Mariano Grondona naci en Buenos Aires en 1932. Se gradu de abogado y doctoren Derecho y Ciencias Sociales en la Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA). Realiz estudios de posgrado en la Universidad de Madrid y en el Instituto de Estudios Polticos de Madrid. En la actualidad, es profesor titular de Teora Poltica en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA e investigador asociado al Centro de Asuntos Internacionales de la Universidad de Harvard (CFIA), en cuyo Departamento de Gobierno ha dictado varios cursos en su carcter de profesor visitante. Dirige la revista Visin y el programa de televisin Hora Clave, adems de escribir las columnas internacionales del diario La Nacin. Sus libros ms recientes son Los pensadores de la libertad, Bajo el imperio de las ideas morales y El Posliberalismo. En el contexto del programa de investigacin del CFIA de la Universidad de Harvard, est escribiendo El Tringulo del desarrollo. La Argentina de hoy vive en una situacin de sospecha generalizada: los ciudadanos sienten que estn inmersos en un estado de corrupcin que hasta ahora nadie ha logrado desarticular. Mientras que los desrdenes institucionales y econmicos que azotaron a nuestro pas durante dcadas por fin parecen haber amainado, un nuevo desafo espera a los argentinos, que no pueden bajar los brazos. Se trata de la lucha contra la corrupcin. El agudo y exhaustivo anlisis que Mariano Grondona realiza de este fenmeno abarca las formas que la corrupcin a adquirido a lo largo de la historia, las relaciones entre este mal social y el subdesarrollo, la presunta funcionalidad de la corrupcin en las burocracias rgidas, e incluye casos de actualidad resonante. Javier Gonzlez Fraga y Luis Moreno Ocampo, estudiosos del tema, participan del debate: el primero aporta su conocimiento del mundo empresario; el segundo, una serie de tcnicas par5a detectar y prevenir la corrupcin. Con solidez terica e implacable mirada periodstica, La corrupcin responde uno por uno a los interrogantes ticos, polticos y prcticos de la ciudadana.

MARIANO GRONDONA

La corrupcin

PLANETA

Diseo de cubierta: Mario Blanco Diseo de interiores: Alejandro Ulloa 1993, Mariano Grondona Derechos exclusivos de edicin en castellano reservados para todo el mundo: 1993, Editorial Planeta Argentina SAIC Independencia 1668, Buenos Aires 1993, Grupo Editorial Planeta ISBN 950-742-326-5 Hecho el depsito que prev la ley 11.723 Impreso en la Argentina

AGRADECIMIENTOS

La base de este libro es la desgrabacin del curso de seis clases sobre El tercer desafo: la corrupcin que ofrec en el auditorio de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, durante los meses de septiembre y octubre de 1992. Revisado, actualizado y complementado, ste es el material que el lector tiene por delante. Convertir el curso en un libro es un desafo. De un lado, pasar de la mera transcripcin de la palabra hablada a un texto escrito, siendo el hablar y el escribir dos formas claramente distintas d comunicarse, es como atravesar un largo y azaroso puente. Quiero agradecer especialmente a Paula Pico Estrada, una autntica editora, quien puso al servicio de esa difcil tarea su amplia cultura, un espritu profesional y un entusiasmo indeclinable. De otro lado, el tema de la corrupcin es tan actual que lo que dice la teora viene a completarse y enriquecerse de continuo con nuevas noticias de la realidad. Aqu, el ejercicio periodstico al lado de la gente de Hora Clave, La Nacin y Visin fue inestimable. Vaya a todos ellos mi agradecimiento. Quiero agradecer especialmente a La Nacin y a Visin que me hayan permitido reproducir el material del captulo VIII. Tambin agradezco a la revista Noticias y al diario Buenos Aires Herald por haber publicado sntesis de las clases del curso de 1992, a medida que se iban dictando. En algn momento de mis lecturas sobre la corrupcin, descubr que otros dos argentinos, Javier Gonzlez Fraga y Luis Moreno Ocampo, estaban haciendo lo mismo. Les agradezco que a partir de esta coincidencia en la preocupacin hayan aceptado acompaarme primero en el curso, dictando una de sus clases, y despus en el libro: a su generosa colaboracin se deben los captulos V y VI, donde el lector podr encontrar dos enfoques tan frtiles como distintos sobre la corrupcin. Si bien los cursos libres que dicto cada ao en la Facultad renen normalmente cientos de asistentes, esta vez la cifra subi a un nivel nunca alcanzado: alrededor de dos mil personas vinieron cada mircoles, de 19 a 21 hs., a compartir sus preocupaciones sobre la corrupcin. A todas ellas les agradezco no slo su presencia sino tambin su activa participacin en lo que result ser una intensa experiencia colectiva. Deca Kant que toda idea se piensa, en el fondo, para comunicarla, y nunca he conocido a un profesor a quien no lo entusiasmara el ir y venir de las ideas con una clase atenta que, al aprender, le ensea. En su magistral estudio sobre la tragedia griega y moderna (Tragedy and Philosophy, Princeton University Press, 1992), Walter Kaufmann ensea que las pocas en las cuales florece el teatro trgico no son las ms pesimistas sino, por lo contrario, las ms vitales. Como la Grecia de Esquilo, Sfocles y Eurpides, que haba vencido a los persas en Maratn o la Inglaterra de Shakespeare que haba detenido a la Gran Armada de Felipe II, los pueblos que acogen el pensamiento trgico son aquellos capaces de mirar cara a cara el sufrimiento y el horror y decidir, despus de hacerlo, que la vida es digna de ser vivida. Esta Argentina que hoy se plantea el horror de la corrupcin, lo hace porque ya presiente, en ella, la energa capaz de superarlo. Si se huye de los contornos trgicos de la vida, lo que queda es la vergenza. Si se los asume, se abren las puertas del optimismo. Yo quisiera agradecer de antemano a los argentinos por lo que estn por hacer con sus votos, su voz y su accin, con su indignacin1

creativa, para que volvamos a tener un Estado profesional y honesto, orgullo de todos y anticipo de la gran nacin que nos espera.

CAPITULO I

EL TERCER DESAFIO

A LUCHA contra la corrupcin es el tercer desafo democrtico que los argentinos debemos enfrentar desde que en 1983 nuestro pas retom la senda constitucional. La democracia es una experiencia compartida por millones de personas y no se reduce al acto mismo de votar, sino que consiste ms bien en el debate pblico desarrollado antes y despus de las elecciones, durante el cual los ciudadanos vamos aprendiendo unos de otros. En las caractersticas de este aprendizaje reside la diferencia fundamental entre democracia y autocracia. En un gobierno autoritario aquellos que aprenden son unos pocos, los que tienen acceso a los problemas pblicos. A la mayora le est vedada la experiencia del poder y, cuando el sistema se abre sbitamente, el pueblo irrumpe sin saber de qu se trata. Aunque un gobierno autoritario presente la aparente ventaja de poder tomar decisiones ms eficaces en el corto plazo, lo que nunca podr hacer es preparar a esa mayora a la que supuestamente gobierna para que tome algn da sus propias decisiones. El sistema democrtico, en cambio, requiere de ms tiempo para realizar las transformaciones deseadas, pero cuando stas llegan son slidas porque resultaron de un aprendizaje colectivo. Si bajo el impulso del consenso pblico los argentinos emprendisemos maana el combate contra la corrupcin, los frutos seran duraderos. Si, en cambio, un mesinico coronel tomara el poder y colgase segn su criterio a diecisiete personas en la Plaza de Mayo, la corrupcin seguira tan estructuralmente instalada en el sistema como hasta entonces, con el agravante de la falta de control. Este largo proceso de aprendizaje que es la experiencia democrtica tiene etapas sucesivas. Cada una de ellas representa un desafo que la comunidad en su conjunto debe resolver. Creo yo que hay dos estaciones en este recorrido que los argentinos podemos considerar superadas: hemos aprendido a respetar a las instituciones y a rechazar al populismo en materia econmica. Nos espera ahora la tercera prueba, la lucha contra la corrupcin.

L

El Primer desafoLa revolucin del 6 de setiembre de 1930 interrumpi sesenta y ocho aos de gobiernos constitucionales e imprimi en ciertos sectores de la sociedad la perversa conviccin de que los entuertos polticos y econmicos se arreglan con el fusil, bajo cuyo imperio vivimos desde entonces hasta 1983. En el curso de los aos que siguieron al golpe de Estado que encabez el general Uriburu, a veces el fusil se puso lmites a s mismo, a veces llam a elecciones, poco a poco se autolimit cada vez menos y, finalmente, se instal en la mayora de las conciencias desde fines de los aos sesenta como nico modus operandi. Tuvimos que matarnos unos a otros, sumergindonos en un mar de sangre, para aprender a respetar las instituciones. Esta leccin fue el fundamento de un fenmeno absolutamente nuevo, las elecciones de 1983. Por primera vez en cincuenta y tres aos, el regreso a la democracia no se debi a la decisin de algn general: pese a que en el perodo2

1930-1983 alternaron gobiernos civiles y militares, lo cierto es que el poder real permaneci continuamente en manos de los uniformados. Basta con echar un veloz vistazo sobre ese medio siglo de vida argentina para convencerse de ello. El general Agustn P. Justo asumi como presidente en febrero de 1932, pero su triunfo en las urnas se debi a que Uriburu haba vetado la candidatura de Marcelo Torcuato de Alvear, provocando la abstencin del yrigoyenismo. Once aos despus un nuevo golpe de Estado, dirigido por los coroneles Eduardo Avalos, Enrique Gonzlez, Emilio Ramrez y Juan Domingo Pern, derroc al gobierno constitucional del doctor Ramn Castillo. Desde entonces Pern -l tambin un militar- se convertira en figura omnipresente en la escena poltica argentina. Vicepresidente, ministro de Guerra y secretario de Trabajo y Previsin durante el gobierno de facto del general Farrel, Pern fue elegido presidente en 1946 y -previa reforma de la Constitucin- en 1952. Si bien los siguientes comicios tuvieron lugar seis aos despus, resulta casi una obviedad mencionar, llegados a este punto, que Pern no complet su segundo mandato y que las elecciones de 1958 fueron decididas por el gobierno de la autodenominada Revolucin Libertadora. Entre otras medidas, el tndem Lonardi-Aramburu disolvi por decreto al partido peronista. Proscripto ste, triunf en las urnas Arturo Frondizi, depositario efmero de los votos justicialistas que en las elecciones bonaerenses de marzo de 1962 retornaran a sus fuentes dndole la victoria a la frmula Framini-Anglada. Nuevamente los militares, por sta y otras razones, aparecieron en escena y derrocaron a Frondizi. Luego del breve interregno de Guido fue elegido Arturo Illia, gracias a la proscripcin del peronismo -otra vez, los militares- y con apenas el 23% de los votos. El resto es historia reciente: las presidencias de los tres generales consecutivos (Ongana, Levingston y Lanusse) que gobernaron a la Argentina entre 1966 y 1973 y las sucesivas administraciones de Hctor Cmpora, Ral Lastiri, Juan Domingo Pern y Mara Estela Martnez, lejos de afianzar el compromiso democrtico no fueron sino el preludio del golpe de Estado del 24 de marzo de 1976. Desde el 31 de octubre de 1983, sin embargo, el poder cambi de dueo. Ahora pertenece al pueblo, que otorga o quita el mandato a sus gobernantes. El sistema cambi radicalmente desde entonces, y el cambio fue fruto de un aprendizaje colectivo. Diversos sntomas indican que la transformacin es profunda. Algunos son sutiles y muestran que la sociedad se ha sensibilizado contra cualquier insinuacin de violencia. El hecho de que los guardaespaldas de una funcionaria hayan sido acusados de atacar a los fotgrafos de un semanario, por ejemplo, no hubiera sido noticia en los diarios de los aos setenta por carecer de entidad: en aquel entonces se mataban quince o veinte personas por da. Otros signos son todava ms llamativos. Las dificultades econmicas que el pas enfrent durante los gobiernos de Arturo Frondizi, Arturo Illia y Mara Estela Martnez de Pern eran leves si se las compara con la situacin que atraves la Argentina en 1989, siendo presidente Ral Alfonsn. Sin embargo a ningn sector de la opinin pblica se le ocurri que la solucin fuese un golpe militar. Sin duda, los gobiernos de Frondizi, Illia y la seora de Pern fueron derrocados por dificultades econmicas infinitamente menos graves que la hiperinflacin desatada durante la presidencia de Alfonsn. El hecho de que en 1989 la posibilidad de un golpe militar ni siquiera haya sido sugerida indica, creo yo, que la primera leccin -el respeto a la Constitucin- fue absolutamente aprendida por la sociedad en su conjunto.

El segundo desafo3

La hiperinflacin de 1989 no slo es un sntoma de que los argentinos hicieron suyo el modo de vida republicano. Tambin fue el instrumento que, al desencantarnos del populismo, nos ense la segunda leccin. A partir de los aos cuarenta, sucesivos gobiernos haban jugado con la emisin-falsificacin de moneda. Pareca una solucin ideal: en vez de quitar a unos para dar a otros -que es lo que hacen los gobiernos cuando la moneda es firme- se cay en la ilusin de dar a unos sin quitar a otros. Esta es la ilusin populista: creer que se puede ayudar a un sector sin afectar a otro. Para sostener semejante poltica hizo su entrada triunfal el recurso de emitir moneda aunque careciese de respaldo. Al parecer, la emisin superaba el gran dilema de cmo ayudar a unos sin que fuese en desmedro de otros. Finalmente, en 1989 estall la hiperinflacin. Supimos, por experiencia, lo que es quedarse sin moneda. Ya no se trataba de una economa inflacionaria, sino de una economa desmonetarizada. As termin la experiencia populista. Hoy la Argentina sigue un plan de convertibilidad que liga la emisin de moneda a la cantidad de dlares que tenga el Banco Central. La moneda dura obliga a opciones duras, porque lo que llega a un sector sale de otro, pero ni siquiera los argentinos ms necesitados piden que vuelva la emisin sin respaldo. El pas est cauterizado; resolvi la segunda prueba. La tesis de este trabajo es que despus de haber resuelto los desafos de la inestabilidad poltica y de la econmica, los argentinos, apoyndonos en la nueva seguridad que nos da el haber integrado las lecciones del pasado, nos disponemos a enfrentar un tercer desafo: la corrupcin. En trminos muy generales podramos decir que la corrupcin de un sistema poltico surge cundo el inters privado de los funcionarios irrumpe en el recinto sagrado del inters pblico. Pero no siempre fue adecuada esta definicin: en las sociedades de tipo familista, el inters privado era el inters pblico. Por lo tanto, en el segundo captulo haremos un brevsimo recorrido histrico que nos permitir tomar cierta perspectiva sobre aquello que hoy llamamos "corrupcin". Examinaremos adems, para completar este anlisis, las relaciones entre la corrupcin y el subdesarrollo poltico y econmico, la presunta funcionalidad de la corrupcin (tesis defendida por algunos tericos del tema) y las estrategias de lucha contra este fenmeno, captulo que incluye sendas colaboraciones de dos estudiosos de la cuestin, los doctores Javier Gonzlez Fraga y Luis Moreno Ocampo.

Grados de corrupcinAntes de internarnos por los mltiples senderos en que nuestro tema se bifurca, quisiera precisar la terminologa que utilizar. La raz indoeuropea de la Palabra corrupcin es reut, que quiere decir arrebatar. La primera definicin que de este verbo da el diccionario de la Real Academia Espaola es "quitar o tomar alguna cosa con violencia y fuerza. Ahora bien, hay dos maneras de arrebatar. Yo puedo arrebatar a una seora su cartera. Se trata de un robo, y si bien la privo de algo que le pertenece, ese algo no le es esencial en el estricto sentido de la palabra. Sin su cartera, esa seora sigue siendo esa seora. Si, en cambio, corrompo a un menor, lo privo de su integridad: le arrebato su naturaleza. Este segundo ejemplo ilustra el significado estricto del verbo "corromper, que la Real Academia define como "alterar o trastocar la forma de alguna cosa. La "forma es, para la tradicin escolstica, la naturaleza de algo, el fin para el que ese algo existe. Corromper es pues desnaturalizar, desviar una cosa del fin hacia el cual naturalmente tiende. El cadver, por ejemplo, se corrompe, segn la escolstica, porque la muerte ha separado la unidad substancial de cuerpo y alma, y la materia, privada de la forma que la diriga vitalmente, tiende a la disolucin.4

Las consideraciones anteriores nos permiten establecer la distincin entre acto corrupto" y estado de corrupcin. Defino al primero como la solucin perversa de un conflicto de intereses. Tiene lugar cuando una persona obligada moral o legalmente hacia un inters ajeno lo pospone en funcin de un inters propio. Esta definicin amplia del acto corrupto incluye tanto al sector pblico como al privado, tanto al tutor que rob el dinero del menor que estaba a su cargo como al funcionario que hizo trampas en una licitacin. A pesar de que ambos son casos de corrupcin, existe una diferencia entre ellos. Mientras los actos de corrupcin que ocurren en el sector privado pueden ser controlados o castigados por el Estado, quin podra controlar o castigar al Estado? Si los mecanismos del Estado estn infiltrados por la corrupcin, el sistema queda sin apelaciones. Por eso considero que la corrupcin en el sector pblico es ms grave que la privada, y es la que me propongo examinar en este trabajo. Los actos de corrupcin pueden ser clasificados segn su gravedad. El primer grado es el de la propina o regalo que se ofrece como signo de gentileza o gratitud. El segundo grado es la exaccin, esto es, la extorsin de un funcionario a un ciudadano para que pague por obtener lo que, de todos modos, le es debido. Por ltimo, existe el cohecho, pago que se ofrece o se da para que un funcionario haga lo que no es debido. A medida que una sociedad refina su criterio moral, establece normas ms severas para prevenir la corrupcin y considera graves actos que otras sociedades con un espritu tico ms laxo no condenan. En los Estados Unidos, por ejemplo, donde la corrupcin est bastante difundida pero adems se la castiga duramente, los presidentes no pueden recibir regalos personales. Los obsequios que se les dan pertenecen al Estado y, al caducar su mandato, pueden comprar, dentro de ciertos lmites, algunos de los regalos recibidos. Otro acto que en los pases moralmente avanzados se considera corrupto -y por lo tanto se lo sanciona- es el uso personal, por parte de un funcionario pblico, de la inside information, "informacin de adentro". Un ministro de Economa, por dar un ejemplo, sabe si hay una devaluacin en puertas. Vale decir, posee informacin que el resto de los ciudadanos ignora. Si usa esa informacin para obtener ventajas personales, est permitiendo que su inters privado prevalezca por sobre el inters de la Nacin en su conjunto. En los Estados Unidos, un acto de este tipo puede enviar a un funcionario preso. Las normas de tica que el demcrata Bill Clinton impuso en diciembre de 1992, antes de asumir la presidencia del pas del norte, a sus futuros funcionarios de importancia denotan una conciencia an ms exigente que la de gobiernos anteriores acerca de lo que se considera un acto corrupto. Mientras, que en el pasado los altos funcionarios no podan trabajar para grupos de presin nacionales hasta un ao despus de haber dejado sus funciones pblicas, Clinton extendi la prohibicin a cinco aos. Instaur adems una novedad en la legislacin norteamericana: los miembros de su administracin gubernamental debern comprometerse a no trabajar de por vida para gobiernos o grupos extranjeros. Los distintos grados de gravedad de los actos de corrupcin, como se desprende de estos ejemplos, dependen del grado de evolucin moral que hayan alcanzado las sociedades que los sancionan.

La desnaturalizacin del EstadoPor lo que respecta al estado de corrupcin, existe cuando los actos de corrupcin se han vuelto tan habituales que la corrupcin se convierte en sistema. En el acto de corrupcin se desnaturaliza la accin, pero en el estado de corrupcin se desnaturaliza el sujeto de la accin, que en el caso que estamos tratando es el Estado, cuya finalidad -servir al bien comn- se desvirta, transformndose en el provecho de unos pocos.5

Llegamos as a la definicin que Aristteles da de las diferentes formas de gobierno. Hay monarqua, aristocracia o democracia cuando el rey, una minora o la mayora gobiernan para el conjunto. Hay tirana, oligarqua o demagogia, en cambio, cuando el tirano, una minora o una mayora gobiernan para s mismos. La clasificacin aristotlica supone pues que hay Estados naturales y Estados desnaturalizados. La funcin natural de un gobierno -sea de un rey, una minora o de una mayora- es servir a un inters ajeno, el bien de la comunidad. Cuando el gobernante sustituye este inters pblico por su inters propio, y lo hace de manera habitual, nos encontramos en estado de corrupcin o, lo que es lo mismo, con un Estado desnaturalizado. Cabe preguntarse qu factores conducen a la desnaturalizacin del Estado. Creo yo que los principales son dos: el economicismo y la tentacin del poder absoluto. La corrupcin es posible, en efecto, cuando el dinero ocupa una encumbrada posicin en la tabla de valores de una comunidad, y lo cierto es que as parecen estar hoy las cosas en la mayora de las sociedades conocidas. Lo habitual es que un funcionario viole sus deberes de lealtad al pueblo no porque le prometan un puesto ms alto, o por alguna otra condicin que no sea econmica, sino porque hay dinero de por medio. Deca Aristteles que el amor desordenado del dinero hace a veces, por ejemplo, que el mdico no atienda a los enfermos para curarlos sino para cobrar. Nuevamente advertimos que el concepto de corrupcin equivale al de "desnaturalizacin": el mdico del ejemplo se desva de la funcin natural que le es propia, curar. El dinero aparece como objetivo final y actividades cuyo fin es el servicio a otros aparecen vaciadas de sentido, a menos que se las recompense econmicamente. En este marco Max Weber distingui entre los polticos que viven para la poltica y los que viven de la poltica. En este ltimo caso, la ambicin poltica deja de valer por s misma y se rebaja al nivel de un valor instrumental al servicio del enriquecimiento. Se convierte en una forma como cualquier otra de hacer la Amrica, y sto se acenta en los pases subdesarrollados. El primer factor de desnaturalizacin del Estado, pues, nace del economicismo de sociedades que miden el xito de la gente en funcin del dinero que poseen, y se acenta en los pases que no ofrecen otras alternativas de enriquecimiento. Hay, al respecto, otro anlisis econmico posible de la corrupcin estatal. El funcionario del cual depende una decisin no se halla ante ella como en un mercado en donde otros compiten con l; al contrario, goza de un monopolio: es el nico con jurisdiccin para decidir el tema. Si explota esta situacin monoplica para que le rinda, comete un acto de corrupcin. Se da entonces la paradoja que propuso el premio Nbel de economa Gunnar Myrdal: en los pases subdesarrollados el sector privado es estatista porque pide proteccin y subsidios al Estado, y el sector pblico es privatista porque lo anima el espritu de lucro individual. Los roles se invierten: los privados operan en la esfera pblica, mientras la esfera pblica opera bajo el influjo del lucro privado. La otra causa de la desnaturalizacin del Estado fue sealada por Lord Acton: "Todo poder tiende a corromper; el poder absoluto corrompe absolutamente. El drama del poder es que, como escribi James Wilson, "pone a personas ordinarias ante tentaciones extraordinarias. Alguien que carece de una sensibilidad moral excepcional, y que no es sino una persona ordinaria (comn y corriente), puede sucumbir a la tentacin extraordinaria que surge de las inmensas posibilidades del poder -a menos que se la limite y controle-. Nuestra Constitucin no es sino un intricado sistema de controles para evitar la corrupcin del poder. Plazos, lmites, separacin de poderes, niveles federal, municipal, local: se trata de una constelacin de controladores recprocos. A mayor publicidad de los actos de gobierno y mayores controles, menos corrupcin. Por eso es tan importante que los mximos organismos de control -la Corte Suprema, la flamante Cmara de Casacin Penal- no sean complacientes; esto es, que sean independientes.6

Cuando en abril de 1990 el gobierno del presidente Menem aument el nmero de miembros de la Corte Suprema de cinco a nueve, la opinin pblica apenas se inmut, demostrando la rudimentaria cultura democrtica de la Argentina. Vale la pena comparar este caso con lo sucedido en los Estados Unidos en los aos treinta. El pas se hallaba sumergido en una dramtica crisis econmica y el presidente Roosevelt se decidi a instrumentar medidas que, si bien tenan apoyo popular, eran sistemticamente rechazadas por la Corte. Frente a esta situacin de emergencia, Roosevelt imagin ampliar el nmero de miembros de la Corte, pero hubo tal movimiento de opinin pblica en contra que la iniciativa qued en agua de borrajas. Despus de doscientos aos de vida democrtica el pueblo norteamericano saba que una medida semejante desvirtuara el sistema, y prefiri protegerlo a pesar de la emergencia econmica. Confiemos en que los argentinos -conscientes de que no existen compartimentos estancos en la salud de una Nacin sino que, por el contrario, el crecimiento econmico slo es posible si va de la mano con la estabilidad poltica y el progreso moral- adquieran el hbito de defender el sistema luchando contra la corrupcin en todas sus formas, aun las ms sutiles. Tenemos muchos motivos para creer que los ciudadanos estn cada vez ms comprometidos con el proceso democrtico y que, quizs por primera vez, saben que su voto es un factor decisivo del cambio. Recuerdo que a mediados de 1990 poco antes de que en la provincia de Buenos Aires se plebiscitara la reforma de la Constitucin, la produccin de mi programa televisivo mand una cmara a un hospital en el que haba algn problema. Fue entrevistada una mujer extremadamente humilde, que se quej del catico estado de cosas y de la cantidad de elementos bsicos que faltaban. Pero no importa..., concluy. El periodista, azorado, le pregunt por qu no le importaba y ella contest: Porque la prxima vez que votemos los echamos a patadas". Cuando, siempre en torno a la reforma constitucional bonaerense, comenzaron a llegar los resultados de las encuestas segn los cuales la mayora se opona al proyecto, los polticos nos acusaban a los periodistas de haberlas inventado. Ni los radicales ni los peronistas podan creer que un pacto entre los dos partidos mayoritarios de la provincia no obtuviese respaldo electoral. Ambas ancdotas demuestran el mismo fenmeno: la gente ha empezado a tomar conciencia de que su voto tiene poder y, por lo tanto, la vida cvica argentina disfruta de lo que para ella es una nueva caracterstica: la movilidad, en realidad un rasgo esencial a todo ejercicio democrtico. Durante varias dcadas, el sistema argentino fue rgido. En el mejor de los casos, los partidos mayoritarios contaban con sus votos cautivos; en el peor de los casos, intervenan los militares para asegurarse de que los votos no impidieran que el poder se les fuese de las manos. Sin embargo, desde la apertura democrtica de 1983 tanto los polticos como los observadores se han llevado ms de una sorpresa frente a los resultados arrojados por las urnas, y nadie garantiza cmo ciertos sectores importantes van a votar en los prximos comicios.

Hacia el gora electrnicaLa televisin y el auge de las encuestas han sido elementos definitivos para la constitucin de este nuevo tipo de Mentalidad cvica. La democracia es cada vez ms "directa. Millones de personas se sientan frente al televisor cada noche, miran a los ojos de los polticos, sacan sus conclusiones, les creen o no les creen. El televidente no examina su intencin de voto cada dos o cuatro aos, sino a diario.7

Este fenmeno colectivo, que no slo ocurre en la Argentina sino en todo el mundo, tiene sus aspectos injustos. Los productores de programas, por ejemplo, catalogan a polticos y economistas segn su encanto televisivo, y a veces depende de criterios de este tipo, ms afines al mundo del espectculo, que un personaje sea o no invitado a un programa de televisin, o que el pblico lo encuentre atractivo. De ms est decir que un magnfico gobernante o un gran pensador no tienen por qu ser entretenidos, y que la sumisin del pblico y el periodismo a la lgica del show business entraa ms de un peligro. Por otro lado, considero que el mayor mrito de los medios de comunicacin masiva reside en que se est reconstruyendo la asamblea ateniense. Y qu decir de cuando se implemente la televisin interactiva! En el mismo momento en que un periodista, un candidato o un funcionario se est explayando sobre un tema podr registrarse la reaccin de los televidentes a favor o en contra. En Atenas existi la democracia, el poder (cratos) del pueblo (demos), porque los ciudadanos se reunan, opinaban, se informaban y votaban. Un largo y complejo recorrido histrico, que revisaremos en el captulo siguiente, condujo a la institucin del Estado-nacin, donde una lite centralizada gobierna a una poblacin demasiado numerosa para reunirse en una plaza pblica. Este es el modelo que ha entrado en crisis con el advenimiento de la sociedad de medios de comunicacin masiva. En 1991 abundaron pronunciamientos populares que los gobernantes no esperaban. Brasil clam pidiendo la destitucin de su Presidente; en los Estados Unidos un Ross Perot hasta entonces ajeno a las lides polticas amenaz los votos cautivos de los dos partidos mayoritarios; los dinamarqueses se negaron a integrar el Mercado Comn europeo y los franceses estuvieron a un tris de seguir su ejemplo. En fin: el mandatario debe su mandato al mandante pero al convertirse en lite lo olvida; hoy, debido a la comunicacin generalizada, el mandante le recuerda al mandatario cada da dnde se origin su mandato. En esta nueva gora electrnica los periodistas tienen el deber de actuar como transmisores de las inquietudes del demos, lo que implica asumir un rol crtico que los gobiernos de turno tendran que saber aceptar, porque forma parte del juego democrtico. Esta cuestin, la de la fidelidad o lealtad del periodismo a la audiencia, nos lleva al tema de la corrupcin en los medios de comunicacin. Uno de los deberes del periodista para con el pblico es transmitirle los elementos necesarios para que ste forme su propio criterio. Por lo tanto, aceptar que le paguen para invitar a quien no debera ser invitado, o para tratar de determinada manera a quien debera ser tratado de otra, es un acto de corrupcin lisa y llana. Si bien hay factores que no dependen de la voluntad del periodista (por ejemplo, que ciertos personajes no acepten sentarse a la misma mesa que otros), hay un elemento determinante en la tica profesional que no debe ser resignado: la libertad de preguntar al entrevistado lo que el pblicopueblo quiere saber. El fenmeno que llamo la nueva Atenas y que involucra por un lado a una audiencia cada vez ms participativa y por el otro a un periodismo cada vez ms libre y depositario de las inquietudes de esa audiencia, incide directamente en la cuestin de la corrupcin poltica, porque sta implica siempre una pequea red de intereses ligados. Slo alguien ajeno a ella la puede romper, si ejerce la presin que corresponde. Y el ciudadano televidente es ese alguien cuya opinin sobre ciertos polticos, reflejada pblicamente por las encuestas, impedir que esos hombres o mujeres sean candidatos: los partidos van a estar al tanto de que nadie los votara. La pregunta pertinente es si acaso en la Argentina de los prximos aos llegar a ser el tema de la corrupcin el criterio determinante de un pronunciamiento popular, y qu forma tomara esa manifestacin del demos. Hay dos posibilidades. Una se parecera a lo que sucedi en Brasil en 1992, caso que examinaremos en el prximo captulo. All, fundamentndose en denuncias muy concretas, el pueblo invadi las calles pidiendo el juicio poltico de su8

presidente Fernando Collor de Mello, proceso que culmin con la renuncia del primer mandatario. La otra posibilidad es el camino electoral. Cabe preguntarse si los argentinos no requerirn, en 1995, que sus candidatos sean un ejemplo de honestidad. James Carter lleg a la presidencia de los Estados Unidos en 1976 gracias a su prestigio moral. El gobierno de Richard Nixon haba dejado instalada una gran duda tica en la poltica norteamericana; por lo tanto en la campaa que le sigui la honorabilidad fue el factor determinante. Yo creo que en la Argentina se est acercando un momento similar, el requerimiento de honestidad ser decisivo.

CAPITULO II

HISTORIA DE LA CORRUPCION

HEMOS AFIRMADO que la corrupcin de un sistema poltico surge cuando elinters privado de los funcionarios irrumpe en el mbito del inters pblico. Si bien esta definicin nos parece hoy bastante obvia, es el fruto de un largo desarrollo histrico y no fue siempre aplicable a todos los casos en cualquier situacin. Juzgar a la historia con nuestra actual escala de valores puede obstaculizar nuestra comprensin de ella. Si adquirimos cierta distancia y contemplamos el pasado con objetividad, descubrimos que muchas prcticas que hoy nos parecen deleznables implicaron en su momento un progreso en relacin a otras anteriores. La esclavitud, por ejemplo, entre cuyos defensores ms conspicuos se encuentra Aristteles, reemplaz a la costumbre de degollar a los prisioneros de guerra. La venta de oficios -que hoy, a la luz del principio moderno de idoneidad, nos resulta escandalosa- permiti a la burguesa acceder a cargos hasta entonces hereditarios y signific, por lo tanto, un paso adelante en la superacin de las prcticas familistas. Sin ir ms lejos, nuestra generacin ha vivido uno de esos cambios epocales de valores: hoy rechazamos enrgicamente un determinado trato de la Naturaleza que a nuestros padres les pareca "normal". Las prximas generaciones nos van a condenar -o nos condenan ya- segn parmetros ticos que nosotros ignorbamos en su momento. El hecho de que reconozcamos la necesidad de sostener una perspectiva histrica en el anlisis de determinados fenmenos no nos convierte en relativistas. Uno de los autores contemporneos que ms satisfactoriamente trata este problema es, creo yo, el norteamericano Robert Nozick, quien sostiene que en la historia existe el progreso moral. Esta afirmacin parece contradecirse con la tesis que Paul Johnson demuestra en Los tiempos modernos: no ha habido ciclo histrico ms cruel que el siglo XX. Bombardeos como los que destruyeron ciudades alemanas enteras durante la Segunda Guerra Mundial, el genocidio del pueblo judo, la bomba atmica en Hiroshima y Nagasaki son hechos cuya barbarie no tiene antecedentes en la historia mundial. Cabe entonces preguntarse a qu llama Robert Nozick progreso moral. Este no consiste, segn el autor, en que las conductas sociales del hombre sean mejores, sino en que la humanidad adquiere una mayor conciencia de lo que es el mal. Paradjicamente, sto no sucede porque pequemos menos que nuestros9

antepasados, sino porque la humanidad en su conjunto ha pecado ms -cuanto mayor es la conciencia del pecado, ms pecamos. Tener presente esta herencia de errores es lo que nos permite afinar nuestro sentido tico. Por efecto del progreso moral rechazamos hoy la esclavitud, la venta de oficios y la explotacin desmesurada de la Naturaleza. Lo mismo sucede con la intromisin del inters privado en el pblico. Hoy llamamos corruptos actos que hasta tiempos relativamente recientes eran aceptados. Se trata muchas veces de que dos sistemas polticos han entrado en conflicto, y uno de ellos -en virtud del progreso moral- es hoy obsoleto. Se trata del familismo.

Familismo e inters pblico: de la polis clsica al Imperio romanoAntes de que hubiera Estado, el valor eje de la vida en sociedad era la familia. Los clanes se asociaban entre s o se atacaban unos a otros segn la ley no escrita de la venganza. Llamaremos a este tipo de organizacin comunitaria familismo. Cuando los clanes aceptaron que un tercero imparcial dirimiera sus conflictos, naci un nuevo sistema de valores: la lealtad a una comunidad poltica ms abarcativa -llmese polis, civitas, imperio o Estado- se impuso al inters familiar. Si aceptamos que la historia de Occidente comienza con la Grecia arcaica, encontraremos en la institucin de la polis el primer antecesor de nuestro Estado moderno. Si bien fue durante el arcontado de Dracn (625 a.C.) que por primera vez se establecieron leyes administradas desde la polis, el fundamento del poder poltico, que resida en las antiguas familias, no cambi hasta que Soln (592 a.C.) dividi a los ciudadanos en cuatro sectores segn su posicin econmica. Los derechos polticos no dependieron ya de la filiacin sangunea sino de las posesiones y la renta, lo que implic quitarles a los nobles la exclusividad en los asuntos pblicos. Adems, Soln aboli las deudas de los campesinos y dispuso la liberacin de quienes haban sido esclavizados por estos motivos. No es casual quizs que, coincidentemente con este esbozo de separacin entre lo pblico (la polis) y lo privado (las familias) y con el intento de beneficiar a los sectores ms pobres de la comunidad, apareciese un caso de corrupcin en los trminos que hoy la definimos. Cuenta Aristteles en su Constitucin de los Atenienses (VI, 2) que los amigos de Soln, al tanto de la medida que el arconte preparaba, pidieron prstamos para adquirir mucha tierra y, as, despus de que las deudas fueron abolidas, se enriquecieron (citado por C. Eggers Lan en Introduccin histrica al estudio de Platn). Por lo visto, el abuso de la inside information ya exista a fines del siglo VI a.C.! Si bien la creciente despersonalizacin del poder conllev la aparicin de cierto tipo de delitos que sobreviven hasta hoy, tambin implic un progreso tal como la igualdad de los ciudadanos ante la ley. En la Grecia clsica, como bien es sabido, la forma dominante de gobierno fue la democracia directa: todos los ciudadanos (definicin que exclua a extranjeros, esclavos y mujeres) podan asistir al gora y, por lo tanto, tenan poder de decisin. Segn este sistema, pues, cada ciudadano era responsable de la cosa pblica. Este perodo -desde fines del siglo VI hasta mediados del siglo IV- fue la culminacin del desarrollo de la polis, pero tambin el comienzo de su decadencia. La sucedi una nueva institucin, el imperio de Alejandro Magno, que conquistara toda Grecia y extendera su cultura hacia el oriente. Tampoco Roma practic la democracia, pero el Imperium que organiz Augusto (30-12 a.C.), si bien concentraba el poder dinsticamente en una persona, no era una institucin familista sino una formidable estructura estatal. Adems de crear un ejrcito profesional, con cargos ya no rotativos ni electivos sino permanentes, Augusto fund lo que hoy llamaramos una escuela de administracin pblica. El gobierno pas a manos de especialistas que se dedicaban de por vida a10

administrar la cosa pblica. La participacin de los ciudadanos (formalmente iguales como individuos ante la ley) estaba, a diferencia de la polis griega arquetpica, mediatizada por esa estructura de Funcionarios. Si bien puede parecernos que hoy estamos organizados de una manera relativamente parecida, Roma no era un Estado moderno, como bien subraya Paul Veyne en "El Imperio romano", ensayo publicado en Historia de la vida privada. Segn el historiador francs -que considera una necedad juzgar otras pocas segn nuestros parmetros ticos- los romanos no distinguan con precisin entre las funciones pblicas y la dignidad privada o entre las finanzas pblicas y la fortuna personal. "No haba funcin pblica que no fuese un robo organizado mediante el cual los que ejercan aquella esquilmaban a sus subordinados y todos juntos explotaban a los administrados, dice Veyne, quien tambin cita algunos casos: los soldados pagaban sobornos a sus oficiales para quedar exentos de servicio, los titulares de las funciones pblicas menores vendan su sucesin, los gobernadores provinciales exigan rentas ilegales y no haba ningn funcionario que no se dejara sobornar para cumplimentar la menor exigencia. Aunque el concepto de funcionario ntegro sea una particularidad de la Edad Moderna y los romanos no distinguiesen netamente entre la ambicin personal y el inters comn, lo cierto es que al menos nominalmente esta distincin exista, pues, repetimos, la organizacin del Imperio no era de tipo familista sino estatal y, de vez en cuando, alguna cabeza rodaba para castigar abusos de la funcin pblica. No olvidemos, en tal sentido, que el cargo mismo de emperador no era hereditario (familista) sino electivo: el senado, cuerpo elector, fue el antecedente del cnclave de cardenales que elige al Papa igual que al Emperador, de por vida.

Del feudalismo medieval al surgimiento del concepto de EstadoEl perodo que sigui al derrumbe del Imperio es lo que conocemos como la Edad Media. Despuntaba en Occidente un nuevo modo de concebir a las cosas que se manifestara en todas las reas de la vida y transformara una vez ms el sistema poltico. La organizacin estatal romana sobrevivi solamente en el papado, mientras en Europa se reimplantaba el familismo y la sangre volva a ser el principio rector de la organizacin poltica. Sucedi que en las tribus germnicas que devastaron el imperio el poder era ejercido conjuntamente por el rey -jefe de guerra electo, por ser el ms fuerte entre los caudillos- y sus pares, los guerreros libres. Estos fueron los orgenes del feudalismo del siglo IX. El rey era dueo de la tierra conquistada y a su muerte los bienes se dividan entre todos sus herederos varones, lo que provocaba crueles guerras civiles adems del fraccionamiento de los territorios. La nica razn por la que el reino de Carlomagno, quien tena previsto repartirlo entre sus tres hijos, se mantuvo unificado entre 814 y 840 fue porque dos de ellos murieron antes del primognito. El feudalismo propiamente dicho surgi a partir de 840, cuando se rebelaron los nobles carolingios. La autoridad central se fraccion en unidades autnomas y, a pesar de que en todos los pases haba reyes, la sujecin de los campesinos, la administracin de la justicia y el cobro de los bienes y prestaciones eran ejercidas en un plano local por cada seor feudal. Fueron los Capetos, dinasta que sucedi a la carolingia y rein en Francia desde 987 hasta 1328, los primeros en anexar al poder central la mayor parte de los feudos del reino a travs de enlaces matrimoniales, tratados y compras, y esta tarea de afianzamiento de las monarquas nacionales -realizada en Inglaterra por los Tudor- alcanz su apogeo en Francia bajo el gobierno de los Borbones. Sin embargo, de ms est decir que el sistema continuaba siendo bsicamente familista: el hijo mayor heredaba11

el trono del padre y los funcionarios de la Casa Real eran los parientes del monarca. Poco a poco, sin embargo, lo que en un principio era el conjunto de los servidores familiares del rey se fue emancipando en algunas monarquas hasta formar el ncleo de una burocracia. El primer paso en esta direccin fue dado por Prusia. Bajo el despotismo ilustrado de Federico II, quien gobern desde 1740 hasta 1786, se implementaron por primera vez concursos para acceder a la funcin pblica. A partir del siglo XVIII, pues, el Estado empez a ser concebido no ya como una mera prolongacin del familismo real, sino como una estructura impersonal donde ingresaban los ms idneos para servir a una comunidad global, superior a las familias.

La corrupcin en el papadoA lo largo de este recorrido por el cual Europa regresaba del Imperio romano al familismo, y de ste evolucionaba hacia el nuevo concepto de Estado-nacin, la estructura estatal romana se conserv, como observamos anteriormente, en el papado. Por ser ste el nico sistema no familista durante aquellos siglos, fue tambin el nico susceptible de corrupcin en los trminos con que ahora la entendemos. En teora al menos, el nepotismo por ejemplo -preferencia por los parientes- era un acto corrupto dentro del papado: significaba una contradiccin entre el principio del sistema (no familista) y su prctica real. Sin embargo, las acusaciones morales contra el papado cobraron fuerza solamente cuando el espritu europeo atraves aquel cambio de valores que lo llevara a distinguir cada vez ms entre el mbito de lo privado y de lo pblico. Ya a fines del siglo XI, al comps de los cambios que transformaran a la sociedad feudal en una sociedad burguesa, el papado mismo promovi una reforma con el objetivo de desprender el poder espiritual del terrenal y liberar a la Iglesia de los vnculos que la sujetaban al Sacro Imperio Romano. Hacia el siglo XV, el proceso de mundanizacin de la Iglesia era sin duda alguna ms grave. La poltica del papado se reduca a los intereses italianos, dejando de lado el universalismo catlico; las grandes familias italianas se disputaban la titularidad de la Santa Sede; el clero participaba de la vida cortesana y las actividades militares; los altos signatarios eclesisticos ostentaban sin pudor sus riquezas. Diversas voces se alzaron en contra de semejante estado de cosas, desde un seguidor de Savanarola que pide en una carta que los Reyes Catlicos, celossimos de la fe de Cristo", intervengan contra el Papa Alejandro VI porque "tendra mayor mrito perseguir a estos degenerados que hacer la guerra a los Turcos y a los Moros", hasta el sacerdote humanista Erasmo de Rotterdam que polemiza contra el lujo y la mundanidad del clero y exalta la importancia de la caridad y de la fe. Lo interesante de este tipo de crticas es que eran internas; es decir, no apuntaban contra la institucin de la Iglesia. Se dirigan a las personas y a las costumbres y pedan una renovacin dentro de la misma jerarqua eclesistica. En esto se diferencian radicalmente de la lucha iniciada por Martn Lutero, en la cual participara la poblacin de media Europa y donde confluiran diversas aspiraciones polticas y sociales.

Principios constitutivos del Estado modernoDesde su aparicin el Estado ha adquirido ms de una modalidad (absoluto, liberal, intervencionista) y, segn su forma de gobierno ha sido y es monrquico12

o republicano pero ms all de estas contingencias hay ciertos conceptos invariables que lo sustentan, al menos idealmente. Uno de estos principios es el inters nacional, segn el cual existe una realidad situada por encima de los individuos, grupos familiares y clases sociales. Otro es el de idoneidad, quiz la letra ms muerta de nuestra Constitucin: "todos los habitantes son admisibles en los empleos sin otra condicin que la idoneidad... (artculo 16). Sobre este doble fundamento descansa el ideal de un Estado responsable del inters nacional y servido por profesionales cuyo valor supremo es el bien comn. Existen hasta el da de hoy -o deberan existir- dos tipos de estos funcionarios: burcratas y polticos. Aquellos son los funcionarios reclutados por su profesionalidad; stos, los diputados, senadores y mandatarios elegidos por el pueblo a travs del voto. Los comicios y el ingreso por concurso son pues los mecanismos por los cuales el sistema debera quedar limpio de residuos familistas. Al Estado, por su parte, le corresponde pagar un salario digno a los profesionales as seleccionados, cuestin a la que le dedicaremos parte del prximo captulo. Frente al nuevo concepto de Estado, el familismo se convierte en una prctica condenable pues atenta no slo contra el principio de idoneidad (al privilegiar a parientes y amigos en la seleccin de cargos pblicos) sino tambin contra el inters nacional. Segn Edward Banfield, quien estudi algunos casos de familismo en pleno siglo XX en el sur de Italia, este tipo de comunidades carecen de norma moral alguna superior al bien de la propia familia. Cada miembro de la comunidad acta en el inters de corto plazo de su grupo familiar y supone que los dems hacen lo mismo, de modo tal que quien proclama su amor a la Nacin es considerado un farsante. En un clima de este tipo, es natural que el ciudadano evada impuestos y que el funcionario aproveche su posicin para beneficiarse a s mismo y a los suyos. Mancur Olson, autor dans-norteamericano que visit la Argentina en 1991, explica el por qu de la supervivencia del familismo a pesar de la institucin de los Estados-nacin. Segn Olson, la percepcin del inters transindividual es ms fcil cuanto ms pequeo es el grupo donde se produce esa trascendencia. La fuerza del familismo reside pues en la "proximidad" de los intereses familiares. Cuanto ms grande se va haciendo la sociedad, en cambio, ms difcil es percibir el bien de conjunto. Si pago un impuesto o cumplo con honestidad una funcin pblica, la percepcin del bien que de ello resulta no es tan directa como al costear los estudios de mis hijos. Sin embargo el beneficio existe: en la medida que la comunidad est constituida por ciudadanos que pagan y funcionarios que cumplen, tambin a mi hijo le ir mejor. La percepcin de este bien distante requiere, sin embargo, una larga experiencia, un largo aprendizaje. Por eso es ms fcil que el sentido comunitario impere en viejas naciones que han pasado por dursimas pruebas para salvar su identidad en medio de guerras y crisis de todo tipo, que en naciones nuevas an no probadas. Es ms fuerte en Europa que en Amrica. Es ms vigoroso en Alemania, Gran Bretaa, Francia, Suiza y los pases nrdicos que en Amrica latina y en los Estados Unidos.

Historia de la corrupcin en la Argentina: un caso de "regresinAhora bien qu decir de la Argentina? Existe un estado de corrupcin o solamente actos corruptos? En realidad, la corrupcin es casi imposible de comprobar, pues es este un fenmeno que se caracteriza por lo furtivo. Rara vez se prueba, aunque casi siempre se lo sospeche. Podramos decir entonces, basndonos no slo en encuestas varias sino en los temas que hoy privilegian los medios de comunicacin, que en la Argentina actual la gente sospecha un estado de corrupcin.13

Una situacin semejante es propia de pases anacrnicos, donde la lealtad a la Nacin y la supremaca del Estado no han reducido an la indisciplina del familismo. Puede sin embargo definirse as a la Argentina? Si examinamos nuestro pasado, no encontraremos que el familismo haya sido siempre un rasgo constitutivo del desarrollo de nuestra historia, sino ms bien que el actual estado de cosas implica una recada en una situacin de la cual habamos salido. Durante las presidencias de Bartolom Mitre, Carlos Pellegrini o Hiplito Yrigoyen, por ejemplo, los funcionarios pblicos tenan un alto prestigio y estaban muy bien pagos. En los aos treinta un concejal se suicid porque haba recibido una coima. Cuando mi abuelo -por citar un caso que me es muy conocido- fue nombrado vicepresidente de la Bolsa de Comercio, vendi todas sus acciones para evitar la sombra de una sospecha siquiera. No pretendo demostrar con este ejemplo que mi abuelo fuese un hombre extraordinario, sino que estos eran los patrones ticos habituales en la Argentina a los cuales adheran muchos, entre ellos mi abuelo. An en los aos sesenta -despus de la corrupcin poltica que se instal en el Estado durante las dos primeras presidencias de Juan Pern- nuestro pas era bastante honesto. Pensemos slo en los dos mximos referentes polticos de esa poca, Arturo Illia y Juan Carlos Ongana. Totalmente opuestos entre s en lo poltico y lo ideolgico, tenan sin embargo un rasgo en comn: su estricta honestidad personal. As como el rgimen militar de 1976-1983 fue incomparablemente ms corrupto que el de la autodenominada Revolucin Argentina, existe hoy la sospecha generalizada de que los ltimos gobiernos radical (1983-1989) y peronista (1989) en nada han contribuido a moralizar las costumbres de los funcionarios pblicos. Qu fue lo que sucedi para que nos encontremos hoy en este estado? La pregunta se vincula con los interrogantes que despierta la situacin econmica de la Argentina. Cmo lleg un pas que hace medio siglo figuraba entre los seis o siete con mejor nivel de vida en el mundo a la condicin actual? La Argentina, en efecto, no es un pas subdesarrollado. Lo correcto es definirla como un pas desdesarrollado, un pas -en rigor, el nico en el mundo junto al Uruguay- que recay en el subdesarrollo despus de haber salido de l; que, a la inversa de los pases autnticamente subdesarrollados, conoci las primicias del desarrollo y un da se qued sin ellas. Algo sucedi a lo largo del camino, un desvo tanto econmico como tico: ambos aspectos, como veremos en el siguiente captulo, estn indisolublemente ligados. En qu consisti ese desvo? A mi entender la generacin que hemos dado en llamar del 80 fue la que paradjicamente, a la vez que impulsaba el desarrollo que alcanz nuestro pas en los ltimos decenios del siglo XIX y los primeros del XX, cometa un grave error poltico-cultural, debido al cual tres carriles diversos nos conduciran, con el correr de las dcadas, al actual estado de cosas: una Argentina desdesarrollada econmica y moralmente. Entre 1874 y 1916, en efecto, se realiz la campaa del desierto y se cre el ejrcito nacional nico; se instal el telgrafo y se construyeron ferrocarriles; se recibieron cuatro millones y medio de inmigrantes; se instituy la educacin primaria, obligatoria y gratuita, se fundaron escuelas, bibliotecas y se nacionaliz la Universidad de Buenos Aires; se estableci el voto secreto y obligatorio; ingresaron importantes inversiones extranjeras, en especial britnicas; se crearon bancos en la capital y las provincias, aument la produccin agropecuaria y se incrementaron las obras pblicas. En fin, el pas progres. Sin embargo, aquella misma lite gobernante a la que la Argentina deba su prosperidad careci de un plan organizado que permitiera al pas crecer equilibradamente: no se crearon industrias ni se busc diversificar la economa; se excluy a criollos e inmigrantes de la distribucin de tierras conquistadas a los indios; y no se supo absorber al inmenso flujo migratorio ni econmica ni culturalmente. Lo que es ms grave, esta generacin que en muchos sentidos14

impuls el desarrollo argentino se convirti de aristocrtica en oligrquica: impuso sus ideas indiferente al consenso popular y esta misma indiferencia la condujo a no transmitir su sistema de valores a la ciudadana, dejndola inmersa en una perplejidad tica. A pesar de que Hiplito Yrigoyen subi al poder gracias a las primeras elecciones transparentes, sufragio universal mediante, su gobierno padeci de esta perplejidad. Las clases media y popular que lo apoyaron no haban sabido durante mucho tiempo de qu trataba la cosa pblica, lo que posibilit el personalismo del gran caudillo radical y el autoritarismo de los regmenes de facto que le siguieron. Tambin la figura de Juan Domingo Pern emergi de aquella perplejidad tica originaria, de aquella falta fundacional de cultura democrtica que, a mi entender, se encuentra en las races del desdesarrollo econmico y moral de la Argentina. Decamos que fueron tres los carriles que, asentndose en este error cultural, promovieron el desvo que nos alej del camino del crecimiento. Se trata del propio Estado, que de ser un severo recolectar de impuestos y distribuidor de sanciones pas a convertirse en una maquinaria de hacer y recibir favores; los grandes grupos econmicos, que descubrieron la vulnerabilidad econmica y moral del funcionario argentino e hicieron de la corrupcin sistemtica una clave de su estrategia de expansin; y las fuertes sumas no declaradas que manejan los partidos dentro y fuera de las campaas electorales, sin que haya ley alguna para volverlas transparentes y regulables. Por lo que respecta al Estado, la primera corrupcin seria fue responsabilidad del gobierno de Juan Domingo Pern, cuyo admirable e infrecuente genio poltico no estuvo acompaado por un sentido tico anlogo. Lector de Maquiavelo, sigui los consejos del florentino y explot las debilidades de los hombres. La Argentina, sin embargo, era tan vigorosa en su ingenuidad que eso no la corrompi del todo. Si bien el estado moral de nuestro pas era entonces slido a la luz de experiencias ms recientes, el primer paso dado por Pern abri las puertas al segundo factor de desdesarrollo, quiz el ms poderoso. Cuando durante el gobierno de Frondizi comenzaron a llegar abundantes capitales, stos se encontraron con una rgida burocracia. Para aceitar el sistema y favorecer sus intereses econmicos los grupos industriales recurrieron al cohecho. De la misma manera que haba sucedido durante la presidencia de Pern, los corruptores encontraron a quin corromper, lo cual demuestra que en definitiva personas ordinarias puestas en tentaciones extraordinarias son dbiles. En cuanto a las grandes sumas que giran en torno de los partidos polticos, podemos remitirnos a lo que afirm el famoso politiclogo italiano Giovanni Sartori cundo visit la Argentina en 1992: la fuente principal de corrupcin en todo Occidente democrtico es el hecho de que los partidos manejen fondos enormes sin control. En la Argentina no existe ningn tipo de regulacin al respecto. Los ciudadanos no saben quin don dinero, qu pidi a cambio de su donacin, si el gobierno est cumpliendo algn compromiso con sus benefactores, cmo distribuy esos fondos el tesorero de la campana y cunto fue a bolsillos privados, etctera. En fin, surge una largusima serie de preguntas que no hacen sino empaar la transparencia del proceso democrtico. El escndalo cuyos protagonistas ms notorios han sido Claudio Martelli, ministro de Justicia italiano y Bettino Craxi ex secretario general del Partido Socialista, ejemplifica la gravedad del problema causado por la afluencia ilcita de fondos privados al sector pblico. En febrero de 1993 Martelli tuvo que presentar su dimisin al Ministerio, y Craxi a su cargo en el PSI, acusados por la Fiscala de Miln de haber permitido que el partido recibiese ilegalmente diez aos atrs siete millones de dlares por parte del banquero Roberto Calvi. Supuestamente, el propsito de la financiacin era que el PSI mediase para que15

el ENI (ente pblico italiano de hidrocarburos) le concediese un prstamo de cincuenta millones de dlares al Banco Ambrosiano. Cmo solucionar este problema en la Argentina? Existen varios caminos posibles. En los Estados Unidos el presidente electo tiene la obligacin de rendir cuentas ante el Congreso sobre quin financi su cruzada electoral. De esta manera se implementa cierta forma de control pblico que inhibe a las administraciones gubernamentales de votar leyes a favor de tal o cul grupo econmico. Sin embarg, no existe un monto mximo que regule cunto se puede gastar durante la campaa, por lo cual tiene mejores posibilidades de difusin el partido que posee acceso a los grupos industriales ms poderosos. En Inglaterra, en cambio, el control es todava ms refinado. No se considera fair play que mientras un partido slo cuenta con, supongamos, cincuenta mil dlares, el otro pueda gastar cinco millones; por lo tanto, hay topes establecidos. Adems, los candidatos deben rendir cuentas acerca de cmo fue gastado ese dinero. Podramos imaginar un tercer sistema, ms cercano al modelo de ciertos pases nrdicos, donde es el Estado que financia los gastos de campaa electoral de los partidos. En este sentido, existen en la Argentina espacios libres en televisin, pasajes en avin y cierta cantidad de fondos que el Ministerio del Interior entrega a los partidos segn los votos con que cuentan.

Corsi e ricorsi de la corrupcinEl hecho de que el presunto estado de corrupcin actual no sea una caracterstica inseparable de la historia argentina sino ms bien una seal de desdesarrollo, engendra optimismo. Ninguna persona o sociedad es esencialmente corrupta, y siempre existe la posibilidad de que el sistema, a travs de una reaccin moralizante, vuelva a encauzarse hacia el bien comn. En efecto, la corrupcin es un dato cultural cambiante que se puede combatir, y as lo han demostrado numerosos pases. Gran Bretaa, por ejemplo, era muy corrupta hacia fines del siglo XVII, pero el contraataque victoriano depur el sistema. No necesitamos, sin embargo, ir tan lejos en busca de un modelo: podemos recurrir a otro caso, cronolgica y geogrficamente ms cercano a nosotros. El 29 de diciembre de 1992 Fernando Collor de Mello renunci a la presidencia del Brasil con el fin de evitar la inhabilitacin poltica de ocho aos a la que el Senado -que lo juzgaba por diversos cargos de corrupcin- se dispona a condenarlo. Collor de Mello, primer presidente brasileo electo por voto popular desde el fin del rgimen militar, haba construido su prestigio presentndose como un cruzado de la lucha contra la corrupcin. Como alcalde de Macei y gobernador de Alagoas se hizo famoso por sus batallas contra los marajaes, como llaman los brasileros a los funcionarios que cobran varios sueldos estatales. Tal era la virtuosa imagen pblica que sustent su triunfo en las elecciones presidenciales de 1989. Dos aos despus el escndalo comenz a salpicar el entorno del ahora ex presidente. Su esposa Rosane, presidenta de la obra nacional de caridad y los ministros de Salud y Defensa debieron renunciar a sus cargos, acusados de malversar fondos pblicos. La bomba final estall en mayo de 1992, cuando Pedro Collor, hermano menor del ex presidente, convoc una conferencia de prensa y denunci la estructura de trfico de influencias en el gobierno brasileo que administraba el empresario Paulo Csar Faras, ex tesorero de la campaa presidencial. Las investigaciones realizadas por una Comisin Parlamentaria y la Polica Federal resultaron en mltiples documentos con pruebas de que, a travs de diversos mecanismos, Faras haba derivado unos trescientos cincuenta millones16

de dlares, producto del trfico de influencias, al presidente Collor y su familia. El informe en cuestin provey las bases para que se pidiera al Congreso el juicio poltico del primer mandatario. Brasil ha sido considerado, por lo general, como un pas poco principista, menos an que la Argentina. Recordemos a Adhemar Barros, quien ganara una eleccin en San Pablo bajo el lema Roba pero hace, lo que equivala a admitir que l robara como robaban todos pero, adems, trabajara. Y sin embargo fue en el Brasil, un pas con semejante tradicin de complacencia, donde cientos de miles de ciudadanos, sacudidos por la indignacin moral, invadieron las calles pidiendo el impeachment de su Presidente. Evidentemente, existe un corsi e ricorsi histrico en lo que a las costumbres se refiere. Si de acuerdo al nuevo paradigma en boga entendemos a cada sociedad como un sistema, interpretaremos que ste se autorregula cuando sus propios hbitos culturales amenazan su supervivencia. Se produce entonces una reaccin: frente a la disolucin de las costumbres surge el impulso moralizador, y a la rigidez de principios morales que oprimen o paralizan el natural devenir de la vida cotidiana suele seguirle la permisividad. La actitud del Brasil frente al ex presidente Collor de Mello sera pues el primer indicio serio de que Latinoamrica se siente amenazada por la corrupcin. La hiptesis de los corsi e ricorsi que aqu sugiero no implica un eterno retorno de lo mismo sin posibilidad alguna de cambio. Cada etapa histrica conserva en la memoria los errores del pasado y significa una superacin del estadio anterior. Por ms grande que sea el deseo de los argentinos de castigar a los corruptos, por ejemplo, es ms que probable que la sociedad ya no vuelva a dejarse tentar por promesas moralizantes por parte de sectores populistas o violentos. Tambin en este aspecto Brasil ha sentado ejemplo, demostrando que las instituciones mismas pueden controlar situaciones extremas. Los procedimientos que se pusieron en marcha para destituir a Fernando Collor de Mello, presidente elegido por el voto popular, fueron constitucionales y contaron con la aprobacin de los poderes Legislativo y Judicial. Los militares permanecieron en los cuarteles y ningn sector de la sociedad consider la posibilidad de plantear una solucin extraconstitucional. Actitudes tales como la de Brasil slo son posibles cuando, gracias a los errores del pasado, el pas en su conjunto aprende la leccin y el sistema democrtico se consolida. Los argentinos estamos viviendo uno de estos momentos extraordinarios, y uno de los sntomas es la libertad que reina en la opinin pblica. No podemos todava predecir cul es la manera que el sistema argentino encontrar para autodepurarse, pero sin duda no ser extraconstitucional. Por de pronto, las encuestas de opinin sealan que los ciudadanos privilegian por sobre todas las cualidades de un candidato a la funcin pblica la honestidad, dato que debera sugerirnos el cariz que tendrn las elecciones presidenciales de 1995. Por lo tanto, aunque los mecanismos por los cuales la Argentina se autorregule no sean idnticos a los que eligi el Brasil, el proceso de depuracin ya se ha puesto en marcha. Venezuela, en cambio, ejemplifica a la inversa la cuestin que estamos tratando. Tambin este pas ha comenzado a reaccionar contra la corrupcin pero, al no contar con un sistema abierto, la posibilidad de autodepuracin se cristaliz y la consecuencia fue el alzamiento militar del 27 de noviembre de 1992. Despus de la cada de la ltima dictadura en 1958, los dos partidos polticos principales (AD y COPEI) establecieron un pacto en aras de la defensa del orden democrtico, pacto que devino en complicidad. El supuesto mantenimiento de la democracia se convirti en un acuerdo tcito por el cual ningn poltico investigaba a otro. As es como hoy, desgraciadamente, el coronel Chvez, cabecilla de la ltima asonada militar, goza de inmensa popularidad. Antes de poder combatir constitucionalmente la corrupcin, Venezuela deber aprender a rechazar el proteccionismo paternalista y a hacer17

suyo un autntico modo de vida democrtico. Un signo en tal sentido fue la acusacin contra el presidente Carlos Andrs Prez ante la Corte Suprema, por corrupcin. Entre los romanos existi una institucin llamada "el censor. Cada cinco aos, el Senado nombraba dos censores que durante un ao, adems de empadronar a los ciudadanos e inventariar los bienes, vigilaban las costumbres. El rol de los censores equivala a cierta dictadura moral: podan investigar a cualquier funcionario y destituir a quien les pareciera. El ms famoso fue Catn el Viejo, quien en el ao 184 a.C. luch contra la helenizacin de las costumbres. Los romanos, un pueblo sabio, encontraron un mecanismo institucional por el cual regular los corsi e ricorsi de las costumbres: cada cinco aos llegaba la hora del censor. Supieron reconocer el ritmo inherente al devenir de las comunidades: cuando ms corrupta parece una sociedad, ms cerca puede estar el advenimiento del impulso moralizador. Es la tarea de toda democracia lograr que "el censor" sea parte del sistema en vez de un elemento ajeno que, finalmente, lo desestabilice.

CAPITULO III

CORRUPCION Y SUBDESARROLLO

A CORRUPCION es un fenmeno que no tiene la misma configuracin en los pases desarrollados que en los subdesarrollados. Por el momento, limitaremos el trmino subdesarrollo" a su acepcin econmica y, a grandes trazos, estableceremos la lnea divisoria entre pases desarrollados y subdesarrollados segn su ingreso anual per cpita: mayor o menor a diez mil dlares.

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Caractersticas de la corrupcin segn el grado de desarrollo econmicoLos expertos en el tema coinciden en que en los pases desarrollados la corrupcin es mnima en la Justicia y en los cuadros medios y bajos de la administracin pblica, pero puede alcanzar un nivel relativamente importante en los altos cargos. En 1992, Japn nos dio un ejemplo de sto: Shin Kanemaru, lder del partido gobernante Demcrata Liberal, tuvo que renunciar debido a una contribucin ilegal de cuatro millones de dlares que haba recibido para su campaa. Hay diversas razones que explican este estado de cosas: los altos cuadros son ms difciles de controlar, poseen ms recursos e influencias, existen redes de intereses que los involucran. Es importante destacar, sin embargo, que la administracin estatal en los pases econmicamente desarrollados conforma un cuerpo bsicamente sano. En los pases subdesarrollados, por el contrario, la corrupcin es intensa tanto en los estratos altos como en los medios y bajos: infecta al Estado en su totalidad. Comienza con el polica que pide una coima para no multar una infraccin en el trnsito, sigue con los funcionarios de la Aduana que cobran para ignorar las leyes impositivas y asciende hasta contaminar las conductas de los altos funcionarios. Diramos entonces, segn la terminologa que hemos adoptado, que mientras en los pases desarrollados hay actos de corrupcin, sobre todo en las altas18

esferas del poder, los pases subdesarrollados padecen un estado de corrupcin. Los ilcitos suelen ser casi abiertos, casi evidentes porque no existen expectativas de castigo y ms bien se da por sentada la impunidad. En cambio quien estuviese dispuesto a cometer un acto de corrupcin en un pas desarrollado sabra que, adems del obvio castigo penal, lo espera una sancin social, cuando no familiar. Lo anterior nos lleva a otra diferencia interesante entre estos dos niveles morales. Cuando en un pas donde no reina el estado de corrupcin se investiga a alguien, es para juzgarlo y, si corresponde, castigarlo. Se trata de acciones localizadas: cuanto menos son los que cometen corrupcin es ms fcil percibirlos. En los pases donde hay estado de corrupcin, en cambio, la investigacin en si misma es entendida como una persecucin. Desde el momento en que se da por supuesto que todos son culpables de algo, desde el primer mandatario hasta el ciudadano que evade impuestos, cuando se investiga a una persona en particular sta se pregunta, con alguna razn: por qu a m? Siente la investigacin como una discriminacin. Otra caracterstica de los estados de corrupcin es que generalmente se investiga el pasado: el gobierno que llega indaga al que se fue. Por lo que respecta a la Argentina, el antecedente de este hbito puede encontrarse en el juicio de residencia, figura del antiguo derecho espaol: automticamente, cuando un virrey terminaba su mandato se lo investigaba y poda ser encarcelado. La investigacin retroactiva se convirti en la Argentina en consecuencia de la derrota poltica. El ejemplo contrario lo podemos encontrar en el caso Watergate: Richard Nixon fue investigado mientras todava era presidente de los Estados Unidos. En el primer caso, se investiga al que perdi el poder. En el segundo, al que lo tiene. Esta es la diferencia entre revancha y control. En los pases desarrollados, adems, la corrupcin poltica es casi siempre ocasional: el pecador cae porque, segn la frase de James Wilson ya citada, es un hombre ordinario frente a una tentacin extraordinaria. En los pases subdesarrollados la corrupcin no se vive como una ocasin sino como una vocacin: con frecuencia no se ingresa en la poltica o en la administracin pblica con un deseo de servicio que quiz sea desvirtuado por alguna tentacin, sino con la intencin deliberada de enriquecerse. Cuanto ms pobre es un pas, es ms probable la corrupcin como estado y como vocacin, porque no existen otras alternativas para enriquecerse. Segn estudios sobre el tema, Africa es el continente ms corrupto. All la poltica es casi la nica manera de hacer dinero. A medida que se sube en la escala del desarrollo, las oportunidades de hacer dinero al margen de la poltica se multiplican. En Amrica latina, por ejemplo, el nivel de corrupcin es mayor que el de Africa en trminos absolutos -se roba ms, cuantitativamente- pero menor en trminos relativos -se roba menos en relacin con lo que se gana de otras maneras-.

NIVEL DE CORRUPCION Muy bajo Alto Sistemtico

INDICE DE CASTIGO Severo Severo Endurecindose Endeble Laxo Inexistente19

PAIS 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Europa escandinava Suiza Reino Unido Estados Unidos Europa del sur Amrica latina Europa del este Africa (cleptocracia)

En la Europa escandinava, Suiza y el Reino Unido hay un ndice muy bajo de corrupcin y, cuando ocurre algn caso, un ndice muy alto de deteccin y castigo. En los Estados Unidos, en cambio, el ndice de corrupcin sube substancialmente, pero el ndice de deteccin y castigo sigue siendo alto. El sur de Europa admite ms casos de corrupcin que el norte de Europa, Amrica latina ms que el sur de Europa y Rusia, recin llegada al capitalismo que para ella fue hasta ayer sinnimo de mercado negro, ms que Amrica latina.

La cleptocraciaUna especie del estado de corrupcin recibe el nombre de cleptocracia. En griego, kleptes significa "ladrn" y cratos, poder". Hablar de "cleptocracia" no equivale a hablar de estado de corrupcin: literalmente el trmino designa a aquellos pases donde una banda de ladrones se ha instalado en la cima del Estado. Segn Stanislav Andreski, estudioso del tema, aunque no existen cleptocracias puras la mayora de los gobiernos africanos al sur del Sahara se acercan mucho a este modelo y los pases no africanos en estado de corrupcin no se alejan demasiado de l. El nico elemento tico -si se puede seguir usando esta palabra- que excede al estricto egosmo del bandido-funcionario en una cleptocracia es la obligacin familista. Cuando el miembro de un clan accede al poder poltico, roba no slo para su propio beneficio sino tambin para el de sus parientes y amigos. Lo anterior lleva a Andreski a definir la cleptocracia como "la explotacin sistemtica de las oportunidades de enriquecimiento personal que ofrece el Gobierno, moderada por el amiguismo y exacerbada por el gangsterismo". En otras palabras: quienes no sean del clan mantengan los pies fuera del plato si no quieren ver correr su sangre. En estos casos, nadie es visto como ms peligroso que el funcionario honesto: un transgresor de la norma no escrita de la cleptocracia. Es innecesario agregar que, dado este criterio de explotacin sistemtica de la oportunidad (Andreski tambin comenta que en una cleptocracia la nica diferencia entre los policas y los ladrones es que los primeros usan uniforme), en los sistemas de este tipo no existe posibilidad alguna de buen gobierno.

Peligros del mesianismo moralSi bien la corrupcin presenta caractersticas diferentes segn ocurra en un pas desarrollado o subdesarrollado, en ambos casos debe ser combatida de la misma manera: empezando desde arriba. Los mecanismos por los cuales esta lucha se efectiviza, sin embargo, no suelen ser idnticos. En un pas donde el cuerpo estatal est sano, pero algunas cabezas pecan, cmo se erradica el mal? Desde afuera del Estado y desde el seno del Estado. En este sentido el caso Watergate marca, me parece a m, un modelo. El afuera del Estado fue el periodismo, el "adentro del Estado, un modesto juez de instruccin. En cuanto al estado de corrupcin, cmo se lo combate? Una alternativa, riesgosa para el sistema democrtico como suele siempre serlo el personalismo, es la del lder moralizador. El estado de corrupcin que caracterizaba a naciones europeas como el Reino Unido y Alemania en el siglo XVIII fue combatido sistemticamente por lderes victorianos, por dspotas ilustrados o por bismarckianos. El pueblo brasileo eligi esta opcin en noviembre de 1989: como comentbamos en el captulo anterior, Fernando Collor de Mello labr su reputacin denunciando a los funcionarios corruptos (marajaes). Las expectativas de los brasileos no se centraban en la fuerza del sistema20

democrtico, sino en el perfil moral de una sola persona y esa persona los traicion. La decepcin que el presidente Collor caus a los brasileos tuvo un resultado prometedor para toda Amrica latina: se confi en el sistema para juzgar al presidente y el sistema, respondi. Por lo tanto este Brasil desilusionado del personalismo ha sentado un precedente histrico para los pases que padecen estado de corrupcin: las figuras mesinicas no son sino el sueo de un pueblo todava inmaduro que no confa en sus propios recursos; y el mismo sistema, por maltrecho que est, es capaz de funcionar correctamente cuando el pueblo toma la palabra y el periodismo lo representa con lealtad. Los diputados brasileos, en efecto, tuvieron que votar en pblico y el que no hubiera levantado la mano habra sido estigmatizado frente a la opinin pblica, movilizada por la indignacin.

Estado fuerte y Estado dbilSera un error creer que los pases desarrollados tienen un nivel ms bajo de corrupcin que los subdesarrollados porque el desarrollo genera, por s solo, una moral pblica. Podra decirse, ms bien, lo contrario: algunos pases se han desarrollado porque consiguieron construir una moral pblica. Cuando un pas se encuentra en estado de corrupcin, el Estado deja de ser tal. En lugar de una estructura severa que hace cumplir las leyes, se convierte cada vez ms, a medida que se acerca a la cleptocracia, en una organizacin semidelictiva. Mientras un Estado cuya tica pblica es slida es un Estado duro, aquel penetrado por la infeccin es un Estado dbil o blando. El desarrollo econmico lo han logrado solamente los Estados duros o fuertes: aquellos que cobran impuestos, por ejemplo, o que investigan y castigan a quienes cometieron un delito. La corrupcin debilita al Estado e impide el desarrollo econmico. La diferencia entre un pas desarrollado y otro subdesarrollado no depende tanto de cun grande sean, respectivamente, el Estado o el mercado sino de cun duro sea el Estado: no existe pas alguno que se haya desarrollado con un Estado dbil. Slo despus de que el Estado ha fortalecido su capacidad de legislacin y control, puede decidir si sigue siendo liberal, como en los Estados Unidos, o si asume mayores cargas sociales y empresarias como en Francia, Austria o Alemania. En su estudio sobre El orden poltico en las sociedades en cambio, Samuel Huntington subraya la paradoja de que los Estados de los pases subdesarrollados, siendo como eran por definicin blandos", decidieron sin embargo asumir una inmensa carga empresarial y social. El resultado est a la vista: el colapso del Estado en Amrica latina y el Tercer Mundo. Las privatizaciones en curso en Amrica latina y el resto del mundo subdesarrollado cumplen entonces una funcin positiva: alivian al Estado blando de una tarea que excede de lejos sus posibilidades. Pero, lo convierten por ello en un Estado "duro"? No se conoce ningn caso de desarrollo a partir de la fragilidad del Estado, de la falta de idoneidad y de moralidad de sus polticos y funcionarios. Por un tiempo, Italia pareci una excepcin a esta regla, pero la campaa actual de moralizacin tiende a alinearla con la Europa del norte. Como hizo notar un observador sobre Amrica latina: el problema no es que ella haya tenido "demasiado" Estado cuando era estatista o que tenga demasiado "poco Estado ahora que es liberal. Ya fuera su sector pblico grande o chico, si por Estado entendemos una organizacin seria y honesta de contralor social, el problema es que Amrica latina nunca tuvo Estado (con la excepcin de la Argentina en las dcadas en que se desarroll). La opcin no es, entonces, entre "ms y menos" estatizacin sino entre tener o no tener Estado. Slo una vez que hay Estado es posible elegir que sea21

socialista o que sea liberal. Dicho de otro modo: el liberalismo es un lujo que slo pueden darse los pases donde hay, de veras, un Estado. Cierto liberalismo ingenuo, cree que el Estado capitalista slo es el reino del mercado. La diferencia entre un sistema capitalista y otro socialista es que en ste gran parte de lo que sucede en la sociedad es actividad estatal, mientras en aquel (supongamos un modelo extremo) la actividad econmica est en manos privadas. Pero en ambos casos la estructura estatal (ms amplia a veces, otras ms restringida) es igualmente necesaria: existen ciertas funciones que, en aras del bien pblico, el Estado no delega. Imaginemos el modelo capitalista extremo, al cual son los Estados Unidos el pas que ms se acerca. Supongamos que el noventa y ocho por ciento de los ciudadanos actan en funcin del inters privado, lo que adems es legtimo: nadie puede pedirle a un industrial, por ejemplo, que abra una fbrica sin que le importe perder dinero. Esa inmensa rea privada, sin embargo, no podra funcionar si no hubiera un dos por ciento de personas que no actan de acuerdo a su inters privado. Cualquier Estado, en efecto, aun el de mayor vocacin capitalista, supone que hay una minora de profesionales del bien comn. As como el mdico es un profesional del bien del enfermo, y el maestro un profesional del bien del alumno, existen profesionales dedicados al bien de todos los ciudadanos: los polticos, los jueces, los legisladores, los funcionarios... Al Estado le resulta imprescindible, para su misma existencia, que este grupo especfico de profesionales no regule su conducta segn sus objetivos personales sino en aras de la Nacin en su conjunto. En caso contrario, el Estado como tal desaparece y en su lugar resurge la forma premoderna del familismo. Cuando esos profesionales del bien general actan segn el inters privado, pues, el Estado muere. Y si muere el Estado, tambin muere el mercado. Aquel liberalismo ingenuo al que me refera antes supone una concepcin mtica del mercado, como si fuese una realidad eterna y autosubsistente. El mercado es una creacin del Estado, que establece una moneda, reglas y leyes, y que impulsa a la iniciativa privada. Lo privado es posible porque existe lo pblico: los griegos llamaban a quienes no se interesaban por los asuntos comunes "idiotas. Lo que es privado est privado de..., algo le falta: lo pblico. Una concepcin poltica realista tiene conciencia de que las situaciones extraordinarias tientan a la gente ordinaria, por lo que reduce al mnimo la cantidad de personas responsables de la cosa pblica: los polticos y los funcionarios. Durante un estado de corrupcin, polticos y funcionarios se dedican al inters privado y se agota la vida pblica, con lo cual sufre lo privado y el capitalismo fracasa. Para impedir el estado de corrupcin tienen que intervenir dos factores de cambio: uno de valores o de ideales en la clase poltica, y otro de salarios en los empleos pblicos. An sin caer en el economicismo, es inevitable observar que estos dos factores estn ligados. Si bien quienes tienen vocacin de servicio -ya sean docentes, funcionarios, sacerdotes o periodistas- obviamente no han decidido que su meta ltima es forjarse una fortuna personal (porque si as fuera administraran, por ejemplo, una mesa de dinero), es cierto tambin que esperan poder vivir de su salario. Cuando los salarios de los profesionales del bien comn se encuentran por debajo de aquel piso que les permitira mantenerse con dignidad, este grupo, que por su vocacin de servicio debera ser respetado por toda la sociedad, recibe dos mensajes del Estado que lo emplea. Por una parte, el bajo salario implica que su dignidad no es reconocida, lo que no slo atenta contra la imagen que el funcionario pblico construye de si mismo, sino contra la que la sociedad construye de l y de su funcin. Desde esa falta de reconocimiento hasta la paulatina erosin de los ideales que lo llevaron a elegir el servicio del bien comn como profesin, hay un solo paso.22

Por otra parte (y este mensaje esta ntimamente ligado al anterior), el salario indigno sugiere al funcionario que el Estado da por supuesto que l completar sus ingresos como pueda y como quiera. De la misma manera que el sueldo de los camareros suele ser magro porque contempla las propinas que reciben, los bajos salarios de la administracin pblica parecen admitir tcitamente que tambin los funcionarios son premiados con "propinas por los clientes. Los bajos salarios, al atenazar a los servidores pblicos entre dos pinzas (la falta de reconocimiento y la invitacin al robo) abren las puertas al fenmeno de la corrupcin. Aquel cuya profesin es velar por la cosa pblica merece un salario digno que lo ayude a dejar de lado las preocupaciones privadas.

El Estado liberalEl Estado liberal moderno se limita a pocas tareas pero las cumple. Conceptualmente, surge de la discusin entre Thomas Hobbes y John Locke. Segn Hobbes, el hombre es el lobo del hombre y, abandonados a nuestro estado de naturaleza, los seres humanos nos mataramos unos a otros. De ah la necesidad de someter libremente nuestras voluntades individuales a un cuerpo artificial, el Leviatn o Estado tirnico que impone un orden que en definitiva nos beneficia. Unos cincuenta aos despus, John Locke planteara sus objeciones a esta tesis: por qu suponer que el funcionario a cargo del conjunto es una persona ms confiable que los miembros del conjunto?, por qu delegar en l ese rol? En consecuencia, Locke establece los controles constitucionales que limitan el poder absoluto: as nace el Estado liberal. Si bien sigue habiendo alguien a cargo de la totalidad, su poder est limitado. La libertad individual y lo que ahora llamaramos el mercado son garantizados por ese Estado que tiene la sabidura de autolimitarse. Deca Locke: un rey tiene dos alternativas fiscales: o exprime a su pueblo y as obtiene recursos, o lo deja florecer en libertad y despus le cobra menos en proporcin, pero ms en trminos generales. Este, no el otro, es sabio.

Autonoma del EstadoAdems de la capacidad de limitar su propio Poder, el Estado duro o fuerte posee una caracterstica que llamamos autonoma". En la sociedad nacen miles de pretensiones, deseos y aspiraciones, pero la inmensa mayora de ellas se resuelven fuera del Estado. Otras, sin embargo, aparecen como demandas al Estado. Un Estado es autnomo cuando tiene la capacidad de procesar los reclamos individuales ordenadamente y en funcin del bien comn. Cuando el Estado se deja penetrar y celebra contratos privados dentro de la estructura estatal, decimos que es un Estado dbil, corrupto. El Estado fuerte es, entonces, la denominacin que recibe un sistema capaz de procesar racionalmente las demandas sin dejarse tentar por la ocasin de medrar con ellas. Como se puede observar, la fortaleza en cuestin es moral. Volveremos sobre este punto ms adelante. La autonoma implica tambin que el Estado es poco sensible a las presiones y las tentaciones. Cuando el capital de un Estado fuerte acta en un pas extranjero donde el Estado tambin es fuerte, se comporta en ese pas siguiendo la misma tica que lo regula en el suyo propio. Ahora bien, cuando esa misma compaa se instala en un Estado dbil donde por ejemplo le piden coimas, tiene dos opciones: o mantiene el cdigo o aprovecha la oportunidad. Quizs un factor importante en el camino del desarrollo de los Estados dbiles sera exigirles a las corporaciones internacionales que sigan en el extranjero los mismos criterios tico-legales que aceptan en su pas de origen.23

Como se ve, que un Estado sea fuerte o dbil no coincide necesariamente con que sea militar o civil. El gobierno civil de Sarmiento fue fuerte. El gobierno militar de Levingston o Bignone, dbil.

La lejana de la ley como factor de debilitacinEn Amrica latina existe un importante ingrediente cultural que debilita al Estado y que los pases anglosajones no han tenido: la lejana de la ley. Pensemos en el rey de Espaa, que legislaba desde Madrid cmo deba ser el trato a los indios, mientras el encomendero les haca pasar las de Can. La concepcin subyacente a esta actitud es la de la ley como un ideal colectivo puro, maravilloso, pero en definitiva remoto e inaplicable. El modelo anglosajn, en cambio, consiste en no promulgar la ley que no puede ser cumplida. Por dar un ejemplo, en los Estados Unidos no se prohbe conducir por una ruta a ms de ochenta kilmetros de velocidad por hora si no se puede instalar un radar que controle el cumplimiento de la prohibicin. Aristteles deca que la ley no se sanciona cuando se promulga sino cuando se convierte en costumbre colectiva. Nunca dictes leyes, aconsejaba a los legisladores, que no tengan una casi certidumbre de poder convertirse en costumbre colectiva. Si lo haces, desprestigias el concepto de ley. Esta idea de que la ley es algo destinado a encarnarse en la sociedad y si no es preferible no dictarla se contrapone con la creencia en que la ley expresa un inalcanzable cielo platnico de la misma manera en que el Estado fuerte se contrapone al dbil. En efecto, un Estado que no puede hacer efectivo lo que exige se debilita poco a poco: la lejana de la ley se vincula pues con el estado de corrupcin y ste frena el crecimiento econmico. Sin Estado no hay desarrollo: el Estado blando es comn a todo mundo subdesarrollado, el Estado duro es comn a todo el mundo desarrollado.

Etica y desarrollo econmicoDentro del marco del economicismo, los liberales consideran que pases desarrollados son aquellos donde el sector privado es amplio y el sector pblico restringido; los filomarxistas, en cambio, sostienen que en un pas desarrollado el sector pblico debe crecer y el privado limitarse. En ambos casos, sin embargo, se da por supuesto que la cuestin estructural es la de la propiedad de los medios de produccin: el grado de evolucin de un pas es medido segn los medios de produccin estn en manos del Estado o de los particulares. La cuestin del desarrollo tiene races ms complejas y profundas, y el economicismo las deja de lado. Fue Max Weber quien introdujo en el anlisis del tema el elemento de la cultura. Segn esta posicin, una sociedad evoluciona hacia el desarrollo, si los dos protagonistas del cambio -funcionarios y empresarios- tienen una actitud cultural proclive al desarrollo. Con prescindencia de que una lnea area sea o no estatal, si existe una burocracia bsicamente profesional y honesta y una clase empresaria verdaderamente competitiva, existen las bases del desarrollo. La discusin en torno a la privatizacin de la lnea area se torna entonces secundaria, y nos e