1Universidad de la Repblica

Facultad de Ciencias Sociales.

Licenciatura en Ciencia Poltica.

Martn Viera

CI: 3.804.533-3

Taller de Descentralizacin, Reforma del Estado y Participacin Ciudadana.

Prof: Alicia Veneziano.

Gobierno electrnico: Modernizacin o Reforma del Estado? Una mirada descriptiva desde el punto de vista de los paradigmas de la descentralizacin

1. Introduccin.

La incorporacin de tecnologa por parte del Estado para la mejorar sus procesos de gestin no es una novedad. Pero desde que el fenmeno de Internet se expandi a escala global en la dcada de los 90, el Estado se viene enfrentado a cambios vertiginosos en el intercambio de informacin, del cual ha quedado cada vez ms marginado, ya que la ciudadana absorbe tecnologams rpidamente que el Gobierno, en lo que se denomina la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento (SIC). Esto ha generado que los Gobiernos pierdan transparencia, eficacia, y (hasta cierto punto) gobernabilidad, frente a esta nueva realidad.

2Varios autores plantean que el avance de las TIC y particularmente de Internet, ha tenido impactos en diversos campos de estudio (Frick, 2006)1. Desde el punto de vista de la Ciencia Poltica se pueden distinguir numerosos campos de estudio, por ejemplo: a) Gobierno Electrnico; b) Democracia Electrnica; c) Participacin Electrnica; d) Voto Electrnico.

Si bien estos campos parecen poder analizarse de forma independiente, todos tienen un mismo punto de partida y se ve reflejado en el primer campo de estudio propuesto: el Gobierno Electrnico (GE).

La mayora de los estudios sobre el GE, tienden a enfocarse en la dimensin de mejora de la prestacin de servicios, sin considerar su importancia en los anlisis de reformas institucionales, por ello cabe preguntarse:

Pueden las estrategias de GE profundizar los procesos de descentralizacin? Existe un potencial de Reforma Institucional en las estrategias de GE quepermitan una mayor participacin ciudadana? Cmo identificar dichas potencialidades?

El presente trabajo busca describir cmo se puede analizar el GE desde el punto de vista de la Ciencia Poltica, ms especficamente dentro de los paradigmas de la descentralizacin.

Para ello se analizar en principio el Gobierno Electrnico, identificando sus principales caractersticas y demisiones, y luego en base a ello analizarlo desde el punto de vista de los paradigmas de la gestin pblica.

De esta forma se buscar describir el GE, bajo los paradigmas de la Nueva Gestin Pblica y del paradigma Democratizante, para as poder identificar en qu medida el GE puede representar una modernizacin del Estado, y en qu medida el GE puede representar una Reforma del Estado.

1 Frick, 2006. La autora establece como las TIC han ampliado el espectro de las herramientas , as como los campos de estudio, incluyendo para la Ciencia Polt ica, estableciendo un nuevo mapa conceptual, que est profundamente conectado a los problemas y conceptos de la Ciencia Polt ica t radicional.

32. Gobierno Electrnico.

La literatura ofrece diversas formas de definir lo que es el GE. Esto se puede evidenciar en los esfuerzos de distintos acadmicos a la hora de definir este fenmeno2:

En los trminos ms simples, e-gobierno es gobierno electrnico, o el uso de tecnologa digital en la administracin y prestacin de servicios pblicos, predominantemente a travs de Internet (Edmiston, 2003: 20).

Gobierno electrnico (e-gobierno) est a la vanguardia de los esfuerzos gubernamentales por proveer informacin y servicios a ciudadanos, empresas, empleados pblicos, otras dependencias gubernamentales y organizaciones del sector terciario (Chen & Perry, 2003: 404).

...e-gobierno, en el sentido ms amplio, se refiere a una reconfiguracin del sector pblico basada en tecnologas de informaciny como el conocimiento, el poder y el propsito son redistribuidos a la luz de nuevas realidades tecnolgicas (Roy, 2003).

gobierno electrnico es la seleccin, implementacin y uso de tecnologas de informacin y comunicacin en el gobierno para la provisin de servicios pblicos, el mejoramiento de la efectividad gerencial, y la promocin de valores y mecanismos democrticos, as como el desarrollo de un marco regulatorio que facilite iniciativas que usan informacin de forma intensiva y fomente la sociedad del conocimiento (Gil-Garca & Luna-Reyes, 2003, 2006).

Para el gobierno, el gobierno electrnico es el medio para modernizar la gestin pblica a travs de las tecnologas de la informacin y de la comunicacin, en busca de mejores prcticas, mayor control y transparencia y ms agilidad. En definitiva, esto permitir una mejor prestacin de servicios al pas en su conjunto. (Valenti, Anta y Bendersky, 2004)

2 Definiciones tomadas de Gil-Garca. R. y Luna Reyes. L.: M odelo mult idimensional de medicin del gobierno electrnico para Amrica Lat ina y el Caribe , pp 15, CEPAL Coleccin de documentos de proyectos 2007, disponible en ht tp:/ / www.cepal.org/ SocInfo

4Estas definiciones aportan distintos grados de conceptualizacin del gobierno electrnico, que permiten establecer distintas caractersticas.

Como primera caracterstica, se puede observar en las distintas definiciones la presencia de los trminos gubernamental, gobierno, sector pblico, gestin pblica; por lo cual se puede afirmar que el gobierno electrnico es una poltica pblica, ya que se trata de una iniciativa gubernamental de carcter intencional para mejorar el desempeo de sus dependencias.

Una segunda caracterstica sera la que reflejan los trminos administracin y prestacin de servicios pblicos, servicios gubernamentales, servicios a ciudadanos; por lo cual se pude determinar el carcter prestador de servicios del gobierno electrnico.

Como tercera caracterstica, si bien bastante obvia, es el que se desprende de los aportes de los trminos tecnologas de la informacin y de la comunicacin, Internet, en forma electrnica, medios digitales, permiten determinar el carcter del tipo de servicio pblico: electrnico.

Por ltimo, una cuarta caracterstica se desprende de los trminos mecanismos democrticos, la mejora de procesos democrticos, mejores prcticas, mayor control y transparencia; por lo cual se evidencia el carcter democrtico en cuanto al uso y acceso del gobierno electrnico y a la apropiacin de estos medios por parte de la ciudadana, siendo uno de los promotores de la sociedad de la informacin y el conocimiento.

Teniendo en cuenta estas caractersticas se puede decir que el gobierno electrnico es un fenmeno multidimensional3, que cuenta con dos grandes componentes: por un lado el estructural y por otro un componente potencialque permite identificar modelos de GE.

Por la parte estructural, el gobierno electrnico cuenta con cuatro componentes que se repiten en las estrategias para su implementacin, que se basan en los

3Aqu se dejar de lado las dimensiones tcnicas, propias del desarrollo de aplicaciones informt icas, ya que se pretende analizar conceptos funcionales propios de la dinmica de los procesos dentro de la esfera de las Ciencia Polt ica.

5a) canales de comunicacin con la sociedad, y b) niveles de evolucin de los mismos.

a) Canales de comunicacin con la sociedad (Valenti, 2004): G2C: Gobierno Ciudadanos, donde se pretende facilitar el acceso a

informacin y servicios pblicos a la ciudadana. G2B: Gobierno-Empresas, reduccin de procesos redundantes y facilitar

la presentacin de informacin, documentos legales, formularios de impuestos o cualquier otro documento de obligada presentacin ante la administracin pblica.

G2G: Gobierno-Gobierno, trata del uso compartido de informacin, buscando evitar la duplicidad de informacin y procedimientos, para facilitar la realizacin de trmites y documentos en los diferentes niveles de gobierno. Tambin como canal de coordinacin intergubernamentalde planificacin proyectos, presupuestos, recaudacin tributaria, inventarios, etc.

G2E: Gobierno-Empleados, representa una herramienta para la profesionalizacin y atencin a los funcionarios pblicos, su capacitacin y una mayor participacin. Funcionarios eficaces y eficientes en sus tareas.

b) Niveles de evolucin: Informacin (presencia), contar con una plataforma online de todas las

dependencias pblicas, donde el ciudadano pueda contar con informacin bsica (noticias, gua de trmites, descarga de formularios, normas, etc.)

Interaccin, implica el desarrollo de un nivel mnimo de servicios para establecer una interaccin online entre la ciudadana y el Estado. Esto se puede traducir como la implementacin de consultas online sobre deudas de tributos, iniciacin y seguimiento de trmites y expedientes, realizacin de solicitudes o denuncias, etc.

Transaccin, este nivel implica la posibilidad de establecer transacciones con el Estado, entendindose como pago online de tributos, pago online

6de trmites (cdula de identidad, pasaporte, carn de salud), transacciones bancarias referentes al comercio exterior, etc.

Transformacin, involucra realizar cambios en la estructura tradicional de participacin para incentivar a la ciudadana a participar de manera activa en la toma de, decisiones del Estado y en la construccin y evaluacin de polticas pblicas.

Por la parte potencial, el GE puede derivar en diferentes modelos, dependiendo del desarrollo de su componente estructural.

Se pueden identificar cuatro modelos de GE (Villoaria y Ramrez Alujas, 2013) cmo resultado del desarrollo de los niveles de evolucin en los distintos canales con la sociedad.

En primer lugar puede identificarse un modelo de GE denominado administracin electrnica en sentido estricto; este modelo se encuentra determinado por la implementacin de tecnologas por parte de las administraciones pblicas para la mejora sus procesos a travs de diversos canales, pero principalmente Internet. Mediante dicha implementacin se busca mejorar los procesos de gestin de las administraciones pblicas para brindar servicios de calidad.

Dentro de este modelo el GE es visto como una herramienta tecnolgica que busca simplificar los procesos burocrticos aportando eficacia y eficiencia enlos servicios pblicos. Como caractersticas principales se pueden determinar la bsqueda en la reduccin de costos asociados a los procesos burocrticos de la administracin pblica; establecer aspectos de Front Office (entrega de servicios) y de Back Office en el sector pblico (rediseo de procedimientos administrativos, modernizacin de estructuras y funciones, entre otras)(Villoaria y Ramrez Alujas, 2013).

Los principales resultados de este modelo son la digitalizacin de los mecanismos vinculados a la declaracin de impuestos, plataformas digitales de compras y adquisiciones del sector pblico, digitalizacin y simplificacin de diversos trmites (Villoaria y Ramrez Alujas, 2013), y en ltima instancia elaborar ventanillas nicas para realizar cualquier gestin frente al Estado.

7Si bien este modelo significa un salto cualitativo en lo que refiere al uso de las TIC en las administraciones pblicas, no ha profundizado en otros aspectos relativos a la utilizacin de las TIC, si no que muchas veces los resultados han sido limitados a la automatizacin de procesos obsoletos y a trasladar a la web los servicios ya existentes (Tapscott y Williams, 2011)4

Un segundo modelo es el GE como gobierno transparente y que rinde cuentas. Si bien este tipo de gobierno no es algo novedoso, lo que si lo es la utilizacin de las TIC para lograrlo.

El modelo se centra en la dimensin de gobierno abierto (open government), donde se hace presente la transparencia de gestin del gobierno y el derecho a saber de la ciudadana, la capacidad de rendir cuentas (accountability), y la apertura de datos pblicos.

Mediante la utilizacin de las TIC el gobierno transparente busca construir las bases de la gobernanza, promocionando el buen gobierno mediante la apertura de datos de gestin, as como promover la creacin de capital social. En esesentido se busca que los ciudadanos pasen de ser pasivos y meros consumidores de contenidos gubernamentales, a ser ciudadanos activos y auditores de la gestin gubernamental utilizando la informacin que provee el gobierno en internet.

Esto se debe bsicamente a los estmulos que plantea la estrategia de incorporacin de un modelo de gobierno electrnico, ya que se busca que los ciudadanos puedan desarrollar capacidades para producir, interpretar y utilizar la informacin que surge desde el Gobierno (Valenti 2004) para ejercer sus derechos de forma efectiva. De esta forma no se puede traducir al gobierno electrnico como la simple incorporacin de tecnologa por parte de la Administracin Pblica.

4 En Villoaria y Ramrez Alujas, 2013: Los modelos de gobierno electrnico y sus fases de desarrollo. Un anlisis desde la teora polt ica . Revista Gest in y Polt ica Pblica, Volumen Temt ico 2013 Gobierno Electrnico; pp 69-103.

8El tercer modelo de GE es la administracin electrnica inclusiva e imparcial. Este modelo se basa en la reduccin de las brechas de accesibilidad en el uso de las TIC, en bsqueda de una equidad en el acceso y de incluir sectores excluidos del mbito pblico. En definitiva, se trata de ofrecer un acceso universal y efectivo a la administracin pblica de todos los sectores de la sociedad mediante las TIC.

Un ejemplo de ello poder ser lo que signific el Plan Ceibal en Uruguay, donde el programa One Laptop per Child no slo signific llevar las TIC al ambiente de la enseanza, si no que como efecto colateral se introdujo el acceso a las TIC a sectores que quizs no podran haberlo hecho de otra manera.

Aqu no solo se trata de desarrollar servicios on line para la ciudadana, si no que los mismos sean accesibles para todos los ciudadanos, sin importar su clase social y buscando minimizar las barreras tcnicas, auditivas, visuales, de lenguaje, etc., favoreciendo la igualdad de oportunidades.

Por ltimo, el cuarto modelo de GE es el gobierno electrnico participativo y colaborativo. Este modelo apunta a la apertura de datos y a establecer canales de participacin ciudadana mediante la utilizacin de las TIC.

Se trata de establecer plataformas de colaboracin, donde se facilita la informacin desde el gobierno, permitiendo que los usuarios puedan dar un feedback; donde el funcionario pierde el monopolio del conocimiento y el expertise, y debe recrear su relacin con el ciudadano, ahora ciudadano conectado (netizen)5, pasando de una relacin vertical a una colaboracin horizontal (Villoaria y Ramrez Alujas, 2013: pp 80).

De esta forma se promueven instancias de participacin y colaboracin, que fortalecen la gobernanza, donde la provisin de informacin y la necesidad de participacin ciudadana puede darse desde arriba hacia abajo en la cual el gobierno se ve obligado a consultar y comprometer a los ciudadanos en los

5El trmino Net izen es un acrnimo de las palabras en Ingls Internet y ciudadana. Se define como unaent idad o persona que part icipe act ivamente en las comunidades en lnea y un usuario de Internet , especialmente uno vido. El trmino tambin puede implicar un inters en la mejora de la Internet , especialmente en lo que se refiere al acceso abierto y la libertad de expresin. Los internautas tambin se les conoce comnmente como los ciberciudadanos, que t iene connotaciones similares.ht tp:/ / en.wikipedia.org/ wiki/ Net izen

9asuntos pblicos; as como de abajo hacia arriba donde los ciudadanos son agentes activos y auditores de los procesos de toma de decisiones de las polticas pblicas (Villoaria y Ramrez Alujas, 2013).

3. Paradigmas de la Descentralizacin aplicadas al GE.

Existen dos visiones distintas sobre descentralizacin y reforma del Estado, por un lado el paradigma neoconservador y por el otro el paradigma democratizante (Coraggio, 1991). Lo que se plantea en este punto es describir brevemente ambos paradigmas y luego analizar el GE desde el punto de vista de los mismos.

3.1. Paradigma Neoconservador.

Este paradigma surge como consecuencia de la crisis del Estado de Bienestar y puede ubicarse temporalmente la Europa de los 80 y Latinoamrica de los 90.

Entorno a este paradigma pueden identificarse dos generaciones de reformas que impactaron en la formas de gestin y administracin del sector pblico en general, que se inscriben en la corriente de la rational choice, donde el individuo es visto como maximizador de sus beneficios (Veneziano, 2012).

La primera generacin de reformas se bas en la reduccin del Estado, y concibiendo a la sociedad y a la poltica como mercado, las principales reformas que se llevaron a cabo refieren a la privatizacin de servicios pblicos, as limitar la accin del Estado y disminuir las presiones directas sobre su gestin. Aqu tambin se realiz un traspaso de funciones desde el Estado central hacia los distintos niveles de gobierno, principalmente al Municipal, sin que ello significara un apoyo institucional y econmico para cumplir con las mismas.

La segunda generacin de reformas dentro de este paradigma, radica en la incorporacin de tcnicas gerenciales del sector privado en el sector pblico, en lo que se denomina New Public Managmet (NPM), en donde se visualiza al Estado como proveedor de servicios y los ciudadanos como usuarios y

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consumidores de servicios. Dentro de las principales caractersticas del NPM se pueden destacar (Criado Grande, et.al, 2002)

a) Separacin entre poltica y gestin. Si bien la gestin pblica es diferente a la gestin privada, debido a su naturaleza poltica, eso no significa que todas las polticas deban ser ejecutadas por polticos. Aqu se pone nfasis en la gestin directa lo que supone un control activo, visible, discrecional por personas identificables (Gerentes) con una clara asignacin de responsabilidades y capacidad de rendicin de cuentas (accountability).

b) Evaluacin del rendimiento. Centrada en la definicin de metas, objetivos, indicadores de xito, expresados en trminos cuantitativos. Lo que supone que una rendicin de cuentas requiere un claro establecimiento de metas, y que la eficiencia requiere un control sobre los objetivos.

c) Orientacin a los resultados. Se pone nfasis en el control de los productos de la ejecucin de las polticas pblicas (outputs). Se requiere de la necesidad de promover lo resultados sobre los procesos, creando una ruptura con la gestin burocrtica tradicional del sector pblico.

d) Agencializacin, lo que supone una desagregacin de unidades del sector pblico. Se trata de crear unidades gestionables, en el sentido de poder separar la produccin de servicios en contra posicin de instituciones monolticas que abarcan diversos intereses y polticas pblicas muy variadas.

Dentro de este paradigma podremos ubicar los modelos de GE de administracin electrnica en sentido estricto y el modelo de la administracin electrnica inclusiva e imparcial.

Estos modelos se pueden analizar desde el punto de vista del NPM ya que en primera instancia el modelo de GE de administracin electrnica en sentido estricto se focaliza en ofrecer servicios de calidad en trminos de eficiencia y

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eficacia, buscando mejorar los procesos de gestin de las Administraciones pblicas. De esa forma se pueden establecer por ejemplo la orientacin hacia resultados, y mejorar el control sobre los servicios prestados.

El segundo modelo que podra incluirse dentro del modelo neoconservador del NPM, sera el modelo de GE es la administracin electrnica inclusiva e imparcial. Este modelo puede ser analizado desde el punto de vista del NPM, ya que busca ampliar la base de usuarios, en el sentido de contar con una mayor base usuarios mucho ms amplia y que permita establecer mediciones de resultados ms certeras.

3.2. Paradigma Democratizante.

Este paradigma supone una revalorizacin de lo poltico, en el sentido de los procesos de formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, lo que implica crear lgicas de accin horizontal en la relacin Estado Sociedad que promueva la participacin ciudadana.

Se plantea una reforma del Estado, en lo que refiere a los procesos de expansin de la participacin ciudadana, caracterizndose de lucha cultural. Es mediante esta lucha, que se puede lograr una participacin activa de la poblacin en los temas referidos a la toma de decisiones y de gestin, realizando un control eficiente sobre los representantes, fortaleciendo el reivindicacionismo, y buscando anular la mercantilizacin de la poltica(Coraggio, 1991).Los modelos de GE que pueden encontrarse dentro de este paradigma son el GE como gobierno transparente y que rinde cuentas; y el GE participativo y colaborativo.

Ambos modelos proponen generar un buen gobierno, a travs de herramientas de apertura de datos de gestin. Pero al mismo tiempo buscan establecer una buena sociedad, donde se promueva la participacin activa de la ciudadana, fortaleciendo la creacin de capital social.

El ciudadano no solo pasara a estar ms informado sobre temas de gestin pblica, sino que jugara un rol fundamental en la participacin para la formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas. Estos modelos de GE fomentan la creacin de crculos virtuosos entre Estado y Sociedad (Veneziano, 2012), ya que el ciudadano deja de ser un consumidor de los outputs de las polticas pblicas, a ser partcipe de las mismas y

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asumiendo las responsabilidades de control sobre las mismas para proponer una mejora continua.

4. Conclusiones.

En primer lugar, se pude decir que existe una correspondencia entre descentralizacin y Gobierno Electrnico, en el sentido de que los diferentes modelos de GE (determinados en cuanto al desarrollo de su componente estructural) pueden ser analizados des el punto de vista de los paradigmas de la descentralizacin.

Como segundo comentario, puede decirse (contestando a las preguntas planteas al principio del documento) que existen potencialidades para que el GE funcione como una herramienta para la profundizacin de los procesos de descentralizacin, pero no se puede decir que las TIC sean las propulsoras de la reforma en s. Para ello hace falta analizar los procesos de descentralizacin y reforma institucional, y determinar en qu manera el uso de las TIC puede ser una herramienta de profundizacin de dicho proceso.

Relacionado al prrafo anterior, se puede establecer que el GE cuenta con niveles de evolucin ms que con distintos modelos. Esto se debe a que se puede establecer que los diferentes modelos de GE pueden ser ordenados de acuerdo al nivel de evolucin, donde un primer nivel de evolucin sea el modelo de GE de administracin electrnica en sentido estricto ya que es necesario implementar la digitalizacin de servicios on-line; en un segundo nivel de evolucin sera el modelo de GE es la administracin electrnica inclusiva e imparcial, ya que se debe procurar un alcance universal de los servicios pblicos mediante la utilizacin de las TIC; como un tercer nivel de evolucin sera el modelo de GE como gobierno transparente y que rinde cuentas, en este nivel es importante la apertura de datos de gestin para que la ciudadana est bien informada; y como ltimo nivel el modelo del GEparticipativo y colaborativo; aqu no slo se garantizara el acceso a la informacin si no que se promovera la participacin ciudadana mediante herramientas basadas en las TIC.

Vinculado a los niveles de evolucin del GE, se pueden elaborar indicadores para analizar las estrategias de GE implementadas en un determinado lugar, y as determinar en qu nivel de evolucin se encuentra un poltica de desarrollo del GE, y saber sobre que paradigma de la descentralizacin se est actuando. Pero esto puede ser material para prximas investigaciones.

En definitiva, el GE representa ms que una simple incorporacin de tecnologas a los procesos de gobierno. Podra decirse que la utilizacin de las

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TIC pueden fortalecer los procesos de reforma institucional, no siendo solamente una modernizacin de procesos.

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