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¿GOBIERNOS DE IZQUIERDA?

CONTINUIDAD E INNOVACIÓN EN LAS GESTIONES DE LULA, LAGOS Y

TABARÉ VÁZQUEZ

Resumen La realidad política latinoamericana de principios de siglo XXI parece haber dado un giro “a la izquierda”. Analistas y actores políticos coinciden en que tras un período caracterizado por autoritarismos de corte militar o cívico-militar, y luego por transiciones de orientación neo-liberal donde primaron las ideas de reducir el Estado y básicamente desregular la economía, un conjunto de partidos y líderes accedieron por primera vez a posiciones de gobierno. Cual proceso cíclico que incluyó a un conjunto importante de países, la realidad de hoy remite a un conjunto de partidos catalogados “de izquierda”, que tras sendas victorias electorales han accedido a una posición de decisión y conducción de los destinos nacionales. Acontecido ello, el debate no demoró en aparecer. Los partidos de oposición, y hasta algunos sectores afines a los propios gobiernos, sostienen que las propuestas de cambio no han sido tales y que por el contrario ahora se hace lo mismo que antes. Este trabajo pretende incursionar en dicho debate. En su base, radica la hipótesis de que efectivamente los actuales gobiernos tienen algunos rasgos que los identifican, particularmente en aquellos casos donde los partidos triunfantes tienen determinada trayectoria histórica y a su vez se desarrollan en sistemas de partidos medianamente institucionalizados. Se analizan aquí las principales decisiones de política macroeconómica en los gobiernos de Lagos, Lula y Tabaré Vázquez; así como sus planes de política de atención a la población más vulnerable. Tras un análisis de discurso, y de los principales resultados de dichas gestiones, se concluye de que efectivamente estos gobiernos prestan una especial atención al cuidado de los equilibrios macroeconómicos, al tiempo que institucionalizan políticas de transferencia de renta directa hacia los sectores más pobres, orientados por una noción de igualitarismo que proviene de sus bases teóricas. Sin embargo, deja algunas preguntas abiertas en relación a los gobiernos antecesores, ya que muchos de los logros actuales fueron también alcanzados en gestiones anteriores, de otro signo ideológico.

Abstract Latin american political reality, at the beginnings of the 21st. Century, seems to have turned “to the left”. Analysts and political actors agree that after periods of military authoritarism and neoliberal transitions, where the main ideas referred to the reduction of the State and the openness of the economy, a group of leaders and parties accomplished for their first time winning the elections and therefore driving the national destinies. Nowadays, and soon after, the political contestation trended to center in the real capacity of the new governments to innovate and change the direction of the immediate before political direction. This paper tries to enter in the described contestation. Its central idea is that actually the present governments do have certain aspects which have converted in their strong characteristics. These take place, particularly in those cases where winners political parties have a recognized historical path and that have developed in institucionalized political parties system. Lagos, Lula and Tabaré Vázquez administrations are tackled in this work, specially in the matters related to macroeconomic policies and those ones destinated to respond to the most vulnerable population. After studying these governments´ speeches and main results, it concludes that actually they pursue special goals of macroeconomic balance, meanwhile they aim to institucionalize the policies of direct transfers of money to the most poor in the society. They base their attitude in a igualitarian sense of the organization of the society. Nevertheless, this paper leaves some open questions, such as the real responsibility of the pointed administrations in accomplishing good economic results, since preceeding governments reached similar outcomes, despite belonging to different ideological sign.

Índice INTRODUCCIÓN ……………………………………………………….…….. 1 a) Problema…………………………….……………......... 1 b) Objetivo e hipótesis…………………………………….. 3 Capítulo I: Marco teórico………………………………………..…. 6 I.1) Izquierda y derecha………………………………..…. 5 I.2) El debate sobre la vigencia de los conceptos……….... 7 I.3) ¿La globalización deja margen de maniobra?.............. 9 I.4) La comparación en las Ciencias Sociales……………. 11 Capítulo II: Algunas decisiones y definiciones para el desarrollo

de la investigación.……...................…………….... 12 Capítulo III: Cotejando tres gobiernos de izquierda……....…..…. 23 III.1) Lula: un obrero al poder…………………………….. 23 III.1.a) Antes……………………………………….. 23 III.1.b) Ahora………………………………………. 24 III.2) Vázquez: finalmente, festejen………………………. 28 III.2.a) Antes……………..…………………….…… 28 III.2.b) Ahora……………………………………….. 31 III.3) Lagos: la revancha del socialismo…………...……... 36 III.3.a) Antes………………………………...……… 36 III.3.b) Ahora………………………………………... 38 CONCLUSIONES …………………………………………………………….. 41 BIBLIOGRAFÍA …………………………………………………………….. 46 ANEXOS …………………………………………………………….. 49

INTRODUCCIÓN

¿Qué significa que un gobierno tiene una orientación “de izquierda” o “de derecha”?

Más allá de los discursos: ¿qué políticas adoptan los partidos políticos de una u otra

orientación una vez que obtienen el gobierno por la vía democrático-electoral?

Este trabajo pretende demostrar que, en el marco de una tendencia continental donde

las fuerzas de izquierda han alcanzado el gobierno obteniendo sendas victorias electorales,

éstas hacen un fuerte hincapié en el cuidado de los equilibrios macroeconómicos. Este

objetivo de acción es subrayado particularmente por aquellas fuerzas cuyo recorrido histórico

fue el del tránsito hacia la moderación discursiva, con la meta de obtener las elecciones. Esto

ocurre generalmente en sistemas de partidos consolidados o en vías de institucionalización.

Asimismo, estos gobiernos impulsarán -con recursos económicos, humanos e

institucionales- políticas de transferencia de renta directa hacia los sectores más vulnerables

de la población, admitiendo la noción de organismos multilaterales que respaldan este tipo de

acciones, por tanto y cuanto el crecimiento económico aún no logra solucionar graves

problemas de pobreza y desigualdad en la distribución del ingreso.

a) Problema

El nuevo milenio trajo para el continente sudamericano importantes cambios en

materia política: partidos políticos -o coaliciones de ellos- de izquierda o de centro-izquierda

han logrado alzarse con victorias electorales que le han significado el histórico desafío de

gobernar y conducir el destino de diversas naciones, en lo que parece constituir un proceso

regional.

Tras largos años de ocupar un lugar de oposición y sustentar discursos de fuerte

disconformidad frente a determinados modelos y tipos de conducciones políticas, partidos y

coaliciones de izquierda y centro-izquierda accedieron a ese mismo ámbito de decisión al

cual durante años se le reconoció efectiva capacidad de diseñar políticas públicas y tener la

directa responsabilidad en el éxito o fracaso de los derroteros históricos de los países. En la

actualidad, el lugar común es el de hablar de una tendencia en la región y en el continente

sudamericano a que las opciones de izquierda en materia electoral se han visto fortalecidas en

función de magros resultados económicos y sociales de gobiernos de talante liberal. Éstos,

que imperaron en la década de los 90, en muchos casos terminaron sumidos en severas crisis

económicas, cuando no institucionales.

1

Licenciatura en Ciencia Política Monografía Final Patricio Silva

Ahora bien, los países que se insertan en este proceso presentan características y

realidades políticas propias. Las mismas han habilitado un conjunto de clasificaciones y de

categorizaciones atendiendo fundamentalmente las improntas, los discursos y las decisiones

de política de cada uno de estos gobiernos.

Tomando en cuenta dichas clasificaciones, es de señalar que en aquellos países

catalogados como moderados, pragmáticos o socialdemócratas –términos que se analizarán

más adelante-, con diferentes matices y tomando en cuenta la especificidad de cada uno de

ellos, los partidos antes gobernantes y ahora de oposición, de derecha, centro o hasta de

izquierda moderada -como algunos han catalogado el gobierno de Cardoso en Brasil-, han

centrado sus críticas en un argumento principal. Si bien han marcado sus discrepancias en lo

que respecta a las políticas adoptadas en cada uno de los principales temas que constituyen la

acción de gobierno, los partidos de oposición repiten sistemáticamente que en definitiva la

izquierda o los nuevos gobiernos progresistas no ha o no han cambiado sustantivamente las

principales líneas de conducción de las anteriores administraciones, guiadas por partidos de

diferente signo ideológico. La crítica, se explica en función del fuerte énfasis progresista y

de la propuesta de cambio en el cual se centraron las plataformas electorales de los partidos

de izquierda que han accedido al poder. La oposición sostiene que esos virajes no se han

concretado en la realidad.

Algunas opiniones, a manera de ejemplo, dan la pauta de lo que ha sido el núcleo

central de la argumentación crítica en torno a estas nuevas administraciones.

“El gobierno cambió radicalmente su posición, reconociendo que lo que el país había

hecho hasta el año 2004 había sido positivo. Esto implica una revisión muy fuerte del pasado

y una abdicación respecto a la presunción fundacional que hacía pensar a los gobernantes que

todo empezó el 1ero. de marzo de 2005”, afirmó el ex vicepresidente del Uruguay Luis

Hierro López, evaluando la gestión del Frente Amplio iniciada esa fecha.1

Fernando Henrique Cardoso, antecesor del presidente brasileño, Luiz Inacio Lula Da

Silva, enfatizó que éste no había cambiado sustancialmente las grandes líneas de conducción

del período anterior. “Yo nunca he aceptado, por ejemplo, esa cuestión del neoliberalismo.

Claro que el PT y la extrema izquierda me tacharon de neoliberal, pero era un asunto de la

pelea política. Y lo demuestra el que, en verdad, Lula ahora hace lo mismo que yo. Lula no

se ha adherido a ningún neoliberalismo. Lo que pasa es que en un país como el nuestro, éstas

son palabras sin significado”.2

1 Columna “Esta Boca es mía” en www.montevideo.com 2 Entrevista de Heinz Sonntag, 19 de octubre de 2003.

2


En Chile, algunas voces entienden por ejemplo que los socialistas de dicho país no

pusieron nunca en peligro las desigualdades sociales existentes en la nación trasandina,

provenientes del “capitalismo salvaje” que implantó la junta del general Pinochet, y afirman

temer que la presidenta Michelle Bachelet se mantenga en esa línea.3

Por otro lado, sectores de la propia izquierda incorporados orgánicamente a los

partidos de gobierno, también han marcado sus discrepancias en lo que constituye un frente

adicional de oposición que sufren las llamadas “socialdemocracias criollas” (Lanzaro: 2006).

Curiosamente, la argumentación por estos sectores sostenida coincide en términos generales

con lo que expresan los partidos ubicados a la derecha y centro-derecha del eje ideológico, en

cuanto a la continuidad de las políticas que provenían de períodos anteriores. En rigor, la

referencia apunta a la orientación macroeconómica de las administraciones de izquierda.

b) Objetivo e hipótesis

Internándose en este debate, el objetivo de este trabajo es el de estudiar las iniciativas

que desde los gobiernos de referencia, conducidos por partidos políticos reconocidos e

identificados como de izquierda, se han implementado en los países de esta región.

Con ello, se intentará definir:

1) por un lado, si efectivamente se relacionan con el concepto teórico que implica

desde el punto de vista político y filosófico la izquierda,

2) y por otro, analizar elementos que se puedan considerar como caracterizadores de

dichos gobiernos, atendiendo la argumentación señalada de los partidos de la oposición.

Tal análisis, toma como punto de partida la hipótesis de que:

1) en aquellos países con sistemas de partidos institucionalizados o relativamente

institucionalizados, en los cuales los partidos de tradición histórica de izquierda se moderan

para competir electoralmente y alcanzar el poder, no cabe esperar de éstos –cuando acceden

al gobierno- modificaciones radicales en materia de conducción macroeconómica, ya que en

términos generales se aceptan las reglas de los funcionamientos de los mercados.

2) Sin embargo, se buscará probar, estos nuevos gobiernos fijan un especial énfasis

discursivo y de políticas en la reducción de las vulnerabilidades macroeconómicas,

controlando especialmente aquellos indicadores que puedan tener un especial impacto en la

3 “Una lista de cosas por hacer en Chile”. Marc Cooper, periodista estadounidense de The Nation y ex miembro del servicio de prensa de Salvador Allende. Los Angeles Times, 18 de enero de 2006.

3


estabilidad de la economía, tales como el gasto fiscal, la inflación, el tipo de cambio y el peso

de la deuda con relación al PBI.

3) Asimismo, también harán un especial hincapié en la implementación de políticas

concretas de transferencia de renta a los sectores más vulnerables de la población, para

atacar de esa forma las graves desigualdades sociales que históricamente han afectado a

buena parte de las sociedades del continente.

Estos aspectos se relacionan con un necesario recorte del estudio de la gestión de las

mencionadas administraciones, por lógicos motivos de disponibilidad temporal y espacial.

El estudio tiene un enfoque esencialmente comparativo. En la actualidad se verifica una

corriente de nueva literatura que se centra en analizar los “nuevos gobiernos de izquierda en

la región” –genéricamente- y que en términos fundamentales ha encarado el tema en los

diferentes estilos y características que conviven dentro de los mismos. Por tanto, el principal

abordaje se ha dado desde la clasificación y caracterización de lo que se entiende es una

“ola” de victorias electorales del mismo signo ideológico. Vistas las cosas de este modo, la

actual, del siglo XXI y de izquierda, sería una “contraola” de reacción a aquella de gobiernos

que siguieron las recomendaciones del Consenso de Washington. Este tipo de clasificaciones

van generalmente asociadas al grado de alejamiento o acercamiento a lo que han sido

posicionamientos históricos de la izquierda, con respecto a instituciones como el Fondo

Monetario Internacional (FMI) y los organismos multilaterales de crédito, la deuda externa,

la relación con países poderosos como Estados Unidos y el concepto asociado de

imperialismo, la relación con el empresariado y con las Fuerzas Armadas, entre otros. Los

matices dentro de las orientaciones de gobierno han marcado la proliferación de

clasificaciones antes referida, por la cual la categoría “izquierda” en general encuentra un

conjunto de subdivisiones tan amplio como ideológicamente abarcativo.

Tomando en cuenta dichas clasificaciones, y atendiendo las limitaciones temporales y

espaciales de este trabajo, el enfoque se centrará en tres países y en tres administraciones que, a

manera de unidades de análisis, servirán a los objetivos del mismo. La elección de los

gobiernos de Ricardo Lagos en Chile, Lula en Brasil y Tabaré Vázquez en Uruguay ameritará

un desarrollo posterior en cuanto a su explicación metodológica, pero en su esencia radica la

relevancia de considerar a gobiernos cuya autopercepción ideológica y la tradición de sus

fuerzas políticas corresponde a la categoría de estudio, vale decir, que se consideran de

izquierda en su raíz y en su identidad política. A su vez, los tres coinciden mayoritariamente en

el conjunto de clasificaciones existente, dentro de la categoría de mayor pragmatismo en la

conducción de gobierno, la cual ha sido bautizada con diferentes nombres: progresistas, social

4


democracias, “Nueva Izquierda”, etc. Su gestión de gobierno, a diferencia de otras

conducciones de estilo más refundacional, es vista precisamente como la más cercana, por

contenido y forma, a líneas impulsadas por anteriores administraciones, y por tanto susceptible

de las críticas antes señaladas.

Asimismo, se tienen en cuenta las características de los sistemas de partidos. En este

sentido, se contemplan aquellos países cuya estructura de representación política haya

alcanzado un nivel de institucionalización reconocido, considerando dentro de este concepto la

consolidación de los partidos políticos a lo largo de determinada trayectoria histórica. Como se

analizará más adelante, Chile y Uruguay muestran en este aspecto un alto nivel de

institucionalización, de acuerdo a los diferentes estudios realizados en tal sentido, mientras que

Brasil transita en ese sentido, aunque su sistema de partidos ha tenido dificultades para

consolidarse.

Por último, no se pueden desconocer las diferencias en los sistemas electorales, que han

llevado a los gobiernos a actuar en escenarios políticos de diferentes características. Dichos

sistemas, así como el propio respaldo electoral de las fuerzas triunfantes, otorgan a las

administraciones de referencia la posibilidad o no de gobernar con mayoría legislativa, lo que

evidentemente condiciona las posibilidades de impulsar el programa electoral.

El trabajo se divide en tres grandes capítulos. En el primero se ubica teóricamente el

debate en torno a las definiciones políticas conocidas como izquierda y derecha, sus

antecedentes y su capacidad actual de definir determinadas orientaciones ideológicas.

Asimismo, se propone una justificación, también teórica, para la acción de comparar en

Ciencia Política. Particularmente, se hace referencia a las posibilidades que el método ofrece

para la corroboración de hipótesis, así como los cuidados a tener en cuenta cuando se opta por

dicho camino en una investigación.

En el segundo, se explican las principales decisiones que desde el punto de vista

metodológico se adoptaron a los efectos de avanzar en la propuesta de la investigación

planteada.

En el tercer capítulo, se analizan las acciones tomadas por partidos políticos de

izquierda luego de asumir el gobierno en Chile, Brasil y Uruguay. Asimismo, se consideran

algunos resultados de dichas políticas. Por último, se realiza una puesta a punto del análisis y se

explicitan algunas conclusiones acerca del problema planteado.

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Capítulo I – Marco teórico

I.1) Izquierda-derecha

El concepto político y filosófico de izquierda ha recibido distintas significaciones a lo

largo de la historia reciente, y ha cobijado bajo su paraguas teórico a distintas corrientes del

pensamiento en los últimos dos siglos. En función de esa trayectoria, y de la dinámica que las

categorías políticas muestran en el debate contemporáneo, es razonable esperar que las mismas

se vayan cargando de otros contenidos y asuman nuevos valores en las nociones colectivas de

mediano plazo.

El término “izquierda”, en coordenadas políticas, tiene origen en la Revolución

Francesa, más concretamente en la Asamblea Nacional que se instaló tras la caída del régimen

monárquico. A la izquierda del hemiciclo, se sentaban los impulsores de cambios más drásticos

con respecto al derrocado régimen realista. En estos más de dos siglos transcurridos desde

entonces, se ha relacionado a los intereses de izquierda como aquellos identificados con los de

los débiles, trabajadores, pobres, los dominados, los esclavos y en general a todos aquellos

alejados de los círculos de poder.

Tras un largo derrotero histórico, durante el cual la izquierda estuvo asociada a los

intereses de los más débiles como fue dicho; y la derecha vinculada al conservadurismo y a los

círculos e instituciones vinculadas al poder, es en tiempos muy recientes en que se abre en toda

su plenitud el debate en torno a la efectiva capacidad de los dos términos para definir con

precisión las diferentes visiones políticas que reinan en la sociedad.

Nora Rabotnikof entiende que la díada se podría ceñir en la actualidad a tres grandes

categorías de definición conceptual: a dos cosmovisiones del mundo; a dos opciones político-

electorales y de gobierno; o, desde una mirada más sociológica, a dos identidades y hasta

estilos de vida cotidiana (Rabotnikof: 2005). Miradas las cosas desde esta perspectiva, en esos

diferentes niveles la categorización varía en su capacidad de definición. Tomando en cuenta la

mirada de la autora, en este trabajo se hará hincapié, de todas maneras, en las formas que

adoptan actualmente las opciones políticas y electorales más allá de consideraciones más

abarcativas como las incluidas en la idea de admitir dos cosmovisiones o dos conjuntos de

respuestas a las grandes preguntas filosóficas; o la de tomar por cierta la frontera entre dos

“estilos de vida” o identidades en el propio devenir de la vida cotidiana.

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I.2) El debate sobre la vigencia de los conceptos

Norberto Bobbio, en su libro "Izquierda y Derecha", se introduce en el debate

planteado, que presentó aristas muy ásperas en la década del 90, en la etapa de reflexión

política que se abrió tras la caída del Muro de Berlín. En rigor, el filósofo italiano apunta en el

núcleo central de su hipótesis a que la díada izquierda y derecha sigue existiendo, y que sigue

obrando como categoría ideológica aún en aquellos pensamientos que afirman que la distinción

no existe más. En el marco de esa afirmación, subraya que en su visión el concepto de

izquierda remite a una intención de llevar adelante acciones que tiendan a convertir en más

iguales a los desiguales (Bobbio: 1995).

En un razonamiento propio de la filosofía política, la línea argumental de Bobbio es la

siguiente: entre los seres humanos existen semejanzas y diferencias que son inherentes a la

propia condición de tal. Como ejemplo, afirma que todos vamos a morir en algún momento,

pero cada uno lo va a hacer en forma diferente y a una edad diferente. En la misma cadena de

razonamiento, existen personas que son bajas, otras que son altas, unas gordas, otras flacas, y

así sucesivamente. Izquierda y derecha parten de la misma base de sustentación conceptual:

son reales este tipo de diferencias entre los seres humanos, y son consagradas en las

Constituciones de los países generalmente en términos de “talentos y virtudes”, y estableciendo

la “igualdad ante la ley”. La variante radica en el posicionamiento teórico frente a las mismas:

mientras que la derecha afirma que en rigor esas diferencias son por definición naturales, y que

por tanto nada se puede hacer para que esa realidad se modifique sustantivamente; la izquierda

entiende que por un lado hay diferencias que tienen que ver con la capacidad física e intelectual

de los individuos, pero por otro se verifican diferencias que tienen que ver con la estructura

social, ésta sí construcción humana, y por tanto, modificable. A través de acciones colectivas,

el propio ser humano tiene la capacidad de alterar un orden que es esencialmente injusto,

ya que permite a algunos individuos contar con elementos materiales para llevar adelante una

vida digna desde el punto de vista humano, y a otros los excluye sin piedad y los condena a la

marginación social. La acción y la intervención política adquiere una singular importancia en

este escenario, ya que es la herramienta fundamental con que cuentan los igualitarios para

mitigar, de alguna manera, las graves desigualdades que aquejan a las sociedades modernas.

“Reflexionando sobre estos elementos característicos de la izquierda, Bobbio señala la

igualdad como el criterio fundamental para diferenciarla de la derecha. Pero, para el pensador

italiano también este criterio es relativo: "Cuando se atribuye a la izquierda una mayor

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sensibilidad para disminuir las desigualdades no se quiere decir que ésta pretenda eliminar

todas las desigualdades o que la derecha las quiera conservar todas, sino como mucho que la

primera es más igualitaria y la segunda más desigualitaria"”, afirma Imanol Zubero (Zubero:

2000), al comentar el razonamiento de Bobbio. La crítica de este autor refiere a que vistas las

cosas como las analiza el italiano, la diferencia entre izquierda y derecha sería solamente un

problema de grado dentro de un continuum relativizador.

Esta calidad de “igualitaria” de la izquierda refleja un conjunto de “intenciones” al

momento de concebir ideas y corpus teóricos en relación a los problemas que aquejan al

funcionamiento de la sociedad. El objetivo de “remover los obstáculos” que caracterizó

históricamente a socialistas y comunistas, en referencia concreta a la eliminación de la

propiedad privada y a todos aquellos elementos que agravaran la desigualdad entre los

humanos, remite en definitiva a una forma de organizar la sociedad. Evidentemente, el otrora

obstáculo de la propiedad privada hoy ha mutado en diversos elementos que contribuyen a la

consagración de la injusticia, según la visión de la izquierda, y no es mediante la revolución

sino a través de políticas públicas acertadas y una conducción de gobierno ajustada a los

objetivos iniciales que se podrán remover dichos obstáculos y en definitiva dar una

conformación más justa a la compleja sociedad contemporánea.

El debate moderno, en el cual se posiciona Bobbio, se centra en la validez y vigencia de

las categorías izquierda y derecha en relación a su capacidad de definir con certidumbre los

diferentes abordajes políticos de la realidad, como fue dicho. Desde el ámbito de los análisis

políticos, hay una coincidencia generalizada en que se ha verificado una moderación de ambos

extremos en la puja por obtener el electorado de centro. Tanto en el razonamiento de éstos,

como en el de aquellos que sostienen que la moderación ha sido tal que se ha vuelto difusa la

frontera entre ambas, subsiste -aunque sea inconscientemente, pero fundamentalmente en

términos relacionales y públicos- la díada. En el corazón de la afirmación de Bobbio subyace la

idea de que aún aquellos que sostienen que izquierda y derecha son parte del pasado, saben de

qué están hablando cuando usan esos términos. “¿Cómo se puede decir que aquel objeto no es

ni blanco ni negro si no tienes la más mínima idea sobre el significado de estas dos palabras, o

consideras que lo tuvieron un tiempo pero ahora lo han perdido?”, se pregunta Bobbio.

La noción relacional referida, además, incorpora un componente y una trayectoria

histórica, por cuanto no es lo mismo el concepto de ayer y el de hoy. De todas formas, el

posicionamiento político se vincula con una contraparte que también se va reposicionando a lo

largo del eje del tiempo, pero siempre genera el espacio para estar “a la izquierda de” esa

referencia política.

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En ese sentido, Francisco Panizza se muestra partidario de adoptar una definición

relacional de la izquierda, en contraposición a aquellas miradas que proponen un carácter

esencialista del concepto. Según este autor, la cuestión de ser de izquierda en definitiva remite

a una identidad, la cual –al igual que la derecha- responde a un proceso histórico de

sedimentación y debate permanente, el cual se va conformando mediante intercambios y

contraposición de ideas con otras fuerzas políticas. En rigor, se manifiesta claramente escéptico

en torno a la posibilidad de encontrar una esencia concreta en los conceptos políticos de

izquierda y derecha.

En la siguiente tabla se resumen algunos de los principales análisis que se han

formulado sobre el punto.

Tabla 1.

NOCIONES DEL CONCEPTO DE IZQUIERDA Relacional Historicista Esencialista

• Importa la * Ideología es fruto de * Hay nociones del

“contraparte”. una sedimentación a lo funcionamiento de la • La confor- largo de los años. sociedad que van más

mación ideológica * No hay ideas inmuta- allá del debate de un surge del debate de bles a lo largo del tiempo tiempo y de determi- ideas. * Partidos e identidades nados actores.

• Distribución se adecuan permanente- * Identidades fuertes. “espacial” del espec- mente. tro político.

I.3) ¿La globalización permite margen de maniobra?

El catalán Carles Boix, desde un punto de vista de la economía política, se alínea con

Bobbio en el sentido de que las orientaciones ideológicas tienen un peso decisivo no sólo en lo

que se refiere a actitudes y discursos sino en lo que hace a las políticas destinadas a afectar las

condiciones estructurales de la economía (Boix: 1996). Si bien reconoce que “la gestión a corto

plazo de la economía de acuerdo con las preferencias últimas de cada partido está fuertemente

constreñida por la estructura institucional de la economía doméstica y que de hecho, y

especialmente en la última década (del 80), la izquierda ha decidido, a la luz de los costes

políticos de las políticas macroeconómicas fallidas de los setenta, abandonar en la mayoría de

los países toda política keynesiana contracíclica y abrazar los objetivos de estabilización y

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disciplina económica otrora propios de la derecha”, la hipótesis central de Boix es la de que

efectivamente hay diferencias notorias entre las políticas de una u otra orientación. La misma

admite, en todo caso, algunos reparos ya que no todas las izquierdas se han abrazado a

“políticas keynesianas contracíclicas” ni todos los partidos de derecha han renegado de estas

orientaciones y se han afiliado a un exacerbado liberalismo en términos económicos. De todas

formas, estos elementos dan un criterio orientador para el análisis que se desarrollará a

posteriori.

A pesar de las condiciones estructurales que encuentra la economía moderna para

desarrollarse, Boix demuestra a través de un extenso estudio que los partidos de izquierda

intentan “elevar directamente la productividad del capital y de trabajo por medio del sector

público y de la intervención del Estado”. En la concepción de los partidos socialdemócratas, y

de sus gobiernos, al incrementar la productividad de los trabajadores y de determinados

sectores productivos, esto acarreará “como consecuencia la eficiencia general de la economía y

conducirá a mayor igualdad en la distribución de la renta.”

En tanto, los partidos conservadores apuestan al sector privado de la economía. “Dados

mercados perfectamente competitivos, los trabajadores e inversores buscarán maximizar su

tasa de ganancia y adoptarán las decisiones adecuadas para ello”, afirma Boix. Por tanto,

sabrán en qué gastar o en qué invertir. El Estado, en este marco, propendrá a una menor

intervención y evitará un sistema impositivo distorsionador.

Para Boix, en el campo estrictamente económico no hay instituciones domésticas ni

definiciones internacionales que puedan restringir el ámbito de acción de los gobiernos, por

tanto en esta visión no sólo se observa una diferencia ideológica entre partidos políticos sino

también en la definición de las políticas que éstos adoptan estando en el gobierno.

Asimismo, hay que tener en consideración la perspectiva temporal y ubicar en el marco

de respectivos procesos las políticas impulsadas por los gobiernos que aquí se estudian. En ese

marco, es de destacar la postura de algunos autores que entienden que la aplicación de un

agenda de gobierno requiere pasos que llevan necesariamente su tiempo. Charles Lindblom es

el principal exponente de aquellos que subrayan las ventajas de establecer políticas

incrementales, en contraposición a lo que podrían ser políticas de shock, al señalar que el “salir

del paso o el incrementalismo es y debe ser el método usual de la toma de decisiones en

política” (Lindblom: 1994). Para César Aguiar, la postura de Lindblom sugiere que “la

búsqueda de lo bueno se convierte a menudo en el mejor adversario en el camino de lograrlo”4.

4 Jornadas sobre Ética y Política convocadas por el Departamento de Éticas Aplicadas de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Católica del Uruguay (16-18 de Agosto de 2004)

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Este modelo se verifica particularmente cuando los sistemas de partidos son espesos y

altamente competitivos. Ejemplo nítido de ello lo constituyen las administraciones de los

presidentes Luis Alberto Lacalle y Jorge Batlle, en Uruguay, quienes antes de asumir

sostuvieron discursos fuertemente centrados en una inmediata implementación de cambios y de

las propuestas de la campaña electoral, pero luego desde la presidencia tuvieron que moderar

los mismos.

I.4) La comparación en Ciencias Sociales

La comparación en las Ciencias Sociales remite a dos grandes acepciones: una implícita,

según la cual el acto de comparar es inherente a toda actividad humana; y otra explícita, en

cuyo entendido existe un método estructurado de observación de fenómenos macro-sociales, la

que permite extraer conclusiones de acuerdo a una sistematización de observaciones. (Colino:

2003)

El método de comparar fenómenos, categorías, formas de gobierno, comportamientos, etc.

es especialmente defendido por algunos autores de la Ciencia Política. Es el caso de Giovanni

Sartori, quien afirma que el método comparativo se justifica y desarrolla como una

especialización del método científico (Sartori: 1994; 34). El autor, a pesar de reconocer que la

comparación en Ciencias Sociales ofrece numerosas dificultades, y obliga al investigador a

cuidar detalladamente el proceso que implica la comparación, de todas formas se pliega a la

posición de que comparar es el mejor método para controlar generalizaciones.

En el caso de Sartori, el autor detalla un conjunto de errores que comúnmente se producen

al realizar comparaciones: el parroquialismo, que es un intento de comparación que termina

convirtiéndose en un estudio de caso; el gradualismo, donde no se establecen bien los límites

de las cualidades que se están comparando; y el alargamiento de los conceptos, donde el autor

modifica para sí determinados conceptos a los efectos de que se adecuen a su proceso de

investigación. Sartori propone una escala de abstracción de los conceptos, y recomienda en ese

sentido apuntar a una mayor denotación (fenómenos a los que se aplica el concepto) y una

menor connotación (cantidad de propiedades de ese fenómeno), porque si se aumentan ambas

se cae en el estiramiento conceptual. (Sartori 1994: 37).

Los especialistas en el método comparado afirman que existe una correlación lógica en el

momento que se opta por la cantidad de unidades de análisis con las cuales se va a trabajar (n).

Un n muy grande implica un acercamiento al método estadístico, donde el investigador no se

acerca al conocimiento de cada caso sino que toma la información secundaria referida

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exclusivamente a la variable considerada. Un n pequeño significa un mayor conocimiento de la

unidad de análisis por parte del investigador, y una panorama más amplio en relación a las

distintas variables que componen a la misma. Sartori recomienda utilizar el método comparado

sólo cuando no hubiera posibilidades de método experimental (la amplia mayoría de las veces

en Ciencias Sociales) o el número de casos no fuera tan grande como para aplicar el método

estadístico. La lógica del número de casos a estudiar subyace en las tradiciones de la propia

concepción del método comparado: una histórica-cualitativa (estudio de caso; case-oriented) y

otra cuantitativa o estadística (variable-oriented). Ragin sostiene que los fenómenos sociales

son “tan complejos y difíciles de develar” que en todo caso el investigador debe adoptar

finalmente una estrategia combinada, en la cual utilice para sí los elementos más provechosos

de las distintas técnicas de investigación (Ragin: 1987; 26 y ss.).

David Collier, al estudiar lo que ha sido la evolución del método comparado en los

últimos años, visualiza una tendencia a que el mismo se va a nutrir crecientemente de estudios

de caso ampliados, con una fuerte base cualitativa, en el entendido de que el dato estadístico es

cada vez más complejo de obtener tanto de fuentes primarias como de fuentes secundarias.

Dicho autor sostiene que el campo del análisis del método comparado, con un número de casos

que puede ir de tres a diez, es el más fértil para ser combinado con las otras modalidades aquí

señaladas, particularmente el método estadístico y el estudio de caso; para dejar a un lado el

método experimental que, como se sabe y fue señalado líneas arriba, plantea numerosos

inconvenientes en el campo de las Ciencias Sociales (Collier: 1994; 75).

Este trabajo se propone incursionar en la sugerencia de Collier, por cuanto los tres

gobiernos a estudiar implicarán un análisis que tendrá una fuerte base cualitativa, reparando en

aspectos políticos que condicionan y dan forma a la gestión gubernativa. Por otra parte, un n=3

aleja la posibilidad de utilizar un método estadístico, para dejar abierto el escenario de una

profundización en el conocimiento de cada uno de los casos.

Capítulo II – Algunas decisiones y definiciones para el desarrollo de la investigación

El acceso al poder de la llamada izquierda implica una cierta tensión o quizás una

incomodidad desde el punto de vista teórico: históricamente izquierda ha sido, en el mejor de

los casos, sinónimo de disconformidad con el sistema social imperante, ha tenido una mirada

y un discurso crítico hacia una manera de hacer las cosas y de conducir el destino de los

pueblos, cuando no ha significado socialismo y revolución, lisa y llanamente. Desde esa

perspectiva de disconformidad, de protesta y movilización contra un sistema al que habían

12


construido otros -los adversarios políticos y filosóficos- la izquierda edificó un discurso

centrado en la reivindicación y el cambio. El hecho de estar en el gobierno significa una

readecuación de esa tónica y una adaptación de la racionalidad política a los

condicionamientos que provienen del contexto regional y mundial, con un claro ejemplo que

se puede observar en el terreno de la conducción económica. Quizás éste constituya uno de

los principales desafíos de las fuerzas políticas que ahora están en el gobierno, y que

históricamente se constituyeron como “partidos desafiantes” (López: 2006).

Como se dijo, este trabajo se propone como objetivo investigar sobre el grado de

correspondencia que existe ente la categoría izquierda como tal, y las acciones de gobierno

emprendidas por los partidos o coaliciones de partidos políticos de esa extracción ideológica

una vez obtenidas sendas victorias en las urnas, en sistemas de partidos institucionalizados, así

como observar el efectivo grado de “cambio” por éstas impulsado.

Lanzaro, parafraseando a Huntington, se refiere a una “tercera ola” de gobiernos de

izquierda en América Latina, tomando como referencia a un primer acceso en la década del 60

y principios de los 70, con los referentes de Fidel Castro y Salvador Allende como sus más

visibles ejemplos; y un segundo ciclo ubicado temporalmente en los 80 y geográficamente en

América Central. Tomando por válida esta periodización, de todas formas la presente ola, que

tiene lugar en las décadas del ´90 y ´00 en América del Sur fundamentalmente, contiene en mi

opinión rasgos de mayor contundencia y solidez política que las dos anteriores, en parte por el

propio contexto ideológico mundial en que se producen estos accesos democráticos al poder de

parte de la izquierda.

Como señala Sartori, la primera decisión corresponde a comparar cosas efectivamente

comparables. “Las comparaciones que sensatamente nos interesan se llevan a cabo entre

entidades que poseen atributos en parte compartidos (similares) y en parte no compartidos (y

declarados no comparables)”, afirma el autor (Sartori: 1994; 35). Tomando como base esta

noción, la elección de las unidades de análisis debe, desde mi punto de vista, atender dos

criterios fundamentales a los efectos de estudiar las acciones de gobierno como aquí se planteó:

a) por un lado verificar que los gobiernos estén formados por partidos o coaliciones de

partidos estructurados y con una trayectoria histórica reconocida como de izquierda;

b) que los mismos se inserten en sistemas de partidos institucionalizados o

relativamente institucionalizados.

Como se señaló líneas arriba, la tendencia regional indica que hay diversos proyectos

políticos imperantes en el continente que responden a la categoría ideológica de izquierda. Sin

13


embargo, es en países con sistemas de partidos consolidados (Chile y Uruguay) o

relativamente institucionalizados (Brasil) donde se registra con mayor énfasis el argumento –

que promueve el debate- de que las actuales administraciones no han cambiado el rumbo del

accionar gubernamental y en definitiva “hacen lo mismo” que sus antecesores, ahora en la

oposición. En países con baja estabilidad institucional y baja consolidación partidaria, es mayor

la probabilidad de que los regímenes tiendan a ser más personalistas, plebiscitarios y

refundacionales, y en los hechos las críticas de la oposición pasan por otros aspectos, y no

específicamente sobre el hecho del cambio o no de las políticas de gobierno. Considero que es

en los países donde existe una continuidad institucional en los sistemas políticos, el escenario

en el cual se puede cotejar efectivamente la conducta de una colectividad con una determinada

trayectoria en materia política, en oportunidad de acceder a cargos de gobierno y de decisión.

Siguiendo a Collier, y las potencialidades que le asigna al método comparativo con un

número de casos acotado, en virtud de la profundización que éste permite en cuanto al

conocimiento de cada una de las unidades de análisis, es que se tomarán los casos de Chile,

Brasil y Uruguay como objetos de estudio.

Además de estas condiciones, considero que las diferentes clasificaciones que se han

trazado en los enfoques sobre los gobiernos de izquierda en la región deben enmarcar la

elección de los países. A partir del escenario que aquí se analiza y que comienza a construirse

en los últimos años de la década del 90, la división en “categorías” de los gobiernos de

izquierda no se hizo esperar. Las mismas se han originado en diversos ámbitos –el de la

arena estrictamente política, el espacio académico, el periodístico- y no han estado exentas de

intenciones ideológicas o netamente políticas.

Las clasificaciones existentes son, en términos generales, coincidentes. Vale decir, el

abanico de categorías construido a partir de la observación de las orientaciones ideológicas y

discursivas, por un lado y en forma fundamental; y el contenido de las políticas públicas de

los gobiernos por otro, tienen a los mismos países debajo de las diferentes etiquetas. Es más,

incluso la afinidad que pueda registrarse entre algunos de los presidentes de América Latina,

ya sirve como elemento de vinculación, de sintonía política entre gobiernos y hasta de

estigmatización dentro de una categoría.

Como se verá, los nombres de las categorías muestran las diferencias y la manera en

que los autores utilizan a los mismos para transmitir su mensaje y su perspectiva de los

gobiernos que en ella incluye.

Lanzaro entiende que existen tres grandes categorías en los gobiernos de izquierda de

la región de la actualidad: los gobiernos de carácter populista de nuevo cuño (Chávez,

14


Morales), los gobiernos que responden a una recreación de partidos de raigambre nacional-

popular que existían con anterioridad (Kirchner, Alan García) y los gobiernos de tipo social

democrático (Chile, Brasil, Uruguay) (Lanzaro: 2006). Afirma el autor que mientras que los

dos primeros encuentran su raíz en el desarrollo histórico del siglo pasado en América

Latina, las social-democracias constituyen un fenómeno nuevo y significan la síntesis de ese

mismo desarrollo histórico con el surco de la era neoliberal.

Teodoro Petkoff, por su parte, visualiza solamente dos izquierdas en la región:

Chávez y Castro, por un lado; y todo el resto por otro. Según el político venezolano, en los

gobiernos están quienes “han aprendido la lección de la lucha armada y las desventuras del

sandinismo y el allendismo”; y los dos líderes caribeños, que continúan con discursos

fuertemente cargados desde el punto de vista ideológico (Petkoff: 2005).

En tanto, Massimo Modonesi considera otros aspectos más allá de la estricta función

de gobierno ejercida por la izquierda (Modonesi: 2000). En su argumento, plantea que por un

lado existe una izquierda que se ha institucionalizado y se ha integrado completamente a las

reglas de juego electorales y económicas implantadas por otros; y por otro se verifica la

presencia de una izquierda social, que convive con la primera pero se mueve en ámbitos de

bajo perfil público, en organizaciones sociales, barriales, no gubernamentales, asociaciones y

sindicatos, y que sin embargo mantienen una presencia fuerte y una ascendencia considerable

sobre algunos partidos políticos.

Diego Reynoso5 coincide en términos generales con las diferentes miradas señaladas.

El autor ubica dos extremos que a su juicio son nítidos en materia de perfiles de los

gobiernos progresistas: por un lado los gobiernos populistas, bajo cuyo paragua ubica al

gobierno de Hugo Chávez y el de Rafael Correa Delgado en Ecuador; y por otro los que

llama propiamente progresistas, y allí entran las administraciones de Michelle Bachelet y de

Tabaré Vázquez. En el medio de este espectro, sin precisar con detalle, ubica a los

presidentes Evo Morales, Néstor Kirchner, Lula Da Silva, Alan García y hasta al derrotado

candidato mexicano Andrés Manuel López Obrador. El autor entiende que la diferencia

fundamental está dada por el grado de radicalismo que imprime cada gobierno en modificar

lo que denomina Status Quo. “En cierto sentido los nuevos gobiernos no se debaten más

entre el mercado y el retorno al pasado estatista, sino en un ´nuevo equilibrio entre el

crecimiento y la distribución´”, afirma.

5 Congreso de Ciencia Política. Montevideo, octubre de 2006

15


Castañeda, en tanto, transita un camino similar y sostiene que una izquierda ha

aprendido las lecciones del pasado y otra que no. “The rest of the world has begun to take

note of this left-wing resurgence, with concern and often more than a little hysteria. But

understanding the reasons behind these developments requires recognizing that there is not

one Latin American left today; there are two. One is modern, open-minded, reformist, and

internationalist, and it springs, paradoxically, from the hard-core left of the past. The

other, born of the great tradition of Latin American populism, is nationalist, strident, and

close-minded. The first is well aware of its past mistakes (as well as those of its erstwhile

role models in Cuba and the Soviet Union) and has changed accordingly. The second,

unfortunately, has not” (Castañeda: 2006). El autor entiende que paradójicamente las

izquierdas que hoy se muestran más pragmáticas tienen su origen en posiciones duras desde

el punto de vista ideológico.

Tabla 2. Clasificaciones de los gobiernos de izquierda en América.

Autor/Criterio Clasificación esbozada

Lanzaro/Derrotero

Histórico y sistema de

partidos/Estructura de

competencia

Populismos de nuevo

cuño (Chávez,

Morales)

Raigambre nacional-

popular (Kirchner)

Social-

democráticos

(Chile, Brasil,

Uruguay)

Reynoso/Radicalismo

para modificar Status

Quo

Populismos (Chávez,

Rafael Correa)

El “medio” (Kirchner,

Lula, Morales, García y

hasta López Obrador)

Progresistas

(Bachelet,

Vázquez)

Modonesi/Integración a

juego electoral

Izquierda

institucionalizada

(Partidos políticos)

Izquierda social

(Movimientos, ONGs,

sindicatos, otros)

Petkoff/Lecciones

aprendidas e

ideologización

Fidel Castro y

Chávez

Resto de líderes

socialistas

Castañeda/Lecciones

aprendidas y origen

histórico

Uruguay, Chile y en

menor medida, Brasil

Chávez, Kirchner,

Morales, López

Obrador

Fuente: elaboración propia en base a los autores.

16


Por lo que se ve, en mayor o menor medida, las categorizaciones tienden a ubicar al

gobierno de Hugo Chávez en un extremo, y al de Ricardo Lagos (y su continuación en

Michelle Bachelet) en otro, recorriendo en el medio todo el abanico de diferentes líderes y

tipos de conducción que han accedido al gobierno en el continente.

En función de los elementos considerados, vale decir, del perfil que distintos autores

han trazado de los gobiernos mayoritariamente reconocidos como “de izquierda” en la América

del Sur, se podría aseverar que la gama de opciones de conducción política de los gobiernos se

ubica en un continuo desde un polo más ideologizado hasta uno más pragmático. Esta mayor

ideologización se observa fundamentalmente a nivel de discurso de los mandatarios, quedando

para el terreno de la investigación si el mismo realmente se traduce en decisiones que minen un

orden establecido o que corten los vínculos comerciales con países considerados en la retórica

como “enemigos”. La nacionalización y estatización de servicios estratégicos en las respectivas

economías, como lo son los hidrocarburos, particularmente abundantes en Venezuela, pero

también verificadas en Bolivia y planteadas por el nuevo gobierno ecuatoriano, dejan el terreno

abierto para ese debate concreto. También se han observado pasos en ese sentido en materia de

telecomunicaciones y de manejo de los diferentes medios, verificándose en el caso de

Venezuela, por ejemplo, la estatización de canales de televisión privados y la revocación de

permisos de explotación de ondas a canales considerados adversarios políticos.

Observando dicho abanico, este trabajo rescata a la acción de la Concertación para la

Democracia en Chile, -pero muy especialmente dentro de ella el Partido Socialista Chileno-, la

del Frente Amplio en Uruguay y la del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil como los que

mejor cumplen los requisitos enumerados, establecidos como base para fijar una comparación.

Estos tres países son los contenidos dentro de las categorías “socialdemocracias criollas”,

según Lanzaro, quien se refiere a los otros proyectos como populismos (Chávez, Morales) y

nacionalismos de nuevo cuño (Kirchner).

Asimismo, los tres partidos políticos parecen haber seguido la ruta de transformación

descripta por Otto Kirchheimer en la década del 60, cuando definió su partido-escoba o partido

“catch-all”. Una nueva forma de sociedad determina otro tipo de partido, el catch-all, definido

en función de los siguientes aspectos: la marcada desideologización y el énfasis puesto en

valores generales del electorado como el “desarrollo económico”, la “defensa del orden

público” o las libertades democráticas; vinculado esto a una mayor autonomía de los líderes

con respecto a la ideología del partido; mayor apertura a vínculos con otros grupos de interés; y

pérdida de cantidad y peso político de los afiliados. Asimismo, subraya el autor el

fortalecimiento del poder organizativo de los líderes, que se apoyan más en los grupos de

17


interés que en los afiliados; así como unas relaciones más débiles entre el partido y su

electorado. (Panebianco: 1995; 490). Panebianco hace hincapié en las diferencias existentes

entre el partido burocrático de masas definido por Duverger y el partido-escoba, al que llama

profesional-electoral, conceptualizado por Kirchheimer.

Manuel Alcántara Sáez, al estudiar los sistemas de partidos de América Latina, analiza

la continuidad que han tenido los mismos al menos desde las transiciones de retorno a la

democracia (Alcántara: 2004). Categoriza entre aquellos que no reflejan cambios, aquellos que

cambiaron ligeramente y los que lo hicieron drásticamente. Uruguay y Chile están dentro de la

primera categoría. En el caso de nuestro país, debe subrayarse la particularidad de que no

variaron en nada los principales partidos entre 1984 y 1999, con la salvedad de la

conformación del Encuentro Progresista mediante un acuerdo político entre el Frente Amplio y

el sector liderado por el hoy vicepresidente Rodolfo Nin Novoa. En Chile, solamente cambió la

denominación de la Unión por Chile por Alianza por Chile, entre 1989 y 2001. Brasil, en tanto,

se ubica dentro de la categoría de los países que cambiaron ligeramente, entre 1986 y 2002. Por

tanto, en el caso de los tres países existe una referencia a partidos políticos consolidados o

relativamente consolidados, con lo que ello significa en materia de canalización de voluntades

y de contención de eventuales giros personalistas de los primeros mandatarios.

Tabla 3. Clasificaciones de los sistemas de partidos

Manuel Alcántara

Países cuyo sistema

no aprecia cambios


cambia ligeramente


cambia drásticamente

Colombia (1982-2002), Chile (1989-2001), Honduras (1981-2001), Panamá (1994-1999), Paraguay (1993-2003), Uruguay (1984-1999)

Argentina (1983-2003), Bolivia (1985-2002), Brasil (1986-2002), Costa Rica (1982-2002), Nicaragua (1990-2001), Dominicana (1978-1998)

Ecuador (1979-2002), El Salvador (1985-2003), Guatemala (1985-1989), México (1985-2003), Perú (1980-2001), Venezuela (1973-2000)

Mainwaring/ Scully

Sistemas

institucionalizados

Rudimentarios/

Incoactivos

Hegemónicos en

transición

Venezuela, Costa

Rica, Chile,

Uruguay, Colombia.

En menor grado,

Argentina

Brasil, Perú,

Bolivia, Ecuador

México, Paraguay

18


Por su parte, Mainwaring y Scully se basan en cuatro criterios fundamentales para

definir el grado de institucionalización de un sistema de partidos, cuando analizan el panorama

de América Latina: 1) la estabilidad en la competencia entre partidos; 2) la existencia de

partidos con raíces más o menos estables en la sociedad; 3) la aceptación de partidos y

elecciones como instituciones legítimas que determinan quién gobierna; y 4) organizaciones

partidarias con reglas y estructuras razonablemente estables (Mainwaring y Scully, 1997: 4).

Tomando en cuenta estos criterios, los autores elaboran un ranking en relación al grado

de institucionalización de los sistemas de partidos en el continente; y básicamente agrupan a

los países en tres categorías principales: los institucionalizados; los incoactivos o rudimentarios

y los hegemónicos en transición. Uruguay y Chile figuran dentro del primer grupo; mientras

que Brasil lo hace en el segundo.

Ambas clasificaciones otorgan a Uruguay y Chile una mejor posición en cuanto al

desarrollo de la institucionalización del sistema de partidos. Brasil ha tenido históricamente una

débil estructura partidaria, aunque en los últimos años los liderazgos de Cardoso y Lula han

significado, en mi opinión, una evolución favorable en cuanto a la consolidación de las fuerzas

políticas que se disputan las elecciones en dicho país.

La principal característica de los gobiernos de Ricardo Lagos, Tabaré Vázquez y Lula

Da Silva parece ser su fuerte apuesta a la estabilidad macroeconómica en todos sus

componentes. La bibliografía y los enfoques especializados realizan un fuerte hincapié en este

sentido. En mayor o menor medida, pero con la especial conducta del presidente brasileño,

quien despejó un conjunto de incertidumbres y de amenazas de los inversionistas en el

momento mismo de asumir, los tres han centrado su conducción económica en el respeto a los

contratos y deudas, y a mantener en equilibrio los principales indicadores de la economía,

como se verá.

“Una revisión preliminar del desempeño macroeconómico de la región a la fecha revela

que, a diferencia de lo que sostienen sus críticos, las políticas aplicadas por los gobiernos de

Nueva Izquierda no deben verse como experimentos populistas de expansión irresponsable del

gasto público”, sostienen Moreno-Brid y Paunovic (Moreno y Paunovic, 2006: 6).

En efecto, según sostiene la CEPAL en su informe “Balance preliminar de las

economías de América Latina y el Caribe 2006”, el fuerte crecimiento de las economías de la

región ha permitido un considerable aumento de las recaudaciones fiscales, lo que ha

otorgado un mayor margen de maniobra a las administraciones. Si bien éstas han aumentado

el gasto, lo han hecho siempre por debajo del crecimiento de la recaudación.

19


“El desempeño fiscal de la región permitirá que los gobiernos centrales alcancen un

superávit primario (es decir, restando el pago de los intereses de la deuda pública) de 2,1%

del PIB al cierre del año 2006, cifra que se compara positivamente con el superávit de 1,7%

anotado en 2005. En tanto, si se toma en cuenta el déficit global (que incluye el pago de los

intereses de la deuda), el déficit pasa de 1,1% a 0,3% del PIB”, sostiene el organismo de las

Naciones Unidas.

Gráfico 1. Escenario macroeconómico en que se desempeñan los gobiernos de izquierda.

Fuente: CEPAL a). 2006.

Por tanto, es que aquí se define un universo de estudio compuesto por tres unidades de

análisis: las administraciones de Lagos, Vázquez y Lula. Asimismo, y considerando las

pretensiones y la extensión de este trabajo, es de particular relevancia el hecho de acotar dicho

universo de estudio, el cual definido como “la gestión en el gobierno de los partidos de

izquierda en sistemas de partidos institucionalizados o en vías de institucionalización” remite a

un conjunto de acciones y decisiones demasiado amplio. Por tanto, desde el punto de vista

metodológico considero que el objeto de estudio debe ser focalizado mediante un recorte que

apunte a profundizar el estudio y sobre todo a facilitar alguna conclusión en relación a los

objetivos trazados. El mismo consiste en tomar un área de gestión gubernamental como

muestra para analizar eventuales coincidencias o diferencias entre sí de las socialdemocracias

sudamericanas.

Tomando en cuenta tanto el enfoque de Bobbio en cuanto a que las izquierdas tienden a

ser más igualitarias que las derechas, y que en ese marco toman acciones para modificar las

20


diferencias entre los seres humanos, como la posición de Boix en cuanto a que no es lo mismo

un gobierno conservador que uno socialdemócrata –según nomenclatura europea- a pesar de

las restricciones internacionales que pesan sobre la economía globalizada, es que parto de la

base de que las políticas sociales focalizadas pueden otorgar algún dato relevante en la

dirección planteada.

La línea argumental expuesta deja entrever la sospecha que subyace en la base de este

trabajo. Como se señaló en la introducción, se entiende que en aquellos países con sistemas

de partidos institucionalizados o relativamente institucionalizados, en los cuales los partidos

de tradición histórica de izquierda se moderan para competir electoralmente y alcanzan el

poder, no cabe esperar modificaciones radicales en materia de conducción

macroeconómica. Los objetivos de un gasto fiscal prudente, una inflación controlada, un

crecimiento del Producto Bruto Interno y de los salarios reales, un tipo de cambio fluctuante

pero que no alcance niveles que puedan perjudicar a la producción nacional, y el

cumplimiento de los compromisos con organismos internacionales y de los contratos con

privados; tendrán una prioridad fundamental para los gobiernos considerados, según surge de

un análisis primario de documentos y de discursos, en los cuales se buscará profundizar.

Asimismo, cabe esperar decisiones en materia de políticas públicas que doten de un

perfil propio a esta “ola” de administraciones de izquierda. Particularmente, el área de las

políticas sociales focalizadas o planes específicos de asistencia a los sectores más

postergados de las sociedades puede dar la pauta de aquellos elementos caracterizadores de

las administraciones en cuestión.

Capítulo III – Cotejando tres gobiernos de izquierda

III.1) Lula: “un obrero al poder”

III.1.a) Antes

El Partido de los Trabajadores (PT) fue fundado en 1980, a partir de la formación de un

fuerte sindicalismo de base en la ciudad de San Pablo y su cinturón industrial. Como su propio

nombre lo indica, y a pesar de que la vinculación de los partidos de izquierda con las

dirigencias sindicales es algo extendido, el propio origen político del partido se verifica a partir

de la unión de diversos grupos de trabajadores, apoyados en principio también por importantes

grupos sociales como el Movimiento Sin Tierra y la CUT (Central Unica dos Trabalhadores),

la “más dinámica y radical de las dos federaciones sindicales del país”. (Sader: 2005).

21


Este origen reivindicativo de los derechos de los trabajadores, en un marco aún

dictatorial que se extendió hasta 1984, va en la dirección de confirmar la categorización del PT

dentro de los partidos de izquierda de Brasil. Lula, emigrante del norte hacia San Pablo y líder

del movimiento sindical, también lo fue de la naciente estructura política.

Tras varios intentos electorales frustrados –proceso que coincide temporal y

políticamente con el uruguayo, por ejemplo- Lula llegó a la presidencia el 1º. de enero de 2003,

luego de ganar ampliamente la segunda vuelta de las elecciones del 2002. A principios de 2007

asumió su segundo mandato tras obtener la victoria nuevamente en el ballotage.

¿Cuáles fueron las características de la administración de Lula, en relación a los

objetivos planteados por este trabajo? En primer lugar hay que tomar en consideración que sea

cuales fueran las mismas, por lo pronto le valieron la reelección, vale decir, el reconocimiento

de la mayoría de la ciudadanía como una gestión criteriosa. Esto más allá de aspectos teóricos o

filosóficos, ya que algunos autores han planteado el debate sobre la verdadera identidad del

gobierno como afiliado a ideas “de izquierda”. De hecho, los más críticos afirman que “en el

poder, el PT no ha satisfecho ninguna de sus aspiraciones históricas, y ni siquiera puede ser

descrito como un gobierno de izquierda” (Sader: 2005), a lo que hay que agregar lo sostenido

por FHC y apuntado en la introducción de este trabajo.

Lo cierto es que en el poder, Lula despejó todas las dudas que los grandes grupos del

capital internacional sembraron sobre el posible rumbo del gobierno. Según el documento

oficial “Política económica y reformas estructurales”, de abril de 2003, elaborado por el equipo

económico liderado por el ministro Antonio Palocci Filho, los objetivos iniciales fueron: a)

retomar la senda del crecimiento sustentable; b) en función de lo anterior, trazar un proceso de

transición que incluye uno de ajuste de las condiciones macroeconómicas y de implementación

de reformas estructurales; y c) colocar a la inclusión social como eje central, sin perjuicio de

medidas urgentes para enfrentar graves problemas como la desnutrición y la extrema pobreza.6

El gobierno de Lula reivindicó el “adecuado funcionamiento de los mercados” como

parte fundamental del desarrollo económico. Asimismo, abogó por el equilibrio de las cuentas

públicas como primer compromiso del gobierno, marco para el fomento de la inversión privada

y una mayor eficacia del uso de los recursos públicos. La administración Lula apuntó a la falta

de criterio en el manejo de las metas fiscales en los años previos a la crisis de 1999, como

principal causa para el deterioro de la economía brasileña.

6 Traducción del autor.

22


En términos muy similares a lo que fue el planteo económico general del gobierno

uruguayo contenido en el Presupuesto Nacional, como se verá, la administración de Lula

anunció una reforma tributaria y otra previsional, a los efectos de lograr una mayor

formalización de la economía brasileña; y centró un fuerte discurso en la importancia de las

políticas focalizadas, como forma de mejorar la distribución de la renta y disminuir así los

extremos niveles de desigualdad imperantes en el Brasil. “Enfrentar los graves problemas

sociales debe ser visto como una parte fundamental del programa económico del gobierno, y

no como componente adicional, constituyéndose en factor fundamental para la retomada del

crecimiento sobre bases sustentables y socialmente más justas”, sostiene el documento.

Brasil, a pesar de ser un país relativamente rico por sus niveles de PBI per cápita, por su

extensión y sus atributos naturales, mantiene tremendas dificultades en materia de distribución

de esa riqueza, y se ubica entre los diez países más desiguales del mundo. El gobierno de Lula

sostuvo que a pesar de haberse implementado en los veinte años anteriores políticas focalizadas

y haberse invertido casi un 15% del PBI en ellas, éstas no resultaron efectivas por diversas

razones, entre otras porque no llegaban a destino de la población más sumergida.

Otro objetivo central de la administración del PT fue la de reducir los altos niveles de

endeudamiento público existentes en el momento de llegar al gobierno. Éstos se ubicaron, en el

2002, año anterior a la asunción de Lula, en el entorno del 60% en la relación deuda como

porcentaje del PBI. La reducción de este nivel se lograría mediante una política contracíclica,

que permitiera acumular reservas fiscales en los años de bonanza económica, al mantener

constante el gasto público.

También se señala entre las metas del gobierno brasileño dotar de mayor autonomía al

Banco Central, aprobar una ley de quiebras de las empresas que otorgue mayor flexibilidad a

las unidades productivas endeudadas, mantener un tipo de cambio fluctuante y fomentar el

comercio exterior brasileño, como forma de reducir la vulnerabilidad a los shocks externos.

Por otro lado, en lo que tiene que ver con aspectos sociales, la administración de Lula

centró sus esfuerzos en el programa Bolsa Familia, uno de los más grandes en su clase, según

definición del propio Banco Mundial. Bolsa Familia es un programa de entrega directa de

dinero, para aquellas familias cuyo ingreso está por debajo de los 120 reales (unos 50 dólares).

Los pagos van de 15 a 95 reales (8 a 40 dólares), dependiendo de la renta de la familia y el

número de niños; y como contrapartida se espera que los padres mantengan a los niños en la

escuela y que cumplan los cuidados básicos de salud.

La cobertura del Plan llegó a fines de 2005 a ocho millones de familias, y se esperaba

lograr una universalización de la cobertura, o sea 11,2 millones de familias, en el año 2006.

23


En rigor, la administración anterior, de Fernando Henrique Cardoso, también había

implementado un plan focalizado para fomentar la asistencia infantil a la escuela, mediante la

entrega de una beca o partida económica para garantizar su alimentación. El Plan surgió desde

la Universidad de Brasilia, a impulso del profesor Cristovam Buarque, y se aplicó en primera

instancia en el Distrito Federal, Brasilia, para pasar luego, en sucesivas etapas, a la órbita

federal. En marzo de 2001, el gobierno federal lanzó el programa nacional de Bolsa Escola,

con una meta de servicio de 5,9 millones de familias y 10,7 millones de niños de 6 a 15 años en

todo el país. Este esfuerzo, sin embargo, recibió algunas críticas de organismos internacionales.

Es el caso de Pinheiro y Aguiar, quienes en trabajo para la UNESCO afirman que el programa

“no tomó en cuenta lo que implica la implementación, seguimiento y evaluación de una

política social de este tipo”, al tiempo que “se otorgó la responsabilidad de la selección de las

familias y del acompañamiento a los municipios, que en su mayor parte carecen de recursos

humanos capacitados para el trabajo junto a las familias”. (Pinheiro y Aguiar: 2006)

III.1.b) Ahora

Vistos someramente los objetivos que se planteó Lula y el PT al momento de tomar las

riendas del país en enero del 2003, cabe entonces ahora enumerar cuáles fueron los grandes

resultados de su gestión durante su primera administración.

En primer término, corresponde subrayar que, al igual que la mayoría del continente,

Brasil mostró un buen crecimiento económico en el período de referencia. “El último

cuatrienio (2003-2006) puede calificarse como el de mejor desempeño económico y social de

América Latina en los últimos 25 años. El avance en la reducción de la pobreza, la disminución

del desempleo, la mejora en la distribución del ingreso en algunos países y un aumento

importante del número de puestos de trabajo son los principales factores que marcaron una

tendencia positiva en varios países de la región”, afirma la CEPAL en su documento

“Panorama social de América Latina 2006”.

En los cuatro años de gestión de Lula el PBI creció a un promedio anual de 2,8%,

crecimiento que resulta mayor al de la primera administración de Fernando Enrique Cardoso

(2,6%), pero fundamentalmente marca diferencias con la segunda administración de su

antecesor, inmediatamente anterior a la de Lula, en que Brasil creció a un promedio de 2,1%

anual. Asimismo, se destaca un importante crecimiento del consumo privado (3,8% de

aumento en enero-junio 2006 con respecto a igual período del año anterior) y una baja

24


inflación. Los precios en Brasil subieron solamente 3,5% en 2006, el menor aumento desde

1998 y el segundo más bajo en varias décadas.7

La administración Lula logró también reducir el nivel de su deuda pública total neta. A

comienzos de 2003 la misma llegaba a un nivel de 57,2% del PBI, y a través de un fuerte

ahorro público, estimado en un 4,25% del PBI, se llevó el nivel de endeudamiento a un 50,3%

en julio de 2006 y a 49,5% en octubre del mismo año. El mismo está compuesto básicamente

de acreedores internos, ya que Lula decidió cancelar su deuda con el FMI, para lograr

modificar las características del endeudamiento brasileño más barata y más soberana que la que

se tiene con el organismo multilateral. (Ayllón y Guerrero: 2006).

Este crecimiento económico se vio acompañado de una reducción de la pobreza y la

indigencia en el Brasil, según surge de los datos de la CEPAL. En efecto, mientras que en 1999

las cifras eran de 37,5% y 12,9% respectivamente, en 2002 lo eran muy similares con 37,5% y

13,2%, y en 2005 -sobre el final del primer mandato de Lula-, se verificó una reducción

verificable en los guarismos de 36,3 y 10,6% (ver gráfico 2).

Gráfico 2.

Pobreza e indigencia en Brasil (En porcentajes)

05

10

15202530

3540

1999 2001 2005

PobrezaIndigencia

Fuente: elaboración propia en base a CEPAL, “Panorama Social de América Latina 2006”, Cuadro 1,

página 8.

Las cifras arrojan un saldo positivo para la administración de Lula, quien durante su

mandato habría logrado privilegiar a los más postergados de la sociedad brasileña, pensando en

7 Datos vertidos por Pablo Rosselli, de Tea, Deloitte y Touche. El Espectador, setiembre 25 de 2006.

25


que la mayor reducción se verificó a nivel de la indigencia aunque también se observó en los

niveles de pobreza.

Asimismo, las mediciones de desigualdad también arrojan un balance positivo para la

gestión del PT. Si bien Brasil sigue encabezando el ranking del índice de Gini para la región, y

–como fue dicho- está entre los diez países de peor distribución de la riqueza del mundo, al

menos redujo en algo el indicador en los últimos años (Ver tabla 4). Esta reducción puede ser

considerada parte de un proceso donde hay acumulación de los sucesivos gobiernos, pero lo

cierto es que la misma fue más sustantiva en términos cuantitativos durante la administración

de Lula.

Según el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (Ipea), entre el 2001 y el 2005, el

grado de la desigualdad declinó de forma acentuada y continua. “El coeficiente de Gini declinó

casi 5%, y la relación entre la renta del 20% más rico y la del 20% más pobre cayó un 20%.

(Paes de Barros y otros: 2007)

Tabla 4. Índice de Gini de distribución de la riqueza. Brasil

1998/1999 2000/2002 2003/2005

0,640 0,639 0,614 Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina, 2006.

A pesar de la mejora en la distribución del ingreso, la primera administración de Lula

no pudo concretar en el Congreso Nacional la aprobación completa de su proyecto de reforma

tributaria, el cual ha quedado planteado para su segundo mandato. Vale decir, en cuatro años de

administración Lula no pudo hilvanar los respaldos políticos necesarios a nivel parlamentario

para conseguir impulsar su reforma, que se centra en una simplificación tributaria mediante la

unificación de alícuotas que estaban a criterio de cada uno de los Estados federales; y en una

exoneración de impuestos para las exportaciones. La histórica rivalidad entre los Estados

federales y el gobierno central en materia de recaudación y reparto de los tributos no permitió

alcanzar un acuerdo pleno entre las fuerzas políticas. De todas formas, es de destacar que la

regresiva distribución del ingreso no tuvo en la reforma de la estructura de impuestos un

elemento que la atacara mayormente, como sí sucedió en el caso uruguayo, por ejemplo.

26


Gráfico 3.

Fuente: CEPAL, Balance Preliminar de las economías de América Latina y el Caribe 2006, pág. 108.

Asimismo, en materia de empleo, los números también arrojan un saldo favorable para

la gestión de Lula. Tal como señala el gráfico 4, se verificó una importante reducción de la

Población Económicamente Activa desempleada, pasando de un 12,9% en el tercer trimestre

de 2003 a un 9,2% a finales del 2005.

Lula afirmó en junio de 2007 que Brasil vive uno de los mejores momentos económicos

en lo que lleva de vida independiente. Las cifras aquí observadas, establecidas por organismos

brasileños e internacionales, parecen apuntalar su hipótesis. El líder del Partido de los

Trabajadores, de tradición de izquierda, ha conducido el proceso económico de su país con un

perfil pragmático, que ha ganado el reconocimiento de organismos multilaterales.

La evolución de los principales indicadores muestra que la situación macroeconómica,

en la que aquí se hizo hincapié, muestran notorias mejoras con respecto a la anterior

administración, que incluso atravesó un duro momento en enero de 1999, cuando el gobierno

se vio obligado a devaluar su moneda. La administración de Lula no ha atravesado ningún

momento de zozobra ni de crisis financiera o cambiaria.

En lo que respecta a políticas sociales focalizadas, se observó que el gobierno de Lula

no ha sido pionero en la implementación de las mismas, ya que la administración de Fernando

Cardoso dio forma al Plan Bolsa Escola de asistencia financiera a las familias más pobres. Sin

embargo, el análisis refleja que dicha política no constituyó una bandera protagónica de la

administración Cardoso, teniendo en cuenta que su origen yace en la Academia y no en el

partido político de FHC; y que su extensión de la capital al terreno federal tuvo lugar muchos

años después de iniciada la gestión de dicho presidente. Por tanto, el protagonismo que

27


tuvieron las políticas focalizadas en la agenda de gobierno de Lula y FHC fueron

notoriamente disímiles, tomando en cuenta los siguientes aspectos:

a) El Plan Bolsa Familia, si bien contó con la ventaja de tener como antecedente al

Bolsa Escola, alcanzó un nivel de institucionalización, de cobertura y de sistematización de la

información más avanzado que su antecesor; y

b) asimismo, analistas entienden este tipo de plan tiende a adoptar un carácter

permanente en la acción pública brasileña, dejando entrever que futuros gobiernos, aunque

fueran de distinto color político que el actual, probablemente mantendrán las políticas

focalizadas aquí descriptas8. “Estos Planes son intervenciones permanentes: (i) contrarias a la

lógica de mercado para la provisión social; (ii) y también a la reedición de Planes de Combate a

la Pobreza asociados a los cambios de gobierno en América Latina” (Midaglia: 2007).

Brasil, si bien continúa siendo uno de los países más desiguales del mundo, ha logrado

reducir su índice de Gini durante los años de la gestión de Lula, como se señaló.

III.2) Vázquez: finalmente, festejen

III.2.a) Antes

El Frente Amplio fue fundado en 1971, y ya en su primera elección nacional logró muy

buenos niveles de votación. Después del retorno a la democracia, mantuvo su caudal de

votantes en 1984 y 1989, para luego comenzar a incrementarlo sucesivamente. Ya en 1994, la

sensación imperante era la de que la llegada de la izquierda al gobierno era algo inevitable,

fuera en esa elección o en las subsiguientes. La consolidación de una victoria necesitó del

Encuentro Progresista/Frente Amplio dos factores fundamentales: en primer lugar encontrar un

liderazgo claro que fuera capaz de congeniar y unificar tras su voz las distintas miradas que

confluyen en la coalición, lo que obtuvo en la persona de Tabaré Vázquez; y por otro una

moderación de sus discursos paulatina pero inexorable, que le permitió ir ganando votantes

provenientes de otras tiendas políticas (Yaffé: 2005).

La tradición frenteamplista proviene de una base histórica vinculada a las fuerzas de

izquierda. La corriente de pensamiento que durante el siglo XX interpretaron los partidos

Socialista y Comunista, a la que luego se fueron sumando independientes, movimientos

provenientes del sindicalismo; escindidos de los partidos Colorado y Blanco, intelectuales y

estudiantes, se fue ensanchando hasta lograr un frente común, alternativa a las opciones

8 Carmen Midaglia, entrevista para este trabajo.

28


políticas que imperaron en Uruguay durante todo su historial independiente. La conformación

de un amplio abanico ideológico bajo un mismo lema, ha significado en los hechos la

verificación de las ventajas y desventajas obvias para este tipo de camino político: por un lado

un imparable crecimiento de la adhesión electoral, al lograr responder con distintos sectores las

inquietudes de los diferentes votantes; y por otro las dificultades para alcanzar consensos entre

posiciones que frecuentemente resultan discordantes, cuando no contrapuestas. Estos aspectos

cobran una particular importancia cuando se accede a posiciones de gobierno.

Tras varios intentos, el Frente Amplio obtuvo la victoria en la primera vuelta en octubre

de 2004, con un poco más del 50% de los votos. El discurso electoral estuvo centrado en la

seguridad de un “cambio” a las políticas que hasta entonces se venían implementando, y que

según la izquierda habían llevado al país a una situación de estancamiento y crisis.

¿Cuáles fueron los objetivos que se planteó el gobierno a partir del 1º. de marzo de

2005? La agenda de desarrollo del gobierno, recogida en el documento electoral “El gobierno

de cambio” se refiere a seis áreas fundamentales: el Uruguay Productivo, el Social, el

Democrático, el Cultural, el Integrado y el Innovador. Según el documento “Estrategia de

Asistencia al País para la República Oriental del Uruguay”, del Banco Mundial, el programa

sugiere “una amplia continuidad de las políticas macroeconómicas, lo cual es coincidente con

el estilo tradicional de gobierno por consenso en Uruguay, pero con mayor énfasis en los

programas sociales y una confirmación del rol central del Estado”.

El equipo económico se fijó objetivos similares a los ya señalados para su par brasileño,

vale decir, una estabilidad macroeconómica que le diera previsibilidad a la evolución de los

principales indicadores, lo cual también fue interpretado por el Banco Mundial. Con ello, se

lograría el objetivo de aumentar la inversión productiva y por tanto de la calidad y cantidad de

empleo, factor que es considerado –cuando está ausente- como la “principal polea” de

transmisión y generación de pobreza y desigualdad en el país, según ha expresado el ministro

de Economía y Finanzas, Danilo Astori, en reiteradas ocasiones, y consta en el Presupuesto

Nacional.

La estabilidad macroeconómica incluyó, al inicio de la administración, la fijación de

metas de inflación, de un tipo de cambio flotante y de un manejo de la deuda pública que le

quitara vulnerabilidad al país frente a desequilibrios externos.

La exposición de motivos del Presupuesto Nacional, de agosto de 2005, fija tales

herramientas como forma de transitar hacia una solución a los graves problemas con que –

sostiene el mismo documento- se asumió el gobierno. En ese marco, el Frente Amplio afirmó

que constituiría un “grave error” pretender una “rápida” materialización de los objetivos, al

29


tiempo que abogó por un entendimiento con los organismos multilaterales de crédito para

generar confianza, y con ella inversión y más empleo. La exposición de motivos, con la

inconfundible pluma de Danilo Astori detrás por cuanto sus expresiones son las mismas que ha

repetido una vez sí y otra también en permanentes apariciones públicas, es una carta de

presentación de los objetivos que se ha trazado el gobierno de izquierda. Como se verá, hasta el

momento lo viene consiguiendo de manera exitosa.

El manejo del alto endeudamiento que presentó el país al momento de asumir esta

administración fue colocado como uno de los pilares de la flamante gestión de izquierda. “Los

compromisos asociados al servicio de la deuda pública se encuentran en un pie de absoluta

igualdad con las obligaciones correspondientes a todos y cada uno de los gastos corrientes y de

inversión”, afirma el Presupuesto. A partir de la crisis que afectó al país a mediados del 2002,

el Uruguay contrajo préstamos de emergencia que colocaron su nivel de endeudamiento en un

100% del PBI, uno de los más altos del mundo. Por poco no cayó en default. Una operación de

canje de los bonos de la deuda realizada en 2003, por la anterior administración, así como el

excepcional crecimiento que registró el país en el 2004, también en el gobierno de Batlle, dio al

menos un respiro para quienes asumieron la conducción en marzo del 2005. Se estima que al

final del período de cinco años del gobierno del Frente Amplio, el endeudamiento estará en un

nivel del 50% del PBI, tras nuevas operaciones de canje de deuda. El gobierno creó,

concretamente, la Unidad Autónoma de Gestión de Deuda Pública, dotándola de recursos

humanos calificados para profesionalizar el manejo del tema.

En el mismo documento, el gobierno estampó la importancia que otorgó al Plan

Nacional de Emergencia Social (Panes), con un costo anual de 100 millones de dólares y una

duración de dos años. “En 2004, más de un millón de personas, esto es, casi la tercera parte de

la población vivían por debajo de la línea de la pobreza, mientras que también se registró un

severo incremento de la indigencia, que se triplicó entre 1999 y 2004, alcanzando a más de

100.000 uruguayos”, sostiene el Presupuesto.

Asimismo, el gobierno impulsó un proyecto de ley de reforma tributaria, con los

objetivos de equidad, eficiencia y estímulo a la inversión productiva. El sistema, aprobado por

el Poder Legislativo tras un debate que llevó casi todo un año, modifica la base de recaudación

del Estado, apuntando a gravar por franjas en forma creciente a los deciles de ingreso

superiores. Según la argumentación del gobierno, explicitada por el ministro Astori frente al

Parlamento, la carga tributaria se redistribuirá y los sectores de menores ingresos deberán

aportar menos, tanto por concepto de renta personal como por impuestos indirectos,

fundamentalmente en lo que hace al IVA que grava el consumo. La reforma tributaria despertó

30


un importante debate en los diferentes ámbitos de la sociedad uruguaya. Se estima que su

impacto –positivo o negativo- en los bolsillos de los contribuyentes –o sea, los votantes- tendrá

una proyección decisiva en la evaluación que se hará de la gestión del gobierno. Algunos

sectores de la oposición ya han anunciado que de triunfar en el 2009 derogarán el Impuesto a la

Renta de las Personas Físicas.

III.2.b) Ahora

La evaluación de una gestión de gobierno debe realizarse al concluir el período

constitucional correspondiente. Si bien muchos actores sostienen que los primeros dos años de

la administración son aquellos en los cuales se toman las principales acciones prometidas, y en

definitiva se marca el rumbo de la conducción política; el manejo de los tiempos y las distintas

circunstancias que se pueden presentar a lo largo del período obligan a un balance al final del

mismo. Es más: protagonistas del gobierno han señalado que para impulsar las reformas

profundas se necesita más de un período de gobierno, como es el caso de la reforma del Estado,

en el cual se hace referencia a un “proceso” más que a una decisión concreta. Dichos actores

afirman que además de los procesos de reforma, los resultados esperados de diferentes

decisiones estratégicas se podrán ver en el mediano plazo, o sea en próximas administraciones,

sean éstas del color político que sean.

Transcurridos poco más de tres años del inicio de la gestión del Frente Amplio, al

momento de escribirse estas líneas, es de subrayar que los resultados que arrojan los principales

indicadores macroeconómicos son más que auspiciosos para los gobernantes.

En primer lugar, la previsión de crecimiento de la economía, medida como porcentaje

del PBI, tuvo que ser corregida varias veces al alza. Mientras que para los años 2005, 2006 y

2007 las previsiones contenidas en el Presupuesto eran de 5,5%, 4% y 3,5%, la realidad indicó

que fueron de 6,6% y 7,3% en el caso de los dos primeros; y ya se ajustó en un punto más

(4,5%) para el 2007. En el caso de la CEPAL, la previsión de crecimiento es aún mayor: 6%.

Por otro lado, el gobierno ha tomado un conjunto de medidas para que la inflación se mantenga

bajo sus metas, en un rango que va del 4,5% al 6,5%. El 2007 marcó un importante incremento

de los precios, aproximadamente de 8,4%, lo que marcó una luz de alerta para el gobierno y lo

obligó a intervenir la cantidad de dinero circulante en plaza para quitar presión a los precios.

31


Gráfico 4.

Las exportaciones del Uruguay han verificado un incremento considerable,

alcanzándose en el año 2006 ventas al exterior por más de 4.000 millones de dólares

considerando solamente mercaderías que pasaron por la Aduana. El gobierno sostiene que

también se debe considerar los servicios como exportación, según lo permite la Organización

Mundial de Comercio (OMC), por lo cual la cifra treparía hasta los U$S 5.000 millones. Se

espera para el 2007 una exportación superior a los 6.000 millones de dólares, según la

previsión gubernamental.

El desempleo se ha reducido notoriamente, de acuerdo a datos oficiales difundidos por

el Instituto Nacional de Estadística (INE). En diciembre de 2006 el organismo difundió datos

donde se establece que a octubre el índice de desocupación descendió a un dígito, algo que no

se veía desde 1995. En el peor año de la crisis, 2002, el promedio del desempleo llegó hasta el

17%. En 2004, el nivel había descendido al 13,1% y en 2005% al 12,2%. Más allá del nivel de

los últimos meses de 2006, el promedio del año se ubicaría en torno al 11%, lo que a pesar de

ser una cifra muy alentadora aún no alcanza a la situación de bienestar existente a principios de

la década del 90.

Los índices de pobreza, asimismo, también han acompañado el proceso de recuperación

de la economía. En un amplio conjunto de trabajos se sostiene que la pobreza se redujo desde

el retorno a la democracia hasta 1994, aproximadamente, en que se comienza a revertir ese

32


proceso (Amarante, Arim y otros: 2005). Desde ese año comienza un inexorable proceso de

aumento de la pobreza en el Uruguay, que alcanzó su pico en la crisis del 2002 y abarcó todo el

2003, con cifras preocupantes para lo que había sido tradicionalmente los guarismos en nuestro

país. La realidad indica que esos niveles están descendiendo, y que la tendencia seguirá así en

función del crecimiento de la economía, pero aún dista, por ejemplo, del 9,4% que fija la

CEPAL como nivel de pobreza para Uruguay en 1999. (Ver gráfico 5). Gráfico 5.

Evolución de la pobreza en Uruguay

05

1015202530354045

1991

1994

1997

1999

2001

2002

2003

2004

2005

1er. S

emes

tre 20

06

Años

Porc

enta

je Metodología 2002

Metodología 1996

Cepal

Fuente: elaboración propia en base a BID, INE y CEPAL.

En cuanto al Plan de Emergencia Social (Panes), el gobierno lo evaluó positivamente

según consta en la página web del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), aunque es de

resaltar que en un comienzo, su implementación resultó un verdadero dolor de cabeza para la

administración. Personas de bajos recursos que se sentían excluidos o que veían demorada su

partida en efectivo del Ingreso Ciudadano, protestaron en la vía pública con cortes de calles,

llevando el clima del país, en ese momento, a un cierto enrarecimiento.

El 2007 es el último de los años de ejecución del Panes. El gobierno ya ha diseñado lo

que llama “Plan de Equidad”, que tiene como objetivo la cobertura de poblaciones con

problemáticas que superan el tema de la indigencia, y fija determinados beneficios nuevos o

amplía algunos ya existentes, como las Asignaciones Familiares, las pensiones a la vejez, la

reinserción de niños y jóvenes en el sistema educativo, un programa alimentario y otro de

inserción laboral para aquellos que no han tenido oportunidad de desempeñarse en un empleo.

Las cifras del Mides indican que 77.000 hogares integran el PANES, 66.000 de los

cuales recibieron una Tarjeta Alimentaria para comprar productos alimenticios en los

almacenes. El Panes no se limitó a entregar una partida mensual a los hogares más necesitados,

33


sino que tuvo otros sub-programas con propuestas de trabajo transitorios; refugios nocturnos; y

maestros comunitarios que recorrieron los barrios para enseñarles a los niños más necesitados.

El 75% de los beneficiarios del Panes son menores de 30 años.

Como surge de la enumeración precedente, los esfuerzos del gobierno del Frente

Amplio en Uruguay, han respondido a la intención de equilibrar los fuertes desajustes sociales

que hundían sus raíces en la crisis de 2002.

La intención de aumentar la cantidad de puestos de trabajo mediante la captación de

inversión productiva genuina, una reforma tributaria cuyos ejes son la equidad, la eficiencia del

poder recaudador del Estado y el estímulo a la inversión productiva, y el Plan de Emergencia

han sido los principales objetivos de la administración en ese sentido.

Los indicadores de desempleo y pobreza, tan sensibles y relacionados entre sí desde el

punto de vista social, han acompañado el proceso y han descendido; al tiempo que el Producto

Bruto, las exportaciones y el nivel de endeudamiento muestran que la marcha de la economía

son auspiciosos para el gobierno. Al comienzo de 2007, sin embargo, se observaron algunos

indicios de preocupación en indicadores como el del aumento de los precios al consumo,

medidos a través del IPC, y el propio desempleo, que volvió a los dos dígitos. Esto motivó que

el gobierno retirara dinero circulante para quitarle presión a los precios y así mantener el IPC

dentro de sus metas de inflación.

Ahora bien, también surge de las tendencias aquí mostradas que en anteriores

administraciones también se alcanzaron niveles de muy buena performance en materia

macroeconómica, aunque en contextos que no son del caso analizar aquí. Si uno observa los

gráficos 4 y 5, notará que en períodos como el 2003-2004 el país verificó un notable

crecimiento de su PBI al tiempo que redujo la pobreza; o en períodos como 1991 a 1994 se

registró una importante reducción de la pobreza también, sin que ninguna de ellas tuviera lugar

bajo un gobierno de izquierda.

Por lo pronto, cabe como conclusión para el proceso macroeconómico y social del

gobierno de izquierda en Uruguay que los buenos guarismos que se observan no son

patrimonio de esta administración sino que en años cercanos también se verificaron cifras que

dieron cuenta de un bienestar relativo para la sociedad uruguaya. La economía uruguaya se ha

caracterizado por fuertes ciclos de crecimiento y crisis, con períodos de bonanza seguidos de

fuerte restricción, basados en modelos de notoria dependencia de factores externos.

De los indicadores macro, por lo pronto, no se puede arribar a una prueba sólida en el

sentido de diferenciar las opciones ideológicas de un gobierno. Sí cabe subrayar, en todo caso,

la fuerte apuesta a la estabilidad macroeconómica y la disciplina fiscal que en Uruguay el

34


Frente Amplio ha realizado, quedando para futuras investigaciones la profundización en la

comparación de este objetivo con anteriores administraciones. De los posicionamientos

formales del gobierno aquí analizados surge una indudable preocupación en la conducción

económica del país en lograr un crecimiento genuino del sistema productivo nacional, y

fundamentalmente, de carácter sostenible. Políticamente, se verifica una apuesta a reducir la

vulnerabilidad frente a eventuales shocks externos. “Para que ustedes tengan una idea, en los

años previos a la profunda crisis de 2002, el promedio de gasto público en relación al producto

era de 31%, hoy en día – con estas cifras que estoy comentando con ustedes- el promedio del

gasto público con respecto a la producción es de 25%, es decir, estamos seis puntos por debajo

de aquel gasto totalmente excesivo que tenía el país antes de la crisis, que provocaba un déficit

fiscal muy agudo que provocaba un enorme y progresivo endeudamiento del país”, ha

sintetizado el ministro Astori9.

Por otro lado, está planteado el debate sobre la real efectividad de los Planes de

asistencia a los más necesitados. En todo momento el gobierno aclaró –a los beneficiarios y a la

sociedad toda- que se trataba de algo transitorio, para paliar una situación que se calificaba

como de “emergencia social”. Efectivamente, el Plan de Emergencia logró su objetivo de llegar

a un número importante de hogares de muy bajos recursos.

Ahora bien, es claro que la efectiva reducción de la pobreza se logra mediante el

crecimiento de la economía y la generación de puestos de trabajo genuinos y de calidad. Eso es

lo que preferible a los planes focalizados para los sectores más postergados. De todas formas,

desde el punto de vista empírico no se ha podido probar la magnitud del impacto de la variable

“crecimiento de la economía” por un lado y “planes focalizados” por otro en la reducción de la

pobreza, aspecto sobre el que se volverá más adelante.

Los responsables del Plan efectivamente resaltaron que una parte de los beneficiarios

tuvieron que ser borrados de las nóminas por cuanto habían alcanzado un nivel de ingreso

superior al máximo requerido. Esto como consecuencia de la obtención de una fuente de

empleo digna para alguno de los miembros de la familia.10

No se ha obtenido en todo caso una prueba empírica robusta como para indicar cuál de

las dos variables –crecimiento de la economía o aplicación de planes de emergencia- fue la que

llevó a reducir los niveles de pobreza. En todo caso una, la primera, parece tener un carácter

más estructural que la segunda, de talante más coyuntural o “de emergencia” como su propio

nombre lo indica.

9 Audición radial. Ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori. 6 de junio de 2007. 10 Página oficial del Ministerio de Desarrollo Social.

35


III.3) Lagos: la “revancha” del socialismo

III.3.a) Antes

La Concertación de Partidos por la Democracia, en Chile, tiene por su origen una

singlar configuración política, ya que dentro de su estructura conviven dos fuerzas políticas que

durante buena parte de la historia de ese país fueron adversarios o directamente enemigos. En

general, las dictaduras tienen la particularidad de lograr que se configuren frentes comunes y

que se alíen sectores o partidos que tienen poco en común, sin instrumentar un programa de

gobierno muy elaborado pero con el objetivo claro de que el autoritarismo dé paso a las

instituciones democráticas. Eso fue lo que consiguió Pinochet con la Democracia Cristiana y el

Partido Socialista a fines de la década de los 80, en momentos en que la dictadura ponía trabas,

obstáculos y cortapisas para un efectivo retorno a la democracia.

La experiencia demuestra que las transiciones desde gobiernos autoritarios hacia

democracias plenas son encomendadas por la ciudadanía a partidos, sectores o líderes cuya

propuesta se sustente sobre las bases de una pacificación nacional, en la marcha hacia una

progresiva instauración –formal y real- de los derechos de los ciudadanos. Es así que en Chile

se le otorgó la responsabilidad durante dos períodos a presidentes provenientes de la centrista

Democracia Cristiana –Patricio Aylwin y Eduardo Frei Ruiz-Tagle- para luego dar el paso

hacia líderes provenientes del histórico socialismo, de donde surgió el derrocado presidente

Salvador Allende.

El Partido Socialista de Chile fue fundado el 19 de abril de 1933, entre otros por

Salvador Allende. Su trayectoria ideológica ha tenido oscilaciones, ya que su participación en

el gobierno del Frente Popular en la década del 30 generó divisiones en su interna,

fragmentándose en tres grupos diferentes. Más adelante, bajo el liderazgo de Allende, formó

una alianza y una proximidad ideológica con los comunistas, que llevaron al triunfo electoral

de 1970 de la Unidad Popular. La dictadura de Pinochet sumió al Partido Socialista en la

ilegalidad, de la cual recién pudo salir a mediados de los 80, pero con un perfil más moderado,

inspirado en la socialdemocracia de Europa occidental. Ricardo Lagos ha sido un histórico

líder socialista, que participó del proceso de renovación y unificación del Partido Socialista

Chileno, y luego fundó el Partido Por la Democracia (PPD) a la salida de la dictadura.

¿Qué objetivos se trazó el gobierno socialista de Ricardo Lagos en materia económica,

en el 2000? Los mismos están claramente expresados en la exposición del ministro de

Hacienda Nicolás Eyzaguirre Guzmán –quien permaneció los seis años de la administración

36


Lagos al frente de la cartera- “Exposición sobre el Estado de la Hacienda Pública”, de octubre

de 2000. Según éste, las metas descansaron sobre tres pilares fundamentales: una

macroeconomía ordenada, un marco competitivo adecuado que le otorgue transparencia al

funcionamiento de los mercados, y un conjunto de políticas sociales activas que apunten a

incluir socialmente a un importante número de chilenos que quedaron excluidos en virtud de un

desigual desarrollo de la economía.

“Tenemos el convencimiento de que sólo por medio de una macroeconomía estable

podemos aspirar a un crecimiento alto y sostenido”,11 subraya el mensaje enviado al

Parlamento, y desde el comienzo disipa cualquier duda sobre cuáles van a ser los criterios de

conducción, al señalar que “la mantención de estas reglas supone una disciplina férrea y la

resistencia decidida a la alteración de las mismas aún en circunstancias en que el clamor por

usar tal o cual política para aliviar situaciones de corto plazo sea fuerte y poderoso”.

En un mensaje emitido al Parlamento a poco de asumir, Lagos Escobar reivindicó los

logros de los dos gobiernos anteriores de la Concertación, aunque señaló que “había muchas

cosas para hacer” por lo cual se propuso impulsar “importantes reformas”. Asimismo, apuntó a

lograr un superávit primario equivalente a un 1% del PBI y a reducir la evasión fiscal en 800

millones de dólares. También ordenó a los ministerios reducir un 2% sus gastos inerciales.12

El documento de presentación de los lineamientos generales en materia económica,

ratificado en el discurso del presidente, es similar en sus objetivos y hasta en su lenguaje con el

de los dos casos –Brasil y Uruguay- anteriormente planteados. El énfasis en los equilibrios

macro, y la apuesta a una línea de políticas sociales que apunten a incluir a los más postergados

parecen ser los principales argumentos hacia los cuales las administraciones estudiadas han

impreso su rumbo.

Específicamente en materia de políticas focalizadas, el gobierno de Ricardo Lagos

entendió que a pesar de haberse reducido notablemente los índices de pobreza durante las dos

anteriores administraciones, del 40% al 20% (Foxley: 2003), se mantenía un núcleo duro de

indigencia sobre el cual las políticas sociales no habían logrado extender sus beneficios. Es así

que surge el programa Chile Solidario, que se propone acompañar con técnicos y profesionales

a las familias chilenas más necesitadas, para asegurase que tengan acceso al subsidio y a los

servicios públicos, así como orientar en la búsqueda de empleo o dar la capacitación necesaria

para conseguirlo.

11 Agrega que “La experiencia ha demostrado repetidamente que una política macroeconómica irresponsable, que privilegia sólo objetivos de corto plazo sin dar cuenta de los objetivos más permanentes de estabilidad, es una receta que garantiza menor crecimiento, mayor desempleo, e inflación fuera de control”.

37


III.3.b) Ahora

Ricardo Lagos, primer presidente socialista luego de Allende, terminó su mandato con

un índice muy alto de respaldo, estimado en el 60%13. Es sensato pensar que si en Chile

estuviera permitida la reelección no hubiera tenido problemas en seguir adelante otro período

de gobierno, aunque de todas maneras se puede catalogar la línea de Michelle Bachelet como la

continuidad de las políticas impulsadas por su inmediato antecesor.

Durante el gobierno de Lagos, Chile consolidó su liderazgo continental en materia de

crecimiento económico, tal como lo demuestran las cifras comparativas para la región. Chile

encabezó ese potencial de crecimiento para el continente en el período 2001-2005, por encima

de otros 17 países, a pesar de que esos años no fueron los de mayor crecimiento para el país

trasandino. (Ver gráfico 6). Gráfico 6. América Latina y el Caribe: crecimiento promedio del PIB, 2001-2005

Fuente: Machinea, 2006.

Lagos mantuvo la disciplina fiscal y su objetivo de lograr un superávit del 1% del PIB,

a pesar de los reclamos de una expansión del gasto que arreciaron en los primeros años de su

administración, cuando los efectos de la crisis asiática impedían que Chile mantuviera su ritmo

de crecimiento y el desempleo había aumentado. Estos logros son subrayados claramente por el

Fondo Monetario Internacional en el documento emanado de su IV Consulta de mediados de

2006: “reformas estructurales y políticas económicas prudentes han ayudado a Chile ensanchar

su exitosa performance de la última década y media. Las restricciones fiscales, incluyendo el

12 Mensaje al Parlamento. 21 de mayo de 2000. Archivo Ricardo Lagos en Fundación Democracia y Desarrollo. 13 www.cepchile.cl. Página del Centro de Estudios Públicos de Chile.

38


http://www.cepchile.cl/

superávit estructural desde 2000, políticas monetarias prudentes en el contexto de un marco de

metas de inflación y un tipo de cambio flotante libre, un sistema financiero confiable y

profundo, y una orientación comercial centrada en el exterior han permitido a Chile alcanzar

envidiables ratios de crecimiento económico y baja inflación”14. El reconocimiento en rigor va

para todos los gobiernos de la Concertación desde el retorno a la democracia, pero es

mencionada la restricción fiscal impulsada por Lagos como una política prudente.

En cuanto a los niveles de pobreza e indigencia, diferentes documentos muestran que el

gobierno de Lagos ha logrado mantener la tendencia decreciente en las mismas, y que incluso

ese país tiene buenas perspectivas de conseguir la meta del milenio de reducir a la mitad la

pobreza existente en 1990 para el 2015. En rigor, esta meta ya se logró, pero Chile puede llegar

a guarismos mucho más importantes tal como la reducción a “la mitad de la mitad” de la

pobreza para ese año.15

Donde Chile registra pocos avances, y en donde está centrada la preocupación de

quienes diseñan y quienes estudian las políticas sociales de dicho país, es en la distribución del

ingreso. Según el informe del Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (IDH) de 2005,

Chile figura en el puesto número 12 en el ranking de los países de peor distribución en el

mundo. La Tabla 5 muestra claramente las dificultades que tiene dicho país para lograr

variaciones sustanciales en la distribución del ingreso, medido éste a través del Índice de Gini.

Tabla 5. Evolución del Índice de Gini. Chile.

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003

0,579 0,577 0,577 0,583 0,592 0,594 0,592

Fuente: Santibáñez, 2006.

Santibáñez sostiene, de todas formas, que las transferencias monetarias del Estado a

través de sus planes focalizados han servido de alguna forma para “frenar” el crecimiento de la

regresividad en la distribución. “El mayor impacto del gasto social ha estado relacionado con la

contención de la tendencia de distribución de ingresos desigual, no así a mejorar la mala

distribución estructural”, afirma el autor, utilizando para su análisis otros indicadores de

distribución del ingreso como las relaciones entre quintiles y el índice de Theil.

14 Traducción del autor.

39


Si bien dentro de las falencias en la capacidad del Estado para mejorar los índices de

distribución del ingreso se mencionan factores “estructurales” que hunden sus raíces en el

proceso histórico más profundo de nuestro continente, como lo hace el Ministerio de Hacienda

en un informe de 2005, se entiende que esta mala distribución es sintomática de otras formas

relacionales que impiden un pleno desarrollo de las capacidades de las personas. De todas

formas, Santibáñez señala que los efectos redistributivos del Estado, aún ampliamente

insuficientes, han impedido que la brecha entre quintiles de ingreso haya continuado un camino

de ampliación.

Pero una de las acciones emblemáticas de la gestión de Ricardo Lagos tiene que ver con

la política de alcanzar tratados de libre comercio en el marco de una creciente apertura para una

economía que precisamente se caracteriza por sus bajos aranceles. Los más importantes TLC se

firmaron con Estados Unidos y la Unión Europea, el primero de ellos tras largos doce años de

negociaciones, las cuales fueron seguidas por las tres administraciones de la Concertación, en

lo que sin duda constituyó una política “de Estado”. El TLC con Estados Unidos significó un

acercamiento comercial pero también político con un país que, sin ir más lejos, vio con buenos

ojos el golpe de Estado de Pinochet. El TLC generó resistencias a nivel político y social, pero

fue aprobado en el Parlamento. Lagos calificó como “momento histórico” el de la firma del

acuerdo, el primero entre Estados Unidos y un país de América del Sur.

De acuerdo al documento “Evaluación Tratado de Libre Comercio entre Chile y

EE.UU.”, de la Dirección General de Relaciones Económicas del Gobierno de Chile, el balance

del TLC es ampliamente positivo. “Luego de un año, el TLC Chile – EE.UU. muestra

excelentes resultados, con un incremento del comercio bilateral de 31%. En el 2004, los envíos

alcanzaron los 4.834 millones de dólares, con un crecimiento de 30,5% con relación al 2003.

Las importaciones sumaron 3.402 millones de dólares, con un incremento anual de 32%”,

afirma el gobierno. También hace hincapié en la diversificación de los productos, y en que las

importaciones chilenas de EE.UU. se basaron en bienes de capital, para mejoras en la

producción chilena.

“Todos los tratados comerciales suscritos por Chile han mostrado buenos resultados. El

TLC con EE.UU., la principal economía del mundo, ha tenido una visibilidad política especial,

tanto interna como internacionalmente y ha otorgado un sello de calidad a la economía

chilena”, subraya el gobierno con toda claridad.

15 Pobreza y desigualdad: antecedentes para la construcción de un sistema de protección social. Claudio Santibáñez. BID.

40


Sin embargo, diversas organizaciones como la Asociación Chilena por un Comercio

Justo y Responsable afirmaron que el TLC no benefició a ambas partes como se anunció, ya

que las asimetrías entre ambas economías no fueron superadas y no se verificó un crecimiento

notorio de la inversión extranjera directa estadounidense en Chile. Asimismo, se consigna una

importante concentración del poder exportador chileno, por lo cual se concluye que el TLC

tuvo una relevancia netamente comercial, pero que la misma no se reflejó en las condiciones

sociales de la población.16

Si bien es de consignar que el caso chileno es particular desde el punto de vista de la

conformación de su sistema de partidos, ya que una fuerte coalición de centro-izquierda se ha

encaramado en el gobierno desde la salida de la dictadura de Pinochet, es de hacer notar la

tradición socialista del presidente Ricardo Lagos, a pesar de integrar el partido que fundó, el

PPD. Lagos, quien puede volver a ser presidente, mantuvo un perfil netamente pragmático y

adoptó decisiones, según se ha visto, para encaminar a Chile rumbo al crecimiento y abatir los

índices de pobreza que aquejan a dicho país.

CONCLUSIONES

En este trabajo se intentó analizar el comportamiento de los partidos políticos de

izquierda cuando les toca ocupar el gobierno de un país. Particularmente, se eligieron naciones

con sistemas de partidos consolidados o en vías de consolidación, y dentro de ellos fuerzas

políticas con determinada trayectoria histórica propia, vinculada a reivindicaciones e

identidades consagradas como de izquierda. En lo que se describió como una oleada de accesos

de opciones de esta orientación ideológica a los gobiernos de este hemisferio, se tomó de las

clasificaciones existentes a aquellos que además de ser comandados por partidos con

trayectoria, se ubicaran en las categorías más cercanas a la social-democracia o el

pragmatismo, de acuerdo a las denominaciones utilizadas por los propios autores.

Concretamente, tomando como referencia las gestiones de las administraciones de Lula

en Brasil, Ricardo Lagos en Chile y Tabaré Vázquez en Uruguay, se buscó realizar un aporte al

debate contemporáneo centrado en la efectiva capacidad de estos gobiernos de instrumentar

cambios a lo realizado por sus antecesores, por un lado; y si efectivamente las conducciones se

han alineado con los preceptos que históricamente impulsó la izquierda por otro. Para ello, se

utilizó como marco teórico la conceptualización que de los términos políticos “izquierda” y

16 “TLC Chile-Estados Unidos: Un tratado mal tratado” en www.comerciojusto.cl

41


“derecha” realiza Norberto Bobbio; y de la visión del catalán Carles Boix en cuanto a la

capacidad de los gobiernos de orientar su política económica. Bobbio subraya que la izquierda

es más igualitaria y la derecha más liberal, y que en definitiva la primera busca realizar

acciones para superar diferencias que surgen naturalmente de la interacción de los seres

humanos. En tanto Boix afirma que más allá de los efectos globalizadores y de la reducción del

margen de maniobra de los gobiernos, éstos efectivamente tienen la posibilidad de orientar sus

acciones en uno u otro sentido en relación al papel del Estado y la dirección de la

macroeconomía en general.

Del abordaje realizado, el cual se centró en el análisis de contenido de los diferentes

documentos que se han elaborado en torno a la evolución de los mencionados países, y los

indicadores macroeconómicos de los gobiernos, surgen algunas conclusiones que se abordan a

continuación.

a) En primer lugar, se ha corroborado nítidamente la importancia que los gobiernos de

izquierda le han otorgado a los equilibrios macroeconómicos de los países en cuestión. Dichos

equilibrios han apuntado, fundamentalmente, a la cautela en el manejo del gasto público, por

un lado, y en el de la deuda pública por otro. En un lenguaje similar –cuando no, directamente,

idéntico- las administraciones Lagos, Lula y Vázquez han subrayado la relevancia de los

equilibrios como base ineludible para el crecimiento sustentable de las economías. Esto surge

de los documentos gubernamentales analizados y la propia evolución de las cifras, que los

gobiernos de izquierda, quizás en la perspectiva que da la experiencia vivida en crisis

anteriores, han fijado un carácter prioritario fuerte al hecho de que los principales indicadores

muestren estabilidad y alejen cualquier posibilidad de crisis económica. Este criterio orientador

no se limita a una reducción del gasto público en sí mismo, sino que apunta a lograr una menor

vulnerabilidad de la economía a shocks que pudieran provenir del exterior. En los hechos, éstos

fueron los principales causantes de las inestabilidades que afectaron la región en buena parte de

los años 90, las cuales se trasladaron al plano institucional y social.

También los organismos internacionales han destacado la evolución favorable de los

principales indicadores de los países en cuestión.

A diferencia de ciclos de crecimiento anteriores que vivieron estas economías, por

ejemplo el de la década de los 90, la izquierda ha marcado su énfasis en dotar de

sustentabilidad al ciclo de fuerte crecimiento que se vive en la primera década del siglo XXI,

marcado básicamente por los excelentes términos de intercambio de la región.

42


El estricto cumplimiento de los compromisos asumidos por los gobiernos anteriores,

fundamentalmente en lo que hace a la relación con los organismos multilaterales de crédito –

los principales acreedores-, generó un marco de confianza desde el exterior en los países

estudiados, lo que a su vez redundó en un fuerte incremento de la inversión extranjera directa.

Los gobiernos socialdemócratas considerados mostraron especial cuidado, según se

señaló aquí, en cumplir con las metas de inflación, en generar un crecimiento del PBI genuino,

en reducir el peso de la deuda como proporción del Producto Bruto, en mantener un tipo de

cambio flotante y en fortalecer su intercambio comercial con el mundo.

La izquierda ha reiterado, estando en el gobierno, que los equilibrios macroeconómicos

generarían un marco de credibilidad por parte de inversores extranjeros, quienes elegirían a

esta región para volcar sus capitales y crearían de esa forma puestos de trabajo genuinos,

reduciendo con esa herramienta los altos índices de pobreza existentes en la región. La

previsibilidad de las reglas de juego políticas, sociales, económicas y jurídicas de estos países

es tomado –y señalado como tal- como un elemento decisivo por parte de quienes deciden

instalarse, asociarse o directamente comprar un emprendimiento en los países estudiados.

b) Por otro lado, también se observó que las administraciones analizadas coincidieron

en impulsar la institucionalización de políticas focalizadas para abatir los altos índices de

pobreza existentes en la región. Básicamente, éstas consisten en la entrega de una partida

monetaria fija, para aquellas familias sumidas especialmente en graves índices de indigencia, a

cambio de que las mismas se preocupen por brindarles a los niños asistencia de salud pública y

mantenerlos en el sistema educativo.

Los programas Chile Solidario, Bolsa Familia y Plan de Emergencia apuntaron al

objetivo de reducir los índices de pobreza e indigencia y a diferencia de gobiernos anteriores,

se convirtieron en una pieza más específica y focalizada de las políticas sociales. Estas

adquieren, en esta perspectiva, un nuevo concepto diferente al que históricamente había

primado, el cual se relaciona con el fortalecimiento de la salud y educación públicas, así como

con la implantación de políticas de acceso a la vivienda. Anteriores administraciones habían

implementado, asimismo, algunas políticas focalizadas. Sin embargo, en los gobiernos

analizados se las dota de un fuerte componente de institucionalización y profesionalización.

Ahora bien, a partir de las tendencias y cifras estudiadas, se concluye aquí que si bien

en los tres países estudiados se han reducido notoriamente los índices de pobreza, dicha

reducción no constituye un patrimonio exclusivo de los gobiernos analizados. En la década

inmediatamente anterior, donde los orígenes políticos de los gobernantes no coincidían con los

43


de izquierda, también se lograron reducir en forma significativa los índices de pobreza (Ver

tabla 6). Por tanto, el simple estudio de las cifras oficiales y de aquellas provenientes de los

organismos internacionales no permite establecer con rigor una relación robusta entre las

variables “políticas focalizadas” y “reducción de la pobreza”.

Tabla 6. Índices de pobreza según años. (En porcentajes de la población)

1990 1999-2000

Brasil 48% 37,5%

Chile 38,6% 20,6%

Uruguay 17,8% 9,4%

Fuente: CEPAL. Panorama social de América Latina.

De todas formas, si bien empíricamente no es adjudicable un resultado de reducción de

la pobreza a la aplicación de políticas focalizadas; el concepto que estos gobiernos han

asumido como hipótesis de trabajo es el de que mientras el crecimiento de la economía no

alcance un nivel estructural suficiente como para dotar de fuentes de trabajo en cantidad y

calidad a los diferentes sectores, se deben destinar recursos específicos para rescatar a los más

indigentes de su situación. Consideran, en la base de su razonamiento, que las tradicionales

políticas sociales, englobadas en los sectores de educación, salud y vivienda, habían resultado

insuficientes para lograr estándares de vida mínimamente dignos para las franjas más

vulnerables de la población. Este tipo de enfoques han sido respaldados por organismos

multilaterales de crédito como el Banco Mundial. “Ha llegado el momento de una

aproximación pragmática y libre de perjuicios a esta clase de intervenciones, reconociendo el

lugar potencialmente importante que pueden ocupar, pero utilizando diseños y evaluaciones

cautas para asegurar que dicho potencial se materialice”, sostiene el organismo (Ravallion:

2003).

c) Partidos políticos de izquierda alcanzaron el gobierno luego de atravesar diferentes

peripecias políticas e históricas. Las mismas fueron someramente analizadas en este trabajo. Lo

cierto es que las conductas de aquellos al momento de conducir las políticas públicas están

fuertemente marcadas por las lecciones aprendidas en el trayecto competitivo en la búsqueda

de ganar las elecciones. En los tres casos analizados, Lagos, Vázquez, y Lula incorporaron las

experiencias vividas en cada uno de los países, y la orientación de sus administraciones está

44


encaminada a no repetir errores del pasado que pudieran conducir a una crisis política o

económica.

El estudio de las unidades de análisis muestra que los objetivos de estabilidad

económica, política y social han estado, explícita o implícitamente, presentes en las acciones

impulsadas por los respectivos gobiernos. Por la vía de los hechos estas administraciones han

despejado ciertas incertidumbres que de alguna forma pesaban sobre sus espaldas al momento

de asumir, y han apostado a la instrumentación de un proceso incremental de crecimiento, y

reducción de vulnerabilidades sociales que por ahora ha tenido éxito.

d) El presente trabajo pretendió insertarse en el debate contemporáneo sobre la

orientación de izquierda de los gobiernos de la región. Por sus limitaciones espaciales, intentó

profundizar en tres casos que por sus características se constituyeron en el universo de estudio.

Sin embargo, parecen quedar planteadas algunas cuestiones que a otros niveles y en otros

momentos podrían ser abordadas. A saber:

- profundizar en hipótesis más ambiciosas en relación a la consideración de las otras

categorías de estudio, tomando como variables independientes los sistemas de partidos y la

trayectoria histórica de las fuerzas en el gobierno, lo que necesariamente conduce a profundizar

en el estudio de otros casos como Venezuela, Ecuador y Bolivia, por poner sólo algunos

ejemplos.

- adoptar como estrategia de investigación el análisis más cabal de cada país, tomando

cada unidad de análisis como centro de estudio. Los estudios de caso, si bien tienen un alcance

limitado en relación a la posibilidad de generalizar conclusiones, en todo caso permiten

establecer características más detalladas en relación a los objetivos de una investigación.

- incursionar en el debate sobre la real capacidad de definición de las categorías

izquierda y derecha. El planteo de Bobbio admite nuevas perspectivas y nuevas miradas a la

luz de los cambiantes desarrollos políticos en diferentes regiones del mundo. Como aquí se

planteó, son crecientes los planteos de ubicar el análisis político en otras dimensiones que no

necesariamente deban pasar por el eje izquierda-derecha.

45


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49


http://inicia.es/de/attac/iz.htm

ANEXOS*

* destacados del autor


Ministério da Fazenda

PPOOLLÍÍTTIICCAA EECCOONNÔÔMMIICCAA

EE RREEFFOORRMMAASS EESSTTRRUUTTUURRAAIISS


MINISTRO DA FAZENDA Antônio Palocci Filho

SECRETARIA EXECUTIVA

Bernard Appy

SECRETARIA DE POLÍTICA ECONÔMICA Marcos de Barros Lisboa

CHEFE DE GABINETE

Líscio Fábio Brasil Camargo

SECRETÁRIOS ADJUNTOS Roberto Pires Messenberg

Wagner Guerra Junior


4

Política Econômica e Reformas Estruturais

Este documento tem como objetivo apresentar as prioridades da agenda econômica do Ministério

da Fazenda para este ano e apontar como estas prioridades se inserem no contexto de mudança

do País. O documento apresenta um diagnóstico resumido dos principais problemas econômicos

atuais e analisa os impactos sociais da estrutura tributária, assim como a compatibilização entre

a eficácia dos gastos sociais da União e as limitações econômicas ora enfrentadas. As restrições

macroeconômicas herdadas e os princípios da política econômica que vem sendo adotada pelo

governo também são discutidos, servindo de cenário para a apresentação das propostas de

reformas institucionais para o mercado de crédito que visam o aumento da eficácia da política

econômica e irão contribuir para a retomada do desenvolvimento econômico. O documento

sistematiza a agenda inicial de reformas. Essa agenda deverá ser posteriormente complementada

por mudanças institucionais em áreas igualmente centrais para a melhoria do funcionamento da

atividade econômica, como o setor de seguros e mercado de capitais, e por reformas e projetos

específicos a serem encaminhados pelas demais áreas de governo, que têm como objetivo

melhorar as condições de vida da população através da retomada do crescimento econômico e a

melhoria da distribuição de renda.

1 – Introdução

Objetivos da Política Econômica

Os objetivos da política econômica do governo foram apresentados durante o

processo eleitoral. Os documentos básicos que estruturam o projeto de País proposto pelo

presidente Lula antes das eleições, a Carta ao Povo Brasileiro e o Programa de Governo, partiram

de três idéias essenciais: i) a necessidade de retomada do crescimento sustentável da economia

brasileira; ii) a compreensão de que esta retomada passa por um período de transição, que inclui

um processo de ajuste das condições macroeconômicas e a implementação de reformas estruturais;

e iii) a opção por um projeto de desenvolvimento econômico que tenha a inclusão social como seu

eixo central, além de, no curto prazo, enfrentar graves problemas, como a subnutrição e a extrema

pobreza que atingem parcela significativa da nossa população.

O programa de governo parte do princípio de que são aspectos inseparáveis do

projeto de desenvolvimento a retomada do crescimento econômico em bases sustentáveis, o

fortalecimento das instituições essenciais à participação social e ao adequado funcionamento


Carolina

Highlight

5

dos mercados e a melhoria da distribuição de renda, que deve ser compatível com a

igualdade de acesso dos diversos grupos sociais aos bens e serviços básicos, como saúde e

educação, assim como oportunidades de emprego.

A política econômica está centrada na retomada do desenvolvimento econômico, com

a criação de empregos, na melhoria da distribuição de renda e nas reformas institucionais

que se fazem necessárias para garantir a sustentabilidade do crescimento. Essa retomada

deve ocorrer em bases sólidas, de modo a garantir taxas maiores e estáveis de crescimento da

renda nacional, o que requer o enfrentamento de diversos problemas estruturais da economia

brasileira. Como colocado no programa de governo, esse enfrentamento é uma tarefa que vai

passar, este ano, por diferentes fases de maturação dentro do governo a partir de uma ação

coordenada na administração federal entre os ministérios que cuidam da política econômica e os

que se dedicam ao desenvolvimento econômico e à inclusão social.

A economia brasileira apresenta problemas de crescimento econômico e distribuição

de renda cujas causas estruturais transcendem a política macroeconômica de curto prazo.

Os sintomas desses problemas são bem conhecidos. A atual desigualdade de renda no Brasil é

praticamente a mesma de há trinta anos, depois de passarmos pelos mais diversos regimes

monetários e cambiais e fases do ciclo econômico. De forma similar, a economia brasileira

apresenta uma relativa taxa de estagnação da renda per capita desde o começo da década de 80.

Como conseqüência, hoje o Brasil apresenta a mesma distância em relação à renda per capita

norte-americana observada em 1960, enquanto muitos países com renda per capita semelhante à

do Brasil no mesmo ano conseguiram melhorar significativamente o seu nível de vida, em

comparação ao das nações mais ricas. Além disso, há décadas a economia apresenta uma baixa

taxa de investimento privado, assim como um reduzido volume de crédito e altos spreads

bancários em relação a países com renda per capita semelhante. Por fim, o volume de comércio

com o exterior é reduzido há mais de três décadas, sendo cerca da metade do esperado, dado o

tamanho da nossa economia.

Os graves desequilíbrios fiscais nas últimas décadas resultaram em inflação elevada

ou em aumentos na relação dívida/PIB. Essas formas de acomodação são prejudiciais ao

desenvolvimento. Taxas elevadas de inflação têm conseqüências negativas sobre a atividade

econômica. A instabilidade inerente aos processos inflacionários, que em geral causam elevações

progressivas da própria taxa de inflação, resulta na instabilidade das variáveis macroeconômicas e

na redução das taxas de investimento de longo prazo. Além disso, processos inflacionários têm


Carolina

Highlight

6

impactos regressivos sobre a distribuição de renda, penalizando os grupos sociais de menor renda.

Dessa forma, a garantia da estabilidade do nível de preços é um aspecto importante de uma

política de crescimento sustentável de longo prazo, com melhoria da distribuição de renda.

Uma relação dívida/PIB crescente diminui a taxa de crescimento econômico de longo

prazo. Por um lado, o financiamento do gasto público passa a exigir uma fração crescente dos

recursos da sociedade, reduzindo o crédito disponível para o setor privado. Por outro lado, o

próprio Estado perde a capacidade de investir em áreas essenciais. Ademais, a não

sustentabilidade de uma relação dívida/PIB crescente acarreta um aumento da desconfiança sobre

a capacidade do governo em honrar seus compromissos futuros, resultando em maiores prêmios de

risco dos títulos da dívida pública e em aumentos da taxa de juros, desestimulando o investimento

privado e reduzindo a taxa de crescimento econômico.

Enfrentar as restrições existentes à retomada do crescimento econômico é central à

política econômica do governo. No que se refere à política macroeconômica, é essencial

estabelecer o equilíbrio de longo prazo das contas públicas de modo a garantir as condições para a

retomada do investimento privado e uma maior eficácia no uso dos recursos públicos. A

diminuição da necessidade de financiamento do setor público implicará a redução do prêmio de

risco dos títulos da dívida pública, permitindo a queda da taxa de juros, assim como o aumento

dos recursos disponíveis para o setor privado. O ajuste das contas públicas vai aumentar a taxa de

poupança doméstica, hoje muito abaixo da observada em economias que têm obtido maiores taxas

de crescimento econômico. O governo vai deixar de contribuir para a redução da poupança

nacional e vai voltar a investir em áreas onde o setor privado está ausente ou em áreas essenciais à

retomada do crescimento econômico com maior justiça social, como infra-estrutura, fomento

tecnológico, educação e saúde.

A retomada do crescimento em bases sustentáveis requer ainda que sejam adotadas

políticas específicas de incentivo ao desenvolvimento tecnológico e à inovação, de redução

dos incentivos à informalidade, de redução dos custos de logística e transporte no País, de

unificação e coordenação das políticas de comércio exterior, e de retomada do investimento

em infra-estrutura.

A essas políticas se somam as reformas estruturais do mercado de crédito. Essas

reformas têm como objetivo expandir este mercado e reduzir os spreads cobrados do setor

privado de modo a viabilizar o aumento do investimento privado. As políticas de governo

terão também como objetivo incentivar o aumento da produtividade e a expansão tanto do


Carolina

Highlight

7

mercado interno quanto do nosso volume de comércio com o exterior, reduzindo a

vulnerabilidade da economia brasileira a choques externos.

A Política Macroeconômica

A nova política econômica parte da idéia central, expressa no Programa de Governo e

nos documentos posteriores à vitória do presidente Lula, de que será necessária uma

cuidadosa e criteriosa transição entre o que temos hoje e um novo ciclo histórico em que o

Brasil reencontre e desenvolva todas as suas potencialidades de crescimento econômico. A

retomada do crescimento requer o enfrentamento dos graves problemas de curto prazo da nossa

economia.

A política de estabilização no período que se seguiu ao Plano Real, ancorada em políticas

monetária e cambial, e com pouca atenção a metas fiscais, foi em parte responsável pela crise de

1999. Entre 1994 e 1998, a taxa média de crescimento dos gastos primários reais do governo foi

de aproximadamente 5%, bem superior à taxa média de crescimento real do PIB observada no

mesmo período, de 3,2%.

As medidas adotadas a partir de 1999 permitiram ao País evitar uma crise ma is profunda,

mas não resolveram o problema gerado entre 1994 e 1998. O ajuste fiscal, o câmbio flutuante e as

metas de inflação foram insuficientes para reverter a herança deixada pela dívida acumulada

anteriormente. Ao contrário, a trajetória da dívida continuou ascendente no período 1999-2002.

Como conseqüência, a relação dívida/PIB superou 60% no período mais agudo de 2002.

Além disso, o atual governo também encontra uma conjuntura da economia mundial

particularmente difícil, destacando-se uma extraordinária incerteza quanto às perspectivas

econômicas de curto prazo. É, portanto, na combinação de um quadro de crise externa com as

enormes restrições deixadas pelo governo anterior, mas também herdadas de quase duas décadas

de inflação elevada, mascarando o desequilíbrio estrutural crescente das contas públicas, que a

nova política econômica está sendo implementada.

O Brasil, para que possa retomar o crescimento econômico em bases sustentáveis,

tem que sair da armadilha constituída pelo alto valor da dívida e outros passivos públicos

em relação ao nosso produto. Desde pelo menos o fim da década de 70, a economia brasileira

apresentou, sistematicamente, graves desequilíbrios fiscais no governo central e nos governos

locais. Esses desequilíbrios resultaram em elevadas – e crescentes – taxas de inflação ou em

renegociações traumáticas da dívida pública. Elevadas taxas de inflação têm impactos negativos


Carolina

Highlight

8

sobre a taxa de crescimento de longo prazo e a distribuição de renda, enquanto renegociações

traumáticas da dívida pública resultam no aumento do custo do financiamento do setor público e

da taxa de juros.

Nesse sentido, o novo governo tem como primeiro compromisso da política econômica

a resolução dos graves problemas fiscais que caracterizam nossa história econômica, ou seja,

a promoção de um ajuste definitivo das contas públicas. A ruptura com o passado de ausência

de disciplina fiscal não pode ser baseada em arrecadações temporárias nem na expansão sem freio

de contribuições em cascata que distorcem o sistema de preços relativos. Essa mudança exige o

ajuste sustentável das contas públicas, com gestão mais eficiente dos recursos disponíveis, assim

como reformas estruturais que assegurem o equilíbrio de longo prazo do orçamento público e

permitam a retomada do investimento do governo em infra-estrutura e expansão dos gastos

sociais.

A importância do ajuste fiscal de longo prazo não pode ser subestimada. Caso o

governo brasileiro tivesse realizado um superávit primário de 3,5% do PIB ao ano durante

os últimos oito anos, a relação dívida/PIB hoje seria a metade da observada, mantidas todas

as demais condições, inclusive as políticas cambial e monetária adotadas durante o período

1995-1998.

Para escapar da armadilha resultante da elevada relação dívida/PIB, conjugada com

uma conjuntura internacional restritiva, uma das tarefas do governo é a execução de uma

política fiscal sólida nos próximos anos que traga consistência de médio e longo prazo às

contas públicas, e uma melhoria da qualidade do ajuste fiscal realizado nos últimos anos.

Para isso, são necessárias medidas que produzam superávites primários, neste e nos próximos

exercícios, suficientes para reduzir a relação dívida/PIB e, portanto, os gastos futuros com o

serviço da dívida. Uma indicação clara de consistência das políticas na área fiscal contribuirá para

a queda no prêmio de risco do Brasil e do próprio custo da dívida doméstica e externa.

Uma reforma tributária que diminua as distorções impostas pelo atual sistema,

neutra em termos da arrecadação de recursos, irá permitir o melhor funcionamento da

economia.

O equacionamento da questão fiscal também permitirá ao governo seguir políticas

fiscais contracíclicas, financiando a queda de receitas e os aumentos de despesas que

naturalmente ocorrem em recessões com superávites acumulados durante períodos de maior

expansão. Dessa forma, o governo irá deixar de contribuir para o agravamento dos ciclos


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econômicos. Ademais, a política contracíclica cria condições para o aumento relativo dos gastos

sociais precisamente nos períodos de retração econômica, quando estes gastos têm maior impacto

no bem-estar social.

Esta é a essência do paciente e cuidadoso trabalho de construção da confiança neste

período de transição, que permitirá, mesmo com sacrifícios iniciais, reordenar a economia

nacional para, juntamente com as reformas estruturais a serem feitas, retomar o crescimento

econômico. Neste início do processo, o peso do ajuste fiscal encontra -se mais realçado porque os

desequilíbrios das contas públicas condicionam as principais variáveis macroeconômicas, como a

elevada relação dívida/PIB. O esforço empregado na busca do equilíbrio fiscal, com a fixação de

uma meta de superávit primário de 4,25% do PIB, sem contar com novos aumentos de impostos,

representa, porém, uma mudança estrutural em relação ao governo anterior. De fato, nos últimos

anos a relação dívida/PIB passou de 33% para 53% do PIB em 2001, apesar da carga tributária ter

passado de 29% para 34% do PIB, no mesmo período.

O compromisso do governo é diminuir o endividamento em proporção ao PIB, nos

próximos quatro anos. Além das reformas que já estão sendo encaminhadas, essa diminuição

ocorrerá de forma mais consistente à proporção que as demais medidas a serem adotadas

permitam a retomada do crescimento. Considerado o quadro de restrições orçamentárias em que

vive o Estado brasileiro, quanto maior o espaço para que avancem ações destinadas a buscar o

crescimento, tanto maiores serão as condições para que se forme um ciclo virtuoso, com a

melhoria das contas públicas, do emprego e da renda.

Essa política já está dando resultados. Não obstante a grave crise de credibilidade de que o

Brasil foi vítima no segundo semestre do ano passado, a situação econômica evoluiu de modo

surpreendente em relação à vulnerabilidade externa. O ajuste da economia doméstica frente à

retração dos créditos externos ocorreu essencialmente via ajuste dos preços relativos, com a forte

depreciação da taxa de câmbio, sem redução significativa da atividade econômica, ao contrário do

que ocorreu em outros países emergentes que experimentaram crises externas nos últimos anos. O

ajuste pela depreciação da taxa de câmbio, entretanto, resultou em pressões sobre a taxa de

inflação no último trimestre do ano passado. Antecipando a condução da política econômica frente

a esse problema, o Relatório da Transição afirmou o compromisso do governo em não provocar

bolhas de crescimento econômico a partir de uma permissividade perigosa com a inflação, a qual

reduz a renda real dos grupos mais pobres e compromete o crescimento sustentável de longo prazo

da economia.


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A consistência da política econômica adotada pelo governo tem permitido a melhora

das expectativas de médio prazo da economia brasileira, mesmo neste período de incerteza

do cenário internacional e com os graves problemas que herdamos. Como conseqüência da

melhoria na solidez das contas públicas, os títulos da dívida interna e externa brasileira nos

mercados secundários apresentaram significativa valorização nos últimos meses, refletindo a

queda dos nossos prêmios de risco. Estamos reconstruindo a confiança na solidez da economia

brasileira, essencial para a retomada do investimento privado e do crescimento econômico

sustentável. A melhoria da credibilidade da dívida pública interna, em particular, representa a

preservação do patrimônio da grande maioria dos brasileiros que poupam.

Reformas, Equilíbrio Fiscal de Longo Prazo e Redução das Taxas de Juros do Crédito Privado

O ajuste saudável das contas do setor público – necessário à redução da relação

dívida/PIB e conseqüente recuperação da capacidade de investimento dos setores público e

privado – tornam imprescindíveis as reformas estruturais. Algumas delas, como a reforma da

Previdência, tendem a produzir impactos diretos sobre as contas do setor público. Outras reformas

e projetos – reforma tributária, autonomia operacional do Banco Central e reforma do mercado de

crédito – trarão reflexos positivos para o funcionamento da economia, acelerando o ritmo do

crescimento do produto.

A reforma da Previdência é fundamental para assegurar o direito à aposentadoria,

inevitavelmente comprometida em um sistema desequilibrado. Essa reforma é também uma

questão de justiça social. O governo federal gasta R$ 33 bilhões para pagar as aposentadorias e

pensões de um milhão de beneficiários, enquanto o sistema previdenciário para o setor privado

(RGPS) utiliza aproximadamente R$ 88 bilhões no pagamento de algo como 18 milhões de

beneficiários. O setor público consolidado – União, Estados e Municípios – teve despesas com a

previdência dos seus servidores de R$ 61,6 bilhões em 2002 contra contribuições dos servidores

de R$ 7,2 bilhões, resultando em um resultado líquido negativo de R$ 54,4 bilhões. O

desequilíbrio da previdência do setor público pode ser ilustrado pelo fato de que mesmo que os

governos central e locais contribuíssem para a previdência pública com valor igual ao dobro da

contribuição dos seus servidores, montante máximo permitido pela lei e equivalente ao pago pelo

setor privado, ainda assim o déficit seria de R$ 40 bilhões ao ano.

Dessa forma, a reforma da Previdência tem como objetivos principais: i) recompor o

equilíbrio da previdência pública, garantindo-se sua solvência no longo prazo, isto é, a existência


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dos recursos necessários ao pagamento dos benefícios pactuados; ii) reduzir as distorções nas

transferências de renda realizadas pelo Estado que, como será visto adiante, agravam nossa

elevada desigualdade de renda; e iii) reduzir a pressão sobre os recursos públicos crescentemente

alocados à Previdência, permitindo recompor a capacidade de gasto público em áreas essenciais à

retomada do crescimento econômico e em programas sociais.

Quanto à reforma tributária, o objetivo central é aumentar a eficiência e reduzir a

complexidade do sistema, atacando os tributos cumulativos e reduzindo o número de

alíquotas dos impostos indiretos. Além disso, a reforma também tem como meta diminuir os

incentivos à informalidade no mercado de trabalho, ao propor reduzir progressivamente as

contribuições sobre a folha de pagamento das empresas. Por fim, serão tomadas medidas para

aumentar a progressividade dos impostos indiretos, reduzindo sua incidência relativa sobre a

população de baixa renda, inclusive pela menor tributação da cesta básica. Essas medidas visam

tornar a estrutura tributária socialmente mais justa, desonerar a produção, aumentar a

produtividade dos produtos nacionais e substituir a guerra fiscal entre os Estados por políticas de

incentivo às vocações locais e ao desenvolvimento econômico.

Paralelamente ao equacionamento da questão fiscal, o governo deverá se dedicar a pelo

menos duas áreas essenciais. A primeira é o aumento da eficácia e coordenação das políticas

públicas de modo a melhorar nossa distribuição de renda. A segunda é a implementação de

reformas que aumentem a eficiência dos setores privado e público e a participação do Brasil

na economia mundial.

Os instrumentos para estimular a produtividade e a participação do Brasil no comércio

exterior compreendem as reformas institucionais – principalmente aquelas voltadas para a redução

do custo do capital e a eliminação da cumulatividade dos tributos –, bem como a racionalização da

estrutura de transporte e logística. Além disso, políticas de incentivo ao aumento da produtividade

podem envolver a utilização de instrumentos públicos disponíveis em setores com potencial

exportador. O aumento do volume de comércio irá garantir uma maior solidez das contas externas

brasileiras, em que a necessidade de financiar o balanço de pagamentos não implica restrições

adicionais à gestão da política monetária, além das decorrentes da manutenção da estabilidade do

nível de preços.

Um tema unificador das reformas propostas é a ênfase na importância do desenho

institucional e legal para o adequado funcionamento dos mercados e das políticas públicas.

Instituições – privadas ou públicas – funcionam adequadamente quando os benefícios privados


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dos agentes que tomam as decisões, e delas se beneficiam, são compatíveis com os benefícios

sociais.

Em muitos casos, regras simples que garantam o cumprimento de contratos, bem como a

transparência e o acesso a informações para a tomada de decisão, permitem o funcionamento

adequado das instituições, incluindo os mercados. Em outros casos, entretanto, há a necessidade

de marcos institucionais e legais sofisticados. Este é o caso, por exemplo, das atividades bancárias

e a condução da política monetária, assim como de setores que apresentam significativas

economias de escala, como transmissão de energia elétrica ou saneamento.

O desenho das instituições deve favorecer a transparência e a eficiência econômica, assim

como o acesso dos grupos de renda mais baixas aos bens e serviços regulados. Na grande maioria

dos casos, é possível incorporar ambas as dimensões, estabelecendo-se um desenho institucional

que garanta a alocação eficiente dos recursos e viabilizando o acesso dos grupos de menor renda

aos serviços por meio de subsídios e políticas sociais bem focalizadas.

No que se refere à ação do Estado, é necessário um desenho das diversas instituições

visando garantir a coordenação das áreas da administração federal com atividades comuns ou

complementares, de modo a aumentar a eficiência das políticas públicas, em particular as de

desenvolvimento econômico e inclusão social. Além disso, é necessário que o desenho dessas

instituições definam incentivos de modo que sua atuação seja consistente com as políticas de

governo.

Atenção também deverá ser dedicada ao melhor desenho dos setores com características de

monopólio natural, elevadas barreiras à entrada ou assimetria de informação. É propósito do

governo instituir regras estáveis de gestão que evitem a ocorrência de pontos de

estrangulamento e alterações freqüentes da condução da política setorial – que têm impactos

negativos sobre a taxa de investimento de longo prazo –, bem como permitir que a oferta dos

bens e serviços produzidos por esses setores seja mais eficiente. Em particular, deve-se evitar a

perpetuação do poder de monopólio hoje verificado em alguns setores e seu impacto negativo

sobre o bem-estar, sobretudo o de grupos de menor renda.

Deve-se distinguir o papel do governo – de definição das regras de política nesses

setores – do papel das agências – de gestão da política definida pelo governo. O principal

objetivo do desenho é garantir a definição de objetivos de política setorial sem interferências

discricionárias de curto prazo e, dessa forma, reduzindo-se a o risco das políticas públicas serem

determinadas por interesses setoriais privados contrários ao bem-estar social.


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No caso da política monetária, pretende -se uma reforma que assegure uma gestão

mais eficiente e transparente da política monetária por meio da concessão da autonomia

operacional ao Banco Central. De acordo com essa reforma, o governo define a política

econômica, em particular as diretrizes da política monetária a ser implementada pelo Banco

Central, cuja gestão pode ser publicamente avaliada pela capacidade de cumprir as diretrizes

estabelecidas. Nesse desenho, garante-se maior transparência à política monetária, definida pelo

governo, e são criados mecanismos de avaliação da execução desta política pelo Banco Central. No que se refere ao mercado de crédito privado, parte importante das dificuldades

existentes no país decorre precisamente do marco institucional. O Brasil possui um reduzido

volume de crédito privado como fração da renda nacional, em comparação com os demais países

emergentes, situando-se hoje em torno de 23% do PIB. O reduzido volume de crédito, que tem

como contrapartida uma elevada cunha de intermediação (spreads), causa impactos negativos

sobre o bem-estar das famílias, seja diretamente, por tornar mais custoso o acesso ao crédito

pessoal para a compra de bens duráveis ou imóveis, ou indiretamente, pelo seu impacto sobre o

custo do investimento privado, o crescimento econômico e a geração de empregos.

A expansão do mercado de crédito privado terá como benefício adicional aumentar a

eficácia da política monetária, com a redução da variação da taxa de juros necessária à

manutenção da estabilidade de preços.

O custo das operações de crédito é determinado por três principais componentes, além da

já apontada absorção de poupança privada para o financiamento do setor público: i) a cunha fiscal

existente tanto nas operações de captação quanto de empréstimos bancários; ii) a estimativa de

inadimplência e o custo de recebimento das eventuais garantias concedidas; e iii) o custo

administrativo e a margem líquida dos intermediários financeiros.

A cunha fiscal deve ser discutida no âmbito da reforma tributária, enquanto a margem

líquida dos bancos deve ser discutida no âmbito da defesa da concorrência. Por outro lado, as

taxas elevadas de inadimplência e os custos de recebimento de eventuais garantias devem ser

tratados no âmbito de uma reforma das relações entre credores, devedores e o restante da

sociedade. O diferencial de spread observado nas diversas modalidades de crédito reflete, além

das eventuais diferenças nos custos de transação e margem líquida dos bancos, a probabilidade de

não pagamento da dívida, assim como os custos adicionais incorridos no recebimento das

garantias, incluindo o período esperado entre o não pagamento e o recebimento dessas mesmas

garantias.


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O marco institucional atualmente em vigor incentiva o adiamento do cumprimento das

obrigações de dívida e pouco estimula a adimplência. Parte desse marco pode ser reformado com a

revisão de entraves contidos nas normas processuais. A principal questão reside na dificuldade em

executar as garantias concedidas em caso de não pagamento dos empréstimos. Isso faz com que os

juros pagos pelos bons pagadores sejam mais elevados, para compensar as perdas associadas aos

maus pagadores ou àqueles que perdem a capacidade de pagar seus débitos. Esse é um ponto

importante do mercado de crédito: os bons pagadores muitas vezes acabam sendo penalizados

pelos maus pagadores. Por essa razão, justificam-se medidas que desestimulem a inadimplência e

permitam a rápida execução das garantias, em caso de não pagamento. Como será visto na última

seção deste documento, as modalidades de crédito em que os riscos de inadimplência são menores,

ou em que as garantias são mais facilmente executadas, apresentam menores spreads bancários, e,

portanto, taxas de juros finais mais baixas.

As reformas do mercado de crédito têm como objetivo reduzir os incentivos à

postergação no pagamento de dívidas e procedimentos mais eficientes de execução das

garantias concedidas de modo a reduzir as taxas de juros cobradas nos empréstimos

privados.

Nessa direção, faz-se necessária uma nova lei de falências, cujo objetivo seja permitir

tanto a redução dos spreads bancários, quanto evitar a destruição dos empregos e ativos de

empresas em graves dificuldades financeiras. Além disso, também são propostas diversas

medidas com o objetivo de fortalecer o sistema de garantias existentes que permitirão a redução

dos spreads bancários. As atuais dificuldades de estabelecer garantias terminam por criar custos

desnecessários para os bons pagadores, aumentando o custo do acesso ao crédito. As dificuldades

de execução de garantias levam os intermediários financeiros a exigir garantias adicionais para a

concessão de crédito. Entretanto, enquanto essas garantias têm para o concedente baixa

probabilidade de execução, e por isso terminam por resultar em contratos com garantias superiores

as que seriam necessárias se esta probabilidade fosse maior, para o tomador de empréstimo que

deseja honrar suas dívidas essas garantias acabam tendo um custo muitas vezes proibitivo. Dessa

forma, as medidas discutidas têm como objetivo reduzir esses custos de empréstimos, permitindo

que os bons pagadores incorram em menores spreads bancários ou tenham acesso a contratos com

garantias menos custosas, mas com maior confiabilidade para o concedente de crédito.

A reforma do sistema de crédito não estará limitada, no entanto, ao acesso mais barato dos

grupos de renda média. Serão também incluídas medidas visando à ampliação do mercado de


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crédito e ao acesso a serviços financeiros pelas populações de baixa renda, e que passam pelo

fortalecimento dos mecanismos de microcrédito, das cooperativas de crédito e dos

correspondentes bancários.

Políticas Sociais e Redução das Desigualdades

No que se refere às políticas sociais, é fundamental que se implementem reformas que

corrijam graves distorções no que tange à estrutura tributária do governo e à focalização e à

eficácia dos programas sociais.

Em primeiro lugar, a estrutura de arrecadação e transferências federais não tem a

progressividade desejada no que tange à distribuição de renda, o que contrasta com o

observado em outros países, onde o desenho fiscal contribui para reduzir a desigualdade de

renda. No Brasil, ao contrário, os impostos menos transferências realizadas pelo Estado têm

impacto bastante reduzido sobre a distribuição de renda.

Em segundo lugar, apesar do montante de recursos alocados aos programas sociais

pelo governo central no Brasil não ser pequeno, sua eficácia em diminuir a pobreza ainda é

bastante reduzida. A efetividade dos programas sociais depende tanto da sua focalização nos

grupos de menor renda quanto do seu impacto sobre os beneficiários. Este impacto pode ocorrer

de três formas principais: i) expandindo a capacidade produtiva e de geração de renda dos

beneficiários; ii) garantindo oportunidades para que esta capacidade possa ser utilizada; e iii)

oferecendo acesso a bens e serviços básicos.

A pouca capacidade dos gastos sociais da União em reduzir a desigualdade de renda

decorre do fato de que boa parte dos recursos é destinada aos não-pobres, assim como da

gestão ineficiente dos recursos destinados aos programas sociais. A falta de avaliação

específica dos impactos destes recursos sobre a população beneficiada contribui de forma decisiva

para esse problema. Caso a eficácia relativa dos diversos programas fosse identificada, seria

possível concentrar os recursos disponíveis naqueles comprovadamente com maior impacto e,

com isso, aumentar a efetividade da política social. Além disso, é necessário reformular o desenho

das políticas de arrecadação e transferência do Estado de modo a reduzir a desigualdade de renda.

Como será visto adiante, o desenho dessas políticas pode ser bastante efetivo em redistribuir

renda, conforme verificado em outros países.


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Política Econômica, Reformas Institucionais, Redução da Desigualdade e a Retomada do

Desenvolvimento Econômico

A compatibilização da política macroeconômica com reformas institucionais que

estimulem a retomada do investimento público e privado e a geração de empregos com

políticas sociais eficazes no combate à desigualdade é o eixo central da po lítica econômica do

governo: estabilidade econômica com retomada do crescimento em bases sustentáveis e

maior justiça social.

As medidas econômicas do governo terão conseqüências positivas sobre as três fontes de

crescimento sustentável: o aumento do capital físico instalado, o aumento da qualidade da força de

trabalho e o aumento da produtividade.

O ajuste permanente das contas públicas terá impactos positivos sobre a taxa de

investimento da economia. Por um lado, a redução da necessidade de financiamento do setor

público viabilizará a redução do prêmio de risco dos títulos da dívida pública, permitindo a queda

da taxa real de juros de longo prazo, a expansão do mercado de crédito privado e o aumento da

taxa de investimentos do setor privado na economia. Por outro lado, a recuperação da poupança do

governo, implícita na nova composição do gasto público, permitirá tanto a recomposição da

capacidade de investimento do setor público, com repercussões positivas sobre a infra-estrutura

econômica, quanto maiores gastos na área social. A retomada do investimento público, além dos

seus impactos diretos sobre a taxa de crescimento econômico, também produz efeitos positivos

sobre o investimento privado, aumentando sua rentabilidade, e, portanto, a renda de longo prazo

da economia brasileira.

As políticas de estímulo ao aumento da corrente de comércio exterior terão como

conseqüência gerar novas oportunidades de investimentos para o setor privado e reduzir a

vulnerabilidade da economia brasileira a choques externos. Países com maior volume de

comércio absorvem choques externos com menor volatilidade da taxa de câmbio e menor impacto

de longo prazo sobre a atividade econômica doméstica. Políticas de estímulo ao desenvolvimento

tecnológico terão impactos positivos tanto sobre a taxa de investimento quanto sobre a

produtividade, além de uma melhor inserção da economia brasileira no comércio exterior. Esta é

uma base importante da nova política de desenvolvimento: identificação de áreas estratégicas e

dinâmicas em que ganhos de vantagens comparativas podem ser obtidos com aumentos de

produtividade e desenvolvimentos tecnológicos combinados com a diversificação da pauta


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exportadora. Isso contribuirá para o aumento do volume de comércio do País, reduzindo a

vulnerabilidade externa e implicando um maior crescimento econômico.

As reformas tributária e previdenciária, em conjunto com investimentos em

treinamento e qualificação profissional, estarão voltadas a estimular uma migração

progressiva de grande número de trabalhadores para o setor formal da economia,

justamente onde sua produtividade é maior, e melhorar as condições de vida das populações

mais carentes. O aumento da eficácia das políticas sociais do governo terá impacto sobre as

condições de vida dessa população, em particular quanto aos indicadores de saúde e de educação.

A melhoria das condições de vida e dos indicadores de saúde e educação tem impactos

positivos sobre a produtividade e salário do trabalhador e a renda de longo prazo da

economia. A melhoria da focalização e da eficiência dos programas sociais do governo, ao

permitir reduzir a fração dos grupos mais pobres, atende a critérios de justiça social e tem

impactos significativos no comportamento da economia brasileira. A redução da desigualdade

diminui a possibilidade de conflitos sociais e os índices de violência, cuja relação com a

desigualdade vem sendo gradualmente corroborada por estudos empíricos no caso brasileiro.

Dessa forma, reduções na desigualdade resultam em melhorias do bem-estar social e do ambiente

econômico, estimulando o investimento no longo prazo.

Além disso, a melhoria das condições de geração de renda dos grupos mais pobres

terá impacto positivo sobre o mercado interno e sobre a demanda por setores intensivos em

mão-de-obra. Essa alteração da composição da demanda setorial terá impactos sobre a estrutura

produtiva, em particular incentivando o aumento da oferta relativa dos setores produtores de bens

e serviços básicos, em geral intensivos em mão-de-obra menos qualificada. Dessa forma, o ajuste

da estrutura de oferta à alteração na composição da demanda desses setores terá implicações

benéficas sobre a remuneração dos trabalhadores de menor renda.

Estudos recentes apontam a existência de impactos negativos da desigualdade e de baixos

indicadores de escolaridade e acesso a bens e serviços básicos, como saúde, sobre o investimento e

o crescimento econômico. De modo geral, países com melhor acesso à educação e saúde tendem a

apresentar maior renda per capita no longo prazo. Existe também evidência empírica de que

economias mais desiguais apresentam maior sensibilidade a choques externos de oferta, positivos

ou negativos. Em ambos os casos, após o choque, a taxa média de crescimento da economia tende

a apresentar pior comportamento quanto maiores forem os indicadores de desigualdade do país.

Dessa forma, o enfrentamento dos problemas sociais deve ser visto como parte central do


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programa econômico do governo e não como componente adicional, constituindo-se em fator

fundamental para a retomada do crescimento em bases sustentáveis e socialmente mais justas.


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EXPOSICIÓ N SOBRE EL ESTADODE LA HACIENDA PÚBLICA

Presentación del Ministro de HaciendaSr. Nicolás Eyzaguirre Guzmán

Octubre, 2000


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EXPOSICIÓ N SOBRE EL ESTADO DE LA HACIENDAPÚBLICA

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓ N........................................................................................4

II. LA MACROECONOMÍA EN 2000 Y 2001 ...................................................8

II.1. Contexto Global .................................................................................8II.2. Situación Macroeconómica en 2000 .................................................10II.3. Perspectivas para 2001 ....................................................................19

III. MARCO DE POLÍTICA MACROECONÓ MICA ..........................................23

III.I. Nueva Combinación Monetaria-Fiscal-Cambiaria .............................23III.2. Cálculo del Balance Estructural: Aspectos Metodológicos ................25III.3. ¿Por qué un Superávit de 1% del PIB?.............................................28III.4. Beneficios Adicionales de una Regla Fiscal ......................................31III.5. Crecimiento Económico de Largo Plazo............................................33

IV. DESARROLLO, PROFUNDIZACIÓ N Y REGULACIÓ N DE MERCADOS ....37

IV.1. Integración Financiera Internacional ...............................................37IV.1.1. Apertura de la cuenta de capitales ............................................38IV.1.2. Integración y vulnerabilidad......................................................39

IV.2. Integración Comercial .....................................................................41IV.2.1. Una estrategia comercial balanceada.........................................42IV.2.2. Medidas excepcionales ..............................................................43IV.2.3. La senda y desafíos futuros.......................................................44

IV.3. Mercado de Capitales ......................................................................44IV.3.1. Mercado de valores ...................................................................44IV.3.2. Mercado de seguros ..................................................................46IV.3.3. Sector bancario.........................................................................46

IV.4. Programas de Apoyo a la PYME y Agilidad Administrativa................47IV.5. Mundo Laboral................................................................................49

IV.5.1. Reformas laborales....................................................................50IV.5.2. Seguro de cesantía....................................................................51

V. POLÍTICA SOCIAL, EQUIDAD Y POBREZA .............................................54

V.1. Políticas Sociales y Equidad .............................................................54V.1.1. Pobreza......................................................................................55


3

V.1.2. Distribución del ingreso .............................................................56V.1.2. Bases de la política social: Salud, Educación, Previsión yVivienda...............................................................................................57

V.2. Eficiencia, Responsabilidad Fiscal y Recursos ..................................61V.2.1. Innovaciones en el proceso presupuestario.................................61V.2.2. Reasignación presupuestaria de marzo de 2000 .........................62V.2.3. Ley Campaña contra la Evasión y la Elusión: Fuente deRecursos para los Programas Sociales..................................................64

VI. FINANZAS PÚBLICAS 2001 ...................................................................67

VI.1. Nuevo Marco para la Formulación de la Política Fiscal.....................67VI.1.1. Indicadores de política fiscal .....................................................67VI.1.2. Indicador de balance estructural ...............................................68VI.1.3. Formulación del Presupuesto con la nueva regla de política ......69VI.1.4. Formulación del Proyecto de Ley de Presupuestos del 2001.......70

VI.2. Prioridades del Proyecto de Ley de Presupuestos para el año 2001 ..72VI.2.1. Estructura del gasto..................................................................72VI.2.2. Educación en el 2001................................................................73VI.2.3. Salud........................................................................................73VI.2.4. Inversión pública y generación de empleo..................................74VI.2.5. Seguridad ciudadana y justicia .................................................77VI.2.6. Programas de desarrollo indígena..............................................78VI.2.7. Cultura, ciencia y tecnología .....................................................78VI.2.8. Cumplimiento de compromisos presupuestarios........................80

RECUADROS

Recuadro II.1. Medidas Económicas de Agosto............................................17Recuadro III.1. Pasivos Contingentes ..........................................................29Recuadro III.2. Funcionamiento del nuevo FEPP.........................................32Recuadro V.1. Programas de Empleo de Emergencia...................................63Recuadro V.2. Programa de Eliminación de Filas en los Establecimientosde Atención de Salud Primaria....................................................................64


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I. INTRODUCCIÓ N

En su mensaje del 21 de mayo, el Presidente de la República destacó lasmisiones centrales del gobierno: abrir las puertas al desarrollo, integrar alpaís y engrandecer el espíritu de los chilenos. Nos propuso la meta de quecelebremos el Bicentenario de Chile como país desarrollado, con unaeconomía competitiva, estable y equitativa. Para lograr este objetivo esnecesario que tengamos un ritmo de crecimiento de entre 6 y 7% durantelos siguientes años.

Con la Exposición del Estado de la Hacienda Pública al HonorableCongreso Nacional iniciamos la discusión del Proyecto de Ley dePresupuestos para el primer año del nuevo siglo. Este es, además, elprimer presupuesto que debe proponer la nueva administración, lo querepresenta una oportunidad única para delinear los principales aspectosde la política económica del gobierno del Presidente Lagos que permitiránllegar a los objetivos trazados.

La tarea futura no es fácil, pero sus frutos son auspiciosos. Necesitamosprofundizar la estabilidad de nuestra economía, estimular el ahorronacional, y continuar administrando los recursos públicos conresponsabilidad y mayor eficiencia. Necesitamos reforzar el proceso dereformas en diversas áreas, y fortalecer normas transparentes quefomenten la competencia y refuercen una regulación eficiente.Necesitamos, por último promover grados crecientes de integraciónnacional, para que todos los chilenos, de todas las regiones y de todos losniveles de ingresos, puedan ser y se hagan parte de este camino aldesarrollo económico que todos queremos y necesitamos.

La política económica que impulsamos se basa en tres pilares claves. Elprimero es una macroeconomía ordenada, con una política fiscalresponsable con metas estrictas y transparentes, orientada a conservarlos sanos fundamentos que tiene nuestra economía. Tenemos elconvencimiento de que sólo por medio de una macroeconomía establepodemos aspirar a un crecimiento alto y sostenido. Y sólo un crecimiento


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alto y sostenido podrá darnos la oportunidad de llegar a ser una economíadesarrollada.

Chile tiene una larga historia de inflación, esfuerzos de estabilización ysubsecuentes crisis, de la que hemos aprendido que sin estabilidad no esposible crecer. A los avances crecientes que se han hecho en materiascomo el control de la inflación, la estabilidad de los pagos externos y elfomento al ahorro y la inversión, nos proponemos inaugurar una nuevaetapa, cualitativamente superior, en términos de las reglas que rigen laconducción macroeconómica. Durante el último tiempo se ha idoconsolidando una visión que tiende a favorecer un manejo de los distintosinstrumentos de política macroeconómica sobre la base de reglasconocidas de antemano, con un espacio cada vez más reducido para ladiscrecionalidad de las políticas. Es así como hoy la economía chilena secaracteriza por una flotación libre de su moneda, una política monetariacuyo objetivo central es el control de la inflación dentro de un rangoaceptable y conocido, y una nueva estructura de política fiscal basada enla mantención de un superávit de tendencia o estructural fijo yequivalente al 1% del PIB. La mantención de estas reglas supone unadisciplina férrea y la resistencia decidida a la alteración de las mismasaún en circunstancias en que el clamor por usar tal o cual política paraaliviar situaciones de corto plazo sea fuerte y poderoso. Esto porque losbeneficios son muy significativos, y superan largamente los que podamospercibir de modo más directo. Una política basada en reglas permite a losagentes económicos contar con un horizonte de planeación estable, querestringe significativamente los riegos inherentes a emprender nuevosproyectos. Asimismo, gana la confianza de las personas y los mercadosfinancieros domésticos e internacionales, al permitir una evolución fluidadel crédito, incluyendo el externo, que resulta una pieza fundamental enel equilibrio de la balanza de pagos; optimiza la coordinación entre lasautoridades monetaria y fiscal lo que redunda en reducidas tasas deinterés; y, por último, permite la planeación de la política fiscal,incluyendo la provisión de bienes públicos sobre una base sustentable yde largo plazo.

Pero una macroeconomía ordenada no garantiza el crecimiento. Para elloes menester abordar de manera decidida nuevas reformas en el áreaestructural o microeconómica. Este desafío constituye nuestro segundopilar, al que llamamos desarrollo, promoción y regulación eficiente de losmercados. Se trata de desarrollar estructuras de mercado plenamentecompatibles con la dimensión globalizada que ya caracteriza y seguirácaracterizando a las relaciones económicas internacionales. En estesentido, nos parece fundamental promover una regulación amigable con elmercado, lo que significa usar a fondo los mecanismos de promoción de lacompetencia como criterio ordenador del esfuerzo regulador. Manteniendocomo objetivo central la protección del bien común, particularmente


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necesaria tanto en mercados con características iniciales monopólicas uoligopólicas, como en aquéllos que presentan dificultades intrínsecas en latransparencia de la información, procuraremos incentivar la competenciaen estos mercados, promoviendo la entrada de nuevos agentes, internos yexternos, en el espíritu de alentar la actividad privada como método paragarantizar un buen servicio a los usuarios, en lugar de sofocarla con unapesada carga regulatoria. Ello no significa, por cierto, abandonar laregulación, pero sí hacerla más liviana y fluida, y reservada paraproblemas imposibles de resolver mediante la promoción de lacompetencia.

Cuando hablamos de promoción de la competencia no podemos olvidar unelemento central en este campo que dice relación con estimular laparticipación de todos en este esfuerzo. Hoy en día nos encontramos confuertes barreras que dificultan la participación de distintos agentes en losdiferentes mercados. Existen grandes dificultades para los empresariosmás pequeños o para las nuevas ideas con poca historia, en términos deacceder, en igualdad de condiciones con las empresas más consolidadas alos mercados financieros, al desarrollo de nuevas tecnologías, a lacapacitación de los trabajadores y a la información de mercados dedestino, tanto en el ámbito nacional como en el internacional. Y en esto elEstado tiene un lugar insustituible. Por ello, tenemos el orgullo deinaugurar en este presupuesto un vasto programa de desarrollo einnovación tecnológica dirigido preferentemente a las pequeñas ymedianas empresas, el que se añadirá a la batería de instrumentos yaexistentes en la materia y que continuarán siendo financiados por elpresupuesto público. Se inaugura también en este presupuesto unprograma inicial de becas en la educación técnica que constituirá uncomplemento a los esfuerzos ya existentes en términos de capacitación dela fuerza laboral.

Por último, aunque no menos importante, el tercer pilar de nuestraestrategia económica es una política social vigorosa y efectiva. Elcrecimiento por sí sólo está lejos de garantizar la igualdad deoportunidades de acceso al desarrollo a todos los ciudadanos, así comotampoco estándares mínimos de calidad de vida. A este respecto elgobierno tiene una responsabilidad ineludible, que asumiremos reforzandonuestro compromiso con continuar y profundizar una política socialeficaz, que dé cuenta de las múltiples necesidades de aquellos sectoresque se encuentran más alejados de la posibilidad de insertarseplenamente en la tarea del desarrollo. Pero además de dotar a la políticasocial de más recursos, debemos ser capaces de utilizarlos en aquellosprogramas de mayor impacto social, dada la naturaleza limitada de dichosrecursos.


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Destacamos en este presupuesto la continuación del financiamientopúblico a la reforma educacional, así como el comienzo de un esfuerzodestinado a la universalización del acceso a la educación preescolar, quecubrirá las necesidades de todos los niños chilenos que requieran delapoyo del Estado a partir de los cuatro años de edad. En materia de salud,junto a consolidar el esfuerzo realizado para la reducción de los tiemposde espera en la adjudicación de horarios de atención en la salud primaria,iniciamos, entre otros, un programa destinado a garantizar la atención nourgente a los grupos de mayor riesgo en un plazo máximo de 48 horas.

Por último, destacamos en este presupuesto la puesta en marcha de ungran esfuerzo para elevar los niveles de seguridad ciudadana, esfuerzo queserá particularmente significativo para aquellos sectores de la poblaciónque se encuentran en una posición más vulnerable.


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II. LA MACROECONOMÍA EN 2000 Y 2001

II.1. Contexto Global

El desempeño de la economía en el año 2000 ha estado condicionado demanera importante por la severa crisis externa que se inició a mediadosde 1997 en las economías del sudeste asiático y que alcanzó su mayorfuerza hacia mediados de 1998, cuando Rusia declaró la cesación dealgunos de sus pagos externos. Este último hecho motivó un cambiosustancial en las condiciones de los mercados internacionales de capitalen perjuicio de los flujos de capitales disponibles para las economíasemergentes. En el caso de Chile, la cuenta de capitales, que habíapresentado ingresos netos por 8,4% del PIB en los 12 meses terminadosen Septiembre de 1997, retrocedió a flujos netos virtualmente nulosdurante 1999. A este choque financiero externo se añadió una caída denuestros términos de intercambio que superó el 12.5% en el mismo año,caída que derivó de nuestro fuerte intercambio comercial con el áreaasiática afectada por la crisis y que se constituyó en una de las mayorescaídas registradas entre los países emergentes.

Gráfico II.1Saldo Anual de la Cuenta de Capitales:1997-2000

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Fuente: Banco Central

Los efectos del choque externo se vieron agravados por un ciclo expansivode naturaleza interna que se intensificó durante 1997. En efecto, acomienzos de 1998 Chile enfrentaba una difícil combinación de un déficitcreciente en la cuenta corriente, derivado de la fuerte expansión interna, yuna desaceleración de la entrada de capitales, lo que requería de medidas


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correctivas urgentes. Las autoridades redujeron el gasto públicopresupuestado y aplicaron una política monetaria fuertemente restrictivapara evitar una depreciación desordenada del peso. Como resultado deestas políticas se produjo una brusca y significativa caída de la demandainterna, con lo que el déficit en la cuenta corriente se redujo rápidamentehasta virtualmente desaparecer en 1999.

Gráfico II.2Déficit Anual de Cuenta Corriente: 1997-2000

( % de l PIB)

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Fuente: Banco Central

Desgraciadamente tanto el gasto agregado de la economía como elproducto interno se contrajeron más allá de lo esperado, considerando queel objetivo de las políticas de ajuste de 1998 era reducir el déficit corrientehasta niveles manejables, pero no hacerlo desaparecer íntegramente. Alhacerse evidente la exagerada disminución de la demanda interna, lasautoridades reorientaron las políticas monetaria y fiscal hacia el ladoexpansivo. Así, durante 1999 el gasto del gobierno aumentó en 4,5%, casi6 puntos por encima del crecimiento del PIB, y el Banco Central redujo lostipos de interés en varias ocasiones. El aumento del gasto público, juntoal deterioro de los ingresos fiscales, explicado tanto por la desaceleraciónde la economía como por la caída en el precio del cobre, llevaron a que elbalance fiscal terminara en un déficit de 1,5% del PIB, mientras el ahorrofiscal diminuyó a niveles de 2,5% desde niveles superiores a 5,5% de dosaños antes.

Las políticas internas más expansivas, unidas a un mejoramientopaulatino del entorno internacional, permitieron iniciar una rápidarecuperación de la actividad económica y del empleo durante el tercertrimestre de 1999. La tasa de desempleo, controlando por factoresestacionales, disminuyó desde 10,7% a 9,2% entre agosto de 1999 y enerode 2000. La inflación, por su parte, continuó la tendencia a la baja que


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había mantenido durante la década del noventa alcanzando 2,3% al finaldel año.

A pesar de la recuperación económica de fin del año pasado, losresultados de 1999 terminaron mostrando los verdaderos efectos que lacrisis internacional tuvo sobre nuestra economía. Por primera vez desde1983 el producto cayó, aunque sólo en 1,1%. Pero las importacionesdisminuyeron en términos nominales en 19,6%, el gasto agregado cayó10% en términos reales, y la inversión, el componente más sensible delgasto durante una recesión, disminuyó en 17,4%. El desempleo, por suparte terminó en una tasa promedio de 9,8%, y ha pasado a ser nuestraprincipal preocupación como gobierno.

II.2. Situación Macroeconómica en 2000

El panorama que ha enfrentado Chile durante 2000 es a todas luces másauspicioso que el vivido durante el año pasado. La situación de laeconomía mundial es notablemente más positiva y la situación interna haido progresando paulatinamente, aunque el tema del desempleo continúasiendo de cuidado. Con la información disponible a fines de septiembre,esperamos para el año un crecimiento de algunas décimas por debajo del6%, en torno a 5,8%.

La economía internacional ha mostrado signos alentadores en relación conel crecimiento. Así, por ejemplo, se prevé que la economía mundial crecerá4,7% este año y sobre 4% el año próximo, lo que se compara con unpromedio histórico de 3%. Más aún, las proyecciones de crecimiento hanido aumentando desde mediados del año pasado. Este mayor dinamismode la demanda externa, junto con precios de nuestras exportaciones enfranca recuperación y un mayor tipo de cambio real materializado duranteel último año y medio, han significado que nuestras exportaciones esténaumentando en forma sólida. De hecho, esperamos que las exportacionestotales lleguen a unos US$ 18.500 millones, un nivel 18% superior alverificado en 1999. En términos de volumen, esperamos un aumento delorden de 7%, con las exportaciones no cobre aumentando en torno a un9%.


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Gráfico II.3Crecimiento Mundial: 1992-2001

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Fuente: World Economic Outlook. FMI. Sept. 2000

En el contexto de dinamismo inusitado de la economía internacional y derecuperación significativa de la demanda doméstica que se proyectabahacia fines del año pasado, el nuevo gobierno consideró posible y deseableuna política fiscal prudente durante el año 2000, que permitiera revertiren parte el deterioro experimentado por las cuentas fiscales durante losúltimos años. De hecho el presupuesto presentado por la administraciónanterior a fines del año 1999 se inscribía en tal trayectoria, al consideraruna expansión de sólo 3,3% del llamado gasto público con efectomacroeconómico, frente a una proyección de crecimiento de la actividadde 5%.

Desde el primer día de gobierno, la nueva administración reafirmó sucompromiso con una política fiscal sana y se dio a la tarea a dereequilibrar las finanzas públicas al más breve plazo, manteniendo eltecho de gasto indicado en el presupuesto, a pesar de que las proyeccionesprivadas de crecimiento ya estaban en torno a 6%. De hecho, las nuevasiniciativas de este año— como los planes de empleo de emergencia y fondospara terminar con las filas a hora temprana en los consultorios de salud—se han financiado exclusivamente a través de reasignacionespresupuestarias. La situación internacional y la recuperación de laactividad interna, por otra parte, entregaban una oportunidad única pararestablecer la fortaleza de las cuentas fiscales. Así se evitaba postergar elnecesario ajuste fiscal para períodos posteriores de naturaleza másincierta.


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Gráfico II.4Superavit Fiscal: 1997-2000

(Año móvil. % PIB)

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Fuente: Ministerio de Hacienda

Estamos convencidos de que una recuperación de las finanzas públicas esuna condición necesaria e ineludible para lograr un crecimiento sostenidodurante los próximos años. Por buenas o malas razones, en una economíaglobalizada los inversionistas internacionales evalúan crecientemente laseriedad y perspectivas de un país por la solidez de sus cuentas fiscales yla forma en que se manejan, especialmente durante períodos de crisisinternacional. Retrasar la consolidación fiscal sólo arriesgaría laestabilidad futura de la economía y su credibilidad en los mercadosfinancieros internacionales, que son cada día más determinantes en lascondiciones monetarias y crediticias domésticas.

Evidentemente si tanto las perspectivas de recuperación de la demandaprivada interna como de la demanda externa hubiesen sido frágiles, sedebiera haber pensado en una combinación fiscal algo más expansivadurante el presente año. Dado que el nivel de deuda del gobierno de Chilees bajo, tal curso podría haber sido aceptado transitoriamente por elmercado. Sin embargo, el posible grado de maniobra era, en cualquiercaso, estrecho. El año 1999 había sido el primer año de déficit luego demás de una década de superávit fiscales. Y, para prácticamente todos losanalistas y observadores de nuestra economía, el manejo fiscal había sidouna de las piedras angulares de nuestro éxito. El deteriorado estadoinicial de estas cuentas al comenzar el actual gobierno ameritaba unesfuerzo resuelto por mejorar las perspectivas de las finanzas públicas,reafirmando así, desde su inicio, la credibilidad de nuestro manejoeconómico. Aún si esta política hubiese costado algunas décimas decrecimiento este año, efecto ciertamente debatible, lo que sí se ha ganadoes en inversión en credibilidad y protección contra la adversidad futura. Y


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esta inversión justamente permitirá que en lo sucesivo operen losestabilizadores automáticos del balance estructural, concepto quedesarrollaremos más adelante.

Sin duda que las condiciones antes descritas, economía internacionalexpandiéndose, condiciones monetarias expansivas, y una posición fiscalclara de las autoridades, han contribuido a que la actividad se expanda auna tasa sobre 6% durante los primeros siete meses de este año. Noobstante, y a pesar de la importante expansión de la actividad económica,la fuerza de los distintos factores de expansión ha sido distinta a loprevisto originalmente. En efecto, mientras el dinamismo de la demandaexterna ha sido incluso superior al esperado, la demanda interna se hamostrado definitivamente más lenta. Esto ha repercutido tanto en lavelocidad de creación de empleo como en la fuerza misma de larecuperación del producto. A pesar de que los indicadores muestran uncrecimiento de 9% de la demanda interna durante el primer semestre, laevolución de los indicadores sectoriales revelan que parte relevante de estarecuperación se ha concentrado en reposición e inversión en existencias,componente de la demanda agregada que por si sólo no tiene la capacidadpara sustentar un crecimiento duradero. En tanto, la evolución del dinero,de las ventas industriales, del comercio e inmobiliarias, así como de lasimportaciones de bienes de consumo, mostraba a mediados del presenteaño un ritmo de crecimiento más pausado luego de un rápido crecimientoa fines de 1999 y comienzos de 2000.

En este marco de demanda agregada menos dinámica y considerando quela inflación se había mantenido completamente bajo control— la inflaciónsubyacente permanece por debajo del 3% a pesar del choque petrolero y,más aún, existía un riesgo significativo a juicio de las autoridadesmonetarias de que en el mediano plazo la inflación perforara el límiteinferior de 2.0%— en agosto, el Banco Central decidió rebajar la tasa deinterés en 50 puntos base y el gobierno dispuso llevar a cabo una serie deiniciativas para facilitar la reactivación de la demanda.


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Gráfico II.5Evolución IMACEC: 1998-2000

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Serie DesestacionalizadaSerie de Tendencia Cíclica


Existen varias razones que explican el menor crecimiento de la demandaagregada respecto de lo que se proyectaba hasta hace algunos meses.Primero, durante el presente año la economía ha sufrido un fuerte choqueadverso en los precios del petróleo y sus derivados. Chile importa casi latotalidad de su consumo petrolero, lo que significa que el aumento deprecios ha tenido un efecto negativo del orden de US$800 millones sobreel ingreso nacional respecto de un escenario de precio normal (de US$ 23por barril). Si bien es cierto que el precio de algunas materias primascomo cobre y celulosa han aumentado al mismo tiempo, el efecto positivode estos cambios sobre el ingreso disponible de las familias toma mástiempo en afectar el bolsillo del ciudadano promedio que el lapso quedemora el choque petrolero.

Segundo, la entrada de capitales ha sido extremadamente exigua, en partepor la falta de liquidez de los mercados internacionales. Esto tiene efectosnegativos directos sobre el gasto doméstico pues uno de sus principalesdeterminantes es la disponibilidad de financiamiento externo.

Tercero, el problema del persistente desempleo ha tenido un impactodirecto sobre la capacidad de gasto de las familias y ha mermado laconfianza de los consumidores. El desempleo ha generado un círculovicioso entre actividad y empleo: las personas restringen su consumo portemor a perder el empleo y las empresas contratan menos porque novenden lo que esperan.


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Gráfico II.6Precio del Petróleo: 1998-2000

(Dólares el barril)

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Por último, existe un nivel de compromisos financieros por parte dealgunos agentes que ha dificultado una recuperación sólida del consumo yla producción de algunos sectores. Afortunadamente, como veremos másadelante, existen buenos motivos para que cada uno de estos factorespierda relevancia durante los próximos trimestres.

Gráfico II.7Precio del Cobre: 1998-2000

(Centavos de dólar la libra)

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Una mención especial merece el problema del desempleo y la forma en quedebemos abordarlo como país. La tasa de desempleo alcanzó un 10,6%durante el trimestre terminado en agosto, cifra inesperadamente alta,aunque menor en casi un punto porcentual a la del mismo período del añoanterior. Si bien el crecimiento de la economía en su conjunto será similaral proyectado, su composición será diferente a lo que se esperaba acomienzos de año. Por las razones antes expuestas, las actividades ligadasa la producción de bienes transables, que son menos intensivas en manode obra, muestran un dinamismo marcadamente mayor que lasactividades ligadas a la producción de bienes no transables, que sonrelativamente más generadoras de empleo. El ejemplo más claro alrespecto es lo que sucede con la construcción y el comercio, quecontinúan rezagados respecto de la actividad promedio. A este problemade composición de la producción se une el hecho empírico de que lacapacidad de generar empleo de la economía es transitoriamente limitadaluego de una recesión. Hasta el momento, no obstante, no existe evidenciaconcluyente de un cambio estructural en la capacidad de generar empleode la economía. La supuesta caída secular de la elasticidad empleo-producto durante los noventa no obedecería a cuestiones tecnológicasirreversibles sino que se explica, mayoritariamente, por la evolución dealgunos precios clave y la mayor disponibilidad de capital físico.

Por lo tanto, y debido a que la evaluación indica que el problema deldesempleo es, al menos por el momento, principalmente uno derivado dela evolución de la demanda agregada (más que de cambio estructural) lapolítica económica debe orientarse fundamentalmente a consolidar lareactivación. Y es justamente esto lo que ha hecho el gobierno generandoespacio para que el Banco Central pueda acomodar tasas de interés bajasy a través de reformas microeconómicas que afecten positivamente elambiente para la inversión y la contratación de empleo. Simultáneamentese ha buscado destrabar factores que impedían la normalización dealgunos sectores específicos mediante garantías públicas parareprogramación de créditos, pactación de deudas tributarias y medidas deprotección contra la competencia externa desleal. Finalmente se handestinado significativos recursos a medidas paliativas, como los planes deempleo de emergencia.

Lo anterior no implica dejar de monitorear la evolución del mercado deltrabajo ya que pueden existir cambios estructurales que requieran deacciones de política directa. Al respecto, sin embargo, se debe recalcar quelas soluciones a un problema de esta naturaleza pasan por cuestiones tandisímiles, y a menudo contradictorias como la flexibilización en el procesode formación de salarios, la acción directa en capacitación o el fomento deactividades intensivas en mano de obra. Internarse en un debate difícilantes de que haya pruebas de peso acerca de la existencia del problema


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parece claramente prematuro, sobre todo cuando existen posicionesmuchas veces encontradas entre los distintos sectores.

Finalmente, cabe mencionar que la formación bruta de capital fijo haevolucionado algo más lento de lo que se esperaba a comienzos de año.Con la información disponible se espera que la inversión en capital fijoaumente entre 1 y 2% respecto de 1999. Esta cifra es insuficiente desdeuna perspectiva de largo plazo si se extrapola hacia el futuro por más deun año. Sin embargo, es completamente explicable considerando laprofundidad de la crisis vivida y la capacidad instalada disponible. Por sunaturaleza, la inversión es el componente de la demanda agregada que serecupera en forma más rezagada luego de una recesión. Debido a lasignificativa brecha que existe en la actualidad entre la producciónefectiva y la producción potencial de la economía, un año de menorcrecimiento de la inversión no pone en riesgo el crecimiento futuro.Aunque obviamente, como analizaremos más adelante, para sostener uncrecimiento elevado es menester recuperar la inversión en un plazoreducido.

Recuadro II.1. Medidas Económicas de Agosto

A fines de agosto de 2000 el gobierno decidió poner en práctica una serie de medidascomplementarias a las del Banco Central, destinadas a reforzar el proceso reactivador y apaliar el impacto de las alzas extraordinarias en el precio del petróleo y su consecuenciaen el precio del transporte sobre los sectores más vulnerables. Al adoptar estas medidashemos reafirmado el criterio de que la disciplina fiscal es un requisito indispensable paraasegurar un crecimiento sostenido en los próximos años. Más allá de la neutralidadfiscal, los elementos fundamentales de este paquete son la relevancia de lamicroeconomía y la urgencia de la focalización. En efecto, los lineamientos del paqueteson mejorar el acceso al crédito, la profundización de la integración financiera y lapromoción de una regulación sectorial adecuada. Desde un punto de vista de focalizacióneste paquete de medidas apunta a las familias más pobres y a aliviar las restricciones deliquidez de sectores de la clase media. Las medidas fueron las siguientes:

1. Bono extraordinario de 10 mil pesos que beneficia a 1 millón de receptores ensituación de pobreza

Este bono se otorgó por una sola vez a todos los beneficiarios de Subsidio Único Familiar,Pensiones Asistenciales y Subsidio de Cesantía dentro del mes de septiembre. De estemodo se beneficia estrictamente a las familias más pobres del país. El bono estáconcebido para paliar el efecto negativo que ha tenido la reciente alza en los precios delos combustibles sobre el transporte urbano. El costo de la operación llegó a los $10.000millones.

2. Devolución anticipada de impuestos del próximo año a cerca de un millón depersonas naturales

Esta medida, que beneficia a una parte importante de la clase media, apunta a reactivarel consumo a través de adelantar recursos a un segmento que ante restricciones deliquidez mantiene niveles deprimidos de gasto. El anticipo de la devolución de impuestos,


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correspondiente a la operación renta del próximo año, equivaldrá a un 50% de ladevolución promedio a que se haya tenido derecho en los últimos tres años, con un topede $200.000. El costo fiscal de la medida se limitará al costo operativo de la devolución ($400 millones) y al costo financiero del anticipo ($ 1000 millones).

3. Pactación de deudas tributarias por parte de Tesorería General de la República

Considerando que una parte de las micro, pequeñas y medianas empresas presentanimportantes problemas de liquidez, la pactación de deudas tributarias busca otorgarlesmayor holgura. La pactación de los saldos en mora es para los impuestos al ValorAgregado, Renta y tributos aduaneros. El total de potenciales participantes en el ejerciciode pactación asciende a 265.000 contribuyentes, con una deuda total equivalente a US$700 millones. La operación tendrá un costo fiscal indirecto estimado de $ 7.000 millonesen el 2001.

4. Acceso al crédito y flexibilización de horarios bancarios

La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras anunció una serie demedidas que facilitan el acceso al crédito por parte de las empresas e incentivan lacreación de una banca especializada para las pequeñas empresas. En particular, seeliminaron algunas restricciones a las operaciones de leasing y factoring y seperfeccionará el cálculo de la Tasa Máxima Convencional lo que permitirá que unsegmento importante de agentes recupere la posibilidad de acceder al crédito bancario.Asimismo, se autorizó a los bancos para extender su horario de atención al públicohasta las 16 horas.

5. Reformas al mercado de capitales

Se profundizarán las reformas del mercado financiero para potenciar nuestra integraciónfinanciera con los mercados internacionales. Estas reformas contribuirán a bajar el costode capital que enfrentan las empresas para su financiamiento. Entre las medidas másrelevantes está un proyecto de ley que aumenta el límite de inversión de las AFP en elextranjero, el establecimiento de un mecanismo simplificado de inversión extranjera deportafolio que no requerirá ni de RUT ni de representante legal, la ampliación de laexención del impuesto a las ganancias de capital a inversionistas no residentes parainversiones en instrumentos de renta fija de alta liquidez y la eliminación del impuestoque grava las primas provenientes de seguros y reaseguros que garantizan obligacionesde las empresas concesionarias de obras públicas.

6. Trámites administrativos

Se enviará al Congreso un proyecto de ley que permita al Presidente de la Repúblicadefinir los trámites que se darán por aprobados si no reciben una respuesta de lasautoridades en un determinado plazo.

7. Sector pesquero

Se envió al Congreso un proyecto de ley para abordar los problemas urgentes desobreexplotación y sobreinversión del sector pesquero. Estas medidas están destinadas aracionalizar la actividad y generar mayor valor agregado en este sector.

8. Sector eléctrico

Durante la segunda semana de septiembre se hizo público el anteproyecto de reforma dela Ley Eléctrica, que debiera enviarse al Parlamento a más tardar en noviembre.


RINJBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY

MINIBTWZO DE

ECONOM~AY

MINISTERIO DEL INTERIOR MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL MINISTERIO DE EDUCACI~N Y CULTURA MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PUBLICAS MINISTEFüO DE INDUSTRIA, ENERGIA Y MINERIA MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL MINISTERIO DE SALUD PUBLICA MINISTERIO DE GANADERIA, AGRICULTURA Y PESCA MINISTERIO DE TURISMO Y DEPORTE MINISTERIO DE V~VIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL

Montevideo, 3 1 de agosto de 2005.- Señor Presidente de la Asamblea General Sr. Rodolfo Nin Novoa

El Poder Ejecutivo tiene el honor de remitir al Poder Legislativo el Proyecto de Presupuesto Nacional para el período comprendido entre los años 2005 - 2009, de conformidad con lo previsto por el artículo 214 y concordantes de la Constitución de la República.

EXPOSICION DE MOTIVOS

1. LOS PUNTOS DE PARTIDA

La forinulación del misino parte de un concepto fundamental: el presupuesto es la expresión financiera del programa del gobierno. Es a la luz de dicha expresión que sus componentes fundamentales, esto es, los gastos y los ingresos públicos, adquieren sus significados.


En estas circunstancias, es fundamental tener en cuenta la situación en la que se encuentra el país, de manera de comprender las razones que explican los principales cambios que persigue el programa del gobierno y, por lo tanto, el contenido del presupuesto para el período comprendido entre los años 2005 y 2009. Así, dicha situación se caracteriza por tres rasgos muy importantes.

En primer término, hay que señalar que el gobierno heredó un fortísimo endeudamiento público, el más agudo de la historia del país, lo que - por esta razón - supone también una gran dependencia respecto a las condiciones de los organismos multilaterales de crédito. Así, al cierre de 2004, la deuda bruta del sector público ascendía a 13.300 millones de dólares, representando alrededor de 100 por ciento del producto bruto interno y convirtiendo al Uruguay en uno de los países más endeudados del mundo. Se estima que en 2005, el pago de intereses absorberá cerca de la quinta parte del total de ingresos de la administración central, limitando hertemente los márgenes de acción de la política fiscal.

En segundo lugar, se constata un grave incremento de la pobreza, la desigualdad social, la exclusión, al punto de comprobarse la existencia de relevantes fracturas en el tejido social. En 2004, más de un millón de personas - esto es, casi la tercera parte de la población - vivían por debajo de la línea de pobreza, mientras que también se registró un severo incremento de la indigencia, que se triplicó entre 1999 y 2004, alcanzando a más de 100 mil uruguayos.

Finalmente, el Uruguay de hoy exhibe relevantes insuficiencias en materia de empleo, tanto se las perciba desde un punto de vista cuantitativo, como desde una perspectiva cualitativa. En efecto, por un lado se ha venido generando un volumen de puestos de trabajo claramente inferior a la oferta de los mismos. Así, hacia fines de 2004, más de 160 mil personas estaban desocupadas, situación que afectaba especialmente a los hogares pobres, los jóvenes de ambos sexos y las mujeres de todas las edades. Al mismo tiempo, el empleo creado ha tenido una calidad media muy baja, por su precariedad, su asociación con la subocupación y la frecuente existencia de retribuciones indignas. Precisamente, han sido estos problemas la principal polea de trasmisión de pobreza, desigualdad y exclusión.

A las características aludidas precedentemente, cabe agregar el fuerte proceso emigratorio d.e los últimos años, que afectó fundamentalinente a las personas en edad de trabajar y con relativamente alto nivel de calificación, generando un importante drenaje de capital humano. Se estima que entre 1996 y 2004, más de 100 mil personas abandonaron el país, agravando el proceso de envejecimiento de la población y, por lo tanto influyendo negativamente en el sistema de seguridad social.

Ante esta realidad, resulta esencial definir las grandes orientaciones programáticas sobre la base de una visión de mediano y de largo plazo, dado el arraigo estructural de las causas de los problemas señalados y, por supuesto, la


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ECONOM~AY HEWM profundidad y la complejidad que habrán de caracterizar a las acciones a poner en práctica para intentar superar dichos problemas. Es que sólo con este enfoque es posible desarrollar un programa que se proponga mejorar la calidad de vida de los uruguayos, atendiendo urgentemente a los que más están sufriendo, pero trabajando también para que más temprano que tarde - aunque no inmediatamente - sea factible crear las condiciones necesarias para que, a partir de una creciente equidad en el acceso a las oportunidades sociales, los integrantes de nuestra sociedad puedan aspirar a realizarse integralmente como seres humanos.

Constituiría un grave error pretender una rápida materialización de estos objetivos. En el corto plazo, el país no está en condiciones de alcanzar ni el nivel ni la composición del gasto público que se requiere para asegurarlos. Si se ignoraran las importantes restricciones que derivan del grave endeudamiento público, el Uruguay se encaminaría a una gran frustración. Es que, al tiempo de socorrer a los que más están sufriendo, la primera prioridad nacional consiste en mejorar la cantidad y la calidad del empleo, de manera de comenzar cuanto antes a revertir el perverso funcionamiento de la ya aludida polea de trasmisión de pobreza y desigualdad, y disponer de un mecanismo generador de puestos de trabajo que conduzca al progreso de las condiciones de vida para una creciente proporción de la población.

Existe un único camino genuino hacia esta prioridad: el incremento sustancial de la inversión productiva, ubicada históricamente a niveles estructurales absolutamente insuficientes. Por otra parte, dichos niveles han venido registrando una evolución declinante durante el transcurso de los últimos años. Así, la formación bruta de capital fijo alcanzó a representar apenas un 13 por ciento del producto bmto interno en 2004, cifra notoriamente inferior a las que se observaron en buena parte de los años noventa. Esta tendencia no sólo supone una disminución de la inversión privada, sino también una muy fuerte contracción de la de origen público: en efecto, la inversión realizada por el gobierno central y las empresas públicas resultó equivalente a alrededor de 2,6 por ciento del producto bruto interno en 2004, en circunstancias que la proporción inedia observada en el decenio de los noventa se ubicó por encima del 3,5 por ciento del producto.

A partir de este escenario de partida, el desconocimiento de los límites que el Uruguay tiene en materia de endeudamiento, impediría un acuerdo con los principales acreedores del país - que son los organismos multilaterales - se


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perdería acceso al mercado internacional de crédito voluntario y se generaría desconfianza e inestabilidad, impactando muy negativamente sobre las posibilidades de inversión productiva y empleo que, como ya se dijo, es lo que más y con mayor urgencia se requiere mejorar. Se estaría así, ante la gran frustración señalada antes.

Por estas razones fundamentales, la etapa que hoy vive el Uruguay, interpretada en el marco de un proceso de mediano y de largo plazo que se plantea objetivos muy ambiciosos, como los reseñados precedentemente, tiene que caracterizarse por la necesidad de inyectar confianza y estabilidad en la economía y la sociedad uruguayas, marco imprescindible para lograr una expansión sustancial de la inversión. Una perspectiva acotada para la definición del concepto de confianza es la que refiere al crédito: Uruguay, pequeño país muy vulnerable no puede aspirar a desarrollar su economía prescindiendo de esa herramienta fundamental.

Pero hay un enfoque más amplio al respecto. Es el que refiere al conjunto de reglas de juego y al compromiso del gobierno con su mantenimiento, como mecanismo fundamental para atraer las decisiones de los inversores nacionales y del exterior. Uruguay necesita que haya cada vez más gente que confíe en que vale la pena invertir aquí, generando empleo de buena calidad y mejor calidad de vida para tantos uruguayos y uruguayas que lo necesitan. El país ya ha comenzado a recorrer este camino con buenos resultados. Ha concretado acuerdos con los organismos multilaterales a partir del programa de gobiemo, que ha sido respetado escrupulosamente, y ha tenido muy exitosas salidas al mercado internacional de crédito voluntario, comprobando - precisamente - la confianza que está despertando y confirmando que es éste el camino correcto a recorrer.

En cuanto al concepto de estabilidad, el presupuesto que aquí se presenta contempla el mantenimiento de elevados niveles de empleo y registros de inflación inferiores a los observados en la economía uruguaya durante los últimos años. Por otra parte, se requiere que la actividad económica crezca, sostenidamente, a un ritmo superior al del pasado. Para que ello sea viable, es imprescindible que el programa fiscal incluya una importante recuperación de la inversión pública. Es que si no se toman en cuenta las carencias actuales en materia de infraestructura no sólo se comprometería seriamente ese crecimiento, sino que también se contribuiría al deterioro de la calidad de los servicios públicos que utilizan, tanto los ciudadanos como las empresas.

Desde otro punto de vista, no menos importante, cabe señalar que para asegurar la estabilidad requerida es preciso atender la difícil situación en la que se encuentran los sectores más vulnerables de la población. Es así que el compromiso con la ejecución del plan de asistencia a la emergencia social durante


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F ~ ~ ~ B L I C A ORlEm1PI. DEL URUGUAY

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el transcurso de los dos años de su vigencia constituye una condición fundamental del programa de gobierno y, por lo tanto, de su expresión financiera.

Como se verá más adelante, uno de los criterios fundamentales sobre cuya base se ha elaborado el presente presupuesto es el de la responsabilidad fiscal, 10 que - ante todo - exige asegurar coherencia entre el mismo y el programa financiero del gobierno. Precisamente, la consistencia de este último constituye un aporte relevante a la estabilidad económica y brinda un marco creíble y previsible sobre la orientación de la política económica. Así, recordando el concepto de confianza ya comentado antes, puede afirmarse que no hay mejor garantía acerca del mantenimiento de las reglas de juego que un programa fiscal coherente que asegure el financiamiento presupuesta1 y el cumplimiento de las obligaciones asumidas a lo largo de todo el período de gobierno.

Estos son los fundamentos que explican que, tanto el programa de gobierno cuanto el presupuesto para los próximos cinco años, se ubiquen en este contexto y respeten las restricciones existentes, que son especialmente rigurosas en los años 2006 y 2007. Ello permitirá ir ganando margen de maniobra durante los años subsiguientes, lo que redundará en una mayor flexibilidad en la utilización de los recursos públicos.

2. LOS CRITERIOS DE LA FORMULACION PRESUPUESTAL

Teniendo en cuenta los conceptos fundamentales que se han expuesto, cabe ahora comentar los principales criterios sobre cuya base se ha elaborado el presupuesto que aquí se presenta.

El primero de ellos es el que refiere a la responsabilidad fiscal, que ante todo postula la imprescindible coherencia que debe existir entre el presupuesto y el programa financiero del gobierno, con resultados fiscales ya acordados con los organismos multilaterales de crédito. Uno de los principales capitales del Uruguay es su conducta cumplidora de los compromisos asumidos, que despierta respeto en el mundo y que es preciso mantener. Este primer criterio supone, en particular, una actitud muy cuidadosa de las cuentas públicas y un tránsito progresivo hacia el equilibrio de las mismas. Por otra parte, es en este marco que debe destacarse un acuerdo entre dos partes: la constituida por las unidades ejecutoras, encargadas de materializar en la práctica el programa contenido en el


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presupuesto, y el Ministerio de Economía y Finanzas, responsable de asegurar el financiamiento de dichas actividades.

Sobre este último aspecto es importante destacar que en el presupuesto quinquenal se han previsto los recursos necesarios para el financiamiento de la totalidad de los gastos a realizar por los organismos del sector público durante el transcurso del período de gobierno. Esta es una columna vertebral del proyecto de ley que se presenta. De esta manera, el Poder Ejecutivo asume un firme compromiso con la ejecución de todos los programas que se incluyen en el proyecto. Es así que, por ejemplo, importa señalar que los compromisos asociados al servicio de la deuda pública se encuentran en un pie de absoluta igualdad con las obligaciones correspondientes a todos y cada uno de los gastos corrientes y de inversión que integran la presente propuesta.

El segundo criterio apunta a la realización de compromisos de gestión tendientes a mejorar la gestión pública a todo nivel, lo que significa - al menos - cuatro grandes innovaciones respecto al pasado. La primera de ellas refiere a la naturaleza de las rendiciones de cuentas. Además de revisar la ejecución presupuestal del año precedente, serán concebidas como oportunidades para corregir errores y superar vacíos que se vayan detectando en el presupuesto quinquenal. De esta manera, no se reiterarán aquellas experiencias del pasado, en las que las rendiciones de cuentas abrían toda una nueva discusión presupuestal, desvirtuando por completo el régimen quinquenal en la materia, al tiempo de abrir la puerta a conductas reñidas con la responsabilidad fiscal. Pero tampoco se insistirá en la dogmática visión que conduce a cerrar toda posibilidad de discusión presupuestal en oportunidad de presentar la rendición de cuentas. Nadie puede asegurar, ni mucho menos garantizar, que no cometerá errores durante un período de cinco años. Tampoco es posible prever con exactitud la evolución de la economía y la sociedad, debido a la operación de factores que están fuera del control del país.

También se innovará en materia de recursos humanos, ámbito en el que reina el caos desde hace mucho tiempo. Precisamente por esta razón, que exigirá un gran esfuerzo, el gobierno se propone formular una gran transformación estructural en oportunidad de presentar la rendición de cuentas correspondiente al ejercicio 2005. Ello permitirá estudiar con profundidad y rigurosidad las bases de sustentación de dicha propuesta. No obstante, ya en este proyecto se incluyen algunas disposiciones que indican el camino a seguir en cuanto al ingreso, la movilidad y la capacitación de los recursos humanos, removiendo - en particular - algunos obstáculos que impiden una utilización racional de los mismos. En este sentido, conviene destacar en particular la necesidad de comenzar a ligar las retribuciones con el desempeño, como se ha establecido ya en la Dirección General Impositiva, así como flexibilizar los mecanismos que habiliten las


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transferencias horizontales de funcionarios, de modo de mejorar las dotaciones que requieren las diferentes unidades ejecutoras, comenzando a corregir gradualmente las situaciones caracterizadas por excesos o insuficiencias.

Se innovará, asimismo, en cuanto al tratamiento de la deuda flotante y las compras del sector público. En efecto, en cuanto a la primera, se ha tomado la decisión de encarar su gradual abatimiento. Con respecto a las compras, se seguirá avanzando por el sendero que conduce a una progresiva centralización. Ambos procesos, potenciándose mutuamente, permitirán reducir significativamente los precios que se pagan y los niveles de eficiencia en la utilización de los recursos materiales.

El tercer criterio fundamental de formulación del presupuesto puede ser defínido como el premio al ahorro, no como un estímulo a un ineficiente atesoramiento de recursos, sino como una herramienta de promoción de un mejor gasto. El régimen de tratamiento de las economías que hoy está en vigencia, conduce a gastar con apuro e ineficiencia, de modo de evitar la pérdida de créditos presupuestales. En estas circunstancias, es importante cambiar dicho régimen, permitiendo la utilización de economías generadas con la intención de gastar mejor, en proyectos de inversión a ejecutar en el ejercicio siguiente. Esta decisión se verá acompañada con disposiciones que mejoren la flexibilidad en la utilización de los recursos de afectación especial, así como las posibilidades de transferencias horizontales de los recursos financieros, siguiendo una orientación similar a la que ya se fundamentó respecto a los recursos humanos.

Finalmente, un cuarto criterio para la formulación del presupuesto es el que alude a la transparencia en la generación y la utilización de los recursos públicos. Todos los uruguayos tienen que disponer de la posibilidad de conocer en qué se gasta el dinero de todos, lo que exige mejorar sustancialmente la información referente a todas las actividades que se financian con recursos del sector público. Hacia este objetivo apunta la reciente inauguración de la página web de la Contaduría General de la Nación, en el Ministerio de Economía y Finanzas.

3. LAS PRIORIDADES DEL PRESUPUESTO

Corresponde ahora exponer las grandes prioridades a partir de las cuales se ha elaborado el presupuesto quinquenal. De acuerdo con lo señalado al principio de esta exposición de motivos, tales prioridades no son otras que las que orientan el programa del gobierno y pueden ser definidas desde dos puntos de vista: uno es


el que refiere a la naturaleza de las actividades prioritarias, y el otro es el que se vincula con la composición del gasto. Desde el primero de ellos, la atención de la emergencia social, la salud, la educación, la seguridad pública y la disponibilidad de infraestructura constituyen las actividades a impulsar prioritariamente. En cuanto a los rubros que componen el gasto público, cabe señalar que la recuperación del deterioro sufrido por los salarios y las pasividades reales - particularmente los más sumergidos - así como la mejora de la relación entre gastos de funcionamiento e inversiones a favor de estas últimas, son los rasgos más importantes que contiene el presupuesto.

En suma, se presenta aquí una propuesta consecuente, responsable y también ambiciosa. Consecuente porque expresa en términos de ingresos y gastos públicos el programa que el gobierno comprometió ante la ciudadanía. Responsable porque es preciso afrontar desafíos inexcusables con recursos disponibles absolutamente insuficientes en el punto de partida, y lo hace con disciplina y austeridad, ofreciendo una senda previsible de soluciones a las prioridades definidas. Ambiciosa porque, más allá del contenido del presente proyecto de ley, apunta a fundar una nueva cultura de asignación y administración de los recursos públicos. A todo ello es preciso agregar que se financia este presupuesto disminuyendo la muy pesada relación entre la deuda pública y el producto bmto interno, y sin recurrir a los ajustes fiscales del pasado, tan regresivos como recesivos, que intentaban mitigar los excesos en los que incurrió el gasto público durante los periodos de efímera sensación de abundancia.

El presente proyecto de ley de presupuesto fue elaborado sobre la base de las proyecciones acerca del comportamiento de las principales variables macroeconómicas que se incluyen en el cuadro que se presenta a continuación.


FímJBLIcA 0 m A L DEL URUGUAY

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Cuentas Nacionales (variación vol fisicol PIB 5,5% 4,0% 3,5% 3,0% 3,0%

Importaciones de bienes y servicios 16,2% 11 .O% 6,5% 5,2% 5,0%

Formación Bruta de Capital Fijo 25,1% 14,8% 10,8% 7.3% 6,3%

Gasto de Consumo Final 6,5% 4,1% 3,6% 3,0% 3,0%

Exportaciones de bienes y servicios 12,5% 95% 5,0% 43% 4,5%

PIB (Millones de $) 416.072 459.750 499.152 536.808 575.028

Sector Externo (variación en dólares)

Exportaciones de bienes (FOB) 15.8% 12,5% 8,0% 5,8% 5,6%

Importaciones de bienes (CIF) slpetróleo 22,7% 13,4% 8,0% 5,8% 5,6%

Precios y salarios (var prom anual)

I PC 4,9% 6,3% 4,9% 4,4% 4,0%

Tipo de Cambio -13,2% 1,4% 1,3% 1,7% 1,5%

IMS 9.4% 10,8% 8,4% 7,8% 7,0%

- Público 10,2% 9,4% 8,3% 7,7% 6,8%

- Privado 9,0% 11,4% 8,4% 7,8% 7,1%

Mercado de trabalo

Ocupación (var % personas) 3,0% 2,0% 1.5% 1 ,O% 1 ,O%

Nota: las proyecciones no incorporan el impacto económico de las plantas de celulosa debido a su escaso impacto fiscal.

El escenario macroeconómico base supone el mantenimiento de un buen ritmo de crecimiento económico en 2005-2009. Desde el punto de vista de la demanda, el crecimiento de la producción estaría sustentado en la expansión del gasto en consumo y de las exportaciones. Además, se prevé una importante recuperación de la inversión en capital fijo, variable fundamental para asegurar la continuidad del crecimiento económico en el mediano plazo y la sostenibilidad del propio programa económico.

La expansión prevista del gasto en consumo se basa en la recuperación del salario real y del empleo, en tanto las exportaciones seguirían aumentando en un marco regional e internacional favorable. La recuperación de la inversión en maquinarias y equipos y en construcción estaría impulsada fundamentalmente por el sector privado, pero también el sector público se ha fijado como una de sus prioridades mejorar los bajos niveles de inversión actuales.


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En materia de precios, se supone que la autoridad monetaria tendrá éxito en e su objetivo de conducir la inflación por una trayectoria descendente. En ese a marco, y en un contexto de crecimiento económico, los precios medidos en dólares seguirían aumentando en el horizonte de pronóstico, a un ritmo que

e estaría más alineado con la inflación internacional a partir de 2006. Vale advertir

a que la trayectoria prevista de la inflación en dólares supone que no existirán

a impactos externos negativos durante los próximos cinco años. En caso contrario, m los precios en dólares se ajustarían a la baja con rapidez bajo un sistema de flotación cambiaria.

Finalmente, se supone una paulatina pero importante recuperación de los • salarios públicos y privados, que al final del período acumularían un incremento • medio real de entre 18 y 20 por ciento. •

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5. LA ESTRATEGIA FISCAL • m

Según ya se dijo, el presupuesto que aquí se presenta ha sido elaborado a • partir del criterio fundamental de la responsabilidad fiscal. Con ello se busca • reducir de manera sustancial el elevadísimo endeudamiento público heredado y • lograr mejores condiciones de financiamiento en los mercados voluntarios de • crédito que permitan, por un lado, prescindir del financiamiento de los organismos inultilaterales y reducir la carga de los intereses de la deuda, que

e actualmente absorben una parte sustantiva de los ingresos del Estado.

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RESULTADO GLOBAL DEL SECTOR PÚBLICO a m a a a • • e m

En % del PIB 2000 2001 2002 2003 2004

ResultadoPrimario -1,ox -i,o% 0,3% 3,0% 3,9% Gobierno Central -1,5% -2.0% -0.8% 1.1% 2.5% Empresas Públicas 0,5% 1,2% 1,4% 2,1% 1.7% BCU -0.2% -0,2% -0,2% -0,2% -0,2% Intendencias 0.2% 0.1% -0,1% 0,1% 0.0%

Intereses 2,6% 2,9% 4,4% 6,1% 5,9%

Resultado Global -3,6% -3,9% 1 % -3,1% -2,0%

i ) Como se puede comprobar en el cuadro precedente, la trayectoria fiscal m

consistente con el programa financiero del gobierno implica un tránsito progresivo hacia el equilibrio de las cuentas públicas. En ese marco, la senda de

o superávit primario programado para los próximos cinco años resulta de suma

m importancia. Esta senda de superávit primano permite una reducción sustancial

m del déficit global del sector público, de 2 a 0,4 por ciento del producto bruto a

m al a, 41 QL

2005 2006 2007 2008 2009

33% 3,7% 4,0% 4,0% 4,0% 2,3% 2,6% 2,9% 2,8% 2,5% 1.3% 1,3% 1,2% 1.4% 1.7% -O.Z0h -0,2% -0.2% -0.2% -0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

4,8% 4,9% 4,7% 4,5% 4,4%

-1,3% -1,2% -0,7% -O$% -0,4%

Varlacl6n 2005-2009

0,5% 0.1% 0,4% 0.0% 0.0%

-0,4%

-1,5%


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E C O N O ~ Y mwm interno entre 2004 y 2009. De esta manera, se asegura una reducción gradual del endeudamiento público y por consiguiente una sensible disminución de la carga de intereses, lo que permitirá destinar más recursos a satisfacer las necesidades postergadas en materia de educación, salud, seguridad interna e inversiones en infi-aestmctura. En efecto, a pesar del aumento esperado en las tasas de interés internacionales y de los costos financieros asociados al proceso de desdolarización de la economía - que es una de las reformas estructurales fundamentales que se plantea este gobierno - los intereses de la deuda pública se reducirán de 5,9 a 4,4 por ciento del producto bnito interno entre 2004 y 2009. Como se observa en el cuadro que se presenta a continuación, la consolidación de un resultado primario consistente con una trayectoria descendente de la deuda pública, no será el resultado de un ajuste fiscal.

En efecto, los ingresos tributarios se incrementan no en base a un aumento de impuestos, sino a partir de una lucha frontal contra la evasión y a una mejora en la eficiencia. La reforma tributaria buscará no sólo mejorar la equidad sino también mejorar la eficiencia de la recaudación simplificando la actual estructura impositiva. La reciente reforma de la Dirección General Impositiva tuvo un costo

RESULTADO PRIMARIO SECTOR PUBLICO (% del PIB)

2000 2001 2002 2003 2004

INGRESOS SPNF 29,6% 30.6% 29,4% 29.6% 29,0%

Goblerno Central 20,3% 20.8% 21,1% 21.5% 21.8% DGI (incluye mejora de gestidn e ingresos adicionales por reforma trlbutaria) + IRP 15.8% 16,2% 16,4% 17,3% 17,2%

Comercio Eaerior 0,8% 1.0% 1.0% 1.2% 1.3%

Otros (incluye transf. de EP, recursos de libre dsponib. y otros G.C.) 3.7% 3.6% 3.7% 2,996 3,1%

BPS 7,3% 49% 5.8% 4,8% 4,6% Resultado Prlmarlo Corrlenfe Empresas Publlcas 2,096 3,0% 2.4% 3,446 2,846

EGRESOS PRIMARIOS SPNF 30,6% 31,5X 28.9% 263% 24,9X

Egresos Primarios Coniontos GC - BPS 27,2% 27,956 26.5% 23.8% 22.9% Remuneraciones 5.5% 5.7% 5.4% 4.9% 4.6% Gastos na parsonalas 3.6% 4.2% 3.736 3.9% 3.8% Pasividades BPS +transferencias a Caja Mifiar y Policial 12,7% 12.8% 12.3% 10,6% 9.5% Trsnsfwrwnciws de O.C. + wreslac. aclivss BPS 5.4% 5.3% 5.1% 4.5% 4.2%

Inversiones 3.4% 3.6% 54% 2,756 2,6% Gobaema Central 1.9% 1.8% 1.4% 1.3% 1.5% Empresas Públicas 1.5% 1.8% 1.096 1.3% 1.1%

RESULTADO PRIMARIO GC + EP -1,OX -O$% 0.4% 3 1 4,1%

Resultado prlmarlo BCU -0,2% -0.2% -0,2% 4 2 % -0.2%

Resultscla prlmarlo Infendenclas 0.2% 0.1% -0.1% 41% 0,0%

RESULTADO PRIMARIO SECTOR PUBLICO -1,0% -1,OX O,2X 3,0% 3,8%

2005 2006 2007 2008 2009

28,316 28,92 293% 29.5% 29,93

21,3% 27.6% 21,896 22,O% 251%

17.1% 17.6% 18.4% 18.7% 18.9%

1.3% 1.2% 0.9% 0.7% 0.7%

2,9% 2.9% 2.7% 2,5% 2,5%

4.7% 4,9% 4.8% 4.8% 4.8% 53% 2.5% 2,796 2,756 3.0%

24,6*/. 25,1% 25,4% 25,3% 25,7X

22.3% 22,2% 22,0% 22,0% 22,446 4.8% 4.8% 5.0% 5.1% 5.3% 4.2% 4,236 4.0% 3.8% 4.0% 9.3% 9.1% 9.1% 9,2% 9.3% 4.0% 4.0% 3.9% 3.9% 3.6% 2,456 2,956 3.3% 3.3% 3,4%

1 4 1.7% 1.8% 2,0% 2,0% 1.0% 1.2% 1.5% 1.3% 1.3%

3.7% 3,9% 42% 4,2% 4,2X

-42% -0.2% -42% -42% -42%

0.0% 0,0% O,O% O,O% O,O%

33% 3.7% 4,0% 4,056 4,0%

Va riaclon 2005-2009

1.6%

0,8%

1.8%

4.5%

-0.5%

0.1% 0.7%

1.1%

0.1% 0.6% -0.2% 0.0% -0.2% 1.0%

0.6% 0.4%

0,5%

0.0%

O,O%

0,5%


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para la sociedad, pero ese costo será más que compensado a través de la mayor recaudación que las autoridades de la institución se comprometieron a alcanzar en los próximos años. Así, el compromiso de gestión que asumió dicha Dirección con el gobierno se traducirá en un ingreso adicional creciente desde niveles de 0,5 por ciento del producto bruto interno en el 2006 hasta alcanzar el 1 por ciento del producto en el 2009.

Esa mejora de recaudación derivada de un mayor control de la evasión, conjuntamente con el impulso que seguirá imprimiendo el aumento de la actividad económica y los mayores ingresos que se espera obtener durante los primeros años de la reforma tributaria permitirán más que compensar la baja en los ingresos ligados al comercio exterior y financiar la impostergable recuperación de la inversión pública. Los ingresos derivados del comercio exterior se reducirán aproximadamente en el equivalente a un 0,5 por ciento del producto bruto interno en el período 2006-2009 como consecuencia de la reducción gradual prevista en la alícuota de la comisión sobre las importaciones y en la tasa consular que recae sobre las importaciones, en virtud de los compromisos asumidos por Uruguay en los acuerdos comerciales internacionales.

Por otra parte, se busca reducir la presión que recae sobre las empresas públicas como agentes financiadores del déficit fiscal, a través de menores transferencias y pago de impuestos.

El aumento previsto en los ingresos del sector público, equivalente a alrededor de 1,6 por ciento del producto bruto interno, será distribuido de manera responsable. Ello supone, no sólo alcanzar las metas de resultado primario consistentes con una trayectoria decreciente de la deuda pública, sino también incrementar - en la medida de lo posible -aquellas partidas del gasto que se consideran prioritarias. Así, en los primeros años, es preciso paliar las urgencias sociales inmediatas derivadas de la crisis económica de 2002. Con ese fin, se diseñó el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES), que tiene un costo anual de 100 millones de dólares. Se proyecta para este plan una duración de dos años y su costo explica en gran medida el incremento en la partida de gastos no personales en 2005-2007. La suba que experimenta esta partida en 2005 se explica, además, por el abatimiento de deuda con los proveedores del Estado, que - como ya fue dicho - es otro de los objetivos que se ha fijado el gobierno.

Por otra parte, también se ha definido como prioritaria, desde el punto de vista del gasto, la recuperación del deterioro real sufrido por los salarios y las pasividades, particularmente de los más sumergidos, y mejorar la relación entre gastos de funcionamiento e inversiones a favor de estas últimas.

En materia de remuneraciones, el acuerdo pautado con los funcionarios de la administración central se traducirá en un incremento real medio de los salarios


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MDIISTERIO DE

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del orden del 16 por ciento entre 2004 y 2009, pero además se proyectan aumentos adicionales en aquellas áreas que han sido definidas como prioritarias, esto es, la educación, la salud, y la seguridad pública.

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Con respecto a las inversiones, se contempla un importante aumento, tanto a nivel del gobierno central como de las empresas públicas. La recuperación de 1.a inversión pública es impostergable a la luz de los bajísimos niveles de partida y es de hecho la partida de egresos a la cual se destina la mayor parte de los ingresos adicionales generados por la reforma tributaria y el compromiso de gestión acordado con la Dirección General Impositiva.

En suma, la política fiscal implícita en el presente presupuesto es responsable en tanto busca atender la emergencia social, recuperar los salarios y pasividades reales, mejorar los niveles de inversión y al mismo tiempo generar el ahorro necesario para reducir el endeudamiento público.

El compromiso con la sostenibilidad fiscal queda claramente de manifiesto al incluir una regla fiscal en el proyecto de ley de presupuesto que limita las posibilidades de incrementar el gasto primario corriente del gobierno central en a 10 sumo un 3 por ciento anual en términos reales. Esta regla incorpora un componente anticíclico que procura acompasar la evolución de los gastos al crecimiento tendencia1 del producto, evitando que se generen incrementos en los componentes más permanentes del gasto discrecional, que caracterizaron los períodos de expansión de la década anterior. Por otro lado, esta regla fiscal permitiría proteger los gastos sociales en caso que la economía entrara en una fase recesiva. Al excluir de esta regla los gastos en educación y las inversiones, se procura salvaguardar la prioridad asignada a estos últimos en el programa del gobierno.

Las rigideces que caracterizan la estructura de egresos del gobierno limitan los márgenes de acción en materia de política fiscal. Las transferencias a la seguridad. social representan 35 por ciento de los egresos totales y los intereses de la deuda 19 por ciento. Por tanto, los gastos que tienen un componente de relativa discrecionalidad, como salarios, gastos de funcionamiento, transferencias e inversiones, representan el 46% del total de egresos del gobierno central. Ello pone de relieve la importancia de fortalecer los mecanismos de control de la ejecución de los créditos, utilizando en particular el mecanismo de liberación de partidas sujetas a la evolución de la recaudación.


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6. LAS ASIGNACIONES PRESUPUESTALES

En el escenario general previsto, el máximo esfuerzo presupuesta1 que se entiende compatible con el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica supone un incremento de los egresos con destino a salarios, gastos de funcionamiento e inversiones, equivalente a los 500 millones de dólares entre los años 2004 y el 2009. El aumento de la capacidad de gasto se sustenta en los frutos del crecimiento económico, en previsiones de mayor recaudación originadas en los compromisos de gestión acordados con la Dirección General Impositiva, y en la propia cadencia de la reforma tributaria.

En la distribución de las partidas adicionales, se ha entendido fundamental fortalecer las inversiones, que en general parten de niveles muy bajos, así como mantener un equilibrio entre reinuneraciones y gastos.

En términos relativos, este incremento de los egresos se destina prioritariamente a fortalecer la inversión que realiza el gobiemo central, que se incrementa en más de un 45 por ciento en términos reales durante el transcurso de los cinco años, pasando de representar el 1,5 por ciento del producto bruto interno en 2005 a un 2,O por ciento en 2009. Esta expansión se orienta fundamentalmente a inversiones en infraestructura iinprescindibles para potenciar el crecimiento económico, a obras de carácter social en el campo de la vivienda, a la realización de obras en los recintos de la educación y la salud e inversiones para estimular el desarrollo tecnológico.

El presupuesto prevé la recuperación gradual de la masa salarial del gobiemo central y los organismos del articulo 220 de la Constitución de la República. En base al convenio marco celebrado al respecto, esta recuperación seria del orden del 16 por ciento en los cinco años, determinándose el ritmo anual en base a una pauta que tiene en cuenta la evolución del producto. Según ya fue dicho, los incisos considerados prioritarios, percibirán aumentos adicionales por encima de la pauta de recuperación global, llevando a que la masa salarial global del gobierno crezca en el orden del 28 por ciento en el quinquenio. Los organismos vinculados a la educación, la salud, la seguridad interna y la administración de justicia son intensivos en remuneraciones y serán especialmente considerados desde esta perspectiva.

En otros casos, los aumentos por encima de la pauta general obedecen a reestructuras, como en el caso de la Dirección General Impositiva en el Ministerio de Economía y Finanzas, y a la incorporación de personal para la instrumentación de los consejos de salarios en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En lo que respecta a la Dirección General Impositiva, cabe señalar que su reforma constituye una pieza fundamental para la lucha contra la evasión y el incremento de la recaudación que permitirá financiar la expansión de


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los gastos considerados prioritarios en el presente presupuesto. Por otra parte, en el caso del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el incremento de las remuneraciones por encima de la pauta definida para la Administración Central obedece a la contratación de técnicos para apoyar la labor de los consejos de salarios y la contratación de un número importante de inspectores de trabajo para el control del cumplimiento de las normas laborales.

En materia de gastos de hncionamiento del gobierno central y los organismos del artículo 220 de la Constitución, se prevé un incremento moderado, que reduciría su proporción respecto al producto, concentrándose el esfuerzo en los sectores prioritarios. Así, los gastos del Ministerio del Interior y los organismos de la educación crecen 39 por ciento durante el quinquenio, mientras que los del Ministerio de Salud Pública lo hacen en un 19 por ciento. Importa agregar que el aumento de los gastos de funcionamiento en el Ministerio de Economía y Finanzas se debe a la reforma de la Dirección General Impositiva, la creación de la oficina de administración de la deuda pública, así como a partidas adicionales que se asignan a la Dirección Nacional de Aduanas a los efectos de mejorar su gestión.

Los cuadros que se presentan a continuación han sido elaborados sobre la base de información presupuestal, habiéndose realizado reclasificaciones a efectos de su presentación analítica. En el cuadro siguiente se presentan las variaciones reales del gasto con destino a retribuciones personales, gastos de funcionamiento e inversiones, correspondientes a cada inciso del presupuesto. Se puede apreciar así, las definiciones que se han venido comentando precedentemente en cuanto a las orientaciones prioritarias.


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EVOLUCI~N PROYECTADA DE e LOS GASTOS POR INCISO a

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En el cuadro que se observa a continuación se presentan los créditos a presupuestales por inciso, comparando los ejercicios 2004 y 2009, e

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incluyendo la participación de cada uno en la expansión total de dichos créditos.

CREDITO TOTAL POR INCISO En millones de pesos de enero 05

TOTAL P.Legislativo 1.328 1505 177 1,3% h

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(*) Incluye el programa Infancia y Familia en base 2004


Importa destacar en particular que, dado que el análisis compara la situación de partida (año 2004) con el punto de llegada (2009), no se refleja el importante esfuerzo fiscal que se está considerando en el período 2005 - 2007 por la aplicación del plan de emergencia, a través de la habilitación de las partidas presupuestales correspondientes en el Ministerio de Desarrollo Social.

A los efectos de completar el panorama de la asignación presupuestal, se presenta un cuadro que analiza los cambios en la participación de cada inciso en el total del gasto entre 2004 y 2009.

PARTICIPACI~N DE CADA INCISO EN EL GASTO TOTAL

2004 2009 diferencia 02. Presidencia 1,6% 2,0% 0,3% 03. MDN 12,3% 10,7% -1,6% 04. MI 11 .O% 10.9% -0.1 % 05. MEF 4,0% 4,5% 0,5% 06. MRREE 3,1% 2,6% -0,5% 07. MGAP 2,4% 2,1% -0,3% 08. MlEM 0,4% 0,4% -0, 1 % 09. MTD 0.9% 0.8% -0.1 %

8 .

10. MTOP 6,5% 6,5% -0,1% 11. MEC 2,4% 2,1% -0,3% 12. MSP 11,6% 11,4% -0,2% 13. MTSS 1 .S% 1.5% -0.3% 14. MVOTMA 3,7% 3,0% -0,6% 15. MDS 0,3% 0,4% 0,2%

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18. CE 0,6% 0,6% -0,1% 19. TCA O,l% 0,1% O,O% 25. ANEP 22,3% 25,2% 2,9% 26. UDELAR 5,4% 6,1% 0,6% 27. INAU 3,4% 3,5% O,l% Subtotal ,Ine. Art. 220 13&5,$$4 38,?/0 , , i ~~8 3,:6% l. P. Legislativo i;ToIar 3;dgKéya~l

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Finalmente, importa destacar en particular algunas características importantes que refieren a las actividades definidas como prioritarias, así como a las transferencias de recursos hacia los gobiernos municipales.

En cuanto a la educación, hay que señalar en primer lugar que, en el marco del compromiso del presente presupuesto con el objetivo de alcanzar una dotación de recursos equivalente al 4,s por ciento del producto bruto interno, el incremento real de los créditos presupuestales asignados a la Administración Nacional de Enseñanza Pública y la Universidad de la República alcanzará a 47 por ciento. Por otra parte, la masa salarial de dichos organismos aumentará un 38 por ciento en términos reales. De esta manera, la educación pública habrá de recibir 42% de los recursos totales generados por la expansión de la recaudación, que de acuerdo a las proyecciones realizadas estará superando los 500 millones de dólares.

Es relevante tener en cuenta que, a los efectos de contribuir a alcanzar la proporción de 4,5 por ciento referida precedentemente, se ha dispuesto que si la recaudación supera en la práctica las proyecciones realizadas al respecto, los créditos presupuestales para la enseñanza se incrementarán en la misma proporción que registre esa mayor recaudación respecto a dichas previsiones. Por último, a partir de la rendición de cuentas correspondiente al ejercicio 2005, se incluirá anualmente una partida equivalente a un monto de al menos 20 millones de dólares destinada a financiar proyectos de inversión que ejecutarán la Administración Nacional de Enseñanza Pública y la Universidad de la República. Los montos de las partidas anuales serán definidos por las leyes de rendición de cuentas correspondientes al periodo comprendido entre 2005 y 2009 en función del nivel de actividad económica y la evaluación que se realice acerca de los avances que registren los proyectos referidos.

El compromiso que se asume en el campo de la salud parte de un concepto fundamental : la salud es un bien social, un derecho humano esencial y su atención constituye una responsabilidad del Estado. Sobre esta base, dicha responsabilidad se encara con un enfoque integral e integrador, que incorpora los factores determinantes de naturaleza social, económica, política, cultural y ambiental, que influyen en la calidad de vida de la población.

La atención de la salud estará orientada por los principios de universalidad, continuidad, oportunidad, calidad, interdisciplinariedad, trabajo en equipo, centralización normativa, descentralización de la gestión, eficiencia social y


económica, atención humanitaria, gestión democrática, participación social y derecho del usuario a la decisión informada sobre su situación.

Esta estrategia requiere la afirmación del papel rector del Ministerio de Salud Pública en cuanto a las políticas a poner en práctica en este campo, tanto en lo que refiere a sus importantes funciones como prestador de servicios, cuanto en lo que respecta a sus actividades de regulación y contralor. Para lograrlo, es preciso realizar reformas en los modelos de atención, gestión y financiamiento.

El modelo de atención debe privilegiar la prevención y la promoción de la atención primaria de la salud, con énfasis especial en el primer nivel.. Los cambios en la gestión tienen que asegurar la coordinación y la complementariedad de los servicios en todos los niveles; la profesionalidad, la transparencia y la honestidad en la conducción de los mismos, y la participación de los involucrados. Al modelo de financiamiento le corresponde aportar una cobertura universal , equitativa y solidaria.

A partir de estos argumentos es que se plantea la necesidad de crear un sistema nacional integrado de salud y un seguro nacional de salud, articulado sobre la integración de los recursos que se vuelcan al financiamiento del sistema en un único fondo que absorba las contribuciones de orígenes público y privado, y - al misino tiempo - defina la canalización de recursos hacia los prestadores integrales de servicios de salud que operen en los ámbitos público y privado.

Con respecto a la seguridad pública se realizarán mejoras tendientes a lograr mayores niveles de eficacia en las actividades de prevención y represión del delito, perfeccionando el combate contra el crimen organizado.

En materia de recursos humanos, se plantea coino objetivo la dignificación de los integrantes del Instituto Policial mediante la adecuación de las políticas de bienestar social y el respeto a las formas objetivas de ingreso y ascenso en la carrera funcional.

Por otra parte, se promoverán, desarrollarán y coordinarán acciones que profundicen el respeto y el fortalecimiento de los derechos humanos para todos los habitantes del país. A ello corresponde agregar el apoyo a las iniciativas internacionales que procuran afirmar la vigencia y la defensa de esos derechos.

En el cainpo de la infraestructura, se revalorizará, tanto la utilización de los recursos existentes, cuanto los que necesariamente habrá que incorporar para mejorar la competitividad de la producción nacional preservando el medio ambiente.

Se proyecta un fortalecimiento del desarrollo portuario y el transporte fluvial, adecuándolos a los requerimientos productivos - incluyendo en particular los de naturaleza turística - y promoviendo la participación del sector privado.

Asimismo, se revitalizará el transporte ferroviario, aprovechando las posibilidades que genera el flujo de producción de origen forestal que se espera.


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A nivel del MERCOSUR y la región, se asignará prioridad a la • interconexión con los países vecinos, impulsando una política de apoyo y

compromiso con la integración regional como plataforma de lanzamiento hacia • una mejor inserción del Uruguay en el mundo. • Finalmente, es importante también destacar que las relaciones entre el • Poder Ejecutivo y los gobiernos departamentales se encauzan por nuevos carriles. • Así, por primera vez se ha logrado un acuerdo que fue apoyado por unanimidad • en el Congreso Nacional de Intendentes en cuanto a la fijación del porcentaje a • transferir de acuerdo con el literal c del articulo 214 de la Constitución de la

República. El importante esfuerzo adicional que ello exige al gobierno central

• procura, por un lado, satisfacer la reivindicación histórica de incorporar al

e departamento de Montevideo a esta asignación de recursos, y por otro, sienta las bases para una articulación diferente con los gobiernos departamentales, al

a supeditar parte del incremento de las partidas, a la suscripción y el cumplimiento de compromisos de gestión.

e Saludan al Señor Presidente de la Asamblea General muy atentamente,

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e a Dr. Tabart V & ~ U ~ S

1 Presidente de la República

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