Guanajuato, Gto., México Incorporación del Tribunal Federal...

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Guanajuato, Gto., México

RESUMEN / ABSTRACT

El Tribunal Fiscal de la Federación, hoyTribunal Federal de Justicia Fiscal y Ad-ministrativa, surge en la Ley de JusticiaFiscal con jurisdicción delegada, resolvien-do en nombre del Ejecutivo Federal pordelegación de facultades que la Ley le hace,con fuertes raíces en el derecho adminis-trativo francés y en un inicio con compe-tencia exclusiva sobre la materia fiscal. Laevolución y transformación experimentadapor el Tribunal Federal de Justicia Fiscaly Administrativa, motiva una profundareflexión sobre su naturaleza jurídica y lasresoluciones que emite (entre otros aspec-tos) atentos al hecho de que las continuasreformas a su propia Ley Orgánica, asícomo a diversas leyes, le han dotado per-manentemente de una “nueva” competen-cia. Se busca fortalecer al Órgano de Justi-cia Fiscal, analizando la conveniencia,forma y consecuencias de incorporarlo alPoder Judicial de la Federación.

Incorporación del Tribunal Federalde Justicia Fiscal y Administrativa

al Poder Judicial de la Federación.*

Vicente Vázquez Bustos*.

PALABRAS CLAVE: Plena jurisdicción; Jurisdicción delegada; Autonomía presu-puestal.

KEYWORDS: Full jurisdiction; Vicarial jurisdiction; Budgetary autonomy.

The Fiscal Court of the Federation, todayFederal Court of Fiscal and AdministrativeJustice, arises within the Law of FiscalJustice with vicarial jurisdiction, solvingon behalf of the President thru theempowerment that the Law bestows in it,with strong roots in the Frenchadministrative right and from thebeginning with exclusive jurisdiction onfiscal matters. The evolution andtransformation experienced by the FederalCourt of Fiscal and Administrative Justice,motivate a deep and profound reflectionon its legal nature and the issuingresolutions (among other aspects) aroundthe continuous reforms to its own OrganicLaw, as well as to diverse laws, that haveprovided it with a permanent newjurisdiction. The idea is to strengthen theBody of Fiscal Justice, analyzing theconvenience, the means and theconsequences of incorporating it to theJudicial Power of the Federation.

* Este ensayo se basa en la investiga-ción realizada para obtener el Gradode Maestro en Fiscal. La tesis fueasesorada por el Dr. Pedro LópezRíos. Se presentó en abril del 2001en la Facultad de Contabilidad y Ad-ministración de la Universidad deGuanajuato, y le fue otorgado el re-conocimiento de Cum Laude.

INTRODUCCIÓN

A partir de la expedición de la denominada Ley para elArreglo de lo Contencioso Administrativo en mayo de1853, se inaugura una nueva etapa en el derecho positivo

mexicano; surge la jurisdicción contencioso-administrativa, comoun medio para resolver las controversias que se presenten entre laAdministración Pública y los particulares. Ochenta y tres añosdespués, se crea el Tribunal Fiscal de la Federación (TFF), alpromulgarse la Ley de Justicia Fiscal en agosto de 1936, habiendopasado la justicia contencioso-administrativa por diversas etapas.

La existencia y paulatina evolución del hoy Tribunal de JusticiaFiscal (TFJFA), a lo largo de sus 65 años de existencia, invita auna profunda reflexión de su naturaleza jurídica, así como de lasresoluciones que emite y su eficacia, atentos al hecho de que lascontinuas reformas a la propia Ley, le han dotado continuamentede una “nueva” competencia al Órgano de Justicia Fiscal. Cabevalorar la conveniencia de la propia existencia del TFJFA, de cara ala inejecución de las resoluciones por él pronunciadas y de ser enrealidad el Poder Judicial de la Federación quien resuelve en defi-nitiva, tratándose de cuestiones de legalidad en materia fiscal.

1.- ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL PODERJUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.

El Poder Judicial de la Federación desde su origen en el DecretoConstitucional para la Libertad de la América Mexicana, en quesólo de manera enunciativa existe hasta la fecha, ha experimentadouna intensa y profunda transformación, particularmente en losúltimos años. Durante el siglo XIX las Constituciones de 1824 y1857, las Leyes Constitucionales de 1836, así como las Bases para

Artículo invitado para la sección de TesisGalardonadas, que pasa íntegro y sin larevisión de los Árbitros.

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la Organización de la República Mexicana de1855, únicamente establecieron los principiosorgánicos del Poder Judicial, así como de losintegrantes del Estado Mexicano, no aportandomayores avances y sí en cambio retrocesos conel ir y venir de la inamovilidad judicial y ladesaparición de los Tribunales de Circuito, porcitar algunos ejemplos.

A partir del Código Político vigente, verda-deramente se fortalece al Poder Judicial, esta-bleciendo entre otros aspectos la inamovilidadjudicial. No obstante, hubo retrocesos al limitarel encargo de los funcionarios judiciales a seisaños. Se retomó el camino en 1951, al crearselos Tribunales Colegiados de Circuito, descen-tralizándose la impartición de justicia.

Las posteriores reformas que perfilan y esta-blecen a la Corte como un Tribunal Constitu-cional (en 1994), así como la ampliación de lossupuestos para la controversia constitucional yla incorporación de la acción de inconsti-tucionalidad a nuestro sistema jurídico, fortale-cen a nuestro Máximo Tribunal, así como a losTribunales Colegiados. La inserción de un órga-no nuevo en la estructura del Poder Judicial dela Federación, hasta entonces desconocido porcompleto en la historia judicial de México, elConsejo de la Judicatura Federal como órganode administración, vigilancia y disciplina delPoder Judicial permite por un lado, concentrara la Corte en su actividad primordial: la juris-diccional y dota a este poder de un cuerpocolegiado que mediante la colaboración de po-deres y la debida legitimación, a través de unaelección indirecta, impulsa la carrera judicial yagiliza la administración; resultando destacableque a menos de cinco años de su aplicación sereencausó, lo cual si bien implica el reconocerfallas en su concepción, fortalece al órgano nu-triendo la experiencia de su ejercicio, la reformaconstitucional efectuada en 1999. Dichas refor-mas resultaron oportunas y pertinentes, porqueaunado a la indefinición en el texto constitucio-nal, el transcurso del tiempo y el desarrollo delos hechos, dejaron entrever que la definición

era necesaria, ya que un poder debe funcionarcomo unidad hacia al exterior y hacia su propiointerior.

La incorporación del Tribunal Electoral alPoder Judicial de la Federación, constituye lareconciliación de posturas antitéticas como lasde Vallarta e Iglesias en el siglo XIX, medianteun tribunal de jurisdicción especializada, que sibien es cuestionado durante los procesos electo-rales por la propia naturaleza de la materia polí-tico – electoral, constituye un claro ejemplo deuna evolución acelerada, aterrizada en el marcojurídico apropiadamente. Figuras novedosascomo el Instituto Federal de la Defensoría Pú-blica y el Instituto Federal de Especialistas deConcursos Mercantiles, confirman una evolu-ción en los órganos de dicho Poder al ampliar ladefensoría de la rama penal a otras materias decompetencia federal, salvo la agraria y laboral,por existir ya órganos en estas materias.

Si bien la reforma al Poder Judicial es aúnincompleta, pues falta la adecuación de normassecundarias, tanto de la Ley Orgánica que rige alPoder, como de la Ley de Amparo, aspecto ésteúltimo en el que existe un proyecto elaboradopor la Comisión de análisis de propuestas parauna nueva Ley de Amparo; se han logrado avan-ces significativos con el ejercicio de las nuevasatribuciones. Con base en ellas y con la actualcorrelación de fuerzas existentes entre los diver-sos poderes públicos y niveles de gobierno, hasido tarea del Máximo Tribunal en múltiplesocasiones, redibujar el escenario político del país(aun sin ser éste su propósito). Incluso cuandolas resoluciones del Tribunal se adoptan sintener en consideración intereses políticos de tipoalguno, la importancia de sus criterios sustenta-dos ha llegado a incidir en el restablecimientode los equilibrios necesarios para los Poderes dela Unión, muchas veces quebrantados, tantopor prescripciones de la Carta Magna, comopor los excesos de otros poderes. Lo fundamen-tal de un régimen de derecho es que la Consti-tución esté por encima de los tres Poderes yfinalmente a quien corresponde determinar si


los actos de los tres poderes se ajustan a lanorma fundamental, es precisamente al PoderJudicial de la Federación.

2.- LA JUSTICIA TRIBUTARIA ENMÉXICO Y SU EVOLUCIÓN.

En la Época Colonial, se estableció un siste-ma predominantemente judicialista, habidacuenta que no existía una separación estricta delas funciones públicas, que se encomendaban alos organismos judiciales, es decir a las audien-cias y en última instancia al Consejo de Indias,continuó en operación a pesar de haberse expe-dido la Real Ordenanza para el establecimientoe instrucción de intendentes de Ejército y Pro-vincia en la Nueva España, dictada en Madriden 1786, salvo en materia de Hacienda, en quesurge la Junta Superior de Hacienda como tri-bunal de apelación, como un órgano de juris-dicción retenida. Mediante la Junta Superior deHacienda como Corte de apelación “especial” seresolvían los negocios contenciosos en que estu-vieran implicadas las rentas o intereses del realerario, tribunal que sustituyó en uno solo loshasta entonces catorce existentes. De hecho sepreveía una segunda instancia, constituída porlos oidores, resolviendo en última instancia elReal Consejo de Indias.

Instituida la separación de poderes desde laConstitución de Apatzingán, en el año de 1814,los tribunales dependientes y/o ubicados en laesfera del Poder Ejecutivo fueron proscritos, demanera tal que la materia contenciosa – admi-nistrativa fue absorbida por lo contencioso –civil, y ventilada ante los órganos judiciales. Unaspecto muy restringido de proceso administra-tivo fue introducido por el artículo 137 frac-ción II de la Constitución de 1824, que confi-rió a la Corte la facultad de decidir lascontroversias respecto de los contratos o nego-ciaciones celebradas por el gobierno federal osus agentes. La tradición judicialista de la épocacolonial, se conjugó con la corriente tambiénjudicialista del derecho público de los EstadosUnidos, subsistiendo el principio general de que

los conflictos entre los administrados y la admi-nistración debían plantearse ante los tribunalesordinarios, algunos de ellos especializados enmateria tributaria.

A mediados del siglo XIX influyó decisiva-mente en el avance del Derecho MexicanoTeodosio Lares, tanto en la rama del derechoprivado como en la del público. Influenciadopor la legislación francesa y de particular mane-ra por la existencia del tribunal conocido como“Consejo de Estado”, Lares formuló el proyectode “Ley para el Arreglo de lo Contencioso Ad-ministrativo”, que al ser aprobado por el PoderLegislativo y promulgada por Santa Anna, el 25de mayo de 1853, se conoció más como “LeyLares” que por su propio nombre, debido entreotros aspectos a la situación inusitada que dichaLey provocó en los medios jurídicos mexicanos,y que al ser impugnada ante los tribunales judi-ciales federales, fue declarada inconstitucionalpor la Suprema Corte de Justicia de la Nación.Al no operar la Ley Lares, la materia “contenciosa– administrativa”, se ventiló en diversas instan-cias y jurisdicciones, ya desde el Juicio de Ampa-ro, hasta los controles administrativos, por loque la naturaleza y sistematización de la materiacontenciosa administrativa se fue diluyendo.

Ignacio L. Vallarta de formación norteameri-cana, siendo Ministro de la Corte, sostuvo lainconstitucionalidad de la denominada “LeyLares” por considerarla violatoria de la Consti-tución al atentar contra el principio de divisiónde poderes que recogía nuestra Constitución, yaque, la existencia de un tribunal administrativoimplicaba (a su decir) la reunión de dos poderesen una sola persona: el Poder Ejecutivo y elPoder Judicial, en materia administrativa, en lapersona del Presidente de la República, lo queimplicaba la confusión de los poderes Ejecutivoy Judicial.

La Constitución de 1917 especificó que co-rresponde a los tribunales de la Federación co-nocer de todas las controversias del orden civilo criminal, sin precisar nada respecto de las decarácter administrativo, continuando con el mis-


mo sistema judicialista, al facultar a los tribuna-les de la Federación, para tener conocimiento detodas las controversias del orden civil o criminalque se susciten sobre el cumplimiento o aplica-ción de las leyes federales o de los tratadosinternacionales.

Carrillo Flores, al hablar respecto a la viabili-dad de un sistema continental europeo de justiciaretenida, comenta que “más de un siglo de expe-riencia y de afianzamiento de un sistema para elcontrol y la decisión final de las contiendas deri-vadas del obrar de la Administración Públicacorresponde a los jueces, es suficiente para elimi-nar toda posibilidad de pensar en México en unsistema de organización de lo contencioso – ad-ministrativo en el que no intervengan jueces delPoder Judicial. Lo importante es otra cosa: in-vestigar cómo sin que se abandone el principiobásico de la intervención del Poder Judicial, esconciliable su aplicación con el crecimiento deorganismos especializados que manejan los pro-blemas contencioso – administrativos con uncriterio que reconozca el carácter especial de esascontroversias y la necesidad de ajustar su decisióna normas distintas de las que rigen para el dere-cho privado”.1 Paulatinamente aparecieron algu-nos órganos de jurisdicción retenida, particular-mente en materia fiscal, tales como el Jurado dePenas Fiscales, establecido por la Ley para laCalificación de las infracciones a las leyes fiscales,de abril de 1924 y la Junta Revisora creada por laLey del Impuesto sobre la Renta de marzo de1925, entre otros.

La Suprema Corte sustentó a partir de 1929que “las leyes federales podían consagrar medios

de defensa en favor del particular afectado porresoluciones administrativas, cuyo conocimien-to fuese no de una autoridad judicial sino deuna autoridad distinta e incluso estableció lanecesidad de que estos medios de defensa fuesenagotados previamente a la interposición del jui-cio de amparo”.2 Ello motivó el surgimientode los recursos, así como la aparición de diver-sos órganos de jurisdicción retenida. La juris-prudencia de 1929 y la paulatina supresión delos juicios de oposición ante los órganos judi-ciales federales, de alguna manera prepararon elcamino para la transformación del judicialismotradicional en materia administrativa – fiscal, aljudicialismo moderno.

La Ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de1936, marca la primer época3 del TFF, dondetuvo competencia para dictar fallos en represen-tación del Titular del Poder Ejecutivo, auncuando le imprime independencia funcional dela Secretaría de Hacienda; fue expedida por elPresidente Cárdenas, el 27 de agosto de 1936,en ejercicio de las facultades extraordinarias quepara la organización de los servicios hacendariosle fueron concedidas por el Congreso General,con base en el proyecto encomendado por elentonces Secretario de Hacienda Narciso Bassols,a los abogados Antonio Carrillo Flores, AlfonsoCortina Gutiérrez y Manuel Sánchez Cuén, ini-ciando formalmente sus funciones el 1º de ene-ro de 1937. El TFF absorbió la competenciaque habían tenido diversos organismos de carác-ter fiscal, tales como: el Jurado de InfraccionesFiscales y la Junta Revisora del Impuesto sobrela Renta. Surgió como una necesidad de la na-tural evolución de las instituciones públicas en

1 Carrillo Flores, Antonio. Conferencia Económica Interamericana. Boletín del Instituto de Estudios Económicos y Financieros.Universidad Nacional de la Plata No, 1. junio de 1958, p. 200. Citado por Briseño Sierra, Derecho Procesal Fiscal, RegímenesFederal y Distrital mexicanos. Segunda edición. Miguel Ángel Porrúa Librero-Editor. México, 1999. p. 230.

2 López Ríos, Pedro. La Justicia Fiscal comparada entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Norte América.Boletín del Departamento de Investigaciones Jurídicas. Facultad de Derecho. Universidad de Guanajuato. Número 7. julio -Septiembre de 1982. p. 7.

3 Esta división cronológica fue propuesta por María Luisa de Alba Alcántar, en el ensayo “La función interpretativa e integradorade la Jurisprudencia” del Tribunal Fiscal de la Federación y su influencia en la legislación administrativa” en Revista del TribunalFiscal de la Federación, 3ª. Época, Año II, No. 19, Julio de 1989, pp. 37 a 138, citada por Martínez Rosaslanda, Sergio. Lacompetencia territorial del Tribunal Fiscal de la Federación. Memorias de la Segunda Reunión Nacional de Magistrados delTribunal Fiscal de la Federación “La Competencia del Tribunal Fiscal de la Federación”. México, Agosto de 1993. pp. 24 a 31;y de hecho coincide con las Épocas de la Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, ya que su evolución no necesariamente debeajustarse a las diversas leyes orgánicas.


la búsqueda de protección y aseguramiento delinterés general. Se constituyó con un cuerpo dejuristas especializados, ubicado formalmente enla esfera del Poder Ejecutivo, ejerciendo funcio-nes materialmente jurisdiccionales, dotado deplena autonomía para dictar sus fallos, los cua-les emitía en nombre del Presidente de la Repú-blica, con una jurisdicción delegada.

Como lo destaca Dolores Heduán Virués, elTFF “se fundó en una mera interpretación delartículo 104 constitucional reformado en 1934,mencionado como Tribunal Administrativo enla reforma de ese artículo decretada en 1946; ycomo un Tribunal de lo Contencioso Adminis-trativo, en la enmienda de 1968”.4 El TFFemergió “independiente de la Administraciónactiva, pero vinculado, a través del Juicio deAmparo al Poder Judicial Federal”.5 Al crearseel TFF en 1936, mediante la expedición de laLey de Justicia Fiscal, se puso en tela de juiciola constitucionalidad de dicho tribunal adminis-trativo, afirmándose que era un Tribunal cuyaexistencia pugnaba con las ideas expuestas porVallarta en el siglo XIX, contrariando el criteriosustentado por el Máximo Tribunal del país yde diversos juristas que señalaban que “Permitirque la administración a través un órgano autóno-mo, no subordinado jerárquicamente al Presiden-te de la República o al Secretario de Hacienda,tuviese la oportunidad de corregir sus propios erro-res a través de un procedimiento cuyos resultadosel particular aún podía impugnar a través deljuicio de amparo, fue una solución que hoy puedecalificarse como certera, pero suprimir la interven-ción de la justicia federal en materia fiscal, através de un juicio que por casi un siglo habíaexistido en nuestras leyes, parecía, y era un pasomuy audaz en 1935”.6

En un inicio se le estableció competencia so-bre resoluciones que determinen la existencia de

una obligación fiscal, fijen en cantidad líquida oden las bases de su liquidación, responsabilidadadministrativa fiscal, sanciones por infracción aleyes fiscales, facultad económico coactiva, nega-tiva de devolución de un ingreso fiscal indebida-mente percibido por el Estado, cualquier otraresolución fiscal que causara agravio y la nulidadde resolución fiscal favorable al particular. La Leyde Justicia Fiscal tuvo vigencia hasta el 31 dediciembre de 1938 y el 1º de enero de 1939entró en vigor el Código Fiscal de la Federación,que recogió el contenido de la Ley de JusticiaFiscal e incorporó todo lo relativo a los sujetos yelementos de la obligación tributaria, procedi-miento económico – coactivo e infracciones ysanciones. La misma Corte reconoció al TribunalFiscal como tribunal administrativo federal, alresolver una controversia que se presentó entreuna Sala del TFF y un Juzgado de Distrito, conbase en el artículo 106 constitucional, relativo adirimir las controversias que se presenten entrelos tribunales de la Federación.

El 30 de Diciembre de 1961, se reformarony adicionaron diversos artículos del Código Fis-cal de la Federación, ampliándose la competen-cia, que de hecho lo transformó en un Tribunalde lo Contencioso Administrativo. “Se trató deun paso que fue el franqueamiento decisivo de lamás amplia esfera de lo tributario en su sentidoestricto a lo administrativo restringido”.7 Unasegunda etapa del Tribunal Fiscal, se inicia conla promulgación de la Ley Orgánica de 1967,publicada en el DOF de 24 de diciembre de1966, contemporáneamente con las disposicio-nes procesales del Código Fiscal. Ésta tiene suorigen en un anteproyecto elaborado en 1964por los Magistrados del TFF Rubén AguirreElguezabal, Dolores Heduán Virués y MargaritaLomelí Cerezo; formalmente dentro de la nue-va Ley Orgánica quedaron incluidos todos los

4 Heduán Virués, Dolores. Citada por Carrasco Iriarte, Hugo. Diccionario de Derecho Fiscal. Editorial Oxford University Press.México, 1998. p. 512.

5 Armienta Calderón, Gonzalo. La Justicia Administrativa. Boletín del Departamento de Investigaciones Jurídicas. Facultad deDerecho. Universidad de Guanajuato. Número 31. julio – septiembre de 1998. p. 169.

6 Margáin Manautou, Emilio. Introducción al Estudio del Derecho Tributario Mexicano. Décima Primera Edición. EditorialPorrúa. México, 1993. pp. 65 y 66.

7 Briseño Sierra, Humberto. Op. Cit.. p. 222.


aspectos competenciales del TFF, así como loscorrespondientes a su estructura jurídica y ad-ministrativa interna, quedando en el CódigoFiscal únicamente el aspecto procedimental deljuicio de nulidad. Se estableció en su artículoprimero al Tribunal, con el carácter administra-tivo, dotado de plena autonomía para dictar susfallos con la organización y atribuciones que lapropia Ley le establece. Anteriormente las reso-luciones definitivas pronunciadas por el TFF, seencontraban sujetas a revisión ante los Juzgadosde Distrito y posteriormente ante los Colegia-dos de Circuito o ante la Segunda Sala de laCorte, pero con las modificaciones realizadas en1968 y las conducentes en las leyes orgánicas delPoder Judicial y de Amparo se “equiparó” alTFF con un Juzgado de Distrito. Deja de teneruna jurisdicción delegada, asumiendo un carác-ter “estrictamente judicial”.8 Si bien con algunasmodificaciones de la situación anterior, ya queexiste la expresa declaración del artículo prime-ro respecto a las facultades discrecionales al estardotado de “plena autonomía para dictar susfallos”, los códigos procesales no establecieronun procedimiento de ejecución a través del cualpudiera obligarse coactivamente a la autoridad acumplir con los fallos favorables al contribu-yente. Se suprime la facultad de la Secretaría deHacienda (que en la práctica instrumentaba laProcuraduría Fiscal de la Federación) para pro-poner los nombramientos de los magistrados.

Ley Orgánica del TFF de 1978, marca susegunda época, fue publicada en el DOF de 2de febrero de 1978, entrando en vigor 180 díasdespués de su publicación. Tuvo su origen enun anteproyecto elaborado en 1973, conlineamientos similares al anterior, pero propo-niendo además la desconcentración. La Ley Or-gánica incorporó de lleno un programa deregionalización establecido en el Programa deDesconcentración Administrativa llevado a cabodurante el régimen del Presidente Echeverría ycontinuado e impulsado por el Presidente LópezPortillo. Se define el TFF, en el artículo 1ºcomo un: “Tribunal administrativo, dotado de

plena autonomía para dictar sus fallos con laorganización y atribuciones que la propia Ley leestablece”. Orgánicamente se reestructura paraintegrarlo por una Sala Superior, compuesta denueve magistrados y 16 Salas Regionales, com-puestas de tres magistrados cada una, aprove-chando la demarcación del país en once regionesfiscales; los magistrados fueron nombrados porperíodos de seis años, pudiendo ser nombradospara períodos subsecuentes, para proceder a sudestitución se remitía al procedimiento aplica-ble a los funcionarios del Poder Judicial de laFederación. La desconcentración se implementópaulatinamente, en primer término se creó laSala Superior y en el artículo tercero transitorio,se estableció que las Salas Regionales con sedeen el Distrito Federal, transitoriamente tendríanjurisdicción en toda la República; ello con el finde permitir los actos preparatorios a la instala-ción de las Salas Regionales en el interior de laRepública. Este proceso concluyó en abril de1982, aun cuando hubo modificaciones de ads-cripción en 1990 y 1992. El artículo décimotransitorio estableció que la jurisprudencia esta-blecida por el Pleno del TFF, conservaría suvigencia, facultando a la Sala Superior para quela modifique, de manera similar a cuando seimplementó la reforma al Poder Judicial de laFederación en 1988.

La tercera época, inicia con las reformas alCódigo Fiscal de la Federación de 1988, dentrode las reformas al contencioso-administrativo,se suprime a la Sala Superior del conocimientodel recurso de revisión, al ser derogado el artícu-lo 248 del Código Fiscal de la Federación y ensu lugar se implanta el también denominadorecurso de revisión, pero de competencia de losTribunales Colegiados de Circuito. En 1993 sele otorga competencia en materia de ComercioExterior, de conformidad con el artículo 94 dela Ley de Comercio Exterior. En el año de1994, se le otorga competencia respecto a laindemnización a particulares, conforme la LeyFederal de Responsabilidades de los ServidoresPúblicos. En 1995, las reformas al Título Sexto

8 López Ríos, Pedro. Hacia un Tribunal Administrativo Federal. Boletín del Departamento de Investigaciones Jurídicas. Facultadde Derecho. Universidad de Guanajuato. Número 23-24. julio-septiembre/octubre-noviembre de 1986. p. 474.


del Código Fiscal de la Federación, que regulanel procedimiento contencioso administrativo,tuvieron a la par de la promulgación de la vi-gente Ley Orgánica, modificaciones importan-tes. Destaca la reforma del artículo 239-B, alincluir dentro de los casos de procedencia de laqueja, la omisión total de la autoridad para darcumplimiento a aquellas sentencias que le im-ponen una obligación de dar, de hacer o de nohacer, a favor del particular. En el inciso b), sele otorga de hecho, la facultad de imperio, loque lo convierte en un Tribunal de plena juris-dicción. Se incorpora el recurso de apelación,que de algún modo viene a reinstaurar el des-aparecido recurso de revisión ante la Sala Supe-rior, desaparecido por reforma publicada en elDOF de 5 de enero de 1988.

La vigente Ley Orgánica, fue publicada enel DOF de 15 de diciembre de 1995, entrandoen vigor el 1º de enero de 1996 y reiteraba elcarácter del TFF como un tribunal de natura-leza administrativa, dotado de plena autono-mía para dictar sus fallos, conservando su es-tructura fundamental. Cabe señalar que laconceptualización de “Tribunal Administrati-vo” es en función de la naturaleza de los dere-chos en litigio, ya que “por ser un órgano juris-diccional autónomo e independiente y tener a sucargo un aspecto fundamental de la función ju-risdiccional, como es la relativa a los conflictosque se suscitan entre los particulares y la Admi-nistración Pública, respecto de las resoluciones deesta última, constituye funcionalmente, un ór-gano del Poder Judicial de la Federación, auncuando esté desmembrado de la estructura orgá-nica del tradicionalmente conocido “Poder Judi-cial de la Federación”.9 Con relación a la LeyOrgánica de 1978, presenta algunas modifica-ciones, aun cuando son más de forma que defondo, pues la Ley presenta una mejor técnicalegislativa. Se conserva la misma conceptuali-zación del Tribunal, como órgano de “carácteradministrativo, dotado de plena autonomía paradictar sus fallos con la organización y atribucio-nes que la propia Ley le establece”.

La Ley Orgánica en sus artículos 1º y 2ºestablece que el TFF es un tribunal administra-tivo, dotado de plena autonomía para dictar susfallos con la organización y atribuciones que lapropia Ley le establece, y que se integra por unaSala Superior y por Salas Regionales. De lapropia lectura del artículo 1º de la Ley Orgáni-ca, se infiere la competencia limitada que tieneel TFF, al señalar que tendrá las “atribucionesque esta Ley establece”; no obstante esto, en lafracción X del artículo 23 se amplía su compe-tencia a los casos señalados en las demás leyescomo competencia del Tribunal. Dentro de lasmodificaciones destacan: el cambio de tempora-lidad del cargo de los magistrado, en el caso delos integrantes de la Sala Superior, una vez cum-plido su encargo de seis años, podrán ser desig-nados para un segundo período de nueve añospor única vez; se establece la inamovilidad paralos magistrados de Salas Regionales que seanratificados; el nombramiento continúa efectuán-dose por el Presidente de la República con apro-bación del Senado, lo que se inscribe (de igualmanera que en el Poder Judicial de la Federa-ción) en una colaboración entre poderes, conuna elección indirecta.

Las reformas a la Ley Orgánica del TFFpublicadas en el DOF de 31 de diciembre de2000, en vigor a partir del 1° de enero del2001, reconocen la naturaleza jurídica del hastaentonces TFF, para pasar a denominarse:TFJFA. El Ejecutivo Federal señaló en la expo-sición de motivos de la iniciativa que: “En aten-ción a los requerimientos de impartición de justi-cia administrativa, motivados por el notableincremento de demandas presentadas por losjusticiables, fundamentalmente en el interior delpaís, la Sala Superior del Tribunal que nos ocu-pa, apoyado en las autorizaciones presupuestalescorrespondientes, ha considerado necesario el esta-blecimiento de varias salas regionales, bajo losprincipios de regionalización y distribución equi-tativa de los asuntos a su cargo.

Resulta recomendable, por tanto, modificar laestructura de las regiones en que se deben estable-

9 Armienta Calderón, Gonzalo. La Justicia Administrativa. Op. Cit. p. 122.


cer las nuevas salas, en atención al incrementode asuntos planteados por aquéllas que tienenestablecido su domicilio fiscal en el territorio deaquéllas.

La iniciativa plantea el respeto, la reforma delos artículos 28 y 29 de la Ley Orgánica y darorigen, en forma más ágil, a regiones con nuevascircunscripciones en las que se fije la competenciaterritorial de las salas regionales del Tribunal y laadecuada distribución de los asuntos.

El robustecimiento de la carrera jurisdiccional,sugiere la conveniencia de dotar a la Sala Supe-rior del Tribunal de que se trata, de las faculta-des necesarias para fijar las bases que la habránde normar, bajo los principios de eficiencia, capa-cidad y experiencia, así como para señalar suobligatoriedad”.10

La iniciativa fue dictaminada por la Cámarade Diputados, como cámara de origen el 20 deDiciembre del año 2000; la Comisión de Ha-cienda y Crédito Público, de la Cámara Bajacoincidió en lo fundamental con las modifica-ciones propuestas, tanto al Código Fiscal de laFederación como a la Ley Orgánica del TFF,señalándose que “esta dictaminadora consideraconveniente señalar que en el proceso de discusiónde la Iniciativa en comento, algunos senadores dela República, presentaron diversas propuestas fun-damentalmente orientadas a reformar el CódigoFiscal de la Federación, así como la Ley Orgánicadel Tribunal Fiscal de la Federación, con el pro-pósito de otorgar a los contribuyentes un mayornivel de seguridad jurídica, precisar las responsa-bilidades de dicho tribunal y mejorar los instru-mentos que la legislación otorga para la expeditaadministración de justicia”.21 Señaló la Comi-sión dictaminadora que “coincide con el Ejecuti-vo Federal en la necesidad de regionalizar elTribunal Fiscal de la Federación para atender demanera más eficaz el creciente número de de-mandas que se presentan para combatir actos ad-ministrativos . . . . . la medida anterior lograráque la impartición de justicia administrativa sea

más ágil y que los particulares cuenten con salasmás ágiles y que los particulares cuenten con Salasdel Tribunal Fiscal cerca de su lugar de residen-cia, que les permita abatir el costo que implica lainterposición de un juicio de nulidad”.11

Se reformaron los artículos 28 y 29, a fin deomitir la división por regiones previstas en laLey y dejar esta atribución a la Sala Superior,mediante acuerdos generales que deben publi-carse en el DOF de manera similar a comoocurre con los circuitos en el Poder Judicial dela Federación, entrando en vigor esta reforma el1° de febrero. El Pleno de la Sala Superior delTFJFA, publicó el Acuerdo General G/10/2001por el que se determinan los límites territorialesy denominación de las regiones del Tribunal,número y sede de sus salas regionales, en elDOF de 25 de enero del 2001, entrando envigor también, el 1º de febrero. Finalmente, laCámara de Origen adicionó una fracción III alartículo transitorio Décimo Primero, para conuna deficiencia técnica legislativa, cambiar ladenominación de Tribunal Fiscal de la Federa-ción por el de: Tribunal Federal de JusticiaFiscal y Administrativa, reformando la Ley tan-to en su denominación, como en sus disposicio-nes, así como en aquellas disposiciones fiscaleso administrativas de carácter federal que loanuncien; resultando deficiente la forma de rea-lizar la adecuación porque la naturaleza de losartículos transitorios es prever situaciones noordinarias, no permanentes, y se cambia desdela propia denominación de la Ley (de carácterpermanente) a través de un dispositivo transito-rio, que además de tener una vigencia temporal,tiene un carácter secundario, en atención a lafunción que desempeña, ya que actúa comocomplemento de los principales, particularmen-te en los aspectos relativos a la aplicación deéstos, de modo tal que no corresponde a lapropia Ley Orgánica, sino al Decreto de refor-mas a diversas disposiciones fiscales, esto es, a lamiscelánea fiscal. Se trató de una reformainacabada, pues el propio dictamen consigna

10 Exposición de motivos de la Iniciativa de Decreto que reforma diversas Disposiciones Fiscales. Fox Quesada, Vicente. p. 17 y 18.11 Dictamen de la Cámara de Diputados a la Iniciativa de Decreto que reforma diversas Disposiciones fiscales. Gaceta Parlamenta-

ria. No. 58. 27 de diciembre de 2000. p. 34.


que: “se revisaron y se le dio seguimiento en lacomisión a diversas iniciativas que fueron presen-tadas por Diputados de los distintos grupos parla-mentarios, incorporándose algunas de la propues-tas al dictamen que nos ocupa y, dejando otras,por su contenido y alcance, para el trabajo sustan-tivo de la reforma fiscal integral en el transcursodel año 2001”.12

División Territorial.

El territorio nacional, para los efectos de lacompetencia de las Salas Regionales, se dividióconforme el artículo 28 de la Ley Orgánica,antes de la reforma de diciembre del 2000. Apartir de la reforma se instrumenta a través deacuerdos generales. El Acuerdo General del Ple-no de la Sala Superior G/10/2001, publicadoen el DOF de 25 de enero del 2001, señala loslímites territoriales y denominación de las salasregionales del Tribunal, número y sede de sussalas regionales, estableciendo en los artículos

12 Dictamen de la Cámara de Diputados a la Iniciativa de Decreto que reforma diversas Disposiciones Fiscales. Op. Cit. p. 35.

primero y segundo, la denominación, límites,circunscripción, jurisdicción, nombre y sede.(Tabla 1).

Autonomía Presupuestal del Tribunal Fede-ral de Justicia Fiscal y Administrativa.

El TFJFA requiere de plena autonomía, nosólo en el aspecto jurisdiccional en el que siem-pre lo ha tenido, sino también, en los ámbitosadministrativo, financiero y político.

Desde su origen en 1936, no ha contado conautonomía administrativa y financiera, y en cier-to modo en el ámbito político, pues se admitaveladamente o no, existe una dependencia de laSecretaría de Hacienda, ello debido a que losrecursos financieros necesarios para su adecuadofuncionamiento, dependen del presupuesto asig-nado por la Secretaría.

Un avance en la autonomía financiera se con-siguió en la administración del Presidente Ze-

No. REGIÓN COMPETENCIA TERRITORIAL UBICACIÓN DE LA (S) SALA (S) REGIONAL (ES)

I Del Noroeste I

Estado de Baja California Una Sala, con sede en Tijuana, B.C.

II Del Noroeste II

Estado de Sonora Una Sala, con sede en Ciudad Obregón, Son.

III Del Noroeste III

Estados de Baja California Sur y Sinaloa

Una Sala, con sede en Culiacán, Sin.

IV Del Norte-Centro I

Estado de Chihuahua Una Sala, con sede en Chihuahua, Chih.

V Del Norte Centro II

Estados de Durango y Coahuila Dos Salas, con sede en Torreón, Coah.

VI Del Noreste

Estados de Nuevo León y Tamaulipas

Dos Salas, con sede en Monterrey, N.L.

VII De Occidente

Estados de Colima, Jalisco y Nayarit Dos Salas, con sede en Guadalajara, Jal.

VIII Del Centro I

Estados de Zacatecas y Aguascalientes

Una Sala, con sede en Aguascalientes, Ags.

IX Del Centro II

Estados de San Luis Potosí y Querétaro

Una Sala, con sede en Querétaro, Qro.

X Del Centro III

Estados de Guanajuato y Michoacán Una Sala, con sede en Celaya, Gto.

XI Hidalgo-México

Estados de Hidalgo y México Tres Salas, con sede en Tlanepantla, Edo. Mex.

XII De Oriente

Estados de Tlaxcala y Puebla Dos Salas, con sede en Puebla, Pue.

XIII Del Golfo

Estado de Veracruz Una Sala con sede en Xalapa, Ver.

XIV Del Pacífico

Estado de Guerrero Una Sala, con sede en Acapulco, Gro.

XV Del Sureste

Estados de Chiapas y Oaxaca Una Sala, con sede en Oaxaca, Oax.

XVI Peninsular

Estados de Campeche, Tabasco, Quintana Roo y Yucatán

Una Sala con sede en Mérida, Yuc.

XVII Metropolitana

Distrito Federal y el Estado de Morelos

Once Salas, con sede en el Distrito Federal

Tabla 1. Acuerdo General del Pleno de la Sala Superior G/10/2001.(Publicado en el DOF de 25 de enero del 2001).


dillo, pues existe ya un ramo específico para elTribunal, separando su presupuesto del corres-pondiente a la Secretaría de Hacienda, con loque se perfila su independencia. (Tabla 2).

3.- NATURALEZA JURÍDICA DELTRIBUNAL FEDERAL DE

JUSTICIA FISCAL YADMINISTRATIVA.

La Ley Orgánica del Tribunal de 15 dediciembre de 1995, establece en el artículo 10(modificado conforme al artículo Décimo Pri-mero, fracción III del decreto que reformadiversas leyes fiscales, publicado en el DOF de31 de diciembre del 2000) que “El TribunalFederal de Justicia Fiscal y Administrativa esun tribunal administrativo, dotado de plenaautonomía para dictar sus fallos, con la organi-zación y atribuciones que esta Ley establece”.

De la lectura del dispositivo de la Ley Orgáni-ca se desprenden los siguientes elementos consti-tutivos de la naturaleza jurídica del órgano:

a) Tribunal administrativo. Es un órganocon funciones formalmente ejecutivas y mate-rialmente jurisdiccionales, al resolver sus resolu-ciones las controversias entre la autoridad y losparticulares. Se constituye como órgano for-malmente administrativo, toda vez que al Eje-cutivo corresponde en forma originaria el ejecu-

tar las leyes fiscales y proveer en la esfera admi-nistrativa a su exacta observancia, atribución querealiza el Ejecutivo Federal, fundamentalmentea través de la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico; así como resolver los litigios que ten-gan lugar por actos de las autoridades adminis-trativas que lesionen los derechos de los particu-lares. Sin embargo, el Tribunal, es un organismojurisdiccional, siendo tal jurisdicción delegada,esto es, con poder suficiente e independientepara dictar sus propios fallos. La última reformaa la Ley Orgánica, reconoce implícitamente lanaturaleza del Tribunal como órgano de justiciafiscal y administrativa.

b) Autónomo. El TFF, anteriormente dicta-ba sus resoluciones en representación del Titulardel Poder Ejecutivo, ejerciendo una jurisdiccióndelegada. Su autonomía también se traduce enque no se encuentra sujeto a ninguna de lasdemás autoridades que integran el Poder Ejecu-tivo. Otro aspecto es por la inamovilidad de losmagistrados y el hecho de que éstos deben sunombramiento a la aprobación de la Cámara deSenadores y no sólo a una decisión del Ejecuti-vo Federal. Fortaleciendo este aspecto el hechode que recae en el Pleno de la Sala Superior, laformulación de las propuestas de nombramien-to y ratificación.

c) Organización y atribuciones que su pro-pia Ley Orgánica le establece. La vigente LeyOrgánica del TFJFA señala que se compone de

Ejercicio Fiscal

Monto asignado a la Secretaría de Hacienda

Monto asignado al TFF % del Presupuesto de Egresos de la Federación

1994 No se desglosaba en un Ramo específico, se contenía dentro del rubro de la SHCP, cuyo monto fue de $5,135,000,000.00

No se contenía en un artículo específico que señalara el monto total de egresos en el ejercicio fiscal

1995 $8,087,440,700.00 $45,059,300.00 1996 $11,343,431,600.00 $ 105,180,000.00 1997 $11,545,708,400.00 $ 152,430,000.00 1998 $17,068,212,500.00 $ 240,535,800.00 1999 $17,691,950,000.00 $ 456,331,364.00* $1,030,265,300,000.00

= 0.044 % 2000 $19,540,904,035.00 $ 629,116,118.00 $1,195,313,400,000.00

= 0.052% 2001 $20,385,697,000.00 $ 732,200,000.00 $1,361,866,500,000.00

= 0.053%

Tabla 2. Presupuesto asignado al Tribunal Fiscal de la Federación. Ejercicios Fiscales 1994 - 2001

* Hasta el Presupuesto de Egresos de la Federación de 1999, se incluye el monto total en un dispositivo.


una Sala Superior y Salas Regionales. Pasó deuna competencia restringida en materia fiscal,ampliándose progresivamente para comprenderotras materias. No obstante lo anterior, el artí-culo 11 en su fracción XIV, amplía su compe-tencia a “los demás casos señalados en las de-más leyes como competencia de este tribunal”.Respecto a sus atribuciones, el artículo 11 se-ñala las materias competencia del Tribunal,comprendiendo su competencia por materiael: Contencioso Tributario o Fiscal; Conten-cioso de Seguridad Social Civil y Militar; Con-tencioso de Obra Pública; Contencioso de Res-ponsabilidad de los Servidores Públicos y delos particulares involucrados en ello; Conten-cioso de Comercio Exterior, a excepción de losactos de aplicación de cuotas compensatorias;Casos previstos en otras leyes, tales como re-querimientos de pago a instituciones de fian-zas; y negativa y positiva ficta.

d) Naturaleza de sus resoluciones. Su fun-ción se reduce a reconocer la legalidad o a decla-rar la nulidad de los actos que se someten a suconocimiento, sin contar con facultades propiasde un órgano jurisdiccional que puede modifi-car el acto e incluso pronunciar condena, care-ciendo de facultades para emitir resolucionesencaminadas a la resolución de sus fallos. Lassentencias del Tribunal Fiscal se fundarán enderecho y examinarán todos y cada uno de lospuntos controvertidos del acto impugnado, te-niendo la facultad de invocar hechos notorios.Aunado a lo anterior, al momento de emitirsela sentencia si ésta resuelve sobre la legalidad dela resolución dictada en un recurso administrati-vo y si el Tribunal cuenta con elementos sufi-cientes para ello, se pronunciará sobre la legali-dad de la resolución recurrida, en la parte queno satisfizo el interés jurídico del demandante,teniendo como pedimento el Juzgador el queno se anulen o modifiquen los actos de lasautoridades administrativas no impugnados demanera expresa en la demanda. Aun cuando ensu origen se expresaba respecto de las resolucio-nes del Tribunal Fiscal, que “la naturaleza jurí-dica del procedimiento que se desarrollaba ante elTribunal ...... es simplemente la de un juicio de

mera anulación”. Existen opiniones en el senti-do de que el término, además de resultar vago yambiguo, resulta deficiente y perjudicial. Enopinión de Nava Negrete y Briseño Sierra, lareferencia, en su caso, debe hacerse al fallo y noal proceso.

De realizarse un análisis de los artículos 238y 239, relativos a las causales de ilegalidad de lasresoluciones administrativas, así como los efec-tos de la sentencia respectivamente, puede váli-damente concluirse que las sentencias del Tri-bunal no se limitan a la sola declaración de lanulidad, pues el contenido de la fracción III delartículo 239 establece una condena a una presta-ción previendo un plazo. Cabe señalar que aladicionar la fracción IV, mediante la reformapublicada en diciembre del 2000, faculta alTFJFA a “Declarar la existencia de un derechosubjetivo y condenar al cumplimiento de unaobligación, así como declarar la nulidad de laresolución impugnada”. Ampliando por ende sucompetencia, no sólo a un derecho objetivo,sino hasta reconocer un derecho subjetivo.

Existen por otra parte, opiniones en contra-rio, al considerar que el Tribunal Fiscal, es unTribunal Contencioso Administrativo dotadode Plena Jurisdicción. Ello en razón de que elCódigo Fiscal no denomina ya “Juicio de Nuli-dad” al proceso que regula, sino “Del Procedi-miento Contencioso Administrativo”, ubicadoen el Título IV del Código Fiscal de la Federa-ción (CFF). En opinión de Sánchez León, sedebe distinguir la actividad propiamente juris-diccional, de la posibilidad de ejecutar lo juzga-do. Cita al autor al procesalista ArturoValenzuela quien considera que: “...... La reali-zación del interés jurídico no satisfecho que seobtiene dentro del proceso y precisamente de lasentencia, debe distinguirse de la ejecución co-activa que la hace efectiva, y que se logra fuerade la sentencia .... No obstante el mandatocontenido en la sentencia puede continuar enestado de rebeldía la voluntad del demandado.Esta violación del mandato jurisdiccional exigellevar a cabo la sanción, es decir, el empleo de lafuerza a tal fin. Basten estas elementales consi-


deraciones para comprender el diverso conteni-do de la función jurisdiccional y de la funciónde la ejecución coactiva. No sería temerarioestablecer esta diferencia mediante la antítesisentre la razón y la fuerza, aquélla es el instru-mento de la función jurisdiccional y ésta, de lafunción de ejecución coactiva”.13 A mayorabundamiento, agrega el autor, el ejemplo delas resoluciones que surten sus efectos por mi-nisterio de Ley, como lo es el caso perceptuadoen el artículo 70, de la Ley Federal de Respon-sabilidades de los Servidores Públicos, que esta-blece que “Los servidores públicos sancionadospodrán impugnar ante el Tribunal Fiscal de laFederación las resoluciones administrativas porlas que se les impongan las sanciones a que serefiere este Capítulo. Las resoluciones anula-torias firmes dictadas por ese Tribunal, tendránel efecto de que la dependencia o entidad en laque el servidor público preste o haya prestadosus servicios, lo restituya en el goce de sus dere-chos de que hubiese sido privado por la ejecu-ción de las sanciones anuladas, sin perjuicio delo que establezcan otras leyes”.

De allí que se infiera que las resoluciones delTribunal no puedan ser catalogadas como mera-mente de carácter anulatorio. Briseño Sierra,señala que el Pleno del TFF, declaró que lanaturaleza jurídica de sus fallos, es “simplemen-te la de un juicio de anulación”, esto ha queda-do superado, pues si bien en su inicio, al decirde Cortina Gutiérrez, se consideró inconvenien-te dotar al Tribunal de plena jurisdicción, portratarse de un órgano nuevo, y al existir unprocedimiento en materia de ejecución de sen-tencias de amparo, se consideró conveniente re-mitir para su ejecución a los tribunales federa-les; no existiendo pues, razón para que elTribunal no ejecutara sus propias resoluciones,por lo que no existe razón jurídica para que elTribunal se encuentre privado de la facultad dehacer cumplir sus determinaciones, sino que elloobedece a razones simples de conveniencia y deoportunidad política. Esta situación ha evolu-

cionado, por lo que el término de “anulación”ha cambiado, pues esta denominación tomadade la doctrina continental europea ha resultadono del todo clara, pues tanto el procedimien-to, como la jurisdicción, no son de anulación,y sí el fallo o resolución, y aun así, la anula-ción no constituye el común denominador desus resoluciones.

Se puede concluir que las resoluciones pre-vistas en los artículos 236 a 239 del CódigoFiscal de la Federación, son como señalaMargain Manautou “declarativas”, pues se cons-triñen a señalar si se ha violado o no la Ley conla resolución combatida. En razón de ello, lasSalas del Tribunal pueden dictar dos tipos desentencias:

I.- En las que se limita a anular la resoluciónal violarse el procedimiento y en los que laautoridad es la actora; y

II.- Aquella que indica los términos confor-me a los cuales la autoridad responsable debedictar una nueva resolución, por violación de laLey y desvío de poder, en materia de sancionespecuniarias.

Luego entonces, las resoluciones del Tribu-nal previstas en el Capítulo IX del Código Fis-cal, revisten una naturaleza “sui generis”, ya quesi bien carece de fuerza coactiva para cumpli-mentar sus resoluciones, el propio Código Fis-cal, así como otras varias leyes le otorgan “efec-tos”, lo que se traduce en una desnaturalizaciónde sus resoluciones como meramente declara-tivas, no pudiendo asimilarse el procedimientocontencioso tampoco, a un proceso civil, ni deapelación, ni de amparo. De lo que se infiereque sus resoluciones revisten una naturaleza es-pecial y diferente. Esto es, el TFF realiza unaactividad eminentemente jurisdiccional, lo que“aunado a la autonomía alcanzada, nos da baseslo suficientemente sólidas para sostener que elTribunal Fiscal de la Federación resulta ser en laactualidad, un organismo jurisdiccional totalmen-

13 Valenzuela, Arturo. Citado por Sánchez León, Gregorio. Derecho Fiscal Mexicano. Tomo II. Décima segunda Edición. CárdenasEditor y Distribuidor. México, 2000. pp. 1080 y 1081.


te independiente del Poder Ejecutivo y plena-mente autónomo en el ámbito jurídico”.14

Plena jurisdicción del Tribunal Federal deJusticia Fiscal y Administrativa.

Con la sentencia concluye el juicio y éstadebe emitirse conforme lo estipulado por elartículo 237 del CFF, esto es, fundarse en dere-cho y examinar todos y cada uno de los puntosmateria de la controversia, contando la autori-dad jurisdiccional con la facultad de invocarhechos notorios, debiendo analizarse en ella pri-meramente aquellas cuestiones que puedan lle-var a declarar la nulidad lisa y llana de la resolu-ción materia del juicio, si fuera el caso que laresolución se hubiera emitido por la omisión delos requisitos formales exigidos por las leyes opor vicios del procedimiento, en ella deberáindicarse la forma en que se afectaron las defen-sas del particular, así como establecer la trascen-dencia que ello tuvo en el sentido de la resolu-ción o acto respecto del cual se demanda sunulidad.

El paso de 68 años de prestigio de un Tribu-nal capaz y honesto, aunado a su trasformacióncompetencial de órgano con competencia exclu-siva sobre la materia fiscal, a órgano aplicadorde los diversos procedimientos de naturalezacontenciosa administrativa, hace indispensableevitar una absurda dilación de la justicia, con-traria a lo establecido en el artículo 17 constitu-cional, respecto a la justicia pronta y expedita.El Tribunal se ha transformado de un órganode mera anulación, a uno facultado para exigirel exacto cumplimiento de sus fallos e impedirla repetición de los actos que él anula. Auncuando los supuestos previstos en las fracciones

14 Arreola Ortiz, Leopoldo R. La Naturaleza del Tribunal Fiscal de la Federación. Tribunal Fiscal de la Federación. Cuarenta y cincoaños al Servicio de México. Tomo II. Ensayos – II. México, 1992. p. 194.

15 Controversia que tiene su origen en el hecho de que la Ley del Seguro Social original no contemplaba al IMSS como organismofiscal autónomo, situación que cambia con la reforma publicada en el DOF de 24 de noviembre de 1944, al darle el carácter defiscal a las aportaciones del IMSS. Sin embargo en virtud de que estas atribuciones previstas en la Ley del Seguro Social y en elCódigo Fiscal de la Federación (artículo 2 fracción II), no encuentran su fundamento en el artículo 31 fracción IV, sino en elartículo 123 constitucional, se considera que las aportaciones de seguridad social son una especie “híbrida”, pues tienenpreferencia por sobre otros créditos –incluso los créditos fiscales de carácter local-, y no obstante ello, por interpretaciónjurisprudencial, deben ceñirse a los principios tributarios.

II y III del artículo 239 del CFF, representanun avance de su naturaleza de tribunal de meraanulación, al facultarlo a declarar la nulidadpara determinados efectos y establecerse el tér-mino de cuatro meses para su cumplimientopor la autoridad, la que deberá emitir una nuevaresolución que purgue los vicios o iniciar unnuevo procedimiento, son sólo avances, sin re-gistrarse el paso trascendente que implicaría do-tarlo de plena jurisdicción, careciendo delimperium. Resulta importante recordar lo seña-lado por Hauriou en el sentido de que “Un JuezAdministrativo que ni siquiera puede constreñir ala Administración a ejecutar su sentencia no esun Juez”.

Naturaleza de los asuntos que resuelve elTribunal Federal de Justicia Fiscal y Admi-

nistrativa.

Apenas un poco más del 50% de las resolu-ciones dictadas por el TFJFA son de materiaexclusivamente fiscal; un poco más al 8% co-rresponden a la materia parafiscal, la que sibien en opinión de algunos doctrinistas, nocorresponde a la materia estrictamente fiscal, yen la opinión de otros, sí15 existiendo aún eldebate respecto a la naturaleza jurídica de lascuotas o aportaciones de seguridad social, porlo que, para los efectos de la presente tesis, selas concibe en un rubro separado de las resolu-ciones de naturaleza fiscal y las de naturalezacontencioso-administrativa (Tabla 3).

El transformar formalmente al TFF en unórgano de justicia con plena jurisdicción y am-pliar su competencia para transformarlo en unTribunal Federal de lo Contencioso-Adminis-trativo (que lo es ya) constituye, además de una


natural consecuencia en su evolución, un recla-mo de sus integrantes, en los diversos foros ypublicaciones del Tribunal, así como de diver-sos estudiosos. Como señala Armienta Calde-rón “hablar de la nueva competencia del TFF,implica la necesidad de aclarar que en los 58años de su existencia, este órgano ha tenido mu-chas veces una “nueva competencia”, pues esteTribunal que nació como un órgano jurisdiccionalen vías de la justicia administrativa en el ámbitoestrictamente fiscal, poco a poco ha ido ampliandosu competencia a otras materias, tal como lo pre-vieron sus creadores ....”.16

4.- INICIATIVAS DE REFORMAPRESENTADAS EN EL

CONGRESO DE LA UNIÓN.

El Grupo Parlamentario del Partido AcciónNacional, presentó el 3 de diciembre de 1998,ante el Senado de la República una iniciativa dereformas y adiciones a diversas disposiciones dela Ley Orgánica de la Administración PúblicaFederal, Ley Orgánica del Poder Judicial de laFederación, Ley Federal de los Trabajadores alServicio del Estado, Reglamentaria del Aparta-do "B" del Artículo 123 Constitucional, Ley

Federal del Trabajo y Ley Federal de DefensoríaPública, y abroga la Ley Orgánica del TribunalFiscal de la Federación y el Reglamento Interiorde la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.La iniciativa fue turnada a las Comisiones Uni-das de Puntos Constitucionales, de Trabajo yPrevisión Social y de Estudios Legislativos, Ter-cera, para su estudio y dictamen (para el efectode la presente investigación, se omite la referen-cia respecto a las reformas en materia laboral,por lo que, se concretará el análisis respecto a lamateria fiscal), señalan los iniciantes, (aun cuan-do cabe apuntar que su principal autor fue elentonces Senador Juan de Dios Castro Lozano,hoy Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal)en la exposición de motivos:

“Regida por el principio del estado de derechola función administrativa y subordinada al man-dato de la norma jurídica en virtud de su activi-dad, el control que la administración ejerce sobresus propios actos, con motivo de los diversos recur-sos administrativos que se comprenden en el dere-cho positivo mexicano, es insuficiente para la de-bida protección de los derechos o intereses jurídicosde los administrados, habida cuenta que no existela debida o necesaria imparcialidad para llegar aconsiderar el propio acto o el acto del inferior

Materia Asuntos Resueltos Porcentaje Fiscal 32,276 52.011 %

Contencioso – Administrativa

13,677 22.037 %

Parafiscal 5,264 8.480 % Otros s/ determinar

materia 10,841 17.468 %

Total 62,061 100.00 %

Tabla 3. Estadística de Asuntos y Naturaleza de éstos, resueltos por el TribunalFiscal de la Federación. (Fuente: último informe de labores de laPresidencia del Tribunal Fiscal de la Federación)*

* Informe de Labores del Tribunal Fiscal de la Federación. Período 1º Noviembre 1998 al 31 Octubre1999. Para efectos del cuadro comparativo, se consideró dentro de la Materia Fiscal: Ley del ISR;Secretaría de Comercio; Aduanas; Ley del IVA; Impuestos sobre Producción y Servicios; ImpuestosEspeciales; Código Fiscal; Ley Federal Derechos y Multas; Materia Contenciosa Administrativa: Fianzas;ISSSTE; Ley de atribuciones Ejecutivo Federal; Procuraduría Federal Consumidor; ISSFAM; LeyFederal del Trabajo; Código Sanitario; INFONAVIT; Registro Federal Vehículos; Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal; Ley Federal de Turismo; Ley de Responsabilidades de los ServidoresPúblicos; Ley General de Normas Pesas y Medidas; Ley General de Vías Comunicación; y Ley OrgánicaBanco de México; dentro del rubro Parafiscal: IMSS.

16 Armienta Calderón, Gonzalo. El Tribunal Fiscal de la Federación, su ubicación dentro del marco Constitucional. Revista delTribunal Fiscal de la Federación. No. 88 2ª Época. México. Abril de 1987. Pág. 871. Citado por Delgadillo Gutiérrez LuisErnesto. La nueva competencia del Tribunal Fiscal de la Federación. Memorias de la Tercera Reunión Nacional de Magistradosdel Tribunal Fiscal de la Federación. Diciembre de 1994. p. 13.


como ilegal y para dejarlo, en consecuencia, sinefecto; y lo que es más, cuando en el seno de laadministración los órganos de la misma procedennormalmente con criterios uniformes. Se origina,de tal manera, la justificación del establecimientode un control jurisdiccional de los actos de laadministración, consolidado en razón de la nece-sidad de contar con órganos diferentes e indepen-dientes de aquélla que dentro de formas tutelaresde procedimiento, puedan juzgar y decidir, conautoridad de cosa juzgada, las controversias quesusciten entre los particulares y la administración.En México, el sistema de los tribunales adminis-trativos, o de la justicia administrativa, estribaen la existencia de una jerarquía de tribunalescompletamente distinta de la que forma el PoderJudicial.

Es inobjetable, que el establecimiento del con-trol jurisdiccional de los actos de la administra-ción, trajo consigo el nacimiento de una noción deextraordinaria importancia dentro del sistema ju-rídico mexicano: la noción del contencioso admi-nistrativo. Concepto entendido como el procedi-miento que se sigue ante un tribunal u organismojurisdiccional situado dentro del Poder Ejecutivoo del Judicial, con el propósito de resolver demanera imparcial las controversias que se suscitenentre los particulares y la Administración Públi-ca. Institución que se conoce también con los nom-bres de justicia administrativa o proceso adminis-trativo”.17

Con respecto al Poder Judicial, los senadoresiniciantes consideraron necesaria la incorpora-ción orgánica en su seno de los tribunales admi-nistrativos y laborales, consignando en su argu-mentación que: “Su función jurisdiccional no sóloes desplegable por los órganos judiciales formal-mente considerados en el artículo 94 de nuestraLey Fundamental, habida cuenta que es suscepti-ble de ejercitarse por órganos que, desde el mismopunto de vista, son administrativos o legislativos.Tal es el caso de las entidades que se hallan

comprendidas dentro del conjunto de órganos for-malmente administrativos, cuya competencia seintegra primordial y relevantemente con faculta-des jurisdiccionales, como son los tribunales deltrabajo a que se refiere el artículo 123 constitu-cional, y los tribunales de lo contencioso adminis-trativos, sin que estas instancias jurisdiccionalesformen parte estrictamente, y desde el punto devista clásico y tradicional, del Poder Judicial.

Quizás, se pudiera pensar que no hay o existealgún fundamento sustancial que impulse o moti-ve la iniciativa que ahora se presenta, porque sedirá, los efectos del juicio contencioso-administra-tivo o del laboral están suplidos, y por mucho, conel juicio de amparo en la parte que procede parahacer efectivas las garantías individuales que con-sagra nuestra Constitución. Sin embargo, si seconsidera que la entidad política se encuentramás cercana al logro de sus fines, propios y autén-ticos, cuando su función y sus relaciones con losciudadanos o miembros del grupo social se en-cuentran sometidas al derecho, se estará de acuer-do con el propósito fundamental que se persigueen esta iniciativa y se llegará a aceptar, por aña-didura, que el Poder Judicial de la Federacióndebe ser la instancia competente para juzgar delas controversias que se susciten por actos de laAdministración Pública, para que ésta no sea almismo tiempo juez de sus propios actos. Y justa-mente, por las mismas razones, el Tribunal Fede-ral de Conciliación y Arbitraje y la Junta Federalde Conciliación y Arbitraje, deberán formar partedel propio Poder Judicial, y ser sustituidos porJuzgados Federales de lo Social como autoridadescompetentes para dirimir los conflictos laborales.Tribunales de derecho -aquéllos- que, por la na-turaleza de sus funciones, y pese a los criteriosdoctrinales que en contrario obran en el derechomexicano, a nuestro juicio, deben formar partedel Poder Judicial de la Federación, para romperdefinitivamente con los lazos que de hecho losatan a las autoridades jurisdiccionales adminis-trativas y que, aunque se diga que se trata de

17 Diario de los Debates de la Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos. LVII Legislatura. PrimerPeríodo Ordinario. Año II. Diario Número 29. Sesión del Jueves 3 de diciembre de 1998. pp. 22 y 23. La iniciativa puedeconsultarse en la página del Senado de República, en la siguiente dirección en Internet: www.senado.gob.mx/hoy/dictamenes/docs/organica.html


organismos autónomos frente al Poder EjecutivoFederal o Local, esta circunstancia no es categóri-ca, puesto que, debido a los diversos factores depoder que intervienen en su constitución, en oca-siones, no le es posible juzgar con independencia yverdadera autonomía. Para evitar esto, el Conse-jo de la Judicatura Federal debe ser el encargadode nombrar a los integrantes de esos tribunales,especialmente al juez federal de lo social, elimi-nando la figura de los representantes del gobier-no, del trabajo y de la empresa –por la nuevacomposición de su estructura orgánica; en estascondiciones, con el interés de que las designacionesse lleven a cabo con estricto apego a la ley, que elingreso y ascenso de los miembros de estos tribuna-les se otorgue en virtud de la capacidad y voca-ción de servicio que hubieren demostrado en elejercicio de su actividad profesional, el Consejo dela Judicatura Federal es quien debe intervenir ensu nombramiento”.18

La iniciativa se turnó a las Comisiones Unidasde Puntos Constitucionales; de Trabajo y Previ-sión Social y de Estudios Legislativos, Tercera.En la misma sesión se presentó, por el mismoGrupo Parlamentario, una iniciativa de reformaa los artículos 94, 97 y 101 de la ConstituciónPolítica, a efecto de adecuar el marco constitu-cional a la reforma legal planteada.

5.- INCORPORACIÓN DELTRIBUNAL FEDERAL DE

JUSTICIA FISCAL YADMINISTRATIVA AL PODER

JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.

Justificación de incorporar el TribunalFederal de Justicia Fiscal y Administrativa al

Poder Judicial de la Federación.

La jurisdicción retenida es la que realizanlos órganos jurisdiccionales enclavados en laesfera de la Administración Pública activa, queaunque poseen cierta independencia funcional,

18 Diario de los Debates de la H. Cámara de Senadores del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos. Op. Cit. pp. 26 y 27.

sus resoluciones requieren la aprobación de lasautoridades administrativas de mayor jerarquía.La jurisdicción delegada se presenta cuando elTribunal Administrativo situado dentro delPoder Ejecutivo emite sus resoluciones en for-ma definitiva y obligatoria, pero lo hace anombre de la Administración Pública. Cabeseñalar que la permanencia del TFJFA comoórgano de mera anulación, tiene su origen ensu creación, pues ésta obedeció a una líneadoctrinal no ajustada a nuestro desarrollo cons-titucional, como lo era la doctrina francesa, lacual a su vez, obedeció a cuestiones históricasparticulares. Por tanto habría que valorar sidichas justificaciones históricas resultaban apli-cables en nuestro sistema jurídico, donde haexistido una tradición constitucionalista en tor-no a una clara división de poderes, salvo losperíodos del Imperio y de la ConstituciónCentralista de 1836.

Incongruencia de la Revisión Judicial, res-pecto a las resoluciones del Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa.

El procedimiento contencioso-administrati-vo, materialmente se encuentra sometido a laimpartición de la justicia administrativa delPoder Judicial Federal, pues con la reforma deenero de 1988, compete el conocimiento delrecurso de revisión a los Tribunales Colegiadosde Circuito. Si bien el procedimiento conten-cioso tuvo su origen al instituir órganos espe-cializados totalmente independientes, tanto delPoder Ejecutivo, como del Poder Judicial paradirimir controversias administrativas, y ello hamotivado que juristas de la talla, entre otros,de Armienta Calderón, expresen que “Si elcontencioso administrativo nació, precisamentepara instituir órganos especializados totalmenteindependientes tanto del Poder Ejecutivo comodel Poder Judicial ¿qué razón existe para que,rompiendo con tan posible finalidad, se les supe-dite, al impartir justicia administrativa ordina-ria a los órganos del Poder Judicial de la Fede-


ración?”.19 O bien, lo expresado por el entoncesMinistro de la Suprema Corte de Justicia de laNación, Carlos del Río Rodríguez, quien señaló“también debería tomarse la decisión jurídica ypolítica de que los fallos de la jurisdicción admi-nistrativa fuesen definitivos y de que no se incu-rriera en la aberración de que fueran revisadospor un órgano del Poder Judicial Federal, como siéste fuera un Tribunal Contencioso Administrati-vo más. Cada fuero tiene su aplicación distinta,el hibridismo que ahora tenemos no conduce anada que no sea irritación al gobernado y retardoen la administración de justicia...”.20

De hecho la facultad para exigir el cumpli-miento del fallo favorable al administrado cons-tituyó en su momento, un notable avance parala autonomía del entonces TFF, pero el hechode ser necesaria la interposición del juicio degarantías para obtener el cumplimiento de unaresolución del Tribunal “sólo resultaba aplicabledurante el periodo en el cual el Tribunal tenía elcarácter de órgano de jurisdicción delegada, perono se justifica en la actualidad, ya que a partir desu Ley Orgánica anterior de 1967, adquiría ple-na autonomía”.21

Esto es, el hecho de que la Sala Superior nosea la instancia que resuelva los recursos, sinolos Colegiados de Circuito, convierte al hoyTribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-deración en un trámite jurisdiccional necesariopara conseguir la justicia fiscal en el Poder Judi-cial de la Federación.

Unidad Jurisdiccional.

Otro elemento que justifica su incorpora-ción, es la necesidad de contar con unidad de

criterios y que, dada la madurez alcanzada por elTFJFA hace necesario que sea el propio Tribu-nal quien dicte la resolución definitiva, y nosólo de nulidad, sino con plena jurisdicción,revisable únicamente por el Poder Judicial, ensu carácter de órgano revisor de la constitu-cionalidad y no como órgano superior que revi-sa los recursos contra sus sentencias.

Un Tribunal por esencia debe de ser autóno-mo, si no es autónomo no estaríamos ya enpresencia de un Tribunal. Y la esencia de unTribunal Autónomo es que sus magistradospuedan dictar sus sentencias con independenciade otro criterio que no sea la Ley, cuando seconsigue esto en un Tribunal, por encima dedeclaraciones constitucionales o ausencia de lasmismas, habrá siempre un Tribunal que no re-querirá del apellido “autónomo”. De hecho exis-ten quejas de funcionarios del Tribunal Fiscal,en el sentido de que no son ya atendidos comoexpertos en materia fiscal, señala Nava Negreteque “ahora la Secretaría de Hacienda y Créditohacedora de las reformas fiscales no nos toma encuenta, no nos invitan para participar en refor-mas, en cambios fundamentales del Código Fiscalo de otras leyes impositivas, ya no es como antes,eso lo hemos perdido”.22

Jorge Carpizo coincidiendo con Fix –Zamudio, señala que “no es importante tratar dedeterminar si esos tribunales se encuentran den-tro del departamento judicial o del ejecutivo; loque sí se puede afirmar es que están más cerca deljudicial que del ejecutivo, porque mientras hayuna serie de razones para encuadrarlos dentro delpoder judicial, nosotros, al menos, no encontramosninguna que pudiera justificar la aseveración de

19 Armienta Calderón, Gonzalo. Citado por Castellanos Tortolero, Manuel. Memorias de la Tercera Reunión Nacional deMagistrados del Tribunal Fiscal de la Federación. Autonomía y Competencia del Tribunal Fiscal de la Federación. Diciembrede 1994. p. 47.

20 Del Río Rodríguez, Carlos. Op. Cit. Castellanos Tortolero, Manuel. p. 48.21 Landero Álamo, Francisco. Semblanza del Tribunal Fiscal de la Federación y sus primeros integrantes. Tribunal Fiscal de la

Federación. Cuarenta y cinco años al Servicio de México. Tomo II. Ensayos – II. México, 1992. p.396.22 Nava Negrete, Alfonso. Autonomía del Tribunal Fiscal de la Federación. Memorias de la Tercera Reunión Nacional de

Magistrados del Tribunal Fiscal de la Federación. Autonomía y Competencia del Tribunal Fiscal de la Federación. Diciembrede 1994. p. 105.


que formalmente pertenecen al ejecutivo y son dejusticia delegada”.23

La reforma constitucional de 1968 posibilitóel que los tribunales administrativos, y de parti-cular manera el TFF “adquirieran la categoríade “tribunales judiciales autónomos”, con lo quese aproxima al sistema de organización en lospaíses germánicos”,2 4 aun cuando se conservanlas notas distintivas del sistema judicialista an-gloamericano, al ser impugnables las resolucio-nes de los tribunales administrativos ante lajusticia federal. De incorporarse el TFJFA alPoder Judicial de la Federación y resolver laSala Superior el recurso de revisión, por ende,aumentaría su carga de trabajo, lo que deberácompensarse con la sustracción de la competen-cia establecida en las fracciones a) y b), fracciónI, artículo 20 de la Ley Orgánica del TFF,mismos que pasarían a ser competencia de lasSalas Regionales.

Especialización.

Estos argumentos aunados a lo expresado porAntonio Carrillo Flores, respecto a que las con-tiendas administrativas “requieren cada vez conmayor apremio, una especialización de los órganosjurisdiccionales encargados de dirimirlas”, tienenun implícito reconocimiento y aval a la tesisfundamental de esta investigación.

El hecho de que el TFJFA es un órganoespecializado y sus resoluciones por ende sondictadas por salas regionales colegiadas, integra-das por tres magistrados especializados y en elcaso de las secciones de la Sala Superior, lasresoluciones son pronunciadas por cinco magis-trados especializados y respecto al Pleno, poronce especialistas, en tanto que dichas resolu-ciones pueden ser revocadas por un TribunalColegiado de Circuito, integrado por tres ma-gistrados, no especializados, como acontece enla mayoría de los circuitos judiciales.

Profesionalización de los órganos de admi-nistración, vigilancia y disciplina.

Un aspecto más que justifica la propuesta deincorporación, lo constituye la necesidad de ace-lerar cambios en la administración, vigilancia,disciplina y adscripción de los funcionarios delTFJFA. El artículo 16 de la Ley Orgánica,establece catorce atribuciones de carácter básica-mente administrativas al Pleno de la Sala Supe-rior, lo que conlleva la distracción de los magis-trados de las tareas de índole jurisdiccional.

Un progreso indudable lo constituye la in-corporación de la magistratura en la carrera ju-risdiccional y el que la Sala Superior se encuen-tre facultada para proponer al Ejecutivo, lasratificaciones y nombramientos de magistradosconlleva además de un reconocimiento al Tri-bunal, una responsabilidad, ya que deberá fijarlas bases de la carrera jurisdiccional, criterios deselección, requisitos para la promoción y per-manencia de los funcionarios del Tribunal. Porlo que en esa tesitura, debe buscarse el equili-brio entre la necesaria participación de los fun-cionarios del Tribunal en la asignación en lapromoción de sus abogados, y el hacer cargo deesta función a un órgano especializado a fin deno distraer a los integrantes de la Sala Superiorde su prioritaria actividad jurisdiccional.

La facultad conferida conforme la última re-forma en la fracción XI del artículo 16, relativaa “dictar reglas generales conforme a las cuales sedeberán practicar dichas visitas”, lleva implícitala necesidad de reestructurar la función de lavisitaduría, por lo que es necesario crear y for-mar un cuerpo especializado de visitadores, deforma similar a como se instrumenta respectode los órganos del Poder Judicial de la Federa-ción. Ello vendría a fortalecer la carrera judicial,a efecto de que sus funcionarios pudieran escalarpor las distintas categorías hasta obtener una

23 Carpizo, Jorge. Bases Constitucionales de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. Estudios Constitucionales. QuintaEdición. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM. Editorial Porrúa. México, 1996. p. 197.

24 Landero Álamo, Francisco. Op. Cit. 395.


magistratura, como resultado de sus mereci-mientos y experiencia.

Defensoría en Materia Fiscal y ContenciosoAdministrativa.

La incorporación del órgano de justicia fis-cal, posibilitaría el acceso a la defensoría públicaotorgada por el órgano auxiliar del Consejo dela Judicatura Federal, el Instituto Federal deDefensoría Pública, ya que en la práctica, sepresenta un “litisconsorcio” entre la autoridaddemandada, el titular de la dependencia u orga-nismo y el tercero perjudicado, con respecto alcontribuyente; por lo que, por equidad procesales necesario el acceso del contribuyente (bajodeterminadas circunstancias) a la defensoría enmateria fiscal y contenciosa administrativa. Elloha constituido un viejo reclamo del TFJFA,que no ha tenido mayor eco, debido fundamen-talmente a la oposición de la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público.

Fortalecimiento del Tribunal Federal deJusticia Fiscal y Administrativa.

El TFJFA se vería fortalecido al adquirir ple-na jurisdicción para el cumplimiento de sus reso-luciones e incorporarlo al Poder Judicial de laFederación como tribunal especializado en sumateria. Presupuestalmente, gozaría de autono-mía financiera y formaría su propio anteproyectode Presupuesto de Egresos, el cual se incorporaríaal proyecto de Presupuesto de Egresos del PoderJudicial de la Federación. El beneficio de suincorporación a un Poder Público, de modo al-guno le restaría atribuciones, funcionalidad o in-dependencia, sino por el contrario continuaríacon la función fundamental imperante desde quese creó, esto es, asegurar la equidad y justicia enlas relaciones del fisco y la Administración Públi-ca en general con los particulares.

Fortalecimiento del Poder Judicial de laFederación.

Si bien, desde su nacimiento el entonces TFFse inició en el ámbito del Poder Ejecutivo, con-forme la corriente continental europea o france-

sa, es conveniente romper paradigmas, pues laafirmación de no contar con sustento doctrina-rio la adscripción del ahora TFJFA al PoderJudicial, carece de razón. Ilustra lo anterior, laincorporación del entonces Tribunal FederalElectoral, al Poder Judicial, siendo que, la justi-cia electoral constituyó una materia vedada delconocimiento del Poder Judicial de la Federa-ción desde el Siglo XIX, y no obstante lo ante-rior, se incorporó como tribunal especializado,con resultados a la vista, pues en las eleccionesfederales de 1997 y 2000, no se ha cuestionadosu eficacia como órgano de control de la justiciaelectoral, y sí en cambio ha merecido un amplioreconocimiento.

De ahí que la incorporación del TFJFA alPoder Judicial Federal, permitiría que el propioPoder Judicial, vía su tribunal especializado, fue-ra el encargado de resolver las controversias en-tre el fisco y hacienda pública con los contribu-yentes, y entre la Administración Pública y losparticulares. Ello permitiría disminuir conside-rablemente la carga de trabajo de los Juzgadosde Distrito y de los Tribunales Colegiados deCircuito, en las materias fiscal y contenciosoadministrativa, al ser el TFJFA, la máxima au-toridad en la materia como Tribunal especiali-zado del Poder Judicial, en materia de legalidad.No habría un abandono del Poder Judicial Fe-deral en la materia, pues el Tribunal actuaríacomo órgano especializado del Poder Judicialde la Federación. Adquiriría además, mayor pesopolítico con la incorporación del TFJFA, comoen su momento ocurrió con la incorporacióndel Tribunal Federal Electoral.

Beneficios al contribuyente.

Con independencia de las justificaciones jurí-dicas y de economía procesal que la incorpora-ción implicaría, no sólo al propio TFJFA y alPoder Judicial Federal, esta se reflejaría tambiénen el contribuyente y el particular en general, alpermitirle que obtenga la resolución a su pre-tensión en el propio Tribunal, evitando dilacio-nes innecesarias, además de contar con la seguri-dad de que la resolución será dictada por órganos


especializados en la materia fiscal y contencioso-administrativa.

Diseño Constitucional.

El ejercicio de diseño constitucional, requeri-ría de modificaciones a los artículos 73, 94, 99,101 y 104, así como a los artículos 1, 37, 98, elTítulo Séptimo y la incorporación de un TítuloDécimo Segundo de la Ley Orgánica del PoderJudicial de la Federación, y consecuentemente,la abrogación de la Ley Orgánica del TFJFA,así como modificaciones a otras leyes. De darsedicha incorporación traería aparejada implica-ciones de carácter (entre otras) doctrinario, téc-nico procesal, de ejecución de sentencias y conrelación al recurso de revisión fiscal.

Implicaciones de la integración del TribunalFederal de Justicia Fiscal y Administrativa al

Poder Judicial de la Federación.

I.- Implicaciones de carácter doctrinario.

Necesariamente al incorporarse el TFJFA alPoder Judicial de la Federación, se acogería lacorriente judicialista o angloamericana por ase-mejarse más a esta última la reforma propuesta.La incorporación más que obedecer a cuestionesde carácter doctrinario obedecería a cuestionesde orden práctico, pero que necesariamente, con-llevaría un implicación doctrinaria.

De hecho la aseveración en el sentido de queincorporar el Tribunal al Poder Judicial, noencuentra sustento doctrinario, puede no resul-tar del todo acertada, debido a que en España,el modelo constitucional para organizar el Po-der Judicial, incorpora la justicia civil, penal,administrativa, electoral y laboral en el ámbitodel Poder Judicial, con la excepción de la justi-cia militar, en razón del especial régimen de lafuerzas castrenses; y dado que nuestro sistemajurídico deriva al igual que el español del mode-lo latino y al independizarse México de Españaen 1821, gran parte de la legislación colonialcontinuó vigente hasta en tanto se expedía unanueva, podemos concluir que nuestro derechotambién tiene raíces del modelo español. Más

allá de concepciones doctrinarias, siempre suje-tas a debate, la incorporación del órgano dejusticia fiscal al Poder Judicial, conlleva el agru-par en un solo Poder los órganos de imparticiónde justicia, que en un momento dado y por unajustificación jurídico-histórica se encontrabandentro de la esfera del Poder Ejecutivo, princi-palmente con motivo del movimiento revolu-cionario de 1910.

II.- Implicaciones de carácter Técnico Procesal.

El juicio seguido ante el Tribunal de Justi-cia Fiscal y Administrativa, deberá sufrir ade-cuaciones a su contenido procedimental, a finde hacerlo congruente con su naturaleza jurídi-ca de Tribunal de lo Contencioso-Administra-tivo, en materia federal e igualmente hacerlocongruente con el conjunto del Poder Judicialde la Federación.

En razón de que no operaría mayor cambiorespecto a la característica primordial del juicio,esto es, continuaría siendo el juicio llevado anteel Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Admi-nistrativa de naturaleza impugnativa, requeriríaal menos, las siguientes adecuaciones procesales:

a) Suprimir el obligatorio agotamiento de losrecursos administrativos, de modo tal queéstos sean de carácter optativo. Ello, a fin deque el particular libremente pueda optar poriniciar el juicio ante el Tribunal de JusticiaFiscal y Administrativa, o bien agotar elrecurso ante la autoridad administrativa. Do-tando con ello, de celeridad a la litis plan-teada por el particular.

b) Suplir la “queja deficiente”, por hacer unsímil del Juicio de Amparo en materia penaly laboral, esto es, que tratándose de asuntosde naturaleza fiscal, parafiscal o contenciosaadministrativa de determinada cuantía, enlos que el contribuyente o ciudadano reúnadeterminadas características sean suplidas lasdeficiencias de su demanda, por las SalasRegionales. No así respecto de la Sala Supe-rior. Ello, obviamente tratándose del con-tencioso de carácter objetivo.


c) En materia de suspensión del acto adminis-trativo reclamado, es necesario el acceso a lasmedidas cautelares, a fin de que, con base ennormas claras, exista la posibilidad de contarcon “efectos parcialmente restitutorios”.25

III.- Recurso de Revisión Fiscal.

El diseño original del recurso de revisiónfiscal consistía que, en caso de perder el particu-lar, podía solicitar el amparo y protección de lajusticia federal, sin embargo derivado del núme-ro de asuntos que perdía la autoridad, y de laparticular naturaleza de la materia fiscal, respec-to de la cual no es necesario respetar la garantíade audiencia, sin embargo esta situación se trans-formó en una deformación de la justicia fiscal yde la propia eficacia de las resoluciones emitidaspor el Tribunal, al permitirse que la autoridadfiscal accediera a un “juicio de amparo” disfraza-do, ya que en esencia en eso se traduce el recur-so de revisión fiscal, pues la única diferenciaexistente entre la resolución de un amparo y elmencionado recurso, es que en la resolución deautoridad judicial federal, se establece “la justi-cia de la unión ampara y protege...”, y en elrecurso de revisión se establece, actualmente:“se declara la nulidad de la resolución...”. Noexistiendo medio de defensa para el particularque pierde el recurso ante la autoridad fiscal.

Al incorporarse el TFJFA como órgano dejusticia especializada dentro del Poder Judicialde la Federación, carecería de toda lógica y sen-tido mantener la revisión de las resolucionesemitidas por las Salas Regionales, al conoci-miento de los Tribunales Colegiados de Circui-to, con lo que el particular obtendría del Tribu-nal, la resolución definitiva a su pretensión y ensu caso, únicamente sería revisable mediante elrecurso de revisión por la Sala Superior o bienpor violación a las garantías individuales, porlos órganos del Poder Judicial de la Federación,

como ocurre con todas las materias dentro denuestro sistema jurídico.

IV.- Ejecución de las sentencias del Tribunalde Justicia Fiscal y Administrativa.

Cabe apuntar que el contencioso-administra-tivo, dentro del sistema jurídico mexicano, pre-senta notas distintivas a las de otras naciones,particularmente de Francia, por lo que, en esen-cia no corresponde del todo su naturaleza a ladel modelo francés, modelo en el cual (además)gran cantidad de tratadistas han buscado enca-sillarlo. Ha tenido pues, el contencioso-admi-nistrativo notas distintivas asimiladas del Juiciode Amparo, pues en ambos casos se está enpresencia de sentencias de anulación.

Como todo acto de autoridad, los emanadosde un Tribunal de lo Contencioso-Administra-tivo, y lógicamente también los del TribunalFederal de Justicia Fiscal y Administrativa, sonsusceptibles de revisión constitucional, ello conindependencia de que en términos de lo dis-puesto por el artículo 1º fracción VIII de la LeyOrgánica del Poder Judicial de la Federación,pueden actuar como órganos auxiliares de laJusticia Federal. Sin embargo, al tratarse el con-tencioso administrativo y el contencioso fiscalen esencia de un juicio y no un recurso, y alformar parte el Tribunal de Justicia Fiscal yAdministrativa del Poder Judicial Federal, noexistiría relación jerárquica del Tribunal con laautoridad demandada, de forma semejante acomo ocurre en el Juicio de Amparo, con losjuzgados de Distrito y Tribunales Colegiadosde Circuito, con respecto a la autoridad respon-sable, de modo tal que si se otorgara al Tribu-nal “facultad para emitir el nuevo acto por laautoridad demandada, se le estaría dando com-petencia para sustituir en sus actuaciones a losórganos administrativos y, además, se estaría vio-lando el principio de discrecionalidad”.26

25 Fix Zamudio, Héctor. Hacia un Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Tribunal Fiscal de la Federación. Cuarenta y cincoaños al Servicio de México. Tomo II. Ensayos – II. México, 1992. p. 231.

26 Silva Nava, Carlos de. La Justicia Contenciosa Administrativa. Memoria del Primer Congreso Nacional de Tribunales de loContencioso Administrativo. 30, 31 de mayo y 1º de junio de 1994. Hermosillo, Sonora. Versión grabada de la conferenciamagistral pronunciada el 30 de mayo de 1994. p. 8.


De forma tal que lo más conveniente es queconforme la evolución jurídica mexicana y elsistema constitucional que nos rige, las senten-cias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal yAdministrativa sean de anulación, declarando lailegalidad, pudiendo fijar de manera clara y pre-cisa (de conformidad con el caso) la forma ytérminos en que la autoridad responsable decumplimiento a la resolución dictada, debién-dose contar necesariamente con los instrumen-tos jurídicos necesarios para lograr el cumpli-miento de sus decisiones, de tal manera que elcontribuyente, y el particular el general, obten-ga como beneficio una resolución definitiva den-tro del propio Tribunal. El procedimiento queculminaría con la sanción a las autoridades queincumplan con la ejecución, se justificaría en lamedida que exista una actitud inequívoca de laautoridad demandada para cumplir con la ejecu-toria del Tribunal de Justicia Fiscal y Adminis-trativa.27 Debiendo complementarse estas dis-posiciones, con normas claras respecto alcontenido, formulación y fundamentación delas sentencias que emitan las Salas; recogiendolas disposiciones de los efectos de la sentenciaprevistos en el artículo 239 del CFF, limitandoel término previsto en el párrafo segundo, parapasar de cuatro meses a sesenta días, salvo que lapropia Sala determine y justifique la necesidadde un término más amplio.

CONCLUSIONES

1.- El Poder Judicial de la Federación haexperimentado un acelerado crecimiento y evo-lución particularmente en los últimos cincuen-ta años. Aspectos tan importantes como laJusticia Electoral, vedada del conocimiento delPoder Judicial durante más de un siglo, ha

27 A este respecto existe una clara exposición de los medios idóneos para cumplimentar las ejecutorias, en el “Manual para lograr eleficaz cumplimiento de las Sentencias de Amparo”, elaborado por la Unidad de Gestión y Dictamen de Cumplimiento deSentencias, editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La Unidad de Gestión destaca dentro de las principalesdificultades para lograr el eficaz cumplimiento de las sentencias: 1.- Imprecisión, falta de claridad e incongruencia de lassentencias; 2.- Falta de comunicación entre los titulares de los tribunales y las autoridades responsables; 3.- Pues los tribunalesmuchas veces se limitan a requerir a las autoridades responsables por oficio, los cuales giran en forma espaciada y genérica; 4.-Falta de interés de los titulares de los tribunales, por ejecutar sus propias resoluciones; 5.- Falta de cultura jurídica de lasautoridades responsables, en materia de cumplimiento de sentencias

quedado atrás al incorporarse el Tribunal Fe-deral Electoral, como órgano de justicia elec-toral especializado.

2.- La justicia tributaria en México si bientuvo su origen en la “Ley Lares” durante el sigloXIX, y es retomada de nueva cuenta la corrientecontinental europea o francesa, al expedirse laLey de Justicia Fiscal en agosto de 1936, haevolucionado al pasar el TFF de ser un órganode jurisdicción delegada, a uno de jurisdicciónautónoma.

3.- La creación del recurso de revisión fiscalconstituye un trastocamiento tanto para el PoderJudicial, como para el TFJFA. Para el Tribunal,implica poner el conocimiento y resolución finalde las cuestiones de legalidad en manos del PoderJudicial demeritando (quiérase o no) la labor delórgano de justicia fiscal y administrativa. Para elPoder Judicial, implica un incremento notableen la carga de trabajo, particularmente en losTribunales Colegiados de Circuito. Para el con-tribuyente, implica dilación y retardo en la justi-cia al tener que agotar invariablemente el juiciode nulidad y en caso de serle favorable la resolu-ción y por ende adversa a la autoridad fiscal,ventilar el recurso de revisión y por ende la reso-lución final de su conflicto ante el Poder Judicialde la Federación.

4.- El TFJFA es un tribunal de naturalezaadministrativa, autónomo para dictar sus resolu-ciones y con una parcial independencia presu-puestaria; que aun cuando carece de plena juris-dicción, la legislación y la jurisprudencia han idoperfilando sus resoluciones, las que no podríancatalogarse lisa y llanamente de “mera anulación”,cuando se encuentra facultado para precisar efec-tos y existe la obligatoriedad de cumplimentar suejecución en determinado tiempo.


5.- La ubicación de los tribunales adminis-trativos ha sido materia de estudio no sólo doc-trinario, pues existen sendas iniciativas de refor-ma para incorporar el TFF al Poder JudicialFederal.

6.- La incorporación del TFJFA al PoderJudicial, responde a consideraciones jurídicas,históricas y de operatividad práctica. Con ellose fortalecería tanto al TFF y en general a lajusticia fiscal y administrativa, así como al Po-der Judicial de la Federación.

7.- Complemento indispensable de ello, se-rían las garantías mínimas a la función jurisdic-cional que hagan prevalecer la independencia,imparcialidad y eficacia de los organismos juris-diccionales en general, garantías relativas a ladesignación, estabilidad, independencia econó-mica y responsabilidad.

8.- Durante largo tiempo se discutió la posi-bilidad de crear una defensoría de oficio enmateria fiscal, aspecto al cual se ha opuestosistemáticamente la Secretaría de Hacienda yCrédito Público. Con la incorporación delTFJFA al Poder Judicial de la Federación, sevincularía la Unidad de Defensoría Pública a lamateria fiscal, con lo que, sin entrar en contro-versias con la existencia del órgano jurisdiccio-nal y la unidad de defensoría en una mismaestructura orgánica, se podría brindar asesoríajurídica al contribuyente de limitados recursos.La autonomía presupuestal de los órganos deimpartición de justicia, debe ser un objetivo,pues la falta de recursos dificulta, aunque nodetiene, la impartición de justicia. Un modo deacceder a dicho medio, lo puede constituir elestablecer una partida fija suficiente, no inferioral 6% de los ingresos del Estado, como ocurreen la Constitución de la República de CostaRica.

9.- La reforma de diciembre del 2000 a laLey Orgánica del Tribunal, no constituye sinoun eslabón más en la evolución del TFJFA,pues de hecho el propio dictamen legislativo,que da pauta a la reforma señala que determina-dos temas habrán de ser materia de análisis,

deliberación y discusión en la reforma fiscalintegral.

10.- La reforma constitucional y legal que ensu caso debe llevar a cabo el legislador, impactaríaademás del propio texto constitucional, en la LeyOrgánica del Poder Judicial de la Federación, enla abrogación de la Ley Orgánica del TFF; requi-riendo como presupuesto indispensable, viabili-dad presupuestaria a efecto de contar con loselementos, no sólo indispensables, sino necesa-rios para su adecuado desarrollo.

11.- No obstante lo antes expuesto, lofundamental para el contribuyente es que segarantice el respeto y la estricta ejecución delas resoluciones del TFJFA, esto es, que existala voluntad política y jurídica de acatar clara yestrictamente el respeto a los derechos del ciu-dadano, y éste sólo puede caber cuando, enpalabras de Bernard Schwartz “Un gobierno dederecho sólo puede florecer en un pueblo imbui-do de un espíritu jurídico y ejercitado en reve-renciar la ley (.....) la supremacía de la ley,que los tribunales obligan a acatar y cumplir,sólo puede ser efectiva en una sociedad democrá-tica”, esto es, lo fundamental es el respeto a unEstado de Derecho.

AGRADECIMIENTOS

Agradezco al Dr. Pedro López Ríos, su tiem-po dedicado a instruirme y orientarme para cul-minar esta investigación, quien a pesar de man-tener puntos de vista divergentes, tuvo siemprela apertura de discutir ideas y conceptos.

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