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60 · Reconciliando Mundos

Por Augusto M. ReinA * y LucAs JoLíAs **

¿Gobernadores eternos? Un análisis comparativo

de las reelecciones en argentina y Brasil

Cuando se plantea el tema de las reelecciones a nivel provincial

emerge una idea directa y sencilla: esto es que las reelecciones

son instituciones forzadas por los gobernadores para enquistar-

se en el poder. Y que, de forma consecuente, estos mecanismos

permiten que ciertas oligarquías políticas provinciales se manten-

gan en el poder a su gusto. Pero, tal como queremos plasmar

en el presente artículo, achacarle tantas cosas a la reelección es

sobreestimar los efectos de la institución. Plantear el tema en tér-

minos tan simples pone de lado otros procesos políticos que fa-

cilitan la estabilidad de las elites en la cima del poder público. El

objetivo de este artículo es analizar la relación que existe entre

reelecciones y recambio de elites en el poder a nivel subnacional

en Argentina y Brasil. ¿Acaso solo en aquellas provincias (o Esta-

dos) en donde la reelección indefinida está permitida se produce

una baja “oxigenación” del poder?

política

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Reconciliando Mundos · 61

Un vistazo a las reelecciones

La temporalidad de los mandatos políti-cos, es una adquisición occidental relati-vamente reciente en perspectiva históri-ca. No fue sino hasta las convulsionadas revoluciones liberales de siglo XIX que buena parte de las monarquías europeas comenzaron a modificar sus regímenes

políticos. No ha sido sino en los últimos cien años que la mayoría de la población que habita este plantea se ha hecho la costumbre de que sus líderes tienen límites de diverso índole, entre ellos el temporal. Pero claro, una vez que el régimen democrático se ha ido convirtiendo en una realidad cada vez más estable, hablar de manda-tos ilimitados suena algo raro. De hecho en los oríge-nes de la revolución americana, la constitución original de los Estados Unidos no limitaba temporalmente los mandatos ejecutivos, argumento presente en el artículo 69 de El Federalista, donde marcaba que “[El Presiden-te] será elegido por cuatro años; y podrá ser reelecto tantas veces como así el pueblo de los Estados Unidos piensen que vale la pena otorgarle la confianza. En estas circunstancias hay una total disimilitud entre él y el Rey de Gran Bretaña, quien es un monarca hereditario, en posesión de una Corona que es patrimonio a ser he-redado por sus sucesores. El Presidente de los Estados Unidos sería un funcionario electo por el pueblo por cuatro años; el Rey de Gran Bretaña es un príncipe per-petuo y hereditario”.

Fue por la acción de George Washington en 1796, que sentó el precedente de “resignar” un tercer mandato al máximo cargo ejecutivo, ejemplo que fue seguido por Adams, Jefferson, Lincoln y los demás presidentes hasta que legislada la enmienda de los dos términos. Pero esta situación no se reprodujo a nivel estatal-provincial. El pri-mer Gobernador de New Jersey, William Livingstone, se mantuvo en el cargo de 1776 hasta su muerte en 1790.

George Clinton, Gobernador de New York, se mantuvo en el cargo desde 1777 a 1795, cuando renunció, volviendo al cargo por otros tres años, ya en su séptimo período.

Aun en la actualidad la reelección indefinida es comparativamente usual a nivel nacional en los paí-ses con un sistema parlamentarista como España, Ita-lia, Francia, Gran Bretaña o Alemania. Los países con regímenes presidencialistas suelen tener límites a la reelección, esto es así en toda Latinoamérica con la novedosa excepción de Venezuela. Pero no todo lo que se dice a nivel del conjunto tiene valor a nivel del sub-conjunto, diferentes formas de reelección son habilita-das para los cargos ejecutivos provinciales.

En Venezuela se habilitó una reelección consecutiva de los mandatarios provinciales en la reforma consti-tucional de 1999. La medida parece haber sido muy popular entre la clase política porque 17 (sobre un to-tal de 23 estado provinciales) optaron por presentarse, con éxito, a su reelección. El caso de México, uno de los casos clásicos de federalismo en America Latina, es singular en este vistazo. Para comprenderlo hay que re-montarse a 1910 donde, luego de 34 años bajo el régi-men del reelecto Porfirio Díaz, sectores de la sociedad mexicana agrupados alrededor de Madero propugnan un lema que, años más tarde, se hará un grito de toda la sociedad y una foto de la revolución mexicana: “Su-fragio efectivo, no reelección”. Una vez caído el porfi-riato, esta tradición de no reelección se mantuvo hasta el día de hoy en todos los estados mexicanos, donde los gobernadores son elegidos solo por periodos de 6 años sin posibilidad de renovar ni en forma con-secutiva ni espaciada. También en los Estados Unidos está habilitada, en distintos Estados, la reelección por dos mandatos e incluso existe la reelección indefinida a nivel subnacional. Los casos son Connecticut, Idaho, Illinois, Iowa, Massachussets, Minnesota, Nueva York, Dakota del Norte, Texas, Utah, Washington, Wisconsin, New Hampshire y Vermont.

En América Latina, con el avance de la democratiza-ción a principios y mediados de los noventa, tanto en Argentina como en Brasil y Venezuela, se comenzaron a llevar adelante procesos de reformas constitucionales *Politólogo. Consultor político y direc-

tor de Tres Cuartos Comunicación.

** Politólogo. Docente e investiga-

dor de la Universidad Nacional de Quil-

mes y docente del Instituto Tecnológico

de Monterrey (sede Argentina). Direc-

tor de PrincePolls, empresa de estudios

políticos y consultoría.

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política

sus campañas electorales. Desde 1983 hasta el 2003, to-mando todas las provincias, solo perdieron cinco gober-nadores que se presentaron a una reelección consecutiva. De los 59 gobernadores habilitados para ser reelectos en forma inmediata en el período 1987-2007, lo intenta-ron 51, de los cuales 43 (84%) pudieron obtenerla y sólo 8 (16%) no consiguieron su objetivo (ya sea porque perdieron en internas o porque fueron derrotados en las elecciones generales). De los 59 gobernadores habilita-dos para ser reelectos en forma inmediata en el período 1987-2007, lo intentaron 51, de los cuales 43 (84%) pudieron obtenerla y sólo 8 (16%) no consiguieron su objetivo (ya sea porque perdieron en internas o porque fueron derrotados en las elecciones generales).

Como se puede observar en el cuadro 1, el mayor porcentaje de reelecciones a nivel fue obtenido por el Partido Justicialista (72,09%), mientras que el segundo partido con mayor peso a nivel nacional -UCR- obtuvo un 23,26% de las reelecciones totales. Analizar el éxito de las reelecciones nos lleva a un dilema teórico y me-todológico. Por un lado, podríamos decir que la gran cantidad de reelecciones se debe a que el PJ se debe a un mayor número de gestiones exitosas, pero el incon-veniente teórico en este punto es ¿cómo podemos eva-luar empíricamente una “buena gestión” sin contar con sondeo de opinión pública para todos los casos? La otra opción para interpretar el éxito electoral -mucho más co-rriente en la bibliografía- es razonar que se debe a que los oficialismos cuentan con recursos estatales mayores que sus opositores (ya sean propios o por transferencias del gobierno central) que les da ventajas a la hora de en-frentar una elección. Pero tampoco es una explicación concluyente. Las “mañas” institucionales de los sistemas electorales también han sido consideradas, porque cabe destacar, en comparación con Brasil, la multiplicidad de sistemas electorales y fórmulas de elección existente en las provincias argentinas. No existe una homogeneidad a la hora de seleccionar candidatos ya que cada provincia cuenta con autonomía para seleccionar sus propios siste-mas. En la mayoría de las provincias los sistemas electo-rales fueron diseñados para consolidar al partido predo-minante a nivel local, fortalecer la posición del Ejecutivo y sobrerrepresentar a las minorías.

provinciales con un doble objetivo visible, por un lado incorporar los llamados derechos de “tercera genera-ción” y por otro lado, buscar que las asambleas cons-tituyentes les habiliten la posibilidad de un segundo mandato antes vedado. En paralelo, una de las preocu-paciones que fue emergiendo en el debate público, es que la reelección es una puerta de acceso a la perpe-tuidad de los elencos gobernantes. La descripción relata que dichos gobernantes se convierten paulatinamente en cómodos huéspedes de las casas de gobierno, donde el ejercicio de poder se hace cada vez más personalista y el poder público se va privatizando bajo su órbita.

el caso argentinoA comienzos de los noventa, varios gobernadores lleva-ron adelante procesos de reformas constitucionales que les habilitaron la posibilidad de un segundo mandato o tantos mandatos como los comicios ratifiquen. Previa-mente algunas provincias argentinas ya tenían la habili-tación para reelegir sus autoridades (i.e. La Rioja), pero se trataba solo de algunos pocos casos.

Pero no fue sino hasta hace tres años que la cuestión se instaló a nivel nacional. El 29 de Octubre del 2006, más de 650 mil misioneros asistieron a las urnas para votar los constituyentes que reformarían la constitución con el eje en torno a la habilitación de la reelección del gobernador. Pero no solo Misiones estaban movilizada, la opinión pública argentina, los medios de comunica-ción y la dirigencia política se aprestaron al debate en torno a la duración de los mandatos provinciales. Final-mente el obispo Joaquín Piña, a la cabeza de una coali-ción multicolor, superó al gobernador Carlos Rovira por 56,6% contra 43,4%. El tema queda zanjado en dicha provincia, pero no todos se hicieron el mismo eco, al-gunos mandatarios provinciales continúan gobernan-do sus provincias desde hace más de dos décadas y no existe cláusula constitucional que lo limite. De hecho, recientemente hemos sido testigos de la aprobación por medio de un plebiscito a competir por un tercer man-dato al actual gobernador de la provincia de San Juan, José Luis Gioja.

Más aun, los gobernadores argentinos parecen haber conseguido una gran senda de éxitos para llevar adelante

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La otra cuestión que conviene remarcar en cuanto a la reelección, tiene que ver con las reelecciones y las eli-tes en el poder. La prohibición de la reelección (ya sea inmediata o no) es un mecanismo que tiende a prohibir a las personas de manera individual, es decir, imposibili-tar un segundo o tercer mandato a una misma persona, pero nada se dice acerca de los partidos o las elites. Como sabemos, por más personalización que se pueda experi-mentar, la política es una actividad de conjunto, de equi-pos, facciones o en términos generales de partidos. Sería un tanto ingenuo pensar que el dirigente que no puede permanecer en su cargo por razones legales deje su vida política para siempre y se dedique a su profesión privada. Son innumerables los casos en que un político (ya sea

Reelecciones a nivel subnacional en aRgentina (1987-2007)

PRovincias Reelec-ciones gobeRnadoRes PJ ucR-

alianZa

PRo-vin-cial

Buenos aires 2 duhalde / solá 2 - -

c.a.B.a 1 ibarra - 1 -

catamarca 2 castillo / Brizuela - 2 -

chaco 1 rozas - 1 -

chubut 2maestro / das neves

1 1 -

córdoba 3angeloz (2) /

de la sota1 2 -

Formosa 4 Joga / insfrán (3) 4 - -

Jujuy 1 Fellner 1 - -

la pampa 2 marín (2) 2 - -

la rioja 4menem / maza (2) /

Herrera4 - -

misiones 2 puerta / rovira 2 - -

neuquén 1 sobisch - - -

río negro 3massacessi /

verani / saiz- 3 -

salta 2 romero (2) 2 - -

san Juan 2 escobar / gioja 2 - -

san luis 5adolfo r. saa (4) /

alberto r. saa5 - -

santa cruz 3Kirchner (2) / peralta

3 - -

s. del estero 1 Juárez 1 - -

tdF 1 estabillo - - 1

tucumán 1 alperovich 1 - -

total 43 31 10 2

porcentaje 100% 72% 72% 4,65%

cUaDro 1

intendente, concejal, diputado o senador provincial, o go-bernador) deja su cargo para pasar a desempeñar alguno similar a nivel provincial o nacional. Forma parte de la “esencia” política el querer permanecer en el poder, por lo que una limitación institucional no siempre genera que exista un recambio en las elites gobernantes. En el cuadro 2 podemos observar cómo las elites provinciales pueden permanecer en el poder (aunque en algunos casos no de manera continuada) por largos períodos de tiempo, co-múnmente intercambiando la gobernación con parientes o hermanos o herederos políticos.

el caso brasileroA diferencia del caso anterior, Brasil cuenta con una gran homogeneidad a la hora de fijar reglas y sistemas electo-rales para la elección de gobernadores. Hasta el año 1998 ningún gobernador podía ser reelecto de forma inme-diata, y a partir de 1994 los comicios para presidente y gobernador son concurrentes (cuando el mandato del presidente se pasa de 5 a 4 años). Además, los goberna-dores son electos por mayoría absoluta, lo que fue esta-blecido en la reforma constitucional de 1998, mientras que la reelección inmediata (permitida por única vez) fue introducida en 1997 por medio de la Enmienda Constitucional n° 16.

El hecho de que los gobernadores durante la prime-ra década del regreso a la democracia no pudrieran ser reelectos, los ubicaba en la confortable posición de nom-brar un sucesor que pudiera ser electo. La mayoría de las veces se nombraba un sucesor que responda directamen-te a las órdenes y directivas del gobernador saliente para conservar el cargo a largo plazo.

Brasil cuenta Estados (unidad comparable a las pro-vincias argentinas) controladas por familias o elites oli-gárquicas que logran perdurar en el tiempo más allá de las limitaciones legales. Los sistemas oligárquicos son, en parte, resultado de las restricciones a la dinámica electoral establecidas por el régimen militar, que procuró armar un sistema bipartidista fuertemente monitoreado por el gobierno nacional entre 1966 y 1979. En este esquema, el partido del régimen recibía favores del gobierno fede-ral y mantenía su influencia en el aparato estatal luego de la democratización. El ejemplo más paradigmático es el

Fuen

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Inte

rior.

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política

caso de Bahía, en donde hasta hace poco el “clan de los Magalhaes” manejó las riendas del Estado subnacional con Antonio Carlos Magalhaes a la cabeza. También pode-mos encontrar el caso de la familia del ex presidente Sar-ney en Maranhao, que incluye a su hija Rosseana Sarney, quien fuera gobernadora por dos períodos.5

En el cuadro 3 podemos ver los gobernadores reelec-tos desde el año 1988 hasta el 2006.

Como se puede ver en el cuadro, Brasil cuenta con un vasto número de reelecciones a nivel subnacional, similar a los que presenta Argentina. Se pueden extraer dos grandes conclusiones: la primera es que a pesar de que hasta el año 1998 no estaba habilitada la reelección inmediata, igualmente durante los diez años posteriores al regreso de la democracia se dieron una gran cantidad de reelecciones. Y téngase en cuenta que en casos como Bahía y Maranhao, los gobernadores presentaban candi-datos afines para luego poder volver al Ejecutivo. A pesar de la prohibición de la reelección inmediata, la reelección se producía igualmente. La segunda conclusión es que a diferencia de Argentina, es significativa la presencia de gobernadores que ejercieron en el período autoritario y luego fueron elegidos democráticamente en el período post-1988. Esto se debe a las características distintivas del autoritarismo en Brasil, su sistema restringido de parti-dos y su transición, algo que es bastante diferente al caso argentino pero que no es la finalidad de este artículo.

Existe otra gran diferencia en el caso de reeleccio-nes en Brasil que no se presenta en Argentina: la reelec-ción del mismo gobernador pero con otro partido. En el cuadro 1 hemos visto que todas la reelecciones en la Argentina se han dado con candidatos oficialistas que se presentan con el mismo partido con el cual han go-bernado. En Brasil se han dado varios casos en los que el candidato a la reelección se presenta con un partido distinto, como por ejemplo Siqueira Campos y Marce-llo Miranda en Tocantins, Amazonino Mendes y Eduardo Braga en Amazonas, Paulo Hartung en Espíritu Santo, Ivo

eJemPlos de elites PRovinciales

PRovincias gobeRnadoRes PaRtidoaños en

eJeRcicio

catamarcaramón saadi / vicente saadi pJ 8

arnoldo castillo / oscar castillo Ucr 12

corrientes

José antonio romero Feris / raul romero Feris

pal 8

ricardo colombi / arturo colombi 1 Ucr 8

entre ríossergio montiel Ucr 8

Jorge Busti pJ 12

córdoba vicente Joga / gildo insfrán pJ 22

Formosacarlos snopek / guillermo snopek /

eduardo Fellner2 pJ 16

JujuyFelipe sapag / Jorge sobisch /

Jorge sapagmpn 22

la pampa roberto romero / J. carlos romero pJ 16

la rioja adolfo y alberto rodríguez saa pJ 24

misiones carlos y mercedes Juárez pJ 13

cUaDro 2

Fuente: elaboración propia en base a datos obtenidos del ministerio del interior. Los años fueron contados

hasta el año 2009

(1) El caso de los Colombi merece una

aclaración. Si bien actualmente ambos

se encuentran en veredas opuestas e

incluso compitieron enfrentados en

la última elección, cuando se traspa-

saron inicialmente el mando el uno al

otro se reprodujo la lógica patrimonial

que estamos marcando. El hecho que

posteriormente se hayan distanciado

no es sorprendente, ya se ha consta-

tado el caso de Ángel Maza en La Rioja

distanciándose de su padrino político,

Carlos Menem.

(2) El actual gobernador Walter Ba-

rrionuevo fue vicegobernador durante

el segundo mandato de Fellner, quien

Cassol en Rondonia y Jaime Lerner en Paraná. En parti-cular en el año 1998, es llamativo cómo muchos de los gobernadores que durante el período 1994-1998 habían gobernado por el PDT, se presentan a la reelección (y la ganan) por el PFL.

conclUsiones Tanto el federalismo argentino como el brasilero, son estructuras de organización territorial del poder donde los gobernadores cuentan de una autonomía suficiente para construir robustas coaliciones socio-políticas que los mantengan en el poder. En los dos países el régimen de gobierno subnacional es hiper-presidencialista, ya que los gobernadores poseen una marcada autoridad para manejar la legislatura, definir políticas públicas, seleccionar candidatos y ejercer el poder sobre el par-tido. Sin embargo, en la Argentina existe una marcada heterogeneidad en cuanto a los sistemas electorales que rigen cada provincia mientras que en Brasil existen leyes y normas generales para todos los Estados, como la pro-hibición o no de la reelección inmediata.

A pesar de estas diferencias, la congruencia más intere-sante –y la principal hipótesis del trabajo- es que a pesar de

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continúa siendo el líder político provincial.

(3) En las elecciones del 2006, tanto la hija de Sarney

como ACM resultaron derrotados, frustrando así la in-

tención de la gobernadora de ser elegida por tercera vez.

existir prohibiciones a la reelección de los ejecutivos pro-vinciales o estaduales, los gobernadores se encargan de vol-ver al poder, ya sea nombrando hombres de confianza para luego volver al Ejecutivo o reeligiéndose consecutivamente cuando la ley se lo permite. Como señalaba Hume, al elabo-rar una constitución, una red de instituciones, debe supo-nerse (con fines preventivos) que todo hombre es un sin-vergüenza y no tiene otro fin en sus acciones que el interés privado. Es de suponer que el político quiere mantener su cargo, su poder y en la medida de lo posible buscar las for-mas de maximizarlo. Las instituciones son las encargadas de establecer las reglas del juego donde se desenvuelve el po-lítico, son ellas quienes constriñen o refrendan el accionar. En tal caso, la existencia de diversas formas de reelección es la consecuencia de gobernadores con robustos mecanismos institucionales y apoyo público que les permite reformar las instituciones. Entonces la limitación de la reelección no es condición suficiente para generar una renovación de los ejecutivos provinciales según lo que se ha visto en los casos analizados. En diversos casos hay presentes elites partidarias provinciales que se van alternando manteniendo un predo-minio predominancia partidario.

Es cierto que la reelección elimina uno de los conflic-tos básicos de un régimen democrático; el sucesorio. Sin embargo los enrevesados caminos de la democracia son un tanto más complejos que los sucesorios a secas. En los casos de elites provinciales que hemos señalado, la alter-nancia efectiva entre sujetos detentadores de poder se ha realizado, pero no ha habido una alternancia de dirigen-tes partidarios sino de las elites gobernantes. Por eso, vale tener en claro que la alternancia no implica cambio.

No es tanto por la reelección en sí, sino por la con-centración de diversos atribuciones políticas formales e informales que el gobernador goza de algún grado de discreción para establecer sus propias reglas de juego. Así pues el problema no sólo está en limitar o no la reelec-ción, sino en qué incentivos crear para oxigenar las elites gobernantes en el poder. ◊

Fuente: elaboración propia en base a daos de Rulers.org

*Fueron gobernadores en el período autoritario, pero luego fueron elegidos democrá-

ticamente en el período post-1988.

Reelecciones a gobeRnadoR en bRasil (1988-2006)

estados Reelecciones gobeRnadoRes

acre 1 Jorge viana (pt)

alagoas 3divaldo suruagy (2)* /

ronaldo lessa

amazonas 4gilberto mestrinho (2)* / amazonino

mendes / eduardo Braga (pmdB)

amapá 4anníbal Barcellos* /

Joao capiberibe / antonio Waldez

Bahía 2antônio carlos magalhães*

/ paulo ganem souto

ceará 2 tasso Jereissati (2)

distrito Federal 2 Joaquim roriz (2)

espirito santo 1 paulo césar Hartung

goiás 2Íris rezende machado* /

marconi Ferreira perillo

maranhao 1 roseana sarney

minas gerais 2Hélio de carvalho garcia* /

aécio neves

m. g. do sul 4

marcelo miranda soares* / pedro

pedrossian* / Wilson Barbosa martins* /

José dos santos

mato grosso 2 dante de oliveira / Blairo Borges maggi

pará 2 Jáder Barbalho* / almir gabriel

paraíba 2 tarcísio Burity* / cássio cunha lima

pernambuco 3miguel arraes de alencar (2)* /

Jarbas vasconcelos

piauí 3alberto tavares * / Hugo neto* /

José Wellington dias

paraná 3 roberto requião (2) / Jaime lerner

rio de Janeiro 1 leonel Brizola

rio grande do norte

3José agripino maia*/ garibaldi alves /

Wilma maria de Faria

rio grande do sul

1 sinval duarte*

rondonia 1 ivo cassol

roraima 3ottomar de sousa pinto (2)* /

neudo campos

santa catarina 3antônio reis* / esperidião Filho* /

luiz Henrique da silveira

sergipe 3 João alves Filho (2)* / albano Franco

sao paulo 1 mario covas

tocantins 3José siqueira campos (2) / marcelo

de miranda

cUaDro 3