PAN (Gua-dalajara y Monterrey), ni tampoco en la que tiene el poder elPRD (ciudad de México). En cuanto a la legitimidad, ésta esmayor en los actuales gobiernos (panistas y perredista) deGuadalajara, Monterrey y D.F. que en los anteriores priís-tas, tanto por la forma en que accedieron al poder como porla relación (menos corporativa y más pluralista) que estable-cen con los ciudadanos; pero dicha legitimidad no es extendi-ble a su actuación metropolitana. La atención a las deman-das de carácter conurbado tampoco es significativa; inclusomanifiesta índices de agravamiento. Pero, como tendencia,los actuales gobiernos implicados en las metrópolis cuidanmás la forma de relacionarse con la sociedad: ser menosprepotentes, más informativos o responsables, más transpa-rentes en el ejercicio de sus facultades. A veces, en entidadespanistas, el gobernador mantiene una mayor vinculacióncon la población que los presidentes municipales. Pero igual-mente estos avances no adquieren la dimensión metropolita-na. Finalmente, por lo que respecta a la innovación, las re-formas políticas llevadas a cabo en Jalisco en 1995, y en elD.F. en 1997, no han incluido cambios significativos en elnivel metropolitano. Bajo este aspecto, la alternancia en elgobierno de municipios conurbados no se ha expresado, paraellos, en nuevas leyes, reglamentos, formas de gestión, admi-nistración y gobierno. Además, cuando existe actuación delos gobiernos implicados sobre los problemas metropolita-

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nos, predomina la efectuada de manera aislada sobre la rea-lizada de manera conjunta. Y, sin embargo, la acción concu-rrente y coordinada es la específica para la intervención enuna metrópoli. Blanco sobre negro, predomina el déficit degobernabilidad metropolitana sobre los activos en este terre-no (Ramírez Sáiz, 1998c).

2 Ciudadanía y metrópolis

Las definiciones asentadas en la Introducción sobre lagobernabilidad permiten ubicarla en el plano de las rela-ciones que se dan entre el sistema político y la sociedad,evitando cargar a uno solo de los términos de la relación (elgobierno) la responsabilidad de lograrla en condiciones ade-cuadas. Es decir, la gobernabilidad es una propiedad tantode los gobiernos como de los actores sociopolíticos relevantes.Por esta razón, gobierno y oposición, partidos y organizacio-nes sociales han de comprometerse de manera conjunta a lahora de mantener un nivel aceptable de gobernabilidad(Camou, O.C.,15 y 16). De ahí que la gobernabilidad estávinculada también a la afirmación de la ciudadanía y las ba-ses sociales de la democracia (C. Hewitt, 1998, 106 y 108 y113). La contribución de la sociedad civil a la gobernabilidadse refiere a los medios mediante los cuales los intereses orga-nizados buscan influenciar y conectarse con las institucionesde gobierno. Cuanto más fuerte sea la sociedad civil, mejorgobernabilidad o sinergia habrá entre el Estado y la sociedad(Manor, 1999, 2 y 21).

A continuación abordo tanto los contenidos teóricos de laciudadanía como las experiencias mexicanas de vinculaciónentre ciudadanía política y gobernabilidad. Para ello, en unprimer inciso resumo los planteamientos teóricos centralessobre ciudadanía política. En el siguiente analizo la relaciónexistente entre territorio y ciudadanía política. Después es-tablezco los posibles componentes de la ciudadanía política

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metropolitana. Y finalmente aludo al binomio ciudadaníapolítica metropolitana-gobernabilidad.

2.1. Las implicaciones teóricas de la ciudadanía política(Ramírez Sáiz, 1998a)

En la abundante literatura que existe sobre el tema de laciudadanía, hay consenso acerca de que existe relación di-recta y correspondencia entre los tipos de derechos estatui-dos y las modalidades de la ciudadanía. Por ello se reconocentres dimensiones de ésta: la civil, la política y la social(Marshall, 1976). La ciudadanía civil gira en torno a las li-bertades personales; la política, al sufragio universal y laparticipación política; y la social, al bienestar social (Esca-lante, 1992). Por otra parte, los principales usos y signi-ficados del concepto de ciudadanía son tres: como estatusatribuido, en cuanto prácticas sociales, y como proceso ins-titucional. De estos tres significados predomina el prime-ro, es decir, el de la ciudadanía como estatus o situación legal.Consiste en el conjunto de garantías y obligaciones que elEstado reconoce a los miembros de una nación y que los con-vierte en sujetos de la comunidad política en igualdad decondiciones (Marshall, Ibid.). Se trata de una concepciónjurídica según la cual es el Estado quien otorga la ciudada-nía. Bajo este aspecto, es una condición formal o legal en elespacio institucional definido por el Estado (Escalante,ibid.). La concepción de la ciudadanía como prácticas socialeses de carácter sociopolítico. Parte del hecho de que la ciuda-danía es algo más que el goce pasivo de derechos otorgadospor la autoridad del Estado (Habermas, 1994). Consiste enacciones emancipatorias (sociales, legales, políticas y cul-turales) que explican el reconocimiento y la promulgaciónde los derechos. Porque éstos son el resultado de demandasy luchas sociales enclavadas institucionalmente y que de-finen a una persona como miembro competente de la socie-

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dad para intervenir en ella (Turner, 1994). Por lo anterior,este uso del concepto se interesa en la manera en que los ciu-dadanos llevan adelante acciones correspondientes a su con-dición de tales para ejercer o hacer efectivos los derechos,ya consagrados constitucionalmente, o lograr el reconoci-miento de otros nuevos: culturales, ecológicos, étnicos, etc.(Foweraker, 1992). Porque la ciudadanía es también un pro-ceso constructor y ampliador del “derecho a tener derechos”(Arendt, 1993). Por otra parte, los diferentes derechos, y lostipos correspondientes de ciudadanía, no sólo constituyenun modelo ideal de relaciones jurídicas y sociopolíticas. Sesustentan en sendas instituciones y arreglos normativos queson creados para contribuir a su respeto, así como paradarles cumplimiento (Bobbio, 1991). Es decir, la ciudadaníacristaliza en instituciones que deben estar dotadas de facul-tades y recursos a fin de que puedan garantizar que el re-conocimiento de los derechos se traduzca en efectos prácticospermanentes a favor de aquéllos a quienes se incluye comosujetos de ellos. Se trata de condiciones objetivas que per-mitan el acceso efectivo a los beneficios derivados de la per-tenencia a una comunidad política (Rosaldo, 1992). De estasinstituciones, a los derechos civiles corresponden los tribu-nales; a los políticos, las instituciones electorales y los cuer-pos representativos; y a los sociales, los servicios de segu-ridad o bienestar social. Este proceso se encuentra integradopor dos componentes: el instituido y el instituyente. El pri-mero viene dado por las instituciones ya creadas y está cons-tituido por las estructuras vigentes o el sistema institucio-nal. El segundo consiste en la posibilidad de construir nue-vos acuerdos normativos o reglas, así como en su instaura-ción misma. Porque así como somos creadores de ellos,podemos modificarlos cuando, debido a las diversas trans-formaciones en curso, es requerido su ajuste o adecuación,a través de los canales establecidos, para que cuenten consanción institucional (Villasante, 1995). Estas tres acepcio-

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nes de la ciudadanía (status, prácticas y proceso institucio-nal) no son excluyentes. Nadie postula que históricamen-te los derechos han sido reconocidos en un solo acto y con-juntamente, como un paquete o bloque único; ni que sehayan obtenido sin luchas, avances y retrocesos. Tampocose sostiene que es imposible identificar y conquistar nuevosderechos. Y es difícil admitir que, por sí misma, la inclusiónde los derechos en una Constitución sea suficiente para quese hagan efectivos.

Por otra parte, debe resaltarse que, a pesar del deteriorocreciente que se registra en las condiciones materiales devida de los mexicanos, es decir, en sus derechos sociales, laciudadanía se asocia, cada vez más, con los políticos. Elloobedece a que la afirmación creciente de las expresiones orga-nizadas de la sociedad ante el Estado, así como la toma de con-ciencia y el rescate de esos derechos constituyen aspectosnovedosos del nuevo panorama nacional. Implica enfatizar elinterés en los asuntos colectivos, en la regulación de las institu-ciones públicas y en el control de la gestión gubernamental(Dietz, 1987). Esta ciudadanía política pone en juego el carác-ter público de la actividad estatal y de la intervención de losindividuos en las relaciones de poder. Significa una posiciónresponsable y comprometida, es decir, la participación en laresolución de los asuntos de la comunidad política y la incorpo-ración e intervención en el debate público (Pateman, 1970).

La ciudadanía política exige estar informado acerca delsistema político, contar con capacidad de juicio político, pres-tar atención a los asuntos públicos, ser capaz de elegir entredistintas opciones políticas e intervenir en la vida pública.

2.2. Espacio metropolitanoy ciudadanía (Ramírez Sáiz, 1998a):

La ciudadanía no puede sustraerse a la dimensión espacialo territorial que encierra la política (J. Silva Herzog M.,

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1996). A nivel nacional, el territorio es una configuraciónespacial compleja. En cada país opera como símbolo de lanacionalidad, así como de la soberanía y la autodetermina-ción, las cuales poseen un carácter político estratégico(Tönnies, 1963). Es, además, el recurso básico con que cuen-ta una nación y el soporte físico de todos los demás. Aunqueno suele ser explicitada, la ciudadanía tiene una clara impli-cación territorial. Porque cada una de las tres acepciones deella, ya señaladas (estatus, prácticas e instituciones), se en-cuentra mediada territorialmente. En otros términos, crista-lizan en la pertenencia a un espacio acotado, desde el puntode vista político y administrativo, en el que tienen vigenciadeterminados derechos. Se trata de comunidades territoria-lizadas e institucionalizadas, es decir, reguladas por acuer-dos políticos entre sus miembros. La identidad y pertenenciaa ellas están acompañadas por la capacidad de establecernormas y fijar reglas para el funcionamiento consensado delas relaciones entre sus habitantes, que se reconocen comosus miembros responsables. Bajo este aspecto, la relaciónentre ciudadanía y territorio es estrecha y directa. La prime-ra supone y se basa en un espacio apropiado por una comu-nidad política. Y donde hay comunidad política territoriali-zada, existe ciudadanía. Por ello, la ciudadanía real no sereduce a la de tipo individual o liberal, sino que nace del he-cho de sentirse parte de una comunidad política asentada en unterritorio, de acuerdo con los planteamientos del republicanis-mo y comunitarismo. Tiene, por ello, una dimensión colectiva yespacial y no sólo privatizante y autoencapsulada.

Como ocupantes y usuarios del territorio, los ciudadanosposeen derechos y obligaciones sobre él. Constituyen ele-mentos centrales de estos derechos: el libre tránsito por elterritorio nacional, la libertad de asentamiento, el acceso alsuelo y a la infraestructura y servicios urbanos básicos, laparticipación en la definición de las políticas territoriales(planeación urbana, planes sectoriales: de usos del suelo, vi-

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vienda, infraestructura, servicios básicos, implantación in-dustrial, etc.), así como en el seguimiento o monitoreo de suaplicación por parte de los gobernantes y funcionarios (go-bierno, administración y gestión del territorio). La obligaciónfundamental de los ciudadanos ante el territorio es la corres-ponsabilidad en su correcto uso y preservación. Parte de ellaestriba en exigir que el gobierno cuente con planes y progra-mas de desarrollo territorial, así como políticas claras y me-dios adecuados para regular y controlar el ordenamiento y lagestión del territorio.

Usualmente estos supuestos sobre la relación existenteentre ciudadanía y territorio se aplican a la dimensión nacio-nal de ella. Por ello, las concepciones clásicas acerca de laciudadanía la vinculan con los Estados nacionales (Bendix,1974). Ciertamente, éstos son las principales comunidadespolíticas y cuentan con un ámbito o estructura territorialclaramente determinados por barreras o fronteras naciona-les. Pero no constituyen las únicas. Como es sabido, en elcaso de los regímenes federalistas, otros ámbitos o unidadesterritoriales son el municipio y la entidad federativa. La-mentablemente en América Latina, la constitución de losEstados nacionales implicó, de facto, el relegamiento de losespacios políticos autónomos intermedios (regionales olocales). Históricamente, después de la independencia de lametrópoli española, este proceso fue considerado cuasi-nece-sario para la conformación de la unidad nacional. Pero unavez lograda, es válido rescatar la importancia de esos ámbi-tos intermedios y sus consiguientes ciudadanías. Éste es unsupuesto central de los Estados federados. En ellos, la uni-dad nacional no implica la abolición de las facultades políti-co-administrativas propias de las entidades federativas nide los municipios. Ambos ámbitos son espacios políticos,cuentan también con comunidades políticas territorializa-das y, en consecuencia, dan lugar a ciudadanías regionales oestatales y locales. Cabe hablar, en sentido estricto, no sólo

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de una ciudadanía nacional, sino igualmente de una local yregional, si se explicitan sus respectivos componentes. Pero,a partir de estos mismos principios, cabe también mantenerla hipótesis de que, desde hace varios años, se encuentra enproceso de construcción una comunidad política territorial yuna ciudadanía nuevas, es decir, las metropolitanas. De he-cho, en varios países existe, en sentido estricto, el gobiernometropolitano como ámbito político-administrativo interme-dio entre el ayuntamiento y la entidad federativa. En estecaso se trata de un espacio político-administrativo distinto, deuna comunidad política diferente y, en consecuencia, de lacorrespondiente ciudadanía.

2.3. Los posibles componentesde la ciudadanía política metropolitana en México

Para argumentar la posibilidad a la que aludo en el títuloanterior, retomo los elementos constitutivos de la ciudadaníaa los que me referí en los dos incisos anteriores: estatus,prácticas, instituciones y territorio. Pero, puesto que se tratade una ciudadanía política metropolitana en construcción oemergente, lo decisivo es el proceso instituyente de ella y susactores. Dicho proceso en marcha viene dado por la dinámicaque se registra en cada uno de los componentes aludidos. Losanalizo esquemáticamente por separado.

2.3.1. El territorio metropolitano. Como ya quedó asentado, unárea metropolitana implica la existencia de un territoriocomún o una unidad espacial funcional (económica y social)entre varios municipios o entidades federativas. Las cincoáreas metropolitanas mayores del país cuentan con sus res-pectivas declaratorias jurídicas de conurbación. Pero noexiste, formalmente constituido, un tercer nivel político-ad-ministrativo intermedio o de gobierno con facultades especí-ficas y distintas de las correspondientes a los restantes

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niveles (municipal, estatal y federal). El territorio metropo-litano no tiene un estatus político-administrativo propio. ¿Esnecesario crearlo? Sin que sea rechazable esa posibilidad, lodecisivo son las facultades que se otorguen a las instanciascorrespondientes de regularlo: consultivas únicamente otambién ejecutivas y vinculantes. Por el momento, única-mente están vigentes y se ejercen las del primer tipo.

2.3.2. Estatus de la ciudadanía política metropolitana. Esa ciu-dadanía no está formalmente reconocida, ya que no existenderechos metropolitanos propiamente tales. No hay ciuda-danía metropolitana en sentido estricto. En consecuencia, nopueden darse en ellas procesos de democracia representati-va metropolitana (por ejemplo, electorales). Admitido lo an-terior, habría que reconsiderar dos situaciones. Una es quelas leyes de Desarrollo Urbano de varios estados de la Repú-blica (por ejemplo, la de Jalisco) señalan que en las zonasconurbadas debe existir un Consejo de cada ZonaConurbada, cuyos consejeros deben representar a los princi-pales grupos sociales. Otra son los Coplades y su funciónarticuladora entre niveles de gobierno y su apertura a la in-tervención ciudadana. Desde el punto de vista formal, ambosantecedentes podrían facilitar la construcción de una ciu-dadanía metropolitana. Pero, como es sabido, los consejosmetropolitanos tienen una vida muy precaria. Algunos,después de varios años de existencia, se han reunido muyaleatoriamente y para asuntos protocolarios. Por su parte,los Coplades centran su interés más en los asuntos de nivelestatal o municipal que metropolitano. No obstante lo ante-rior, se están abriendo varias posibilidades para la construc-ción de esta ciudadanía. Por ejemplo, en las entidades que yatienen legisladas las formas de democracia directa (porejemplo, Jalisco), podrían ejercerse legalmente entre los ciu-dadanos metropolitanos, para la consulta sobre problemasprioritarios, la toma de decisiones o para la realización de

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acciones coordinadas entre los habitantes de los municipiosimplicados. El caso de Jalisco es particularmente propicio,porque ha legislado el plebiscito municipal. Esto implica quepuede llevarse a cabo esta forma de democracia directa enuno o varios municipios, sin que deba efectuarse en los res-tantes. Obviamente, estas formas de democracia directa me-tropolitana reforzarían las que, por la vía de los hechos, hanllevado a cabo varios grupos y organizaciones cívicas en lasprincipales ciudades del país.

2.3.3. Los actores políticos metropolitanos y sus prácticas: El es-pacio metropolitano pertenece a los ciudadanos que lo ha-bitan. Pero en términos políticos eso no basta. Es necesariocrear la ciudadanía política metropolitana, hacerla acordeal ámbito en el que opera. En términos constructivistas, lodecisivo es el proceso de constitución de sujetos socio-polí-ticos en esas comunidades metropolitanas y sus prácticasinstituyentes de ciudadanía. Como ha sido comprobado envarios países a través de estudios de carácter histórico, lasacciones ciudadanas son las que han logrado construir losderechos (civiles, sociales y políticos) que después han sidoreconocidos por los Estados nacionales, incluido el de Mé-xico (Sommers, 1993).

En los espacios metropolitanos, son las prácticas respon-sables y solidarias de sus habitantes las creadoras de eseámbito social, y las que le dan sentido. En México, éstas sontodavía incipientes. Las demandas y acciones sistemáticasde carácter explícita y específicamente metropolitano sonreducidas. La construcción de esa nueva ciudadanía metro-politana, en cuanto distinta de la local, estatal o federal,constituye un proceso apenas emergente en el país, aunquecuenta con experiencias en otras naciones. Entre los habi-tantes de las conurbaciones predomina la visión y actuaciónen torno a problemas locales (vecinales, barriales o, en elmejor de los casos, municipales) sobre los metropolitanos.

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Para la mayoría de ellos, gobernabilidad, ciudadanía y me-trópoli constituyen realidades todavía débilmente articu-ladas. Pero un signo promisorio de su construcción es laactitud menos tolerante de los ciudadanos respecto a la ac-tuación que las instancias interinstitucionales metropoli-tanas asumen ante los problemas más graves: inseguridadpública, contaminación, caos vial, etc. Ellos reclaman y exi-gen a sus responsables más eficacia y legitimidad. Los me-dios más utilizados son la presión y la negociación. Otrasprácticas metropolitanas innovadoras son: la observaciónde los procesos electorales, la construcción colectiva de nor-mas y valores ciudadanos como el ejercicio del derecho a lainformación, la fiscalización de gobernantes, la innovaciónpolítica por la vía de los hechos (plebiscito en 1993 en el D.F.,consultas ciudadanas de Alianza Cívica de 1995 a 1998) opor la legal (iniciativa popular en Jalisco sobre la violenciaintrafamiliar en 1999) (Ramírez Sáiz, 1998d). Esta innova-ción ha sido menor en Monterrey, Puebla y Toluca. Es decir,existen diferencias significativas entre las diferentes conur-baciones mayores del país respecto a la actuación políticade sus habitantes (Ramírez Sáiz, 1998c). La correcta valo-ración de estos hechos exige aclarar que los procesos impli-cados no asumen carácter específicamente metropolitanopor no encontrarse suficientemente explicitada en ellos estadimensión. Por otra parte, los diferentes tipos de actoressociales y políticos que intervienen en ellas ejercen una ciu-dadanía que se basa en identidades fragmentadas y super-puestas desde el punto de vista territorial, social y de larepresentación política (Ziccardi, 1998: 19). Además cons-tituyen prácticas minoritarias, en las que están involucradossegmentos reducidos de la población, es decir, no poseen uncarácter generalizado (Ramírez Sáiz, 1998d).

2.3.4. Las instituciones metropolitanas: Como ya expliqué, lasinstancias de coordinación metropolitana, creadas en el país,

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no disponen de atribuciones y recursos para convertirse real-mente en entes con capacidad para planificar, administrar yejecutar acciones. Tampoco las metrópolis han contado, has-ta la fecha, con cuerpos institucionales propios. Y aludí a quede este tipo son, entre otros, los tribunales, los institutoselectorales y los servicios de bienestar social. Sin recurrir alexpediente del gobierno metropolitano en sentido estricto,constituye una necesidad la creación de instituciones especí-ficas y el establecimiento de mecanismos precisos con capaci-dad real de atender las necesidades de los habitantes.

Los datos anteriores sobre el territorio, el estatus y las prác-ticas de la nueva ciudadanía, así como acerca de las institu-ciones metropolitanas, evidencian las limitadas bases en lasque se apoya la ciudadanía política emergente en las áreasconurbadas. Estas situaciones se suman al hecho central deque no existe gobierno, ni derechos políticos y tampoco cuer-pos institucionales políticos de carácter metropolitano ensentido estricto. No obstante lo anterior, es preciso reiterarque son los actores y sus prácticas los que pueden poner enmarcha acciones significativas en el espacio metropolitano,las cuales posteriormente puedan traducirse en nuevas ins-tituciones políticas.

3. ¿Un modelo republicano derelaciones entre ciudadanía políticametropolitana y gobernabilidad?

El breve análisis realizado en el inciso anterior, acerca delas prácticas de ciudadanía política en las metropólis, haarrojado algunas pistas sobre la posible vinculación existen-te entre ellas y la gobernabilidad. Además, de acuerdo con elcontenido del concepto explicitado en el primer inciso, estarelación es teóricamente directa y recíproca. Por ello, entreambas deben darse nexos en una doble dirección: de la gober-nabilidad de las autoridades hacia la ciudadanía y de la ciu-

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dadanía hacia la primera. A continuación las asiento esque-máticamente por separado.

La contribución a la gobernabilidad por parte de las auto-ridades municipales, implicadas en una metrópoli, puede sersignificativa para la consolidación de la ciudadanía políticaen tres aspectos: a) Poniendo a disposición de los ciudadanos,de manera puntual y satisfactoria, la información relativa alas diferentes intervenciones que tengan incidencia en asun-tos metropolitanos, b) atendiendo sus demandas específicasde corte político relativas a la metrópoli y, cuando proceda,apoyándolas ante instancias superiores (estatales y federa-les), y c) creando canales específicos de participación políti-ca de carácter metropolitano y apoyando la intervención,institucional y autónoma, de los habitantes de la metró-poli y de sus diferentes organizaciones. Porque un gobiernodemocrático debe ser capaz de articular y encauzar organi-zadamente las iniciativas de la sociedad, dotarla de canalesde vinculación e incorporación entre el sistema político y lasociedad (Camou, 1995: 38 y 48 ).

Por su parte, la aportación que la acción ciudadana pue-de hacer a la gobernabilidad se da en tres niveles o formas:

1 Exigencia de eficacia y legitimidad hacia los gobernan-tes implicados y las administraciones metropolitanas.

La ciudadanía que es consciente de sus derechos políticosreclama, presiona y negocia con la autoridad política (mu-nicipal o estatal) y con las instancias administrativas me-tropolitanas, el cumplimiento de las facultades o funcionesque tienen asignadas. Les exige que sean un buen gobier-no. Por otra parte, uno de los logros importantes del ejerciciode la ciudadanía política es la democratización del sistemay de las instituciones políticas y, en esa medida, de la gober-nabilidad.

2 Sentido de corresponsabilidad hacia la acción de gober-nar y administrar las conurbaciones.

Para garantizar la gobernabilidad, los ciudadanos de las

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metrópolis no sólo deben exigir sus derechos políticos, sinotambién cumplir sus responsabilidades ciudadanas. Unaciudadanía política republicana y comunitaria se siente co-rresponsable de la acciones del gobierno y comprometida enla resolución de los asuntos de la comunidad política. Y, en lamedida en que éste cumple satisfactoriamente sus funcio-nes, le otorga el consenso que se ha ganado, el cual es unexponente central de la gobernabilidad.

3 Moderación de las demandas políticas metropolitanas.Esta acción es una derivación de la corresponsabilidad.

Consiste en que los ciudadanos sean conscientes de la opor-tunidad y factibilidad de las demandas y presiones que plan-tean a los niveles de gobierno e instancias administrativasde una metrópoli. La responsabilidad ciudadana supone quese hagan cargo de las limitaciones (presupuestales, de poder,etc.) de que adolecen las autoridades públicas implicadas.Estriba en una actitud de moderación en esas demandaspara evitar la sobrecarga del sistema político. Y asimismo enhacer del diálogo y la negociación un medio de intercambioprivilegiado con dichas autoridades (A. Camou, O.C., 17, 36y 60). Esta actitud esperable de los ciudadanos de una me-trópoli representa un asunto aparentemente contradictorio.Porque, en una fase en que las instancias metropolitanasadolecen de fuertes limitaciones, si no se ejerce la presión yla negociación, parecen no existir expectativas de que la si-tuación prevaleciente pueda cambiar. La salida a esta realcontradicción parece encontrarse en el diálogo y en la prác-tica deliberativa, es decir, en la formación discursiva de laopinión y la voluntad política entre ciudadanos y gobernan-tes de una metrópoli (Habermas, 1998: 633).

Las interrelaciones anteriores manifiestan que tanto au-toridades como ciudadanos están directamente involucradosen el logro y mantenimiento de la gobernabilidad en las me-trópolis, si bien los niveles alcanzados por ambos son todavíalimitados.

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Conclusión

A primera vista, resulta paradójico hablar, en México, degobernabilidad en las metrópolis y de ciudadanía políticametropolitana cuando, en sentido estricto, no existen gobier-nos metropolitanos ni derechos metropolitanos reconocidos.Pero es válido y necesario analizar ambas realidades por losroles políticos (además de económicos y sociales) que desem-peñan las grandes ciudades. En primer lugar, es decisivoevaluar la eficacia y legitimidad con que, en relación a asun-tos metropolitanos, cuentan los gobiernos implicados (mu-nicipales, estatales y federales), así como las instanciasmetropolitanas operantes (comisiones de conurbación, conse-jos metropolitanos, comités de planeación y coordinacionessectoriales). Y, para precisar el avance real de la ciudadaníapolítica, es asimismo conveniente valorar las prácticas querealizan los actores metropolitanos emergentes. En esteensayo ha quedado demostrado que la intervención de losgobiernos e instancias metropolitanas adolece de un impor-tante déficit de gobernabilidad por cuanto no son cabalmen-te atendidas ni solucionadas las demandas de los ciudadanosrelacionadas con la calidad de vida y con la intervención enlas decisiones. Y la ciudadanía política metropolitana acusaun proceso de construcción lento y limitado debido a que,entre los habitantes de las conurbaciones, predomina la vi-sión y actuación en torno a problemas locales (vecinales,barriales o, en el mejor de los casos, municipales) sobre losmetropolitanos. Para la mayoría de ellos, gobernabilidad,ciudadanía y metrópoli constituyen realidades todavía débil-mente vinculadas. Pero el cuerpo del trabajo ha evidenciadovarias de las articulaciones que existen entre ellas.

En términos sociales y políticos, el espacio metropolitanopertenece a los ciudadanos que lo habitan y, sobre todo, a losactores que lo reclaman. Sus prácticas responsables y solida-rias son las creadoras de ese espacio social y las que le dan

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sentido. En consecuencia, son los habitantes de las metrópo-lis quienes deben contar con mecanismos para definir susintereses democráticos sobre ellas, así como para establecerlas condiciones de su uso, administración y gobierno. Porello, construir la ciudadanía política metropolitana es unnuevo y decisivo campo de lucha y parte substancial de latarea de lograr la gobernabilidad en las metrópolis.

Como salida al doble impasse (de autoridades y ciudada-nos) existente en las grandes ciudades del país, es obvia lanecesidad de reformar las instancias metropolitanas exis-tentes y elevar su eficacia y legitimidad. Y asimismo la deaumentar los niveles de corresponsabilidad y de interven-ción de los ciudadanos en la solución de los problemas metro-politanos. Las reformas más urgentes parecen ser: a)Establecer un órgano rector (no necesariamente un gobier-no metropolitano) con facultades ejecutivas y vinculantes,que coordine las instancias públicas intervinientes y definalas políticas públicas estratégicas sobre asuntos de índolemetropolitano; b) crear nuevas coordinaciones sectoriales deservicios urbanos metropolitanos, c) pasar de planes descrip-tivos a programas operativos, y d) revitalizar los consejosmetropolitanos y los Coplades, así como utilizar las formasde democracia directa para encontrar, junto con los ciudadanosimplicados, salidas consensadas a los problemas metropolita-nos prioritarios e incidir realmente en las decisiones.

Si bien las anteriores propuestas parecen tener prioridadpolítica (además de económica y social), no suele serlo asípara los partidos. En las conurbaciones existentes entre doso más entidades del país (por ejemplo, en la región centro),los gobiernos de partidos diferentes no han creado condicio-nes para promover, acordar y aplicar las reformas aludidas.Una situación similar, aunque menos compleja, existe enentidades en las que el poder estatal (Ejecutivo y/o Legisla-tivo) es detentado por un partido (o partidos) distinto (s) al delos que tienen el de los municipios conurbados. En principio

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parecería más viable lograrlo en una conurbación surgidadentro de una misma entidad federativa y en la que los go-biernos municipales implicados y el estatal pertenezcan almismo partido (por ejemplo, el PAN en Jalisco y en los muni-cipios del área metropolitana de Guadalajara). Pero en lapráctica no ha sucedido así. El PAN, partido esencialmenteurbano e incluso metropolitano, carece de propuestas en esteterreno. Y en las metrópolis en que la oposición cuenta con elpoder, ha predominado su incapacidad para llegar a acuer-dos con los legisladores de la oposición, así como los interesesde sus grupos internos por encima de la búsqueda, aproba-ción y puesta en práctica de innovaciones que respondan alas demandas metropolitanas de sus ciudadanos. Si las re-formas deben pasar por negociaciones y consensos entre losrepresentantes populares, parece no existir suficiente inte-rés, capacidad de propuesta ni voluntad política para lograr-las. La discusión franca entre partidos y organizacionesciudadanas acerca de la situación predominante en estecampo, así como el debate parlamentario en torno a propues-tas específicas de reforma podrían ser un comienzo realistade solución.

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