Gobernanza

G o b e r n a n z a:

El nuevo proceso de gobernar

Luis F. Aguilar

ISBN 978-607-95144-5-7

Primera edicin: enero de 2010.Segunda edicin: octubre de 2010.

Esta publicacin es propiedad de la Friedrich-Naumann-Stiftung fr die Freiheit. Los derechos de autor corresponden a sus creadores y/o a sus fuentes originales. Se prohbe la copia, radiodifusin, descarga, almacenamiento (en cualquier soporte) transmisin, exhibicin o reproduccin en pblico, as como la adaptacin o alteracin del contenido de este documento sin la correspondiente autorizacin previa y por escrito de los propietarios de los derechos de autor y de la Friedrich-Naumann-Stiftung fr die Freiheit. Al ingresar al documento en cualquiera de sus versiones, usted acuerda que slo puede bajar contenido para uso personal no comercial.

Diseo Editorial:Ana Beatriz Lpez Villaseor

Publicado por:Fundacin Friedrich Naumann para la LibertadProyecto MxicoCerrada de la Cerca No. 82Col. San ngel InnC.P. 01060 Mxico, D.F.MxicoTel.: (5255) 5550 1039Fax: (5255) 5550 6223www.la.fnst.org

Impreso en Mxico.

Contenido

Presentacin ..................................................................................

Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar ...........................

1. El problema del gobierno: el Gobernar ms que el Gobernante ..................................

2. Los factores que hicieron que el gobernar se volviera problema ................................

3. Las lneas de respuesta: Gobernabilidad y Gobernanza ...........................................

4. El concepto / enfoque de Gobernanza: sus caractersticas esenciales ................................................

5. La estructura de la Gobernanza ..........................................

6. Las cuestiones sobre la Gobernanza ..................................

Referencias bibliogrficas ............................................................

I

6

5

9

23

31

43

55

67

Presentacin

En los aos noventa hizo su aparicin el concepto de gober-nanza en los estudios de los organismos internacionales y de la academia. La novedad de su enfoque ocasion que al comienzo no se captara con precisin su contenido conceptual, se le inter-pretara de diversas maneras y hasta se le refutara como inapro-piado o equivocado, porque el enfoqueconcepto de gobernanza inclua un cuestionamiento a la eficacia del modo tradicional de gobernar, en el que gobierno era el actor nico o el dominante de la conduccin de la sociedad. A pesar de la plurivocidad inicial de sus denotaciones y de resistencias explicables, el concepto de la gobernanza (la gobernanza nueva, moderna, asociada, en red) ha ido normalizando su contenido conceptual y se ha ido convirtiendo crecientemente en la forma como numerosos asuntos pblicos son hoy abordados y numerosas situaciones so-ciales son gobernadas.

La Fundacin Friedrich Naumann, atenta a los desarrollos inte-lectuales y polticoinstitucionales mundiales que fomentan las libertades de los ciudadanos y sustentan formas de gobierno que valoran las capacidades de la sociedad econmica de mercado y de la sociedad civil, ha considerado conveniente publicar un cuaderno en el que con claridad y brevedad se presenten las ra-zones, los componentes y los usos prcticos de la gobernanza, se argumente la validez de su enfoque de gobierno y se enuncien sus limitaciones y riesgos posibles.

Conforme al propsito de la Fundacin, este cuaderno es fun-damentalmente conceptual, tiene el objetivo de exponer ordena-damente los elementos distintivos del conceptoenfoque de la gobernanza y explicar y justificar su validez para fines directivos de gobierno y de administracin pblica. El tono de propaganda o prdica, como si la gobernanza nueva fuera la panacea o el

I

GOBERNANZA: El nuevo proceso de Gobernar

paradigma normativo de gobierno, no existe en el libro, aunque s la conviccin del autor que considera que no se podr tener un gobierno directivamente confiable y eficaz si el gobierno todava considera que en las actuales condiciones sociales nacionales y mundiales puede gobernar a su sociedad por s mismo, definir por l mismo los objetivos preferentes de la sociedad y el modo de realizarlos, suponiendo una sociedad dependiente. Los recur-sos estatales a disposicin del gobierno son ingentes y potentes pero insuficientes para una tarea directiva exitosa, que implica alcanzar consensos bsicos con los actores econmicos y socia-les independientes y disponer de ms recursos que los que el gobierno posee a fin de producir los resultados esperados.

En los dos primeros apartados se plantea el problema contem-porneo de la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos y se expone sucintamente cules han sido los factores que, desde dentro y fuera del gobierno, han ocasionado que el proceso de gobernar se haya vuelto hoy problema. En los pases en va de desarrollo como en los desarrollados, las fallas directivas pue-den imputarse coyunturalmente a la ilegitimidad, incompetencia o irresponsabilidades de los altos ejecutivos y funcionarios del gobierno (a los gobernantes), pero en el fondo se deben al hecho de que en las condiciones econmicas y sociales actuales (nacionalesglobales) el proceso gubernativo tradicional ha per-dido en mayor o menor grado autonoma decisoria para contro-lar y conducir la dinmica econmica, social y cognoscitiva de la sociedad actual. Esta situacin de gobierno limitado ha promo-vido diseos institucionales y nuevas prcticas del gobernar, en el que el gobierno no pierde su rol de autoridad pblica, aunque cambia el modo de desempear su rol directivo, y en el que los ciudadanos, las firmas privadas y las organizaciones sociales si-guen sujetos a la ley y a las decisiones vinculantes de los poderes pblicos legtimos, pero asumen un papel ms activo e influyente en la definicin de leyes, polticas y programas pblicos.

En un tercer apartado, el cuaderno se enfoca a exponer el enfo-que de gobernabilidad y el de gobernanza, que se han ar-gumentado como las dos lneas de respuesta al problema de la capacidad y eficacia gubernativa. Se apuntan las caractersticas de

II


los supuestos de los dos enfoques y se enuncian las limitaciones del enfoque de la gobernabilidad, que es el ms socorrido en nuestro medio. En el cuarto apartado, el central del cuaderno, se exponen en forma argumentada los supuestos, propsitos y con-tenidos de la gobernanza y particularmente los de la gobernanza, nueva, moderna, en red. En el quinto se aborda la estructura institucional y tcnica del proceso de gobernar en modo de go-bernanza. Lejos de las distorsiones de los pasados autoritarios, el gobernar ha dejado de ser una actividad discrecional, veleidosa y opaca, est estructurado institucionalmente, para fines de validez poltica, y tcnicamente, para sustentar su eficacia. El resultado final de la lectura debera ser un concepto fundado, ordenado y preciso de gobernanza, adems de acota.

El ltimo apartado enumera las preocupaciones intelectuales y cvicas que despierta la nueva gobernanza. En razn de que el gobierno y los actores privados y sociales coproducen y se corresponsabilizan del nuevo proceso de gobernar, definiendo el modo como se atacarn los problemas sociales y se crearn oportunidades de desarrollo, es justificado plantearse preguntas sobre la validez pblica o institucional de las decisiones (polti-cas, programas, servicios, proyectos) de ese modo de dirigir asociado y sobre la viabilidad de su gestin.

Espero que el cuaderno contribuya a una recepcin crtica del enfoque de gobernanza y ofrezca elementos tanto a gobernantes como a ciudadanos, sean empresarios privados, organizaciones sociales u organizaciones civiles, para entender que la sociedad en la que vivimos y nos importa, no podr producir los benefi-cios y futuros preferidos a menos que el proceso de gobernar se configure como una empresa pblicoprivada, gubernamentalsocial, en la que el gobierno sigue siendo un actor indispensable pero insuficiente para la magnitud de la tarea directiva, particu-larmente en el tema del crecimiento y desarrollo. Economa de mercado, solidaridad social, ciudadana se requieren e importan.

Luis F. Aguilar

III

G o b e r n a n z a:

El nuevo proceso de gobernar.

La cuestin acerca de la capacidad y eficacia directiva de los go-biernos se ha colocado en el centro de las disciplinas que estu-dian el gobierno y en el corazn de la preocupacin ciudadana. Han sido numerosos los hechos crticos que han provocado que ciudadanos y estudiosos nos hagamos preguntas y tengamos du-das sobre la eficacia directiva de los gobiernos, dado que nuestra vida personal y asociada ha sido golpeada en las ltimas dcadas por crisis fiscales que destruyeron capitales, patrimonios y cali-ficacin laboral de nuestras naciones, por el estancamiento y en algunos casos el declive econmico de nuestros pases, por el agravamiento de los problemas de la inseguridad y la pobreza, por arbitrariedades y corrupcin de polticos y funcionarios, por servicios pblicos de inestable calidad, por polticas pblicas de diseo e implementacin defectuosa La lista de los defectos directivos de los gobiernos puede extenderse y pormenorizarse, pero su comn denominador es la ineficacia relativa del gobierno en el cumplimiento de las funciones pblicas y en la realizacin de los objetivos de importancia social, con el resultado de que ha crecido el escepticismo en la capacidad directiva de los gobier-nos.

5


Gobiernan los gobiernos? Poseen los gobiernos la capacidad de conducir a sus pases o comunidades hacia algn futuro de seguridad, equidad y prosperidad en vez de navegar a la deriva o de naufragar? Cules son las condiciones que hacen posible que los gobiernos posean la capacidad de gobernar a sus sociedades? Estas condiciones de posibilidad directiva se ubican slo al inte-rior del gobierno, en su mbito de poderes, recursos, capacidades y prcticas, o la conduccin de la sociedad hacia futuros de vala, para ser factible y exitosa, requiere sumar las capacidades y re-cursos de la sociedad econmica y civil? Dispone el gobierno de los recursos y posibilidades para definir el rumbo de la sociedad y efectuarlo por s mismo, como antao, cuando controlaba toda la orquesta social y la diriga con su partitura y su batuta, o las condiciones sociales y polticas han cambiado a tal punto que la definicin y la realizacin de los objetivos de valor para una so-ciedad necesita de los recursos, capacidades y compromisos del sector privado y social, lo cual obliga al gobierno a otro modo de relacionarse con los actores econmicos y sociales y, por ende, a otro modo de gobernar? Las preguntas podran multiplicarse y reflejan dudas metdicas y prcticas sobre la capacidad directiva de los gobiernos (no importa en este caso si presidenciales o par-lamentarios, unitarios o federales), provocadas en el pasado por situaciones de desgobierno y crisis y, recientemente, por situacio-nes de descontento y hasta desilusin respecto del desempeo del gobierno democrtico, del que se esperaba superior capaci-dad de solucin de problemas y de creacin de oportunidades.

1. El Problema del Gobierno: el Gobernar ms que el Gobernante.

En el pasado la ineficacia directiva de los gobiernos se atribuy a los defectos y vicios del Sujeto Gobierno, es decir, de la instancia o la agencia Gobierno, que tena a su cargo la conduccin de la sociedad. El gobernante era la causa del problema debido a la deformidad de sus atributos y comportamientos, que eran in-aceptables y cuestionados poltica y moralmente. El gobernante no estaba en condicin de gobernar porque los ciudadanos no lo consideraban legtimo, no le otorgaban autoridad intelectual

6


o moral y les resultaba despreciable aun si temible. Ejemplos de ilegitimidad poltica y de desprecio o desapego social hacia el gobernante abundan a lo largo del siglo XX, en el Entreguerras y durante la Guerra Fra, en los regmenes socialistas de Europa del Este y de Asia, tambin en varios regmenes latinoamericanos durante determinados periodos negros. Los cuestionamientos dirigieron sus crticas a la ilegitimidad de los sistemas autoritarios o totalitarios que los gobernantes conducan y sostenan y, en consecuencia, sealaron sus vicios de cargo y actuacin: eran go-biernos impuestos, arbitrarios, discrecionales, atropelladores de derechos humanos, represores de cualquier forma de disidencia hasta el punto de volverse carceleros y homicidas, intrusos en la vida privada o, ms atenuada pero no menos crticamente, go-biernos patrimonialistas, corruptos, populistas, clientelares, ne-potistas, clasistas A estas crticas que pegaban en el blanco de la legitimidad poltica del cargo y de la actuacin del gobernante y hacan que no mereciera obediencia y aprobacin social, se su-maron tambin cuestionamientos de carcter tcnico (analtico, organizativo, gerencial), que sealaban la incompetencia directi-va de gobiernos tan poderosos como diletantes, cuyas decisiones carecan con frecuencia de sustento informativo y analtico y no disponan de administraciones pblicas organizadas, profesiona-les y capaces.

Sin embargo, en aos recientes, debido principalmente a la de-mocratizacin de los regmenes polticos y a la instauracin / restauracin progresiva del estado de derecho o del imperio de la ley como marco de la accin de los poderes pblicos, se han resuelto razonablemente los dos problemas crnicos del sujeto gobierno: la legitimidad de su cargo y de su actuacin. En la mayor parte de las naciones el gobierno es hoy un sujeto legalmente elegido y es excepcional que acte impunemente al margen de las leyes vigentes. El Sujeto Gobierno ha dejado de ser el proble-ma, pues rene todas las caractersticas consideradas correctas del gobierno democrtico: es un gobierno elegido, controlado por los otros poderes pblicos y los otros rdenes de gobierno, sometido al escrutinio ciudadano, obediente de las leyes, respe-tuoso de las libertades polticas y civiles, abierto a la participacin ciudadana, transparente, rendidor de cuentas. El problema ya no

7


es la legitimidad poltica del gobernante sino el rendimiento so-cial de sus decisiones y acciones, su capacidad y eficacia para resolver los problemas sociales y crear futuros sociales de vala general. En breve, la cuestin hoy se centra en la eficacia direc-tiva del gobernante legtimo ms que en su legitimidad poltica.

El gobernante democrtico y legal posee incuestionablemente el derecho a mandar y ser obedecido, a tomar decisiones social-mente vinculantes, pero sus decisiones y rdenes directivas pue-den ser erradas e ineficaces para resolver los problemas pblicos, responder a las expectativas sociales fundadas y conducir a su sociedad a situaciones mejores de convivencia. Los gobernan-tes legalmente establecidos pueden no gobernar y sus decisiones y acciones pueden no ser directivas. ste ha sido el descubri-miento y el nuevo planteamiento social. No est en cuestin la validez institucional del cargo y la legalidad de la actuacin del gobernante sino su validez directiva, que implica su competencia analtica, tcnica, gerencial, poltica. Ya no se discute su legiti-midad institucional, sino su capacidad y eficacia directiva, dado que con frecuencia sus decisiones y acciones carecen de base informativa, analtica, terica, tecnolgica, financiera, gerencial y no arrojan resultados de beneficio para determinados secto-res ciudadanos en problemas o para la sociedad en general. En cuestiones de gobierno el problema cognoscitivo y prctico se ha desplazado del sujeto / la institucin gobierno hacia el proceso de gobierno, la gobernacin, la gobernanza, que incluye como componentes esen-ciales las instituciones pblicas, las finanzas pblicas, el anlisis de las polticas pblicas, la administracin pblica y las prcticas polticas de relacin del Ejecutivo con los poderes pblicos y los sectores ciudadanos. El proceso de gobernar acertado, exitoso, socialmente reconocido, contiene elementos polticos y tcnicos y no slo institucionales.

El nuevo planteamiento centrado en el proceso de gobernar ms que en el gobernante se explica en parte por factores del pasado y del presente, por la memoria de los nocivos efectos sociales que ocasionaron las crisis fiscales y polticas de los gobiernos, pero tambin por la democratizacin de los regmenes y por las transformaciones de la realidad social y de las expectativas de los

8


ciudadanos. Si algo dejaron en claro las crisis fiscales, polticas y administrativas de nuestros estados sociales desarrolladores de formato autoritario y si algo dejan ahora en claro los primeros aos de democracia en fatigosa consolidacin, en medio de una transformacin mundial de la economa, la comunicacin y la vida, es que no todo actuar del gobierno, por ser del gobierno, aun si de un gobierno legtimo y legal, es directivo.

2. Los factores que hicieron que el gobernar se volviera problema.

La problematizacin acerca del gobernar del gobierno y de su capacidad directiva es reciente. En el siglo XX, por dcadas, la cuestin fue inexistente y se la consider fundamentalmente re-suelta, pues los gobiernos democrticos de los estados sociales de las sociedades industriales acreditaban resultados de crecimiento econmico, generacin de empleo, bienestar generalizado, mo-vilidad social de la poblacin y universalizacin de la seguridad social, hasta convertirse en modelos de gobierno a emular. En buena medida se puede afirmar lo mismo de los estados sociales desarrolladores latinoamericanos, incluidos los autoritarios, que transformaron nuestra estructura de sociedad tradicional econ-micamente atrasada y que hasta fines de los aos 60 impulsaron la modernizacin de la vida y la produccin, protagonizaron la revolucin industrial de nuestros pases, ampliaron educacin y salud, produjeron infraestructura y crearon capacidad social.

Sin embargo, a partir de la segunda mitad de los aos 70, tanto en pases desarrollados y en vas de desarrollo, aparecieron situa-ciones econmicas problemticas que rebasaron la capacidad de respuesta de los gobiernos sociales y evidenciaron los lmites de la intervencin del estado en los procesos econmicos. Los aos de la estanflacin fueron crticos1 y suscitaron movilizaciones

1 La estanflacin (nulo o bajo crecimiento con inflacin de precios), que padecieron en los aos 70 los pases europeos, los Estados Unidos y los del Commonwealth, exhi-bi los lmites de la capacidad directiva de los gobiernos sociales, quienes no pudieron relanzar el crecimiento econmico ni controlar la inflacin, las dos condiciones que son bsicas para generar bienestar y seguridad social. Los lmites fiscales, regulatorios y polticos del estado social fueron manifiestos en esos aos. Los gobiernos sociales,

9


polticas y cuestionamientos intelectuales, que coincidieron en preguntarse sobre las causas del disminuido desempeo directi-vo del gobierno en desarrollo y bienestar social, as como sobre la prdida de eficacia que tenan sus instrumentos, sus polticas y sus modos de relacionarse con los sectores de la sociedad. En suma, irrumpi la cuestin y la averiguacin sobre la capacidad directiva del gobierno democrtico y sobre su mbito propio y gobernable de direccin. Una situacin semejante vivi Amrica Latina, cuando se agot el impulso del primer desarrollo.2

Pioneros en el planteamiento de la cuestin sobre el gobierno o la direccin de la sociedad la Steuerungsfrage fueron los acad-micos alemanes y holandeses de los aos 70, especialistas en po-ltica pblica y administracin pblica (F.W. Scharpf, R. Mayntz, F.X. Kauffman, as como K. Hanf, J. Koimann, J.M. Kickert, en-tre otros). Su planteamiento sobre las limitaciones directivas que mostraban los gobiernos sociales y sobre las condiciones que po-dan renovar o incrementar su capacidad directiva prestaba voz

que son fundamentalmente estados de gasto en respuesta a las necesidades materiales de sus ciudadanos, mostraron que no disponan de la cantidad necesaria de recursos para inversiones, a fin de reactivar la economa, generar empleo y extender el bienestar y la seguridad social, as como no podan incrementar los ingresos pblicos mediante una mayor imposicin fiscal, que desencadenara efectos econmicos contraprodu-centes, ni podan regular precios y salarios, ni inducir a acuerdos a las organizaciones del capital y del trabajo para reactivar el crecimiento, exigiendo a las primeras inver-siones inciertas de riesgo y a las segundas contraccin de los salarios y reduccin de demandas. Lo mismo ocurri al final de los aos 70 y durante los 80 en varios pases latinoamericanos, particularmente en Argentina, Brasil, Mxico, que padecieron fuer-tes recesiones con inflaciones desbordadas.

2 En los pases latinoamericanos los aos 70 representaron el agotamiento del modelo de desarrollo CEPAL de sustitucin de importaciones, establecido en los aos 30 y 40 para crear y ampliar el mercado interno, que se sustent en prolongadas prcticas dirigistas y proteccionistas de los gobiernos a lo largo del ciclo econmico. La proble-matizacin del gobierno alcanzar en Amrica Latina su clmax en la segunda mitad de los aos 70, debido a los excesos del autoritarismo, y a principios de los 80, a raz del desastre econmico y social, provocado por la quiebra de las haciendas pblicas de varios pases. Sin embargo, los aos de la Guerra Fra en el continente fueron destructivos y causa principalsima de que los gobiernos fueran cuestionados. En esos aos irrumpi la pregunta militante acerca de si el modelo socialista de organizacin de la produccin y del poder poltico produca gobiernos con mayor eficacia para el desarrollo de las sociedades que el modelo liberaldemocrtico cuyos gobiernos, para enfrentar entonces la crisis del modelo del desarrollo y la presin poltica por un cambio estructural, tuvieron que transformarse en infaustos autoritarismos civiles y militares, perdiendo el respeto y la confianza de amplios sectores sociales.

10


a la preocupacin ciudadana e intelectual ante el hecho de que los gobiernos europeos de los estados sociales (socialdemcra-tas, laboristas, demcrata cristianos), que haban representado la respuesta exitosa a los problemas del crecimiento y bienestar de la sociedad industrial, se haban convertido en problema, de-bido al deterioro observable de su instrumental directivo (plani-ficacin, regulacin econmica, gasto pblico) y de sus prcticas polticas (acuerdos neocorporatistas entre capital y trabajo), de-terioro que algunos autores comenzaron a explicar con referen-cia no tanto a las prcticas del gobierno sino a las transforma-ciones que la economa y la sociedad experimentaban en modo acelerado. El problema se ubicaba en el gobierno pero tambin ms all del gobierno. Los instrumentos directivos del gobierno perdan filo dado que tenan enfrente una mayor innovacin y competitividad internacional entre los productos y servicios de las firmas (transnacionales) y una mayor independencia poltica y autonoma de vida de las personas y agrupaciones de la sociedad.

El espritu del tiempo fue recapitulado por el libro The Crisis of Democracy (Crozier, Huntington, Watanuki, 1975), escrito por en-cargo de la entonces influyente Comisin Trilateral, en el que el gobierno democrtico de los estados sociales es presentado por primera vez como problema y como problema crtico, a causa de su pauta o patrn de gobernar, que provoca un desequilibrio (sobrecarga) no manejable entre la demanda social y la oferta gubernamental (entre el ingreso y el gasto pblico) y que, si no se corrige, puede evolucionar hacia un escenario de crisis fiscal y poltica de gobierno.3 Por primera vez apareci en el discurso

3 El libro advirti que el gobierno democrtico de los estados sociales de las socie-dades industriales avanzadas, en razn de su patrn de gobierno (planificacin, regulacin, intervencin econmica, pactos neocorporativos, gasto pblico alto en respuesta a los compromisos de pleno empleo y de seguridad y bienestar universal), est sujeto a un desequilibrio fiscal y poltico debido al exceso (una sobrecarga) de demandas sociales, a las que no est en condiciones de responder o manejar a partir de las ca-pacidades fiscales, legales, administrativas y de autoridad poltica que dispone, por lo cual la probabilidad de crisis es alta. Por consiguiente, no hay lgicamente ms que una alternativa: o incrementar ulteriormente las capacidades del gobierno (mayor recaudacin, regu-lacin, intervencin econmica, alineamiento poltico) con el resultado de poner en riesgo los valores liberaldemocrticos del estado social y agudizar el estancamiento econmico, o incrementar las capacidades de la sociedad, reconociendo su mayor autonoma y libre iniciativa, con lo cual se modifica drsticamente el modo e instrumental guber-

11


politolgico la pregunta sobre la gobernabilidad de las democracias sociales, sobre cules son las condiciones que favorecen que las democracias tengan la probabilidad de gobernar y cules las con-diciones que la destinan a la probabilidad o el riesgo de dejar de gobernar y hasta ser factor de desgobierno, a la ingobernabilidad. Por primera vez se enunci la probabilidad de que los gobiernos democrticos no fueran capaces de gobernar y el problema no se ubic en el diseo institucional de los estados democrticos ni en la estructura del sistema econmico de mercado, sino en el proceso de gobernar o en el patrn directivo que seguan los gobiernos sociales y que se sustentaba en el gasto pblico a fin de responder a las demandas materiales en las que se plasmaban los derechos sociales de los ciudadanos. El problema se ubica, diramos hoy, en la gobernanza de los estados sociales.4 Fue un planteamiento nuevo y preciso, por cuanto centrado en el pro-ceso de gobernar, en sus caractersticas y eficacia directiva, y se dej de lado el debate estructural frecuentemente abstracto entre el estado y el mercado.

Otro libro europeo, apenas tres aos despus, con un enfoque menos dramtico pero igualmente crtico y con mayor temple cognoscitivo fue Interorganizational Policy Making (coordinado por Hanf, K. y Scharpf, F., 1978), que influy en las disciplinas dedi-cadas al estudio del gobierno. Su diagnstico no se centr en la sobrecarga fiscal y administrativa que agobiaba a los gobiernos nativo de los gobiernos sociales y se da paso a una mayor libertad de los mercados y a la independencia poltica de las personas. En suma, el patrn de gobierno de la democracia social vacila. Si contina con su mismo patrn de gobierno su destino es la crisis. Si procede a reformar su patrn de gobierno, tratando de aumentar sus poderes, es posible que afecte los valores de la democracia y no reactive el bienestar social general o si lo reforma, otorgando mayor libertad a los actores econmicos y sociales, deja atrs su idea del estado / gobierno como el principal o nico agente del desarrollo, seguridad y bienestar social

4 Dicho al margen, ese libro emblemtico plante la cuestin de la probable crisis directiva del gobierno demcrata social con el lenguaje de la (in)gobernabilidad, pero imput la probabilidad de que el gobierno dejara de gobernar a su estilo y prcticas de gobierno, a su gobernanza, aunque no utiliz el trmino. Su lnea de respuesta fue la afirmacin de que la crisis de gobernabilidad o crisis probable de gobierno era con-trolable si se modificaba la gobernanza del estado social y se pasaba a otro estilo de gobierno, que en el fondo va a ser el neoliberal. Los autores no tuvieron tal vez claro el estado total de la cuestin, pero dejaron apuntada la respuesta sin emplear el concepto, que aparecer veinte aos despus.

12


sociales y que los expona al riesgo de la ingobernabilidad, sino apunt hacia las caractersticas interorganizacionales del modo como el gobierno aborda la solucin de los problemas, carac-tersticas que se haban vuelto constantes y generalizadas en las polticas, programas y servicios pblicos y que hacan ms difcil la conduccin social, suscitando preguntas sobre si los gobiernos tenan la capacidad de resolver los problemas de inters de la sociedad. Lo que la creciente configuracin interorganizacional de las polticas, programas y prestacin de servicios mostraba era que el gobierno haba dejado de ser el centro de la direc-cin de la sociedad y que numerosas entidades pblicas y actores privados, gubernamentalmente independientes, participaban en la elaboracin y ejecucin de las polticas pblicas. El gobier-no interorganizacional evidenciaba dos cosas. Por un lado, mos-traba las limitaciones del gobernar tradicional, sustentado en el control jerrquico de un gobierno central que actuaba con su maquinaria burocrtica y, por el otro lado, dejaba ver que esta-ba en formacin un nuevo estilo de gobierno y administracin, ms descentralizado e interdependiente, que tena problemas de organizacin y direccin. En efecto, la presencia de numerosos actores con diferentes ideas, intereses y recursos en las acciones de gobierno no incrementa de suyo la eficacia directiva si no hay coordinacin y cooperacin y stas son inestables, parciales e imprevisibles. En suma, mientras el gobernar jerrquico y uni-tario ha dejado de operar con eficacia, el gobernar interorgani-zacional, que es el modo como los gobiernos estn dirigiendo y administrando, no logra an definir y estabilizar su mecanismo de direccin que no puede ser ms que el de la coordinacin (en vez de subordinacin) de las diferentes organizaciones pblicas, privadas y sociales, participantes en el proceso de gobierno.5

5 La formulacin e implementacin de las polticas pblicas implican cada vez ms diferentes agencias y niveles de gobierno y mltiples interacciones entre las autorida-des pblicas y las organizaciones privadas La diferenciacin funcional y territorial ha producido sistemas de decisin en los que la capacidad de los gobiernos para resol-ver problemas se ha desagregado en una coleccin de subsistemas que son limitados en tareas, competencias y recursos, y en los que los participantes relativamente inde-pendientes poseen diferentes pedazos de informacin, representan diferentes intere-ses y siguen cursos de accin separados y potencialmente contrapuestos Los sis-temas polticos de cualquier pas industrialmente avanzado confrontan la difcil tarea de asegurar la coordinacin de las polticas que llevan a cabo redes de organizaciones

13


El vaticinio de la ingobernabilidad se hizo real cuando ocurri la crisis fiscal de los estados sociales, tanto de los democrticos como de los autoritarios, que desemboc en crisis poltica. La crisis de gobierno dej de ser una probabilidad y se convirti en un hecho real. A partir del hecho de la crisis fiscal y polti-ca sectores de la sociedad descubrieron que el gobierno puede ser tambin factor de desgobierno, de daos y costes sociales y no slo de beneficios y desarrollo, con el corolario de que no toda actividad del gobierno, por ser del gobierno y por tener un propsito directivo, es efectivamente directiva, gubernativa, produce resultados sociales de valor. A partir de entonces se pro-blematiz la ecuacin que por dcadas disciplinas y ciudadanos haban establecido entre la actividad del gobierno y la actividad de gobierno o directiva de la sociedad. No toda accin del gobierno es accin de gobierno. La distincin fue a su vez decisiva para renovar el concepto y la prctica del gobierno, pues hizo posible con-cebir una direccin de la sociedad que no fuera exclusivamente gubernamental. La direccin social puede efectuarse con los ins-trumentos y actores propios (burocracias) del gobierno, pero en determinadas situaciones y condiciones de sociedad la actividad de gobierno, para ser posible y eficaz, puede o debe realizarse mediante terceros o en asociacin con las organizaciones privadas y sociales, situacin que haba descrito y explicado el enfoque de la poltica o gobierno interoganizacional. Fue en-tonces lgico y justificado preguntarse acerca de cules son las condiciones que hacen posible que el gobernar del gobierno sea una actividad directiva eficaz y, ms a fondo, preguntarse si las condiciones de posibilidad directiva se encuentran slo al inte-rior del gobierno, en sus poderes, recursos y personal, o si se requiere adems el aporte de las capacidades y recursos de la sociedad econmica y civil, con lo que otro proceso de gobernar comienza a tomar forma, centrado en el principio de la coopera-cin y la coordinacin.

La crisis no fue el nico factor que propici plantearse la cues-tin de la capacidad directiva del gobierno, sino otros factores sociales se han aadido y enlazado. Los primeros tres factores de separadas pero interdependientes y en las que las capacidades colectivas de numerosos participantes son esenciales para una solucin eficaz del problema (pp. 1, 2)

14


orden coyuntural son los relacionados con las decisiones que se tomaron despus de la crisis fiscal de los estados sociales y que se consideraron indispensables para poder superarla: la poltica de ajuste, la liberalizacin de los mercados y la democratizacin, en el caso de los regmenes autoritarios. Los otros factores de orden es-tructural destacan los cambios sucedidos en la organizacin de la economa y en la configuracin de la vida social, como la glo-balizacin, la independencia y autonoma de la sociedad y, en re-capitulacin, la diferenciacin funcional del sistema de sociedad. El enlazamiento de estos dos tipos de factores ha evidenciado tanto los lmites de las prcticas tradicionales de gobierno como la aparicin de un nuevo modo de gobernar plural, interactivo y asociado, en red.

La crisis fiscal oblig a una reestructuracin financiera y admi-nistrativa del estado a fin de restablecer su capacidad de llevar a cabo sus funciones sociales constitucionales. La reestructuracin fue lgicamente en modo neoliberal y no poda ser de otra manera, dada la situacin de insolvencia del estado, de modo que para salir de su ruinoso dficit fiscal se consider indispensa-ble efectuar una rigurosa Poltica de Ajuste (entre ingreso y gasto) de las finanzas pblicas, la cual oblig a realizar varias reformas interdependientes: a) la reactivacin de los mercados como el motor del crecimiento econmico y del bienestar social en vez de la agotada intervencin estatal dirigista del ciclo econmico, cuyos lmites financieros, regulatorios, administrativos y polticos quedaron manifiestos en el estancamiento econmico a fines de los 70s y en los 80s, frente al cual el estado no tuvo respuesta. La opcin por el mercado implic modificar las formas del dirigis-mo estatal y, en consecuencia, impuls desregulaciones econmi-cas pro mercado (en constitucin, leyes, reglamentos) as como privatizaciones de las empresas pblicas; b) una reforma fiscal que con sus varias medidas tributarias de incremento de ingresos y sus medidas de disminucin de egresos pblicos contribuyera a sanear las finanzas pblicas, a sostener el equilibrio ingreso gasto, as como a apoyar el relanzamiento de los mercados; c) el redimensionamiento o la reduccin del crecido aparato ad-ministrativo gubernamental (organismos, programas, servicios, personal) a fin de disminuir la notable cantidad de recursos

15


pblicos que la administracin pblica consuma en modo inefi-ciente, desequilibrando las finanzas del estado, y cuyo gran gasto corriente no era compensado por la generacin de suficiente be-neficio social. En consecuencia, d) la Nueva Gestin Pblica o la transformacin gerencial de la estructura jerrquico burocr-tica de la administracin pblica, que cancel organismos y pro-gramas innecesarios e ineficientes, descentraliz las decisiones hacia la lnea media o los operadores de la administracin, cre numerosos organismos pblicos independientes o agencias con tareas especficas y mensurables, y elev como supremo valor administrativo la Eficiencia Econmica o la Costoeficiencia, que exige espritu empresarial, orientado a la produccin eficiente de resultados de beneficio a los ciudadanos, en vez del valor de la Legalidad o la Jerarqua, que es considerado un valor institucio-nal ms que uno administrativo, en tanto la norma jurdica no es (o no est respaldada por) norma tcnica de productividad, causalidad y gerencia.

Todas las medidas de ajuste financiero de la hacienda pblica y de reestructuracin (neo) liberal de la actividad econmica, para dejar atrs la quiebra y parlisis de los estados sociales, obliga-ron a efectuar reformas constitucionales, desregulaciones, priva-tizaciones, a usar instrumentos administrativos de mercado y a cancelar programas y organismos gubernamentales tan costosos como ineficientes, con la consecuencia de que el gobierno per-di poderes, capacidades, recursos y alcances, particularmente en el mbito del crecimiento econmico y del desarrollo social. El efecto neto fue un gobierno limitado en capacidad directiva. Las limitaciones gubernamentales se agudizaron adems cuando el gobierno, por la vertiente poltica, tuvo que sufrir una segunda reduccin de sus poderes y controles a raz de la democratiza-cin, que fue ineludible en el caso de los numerosos gobiernos autoritarios de los estados sociales socialistas o desarrolladores.

En los gobiernos autoritarios, la crisis fiscal y econmica fue im-putada a dos propensiones o pautas de comportamiento: a) ser un gobierno que tiene una mayor exposicin al riesgo de come-ter errores de decisin en sus polticas y programas, debido a que no est sujeto a los controles y contrapesos de otros poderes p-

16


blicos y de los ciudadanos, con el aadido que tampoco aprende de sus errores porque sus costos de equivocarse con dao a sus sociedades no son significativos para mantener su poder, pues-to que cuenta con los instrumentos para controlar por un buen tiempo los movimientos de inconformidad y disidencia; b) ser un gobierno que est obligado a politizar el gasto, en el sentido populista de que los gobiernos autoritarios para sostenerse y legitimarse socialmente se ven obligados a un gasto abundante y permanente (no compensado por ingresos va impuestos), diri-gido a satisfacer las demandas de las masas pobres y asociados, que constituyen su base de soporte poltico, aun si el gasto sea ineficiente por no resolver los problemas sociales ni crear capaci-dad social. En consecuencia, los regmenes autoritarios, cuando se desploman en crisis fiscales y polticas irreversibles, no pueden reconstruir su capacidad directiva a menos que se sujeten a una reforma poltica de fondo, una reforma institucional, que con-siste en la democratizacin del rgimen poltico (la transicin democrtica) y no slo en la reestructuracin de su hacienda y administracin pblica.

Una consecuencia no querida de la democratizacin ha sido el debilitamiento de la capacidad directiva de los gobiernos demo-crticos, tal como lo muestra el descontento respecto del desem-peo econmico y social de las democracias no slo en los pa-ses latinoamericanos. El entendimiento estndar de la transicin democrtica, que puso el nfasis en la democracia electoral ms que en la gubernativa (en la obtencin ms que en el ejercicio del poder poltico), supuso que el aseguramiento de un proceso electoral libre, competitivo e imparcial, que respetara los dere-chos polticos de los ciudadanos, tendra el efecto de sustituir a los viejos gobernantes por nuevos polticos con credenciales cvicas impecables y que stos, en mritos de sus atributos de legitimidad poltica y autoridad moral cvica, daran origen a un gobierno exitoso y reactivaran el desarrollo de la sociedad. Tal supuesto optimista, centrado en la legitimidad poltica del cargo del gobernante, no tom en consideracin que era imperioso crear tambin el orden institucional, poltico, financiero y admi-nistrativo que el gobierno democrtico requiere para acreditar eficacia directiva y cuyos componentes cruciales son un diseo

17


institucional idneo de las competencias y responsabilidades de los poderes pblicos, de sus relaciones recprocas y de sus relacio-nes con los grupos ciudadanos, un sistema de justicia y de polica honesto y eficaz, una hacienda pblica equilibrada, una adminis-tracin pblica eficiente por su capacidad analtica y tcnica, con personal probado en sus competencias y dispuesto a cumplir con las prescripciones legales. Lo que se observa es un gobierno de-mocrtico, electoralmente legtimo, que ha logrado ms o menos desmantelar las prcticas del antiguo sistema poltico, pero que no ha podido construir las condiciones institucionales y tcnicas de su eficacia poltica y tcnica. Ha ganado legitimidad poltica, pero no capacidad de conduccin y administracin.

En efecto, la dispersin del poder poltico que la democracia lle-va a cabo entre poderes pblicos, instancias de gobierno y orga-nizaciones polticas y sociales ha logrado que stos alcancen o incrementen su independencia y fuerza, con el resultado de que el tradicional eje de gobierno de nuestros pases, la presidencia, haya perdido institucional y polticamente capacidad directiva, sin que hasta la fecha se le haya podido sustituir con una nueva institucin de dirigencia poltica, ms compleja pero que asegure una razonable eficacia directiva. La transicin democrtica no se ha caracterizado por transitar de la simpleza institucional de una dirigencia presidencial dominante y vertical hacia la complejidad institucional de una dirigencia ms amplia en su nmero y ms diversificada en su composicin, que es caracterstica de la demo-cracia pluralista y representativa. La inconclusin institucional se debe en mucho al comportamiento polticamente limitado (por-que electorero) de la clase poltica de numerosas democracias re-cientes, que se muestra inhbil o indispuesta a llegar a acuerdos y compromisos o, peor an, proclive a reeditar liderazgos persona-les populistas de reeleccin indefinida en el cargo. Hay que con-siderar adems que la democracia, aunque favorezca institucio-nalmente la legitimidad y capacidad del gobernante, no garantiza del todo la eficacia directiva, pues sta descansa adicionalmente en factores tcnicos de informacin, anlisis, clculo, organiza-cin, tecnologa y gerencia, as como en factores polticos, pues la definicin de la agenda social y su efectuacin depende de las prcticas que el gobierno lleve a cabo a fin de cerrar acuerdos y 18


compromisos con la pluralidad de fuerzas e intereses indepen-dientes que la democracia ha despertado e institucionalizado en la sociedad poltica, econmica y civil. En esta perspectiva, las limitaciones tcnicas y las limitaciones polticas de los gobiernos democrticos estn a la raz de los reducidos poderes y alcances de buen nmero de las democracias en construccin.

Ms all de estos tres factores relacionados con la superacin de la crisis de gobierno de los estados sociales, han ocurrido en paralelo transformaciones de la sociedad, que pueden ser con-sideradas estructurales, no de coyuntura, y que han cambiado significativamente el modo de relacionarse de la sociedad con el gobierno y, en consecuencia, han vuelto anodinas las prc-ticas tradicionales de conduccin social, protagonizadas por el gobierno central con instrumentos de control y han obligado a practicar nuevos modos de gobernar, ms horizontales e inter-dependientes.

Una condicin debilitadora de las capacidades directivas de los gobiernos actuales ha sido la transformacin de las actividades econmicas, financieras, productivas, comerciales, de servicios, que se han dado una estructura global de operacin. Si la libe-ralizacin de los mercados haba disminuido y modificado el instrumental de intervencin de los gobiernos en la economa, limitando sus posibilidades de rectora econmica, las cadenas de valor internacionales y globales que han creado las firmas finan-cieras, comerciales, tecnolgicas, manufactureras y de servicios han hecho que el gobierno pierda independencia e influencia en sus decisiones econmicas nacionales o locales y que stas se to-men obligadamente mediante negociacin con las firmas lderes de la economa mundial. Mientras las grandes firmas globales y las cadenas de valor internacionales se han convertido en los dirigentes que deciden la orientacin y dinmica del crecimiento econmico mundial, nacional y local, los gobiernos no tienen ms posibilidad que jugar papeles asociados, complementarios o compensatorios y sus instrumentos fiscales, regulatorios y ad-ministrativos son limitados en impacto porque son efectivos y vinculantes slo en el mbito de sus territorios.

19


La explicacin del debilitamiento econmico del gobierno se en-cuentra en el desajuste actual entre una economa desterritoria-lizada y las instituciones polticas de gobierno que siguen siendo territoriales, con la consecuencia de que sus polticas y leyes tie-nen una validez y efectividad relativa y restringida, aplicable slo al contorno territorial de su soberana, por lo que no pueden asir la dinmica transnacional de los mercados ni condicionarla ni controlarla nacionalmente. La economa global ha logrado no slo alcanzar independencia respecto de la poltica econmica del gobierno, sino tambin autonoma y autogobierno bastante en sus actividades de comercio, produccin y finanzas. Aun en los momentos de crisis grave, como el ocurrido con el desplome de las finanzas en el 2008 y su impacto recesivo en la econo-ma real, los gobiernos se han visto limitados en sus capacida-des regulatorias y de control de las transacciones financieras (o negligentes en sus tareas de supervisin para ahorrarse costos polticos) y han mostrado ser ms capaces en aminorar o contro-lar los daos sociales sucedidos que en reconstruir el orden y la dinmica de una economa sostenida del bienestar.

Otras transformaciones sociales de un buen nmero de pases, que limitan la capacidad directiva de los gobiernos, es la notable o creciente independencia de las personas y organizaciones po-lticas, cvicas, civiles y econmicas, que acreditan poseer una creciente autonoma o autogobierno para atender sus problemas y realizar sus intereses particulares ms significativos. A la vista est el fortalecimiento de las firmas econmicas con capacida-des desarrolladas de recursos, organizacin, gerencia y produc-tividad, que las hace capaces de realizar sus fines econmicos y sociales por s mismas o mediante sus redes de proveedores, ms all de las regulaciones e imposiciones tributarias del gobierno y de los defectos de sus servicios administrativos, y con frecuen-cia a pesar de ellas. Asimismo es evidente el resurgimiento de la sociedad civil, la formacin y extensin del tercer sector con sus redes sociales de cooperacin, mutualidad y solidaridad, que abordan campos de problemas y necesidades sociales que antes se quisieron resolver slo mediante los programas y burocracias gubernamentales, y que han creado adems activas redes de al-cance e influencia internacional. 20


Ha crecido asimismo el espacio pblico, en el que participa cada vez ms y en modo independiente un mayor nmero de grupos sociales en interlocucin con el gobierno, que saben reivindicar causas de inters general, deliberan informadamente sobre las causas, naturaleza, dimensin y nocividad de los problemas p-blicos, discuten sobre la idoneidad de las leyes y polticas para tratarlos, dan seguimiento a la implementacin de programas, exigen rendicin de cuentas, evalan y solicitan correcciones y cambios. Esta potente participacin en el espacio de los asun-tos pblicos reduce la independencia o autonoma que el po-der pblico sola poseer para definir por s mismo problemas, agenda, prioridades y polticas para efectuarlas. Es prcticamente imposible que el gobierno en determinados campos de polticas o en proyectos sociales de largo alcance est en condiciones de decidir por s mismo, de manera independiente, los objetivos, el rumbo, y menos an pueda realizarlos con sus propios recursos y acciones. La accin directiva se ha sustanciado ciudadanamente de manera creciente, a pesar de los evidentes defectos de mucha participacin ciudadana en los asuntos pblicos.

Las transformaciones de la sociedad contempornea han sido recapituladas y explicadas agudamente por el socilogo Niklas Luhmann, cuya teora sociolgica tiene como centro el principio de la diferenciacin funcional del sistema de sociedad actual, que quiere decir bsicamente que la sociedad contempornea es un sistema de subsistemas de accin social (economa, poltica, ciencia / tecnologa, derecho, familia y vida privada, arte, reli-gin), los cuales han dejado de ser orgnicos, orientados a operar en funcin del bienestar o equilibrio del conjunto social, y se han vuelto altamente diferenciados entre s y sobre todo autoreferidos, en tanto que actan e interactan entre s siguien-do cada uno su propia intencionalidad y sus propios cdigos de accin. Por un lado, cada subsistema interacta con los dems, es interdependiente, pues para realizar sus fines busca afuera, en su entorno (los otros subsistemas de accin), los recursos de los que carece y que los otros poseen; por el otro, cada subsistema procesa los insumos que le llegan del exterior segn su propia lgica de accin: segn sus objetivos, reglas, procesos, instru-mental, imgenes de logro. En consecuencia, la contempornea

21


es estructuralmente una sociedad descentrada: no existe supe-rioridad o predominio de una funcin sobre las otras ni la coor-dinacin general del sistema para su armonizacin u organicidad puede ser la funcin especial de algn subsistema. La coordina-cin entre los subsistemas, que es bsica para que el conjunto social exista, perdure y progrese, es el resultado de los mutuos ajustes particulares que los varios subsistemas practican en sus intercambios a fin de disponer de los insumos requeridos para existir y tener rendimientos ms significativos, pero ya no es ni puede ser el resultado de un acoplamiento integral y armnico, que planifica y lleva a cabo una instancia superior del sistema, la poltica o el gobierno.6

Estas transformaciones polticas, econmicas y sociales, estruc-turales y crecientemente institucionalizadas, han causado acumu-lativamente dos impactos en los gobiernos democrticos con-temporneos. El primer impacto se relaciona con la liberaliza-cin de la economa (globalizacin incluida) y con la democrati-zacin. Estos dos procesos hicieron perder poderes, capacidades y recursos al gobierno tradicional y, al mismo tiempo, generaron demandas por un nuevo tipo de prestaciones gubernamentales (certidumbre jurdica, seguridad pblica, eficiencia e incorrup-cin administrativa, sistema fiscal competitivo y equitativo, in-clusin social, equidad de gnero, cuidado ambiental), que el gobierno no estaba en grado de ofrecer porque careca de las capacidades para hacerlo, ya que esas capacidades no existan en el sistema dirigista y autoritario anterior y dado que los gobiernos democrticos recientes no haban podido an desarrollarlas en el grado requerido o en un nivel suficiente. Gran parte de los pro-blemas que sacuden a la actual democracia latinoamericana y la debilitan tiene que ver con el bajo desarrollo de esas capacidades institucionales, fiscales y administrativas, que son cruciales para responder en modo suficiente a las demandas sociales actuales y, por ende, estar en condiciones de dirigir las actuales condi-ciones de sociedades libres y democrticas. El segundo impacto

6 Dos obras fundamentales de N. Luhmann son Sistemas Sociales: lineamientos para una teora general (1984; existe traduccin espaola, 1991, Universidad Iberoamericana, Mxico) y La Ciencia de la Sociedad (1990; existe traduccin espaola, 1996, Universi-dad Iberoamericana, Mxico).

22


es resultado de la globalizacin, la cual priv a los gobiernos de poderes decisivos o de influencia decisiva en las decisiones y operaciones que son clave o relevantes para el crecimiento eco-nmico y el desarrollo. En las actuales circunstancias los gobier-nos no poseen ya en modo suficiente e integrado los recursos clave (regulatorios, financieros, informativos, cognoscitivos, tec-nolgicos, organizativos, gerenciales) para poder orientar la acti-vidad econmica de alcance y marco global, de modo que ya no pueden constituirse en el rector unilateral o dominante de la eco-noma, incidiendo en su rumbo y actividades. Los dos impactos enlazados han contribuido a que se haya generalizado la imagen de un gobierno directivamente limitado y nos han hecho enten-der que las deficiencias directivas de los gobiernos democrticos se deben a impotencia y no slo a incompetencia.

3. Las lneas de respuesta: Gobernabilidad y Gobernanza.

En respuesta a los problemas de eficacia directiva de los gobier-nos, dos han sido las lneas generales de respuesta: la gobernabi-lidad y la gobernanza. Son dos enfoques conceptuales y prcticos que se relacionan ambos con la accin del gobierno, hacen re-ferencia al problema de la capacidad gubernativa o directiva del gobierno y buscan su solucin, pero tienen un diverso plantea-miento del problema y ofrecen una diversa respuesta, aunque los dos enfoques sean complementarios y, en mi opinin, la gober-nanza integre el enfoque de la gobernabilidad como una de sus condiciones necesarias de direccin social.

Gobernabilidad denota la posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad, mientras su opuesto, ingober-nabilidad, significa la posibilidad o probabilidad de que el go-bierno deje de gobernar a su sociedad, no la gobierne. La proba-bilidad o improbabilidad gubernativa puede tener dos causas de fondo. La primera causa es de origen social y consiste en la dispo-sicin o indisposicin de la sociedad a aceptar, obedecer y reco-nocer que un gobernante o un determinado equipo de gobierno posean el derecho a dirigir y a mandar, a exigir obediencia. En este enfoque, la gobernabilidad o la ingobernabilidad tiene que

23


ver bsicamente con cuestiones de legitimidad poltica del cargo o de la actuacin del gobierno, que remiten a las creencias de legitimidad que la sociedad comparte acerca del poder pblico y que son creencias generalizadas acerca del proceso como se obtiene correctamente el poder pblico y acerca de su ejercicio, sus lmites, alcances y modalidades. Tiene que ver tambin con cuestiones de la reputacin social del gobierno, que se refieren a la autoridad moral e intelectual (respetabilidad, veracidad, inte-gridad) que la sociedad otorga o no al gobernante en razn de sus trayectorias, acciones, responsabilidades, discursos y que se manifiesta recapituladoramente en la confianza o desconfianza, el aprecio o menosprecio, que la sociedad tiene en su gobierno y, con frecuencia, de la poltica misma. El enfoque social o desde el lado de la sociedad no es el central en la literatura politolgica sobre el tema, en la que el enfoque gubernamental o desde el lado de gobierno es el dominante, al imputar causalmente la goberna-bilidad o ingobernabilidad a la capacidad o incapacidad del gobierno de dirigir a su sociedad, indicando el tipo de (in)capacidades que asegu-ran o debilitan el proceso directivo.7 En la primera perspectiva la explicacin se centra ms en la posicin de la sociedad respecto del gobierno, en su (in)disposicin, mientras en la segunda se centra ms en la posicin del gobierno respecto de la sociedad, en su (in)capacidad.

El enfoque de la gobernabilidad es estrictamente gubernamental, se refiere a condiciones y comportamientos del gobierno. La premisa de su planteamiento es la afirmacin de que la sociedad no posee o no en el nivel requerido las capacidades de auto-organizacin, autogobierno, autorregulacin y autoproduccin, afirmacin que corresponde al supuesto arraigado de que la so-ciedad es considerada slo problema, una realidad que es en s misma ingobernable, intrnsecamente propensa al desorden, la inseguridad y el conflicto, por lo que para que la sociedad pueda ser y existir debe reorganizarse en forma de Estado (estructu-

7 La articulacin de la gobernabilidad o ingobernabilidad con la capacidad o incapa-cidad de gobernar del gobierno ha sido el enfoque dominante en la literatura, desde 1975, cuando se public el libro citado La Crisis de la Democracia, en el que por primera vez apareci en el discurso poltico el lenguaje binario gobernabilidad / in-gobernabilidad.

24


rarse con base en leyes y poderes generales) y ser gobernada por un agente externo a ella, dotado con los poderes, capacidades y recursos para estar en aptitud de pacificarla, ordenarla y coordi-narla. En este sentido, la gobernabilidad es una cuestin que se plantea slo en el mbito del gobierno, con referencia al gobier-no, y no atae en ningn modo a la sociedad que, por definicin, es ingobernable, limitada o destinada a conflicto y crisis o que es subdesarrollada, carente de las capacidades bsicas para ase-gurar su supervivencia y bienestar. La concepcin negativa de la sociedad se agudiza cuando en la cultura poltica de un pas la empresa privada y los mercados son vistos como factores que no son relevantes para la produccin y distribucin de la riqueza, sino simplemente como causas de explotacin, empobrecimien-to, desigualdad y con frecuencia entidades oportunistamente de-pendientes de los recursos estatales y rentistas. O cuando las or-ganizaciones de la sociedad civil, con vocacin cvica, productiva (economa social) o solidaria son vistas como inexistentes, esca-sas, desarticuladas, inconsistentes, de limitado alcance e impacto y tambin con frecuencia dependientes de los recursos estatales.

En correspondencia con el enfoque de la gobernabilidad, que ha sido el asumido y desarrollado por un buen nmero de in-vestigadores latinoamericanos, las situaciones de ingobernabili-dad pueden prevenirse a condicin de dotar o dotar de nuevo al gobierno con las capacidades idneas y suficientes (desde las institucionales y coactivas hasta las fiscales y administrativas), a fin de que est en condiciones de poder dirigir en modo razona-blemente eficaz a su sociedad (satisfacer demandas, resolver pro-blemas, controlar conflictos, reducir la inseguridad y la incerti-dumbre realizar objetivos de crecimiento econmico y desarrollo social, crear oportunidades de beneficio general). El supuesto del enfoque de gobernabilidad es claro y preciso: un gobierno capaz es suficiente para la conduccin de la sociedad. Por consiguiente, la dotacin o redotacin de capacidades al gobierno democrtico es la condicin necesaria y suficiente para que pueda gobernar. En gran medida, lo que se ha llamado en estos aos Reforma del Estado se ha desarrollado desde una perspectiva guberna-mental y consiste en otorgar capacidades a los poderes pblicos de un gobierno democrtico con problemas, siendo sus com-

25


ponentes la reforma institucional, la reforma fiscal, la reforma administrativa, la reforma judicial y policial.

El enfoque de la gobernabilidad apunta a problemas y defectos graves del gobierno democrtico, que se deben algunos al rgi-men autoritario del pasado y otros a las reformas econmicas y administrativas que el gobierno democrtico hered o tuvo que hacer a fin de activar el desarrollo social. Los gobiernos democrticos, al provenir de gobiernos autoritarios, no dispo-nen o no han tenido el tiempo suficiente o la capacidad poltica para desarrollar en el grado requerido las capacidades que les son indispensables a fin de conducir el nuevo tiempo poltico y econmico, tales como las capacidades de asegurar certidumbre jurdica, seguridad pblica, solvencia hacendaria de recursos, o para socializar una cultura de ciudadana (ahora inexistente o de-ficiente), que promueva que los ciudadanos se conciban no slo como electores libres sino como obedientes de la ley y como contribuyentes fiscales.

Los nuevos gobiernos democrticos suelen ser tambin gobier-nos que, por legado de los gobiernos pasados o por propia inicia-tiva, han decidido que los mercados sean el motor del crecimien-to econmico y desarrollo social, por lo que operan en un marco de desregulaciones y privatizaciones que les han hecho perder sus tradicionales amplias capacidades de rectora econmica. Es entonces acertado afirmar que para disponer de un gobierno di-rectivamente competente es necesario y urgente dotarlo con las capacidades de las que carece y que son cruciales para el creci-miento econmico y la estabilidad de la convivencia o promover inteligentemente reformas normativas que le otorguen de nuevo las capacidades bsicas y apropiadas de conduccin y promocin econmica, sobre todo si las desregulaciones y privatizaciones se hicieron de manera atropellada y torpemente radical, en gran medido debido a la euforia candorosa en el mercado como pa-nacea o a la idea de que la gobernanza mediante el mercado era suficiente para crear seguridad y prosperidad social. Va de suyo que no podr haber una buena conduccin de la sociedad con un gobierno impotente porque carente de las capacidades directivas bsicas, pero tampoco podr haberla si se quiere regresar a con-

26


troles innecesarios y contraproducentes de los mercados.

Dos suelen ser las crticas principales al enfoque de la gobernabi-lidad. La primera crtica observa que es un enfoque centrado en las ca-pacidades del gobierno, las cuales no son ms que probabilidades o potencialidades de accin, en vez de centrarse en las acciones del gobierno, que son justamente las que hacen que las capaci-dades sean reales, se manifiesten, se efecten y sean efectivas: las acciones actualizan las potencialidades (en lenguaje aristotli-co). La capacidad de gobernar se muestra y valida mediante los resultados reales que producen las decisiones y las acciones que ejecuta el gobierno. En los hechos, el gobierno decide y practi-ca acciones que explotan a cabalidad las potencialidades legales, fiscales, informativas, polticas, gerenciales que posee, por lo que acredita que posee la capacidad de atender problemas y enfrentar desafos pblicos, pero tambin se observan decisiones y prcti-cas que las desaprovechan o subutilizan, con el resultado de agra-var problemas y no transformar las condiciones sociales indesea-das. En suma, para que la capacidad de gobernar sea un hecho real con efectos concretos, son decisivas las acciones analticas y administrativas del gobierno, as como las actividades polticas de interlocucin y negociacin que el gobierno practica en su rela-cin con los actores sociales para definir y realizar los objetivos de la sociedad (cosa que la gobernanza resalta).

Asimismo, se critica con mayor nfasis su enfoque gubernamental(ista), en tanto la perspectiva de la gobernabilidad sigue consideran-do que un gobierno bien equipado con los recursos y poderes apropiados es suficiente para dirigir a la sociedad, sin tomar en consideracin y en serio los hechos sociales, econmicos y pol-ticos que han reducido su capacidad y autonoma decisoria o sin revisar el supuesto arraigado de que la sociedad es incapaz de gobernarse y de que es necesaria su subordinacin al gobierno para llegar a ser un mundo en el que valga la pena vivir. En la perspectiva de estos supuestos es lgico estar convencidos de que el orden y el desarrollo social son un resultado que puede ser producido slo y bien con las facultades legales, capacidades financieras y administrativas, habilidades polticas que poseen los gobiernos y no por las capacidades de la sociedad econmica o

27


civil, que en el supuesto son inestables, de impacto circunscrito, carentes de sentido pblico y en el mejor de los casos comple-mentarias a las gubernamentales. En la crtica se seala adems que querer dotar al gobierno con todas las capacidades y poderes requeridos a fin de superar sus previsibles deficiencias directivas y hacer que los actores econmicos, civiles y polticos alineen sus acciones hacia los objetivos colectivos decididos por el go-bierno ilustrado y ejecuten las acciones que l ha considerado idneas para producirlos, es una propuesta intervencionista re-gresiva, cuyo resultado ms probable ser contraproducente, en tanto es previsible que los actores hoy econmica y polticamen-te independientes, autnomos, internacionalmente vinculados y conscientes de los recursos que poseen no aceptaran ese viejo modo de gobierno de mando y control y lo demostraran con deserciones econmicas y oposiciones polticas, adems de que ese modo intervencionista de gobernar sera descalificado inter-nacionalmente por lesionar valores centrales de la democracia y del liberalismo o del socialismo democrtico. En resumen, en el enfoque de gobernabilidad no cambia el modo y patrn tradicio-nal de dirigir a la sociedad, que sigue siendo pensado y justificado como gubernamentalmente estructurado y dominante, y que da por un hecho que la sociedad econmica y civil puede ser slo objeto y destinatario del gobierno y de la administracin pblica, pero de ningn modo sujeto.

A pesar de su carcter arcaico o su aire de neologismo raro, se acu el trmino Gobernanza al final del siglo pasado para de-notar el conjunto de las actividades que se llevan a cabo a fin de dirigir a la sociedad, que implica la accin del gobierno pero no se reduce slo a ella sino que incluye adems la accin de actores econmicos y sociales. Gobernanza es un enfoque / concepto postgubernamental de gobernar.8 El enfoque apunta a la nece-

8 Gobernanza no es el barbarismo de una traduccin llana del vocablo ingls go-vernance. Ms que neologismo es un arcasmo que ha sido recuperado de manera pertinente para dejar claro que la direccin o gobierno de la sociedad no puede ya ser reducida a la accin del gobierno. La Real Academia Espaola en su Diccionario de la Lengua Espaola desde siempre ha afirmado que el trmino gobernanza es una expresin antigua para denotar la accin y efecto de gobernar o gobernarse, que lgicamente puede aplicarse a una persona, a una organizacin o a la sociedad toda. Pero, a partir del ao 2001 (22 edicin), de manera sorpresiva pero fundamentalmente

28


sidad o conveniencia de un nuevo proceso directivo de la sociedad ms que a la reproduccin del proceso directivo estructurado por la accin del gobierno aun si dotado con la totalidad de las capa-cidades requeridas. Su supuesto bsico es la nocin de que en las actuales condiciones sociales el gobierno es un agente de direccin necesario pero insuficiente, aun si dispusiera de todas las capacida-des requeridas y aun si las decisiones y acciones de los gobier-nos aprovecharan a cabalidad las muchas capacidades que le han sido otorgadas. Para que la sociedad tenga direccin un curso orientado hacia ciertos objetivos y la capacidad de realizarlos se requieren, valoran e integran las capacidades de los actores so-ciales, particularmente en los asuntos de crecimiento econmico y desarrollo social.

El nuevo proceso directivo la nueva relacin que se establece entre gobierno y sociedad para definir los objetivos preferidos de la vida en sociedad y realizarlos requiere obviamente de las capacidades del gobierno, un gobierno experto y competente, sin incoherencias y deficiencias en su organizacin y operacin, financieramente robusto, legalmente impecable y administrati-vamente eficiente, pero va ms all de sus capacidades propias. En las actuales condiciones el gobierno es un agente legtimo y necesario de direccin de la sociedad, que suele contar con un aparato administrativo con fuerza analtica y capacidad gerencial. Sin embargo, sus ideas, acciones y recursos son insuficientes para decidir por s mismo los futuros de inters social y sobre todo para realizarlos, dado que los problemas y desafos que la socie-

correcta, que resume el debate terico de los ltimos aos, la RAE define gobernanza como arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un de-sarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el estado, la sociedad civil y el mercado de la economa, de lo que se infiere que tal desarrollo ya no es posible slo mediante la accin del gobierno sino mediante el equilibrio entre los tres grandes recursos colectivos de toda sociedad, el poder del estado, la productividad de los mercados y las solidaridades sociales. Gobernanza y gobernacin pueden ser considerados sinnimos, en tanto anza y acin son las desinencias en espaol para sustantivar la accin y el efecto de la accin de un verbo activo. Sin embargo es conveniente emplear con mayor frecuencia el trmino gober-nanza para deslindar su nuevo contenido conceptual de la denotacin tradicional de la gobernacin, entendida como accin exclusiva del gobierno y como accin que se ejecuta mediante instrumentos de mando y control sobre los sectores sociales, con desviaciones represivas en el pasado.

29


dad enfrenta actualmente y ha de resolver para preservar o mejo-rar sus niveles de integracin, seguridad y calidad de vida rebasan por su magnitud, complejidad y dinmica las capacidades de res-puesta que el gobierno singularmente posee (as como las capaci-dades de cualquier otro actor social, por separado). Para resolver sus problemas actuales la sociedad requiere ascender a un nivel superior de informacin, inteligencia, recursos, organizacin y eficiencia que rebasa las potencialidades del actor gubernamental y las de cualquier actor econmico y social, razn por la cual es imprescindible construir formas sinrgicas de deliberacin, in-teraccin y asociacin pblicoprivada, gubernamentalsocial, conjuntar jerarquas, mercados y redes sociales.

En resumen, gobernanza es un concepto postgubernamental ms que antigubernamental de gobernar y quiere significar un nuevo proceso directivo, en tanto la definicin y efectuacin de los objetivos sociales es resultado de un nuevo tipo de relacin entre gobierno y sociedad, que no es dominado por gobierno y que, por ello, tampoco puede ser en modo de mando y control, dada la independencia poltica de los actores sociales y su fuerza relati-va en virtud de los recursos que poseen y de los que el gobierno carece. La gobernanza incluye a la gobernabilidad, en tanto la direc-cin de la sociedad requiere e incluye la accin de un gobierno le-gtimo, competente y eficaz, cuyas acciones, aportes y resultados son una condicin esencial para la direccin de la sociedad, aun si las acciones del gobierno competente son suficientes y el go-bierno es slo uno de los actores requeridos para una direccin exitosa de la sociedad.

En este sentido, gobernanza significa un cambio del proceso / modo / patrn de gobierno, que es bien entendido y formula-do como el paso de un centro a un sistema de gobierno (governance system, PNUD), en el que se requieren, activan y conjuntan los recursos del poder pblico, de los mercados y de las redes socia-les. En conexin, es el paso de un estilo jerrquico centralizado y vertical de gobernar a un estilo asociado e interdependiente del gobierno con las organizaciones privadas y sociales, lo cual hace que el gobierno tienda a gobernar mediante coordinacin ms que por subordinacin, mediante iniciativas de dilogo, dis-

30


cusin, entendimientos, negociaciones, acuerdos y compromisos con los actores clave para la produccin de las situaciones pre-feridas de vida asociada, que toman la forma de coordinacin, colaboracin y corresponsabilidad pblico privada social en la formulacin e implementacin de polticas, programas, pro-yectos de inversin y prestacin de servicios.

4. El concepto / enfoque de gobernanza: sus caractersticas esenciales.

Aunque en la produccin disciplinaria de poltica pblica, admi-nistracin pblica y derecho pblico apareca ocasionalmente el trmino gobernanza, el uso del trmino comienza a generali-zarse en 1989 a partir de un reporte del Banco Mundial sobre El frica Subsahariana: de la crisis al desarrollo sustentable, en el que se argumentaba que la incapacidad de gobernar y administrar de los gobiernos africanos estaba al origen de las dificultades de sostener el desarrollo, por lo que era fundamental dar origen a una mejor gobernanza, que deba incluir imperio de la ley, lucha contra la corrupcin, transparencia en las operaciones y rendicin de cuentas, capacidad tcnica del gobierno para dise-ar e implementar polticas pblicas de crecimiento y desarrollo. A partir de ese reporte comenz a utilizarse el trmino en docu-mentos de los organismos internacionales y se volvi central en la concepcin del desarrollo sustentable del PNUD.9

En el medio acadmico, no obstante los antecedentes concep-tuales que algunos autores quieren o creen encontrar en los enfo-ques de Sociologa de las Organizaciones, la Eleccin Racional, el Neoinstitucionalismo, la Nueva Gestin Pblica, el concepto aparece formalmente en 1993, en el libro coordinado por Jan

9 El PNUD en su cuaderno Reconceptualising Governance (1997) ofreci una definicin precisa y fundada de Gobernanza, que resumi los resultados de la produccin terica y ha sido de utilidad para un uso internacional ilustrado del trmino. Gobernanza es el conjunto de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante las cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones, concilian sus diferencias. Tres son las instancias clave en el proceso: el estado (las instituciones polticas y gubernamentales), las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado (p.9). El sistema de gobernanza es la estructura institucional formal y organizativa del proceso de decisiones vinculantes del estado moderno (p.10)

31


Kooiman, Modern Governance: New Government Society Interac-tions, un libro que rene a varios autores europeos relevantes en los campos de la poltica pblica, la administracin pbli-ca y la ciencia poltica. En el libro se plantea por primera vez como objeto y problema de conocimiento especfico y explcito el cambio que ocurre a fines del siglo XX en el modo de go-bernar y que se explica por los cambios sociales, econmicos y tecnolgicos ocurridos que han provocado una disminucin de la capacidad de los gobiernos para resolver por s mismo proble-mas de importancia para la sociedad y han dado origen a formas de interdependencia entre los actores polticos y sociales en el abordaje de los problemas sociales y en el aprovechamiento de oportunidades de futuro. Por primera vez se distingue entre el gobernar del gobierno y la gobernanza, entendida sta como el nuevo proceso de direccin de la sociedad. Se sustenta asimis-mo la validez cognoscitiva que tiene el concepto de gobernanza para explicar las nuevas relaciones entre gobierno y sociedad, as como su utilidad prctica para renovar o reformar las funciones del gobierno.

La distincin entre gobernar y gobernanza significa distinguir analticamente entre el modo concreto que practica el gobier-no al atender diversas demandas y problemas de su sociedad y la pauta o estructura directiva que emerge de ese modo de go-bierno y que ste reproduce en sus acciones gubernativas pun-tuales, puesto que esa pauta directiva corresponde a la situacin polticosocial de la sociedad contempornea y, en el fondo, a su estructura de sociedad, que es definida como compleja, di-nmica, diferenciada. El modo concreto, moderno, como se practica el gobierno es en modo de coaccin, entendida como la accin conjunta o asociada entre el sector pblico y el privado o el social, que se manifiesta en formas observables de co-re-gulacin, co-produccin, co-direccin, co-gestin, colaboracin, corresponsabilidad al abordar los asuntos de inters pblico. El modo concreto de gobernar no es empero algo optativo, ane-cdtico, temporal, sino expresa y reproduce una pauta o patrn estructural de direccin pblica, cuya caracterstica esencial es la interdependencia gubernamental social. El perfil de ese naciente modo de gobernar sacude y cuestiona dos formas dominantes 32


de entender la accin pblica: la concepcin que acenta el pro-tagonismo gubernamental hasta concederle autosuficiencia di-rectiva, y la concepcin antagnica, que opone sistemticamente estado y mercado, jerarquas burocrticas y redes sociales des-centralizadas.

Kooiman es preciso y programtico tanto en el prefacio como en el eplogo del libro, al afirmar que en las condiciones con-temporneas, complejas, dinmicas y diversificadas, hay muchas seales que indican que la capacidad de gobernar de los sistemas poltico-administrativos (entendiendo por ello las instituciones, autoridades, grupos y personalidades que de manera separada o conjunta tienen a su cargo realizar las acciones de gobierno) est por cruzar o ha cruzado ya la frontera de la ley de los rendimien-tos decrecientes. En esta situacin, los actores, miembros de los sistemas de gobierno intentan reducir por separado o en conjun-to la necesidad de gobernar (dejar que los problemas se resuel-van por s mismos) o tratan de reajustar sus capacidades (dejar que otros participen y ayuden). Estos cambios no ocurren en el vaco, sino representan un cambio en la preferencia de los modos de gobernanza (1993: 1- 2), en razn de que en las condiciones sociales actuales ningn actor, pblico o privado, tiene la in-formacin y el conocimiento requerido para resolver problemas complejos, dinmicos y diversificados, ni tiene el mirador sufi-ciente para seleccionar los instrumentos eficaces y menos an el poder suficiente para dominar unilateralmente (1993: 4; 251). El resultado es lgicamente un cambio del modo de gobernar que transita de las formas de unilateralidad gubernamental hacia formas de interdependencia gubernamental social.

En su perspectiva, no hay ya ningn sujeto o instancia social con el poder intelectual, financiero y poltico dominante para imponer a los dems una determinada orientacin y lnea de comportamiento o para transferirles los costos de la solucin de problemas o de la realizacin de objetivos de importancia social, tratando de obtener ganancias exclusivas. Los tiempos de la do-minacin de una clase sobre el gobierno o los de la dominacin suprema del gobierno sobre la sociedad dependiente han termi-nado o estn terminando. Querer prolongar artificialmente su

33


agotamiento es prolongar la ineficacia directiva, destinando un pas o una regin a su decadencia. Las pautas tradicionales de gobernar, que eran antes de trfico en un solo sentido, que iban de los gobernantes a los gobernados, han cambiado hacia un modelo de trfico en dos sentidos, en el que se toman en con-sideracin las condiciones, cualidades, problemas y oportunida-des del sistema de gobierno pero tambin los del sistema de los gobernados. Estas nuevas formas pueden seguir siendo llamadas gerencia, control, direccin, conduccin, pero el nfasis ya no est en el aspecto unilateral sino bilateral y multilateral de esos modelos de gobernar. Esto significa que los confines entre el es-tado y la sociedad han cambiado, as como ha cambiado tambin su naturaleza. Los confines se han vuelto permeables y el lugar donde comienza el gobierno y termina la sociedad o viceversa se ha vuelto difuso (1993: 4). El cambio de la gobernanza y de la poltica misma hacia un patrn de interdependencia se debe a que los problemas sociales son en gran medida el resultado de varios factores interdependientesy ya no pueden ser conside-rados como los efectos de un nico factor, as como al hecho de que el conocimiento tcnico y poltico de los problemas y sus soluciones posibles est dispersos entre muchos actores (1993: 255).

Al momento de su aparicin, gobernanza fue predominante-mente un concepto descriptivo. El concepto describe que en nume-rosos pases, a partir de los aos 80 y 90, a raz de las reformas financieras y administrativas emprendidas por los gobiernos para prevenir o superar su crisis fiscal y debido a la mayor indepen-dencia poltica y capacidad de las organizaciones sociales, comu-nitarias y cvicas, el gobierno define sus objetivos y realiza sus polticas mediante variadas formas de consulta, acuerdo y cola-boracin con actores privados y sociales. Describe asimismo el hecho de que el gobierno ha aceptado y hasta formalizado legal-mente que las organizaciones privadas y sociales se hagan cargo de la efectuacin de ciertas polticas y servicios, sin intervenir en modo directo en su operacin, aun si en estos casos el gobierno suele establecer las normas y estndares de operacin, producto y resultado, da seguimiento a las operaciones, probablemente las financia, as como evala sus actividades y resultados. 34


El concepto descriptivo enuncia que el papel directivo del go-bierno ha cambiado, que l ya no decide de forma autnoma las polticas ni impone sus objetivos y actividades, debido tam-bin o sobre todo a que las organizaciones econmicas, sociales y ciudadanas han abandonado su subordinacin o ausentismo y tienen ahora un papel ms influyente en la definicin y efec-tuacin de las polticas, los servicios pblicos y los proyectos de inversin, tal como lo muestra la aparicin de las redes de polti-ca o redes de asuntos, la externalizacin de varios servicios pblicos mediante contratos y la formacin de partenariados y consorcios pblico privados para atender problemas crti-cos o realizar proyectos sociales de envergadura. Las definiciones destacan adems las formas de dilogo y negociacin que prac-tican los actores pblicos y privados para ajustar sus intereses, conciliar sus diferencias y llegar a los acuerdos bsicos que sern el marco de referencia para elaborar las polticas y prestar los servicios pblicos o para decidir polticas estratgicas y proyec-tos de inversin cruciales para la viabilidad y prosperidad de la sociedad.

La nueva situacin directiva se describe como el paso de las formas directas de gobierno hacia las formas indirectas (o mediante terceros) o de gobierno a distancia, dado que los gobiernos se han vuelto timoneles ms que remadores, for-muladores, decisores y financiadores de las polticas ms que sus ejecutores u operadores directos, aunque acuerden con stos los estndares de desempeo y evalen los productos y resultados de sus acciones. Se la describe tambin como un cambio del modo jerrquico de gobernar hacia uno ms descentralizado, horizon-tal, interdependiente, relacional, interactivo, participativo, con-sensual, en forma de red y hasta paritario con las organizaciones sociales (gobierno por redes, en red). En resumen, gobernanza representa el nuevo perfil que ha ido tomando el modo de gober-nar y que destaca el hecho de que gobierno y sociedad sin perder su diferencia e independencia producen ahora en modo asociado (coproducen) un buen nmero de polticas, inversiones, pro-yectos y servicios pblicos, definiendo la divisin del trabajo que tendr lugar entre el sector pblico y el sector privado o social al momento de llevarlos a cabo, la cantidad y el tipo de recursos que

35


habr de aportar cada uno de los sectores, as como la autoridad y la responsabilidad que cada sector participante tendr durante el proceso de ejecucin.

La primera elaboracin del concepto descriptivo de gobernanza propici en algunos autores que se deslizaran hacia un concepto normativo, cargado con supuestos y juicios de valor, que decla-raba que el modo de gobernar compartido, participativo, in-terdependiente, relacional, horizontal, por redes, en asociacin, pblicoprivado, gubernamentalsocial, indirecto o mediante terceros (adjetivaciones descriptivas) era la opcin de gobier-no apropiada, eficaz, responsable, que deba seguirse sin ms en las condiciones de las sociedades contemporneas. Por ende, el concepto de gobernanza lleg prematura o inquietantemente a presentarse en algunos autores y en varios documentos de los organismos internacionales como equivalente al buen gobier-no o, por lo menos, a las mejores prcticas de gobierno que deban ser emuladas por los gobiernos de los dems pases, parti-cularmente los de mercados emergentes y democracias recientes.

El giro prescriptivo del concepto ocasion que su recepcin fue-ra polmica y defensiva, en razn de las inscripciones estatistas o gubernamentalistas de numerosos intelectuales, autoridades, funcionarios y polticos que consideraban inaceptable una con-duccin de la sociedad en la que el poder pblico compartiera la decisin y ejecucin de las actividades pblicas con las orga-nizaciones privadas y sociales, hecho que en su opinin tendra como efecto institucional y poltico debilitar el valor, sentido y la responsabilidad de la autoridad pblica. Para los intelectuales y polticos ms ideologizados o menos reflexivos la gobernanza no era otra cosa ms que la propuesta del modo neoliberal de gobernar o el modo que el neoliberalismo trataba de inducir. De todos modos, una vez que los autores precipitados controlaron sus confusiones entre sus juicios de hecho y sus juicios de valor, entre lo que el gobernar es y lo que debe ser, y una vez que se cuestionaron tambin las crticas de formato ideolgico, que rei-teraban la autosuficiencia del gobierno estatal en los asuntos de la conduccin de la sociedad, gobernanza se volvi un concepto

36


terico,10 en tanto el concepto se validaba al presentar el nuevo modo de gobernar como el efecto de transformaciones econ-micas y sociales de magnitud estructural y como el modo de go-bernar que reconstrua la capacidad directiva debilitada de los gobiernos. El eje central del concepto terico de la gobernanza es la prdida relativa de autonoma, soberana, centralidad, control del gobierno (trminos usados en la literatura) sobre la dinmica econmica y social contempornea, de la cual se deriva su insu-ficiencia directiva y, en consecuencia, afirma o conjetura que la direccin social eficaz y valiosa implica un pluricentrismo direc-tivo, una dirigencia colectiva interdependiente y asociada.

Los contenidos esenciales del concepto / enfoque de la gober-nanza son los siguientes:

Es el proceso de direccin / gobernacin de la sociedad, entendido como el proceso mediante el cual sectores, grupos, persona-lidades. de la sociedad definen sus objetivos de conviven-cia y supervivencia, las acciones especficas que habrn de llevar a cabo a fin de realizar los objetivos de importancia so-cial y las formas como organizarn y coordinarn sus accio-nes y productos. Gobernanza se refiere al proceso social de definicin del sentido de direccin de la sociedad y de cons-truccin de la capacidad de direccin de una sociedad. Lo esencial en el concepto es que el proceso de gobierno de la sociedad regresa a ser considerado analticamente como un proceso de la sociedad, como una construccin social de las preferencias, normas, modos y destino de la vida asociada. Se resalta el proceso por encima del actor y el proceso social por

10 Un genuino concepto terico es uno de causa de o efecto de de determinadas realidades. En el caso de la gobernanza, se tena inicialmente slo una descripcin de las caractersticas del nuevo modo de gobernar, pero se careca de una explicacin de por qu haba aparecido y cules eran sus efectos en la direccin de la sociedad (mejor eficacia, eficiencia, calidad institucional, transparencia, responsabilidad, continuidad?). El registro emprico de su existencia no aseguraba su validez, vigencia y duracin di-rectiva si se desconocan las causas o condiciones de su aparicin y sus efectos en la vida social. Sin identificar sus causas y efectos era imposible determinar si la dirigencia asociada pblicoprivada o gubernamentalsocial poda ser el director de la orquesta social y ser una forma de gobierno duradera porque eficaz, institucionalmente respon-sable y socialmente confiable.

37


encima del actor gubernamental, el cual es considerado un actor fundamental pero empotrado en la sociedad, un actor con poder pero no por encima de la sociedad.

En tanto proceso de direccin, la gobernanza es una activi-dad de orientacin, intencional, que orienta la sociedad hacia determinados fines generales y objet

Gobernanza

Documents

Transcript of Gobernanza