Gonzalo Alejandre Ramos - redalyc.org · Política económica y política social, como una...

Espacios Públicos

ISSN: 1665-8140

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Universidad Autónoma del Estado de México

México

Rodríguez Peñaloza, Martín; Rodríguez Manzanares, Eduardo

Política económica y política social, como una política pública para combatir la pobreza

Espacios Públicos, vol. 12, núm. 25, 2009, pp. 123-150

Universidad Autónoma del Estado de México

Toluca, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67611350008

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Gonzalo Alejandre RamosClaudio Escobar Cruz

Fecha de recepción: 11 de diciembre de 2008Fecha de aprobación: 20 de enero de 2009

Martín Rodríguez Peñaloza*

Eduardo Rodríguez Manzanares**

RESUMEN

En el presente trabajo se hace la diferenciación entre política de gobierno ypolítica pública. Se resalta la conveniencia, importancia y necesidad deconsiderar la integración de la política económica y la política social, bajoun enfoque de política pública, para enfrentar la pobreza que existe en nuestropaís, señalando algunos aspectos importantes que se deberán considerar enel diseño, formulación, instrumentación, implementación y evaluación de lapolítica pública.

PALABRAS CLAVE: política pública, política económica, política social,pobreza.

ABSTRACT

In this work it is make a difference between politics of the government andpublic policy. It is stress the convenience, importance and need of conside-ring the inclusion of economic politics and social politics under a publicpolicy approach, to confront the poverty which exist in our country, indica-ting some important aspects which have to be consider on the design, toformulate, to create, to execute and evaluation about public policy.

Política económica y política social, comouna política pública para combatir la pobreza

* Profesor-investigador de la Facultad de Planeación Urbana y Regional de la UAEM.** Profesor-investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UAEM.

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Política económica y política social, como unapolítica pública para combatir la pobreza

KEY WORDS: public policy, economic poli-tics, social politics, poverty.

INTRODUCCIÓN

Ante la crisis y sus características de des-equilibrios internos y externos, y donde seha perdido eficiencia, eficacia y legitimidadpor parte del Estado-gobierno, éste debe hoyenfrentarse a escenarios de una compleji-dad, llena de incertidumbre, riesgos y con-tingencias. Lo que obliga a las organizacionespúblicas a buscar nuevos modelos de gestiónu organización, a través de la producciónde conocimientos y métodos de análisis yacción, es decir, nuevas formas o modelosde gestión y organización que contribuyana un mejoramiento en la formulación, instru-mentación, implementación y evaluación delas políticas públicas. Lo que deberá reflejarseen cambios sustanciales en el hacer de laadministración pública contemporánea.

Es decir:

Se trata de un complejo escenario en el quese precisa cada vez menos de un administra-dor de corte tradicional, para dar paso a undirigente de alta calificación profesional yética personal, pero con un fuerte compro-miso como servidor público. Este perfil re-sulta una condición impostergable ante unasociedad creciente involucrada en lo públi-co, que demanda profesionalismo, exige cuen-tas y busca esquemas de participación másdemocráticos (Cabrero, 1995: 9).

Ante la problemática económica y socialresultado de la aplicación de una política eco-

nómica y social, que no ha podido, por lomenos, detener el aumento de la concentra-ción del ingreso y el aumento del desempleo,y por tanto detener el incremento de pobla-ción en condiciones de pobreza. Surge lanecesidad de una integración de lo econó-mico con lo social, a través de una políticapública que se caracterice porque los obje-tivos de la política económica queden subor-dinados a los objetivos de la política social.

Con base en lo anterior, la exposición delpresente artículo se inicia, en primer lugar,con una diferenciación entre la política degobierno y la política pública, donde seseñala lo que se debe entender por cadauna de estas políticas; en segundo lugar, sehace una contextualización de la políticaeconómica y la política social; en tercero ycuarto lugar, se analiza la política económicay la política social, así como sus antece-dentes y las políticas –económica y social–implementadas en la última administraciónfederal; en quinto lugar, se analiza la impor-tancia, conveniencia y/o necesidad de consi-derar a la política económica y la políticasocial, como una política pública paraenfrentar la pobreza; finalmente, incorpo-ramos notaciones finales, donde mencio-namos algunos de los efectos del modeloneoliberal implantado en México desdeprincipios de la década antepasada y lanecesidad de buscar nuevas alternativasde desarrollo económico y social, que seajuste a las condiciones actuales, y quepudiese coadyuvar a superar la crisis actual,redundando en un mejoramiento de lascondiciones de vida y niveles de bienestarde la población.

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Martín Rodríguez PeñalozaEduardo Rodríguez Manzanares

POLÍTICA DE GOBIERNO Y POLÍTICAPÚBLICA

La política social se ha caracterizado por seruna política formulada e implementadadesde el gobierno, es decir, como políticagubernamental, por tener un carácterlimitativo que no ha permitido una prácticade participación ciudadana real, donde estaúltima, en las condiciones actuales juega unpapel fundamental en las nuevas formas queestá tomando la gestión local de las políticasy dentro de éstas la política social; mismaque se deberá dar desde un enfoque depolítica pública.

México se ha caracterizado y se siguecaracterizando, básicamente, como “paíscon una aplastante presencia histórica delEstado, vertical en sus formas de relación,proclive a la formación de redes de inter-mediación entre grupos y actores, con unamuy débil tradición participativa, y centra-lista en su concepción de la acción colectiva”(Cabrero, 1996: 12). En tal perspectiva loque se observa son políticas guberna-mentales, mas no políticas públicas. En otraspalabras, las políticas fueron definidas,diseñadas, formuladas, instrumentadas,ejecutadas y evaluadas, exclusivamentedesde el gobierno.

Claudia Carrillo (1995) menciona que losgobiernos se tienen que enfrentar cada vezmás a escenarios caracterizados por lacomplejidad, la incertidumbre, los riesgos ycontingencias, a lo que deben de darrespuesta las políticas públicas, produciendoconocimientos y métodos de acción para quese desarrollen con resultados favorables.

La nueva concepción de política trasciendeel “curso de acción” para definirse comoparte de un proceso general, junto con laclarificación de metas, la definición de lasituación y la determinación de los mediosmás adecuados para efectuar la toma dedecisión. El término política desde estaconcepción, además de que nos remite a laidea de legitimidad y consenso acerca delorden estatal del gobernante en curso, o desus decisiones o acciones, según el caso, essiempre al menos un referente de lasdecisiones gubernamentales.

Harold Lasswell expresa que lo realmenteimportante es que el enfoque de políticaspone el énfasis en los problemas funda-mentales del hombre en sociedad más quelos tópicos coyunturales –análisis crítico delpasado y el presente a fin de descubrir lastendencias y su grado de aproximación alos valores deseados–, para lo cual es fun-damental cultivar técnicas para lograr unacooperación fluida entre “equipos interdis-ciplinarios” como una de las principalestareas para desarrollar una ciencia de laspolíticas. Es por ello que se debe ponerénfasis en el desarrollo del conocimientoque contribuya a la realización más com-pleta de la dignidad del género humano–desarrollo de las “ciencias políticas de lademocracia”, cuya meta última es la reali-zación de la dignidad humana en la teoría ylos hechos– (Lasswell, 1992). Donde estenuevo campo interdisciplinario de lasciencias de las políticas, tratan de resolverlos problemas sustanciales del hombre enel contexto de una sociedad que tiende aser más abierta, participativa, crítica y crea-

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tiva, con una mayor capacidad de organi-zación e iniciativa para promover sus intere-ses y cubrir sus necesidades –capaz deintroducir políticas nuevas–. En este marcosurgen las políticas públicas.

Así, pues, la política pública emerge en unambiente de motivaciones, representadaspor los retos planteados por incertidumbre,riesgos y contingencias, que deben deenfrentar las organizaciones sobre las cualesse sustenta el Estado-Gobierno.

Esto hace que se rompa con las actividadestradicionales del hacer de la administraciónpública, normadas en leyes, reglamentos,manuales y guías; lo que las hacía operablesen condiciones de alta estabilidad ycertidumbre. Pero desde el contexto actualya no es funcional.

La política pública, por su naturaleza,sugiere la búsqueda y aplicación de meto-dologías y/o estrategias para su configuraciónen una cadena de decisiones y accionescompartidas entre el Estado y la sociedad.

Ricardo Uvalle (1998) expresa que laspolíticas públicas son una modalidad de laacción gubernamental, pero no son elgobierno en sí.1 Son el gobierno para sí, esdecir, para la sociedad, para los ciudadanosy para sus organizaciones. “Como acción degobierno se relacionan con los consensos,los disensos, la legitimidad y el goce de laslibertades y acciones públicas, esto es, conla democracia”. Donde lo público significaque la gobernanza debe ser para todos,generando las condiciones para que lajusticia distributiva y redistributiva sea también

accesible a toda la población; donde losintereses individuales, elitistas, corporativosy clasistas se disuelvan para que la poblaciónsocial tenga igualdad de derechos y obliga-ciones; y donde la lógica de las políticaspúblicas sean tecnologías inducidas a propor-cionar atención, estudiar y generar solucio-nes a los problemas sociales.

Entonces, de acuerdo con la concepción deUvalle, tenemos que: las políticas públicasse conciben como una tecnología de gobier-no que tiene como propósito el proceso dela toma de decisiones relacionado con el biencomún; que incorpora opinión, iniciativas,información, recursos y cooperación –par-ticipación– de los ciudadanos y sus organi-zaciones públicas para mejorar las formas ymodos de la vida ciudadana.

De aquí que en el futuro, la política socialque atienda los problemas de la pobreza, sedeberá dar desde el enfoque descrito depolíticas públicas. Donde una de las premisasfundamentales es la participación social.

Congruente con lo anterior, tenemos que:

la participación social es un fenómeno múlti-ple que implica captar a los ciudadanos ygrupos de actores en sus roles de protago-nistas del proceso de desarrollo, usufruc-tuarios de bienes y servicios mercantiles y nomercantiles –entregados por la sociedad y elEstado en calidad de derechos sociales a to-dos sus ciudadanos– y activos en la toma dedecisiones sobre los asuntos públicos(CONAPO, 1993: 15).

En resumen, tenemos que la política guber-namental ha tenido un carácter limitativo que

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no ha permitido una práctica de partici-pación ciudadana, donde esta partici-pación, en las condiciones actuales, jugaráun papel fundamental en la nuevas formasque está tomando la gestión local de laspolíticas y dentro de éstas la política econó-mica y la política social; mismas que sedeberán de dar desde un nuevo enfoque, elde políticas públicas.

POLÍTICA ECONÓMICA Y POLÍTICASOCIAL

Contextualización

Actualmente existe consenso acerca de que,después de más de dos décadas deexperimento neoliberal –basado en laesperanza de que el mercado establecieralos principios orientadores de la sociedad–,la política, lo público y el Estado están deregreso. Irma Arriagada, desde la ComisiónEconómica para América Latina y el Cari-be (CEPAL), manifiesta que: durante ladécada de los noventa y en lo recorrido del2000, en la mayoría de los paíseslatinoamericanos emerge una nueva visiónsistémica –distinta a los postulados delConsenso de Washington– que incorpora lasnecesidades y problemas de las personas yque incluye lo social no sólo como unaexternalidad del crecimiento y de la acu-mulación económica, sino como unapreocupación central. De manera que seasiste a una revalorización de la participacióndel Estado (Gomáriz, 2007).

Hoy están en la mesa de las discusionesgrandes debates abiertos en política social,

tales como: ayuda vs. derechos, focalizaciónvs. servicios básicos universales, asistencia-lismo vs. creación de trabajos, centralizaciónvs. red, acción estatal vs. concertación,individuo como foco vs. familia. En estemarco se han producido importantesrenovaciones políticas y algunos de losnuevos gobiernos, producto de ellas, hanpuesto en marcha una nueva generación depolíticas sociales con perfiles muydiferenciados de las anteriores (Kliksberg,2006): generación de nuevas políticaspúblicas. Como se mencionó anteriormente,éstas se caracterizan por ser un campomultidisciplinario de las ciencias de laspolíticas, para tratar de resolver los pro-blemas fundamentales del hombre en elcontexto de una sociedad caracterizada porser más abierta, participativa y crítica, concapacidad de organización e iniciativa parapromover sus intereses.

De ahí la importancia de “ligar la políticapública a la temática a los nuevos movi-mientos sociales y a un proyecto nacionalcon sujetos conscientes y actores involucra-dos. En él, la economía social se revalorizacomo herramienta estratégica para la inter-acción entre lo económico, lo social y lademocracia participativa” (Elgue, 2004: 2).

Por lo tanto, hoy en día, es imprescindibleque se den amplias concertaciones nacio-nales en áreas clave como la lucha contra lapobreza, la educación, la salud, el micro-crédito, la creación de empleos, el apoyo ala pequeña y mediana empresa, y otras queimpliquen una democratización real de lasoportunidades productivas. La renovaciónde las políticas sociales es decisiva para que

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México deje de lado la posibilidad de 25años más de pobreza y desigualdad y lareemplace por los más años posibles deequidad y desarrollo.

Este giro está dando lugar a lo que se deno-mina una nueva generación de políticassociales y, en general, de políticas públicas.2

Este cambio supone, además de un aumentode la densidad de las mismas, un incrementode su determinación propiamente política. Ésees, por ejemplo, el sentido del informe parael año 2006 sobre el progreso económico ysocial en América Latina del Banco Intera-mericano de Desarrollo (BID), titulado La po-lítica de las políticas públicas. Este informecomienza sosteniendo que se ha superado elestadio de las políticas tecnocráticas y quelos procesos de formulación de las políticaspúblicas hay que comprenderlos integradosen el funcionamiento de los sistemas políti-cos (Gomáriz, 2007: 1).

Ahora bien, generalmente se distinguen dosclases de objetivos en cualquier actividadcolectiva: objetivos explícitos y objetivos im-plícitos. Así tenemos que los objetivosexplícitos y los implícitos de la políticaeconómica actual contrastan marcadamente.Mientras en el discurso se expresan objetivoscomo el bienestar o el desarrollo humano,es sencillo mostrar que, en la vía de loshechos, los objetivos reales y dominantes sonotros, de carácter implícito.

Una manera de conocer cuáles son los obje-tivos realmente vigentes, realmente actuantesde una política pública, es observando quese evita a toda costa. Por ejemplo, los funcio-narios económicos han llenado bibliotecas conel plan nacional y con programas sectoriales,

que postulan objetivos con los que alguienpuede estar en desacuerdo. Pero esos no sonlos objetivos que guían su acción. A la me-nor caída del precio del petróleo, y con laincertidumbre todavía muy amplia sobre loque pasará en el resto del año, reaccionancomo autómatas anunciando recortes al gas-to público, reduciendo programas importan-tes para el bienestar de la población o para elcrecimiento económico. En los hechos mues-tran que evitar el déficit público es el objeti-vo real vigente (Boltvinik, 2002: 1).

Durante el sexenio de Vicente Fox, seplanteó la necesidad de llevar a cabo líneasde acción que tuvieran como alcance elbeneficio de los más desprotegidos yabandonados por los diferentes regímenesposrevolucionarios, que desde su óptica nohabía cumplido cabalmente con temas comola justicia y la democracia social. Sin em-bargo, en el Plan Nacional de Desarrollo(PND) 2000-2006 las líneas de acción sonestablecidas sin perder de vista el marco eco-nómico social en el que se conduce el BancoMundial (Nateras, 2005), siendo éstas:

1. Consolidar las ganancias en materiamacroeconómica. Esta línea de accióndescansa sobre la base de combinar unareforma tributaria integral y la estabili-zación de los ingresos del petróleo.

2. Acelerar el crecimiento a través de unamayor competitividad. Esta línea partedel hecho de que la competitividad enMéxico tiene tres puntos en contra: unsector financiero débil, una deficienteinfraestructura y una baja productividadde la agricultura, por lo tanto, es necesa-rio hacer reformas que fortalezcan la po-

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sición patrimonial de los bancos, refor-mar el sistema público de pensiones. Encuanto a la infraestructura se requiere uncambio en la propiedad y regulación delos sectores eléctrico, petróleo y la refi-nería. La baja productividad en el cam-po presupone realizar importantes inver-siones en el campo, así como adecuar sumarco normativo.

3. Reducir la pobreza a través del desarro-llo del capital humano. Desarrollar el ca-pital humano implica aprovechar el po-tencial del ser humano, tanto a nivelindividual como colectivo. Por lo tanto,es necesario contrarrestar las deficienciasen la prestación de los servicios de edu-cación y salud.

4. Equilibrar el crecimiento y la reducciónde la pobreza con la protección de losrecursos naturales. Esta estrategia sugie-re eliminar subsidios en agua, energía ycereales básicos, aclarar los derechos delos recursos naturales, romper el círculovicioso de la degradación ambiental comoinstrumento de supervivencia sin trasto-car las estructuras comunales.

5. Lograr todo lo anterior a través de ungobierno eficiente, responsable por susacciones y transparente (Giungale enNateras, 2005: 124-125).

En otras palabras y de manera resumidapodemos hablar de dos grupos de indi-cadores, en las líneas de acción antes citadas,los económicos y los sociales.

Ahora bien, considerando que

[…] la pobreza económica es la insatisfac-ción de necesidades básicas, hay dos cami-nos fundamentales para abatirla: el crecimien-to económico y el aumento de la proporciónde recursos sociales que se destinan a lossatisfactores básicos. Lo ideal es la combina-ción de ambos procesos. Para que se asignencantidades crecientes de los recursos socia-les a los satisfactores básicos hay dos cami-nos que deben complementarse 1) lograr queel ingreso de los hoy pobres crezca más rápi-do que el de los hoy no pobres; como losprimeros destinan una mayor proporción desu ingreso a satisfactores básicos que los se-gundos, esta redistribución del ingreso a fa-vor de los pobres será al mismo tiempo unaredistribución a favor de los satisfactores bá-sicos; 2) aumentar la participación del gastopúblico social en el Producto Interno Bruto(PIB) y, dentro de él, asignar crecientes mon-tos a los satisfactores básicos. La primera víadepende mucho más del mercado que la se-gunda, pero en ambas puede actuar la políti-ca pública (Boltvinik, 2006: 2).

En la Cumbre Extraordinaria de las Améri-cas, llevada a cabo en 2004, declararon: reco-nocemos que la superación de la pobreza,el hambre y la desigualdad social son gran-des retos que enfrentan muchos países delHemisferio en el siglo XXI; estamos conven-cidos de que las políticas económicas y socialescoordinadas e integradas son un requisitopara el éxito en el combate a la desigualdadde oportunidades y la marginación, y quetales políticas son pilares fundamentales paraedificar una sociedad más justa. Enfatizamosque el trabajo, el empleo y el ingreso sonesenciales para una política social incluyente.

En lo que constituye una ampliación delconcepto de política social por el Banco

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Mundial (BM), el BID, conjuntamente conPrograma de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), elaboraron una reformasocial para América Latina que se apoya conmayor fuerza, no sólo en programas decompensación y ayuda a corto plazo y endiversos servicios públicos y privados, sinotambién en la integración de la políticaeconómica y la política social y en la creaciónde puestos de trabajo. En dicha reforma, alEstado se le asigna nuevamente una impor-tante función reguladora. Finalmente, laescuela neoestructuralista de la CEPAL abogópor reformas sociales estructurales que seespera produzcan oportunidades deeducación y ocupaciones productivas paralos desfavorecidos, y sobre todo, esténorientadas a la eliminación de la pobrezaestructural a largo plazo (Rodríguez, 2003).

De aquí que sea necesario hacer énfasis enla necesidad de unificar la política económicay la política social, como una política pública.

POLÍTICA ECONÓMICA

Antecedentes

Hacia finales de la década de los setenta, elmodelo económico populista que habíaprevalecido durante toda la década en nues-tro país se había agotado, lo cual se mani-festaba en la agudización de los desequi-librios internos y externos (desequilibriopresupuestal, desempleo, inflación, déficit enla balanza comercial y de pagos, aumentode la deuda externa, principalmente).

Entre 1980 y 1982, México enfrentó unentorno económico adverso, principalmente

por la caída de los precios internacionales delpetróleo e incremento en las tasas de interésen el mercado internacional de capital. Y elconsecuente incremento en los pagos deservicio de la deuda externa, principalmente.

A partir de 1983, se ponen en marchapolíticas monetarias y fiscales restrictivas parareducir la masa monetaria en circulación ypor tanto la demanda interna, y devaluar lamoneda para restaurar el equilibrio en labalanza de pagos; así como la desincor-poración de empresas estatales, la aperturade la economía y la liberación del sistemafinanciero (desregulación de la economía).

Esto último dio lugar a una estrategia deestabilización centrada en la concertaciónde todos los agentes económicos, en torno alos pactos para la estabilidad económica yel crecimiento.

La apertura comercial pactada original-mente con el Acuerdo General de Arancelesde Comercio (GATT) ahora OrganizaciónMundial de Comercio (OMC) se aceleró;firmándose el Tratado de Libre Comerciopara América del Norte (TLCAN); continuán-dose con la privatización y/o reprivatizaciónde empresas estatales y paraestatales, y; sereformó el sistema de seguridad social.

En este contexto sobrevino la crisis más gravede las últimas décadas, la cual puso al descu-bierto la vulnerabilidad de la economía delsistema financiero del país; 20 años de pro-gramas, reformas y pactos, a final de cuentas,no lograron la estabilidad económica, y sí acambio, tuvieron un costo social muy alto:las desigualdades sociales y regionales se

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han incrementado, la pobreza y la margina-ción han crecido, el subempleo y el empleoformal se han constituido en la forma nor-mal de actividad económica para millones demexicanos y mexicanas (PND, 2000-2006).

LA POLÍTICA ECONÓMICA EN EL PND2000-2006

El objetivo de la política económica en elPND 2000-2006, era promover uncrecimiento con calidad de la economía, deaquí que sus esfuerzos estaban dirigidos a:

1. Un crecimiento sostenido y dinámico quepermitiera crear los empleos que deman-darían los millones de jóvenes que se in-corporarían al mercado de trabajo lospróximos años.

2. Un crecimiento que permitiera abatir lapobreza y que abriera espacios a losemprendedores.

3. Un crecimiento que avanzara en la igual-dad de oportunidades entre regiones,empresas y hogares, y permitiera contarcon recursos suficientes y canalizara paracombatir los rezagos y financiara proyec-tos de inclusión al desarrollo.

4. Un crecimiento con estabilidad que per-mitiera planear sin sobresaltos, invertircon menores riesgos y tomar decisionescon mayor certidumbre.

5. Un crecimiento con baja inflación quecontribuyera a la recuperación de los sa-larios reales, a la reducción de la tasa deinterés y a la expansión del crédito.

6. Un crecimiento incluyente que diera opor-tunidades a todos y en el que la disponi-bilidad de instrumentos para participaren la economía no fuera privilegio de unoscuantos.

7. Un crecimiento que considerara el pro-ceso de globalización de la economíamundial y permitiera que el país se inte-grara a él, obteniendo los máximos be-neficios posibles.

8. Un crecimiento que respondiera a la tran-sición social que demandaba mayoresespacios de participación de los ciudada-nos en la toma de decisiones.

9. Un crecimiento que ante la transicióndemográfica, aprovechara las oportuni-dades de una población económicamen-te activa en crecimiento y, al mismo tiem-po, asumiera los retos de aumento en lademanda de empleos y de la inversiónen capital humano.

0.Un crecimiento sustentable que proteja yacreciente el capital natural de nuestranación.

Finalmente, se dice que los programaseconómicos deberán ser evaluados no sólopor los logros obtenidos en las variablesfundamentales de la economía, sino tambiénpor el éxito que se tenga en los indicadoresque representan las variables fundamen-tales de una sociedad justa y humana (PND,2000-2006).

No obstante, los buenos deseos que se obser-van en lo antes expuesto podemos decir que:

1

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1. Hoy en día, el violento proceso de globa-lización inmerso en el llamado modeloeconómico neoliberal y su nueva econo-mía desvaloran activos, vuelven obso-letas las capacidades tradicionales ycrean en forma acelerada competenciassin precedentes.

2. A la fecha no existe un verdadero mer-cado interno que permita la distribucióny el abasto; que permita la reactivación yfortalecimiento de nuestra economía. Lamini y pequeña empresa continúa des-apareciendo día a día.

3. El crecimiento económico se ha caracte-rizado por ser excluyente, observándoseesto, sobre todo con los mini y pequeñosempresarios, los grupos económico-socia-les más vulnerables ante la competencia;así también dichos grupos se han vistolimitados en su potencial de desarrolloeconómico, profesional y personal.

4. El modelo neoliberal no ha creado los vín-culos necesarios para un crecimiento y/odesarrollo económico integral. Persistien-do profundamente los desequilibrios re-gionales, esto se observa principalmentehaciendo una comparación entre el PIB percápita de la Entidad Federativa más ricay la más pobre: se estima que esta relaciónes de seis a uno, y se ha mantenido por lomenos en las últimas tres décadas. Enmateria de esperanza de vida al nacerentre los municipios más extremos delpaís, es de aproximadamente 15 años.

Lo cierto es que a poco más de dos deceniosde aplicación de políticas neoliberales de

ajuste estructural y de inserción asimétricasubordinada en la excluyente globalizaciónen curso, entendida como fase actual delproceso de la internalización del capital yuna década de operación contradictoria delTLCAN han acentuado las graves desigual-dades históricas del desarrollo económico ysocial en el territorio mexicano.

A este respecto organismos internacionalesy especialistas sobre la temática, se hacencomentarios tales como los siguientes.

1. La pobreza en México “se mantiene enniveles inaceptablemente altos”, afirmó elBanco Mundial, al dar a conocer una nue-va estrategia de asistencia al país, en laque el organismo plantea otorgar al go-bierno mexicano préstamos por mil 200millones de dólares entre 2004 y 2008.

2. Los niveles actuales de pobreza, añade elBM “son similares a los registrados a co-mienzos de los años noventa del siglo XX,hecho que muestra que en los últimos 15años han sido una pérdida en combatiresa condición que afecta a más de la mi-tad de los mexicanos” (Vega, 2005: 1).

3. El Banco Mundial en su estudio denomi-nado “Diferencias asombrosas en rangode prosperidad en México”, mencionaque para obtener una disminución efec-tiva de la pobreza, la economía mexica-na –que apenas ha repuntado 2% de cre-cimiento en promedio anual en el PIB

durante la administración de VicenteFox– requiere una tasa de crecimiento delPIB de al menos 5% para poder obteneruna reducción de la desigualdad social y

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una reversión de los niveles de pobreza.Además, dicho crecimiento debe estaracompañado de una mayor distribución yredistribución del ingreso. Y en el infor-me, también del BM, Reducción de la po-breza y crecimiento: y círculos virtuosos ycírculos viciosos, menciona que en Méxi-co más del 50% de la población vive encondiciones de pobreza (BM, 2006).

4. Así, también tenemos que

Uno de cada tres niños que vive en Méxicoes pobre, el país se ubicó este año [2005] enel sitio número 80 en cuanto a ingreso percápita –abajo incluso de Sudáfrica, en el si-tio 76–, aunque la riqueza que genera colo-ca a la economía como la décima más impor-tante del mundo. Son datos del BancoMundial que hablan de una creciente des-igualdad en la distribución del ingreso y que,a juicio de especialistas, hacen crecer unagran interrogante en torno a la afirmacióndel gobierno federal de que la pobreza extre-ma medida en función del número de perso-nas que viven con un dólar por día, “se re-dujo” 62% en los últimos años. Hablar deque se redujo la pobreza extrema en 62%es una gran mentira, opinó el especialistaJulio Boltvinik, experto de El Colegio deMéxico dice que la pobreza no ha bajado ysí en cambio ha aumentado la desigualdaden la distribución del ingreso en los últimosaños, como es evidente para cualquiera(González, 2005, 1).

5. El Instituto Nacional de Estadística yGeografía (INEGI) indica que la poblacióneconómicamente activa se sitúa actual-mente (2005) en 43 millones de perso-nas, de las que sólo 12.5 millones se en-cuentran en la actividad formal, unnúmero similar al de finales de 2000.

6. Leipziger3 refiere que el TLCAN no es unaopción de crecimiento para México. Yase le acabó lo bonito al TLCAN; los objeti-vos que se podrían lograr con ese acuer-do ya se alcanzaron y hay que repensarla situación.

7. Finalmente, Fernández-Vega, expresaque México ha sido baluarte en lo que haprivatizaciones se refiere. A dos décadasde distancia, allí están los resultados: to-dos han pagado el altísimo precio, me-nos los privatizadores y los beneficiariosde esa política en la que, dicho sea depaso, ciegamente cree el “cambio”(Fernández-Vega, 2003).

Con base en lo anterior, sin equivocaciónalguna, podemos decir, como lo hace Boltvi-nik, que “el fracaso acumulado de las estra-tegias neoliberales durante los tres gobiernosprecedentes, y la recesión que enfrentabael país, muestra que Fox no percibió, o nole importaron, las contradicciones entre laspolíticas monetaria y fiscal contraccionistasque defendió a ultranza y las promesas decrecimiento económico y generación de em-pleos que había hecho durante su campaña”(Boltvinik, 2006a: 2).

Julio Boltvinik subraya que

[…] la decepción del gobierno de Fox tienedos dimensiones, siendo la segunda la causade la primera: 1) La enorme brecha entre laspromesas y los resultados: de 7 por cientoanual prometido de crecimiento del PIB, sealcanzó un magro 1.8 por ciento si se midehasta 2005, lo que en términos per cápitaresulta menor a 0.8 por ciento (incluso conlas bajísimas cifras de crecimiento poblacional

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oficiales), mientras el empleo formal (traba-jadores asegurados en el Instituto Mexicanodel Seguro Social (IMSS) había caído en nú-meros absolutos entre 2000 y 2004, y al cie-rre de 2005 había aumentado en sólo 450mil asegurados totales, pero sólo en 22 milpermanentes: 2) El mantenimiento del mis-mo “fundamentalismo económico” como sa-biamente le llama José Luis Calva, que siguede manera ortodoxa el Consenso de Washing-ton (Boltvinik, 2006a: 2).

Calva explica el debut glorioso de Fox enmateria de política macroeconómica: recibióla economía al inicio de una recesión y logrómantenerla ahí durante otros cuatro trimes-tres, manteniendo en plena recesión unapolítica contraccionista, tanto en lo mone-tario como en lo fiscal. Lo más grave es queVicente Fox, junto con Gil Díaz y OrtizMartínez, quienes han controlado e impuestola política económica, declararon que larecesión económica interna era causadacompletamente por factores externos, y porlo tanto, nada se podía hacer contra ella,excepto rezarle a la santísima Virgen deGuadalupe.

Otro dato importante del fracaso de lapolítica macroeconómica de Fox, es que

la migración observada durante 5.7 años, delos cuales 4.9 años corresponden a su go-bierno de Fox, durante los cuales habríanemigrado al exterior (casi todos a EstadosUnidos) 6.864 millones de personas, 1.2millones anuales, cifra tres veces más alta quela que se había venido manejando de migra-ción al exterior. El gobierno de Fox expulsó1.2 millones al exterior cada año, cifra casiigual a los empleos que prometió generar,promesa que le hizo ganar muchos votos.

Nunca aclaró que los empleos eran del otrolado y que los riesgos del cruce y de la estan-cia ilegal corrían por cuenta de cada migrante(Boltvinik, 2006a: 3).

Según la Encuesta Nacional de Ocupacióny Empleo (ENOE), en el primer trimestre deeste año –2006– (una vez eliminados losocupados sin ingreso especificado), sólo11.8% de los ocupados (patrones,trabajadores por cuenta propia, asalariadosy demás categorías) percibía ingresossuperiores a cinco veces el salario mínimovigente, cuyo promedio ponderado nacionales de 47.05 pesos diarios (1,431.1 al mes).Esto significa que sólo esa pequeñaproporción de los ocupados, apenas arribaa la décima parte, percibe más de 7,155.51pesos al mes. La línea de pobreza urbanapor persona (la rural es sólo 2.4% más baja)que utilizó en el Método Integral de laPobreza (MIP) (que se deriva de la CanastaNormativa de Satisfactores Esenciales queconstruimos en la Coordinación General delPlan Nacional de Zonas Deprimidas yGrupos Marginados (Coplamar) en 1981)tenía para marzo de 2006 valor de 2,155.8pesos al mes (Boltvinik, 2006a).

En el cuadro 1 se muestran los estratos deingresos de los ocupados en términos de nú-mero de veces la línea de pobreza por per-sona, o número de personas que el ingresode los ocupados puede mantener, contandoa ellos mismos. Donde el 11.8% (4.72millones de ocupados) que percibe ingresossuperiores a 5 salarios mínimos puedemantener a más de 3.3 personas (más de 2.3adicionales a sí mismos). El promedio nacionaldel tamaño de los hogares en México en

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2005, según el Conteo de Población, es de4.04 personas. Es decir, ni siquiera todos losocupados de este estrato superior puedensostener (en las condiciones mínimas dedignidad asociadas a la no pobreza) al hogarpromedio nacional. Lo dramático es queninguno de los 35.341 millones de ocupadosrestantes podría hacerlo. A 23.6% de ellos(9.44 millones) ni siquiera les alcanza suingreso para sostenerse a sí mismos. Su únicaesperanza de no ser pobres es dependerde alguien con un nivel más alto de ingre-sos. Obviamente no pueden sostener adependientes. Otro 22.7% (9.1 millones)alcanza a sostenerse a sí mismo, pero anadie más. Su única esperanza de no serpobre es no tener ningún dependiente. Otro23.6% (9.44 millones) casi alcanza amantener a una persona más aparte de ella.Pueden tener un dependiente, pero si tienendos caen en la pobreza. Según la ENIGH

(Encuesta Nacional de Ingresos de losHogares) 2004, por cada ocupado hay 1.43dependientes. Por tanto, en promedio, estosocupados serían pobres.

Cuadro 1OCUPADOS SEGÚN PERSONAS QUE SU INGRESO

PUEDE SOSTENER: PRIMER TRIMESTRE, 2006

ros grupos), 70 por ciento de los ocupadosno puede aspirar a una familia con hijos, nisiquiera con un hijo(a), siendo el único ocu-pado (la única ocupada) y vivir fuera de lapobreza. El grupo siguiente puede mantenerentre (casi) dos personas (un dependiente y así mismo) y poco más de 3 personas (dosdependientes). Los más afortunados del es-trato pueden aspirar a la realidad burguesade un hogar donde sean los únicos ocupa-dos, siempre y cuando sólo tengan un hijo.El ideal burgués de un padre de familia quees el proveedor único, con base en su traba-jo, de una familia promedio, es inalcanzablepara más de 88.3 por ciento de los ocupadosdel país –puesto que el último estrato empie-za en 3.319– (Boltvinik, 2006b: 2).

Con base en lo anteriormente expuesto esnecesario enfatizar en la necesidad de uni-ficar la política económica con la políticasocial, a través de una política pública. Obvia-mente, ésta sería:

[…] una propuesta completamente opuesta ala práctica corriente de políticas y planes defomento del desarrollo, implícitamente basa-da todavía en un enfoque tipo “incremen-talista” de Lindblom. Lo que implicareentrenar radicalmente a los responsablesde estos procesos, familiarizándolos con lateoría de sistemas, con la sinergia, con lalógica difusa, con la irreversibilidad tempo-ral, con el caos, etc., con todo lo que apare-ce detrás de las propiedades emergentes, yhabría que reformular también en forma ra-dical la estructura burocrática y el funcio-namiento de los cuerpos políticos y técnicosque se desempeñan en este ámbito. El desa-rrollo hay que re-escribirlo en el marco delparadigma de la complejidad, y en un mar-co humanista y constructivista (Boisier,2003: 2).

Personas que puede sostener Ocupados (%) Acumulado (%) Menos de 0.664 9,440,646 23.6 23.6

De 0.664 a menos de 1.328 9,088,380 22.7 46.3 De 1.328 a menos de 1.992 9,444,554 23.6 69.9 De 1.992 a menos de 3.319 7,367,092 18.4 88.3

Más de 3.319 4,718,070 11.8 100.1 Total 40,058,742 100.0

FUENTE: cálculos con base en INEGI, Banco de Informa-ción Económica (Boltvinik, 09/06/2006b).

Como se muestra en la última columna delcuadro (suma acumulada de los tres prime-

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POLÍTICA SOCIAL

Antecedentes

La prioridad del gobierno mexicano en losúltimos años, y en particular el objetivo cen-tral de la política social, ha sido el combatea la pobreza. Así, la guerra contra la pobrezaen México, nace en 1989 con el ProgramaNacional de Solidaridad (PRONASOL) y poste-riormente, en el sexenio siguiente continúaesta tendencia con el Programa Educación,Salud y Alimentación (PROGRESA) y actual-mente con el Programa Oportunidades.

La caracterización de dichos programas essu focalización –con subprogramasdiferenciados–, dirigidos a la reducción dela pobreza extrema. Donde la característicade la política social actual, es una políticasocial de focalización, donde los gobiernos–federal, estatal y municipal– “ofrecen laposibilidad de utilizar recursos escasos demanera selectiva a favor de grupos metapredeterminados y según criterios de costo-eficiencia. De tal manera que con lafocalización se ponía el acento no sólo en laforma de utilización del gasto social, sinotambién en los destinatarios de dicho gasto”(Palacios, 1998: 1).

En el nuevo discurso económico, social ypolítico comenzó a atribuirse crecientementeal mercado el rol de mecanismo deasignación de servicios y beneficios socialescon el argumento de una mayor eficiencia yequidad, que, en última instancia, llevaríana una mayor igualación de oportunidades.Así, el discurso comenzó a abandonar eltérmino tradicionalmente asociado a la

política social de justicia social por elpolíticamente neutro de equidad social.Poniendo énfasis en la necesidad deperseguir una mayor conformidad de lapolítica social con las reglas de la políticaeconómica. Respetando, ante todo, losequilibrios macroeconómicos, lo que seconvertiría así en principio regulador de lasdecisiones sobre el gasto social estatal. Aesto, también se añadía la idea de que losgastos sociales del Estado deberían serentendidos como una inversión eficiente yredituable destinada a la formación decapital humano. Estableciendo una claraconexión entre la nueva política social y laeconomía de mercado, comenzó a enfati-zarse que el capital humano debería reforzarla relación positiva entre educación, salud ynutrición, por un lado, y el crecimientoeconómico y la productividad, por otro. Así,tenemos que en México las políticas dedesarrollo de capital humano se hanfocalizado y conforman la parte medular delos programas de combate a la pobreza ex-trema (Palacios, 1998).

LA POLÍTICA SOCIAL EN EL PND 2000-2006

Se observa que el PND 2000-2006 concibea la política social como incluyente yliberadora, orientándola hacia el desarrollosocial, en unión con el desarrollo económico.En esta concepción del desarrollo social seconsidera como un proceso permanentemediante el cual se amplían las capacidadesy las opciones, individual o colectivamente,para que las personas puedan ejercer am-pliamente sus libertades y/o derechos, así

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como desarrollar su potencial. La idea cen-tral es mejorar las condiciones de vida delas personas.

En este orden de ideas, la política dedesarrollo social descansa en seis ejes deacción (Nateras, 2005)

1. Mejorar los niveles de educación y bien-estar de la población, rompiendo así elcírculo vicioso de la pobreza, atendiendoparticularmente a las comunidades indí-genas más apartadas o aisladas. De ahíque sea vital incrementar la cantidad ycalidad de los servicios básicos como edu-cación, salud, vivienda e infraestructura,con miras de reducir la pobreza.

2. Acrecentar la equidad en los programasy la igualdad en las oportunidades paracontribuir a una asignación eficiente delos recursos públicos, para impulsar yestimular los niveles de vida de los gru-pos y personas vulnerables, contribuyendoasí a reducir las desigualdades. Los resul-tados de esta acción se verán en el accesoa la salud, a la educación y al trabajo.

3. Impulsar la educación para el desarrollode las capacidades personales y de ini-ciativa individual y colectiva, promovien-do e impulsando el capital humano y so-cial. En este eje de acción se analizaránel nivel de escolaridad, las competenciaslaborales y sociales, la capacidad empren-dedora y la capacidad de innovación.

4. La necesidad de fortalecer la cohesiónsocial, como ingrediente importante paraaumentar la solidaridad entre las perso-

nas que forman parte de la sociedad, enaras del bien común. Para ello, es nece-sario contar con políticas y proyectosincluyentes, donde la participación social,individual o colectiva es fundamental. Laintegración social se evaluará a partir dela participación comunitaria, el funciona-miento de organizaciones civiles y socia-les y la existencia de valores solidarios.

5. Generar un desarrollo en armonía conla naturaleza, donde es relevante la pro-tección de los recursos naturales comoun elemento esencial del desarrollo so-cial. Aquí es relevante revisar el dete-rioro al entorno ecológico, para evaluarsus resultados.

6. El buen desarrollo de la administraciónpública, por parte del gobierno, con lacapacidad de éste y de sus instituciones,en aras de recuperar la credibilidad enlas estructuras institucionales y de gobier-no, por medio de políticas públicas queden certeza a la sociedad del cambio enel comportamiento y desempeño guber-namental. Aquí es un imperativo la ren-dición de cuentas, la calidad del trato alusuario de los servicios públicos y la pro-tección financiera frente a eventos catas-tróficos, aspectos a considerar para eva-luar sus resultados de este eje de acción.

En el PND 2000-2006 se dice que en unmundo en proceso de globalización corres-ponde al Estado promover las condicionespara la inserción competitiva de México enel nuevo orden económico mundial. Y queel gobierno en turno promoverá todas lasreformas que sean necesarias para que la

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economía funcione mejor, los mercados seanmás eficaces (más no eficientes, socialmentehablando). Así, también buscaremos aumen-tar y extender la competitividad del país, lacompetitividad de las empresas, de lascadenas productivas y de las regiones. Todoesto en el marco de una moderna culturalaboral y empresarial.

No obstante, las características del discursoenunciadas en el PND 2000-2006,Wolfensohn, presidente del Banco Mundial,dice que lo que vemos en todos los paísesde Latinoamérica (obviamente, incluidoMéxico) es que cuando hay crecimientoeconómico de un país la distribución entrericos y pobres va en la dirección equivocada.

Programa de Desarrollo Humano “Oportu-nidades: contigo es posible” (PDHO), tienecomo misión potenciar las capacidades dela población que vive en condiciones depobreza extrema, promoviendo su accesoa los servicios de educación y salud, a unamejor alimentación, por medio de apoyosmonetarios y en especie, así como la coor-dinación con otros programas sociales quefomenten el empleo, el ingreso y el ahorrode las familias en situación de pobreza,tomando en cuenta iniciativas de desarrollosocial promovidas por la sociedad civil,con el fin de que dicha población alcancemejores niveles de autonomía, bienestar yacceso a las oportunidades de desarrollointegral.

En dicho programa podemos alcanzar a verdos palancas o componentes que son clavesen ello: proveer beneficios sociales esencia-les a los mexicanos y activar palancas que

impulsen el desarrollo humano y sirvan comodetonadores del crecimiento económico. Laacción del programa descansa en unainteracción entre los tres niveles de gobierno:federal, estatal y municipal, e impulsa unanueva relación entre el gobierno y laciudadanía, para lograr la mayor eficienciaen las acciones de los sectores público yprivado en la política social.

Las estrategias que comprende el PDHO,como complementarias para conformar unapolítica social integral para superar la pobre-za y garantizar el mejoramiento constantedel nivel de vida de la población son:

1. Ampliación de las capacidades, en par-ticular de los niños y jóvenes, con elpropósito de adquirir la educación, lasalud y los niveles nutricionales adecua-dos, de manera que tengan posibilidadesde participar activa y plenamente enla sociedad.

2. Generación de oportunidades, donde lasoportunidades de empleo e inversión sonindispensables para que las capacidadesse traduzcan en mayores niveles de bien-estar e ingresos que permitan satisfacerlas necesidades de consumo y de ahorrode cada familia.

3. Proveer protección social para todos, conlo cual permita planear el futuro e ir másallá de las apremiantes necesidades demañana. Invertir y tomar decisiones delargo plazo; la protección social garanti-za que las capacidades y las oportunida-des tengan seguridad contra riesgos in-dividuales y colectivos.

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4. Formación de patrimonio cierto y seguropara fomentar que los adultos y sus fami-lias tengan solvencia, gocen de oportuni-dades para aplicar sus capacidades yemprendan nuevas actividades, promue-van el progreso de sus hijos y garanticenuna vejez digna (Sedesol, 2002).

Con el PDHO el gobierno plantea la idea depasar del asistencialismo y la corres-ponsabilidad a la generación de patrimonioy ahorro entre la población más pobre delpaís, para integrarlos y ayudarlos a convertirlos resultados de su trabajo en capital vivo.Es precisamente en este sexenio que VicenteFox plantea tres niveles de pobreza:capacidades, patrimonio y alimentación.Reconoce Fox que hay más de 53 millonesde pobres y no los 40 millones quereconocían los gobiernos de los dos últimossexenios, donde PRONASOL y PROGRESA

buscaron hacer compatible las reformaseconómicas neoliberales con un populismoselectivo y distributivo (Vite, 2004). TantoPROGRESA como el PDHO son dos programasprincipales de combate a la pobreza, enesencia son similares, con nombres distintos,permanecen esfuerzos en áreas particulares,como la nutrición y el empleo que soncomplementadas por iniciativas particulares,algunas de ellas muy añejas. Así, tenemosel Programa de Desayunos Escolares, elPrograma de Abasto Social de Leche (pormedio de la LICONSA), el Programa deAbasto Rural (operado por DICONSA), elFideicomiso de Liquidación al Subsidio dela Tortilla (FIDELIST), el Programa de EmpleoTemporal (PET) y el Programa de Opor-tunidades Productivas, entre los esfuerzosmás importantes (Preciado, 2006).

Como dijimos, el PDHO representó lacontinuidad del PROGRESA, sin mayorescambios en su estrategia sectorial, cierto esque se buscó un nombre diferente paraidentificarlo, como distintivo o sello delgobierno de Vicente Fox; su estructuraprogramática mantiene los subsidiosalimentarios a través de DesayunosEscolares, de Abasto Social de Leche y delprograma de Tortilla. Mantiene tambiénalgunas líneas de acción productivas delPROGRESA, como el Programa de EmpleoTemporal y abre un Programa de Opor-tunidades Productivas, en la línea de capi-tal y desarrollo humano en que se concibióesta política

Aunque desde 2002 se empieza a actuaren el medio urbano, con Oportunidades, yaque se había focalizado en el ámbito ruralhasta entonces, no es sino hasta 2003cuando se diseñan estrategias para lospobres de las zonas metropolitanas de lasciudades más grandes del país: D.F., Guada-lajara y Monterrey. A partir de ese año,también se busca vincular a los programasproductivos de empleo y de vivienda, en laestrategia general para combatir la pobreza.

Además, la pobreza ha aumentado en almenos las dos últimas décadas comoconsecuencia de la crisis económica, el ajusteestructural y las políticas neoliberales, noobstante el auge exportador de la economía;las políticas asistenciales llevadas a cabo porlos últimos gobiernos federales, así como elalto costo presupuestal, no la han reducido,solamente la mitigan en una mínima parte;el modelo económico social actual engendramás desempleo, ver cuadro 2; lo cual,

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obviamente, provoca más pobreza que laque puede atender el asistencialismo.

Cuadro 2DOS INDICADORES DEL CRECIMIENTO

DE LA OCUPACIÓN: SEXENIOS DE SALINAS,ZEDILLO Y FOX

Vicente Fox, donde cada año aumentó elnúmero de ocupaciones remuneradas en sólo42 mil, algo distante del 1.3 millones deempleos anuales prometidos. El desastre dela nula creación de empleos durante el go-bierno de Fox se evidencia cuando se le com-para con los dos gobiernos priístas neoli-berales que le precedieron, cuyo desempeñomediocre en la economía parece gigantescoal compararlo con el de Fox (Boltvinik,2006b: 3).

Por otra parte, uno de los temas importantesen la administración de Fox es la Ley Ge-neral de Desarrollo Social (LGDS), aprobadapor el pleno de la Cámara de Diputados el27 de noviembre de 2003 y por el Senadode la República el 9 de diciembre del mismoaño, en ambos casos por unanimidad devotos. El decreto fue publicado por el DiarioOficial de la Federación el 20 de enero de2004, entrando en vigor al día siguiente desu publicación.

El objetivo de dicha Ley es de orden públicoe interés social y de observancia general entodo el territorio nacional, y tiene por objeto:I. Garantizar el pleno ejercicio de losderechos sociales consagrados en laConstitución Política de los Estados UnidosMexicanos, asegurando el acceso de toda lapoblación al desarrollo social; II. Señalar lasobligaciones del gobierno, establecer lasinstituciones responsables del desarrollo so-cial y definir los principios y lineamientosgenerales a los que debe sujetarse la PolíticaNacional de Desarrollo Social; III. Establecerun Sistema Nacional de Desarrollo Social enel que participen los gobiernos municipales,de las entidades federativas y el federal;IV. Determinar la competencia de los gobier-

Indicadores de crecimiento Salinas Zedillo Fox Trabajadores asegurados permanentemente en el IMSS (*) Incremento total del periodo 1,754,000 390,130 62,322 Incremento medio anual 350,000 78,026 12,462 Ocupaciones remuneradas CN (**) Incremento total del periodo 4,095,784 3,843,639 170,143 Incremento medio anual 682,631 640,607 42,536

(*) Los cálculos del IMSS cubren cinco años, comparandodatos de enero a enero.(**) CN: Cuentas Nacionales. Datos disponibles hasta 2004.FUENTE: Calculado con base en INEGI, Banco de Informa-ción Económica (Boltvinik, 09/06/2006b).

Cuando el número de los ocupados en elsexenio de Fox, se mide a través de dos indi-cadores fundamentales, como se presentaen el cuadro 2, muestra un estancamientocasi total y un marcado contraste con lossexenios de Zedillo y Salinas. Observándoseque mientras los trabajadores aseguradospermanentes del IMSS, indicador clave de laocupación formal –única que cumple con elestado de derecho– se incrementa en 1.75millones en la administración de Salinas, esteaumento disminuye violentamente (aproxi-madamente a la quinta parte) en la de Zedillo(a 390 mil) y en la administración de Fox,dicho crecimiento, se hace casi nulo (62 mil).

En el indicador de la ocupación, lo que elsistema de Cuentas Nacionales llama ocupa-ciones remuneradas, hay una fuerte cercaníaen los gobiernos de Salinas y Zedillo, incre-mentos anuales promedio de 682 mil y 640mil, pero hay una caída estrepitosa en el de

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nos municipales de las entidades federativasy del Gobierno Federal en materia de desa-rrollo social, así como las bases para laconcertación de acciones con los sectoressocial y privado; V. Fomentar el sector socialen la economía; VI. Regular y garantizar laprestación de los bienes y servicios conte-nidos en los programas sociales; VII. Deter-minar las bases y fomentar la participaciónsocial y privada en la materia; VIII. Estable-cer mecanismos de evaluación y seguimientode los programas y acciones de la políticaNacional de Desarrollo Social, y IX. Pro-mover el establecimiento de instrumentos deacceso a la justicia, a través de la denunciapopular, en materia de desarrollo social.

La Política de Desarrollo Social se sujetaráa los siguientes principios: I. Libertad;II. Justicia distributiva; III. Solidaridad;IV. Integridad; V. Participación Social;VI. Sustentabilidad; VII. Respeto a la diver-sidad; VIII. Libre determinación y autonomíade los pueblos indígenas y sus comunidades,y; IX. Transparencia.

Algunos de los avances que presenta estaley, como lo expresa Boltvinik, es que:

están asociados con las normas presupuesta-rias (candados) que protegen el gasto social,impidiendo su reducción y garantizando sucrecimiento en ciertas condiciones. Ademásde limitar las reducciones y los recortes, laley también limita las transferencias al esta-blecer en su artículo 22, que las partidas paralos programas de desarrollo social, en el pre-supuesto, no podrán destinarse a fines dis-tintos, y establece un Fondo de ContingenciaSocial. Estas normas reflejan la lucha delsector social por protegerse de las arbitrarie-

dades del todopoderoso sector económico(Boltvinik, 2006c: 137).

En las discusiones contemporáneas sobre losderechos sociales el concepto clave es el desu exigibilidad. En esto la ley no avanza,sólo establece la denuncia popular de loshechos, actos u omisiones que produzca opueda producir daños al ejercicio de losderechos establecidos en la ley, la cualdeberá presentarse ante la autoridad compe-tente, sin precisar cuál es ésta. Tampoco laley establece sanciones para las depen-dencias y entidades que no cumplan con lasobligaciones que estipula, lo que debilita laexigibilidad de los derechos sociales.

Con ello, se quiere expresar que este resul-tado parcial en la construcción del desarrollosocial que requiere el país, en el que estáninmersos los pobres, pero también es necesariovislumbrar a toda la población en su conjunto,si queremos dejar el subdesarrollo que nos hacaracterizado por décadas como nación, perotambién entender que estos pasos forman partede un proceso inacabado y perfectible. Es unavance significativo en el que los actorespolíticos del Estado mexicano han coincididoy han sumado esfuerzos por definir losnuevos horizontes y pilares sobre los cualesdebe descansar dicho desarrollo social. Enpalabras de Boltvinik, tenemos que: “La LeyGeneral de Desarrollo Social no significa uncambio estructural ni garantiza los derechossociales de los residentes en el país, pero essin duda un paso en la dirección correcta”(Boltvinik, 2006c: 146).

La nueva coyuntura abierta por la alternan-cia en el gobierno federal encuentra inci-

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pientes procesos de descentralización queenfrentan pesadas inercias centralistas;gobiernos y grupos locales empiezan areclamar un ámbito propio para elaborar yprocesar políticas sociales regionales. Se halogrado, en estos últimos años, establecerun programa de superación de la pobrezaque va abriendo su dimensión subsidiariahacia múltiples actuaciones, la cual esinfluida por organismos civiles nacionalespero sin que éstos logren una agenda deconsenso en los temas del desarrollo. Siguependiente en esta agenda los acuerdosrespecto de una política social específicahacia los grupos indígenas del país.

LA POLÍTICA ECONÓMICA Y LA POLÍTICASOCIAL COMO UNA POLÍTICA PÚBLICA

Ante los violentos procesos de transición,reformulación, reorganización, transfor-mación y cambio en general. Difícilmente sepueden determinar soluciones prototipo, esdecir, soluciones metodológicas absolutas […]De aquí que en las grandes políticas y estra-tegias, propuestas discursivas y normati-vamente por una serie de actores generales,en la práctica, se implementan mediante or-ganizaciones y grupos, estatales, privados ypúblicos. Dichos actores, son importantes enel momento de la acción en la política públi-ca, son quienes finalmente, producen resul-tados, cambian los hechos, organizan recur-sos, interpretan normas, mandamientos yproductos económicos y sociales (Arellano,1993: 3).

Ahora bien, para estudiar la evolución de lapobreza y el bienestar, a saber: los ingresosde los hogares y la satisfacción de sus

necesidades básicas (educación, salud,vivienda y alimentación), tenemos quecuando los ingresos son menores a la líneade pobreza, o línea de ingreso, se origina,obviamente, la pobreza de ingresos, y;cuando los hogares y las personas noalcanzan la norma de satisfacción de lasnecesidades básicas, se originan pobreza deeducación, salud y alimentación. Alcomportamiento de cada uno de los gruposantes referidos les corresponde o en buenamedida está determinado por una políticaeconómica, la de los ingresos de los hogares,y una política social, satisfacción denecesidades básicas.

En el actual modelo de desarrollo neoliberal,existe la falacia que afirma que existe sólouna vía posible en el campo económico: li-bre mercado, privatización y reprivatizaciónde lo público, y desregulación. Por el con-trario están surgiendo diversas vías alternati-vas, que frente al aumento de la pobreza y ladesigualdad que caracterizan la situación ac-tual, se orientan a obtener un desarrollo eco-nómico y social integrado, y un crecimientocompartido con equidad [y democracia](Kliksberg, 2001: 1).

Democracia que conlleva un sistema devalores y normas tales como: la plena y librecomunicación entre las personas, el uso delconsenso y la transacción en vez de lacoerción para resolver conflictos, la compe-tencia y el conocimiento como fuentes deinfluencia, la confianza en la autogestión,la participación en la toma de decisiones,el respeto de las diferencias, y el reemplazode las relaciones asimétricas de dominaciónpor relaciones simétricas e igualitarias(Harris, 2000).

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Se ha producido un viraje importante en laconcepción acerca del conjunto óptimo depolíticas para propulsar el desarrollo social yeconómico. Surgiendo una nueva visión en laque el Estado y el mercado ya no se ven comomecanismos diferenciados y en conflicto, sinocomo socios complementarios en el procesode desarrollo. Ahora es más común concebirla equidad y el crecimiento económico entérminos compatibles (Payne, 1999).

En efecto, al margen de las diferenciasteóricas que las distinguen, las propuestasde política económica y política social, tienencomo objetivo último la erradicación de lapobreza (Del Búfalo, 1996) que en el casode México rebasa a más del 50% de lapoblación. De ahí que de la articulación ono de la política económica y la política so-cial, depende la disminución o no de lapobreza en los ingresos, o en los niveles delas necesidades básicas.

Un paso importante que habría que dar esconvertir el objetivo de reducción de lapobreza en el objetivo del desarrollo nacional.Entonces, la reducción de la pobreza y eldesarrollo humano se convertirían en elobjetivo de la política social; objetivo que seríaconsiderado por las metas de la política eco-nómica, que generalmente es consideradade mayor jerarquía. Por tanto, es necesariosubordinar la política económica al objetivodel desarrollo humano.

En este sentido “La inflación, el déficit fis-cal, el tipo de cambio [...] el crecimientoeconómico se han convertido en objetivosavasalladores del quehacer nacional, enauténticos dioses a los que ofrecemos sacri-

ficios humanos, tendrían que transformarsede objetivos en instrumentos, de fines enmedios” (Boltvinik, 2000: 2).

Ahora bien, la lucha contra la pobreza y porel bienestar, no puede ser una tarea exclu-siva de la política social, es decir, la pobrezano puede reducirse únicamente con “buenosprogramas” dirigidos a su combate. Paralograrlo es necesaria una articulación sinér-gica entre política económica y política so-cial. En las condiciones actuales, la políticasocial es considerada de segunda importanciay está supeditada a la política económica, ellono es posible. Para superar esta situación esnecesario hacer posible la articulación entreambas políticas, y para fortalecer la posiciónde lo social en el conjunto de la realidadnacional es necesario (Boltvinik, 2000):

1. Definir el bienestar de la población, envez de la estabilidad o crecimiento de lasvariables macroeconómicas como el ob-jetivo rector de todas las políticas públi-cas. Para que esta definición sea algo másque retórica y se convierta en auténticaguía del quehacer gubernamental, hay quedejar de evaluar el desarrollo a través delcrecimiento del PIB –visión economicista–y hacerlo mediante índices que pongan enel centro a las personas, a la sociedad y subienestar (desarrollo humano, progresosocial, disminución de la pobreza).

2. Para llevar a cabo esta nueva evaluacióndel desarrollo debe crearse un organismoautónomo del ejecutivo federal, cuyasautoridades sean nombradas por un me-canismo que garantice su plena indepen-dencia de los poderes. Que podría lla-

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marse Instituto Nacional de Política So-cial o de Desarrollo Humano, evaluaríala política y los programas sociales y delucha contra la pobreza y formaría per-sonal para dirigir, operar y evaluar ta-les políticas.

3. Dotar a la Secretaría de Desarrollo So-cial (Sedesol) de dos funciones claves: lapolítica social en su conjunto y ladefensoría de los derechos sociales de losciudadanos al interior del Poder Ejecuti-vo Federal. Esto último significa, entreotras cosas, que la secretaría sería miem-bro pleno del gabinete económico y quetendría la responsabilidad de llevar acabo los análisis y estudios necesariospara evaluar el impacto en el bienestarde las medidas de política económica.

4. Ampliar el campo de acción de la políti-ca social para que incluya no sólo susámbitos tradicionales, sino también loselementos que inciden directamente enel ingreso de los hogares: políticas de em-pleo, de salarios y de promoción y fomentode la economía popular (microempresasfamiliares y formas asociativas de orga-nización) a través de una banca social.

5. Eliminar las distinciones actualmente exis-tentes entre secretarías de primera y desegunda, que actúan en desmedro de lapolítica social.

Boltvinik también refiere que: en el gobiernode Fox la propuesta antes señalada no fueadoptada. Probablemente ni siquiera fueescuchada, mucho menos entendida, en losaltos niveles de dicho gobierno, el gobierno

federal seguirá la subordinación de la políticasocial a la política económica, lo que haráimposible el abatimiento significativo de lapobreza, a pesar del lugar destacadísimo queésta ocupa en la retórica gubernamental.

Por todo lo antes expuesto, es necesarioconciliar la política económica y la políticasocial, es decir, a la economía hay que darleun enfoque desde la perspectiva de la eco-nomía política. He aquí la reflexión en tornoal enfoque integral entre ambas políticas,política pública, en un ambiente democrático.

La continuidad de los procesos democráticosdepende en alto grado de la capacidad delas sociedades para encauzar la formaciónde una verdadera ciudadanía. Para ello, seránecesaria la formulación de nuevas políticassociales, que faciliten la imbricación deldesarrollo económico con la democracia. Eneste sentido, lo primero que debe hacersees reorientar el desarrollo, para percibirloen una dimensión humana, además de ladimensión económica (Sonntag, 1998).

Pero ¿es posible construir una economía conrostro humano en América Latina (y portanto en México)? Un enfoque integral queincorpore políticas sociales activas probarásin duda ser más eficiente en alcanzar undesarrollo económico sostenible, másequitativo, y aliviar las necesidades básicasmás urgentes de los menos favorecidos. Laincorporación de lineamientos éticos y lamovilización del capital social también pue-den contribuir en gran medida a transformarla estrategia de desarrollo económico enAmérica Latina (obviamente en México), conun rostro humano. Esto será solamente

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posible a través de un papel más activo delos gobiernos en la provisión de serviciossociales básicos, el diseño de políticaspúblicas más eficientes y transparentes, yuna gerencia social eficiente. La sociedaden general puede contribuir enormementeen el diseño de estas políticas a través de lamovilización del capital social, laresponsabilidad social empresarial, y lainclusión y potenciación de las comunidadesmás pobres y marginadas, siendo estosúltimos, aspectos fundamentales para eldesarrollo integral de América Latina –y deMéxico– (Kliksberg, 2003).

Por último, no debemos olvidar que no essuficiente un buen diseño del plan de accióna llevar a cabo, ni tampoco contar con losrecursos de todo tipo necesarios, sino quees preciso tener en cuenta la disposición delos implementadores y sus relaciones con elresto de la estructura administrativa y conel entorno económico social en que se sitúala acción de la política pública (Subirats,1989). La implementación de ésta, es elvínculo entre la política y su realización ycomprende las acciones encaminadas a losobjetivos previstos. Omar Guerrero men-ciona que una de las causas fundamentalesde la implementación de la política públicaes la necesidad de traducir las intencionesen resultados (Guerrero, 1994).

Entonces cuando hablamos de políticas pú-blicas, queremos decir decisiones de gobiernoque tendrán que y deberán incorporar laopinión, la participación, la corresponsabi-lidad y los recursos de los privados y en ge-neral de los ciudadanos. En esta perspectivadisminuye el protagonismo gubernamental y

aumenta el peso de la sociedad y susorganizaciones (Aguilar, 1990: 254).

NOTACIONES FINALES

Podemos concluir que las medidas com-pensatorias contenidas en los programas,cuya característica es la focalización, hantendido a constituirse en apoyos temporales–asistenciales– que no ayudan a la poblacióna salir de la pobreza, es decir, no existeprueba fehaciente que demuestre que sehan producido cambios en las condicionesde vida de la gente que les permita enfren-tar situaciones económico-sociales desfa-vorables o de plano de crisis económicas.Por lo tanto,

Sin una revisión crítica, la continuidad de laestrategia para la superación de la pobreza[por parte del gobierno] podría llevarnos aotra etapa de desencanto y erosión de lasexpectativas sobre la eficacia de los progra-mas federales. La focalización extrema y susconsecuencias sobre la desatención de am-plios conjuntos poblacionales, la desigualdadregional en la distribución de recursos, lacentralización y el desaprovechamiento de lacapacidad de gestión de los gobiernos loca-les, y la desvinculación de la problemáticade la pobreza con las políticas generales dedesarrollo, sin duda tendrán una incidencianegativa sobre su desempeño (Ordoñes yOrtega, 2006: 178).

No obstante que el programa Oportunidadesha tenido el mayor presupuesto de la historiapara el combate a la pobreza, en general,así como en cualquiera de los programas y/o subprogramas federales que conformanOportunidades, podemos decir que se está

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perdiendo la guerra contra la pobreza. Esdecir, se observa que la demanda supera ala oferta de servicios del sistema de salud,la desnutrición de la población asentada encomunidades en pobreza extrema eindígenas, así como en localidades de zonasrurales y urbanas, es muy manifiesta. Lo quedemuestra que con programas que entregana los hogares, ingresos para gastar, no se vaa superar la pobreza. Hacen falta estrategiasdonde se establezcan nuevas relaciones en-tre el gobierno y la sociedad, entre la políticaeconómica y política social, para decidir conla participación de la sociedad, dónde, paraqué, para quién, y cómo utilizar eficiente yeficazmente los recursos disponibles, paracombatir la esencia de las causas de lapobreza y no los fenómenos superficiales,monetaristas, que la focalizan, creyendoque, a través de la eficiencia y optimizaciónen el uso de recursos, se va a lograr superara la pobreza.

Estamos de acuerdo con Uvalle, cuandoexpresa que

La búsqueda del bienestar social no sólo de-pende de la armonía entre la política econó-mica y la política social, sino en considerarque […] la democracia en su faceta de laspolíticas públicas, permite establecer crite-rios, prioridades, lineamientos y compromisospara definir las políticas del bienestar. Deeste modo, el Estado [debe] responder concapacidades públicas a la necesidad de queel bienestar social sea nuevamente su fortalezavital, misma que le permite sobrevivir con gober-nabilidad democrática (Uvalle, 1998: 115).

Con base en lo antes expuesto y coninformación proporcionada por la ONU, el

BM, el BID, otros organismos internacionalesy demás especialistas sobre el tema aquítratado, indican que en los umbrales del sigloXXI confrontamos problemas sociales difícilesde enfrentar en gran parte del mundo endesarrollo, como son: severos déficits nutri-cionales, carencias agudas en camposbásicos como alimentación, salud, educa-ción, agua potable, vivienda, pronunciadosproblemas de desocupación; mismos queafectan a vastas poblaciones. Se observa elfracaso del modelo neoliberal que prometíansoluciones a estos problemas. Como conse-cuencia de todo ello se han abierto nuevosdebates sobre cómo alcanzar, en las condi-ciones actuales, el crecimiento y desarrolloeconómico social. Donde se plantean nuevasdirecciones de pensamiento y acción. Entreellas, se están profundizando las complejasrelaciones entre crecimiento económico ydesarrollo social. Entre otros aspectos unode los nuevos debates destaca que sin undesarrollo social relevante, no existen lasbases para un desarrollo económico sostenido.

De aquí la necesidad de buscar nuevasformas de organización y participación,donde se involucren no únicamente a losactores representantes de los sectores públicoy privado, sino también a la sociedad, en lageneración e implementación de la políticaeconómica y la política social, como unapolítica pública, donde se conjuguen lasintervenciones, reguladas y/o acotadas, delmercado, del Estado y de la sociedad civil,respetando espacios de intervención, en arasde dar eficiencia al sistema productivo ypolítico, y eficacia en las formas de distri-bución y redistribución del ingreso, elevandolos niveles de bienestar, que contribuyan a

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ir disminuyendo los niveles de pobreza quese han alcanzado en México, sobre todo apartir de la adopción y adaptación delmodelo neoliberal.

Lo anterior nos lleva, finalmente, a unadinámica de análisis que nos comprometamás con nuestra capacidad creativa, quepermita explorar y construir nuevas alter-nativas para enfrentar la crisis que hoypadecemos. Para ello, deberá crearse unambiente que garantice una participacióndemocrática, donde la sociedad conjunta-mente con el Estado y el mercado deberánde jugar un papel protagónico fundamentalen el diseño, formulación, instrumentación,implementación y evaluación de las políticaseconómica y social, unificadas a través delenfoque de políticas públicas.

NOTAS

1 “El análisis de políticas públicas puede ayu-dar a desestatizar la sociedad y reconstruir elsentido público del estado… Gobernar deacuerdo a la política pública significa incor-porar la opinión, la participación, lacorresponsabilidad, el dinero de los ciuda-danos, es decir, de contribuyentes fiscales yactores políticos autónomos y, a causa de ello,ni pasivos ni unánimes” (Aguilar, 1990a: 33).

2 “Los gobiernos cada vez más se tienen queenfrentar a escenarios caracterizados por lacomplejidad, la incertidumbre, riesgos y con-tingencias, a lo que las políticas públicas de-ben producir conocimientos y métodos deacción para que se desarrollen con resulta-dos favorables a las demandas sociales pre-sentadas por la ciudadanía, y la participa-ción de la misma en la construcción de las

políticas públicas” (Carrillo, 1995: 146).Donde la política pública se concibe comoun todo integral, que sólo por método de ex-posición y explicativo debe dividirse, puesde la comprensión de sus partes se puedenentender sus alcances. La podemos dividir,de manera general, en: diseño, formulación,instrumentación, ejecución, seguimiento yevaluación (Díaz, 1996).

3 Danny Leipziger, vicepresidente y jefe de lared de reducción de la pobreza del tratadomultilateral.

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