GUATEMALA - Natalia Ajenjo

GUATEMALA

Natalia Ajenjo Fresno1 y Fátima García Díez2

I. Introducción “¿Dónde hemos aprendido a manejar partidos políticos y a ser democráticos? En ninguna

parte. Aquí a los dirigentes políticos se les ha matado, perseguido, encarcelado, se les ha expulsado del país. Hemos tenido tres períodos de intentos democráticos: uno de tres meses en la época del unionismo, uno de diez años en la época de la revolución y un leve intento en la época del Presidente Méndez Montenegro que inmediatamente se convirtió en un gobierno del ejército y un intento que hemos estado haciendo en este momento. Entonces, ¿cuándo aprendieron los partidos políticos a ser demócratas? Estamos aprendiendo a ser democracia” 3.

Es difícil comprender el transcurso de la vida política en Guatemala a lo largo de la segunda mitad del siglo XX sin hacer referencia a que, el denominado “país de la eterna primavera”, es el país con mayores problemas de integración social de toda América Latina. La enorme diversidad étnica, cultural y lingüística4 en Guatemala ha terminado fragmentando la sociedad en dos polos, ladinos e indígenas, estos últimos víctima de una discriminación casi estructural que sistemáticamente los excluye del entramado institucional vigente, a pesar de representar más de la mitad de la población5. Llama poderosamente la atención que esta realidad indígena tan sobresaliente reciba una atención tan limitada en la agenda y el debate político nacional6, afectando, como afecta, múltiples dimensiones de la vida política del país; desde el registro electoral y la participación política hasta las actitudes de la población hacia las instituciones.

La historia política contemporánea de Guatemala, cuyo origen puede situarse en la revolución de octubre de 1944, se ha caracterizado por transcurrir siempre bajo una gran influencia de los EE.UU., al igual que en el caso de sus homólogos centroamericanos7, por la ausencia de una tradición democrática y la presencia en su lugar de prolongados períodos de dictadura8, el dominio de los militares sobre la política y su falta de subordinación al poder civil9, la inestabilidad y la violencia política10, la debilidad de las

1 Licenciada en Sociología por la Universidad de Salamanca. Ha realizado la Maestría en Estudios Latinoamericanos del Instituto

Interuniversitario de Estudios de Iberoamérica y Portugal de la Universidad de Salamanca. Becaria de Investigación del Programa de Formación del Personal Investigador de la Universidad de Salamanaca, donde ha realizado los cursos del Doctorado en “Procesos Políticos Contemporáneos”. Asiste como postgraduado a los cursos intensivos de Análisis de Datos Sociales en la Universidad de Essex (Gran Bretaña) y actualmente cursa estudios de postgrado en el Instituto Universitario Europeo en Florencia (Italia).

2 Profesora Ayudante de Ciencia Política en la Universidad de Burgos. Master en Estudios Latinoamericanos por el Instituto de Estudios de Iberoamérica y Portugal, Universidad de Salamanca y Maestría en Ciencia Política por la Universidad de Chapel Hill, Carolina del Norte. Ha realizado los cursos de doctorado en el programa de Procesos Políticos Contemporáneos de la Universidad de Salamanca y prepara una tesis doctoral sobre procesos de reforma electoral en América Central.

3 Marco Vinicio Cerezo (DCG): Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.29, marzo de 2000, p. 5. 4 La población indígena está étnica y culturalmente segmentada del tronco maya en una multiplicidad de familias con idiomas y

tradiciones propias. En Guatemala se hablan unas veinte lenguas, además del castellano. Entre los veintiún pueblos mayas, se encuentran los kiché, mam, kaqchiquel, q’eqchí, ixil, q’anjobal y achílos, siendo los los kiché los más numerosos de ellos (20 por ciento de la población indígena). Además de los mayas, se encuentra también el pueblo indoamericano de los xinca y el afroamericano de los garífuna. Ver López Pintor (1999:78-79).

5 Ver Barry (1989:7). 6 Ver López Pintor (1999:91). 7 Los EE.UU. invadieron Guatemala en 1954 derrocando al entonces Presidente Jacobo Arbenz (1950-54) e imponiendo en su lugar la

dictadura de Castillo Armas. 8 Carlos Castillo Armas (1954), Miguel Ydígoras Fuentes (1958), Enrique Peralta Azurdia (1963), Carlos Arana Osorio (1970), Kjell

Laugerud (1974), Romeo Lucas García (1978), Ríos Montt (1982), Humberto Mejía Víctores (1983). 9 Desde 1954 a 1986 sólo un civil ocupó la Presidencia de la República (Julio César Méndez Montenegro). Ver Alcántara (1999:181ss).

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instituciones públicas civiles y un sistema de representación política altamente excluyente.

La transición democrática en Guatemala se inició a mediados de la década de 1980 como un proceso de cambio gradual excluyente, más formal que efectivo, de arriba a abajo y sometido siempre al férreo control de los militares. El descrédito de los mecanismos de acceso al poder y la necesidad de relegitimar el Estado tras el golpe de 1982, desencadenaron el proceso de reformas políticas de 1984, que manifestó una especial preocupación por la democracia interna de los partidos. Se convocaron elecciones para una Asamblea Cosntituyente en 1984 con tres grandes comisiones y tres mandatos: la elaboración de la Constitución, la Ley Electoral y de Partidos Políticos y una ley de amparo y constitucionalidad. En sintonía con la tónica general de la transición democrática, este proceso de reformas constitucionales fue un proceso excluyente, top-down y donde no participó buena parte de la izquierda.

Las elecciones generales de noviembre de 1985 pusieron fin así a 32 años de gobiernos militares en Guatemala. Técnicamente correctas y no abiertamente competitivas, estas elecciones se celebraron en un clima de guerra civil, represión y violencia política, ya que a diferencia de otros países latinoamericanos donde el proceso de paz contribuye a la democratización y las elecciones forman parte de las negociaciones, en Guatemala, los procesos de democratización y pacificación se fueron retroalimentando con el curso del tiempo11.

En 1989, con Vinicio Cerezo como Presidente de la República, comenzaron los primeros encuentros entre el gobierno y la URNG para negociar la paz. Las elecciones de 1990 dieron la victoria a Serrano (MAS) en segunda vuelta con una representación de su partido en el Congreso muy debilitada. La crisis de gobernabilidad debida a la falta de apoyos del Legislativo del Presidente se desencadenó en un autogolpe de Serrano en mayo de 1993 que señaló como los grandes perdedores a los partidos políticos12. La crisis se resolvió con la elección de Ramiro de León Carpio, con reformas constitucionales y electorales ratificadas en consulta popular el 30 de enero de 1994 y con la convocatoria a elecciones generales. En 1996 se firmaron los Acuerdos de Paz Firme y Duradera, que permitieron gradualmente la inserción de la URNG en el sistema como partido político formalmente legalizado.

El asesinato de monseñor Gerardi el 26 de abril de 199813, tras la publicación del informe interdiocesano Recuperación de la Memoria Histórica (REMHI) “Guatemala, nunca más”, que atribuye al ejército la mayoría de los excesos de la guerra, puso en evidencia que Guatemala no disfruta aún de un clima de libertad de expresión y que aún queda mucho por hacer para erradicar por completo la violencia y poner en marcha el funcionamiento efectivo de las instituciones democráticas del país. Asimismo, en tanto la población indígena se mantenga excluida y no se ponga en marcha un programa de fortalecimiento institucional que incorpore la pluralidad de la ciudadanía, la estabilización y consolidación democráticas en Guatemala seguirán siendo utopía. El cumplimiento institucional de los Acuerdos de Paz sigue siendo una asignatura pendiente, rechazadas las reformas constitucionales fruto de la necesidad de implementación de los mismos el 16 de mayo de 1999, con una participación inferior al 20 por ciento.

10 La lucha guerrillera en Guatemala comenzó en la década de 1960 y se extendió hasta 1996, fecha en que se firman los Acuerdos de

Paz Firme y Duradera. La guerra civil guatemalteca ha sido una de las más sangrientas y duraderas de América Latina, situándose los años de mayor violencia entre 1978 y 1985. La política de contrainsurgencia fue especialmente dura con la población indígena; de acuerdo a los datos proporcionados por la Comisión de Esclarecimiento Histórico sustentada por la ONU, 200.000 personas murieron en los 34 años de guerra y 42.000 fueron ejecutadas o desaparecidas. Este informe atribuye al ejército la autoría del 93 por ciento de estas muertes. Actualidad Latinoamericana, no.54, marzo de 1999.

11 Ver Jones (1995:28-29) y Azpuru (1999:97). 12 Ver Torres Rivas (1996:57). 13 El 7 de junio de 2001 se dictaminaban cuatro sentenecias contra el Coronel Byron Lima estrada, el capitán Byron Lima Oliva, el especialista del

estado Mayor presidencial, Obdulio Villanueva y al sacredote Mario Orantes Nájera por el asesinato de Monseñor Gerardi. Ver [http://www.c.net.gt/ceg/] de 9 de Junio de 2001.

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La Constitución Política de Guatemala, aprobada en 1985, no regula la formación y funcionamiento de los partidos políticos, sino que se remite a la Ley Electoral a estos efectos. La Constitución señala únicamente en el capítulo esquemático dedicado al Régimen Político electoral la garantía de “la libre formación y funcionamiento de las organizaciones políticas” (art.223). La Ley Electoral y de Partidos Políticos se aprobó en 1985 por la Asamblea Nacional, regulando todo lo relativo al funcionamiento, formación y organización de los partidos políticos y de los procesos electorales.

En Guatemala, la Ley Electoral otorga el rango legal de organización política a cuatro tipos de agrupaciones: los partidos políticos, los comités cívicos encaminados a la constitución de partidos políticos, los comités cívicos electorales y las asociaciones con fines políticos (art.16) 14. La motivación subyacente a este planteamiento es el acercamiento, sobre todo a los ámbitos municipales, de las posibilidades para formar opciones políticas propias. Es en estos ámbitos donde se circunscribe precisamente el lugar de actuación de los Comités Cívicos y los Comités Cívicos electorales15.

Los partidos políticos son reconocidos como instituciones de derecho público, con personalidad jurídica propia. Los requisitos para la formación de los partidos no son excesivamente restrictivos, excepto en el criterio de que al menos la mitad de los afiliados del partido deben saber leer y escribir. Puesto que la mayoría de la población analfabeta es indígena, esta prescripción sirve de ilustración del carácter excluyente de la normativa electoral del país. El primer requisito legal es que según el último censo oficial el partido aspirante cuente con un mínimo de un afiliado por cada dos mil habitantes. En segundo lugar, debe encontrarse inscrito en el Registro de Ciudadanos, debiendo cumplir con los requisitos de inscripción de los órganos permanentes establecidos por la Ley Electoral. Finalmente, debe mantener vigente su inscripción en el Registro de Ciudadanos.

Además de los derechos de financiación pública, que serán desarrollados más adelante, los partidos políticos tienen derecho a postular candidatos a elección popular y a designar fiscales nacionales ante el Tribunal Supremo Electoral (TSE), quienes podrán asistir a las sesiones de éste y denunciar cualquier anomalía de que tengan conocimiento, incluyendo la denuncia del mal uso de fondos públicos. La regulación de las obligaciones de los partidos es muy precisa en relación, sobre todo, a la estructura interna que éstos deben adoptar. Los partidos tienen la obligación de entregar una copia de las actas de todas las Asambleas que realicen e informar sobre la integración de los órganos permanentes. Toda modificación, a nivel de estructura o Estatutos, deberá comunicarse al Registro de Ciudadanos. Las obligaciones que la Ley Electoral encomienda a los partidos en relación a sus afiliados son la de formación política, “desarrollando actividades de proselitismo, formación ideológica, captación de recursos y de participación en procesos electorales” así como la promoción de una cultura democrática y del análisis de los problemas nacionales (art.22.d).

En lo referente a la organización interna, la Ley Electoral regula minuciosamente el funcionamiento interno de los partidos. Exige la existencia de órganos de gobierno a nivel nacional, departamental y municipal, contando con una Asamblea Nacional y un Comité Ejecutivo en cada uno de éstos. La Ley Electoral obliga a hacer explícitos en los Estatutos la forma de composición, periodicidad de las reuniones y funciones de los órganos del partido. La Asamblea Nacional es el órgano de mayor jerarquía dentro del

14 Las asociaciones con fines políticos no son organizaciones legitimadas para presentar candidatos a cargos de elección popular. La

Ley Electoral establece que sus fines son el conocimiento, estudio y análisis de la problemática nacional, pudiendo hacer publicaciones por cualquier medio de carácter político (arts.115 y 120).

15 Dependiendo de donde se presentara el Comité Cívico electoral debe contar con un número mínimo de afiliados para poder presentar candidatos a cargos de elección popular, como será comentado más adelante. El segundo requisito es que los afiliados sean vecinos del municipio respectivo y al menos el 50 por ciento deben ser alfabetos, excepto en las cabeceras Departamentales, donde todos los afiliados deberán saber leer y escribir.

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partido (art.25) y se integra por dos delegados por cada municipio del país, electos por la Asamblea Municipal respectiva. Las principales funciones de la Asamblea Nacional son cuatro: en primer lugar, tiene la potestad para elegir a los miembros del Comité Ejecutivo Nacional16; esto implica una maximización de la estructura jerárquica de los partidos, debido a la escasa independencia electoral entre los órganos principales. En segundo lugar, ha de fijar la línea política general del partido, de acuerdo con los estatutos y los principios ideológicos. Una tercera función de esta Asamblea es la selección de los candidatos del partido a la Presidencia y a la Vicepresidencia. También ha de elegir a los candidatos a diputados en aquellos departamentos donde no se cuente con organización partidaria, así como elegir a los diputados por lista nacional17. La última función a destacar es la necesidad de aprobación por parte de la Asamblea Nacional del informe económico que el Comité Ejecutivo Nacional debe elaborar y presentar. Todas las resoluciones que apruebe la Asamblea Nacional son obligatorias para todos los órganos y afiliados del partido, que deberán ser votadas por la mayoría absoluta de los delegados de la Asamblea, excepto las relativas a modificaciones de los Estatutos, la elección de candidatos a la Presidencia y sobre convenios de coalición o fusión del partido, que exigen el voto favorable de al menos el 60 por ciento de los delegados de la Asamblea.

La organización jerárquica de los partidos se asegura a través de la regulación de las funciones de supervisión, organización y dirección de las actividades de los órganos inferiores por los órganos inmediatamente superiores. De esta forma, el Comité Ejecutivo Nacional ha de cumplir estas funciones respecto a los Comités Ejecutivos Departamentales y Municipales, así como los Comités Ejecutivos Departamentales han de cumplirlas para los Comités Municipales. Esta conexión de jerarquía según los niveles territoriales también se produce a los efectos de selección de candidatos a cargos de representación popular. De esta forma, el Comité Ejecutivo Nacional, el órgano de dirección permanente del partido, es el encargado de designar a los candidatos del partido a cargos municipales, en los municipios en los que el partido no tenga organización y también a los representantes del partido ante el TSE. Las otras dos funciones más importantes de este órgano son la capacidad para crear nuevos órganos que considere necesarios para mejorar el funcionamiento del partido y la capacidad para nombrar y remover a los funcionarios o personal administrativo del partido.

La Asamblea Departamental, siguiendo con la estructura progresivamente jerárquica en función del ámbito territorial de desempeño de los órganos, ejerce la autoridad de elección sobre el Comité Ejecutivo Departamental, aunque los integrantes de la primera son electos por la Asamblea Municipal. De esta forma, la Ley Electoral otorga un grado de poder notable y de representación a la Asamblea Municipal, al otorgarle la potestad de elección de los miembros tanto de la Asamblea Nacional como de la Asamblea Departamental. Sin embargo, la elección de los Comités Ejecutivos están siempre sometidos a la autoridad de las Asambleas del ámbito que corresponda.

Las funciones de los órganos de menor representación territorial van perdiendo progresivamente la capacidad de tomar decisiones. Esto es, cuanto menor es el ámbito territorial en que se sitúa el órgano interno, mayor es la atribución de funciones dirigidas a hacer cumplir las resoluciones de los órganos superiores o de coordinación de actividades entre el resto de órganos existentes en el ámbito territorial, de existir éstos. Así, el Comité Ejecutivo Departamental se encargará principalmente de hacer cumplir las resoluciones de los órganos superiores (Asamblea Nacional, Comité Ejecutivo Nacional y Asamblea Departamental). La única potestad de autoridad que tiene es sobre los Comités Ejecutivos Municipales,

16 La elección de los miembros del Comité Ejecutivo está regulada en el art.28 de la Ley Electoral. La elección se realizará sobre listas

de candidatos, siendo encabezadas por los candidatos a Secretario General del Comité Ejecutivo y a Secretario Adjunto. La lista ganadora habrá de obtener la mayoría absoluta de los votos. En caso de que ninguna lista obtuviera la mayoría absoluta, deberá repetirse la votación sobre las dos planillas más votadas.

17 Como se explicará más adelante en la parte de Sistema Electoral, un 25 por ciento de los diputados distritales son electos directamente como diputados por lista nacional.

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supervisando que sus actividades estén en concordancia con las líneas que han establecido los órganos superiores. Sin embargo, el grado de autoridad sobre el ámbito territorial en que actúa sí es elevado: no sólo tiene la potestad para dirigir las actividades del partido en el Departamento, sino que además puede nombrar las comisiones de trabajo que considere necesarias para el funcionamiento del partido.

Finalmente, la Asamblea Municipal es considerada por la Ley Electoral como un órgano de integración de todos los afiliados del partido vecinos del municipio, esto es, como un órgano de representación de las bases del partido. La importancia de la existencia de un órgano con estas características, que permite la inclusión de los afiliados en las actividades organizadas del partido, tiene además la importancia de organizar a los afiliados para efectuar para la elección de los miembros del Comité Ejecutivo Municipal, así como para la selección de los candidatos a cargos de representación popular municipal. Esta regulación incentiva la democratización interna del partido, incluyendo el alto porcentaje de acuerdo (60 por ciento de los votos de los afiliados presentes) 18 requerido para la selección de los candidatos municipales. Un último órgano interno de los partidos que la Ley Electoral señala como obligatorio es un órgano colegiado de fiscalización financiera y un tribunal de disciplina (art.65.c).

En lo referente a los umbrales de afiliación, los partidos deben contar con al menos quince afiliados en los municipios en que estén representados, que habrán de ser un mínimo de cincuenta. En el ámbito departamental se requiere que el partido cuente con organización en más de tres municipios del Departamento y al menos en doce Departamentos del total de los 22 del país. La condición de que se hayan elegido los órganos permanentes en cada uno de los niveles está presente en los requisitos señalados de organización partidista. De hecho, en 1987 se reformó este artículo introduciendo la prohibición de realizar Asambleas Departamentales ni Municipales en caso de no cumplir las condiciones numéricas mínimas de afiliados19.

Los Comités Cívicos electorales están concebidos como organizaciones políticas transitorias, destinados a convertirse en partidos políticos si cumplen con los requisitos contemplados en la Ley Electoral. En calidad de Comités Cívicos pueden postular candidatos a cargos de elección popular para la integración de corporaciones municipales. Están concebidos como vehículos de representación de corrientes de opinión popular, debiendo contar con mil afiliados si se forman en el municipio de Guatemala, quinientos afiliados si se trata de una cabecera departamental o cien afiliados si se encuentran en el resto de municipios.

Los requisitos que los Comités Cívicos han de cumplir para convertirse en partido político se encuentran regulados en la Ley Electoral (arts. 51 a 62). Los requisitos iniciales no son muy exigentes: un grupo que reúna cincuenta ciudadanos puede constituir un partido político. El requisito inicial es la elección de una junta directiva provisional. Esta elección deberá constar en un acta notarial, que será entregada al Registro de Ciudadanos para su inscripción. A partir de entonces, la labor de esta junta directiva provisional será reunir los documentos necesarios para convertirse en partido político. La condición de comité quedará anulada cuando éste se constituya en partido político en los dos años siguientes a la solicitud de inscripción como tal.

18 Hay que señalar que, si bien es cierto que el porcentaje del 60 por ciento de los votos favorables es un porcentaje de acuerdo exigido

bastante alto, sin embargo el quórum de presencia establecido rebaja el nivel de exigencia de la regulación, puesto que sólo se requiere la presencia del 50 por ciento de los afiliados. Además, el art. 48c permite una rebaja adicional al nivel de asistencia necesario para tomar resoluciones al permitir que, si en el espacio de una hora de espera no han aparecido los miembros suficientes para cumplir con el quórum, la sesión puede abrirse con los afiliados que se encuentren presentes, siempre que sean al menos el 10 por ciento de los integrantes de la Asamblea Municipal. De esta forma, el alto umbral de votación requerido puede verse muy bien reducido al permitir este quórum de asistencia tan bajo.

19 Mediante el artículo 12 del Decreto número 74-87.

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Finalmente, la Ley Electoral también regula las cuestiones relativas a la fusión y coalición entre partidos políticos. Las fusiones de partidos están permitidas bajo la obligación de presentar la aprobación de la fusión o absorción de partidos por las Asambleas Nacionales de cada uno de los partidos participantes, con el voto favorable de al menos el 60 por ciento de los delegados inscritos en cada Asamblea20. Las coaliciones también están permitidas para los comités cívicos. Una segunda diferencia entre las condiciones de la fusión y de la coalición es que, mientras con la fusión los partidos integrantes pierden su personalidad jurídica al pasar a convertirse en otro partido, en coalición los partidos conservan su personalidad jurídica propia. Exclusivamente en el ámbito municipal, los comités cívicos electorales podrán formar parte de una coalición.

La suspensión de un partido político es legal en los casos que determina el art. 92 de la Ley Electoral. Entre las causas de cancelación definitiva de un partido figuran el fraude electoral, no alcanzar el 4 por ciento de los votos válidos emitidos en elecciones generales, participar en actos que promuevan la reelección del Presidente de la República o la prolongación de su mandato. La institución competente tanto para la suspensión de los partidos como para la cancelación de éstos es el Registro de Ciudadanos, el órgano técnico del TSE.

El sistema de elección presidencial en Guatemala es por mayoría absoluta, convocándose una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados en la primera, ninguno de los contendientes lograse entonces obtener la mayoría absoluta de los votos. La aplicación del procedimiento de la doble vuelta en Guatemala ha reforzado la tendencia al multipartidismo al favorecer la formación de amplias coaliciones en la segunda vuelta en las que los partidos pequeños juegan un papel fundamental.

El tipo de estructura distrital en Guatemala es compleja, con dos tipos de lista: un cuarto de los diputados se elige en lista nacional vinculada a la votación presidencial y los otros tres cuartos en lista distrital. El objetivo de la lista nacional es asegurar al partido ganador de las elecciones presidenciales un nivel mínimo de apoyo en la Asamblea. La división distrital coincide con la estructura político-administrativa del país, de modo que cada departamento constituye un distrito, excepto la ciudad de Guatemala que forma por sí sola el distrito central, separado del resto de municipios del departamento que conforman el distrito de Guatemala. Se elige un mínimo de un diputado por cada distrito y el resto se adjudican de forma proporcional a la población en un ratio de uno por cada 80.000 habitantes. Los distritos son plurinominales de magnitud variable, arrojando una magnitud media de 3,81, demasiado reducida como para arrojar resultados cercanos a la proporcionalidad. El porcentaje de circunscripciones pequeñas sobre el total de circunscripciones (menores de cinco) es muy elevado (91,3 por ciento).

El tamaño de la Asamblea, debido al procedimiento de determinación del número de escaños adjudicados a cada distrito y en proporción a la población, ha variado a lo largo de los distintos procesos electorales, siendo así que para las elecciones de 1995, el censo utilizado fue el de 1979, mientras que para las de 1999 se utilizó la nueva revisión del censo de 1994, debido a lo cual el número de curules en juego pasó de 80 en 1995 a 113 en 1999. Las reformas constitucionales de 1994 redujeron el tamaño de la Asamblea a 80 diputados. El sistema produce asimismo desigualdad en el valor del voto entre unos departamentos y otros: el coste de obtener un diputado en El Petén (10.836 votos) es aproximadamente la mitad de lo que supone en ciudad de Guatemala (26.503).

El sistema electoral de Guatemala es uno de los más desproporcionales de la región, donde la diferencia entre el porcentaje de voto obtenido por los partidos y el porcentaje de escaños es más elevada. El sistema electoral en Guatemala sobrerrepresenta a los partidos más grandes, si bien no es posible establecer la tendencia de que a medida que incremente el apoyo electoral (porcentaje de votos)

20 Ver Ley Electoral (arts. 77 a 81).

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incrementan los beneficios que otorga el sistema; por ejemplo, el PAN en 1995 con un 41,7 por ciento de los votos obtuvo una prima de 11 escaños, mientras que la UCN en 1990 con un porcentaje de votos menor, 22,4 por ciento, obtuvo una prima de 15 escaños. Los índices de desproporcionalidad arrojan los siguientes resultados a lo largo de las sucesivas elecciones: en 1984 fue de 8,84, 11,9 en 1985, 10,87 en 1990, 7,21 en 1994, 12,89 en 1995, quedando el promedio en 10,34.

La ley electoral tiene rango constitucional, según el artículo 175 de la Constitución, se requiere el voto de dos tercios de los diputados que integran el Congreso y el dictamen previo y favorable de la Corte de Constitucionalidad para su reforma. Durante los últimos diez años han fracasado al menos tres intentos de reformas a la Ley Electoral, a los que hay que añadir, a comienzos de la década de 2000, la existencia de una nueva propuesta de reforma en el Congreso que tiene su origen en los acuerdos de Reformas Constitucionales y Régimen Electoral del proceso de paz de 1996.

Entre los temas prioritarios de discusión figuran el documento único de identidad, el acercamiento de las mesas de votación a los electores, el aumento de las delegaciones electorales, proporcionar más recursos al TSE para el empadronamiento e incrementar sus poderes, fortalecer a los partidos políticos, democratizarlos, autorización de Comités Cívicos para la elección de diputados, una propaganda electoral más igualitaria y la financiación de partidos y elecciones. En junio de 2001 el proyecto se encontraba a debate en comisión parlamentaria.

Afirmar la existencia de una tradición de juego de partidos y elecciones en Guatemala no es del todo incierto; lo cuestionable es la calidad y autenticidad de estos procesos así como su legado histórico en lo que a la práctica democrática efectiva se refiere, ya que la práctica electoral en período autoritario no ejerce sino un papel de legitimación ficticia del gobierno autoritario, al tiempo que socava la credibilidad y confianza de la población en estos procesos

Tras la independencia y, con anterioridad a la revolución de octubre de 1944, los partidos políticos en Guatemala no pasaban de ser clubes elitistas a modo de vehículos perpetuadores de los intereses de la oligarquía terrateniente polarizada en conservadores y liberales21. Puede decirse que es aquí donde surge por primera vez un sistema de partidos en Guatemala, si bien su desarrollo a partir de este momento será más bien discontinuo. El impulso partidista que se inició en 1944 poco tiene que ver por tanto, con el sistema de partidos existente al inicio de la década de 2000.

Con la Constitución de 1945 se produjo una expansión de la práctica democrática y se organiza la participación política en torno a los partidos. Pero al ser derrocado el gobierno revolucionario tuvo lugar un proceso de reversión en lo que a la vida partidista se refiere, desapareciendo todos los partidos vinculados al proceso revolucionario a consecuencia de la persecución y represión, entre los que figuraban el Frente Popular Libertador (FPL) y Renovación Nacional (RN), si bien alguno de ellos se las arregló para sobrevivir clandestinamente como fue el caso del Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT). Los partidos que se originaron en este restringido marco legal de la Constitución y la Ley Electoral de 1965, lo hicieron como fachadas legitimación de los gobiernos militares y compartieron ideología de corte anticomunista y disfrutando de una implantación territorial básicamente capitalina22: Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG), Partido Revolucionario (PR), Centro Auténtico Nacionalista (CAN), el Movimiento de Liberación Nacional (MLN) y el Partido Institucional Democrático (PID). La distancia ideológica entre ellos es casi imperceptible23. Entre 1984 y 1985 se sentaron las bases del sistema de partidos vigente a finales de la década de 1990. Comenzó la proliferación de partidos con el predominio de la DCG y la fragmentación

21 Ver Rosada Granados (1986:223). 22 Ver Pérez Bravatti (1998:36-37). 23 Ver Rosada Granados (1986:224-5).

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ideológicamente moderada24.

La debilidad que se ha venido señalando como característica dominante de la democracia guatemalteca se traduce asimismo en la debilidad organizativa de los partidos y la falta de institucionalización del sistema que constituyen. Detrás de esta fragilidad se encuentran diversos factores, entre ellos la incapacidad de los partidos de actuar como vehículos efectivos de intermediación entre la sociedad y el Estado, la percepción que generan de serlo, por el contrario, para el mantenimiento de los privilegios de unos pocos, así como el corto período de existencia de la mayoría de ellos25.

El carácter continuista de la transición guatemalteca, debido al alto grado de control ejercido sobre ésta por parte de los militares, dificultó el proceso de apertura de la arena política, la organización sólida y democrática internamente de formaciones políticas nuevas y el establecimiento de vínculos democráticos entre los ciudadanos y los partidos. La consecuencia fue un sistema de partidos de dinámica centrífuga y fragmentación relativamente alta, que no extremadamente polarizado, como se vera a continuación.

El número efectivo de partidos legislativos es de 3,15 de promedio26, lo que refleja una fragmentación moderada de los partidos en el legislativo, que alcanza un índice promedio de 0,6927. La falta de mecanismos de canalización interna del disenso en los partidos favorece asimismo la fragmentación y el multipartidismo del sistema, que se traduce en la falta de mayorías sólidas del partido del Ejecutivo en el Congreso. Desde las primeras y más participativas elecciones a la Asamblea Constituyente de 1984 hasta las elecciones presidenciales de 1999, ha habido dos mandatos en que el partido del Ejecutivo ha logrado una mayoría de apoyo en el Legislativo. Estos dos mandatos corresponden con los dos últimos procesos electorales de 1995 y 1999. El primero se refiere al mandato de Alvaro Arzú (1996-2000, PAN), que ganó con un escaso margen de votos (en términos porcentuales, con un 51,2 por ciento) en la segunda vuelta al candidato del FRG (Alfonso Portillo) pero con un sólido porcentaje de escaños en el Congreso Nacional (el 55 por ciento). El segundo mandato que cuenta con mayorías convergentes en el Poder Ejecutivo y Legislativo es el del período 2000-2004, con Alfonso Portillo del FRG en el Ejecutivo y un porcentaje de escaños también mayoritario (el 55,75 por ciento, o 63 escaños del total de 113). Sin embargo, a pesar de contar con mayorías sólidas en ambos poderes, la debilidad institucional permanente, las duras protestas populares ante las acciones de gobierno, junto con el escaso respeto que demostraban algunos sectores del FRG a las normas democráticas28, produjo parálisis institucional en más de una ocasión.

La situación más problemática, a efectos de la democratización del sistema, se dio en las elecciones de 1990, en que Jorge Serrano (Movimiento Acción Solidaria, MAS) logró la Presidencia, pero siendo la tercera fuerza en el Congreso Nacional (un 15,92 por ciento de los escaños, 18 escaños del total de 113). Esta situación condujo a la necesidad de pactos al interior del Congreso, primero con el PAN y posteriormente con los dos bloques parlamentarios mayoritarios, la DCG y la UCN. La dificultad para mantener estos pactos condujo a una situación crónica de falta de apoyos institucionales, lo que, junto con los escándalos de corrupción y la mala gestión de política pública, produjeron el intento del gobernante de acabar con todo el esquema institucional apelando al respaldo popular personal (autogolpe de mayo de 1993).

24 Ver Alcántara (1999:204). 25 Para las elecciones de 1984 a la Asamblea Constituyente, de los diecisiete partidos que se presentan a las elecciones, ocho habían

sido creados con anterioridad a las elecciones y de éstos cinco tenían menos de un año de antigüedad . Ver Jones (1995:28). 26 La media está hallada sobre el período 1985-1999. El dato proviene de Alcántara (1999: 205). Otros autores obtienen un NEP

ligeramente superior si se toma en consideración un menor período de tiempo. Para el período 1985-1995, Cardenal (1999:209) obtiene un NEP de 3,3.

27 Indice de Framentación de Rae. 28 En particular al escaso respeto por la norma de mayoría a raíz del último escándalo de modificación de la Ley sobre Bebidas.

Presuntamente, la Junta Directiva del Congreso Nacional (del FRG) habría introducido modificaciones al contenido de la Ley después de haber sido aprobada en el Congreso. El sistema judicial ha encontrado pruebas contra la mayoría de los componentes de la Junta Directiva pero ninguna que inculpe al Presidente de ésta, el General Ríos Montt. (Fuente: Siglo XXI digital, de fecha 25 de abril de 2001).

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La falta de representatividad de los partidos y el descontento que genera su actuación entre la población se deja asimismo entrever en los elevados niveles de abstención electoral29. Si bien la abstención se reduce significativamente cuando se trata de elecciones municipales, la tendencia ha sido al incremento a lo largo del tiempo, aumentando notablemente en las convocatorias de las segundas vueltas presidenciales30 (véase Cuadro I).

Cuadro I: Abstención Electoral, Período 1984-1999.

AÑO TIPO DE ELECCIÓN TOTAL

EMPADRONADOS

PORCENTAJE DE ABSTENCIÓN

1984 Asamblea Constituyente 2.554.022 21,9

1985 Primera vuelta Presidencial 2.753.572 30,7

1985 Segunda vuelta Presidencial 2.753.572 34,6



1990 Elecciones legislativas 3.204.955 43.65

1994 Referéndum Constitucional 3.439.331 84,1

1995 Legislativas 3.480.196 79,0



1999 Referéndum 4.085.832 82,0

1999 Primera vuelta Presidencial 4.458.744 53,36*

1999 Segunda vuelta Presidencial 4.458.744 40,86*

1999 Elecciones legislativas 4.458.744 46.25

1999 Elecciones municipales 4.458.744 46.23

Media abstención - - 51.81

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del TSE (1999). (*) Nota: Los datos de abstención de la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 1999 provienen de www. fortunecity.de/olympia/beckenbauer/30/guate99.html

La poca credibilidad de los partidos se pone de manifiesto también en las encuestas de opinión, como muestran los resultados del estudio realizado para el año 1999 por ASIES, la Universidad de Pittsbourgh y Development Associates, donde puede observarse cómo los guatemaltecos en general, tienen poca confianza en las instituciones democráticas, pero de ellas, los partidos políticos son los peor parados ya que solo un 29 por ciento de los encuestados dice confiar en su actuación y son las instituciones que los ciudadanos consideran menos útiles para la resolución de los problemas más importantes del país. No

29 Aunque esta característica se refiere en mayor medida al electorado y no al sistema de partidos, es preciso señalarlo aquí como una

de las características más sobresalientes del sistema político guatemalteco y presentarlo, a su vez, como parte de una dinámica tanto por parte del electorado como de los partidos. De esta forma, esto sería una consecuencia directa, por una parte, de la incapacidad de los partidos políticos para generar vínculos con la ciudadanía y, por otra parte como se verá más adelante, del desinterés o desconfianza del electorado guatemalteco en la eficiencia de su voto, dado que los porcentajes de abstención han ido creciendo alarmantemente en cada convocatoria electoral desde 1985 hasta 1999.

30 Pese a que el establecimiento de las dos vueltas en las elecciones presidenciales se basó en la idea de contribuir a generar mayorías coincidentes en los poderes Ejecutivo y Legislativo, se ha comprobado los efectos contraproducentes de este diseño institucional, debido a que, si se combina además con la no concurrencia de las elecciones, provoca no sólo diferencias del partido mayoritario en el Ejecutivo y Legislativo sino que además aumentaría esta diferencia, esto es, generaría mayor fragmentación política y, por tanto, un carácter más confrontacional en el período de gobierno (Jones, 1995).

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obstante, la comparación de estos resultados con los obtenidos en años anteriores revela que, aunque dentro siempre de niveles de descrédito muy amplios, el nivel de confianza en los partidos ha aumentado ligeramente de 1997 a 199931.

El cambio de la oferta partidista que se presenta a cada convocatoria electoral provoca que la volatilidad electoral sea enormemente elevada tanto por el lado de la oferta como por el de la demanda, la primera asociada al multipartidismo, la segunda a la falta de diferenciación ideológica entre los partidos más relevantes. Los partidos más fuertes durante el proceso de transición han visto sus apoyos electorales reducidos hasta el punto de que DCG es un partido muy minoritario a comienzos de la década de 2000 y la UCN ha desaparecido. De los que fueron predominantes en la década de 1990, del MAS no queda rastro y el PAN sufre un proceso de crisis interna que lo mantiene muy debilitado. El índice de volatilidad medio alcanza un 66 por ciento32, mucho más elevado que estos mismos índices para los países de la región33. De hecho, el número medio de años de existencia de los partidos guatemaltecos es 12,4, que es un número bastante bajo respecto a la longevidad de sus homólogos centroamericanos34.

No obstante, el número de partidos inscritos ha ido disminuyendo significativamente a lo largo del tiempo. En 1995 había 29 formaciones partidistas inscritas, aunque presentaron candidatos a las elecciones presidenciales 2335. En 1999 este número se redujo a 1636, de los cuales 4 eran de nueva formación, de modo que 17 partidos desaparecieron después de las elecciones de 1995. Sin embargo, la baja exigencia requerida para formar un Comité Cívico Electoral ha multiplicado el número de formaciones de este tipo, existiendo 8 formaciones inscritas como Comités proformación de partidos en 199937.

Un rasgo particular del sistema de partidos de Guatemala es que, mientras el espectro ideológico abarca desde la extrema izquierda a la extrema derecha, la derecha tiene una práctica continuada de participación y adecuación al sistema, mientras que la izquierda lleva consigo un cuarto de siglo de represión, persecución y exclusión del sistema. El Cuadro II refleja el sesgo ideológico a la derecha del sistema de partidos en Guatemala, a partir de las autoubicaciones de los miembros de los principales partidos.

31 Ver Informe ASIES (1999). 32 El 66,3 por ciento es un promedio hallado sobre la década 1990-1999. El dato de volatilidad para este período para las elecciones

Presidenciales es del 62,4 por ciento y para el Parlamento aún más elevado, del 70,2 por ciento. Todos los datos provienen de Informe Estado de la Región (1999:216).

33 Guatemala es, con mucha diferencia, el país de la región centroamericana con mayores porcentajes de volatilidad electoral. Frente a los países bipartidistas de la región, Honduras y Costa Rica, con índices de volatilidad muy pequeños (un 4,3 por ciento y un 8,5 por ciento, respectivamente), tampoco los multipartidismos de El Salvador y Panamá tienen una volatilidad tan sumamente elevada como la guatemalteca (un 32 por ciento y 31,5 por ciento, respectivamente). Dentro de la región, la volatilidad electoral de Nicaragua se acercaría algo más al índice de Guatemala, con un 58 por ciento para el mismo período. Todos los datos provienen del Informe Estado de la Región (1999:216).

34 Una longevidad tan baja de los partidos políticos también caracteriza al sistema político nicaragüense (con un número medio de años de los partidos para 1996 de 6,5, aunque este número está distorsionado por la longevidad del FSLN y la escasa existencia del AL). El resto de países de la región centroamericana tiene sistemas de partidos más longevos, desde los extremos más longevos que serían Honduras y Costa Rica, hasta el caso intermedio de El Salvador, Guatemala es definitivamente uno de los países con menor estabilidad y longevidad del sistema de partidos. (Los datos de longevidad provienen de Cardenal, 1998:220).

35 De estos 23 partidos, 16 se presentaron como partidos no coaligados y los otros 7 se presentaron coaligados. Entre estos últimos, por una parte, la coalición Unión del Centro Nacional (UCN)-Democracia Cristana Guatemalteca (DCG)-Partido Socialista Democrático (PSD); en segundo lugar, la coalición Frente de Unidad Nacional (FUN)-Partido Institucional Democrático (PID) y, por último la coalición Partido Conciliación Nacional (PCN)-Movimiento Patriótico Libertad (MPL). (Alcántara, M. 1999 y TSE, 1999).

36 Dado que en este capítulo sólo se tratarán los partidos más relevantes, se citan aquí los nombres de todos los partidos inscritos: Democracia Cristiana Guatemalteca; Unión del Centro Nacional; Frente Democrático Nueva Guatemala; Movimiento de Liberación Nacional; Acción Reconciliadora Democrática; Partido de Avanzada Nacional; Frente Republicano Guatemalteco; Unión Nacionalista; Alianza Democrática; Unión Democrática; Partido Libertador Progresista; Alianza Reconciliadora Nacionalista; Partido Laborista Guatemalteco; La Organización Verde; Desarrollo Integral Auténtico; Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca. (TSE, 1999:46).

37 Estos Comités son: Cambio 2000; Partido Popular; Unidad de Izquierda Democrática; Frente Unido de la Revolución Democrática; Partido Guatemalteco Comunitario; Partido Constitucionalista; Fe Nacional; Fuerza de Integración Nacional. (Datos del TSE, 1999:47).

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Cuadro II: Medias de ubicación ideológica de los partidos* Partidos

(n)

PAN (28)

FRG (49)

FDNG (57)

DCG (60)

UCN (61)

MLN (62)

Media 8,89 9,33 2,87 5,53 6,28 9,40 Desv.Std 1,34 1,14 1,66 2,11 1,42 1,24 Fuente: PELA (1999:43). *La pregunta realizada fue “En una escala ideológica donde 1 es izquierda y 10 derecha, ¿dónde ubicaría Ud. a los siguientes partidos?” (No se preguntó por el propio partido del entrevistado.

Tal y como refleja el cuadro, los partidos políticos guatemaltecos cubren el ala derecha y de extrema derecha, mientras que, de los miembros entrevistados, sólo el FDNG se ubica a la izquierda38. El único partido cuya ubicación media se sitúa en el centro de la escala ideológica es la DCG, aunque también es el partido en que mayor desviación típica en las respuestas se encuentra (lo cual situaría al partido en un intervalo real desde 7,6 a 3,4).

Por lo que respecta por tanto a la polarización o distancia máxima existente entre los dos partidos más a los extremos de la escala izquierda-derecha, si se pondera esta diferencia en relación al peso relativo de cada partido en el interior de la Asamblea39, los niveles que arroja Guatemala en el período 1995-1999 (0,86), si bien no son tan bajos como los que arrojan Honduras (0,45 en el período 1997-2000) o Costa Rica (0,51, 1998-2000), quedan muy por debajo de los de El Salvador (5,65 en 1997-2000) y Nicaragua (3,66 en 1996-2000).

La legislación electoral no recoge regulación alguna en materia del financiamiento de los partidos para el mantenimiento de sus actividades ordinarias, ni tampoco establece controles eficientes sobre el origen y el monto de los ingresos de los partidos políticos, lo que supone un sesgo de oportunidades en favor de los partidos más grandes y aquéllos con mayor apoyo financiero. Este financiamiento de las actividades de los partidos políticos no sujeto a ningún tipo de fiscalización contribuye a generar una dinámica de dependencia de los partidos con respecto a los grupos económicos de poder que se traduce en una pérdida sustancial de autonomía para el partido en su proceso interno de toma de decisiones y contribuye a reforzar los patrones de relación clientelares40

La financiación pública se remite a las aportaciones públicas, directas e indirectas, que el Estado realiza para las campañas electorales. La Ley Electoral reconoce como derecho de los partidos el uso de franquicias postales y telegráficas durante el proceso electoral. Este derechos sólo lo podrá ejercer desde el día siguiente a la convocatoria de elecciones, en el territorio de la República, y hasta un mes después de concluido el evento electoral41. La segunda aportación pública para la financiación electoral son dos quetzales por voto válido, siempre que el partido haya obtenido al menos el 4 por ciento de los votos. Se tomarán en cuenta los votos válidos obtenidos por cada partido en la primera vuelta de las elecciones presidenciales y se abonarán a cada partido durante el período presidencial en cuatro cuotas anuales y durante el mes de julio de los cuatro años siguientes. En el caso de coalición de los partidos políticos, el financiamiento obtenido se distribuirá en partes iguales entre los coaligados. Cada partido deberá informar

38 El FDNG fue disuelto oficialmente por el TSE en enero de 2000 como consecuencia de que no obtuvo el 4 por ciento de votos

necesarios en las elecciones presidenciales de 1999 para mantenerse como partido político. En las elecciones presidenciales de 1999 había disuelto su alianza con ANN, presentándose estos partidos separadamente. De esta forma, el único partido relevante de la izquierda que queda en el sistema de partidos guatemalteco es ANN, que integra a la URNG y a DIA, y que resultaba la tercer fuerza legislativa hasta que la bancada que formaron los panistas que abandonaron el partido ocuparon el tercer lugar en número de diputados en el Congreso, convirtiéndose en el 2001 en la cuarta fuerza política.

39 Ver Ocaña y Oñate (1999:237). 40 “El financiamiento privado ha conducido al clientelismo político, privilegios, prebendas, y a no permitir la autonomía funcional de

los partidos políticos. Para dejar ser a los partidos políticos y que sean un verdadero poder en este país, se necesita con urgencia un verdadero financiamiento público”. Nineth Montenegro (ANN). Ver Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.29, marzo (2000).

41 Ver Ley Electoral (art.20.e).

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al TSE de su situación financiera, que es el órgano encargado de fiscalizar todo el proceso de financiación de los partidos. La apertura de una investigación del uso económico que un partido le está dando a los fondos recibidos es fácil: en cualquier momento el TSE puede hacerlo por iniciativa propia y también si se produce la solicitud de cualquier órgano interno de un partido.

Las reformas a debate en comisión legislativa en el 2001, proponen un sistema de financiamiento público y privado de carácter permanente, incluyendo gastos de funcionamiento y actividades de formación y capacitación cívica y política42. El proyecto de reforma del financiamiento privado propone que las organizaciones políticas estén autorizadas a recibir financiamiento privado a través de contribuciones o donaciones voluntarias, cuotas que establezcan sus estatutos, venta de distintivos de la organización y realización de actividades específicas para la recaudación de fondos43. Entre los temas más polémicos figura el establecimiento o no de un techo al monto de financiación privada permitido.

Cuadro III: Calendario Electoral 1984-2000 Año Asamblea

constituyente Primera vuelta Elecciones presidenciales

Segunda vuelta elecciones presidenciales

Elecciones legislativas

Elecciones municipales

Plebiscito popular

1984 01/07/84 1985 3/11/85 08/12/85 03/11/85 1990 11/11/90 11/11/90 1991 6/01/91 1993 9/05/93 1994 30/01/94 1995 12/11/95 12/11/95 12/11/95 1996 07/01/96 1998 07/06/98 1999 07/11/99 26/12/99 07/11/99 16/05/99 Fuente: Elaboración propia.

42 Ver Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.29, marzo (2000:10). 43 Ver Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.29, marzo (2000:8).

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FRENTE REPUBLICANO GUATEMALTECO

Fátima García Díez

I. Introducción

El Frente Republicano Guatemalteco representa un tipo de partido articulado en su origen como plataforma electoral de un líder carismático, el general José Efraín Ríos Montt, sobre cuyo pensamiento se cimienta el ideario del partido. Sin embargo, una de las peculiaridades del FRG con respecto a otros partidos originados en similares circunstancias es que la agrupación política eferregista como tal, aún no visto factible la posibilidad de someter a prueba el caudal de apoyo electoral y el rendimiento de su líder en elecciones justas y competitivas bajo la institucionalidad democrática, ni tampoco tiene visos de posibilidad a futuro de no mediar una reforma constitucional, como se desarrollará más adelante, que elimine las restricciones legales que pesan sobre la postulación de su candidatura.

La historia política y electoral del FRG está repleta de contradicciones e inconsistencias de estrategia y acción, reflejo de su condición de plataforma electoral supeditada a las ambiciones del líder fundador. El FRG es un partido de estructura muy vertical y jerarquizada que, fundado por un militar ex-golpista a finales de la década de 1980, autoritario e ideológicamente ubicado a la derecha, a lo largo de la década de 1990 ha visto fortalecerse su organización hasta alcanzar por primera vez la presidencia en 1999, paradójicamente no de la mano de su líder fundador, que habría de conformarse con la presidencia del Congreso, sino bajo la candidatura de un líder de trayectoria política vinculada a la izquierda, tradicionalmente objeto de persecución y represión por parte del propio líder del partido y algunos de los sectores que constituyen la “vieja guardia” de la organización.

I.1. Características originarias de la organización partidista

Luego de ocupar la jefatura del Estado Mayor del ejército en 1973, el general José Efraín Ríos Montt (Huehuetenango, 1926) hace su aparición oficial en la política guatemalteca en el año 1974 en que se presenta como candidato presidencial por la coalición de centro-izquierda Frente Nacional de Oposición (FNO), respaldado en particular por la Democracia Cristiana Guatemalteca e incorporando a su candidatura a la Unión Revolucionaria Democrática (URD), de tendencia socialdemócrata. En apariencia, la candidatura de Ríos Montt, que quedaba lejos de representar una opción reformista, resultaba atractiva para los demócrata-cristianos, no tanto por la capacidad política del líder, como por sus enfrentamientos pasados con el presidente Arana (1970-1974, MLN-PID) y su reputación de militar honesto44.

El principal contendiente de Ríos Montt en las elecciones del 1 de marzo de 1974 fue el oficialista ministro de Defensa Kjell Eugenio Laugerud, candidato del MLN-PIR, los partidos que respaldaron el derrocamiento de la revolución y la instauración del Estado contrainsurgente. Los primeros resultados de estas elecciones colocaban a la FNO en primer lugar con un porcentaje de votos en torno al 45 por ciento y sin embargo, hacia el final del recuento, la coalición MLN-PID supuestamente ocupaba la delantera y fue impuesta como ganadora. Las denuncias de fraude no animaron a Ríos Montt a encabezar las protestas y en su lugar decidió aceptar un puesto de agregado militar en España45.

44 Ver Barry (1989:8-9). 45 Ver Luján Muñoz (1998:321).

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Ríos Montt se retira así de la vida política del país durante los siguientes años y el paréntesis no se cierra sino hasta su intervención en el golpe de Estado de 1982. A comienzos de la década de 1980 el sistema comenzó a resquebrajarse, gestándose un movimiento entre las generaciones más jóvenes en el interior de las Fuerzas Armadas, muy crítico con la gestión gubernamental de la cúpula militar y sus consecuencias políticas46. El contacto con los índigenas trabajando en las plantaciones de algodón, café y caña de azúcar había hecho a los jóvenes oficiales compartir la creencia en la relevancia del papel que las condiciones de vida en la población local jugaban para el arraigo de la guerrilla en las comunidades47. El año 1982, en que tuvieron lugar, por tercera vez, elecciones fraudulentas (en 1974 y 1978 fueron las dos anteriores), este grupo de oficiales disidentes, dirigidos por el general Efraín Ríos Montt derrocaron a Romeo Lucas García y suspendieron la constitución con el objetivo de iniciar la regeneración del sistema que en efecto culminó en un proceso de apertura política de arriba a abajo y siempre bajo el férreo control de los militares, pero que en definitiva instauró en el país la legalidad democrática, aunque no sin importantes obstáculos para su funcionamiento efectivo.

Para el momento en que Ríos Montt regresa de su paso por la España franquista, ya se había convertido al protestantismo y en máximo dirigente de la secta denominada El Verbo. Apenas después de unos meses de triunvirato en la administración del nuevo régimen, en que compartió el poder con Francisco Luis Gordillo Martínez y Horacio Egberto Maldonado Schaad, Ríos Montt asumió el mando, se autoproclamó Jefe del Estado y adjudicó los cargos gubernamentales más cercanos a su persona a miembros de su iglesia El Verbo, rodeándose además de un sólido cuerpo de respaldo militar conformado entre aquéllos que de algún modo habían tomado parte en el golpe48. Ambas corporaciones, la religiosa y la militar se convirtieron más adelante en las canteras de reclutamiento de cuadros para el partido y en los pilares fudamentales de su sustento organizativo.

Los poderes del Estado, de acuerdo al Estatuto fundamental del gobierno de Ríos Montt, se concentraban en la figura del general otorgándole las funciones ejecutiva y legislativa, la potestad sobre la designación del presidente de la Corte Suprema y de los magistrados de los tribunales especiales de Justicia (art.6). La subordinación del ejército a la autoridad de Ríos Montt quedó recogida en el art. 89: “el ejército es obediente, apolítico y no deliberante”49.

Entre los objetivos del gobierno de Ríos Montt y para inyectar legitimidad, al menos formalmente, al proceso, figuraba la aceleración de la fase de constitucionalización de las normas de actuación democráticas50. La dualidad de la estrategia de Ríos Montt suponía así un incremento de la persecución y represión políticas a la par que se deliberaba sobre el proceso de apertura formal del sistema.

Como parte de la reforma política se crea el Consejo de Estado, un órgano de deliberación sin mandato legal ni poderes vinculantes, articulado en base a una suerte de representación corporativa de la que estaban ausentes los partidos políticos, a excepción del FUN, y en la que participaban políticos, representantes de la sociedad civil e incluso de algunos grupos indígenas, el sector privado y la Asociación Nacional de Municipalidades. La mayor parte de los representantes eran elegidos “a dedo” de entre los líderes naturales de los colectivos mencionados, incorporándose asimismo a todos aquéllos vinculados con Ríos Montt por su participación en una u otra forma en la contienda electoral de 1974. En el Consejo de Estado también participaban universidades y cientistas sociales que reflexionaban sobre el diseño de las reformas más necesarias para mejorar el creciente deterioro de la cuestión del acceso al poder político. Entre ellos se encontraba el denominado “grupo de los veintiuno”, un colectivo de personalidades que se había formado para encabezar las propuestas contra el fraude de las elecciones de 1982 y que al final se convirtió en la Asociación de Investigación de Estudios Sociales (ASIES). La Asamblea Constituyente no

46 Ver Barry (1989:7). 47 Ver McCleary (1999:47-48). 48 Ver McCleary (1999:45); Luján Muñoz (1998:349). 49 Ver Demyk (1994:113). 50 (Alcántara, 1999:183).

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hizo sino retomar buena parte de los trabajos que se realizaron en la Comisión Política formada en el interior del Consejo de Estado51. Sin embargo, el general ejercía de facto un férreo control sobre las deliberaciones del Consejo de Estado, convirtiendo el proceso de toma de decisiones en el interior del mismo en una suerte de “modelo autoritario-corporativo”52.

Los dieciocho meses de gobierno de Ríos Montt pueden estructurarse en dos etapas. La primera, del 1 de julio a diciembre de 1982, denominada “Victoria 1982”, se constituyó fundamentalmente sobre la base de una operación militar, para cuya puesta en práctica se declaró un estado de emergencia de 30 días y se prohibió la organización de los partidos políticos. La segunda etapa, denominada “Firmeza 1983”, se ocupó fundamentalmente de la implementación del famoso programa de “Techo, Trabajo y Tortilla” que sería utilizado después para la elaboración de la plataforma ideológico-programática del FRG después de su fundación53.

Durante la fase “Victoria 1982”, para la consecución de los objetivos de aniquilación militar de la guerrilla e inyección de legitimidad al gobierno, Ríos Montt dio un giro significativo a la política de contrainsurgencia y creó en abril de 1982 del Plan Nacional de Seguridad y Desarrollo (PNSD). El PNSD incorporaba a la estrategia militar un programa de desarrollo socioeconómico, bajo la creencia de que la guerra había de combatirse en todos los frentes: militar, político y socioeconómico; se trataba de derrotar a la guerrilla “ganando la voluntad y los corazones de la gente”. La elaboración del PNSD se sustentaba en la identificación de cuatro factores percibidos como el embrión de las amenazas para la estabilidad del país: la estabilidad política, la estabilidad económica y en particular los niveles de pobreza entre la población rural, la estabilidad psicosocial, que implicaba poner freno a los avances de la guerrilla entre la población campesina, indígenas e iletrados y, finalmente, la estabilidad militar, esto es, la necesidad de derrotar militarmente la insurgencia guerrillera54.

El conocido programa “Frijoles y Fusiles” coordinaba las operaciones militares (fusiles) con un programa de desarrollo de las áreas más afectadas por el conflicto (frijoles), de modo que se generalizase en la población la percepción de que quien colaborase con el ejército tendría asegurado su sustento alimenticio y de seguridad55. Se crearon la Patrullas de Autodefensa Civil (PACS), fuerzas armadas auxiliares organizadas por los militares y fundamentalmente compuestas de indígenas; se trataba en realidad y sin paliativos de la organización de unos 50.000 paramilitares a efectos de incrementar el control sobre la población rural56. Se instauró así una campaña de terror, represión y masacres que nada tenía que envidiar a las actuaciones del ejército durante el régimen de Lucas García (1978-1982). Se sucedieron las violaciones de derechos humanos aún hoy sin esclarecer, bajo la denominada política de “tierra arrasada” en la que participaron las PACS; en la práctica, esta política funcionaba como terrorismo de Estado que costó más de 16.000 muertos y 300 matanzas de acuerdo a los informes de la Fundación Rigoberta Menchú57. La contrainsurgencia fue especialmente dura con la población indígena maya, de acuerdo al informe “Memoria del Silencio” elaborado por la Comisión de la Verdad58.

51 Algunos de este “grupo de los veintiuno” que estaban en el Consejo de Estado eran Amílcar Burgos, ingeniero y que ahora es

presidente de la Fundación Centroamericana para el Desarrollo (FUNCEDE), el había sido un demócrata cristiano disidente y con mucha experiencia en el terreno electoral. Ahí también está César Augusto Pereda Peñate, del FUR, esta Oscar Clemente Marroquín, que es el director del Diario La Hora, que es nombrado por la Asociación de Municipalidades, está Garpón Sevillela... Hay como un pequeño grupo de disidentes de los partidos ahí en esa Comisión Política que conocían al interno el problema de los partidos. Entonces, su preocupación fundamental y la preocupación también de la gente de ASIES, es la dmeocracia interna de los partidos y a eso se dedican”. Entrevista a un ex-miembro de la Asamblea Constituyente de 1984, PPAL, septiembre de 1999.

52 Ver McCleary (1999:49). 53 Ver McCleary (1999:49-50). 54 Ver McCleary (1999:48ss). 55 Ver Luján Muñoz (1998:51). 56 Ver MacCleary (1999:49). 57 Ver Villacorta (1998:113). 58 El secretario de prensa de Ríos Montt Francisco Bianchi justificaba esta actuación del siguiente modo: “Las guerrillas ganaron con

muchos colaboradores indígenas. Así pues, los indígenas eran subversivos, no? Y como se combate la subversión? Claramente tienes que matar

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La segunda fase del Plan Nacional, “Firmeza 1983” se tradujo en la implementación del famoso plan “Techo, Trabajo y Tortilla”, intensificándose así el componente desarrollista de la política contrainsurgente del régimen; se crearon en esta fase las denominadas “aldeas modelo”, los “polos de desarrollo” y la figura de los coordinadores interinstitucionales.

En las comunidades sobre las que se había aplicado anteriormente la política de “tierra arrasada”, la población fue desplazada a “aldeas modelo”, para cortar contactos de ésta con la guerrilla al tiempo que se les proporcionaba seguridad. Una vez estabilizadas, se creó el Comité de Reconstrucción Nacional (CNR) para la administración de las mismas. Las aldeas modelo se organizaban a su vez en “polos de desarrollo” a modo de “clusters” de villas modelo que permitían a los militares supervisar las actividades de la población y proporcionar servicios. Para sustituir los gobiernos de municipales que habían sido destituidos por el golpe y con el propósito es involucrar a la población local en la toma de decisiones se creó también la figura de los coordinadores interinstitucionales a nivel departamental, municipal y local que operaban vinculados a los representantes de los ministerios del gobierno, ONGs, grupos de comunidad locales y oficiales de asuntos civiles59.

Se desarrollaron asimismo políticas novedosas en el ámbito tributario y de reforma agraria que acabaron contribuyendo a la formación de la coalición que derrocaría a Ríos Montt en este mismo año 1983 (Alcántara, 1999:183-84). Para 1983 Ríos Montt ya había perdido el apoyo de sectores clave de la coalición gubernamental y fue derrocado por su propio ministro de defensa, Oscar Humberto Mejía Víctores, gobierno bajo el cual tendría lugar la transición formal a la democracia a partir de 1984.

Tras la ejecución del contragolpe, Ríos Montt utilizó la fundación del Frente Republicano Guatemalteco (FRG) para continuar en la vida política. En 1988, la denominada Agrupación Nacionalista Guatemalteca, que preparaba la candidatura de Ríos Montt a la presidencia en 1990 y entre quienes figuraban Francisco Reyes López, Rolando Méndez Mora, Carlos Barrera y Jorge Mario Oliva, entre otros antiguos colaboradores del golpe de 1982 comenzó los trámites para su legalización como partido político, que finalmente obtuvo el 4 de enero de 1989. El FRG contaba en 1990 con 3.686 afiliados que subieron a 6.991 en 1992 y para 1999 el partido contaba con 19 filiales departamentales y 139 municipales, 370.793 afiliados, 60.358 en la región central del país, 120.432 en la zona occidental del país donde cuenta con su presencia más sólida, 60.067 en la zona sur, 40.070 en la zona norte, la de menor implantación del partido, y 70.124 en la zona oriental60.

Cuadro IV: Características originarias de la organización

FRENTE REPUBLICANO GUATEMALTECO Origen territorial (proceso de creación del partido)

Octubre de 1989: por penetración territorial (ciudad de Guatemala)

Fuente de creación Sin la presencia de una organización externa que potenciara su desarrollo organizativo. Líder carismático José Efraín Ríos Montt funda y maneja el control de la organización partidista. Fuente: Elaboración propia.

indígenas porque están colaborando con la subversión. Y entonces nos dirán «Estáis masacrando gente inocente». Pero ellos no era inocentes. Se habían vendido a la subversión” (citado en Booth y Walker, 1999:124).

59 Ver McCleary (1999:49-50). 60 Quién es quién, 1999:95-96.

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I.2. Posiciones ideológico-programáticas “Compartan conmigo la lucha por cambiar el país con el conocimiento de que el

primer paso es «Principiar por cambiar a nosotros mismos» para que aquéllos que nos siguen sepan cómo actuar” (Ríos Montt).

“Guatemala necesita gente con valor, compromiso, carácter y un profundo sentido de responsabilidad personal, gente que pueda cambiar el curso de la historia” (Ríos Montt).

La base de lo que más adelante constituiría la doctrina política eferregista se encuentra en el pensamiento del general José Efraín Ríos Montt (1926), ideólogo por excelencia del FRG desde su fundación. Las dos citas del general arriba mencionadas, dan comienzo y cierran respectivamente el Manual Doctrinario y los Estatutos del partido; son las dos frases consideradas como más emblemáticas por sus seguidores. En los famosos discursos pronunciados por Ríos Montt durante su gobierno entre 1982 y 1983, al menos una vez a la semana y generalmente los domingos, retransmitidos en TV y radio a escala nacional, puede encontrarse la esencia de lo que hoy constituye el Manual Doctrinario del FRG.

La autoidentificación religiosa de Ríos Montt como cristiano evangélico está en la base de todas sus creencias y percepciones y opera como una especie de lente a través de la cual el general y, más adelante, sus seguidores observan e interpretan la realidad política, social y económica guatemalteca. Su vocación de pastor evangélico en ejercicio se dejaba translucir en sus discursos políticos, difíciles de desentrañar de la línea de prédica moral, que adoptando tintes de sermón en ocasiones un tanto ingenuos, eran utilizados por igual ante públicos diversos, ya se tratase de sus feligreses, los soldados o la bancada parlamentaria del partido con posterioridad. Tanto es así que la revista Newsweek lo calificaba en 1982 como el “Ayatola de Guatemala”61. El singular “Usted, mamá, usted, papá” con que solía dirigirse a la población en sus discursos se convirtió en uno de sus estribillos más populares entre un amplio sector de la población y en uno de los pronunciados con mayor sorna entre otros62.

Ya desde que accedió poder en 1982 tras el golpe, y como se repetiría a lo largo de sus primeros meses de gobierno, el general manifestó que el desarrollo de los acontecimientos se produjo por designio divino, que consultaba con asiduidad en busca de asesoría a los dirigentes de su Iglesia y que había sido “Dios y nadie más que Dios” la inspiración de todos sus actos. El Manual Doctrinario del partido caracterizaría con posterioridad a su ideólogo como un hombre “temeroso de Dios” que “ha proclamado ampliamente su fe en Jesucristo y en los principios fundamentales del creador para poder cambiar nuestro país”.

Podría decirse que el ideario del general, particularmente al comienzo de su trayectoria política, se acopla en dos caras: una militar, la otra moral, pero esenciales ambas para comprender la actuación de su gobierno y su impronta futura sobre los rasgos identitarios y plataforma ideológico-programática del FRG63.

La cara militar de la doctrina riosmonttista equiparaba la insurgencia armada con el “libertinaje”, la “criminalidad”, la “anarquía”, el “egoísmo”, el “engaño”, la “ingratitud” y la “falta de respeto por la autoridad”, justificando así su declaración de una “guerra santa” contra el comunismo, la delincuencia y la violencia política. La política de contrainsurgencia tenía como objetivo la victoria militar, eliminando hasta el último reducto de la guerrilla en las comunidades de mayor densidad de población indígena, en lo que

61 Newsweek, 13 de diciembre de 1982, citado en Garrard-Burnett (2000:5). 62 Ver Luján Muñoz (1998:349-350). 63 El ex-presidente, ex-miembro del Consejo de Estado de Ríos Montt y autor posteriormente del autogolpe de 1992, Jorge Serrano

Elías, no es ajeno en sus declaraciones a estas dos vertientes del pensamiento del general: “Ríos Montt tiene (paralelamente) dos teorías en mente. Primero, el es un hombre militar. Segundo, el es un guerrero moral... Es solo en estas perspectivas separadas que uno puede comprender su gobierno”. Citado en Garrard-Burnett, 2000:2.

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culminó conociéndose como la política de “tierra arrasada”64. Fueron asimismo aplicados los programas “Fusiles y Frijoles”, “Techo, Tortilla y Trabajo” y “Pico y Pala”, donde de acuerdo al Manual Doctrinario se proporcionó a las castigadas comunidades indígenas del altiplano comida a cambio de trabajo. El mantenimiento y vigilancia de la ley y el orden se mantuvieron como principios doctrinarios clave en el desarrollo posterior del FRG.

La revolución moral se hacía igualmente necesaria para paliar los males de Guatemala, que no eran concebibles sino como fallas morales de sus gentes y pasados gobiernos y que adolecían particularmente de un exceso de materialismo y egoísmo65. Dos décadas después, la prédica moralizadora no ha concluido, el materialismo y el egoísmo se siguen considerando faltas morales graves66 y Ríos Montt continúa aleccionando a sus copartidarios del FRG a que se “bañen con frecuencia”, no contraten “secretarias atractivas” y no tomen ciertas posturas sexuales “inmorales”67. Estas recomendaciones del general reflejan, como se puso de manifiesto mediante las citas recogidas al inicio de este apartado, que la perseguida transformación moral del país ha de comenzar por la transformación del sujeto individual68; el primer paso es la transformación personal para dar ejemplo a los seguidores, extendiéndose así las exigencias de Ríos Montt a todos los ámbitos, incluidos los de la vida cotidiana más inmediata69. En diciembre de 1982 celebró un acto oficial al que convocó a más de 800 altos cargos de su gobierno en el Teatro Nacional, para hacerlos comprometerse por Dios y por la patria a cambiar su actitud. En el transcurso de la ceremonia Ríos Montt procedió a la lectura de un texto, tras la que los asistentes debían repetir a coro: “Me comprometo ante Dios y ante la patria a cambiar y, a lograr, a través de mis actos, cambiar Guatemala. Me comprometo a que mis acciones estén dentro del marco de la ley [...]”70.

El conjunto de principios generales que sirven, por tanto, de andamiaje a la conservadora doctrina política eferregista se cimenta sobre tres pilares: la moralidad personal y pública, la disciplina y la unidad nacional. De acuerdo a la percepción del general, los problemas de Guatemala eran tres fundamentalmente: la falta de responsabilidad y de respeto a la autoridad, la falta absoluta de moralidad y la falta de sentido de la identidad nacional. La superación de estas deficiencias conduciría al renacimiento de una “Nueva Guatemala” que Ríos Montt hacía equivaler de forma casi visionaria a la “Ciudad sobre la Colina” iluminada por Dios71.

El símbolo del gobierno de Ríos Montt, el característico saludo de la mano derecha azul sobre fondo blanco con los tres dedos pulgar, índice y medio extendidos y el lema escrito debajo de ellos: “no robo, no miento, no abuso”, palabras clave de su campaña anticorrupción, son hoy el emblema del partido simbolizando “Seguridad, Bienestar y Justicia”. Todos los empleados públicos recibieron tal emblema con la indicación de llevarlo siempre durante la jornada laboral72.

64 Ver Garrard-Burnett (2000:6 y 9) 65 “Nosotros no tenemos principios, nuestras arcas están vacías de principios, están vacías de valores humanos... entre nosotros hay

miseria, nuestra pobreza es de valores, de respeto, de honra a los demás, de falta de servicio, de ausencia de honestidad, de falta de amor, de una ignorancia. (La) pobreza (de nuestro país) es de hombre, hace falta en Guatemala hombres íntegros, decentes, honestos, verdaderos, honrados, dignos de su hombría, una hombría que se fabrica en base a una cosa muy sencilla, cumplir la ley, hacerla cumplir”. Ríos Montt, 1982, citado en Garrard-Burnett (2000:21).

66 “La única verdad es que usted es el problema. ¿Por qué? Porque quiere estar al día, a la moda y con ostentación y vanagloria. Ir donde va toda la gente. ¡Basta ya! Deje de ser borrego y un simple socio consumista” (Manual Doctrinario: 28).

67 La Nación, 10 de septiembre de 2000. 68 “Usted necesita orden en la casa [...] si hay orden en su casa, habrá orden en la sociedad, habrá orden en el Estado. [...] La paz de

Guatemala depende de usted, señor, de usted, señora, de usted, niño, de usted, niña, si la paz de Guatemala está en su corazón, una vez que haya paz en su corazón habrá paz en su casa y habrá paz en la sociedad”. Ríos Montt, 1982, citado en Garrard-Burnett, (2000:6).

69 “los esposos deberían ser fieles a sus esposas, los niños obedecer a sus padres, los padres deberían mantener a sus familias del tamaño adecuado para poder hacerse cargo de ellas, los hombres deberían controlar el uso excesivo del alcohol o beber nada más fuerte que “té de rosa de Jamaica” (Garrard-Burnett, 2000:7-8).

70 Ver Luján Muñoz (1998:350). 71 Ver Garrard-Burnett ( 2000:1-6) 72 Ver Luján Muñoz (1998:350); Garrard-Barnett (2000:5).

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I.2.1. Principios programáticos

Los principios eferregistas se declaran explícitamente no adscritos a ninguna corriente ideológica, filosófica o de pensamiento, si no es a la “fe en la palabra de Dios”, señalando la figura de Jesucristo como el líder a imitar y la Biblia como guía de acción e ideario reflejo del carácter identitario del partido73.

De acuerdo al Manual Doctrinario, el objetivo del FRG como asociación de ciudadanos es “la necesidad histórica de rescatar al Estado como parte de la restauración de las tres instituciones interdependientes que Dios creó para garantizar el desarrollo integral del hombre: Familia, Estado e Iglesia”, que son percibidos en situación de grave deterioro. El partido promueve una “política basada en principios bíblicos”, alejada de la perspectiva humanista que coloca al hombre en el centro de las cosas, lo que no hace sino evidenciar de acuerdo al eferregismo el “egoísmo presente en la naturaleza humana, causa de todos los males”74.

El Manual Doctrinario del FRG se estructura en un primer apartado en torno a los principios fundamentales personales, institucionales y de las esferas de gobierno, un segundo apartado relativo a los principios ideológicos con los postulados políticos, sociales y culturales del partido, organizándose el resto del Manual en siete partes: 1) La Constitución política de la República de Guatemala; 2) El Estado de Guatemala; 3) Fundamentos sociales y económicos de acuerdo al diseño de Dios; 4) Mezclando a Dios en política; 5) Código de honor y ética del FRG, que incorpora el perfil de los militantes del partido y sus normas de ética; 6) Deberes y derechos de los ciudadanos; 7)Organización partidaria del FRG. A modo de epílogo se introduce un apartado “El desafío para los verdaderos guatemaltecos”, para concluir con algunos datos biográficos del general Ríos Montt.

Entre los principios fundamentales personales figuran la individualidad y la dignidad del hombre, el autogobierno, el carácter, la mayordomía, la libertad con responsabilidad, el sembrar y cosechar y el pacto y el compromiso75. La familia (como origen primario y fundamental de los valores espirituales y morales de la sociedad), el Estado (como responsable de la promoción del bien común) y la Iglesia se señalan como los principios institucionales fundamentales, y los gobiernos personal, familiar, empresarial o de asociaciones voluntarias, civil y eclesiástico como los fundamentales de las esferas de gobierno (Manual Doctrinario).

Los principios ideológicos establecen la supremacía de Dios sobre todas las cosas y acciones, los valores de la libertad, la igualdad y la justicia, así como la necesidad de una consolidación democrática sensible a los problemas económicos y sociales del país. La vinculación entre Dios y la política se establece a través del nexo filosófico entre el arte de gobierno, la autoridad y Dios como representante de la autoridad suprema76.

El perfil del militante del FRG es definido como íntegro, transparente, humilde, generoso, servicial, leal, trabajador, perseverante, ecuánime, capaz y con conocimiento, de esfuerzo total, templado, fuerte y

73 “De esta realidad ha nacido en nosotros la necesidad de buscar un texto, un libro, que realmente nos de una identidad y un carácter

como personas y como nación; que nos muestre a quién entregar cuentas y que nos juzgue en público por lo que en privado hacemos y, en fin, un libro que nos de un líder a quién imitar, a quien seguir y por quien morir. Jesucristo, el Señor de la historia y fundador del Cristianismo, es nuestro líder, es El quien nos ha reconciliado con Dios y nos ha dejado su palabra, La Biblia, para que a la luz de ella consideremos y busquemos soluciones a todos los problemas, sean personales, familiares, sociales o nacionales” (Manual Doctrinario: 1).

74 Ver Manual Doctrinario (p. 1). 75 “[...](N)os compete preguntarle: ¿Es usted hijo de un ciudadano digno? ¿Asume su responsabilidad de padre, madre o hijo? ¿Es

usted un patrono responsable, un trabajador eficiente, un administrador o gerente de éxito? o ¿es un ególatra, conformista, apático e indiferente?” (Manual Doctrinario:27).

76 “Política es el arte de gobernar; gobernar es ejercer autoridad y toda autoridad por Dios ha sido establecida. [...] (N)o debemos confundir la autoridad con la persona que ejerce el cargo de la autoridad. La Biblia, nos dice que todas las cosas fueron creadas por la autoridad de Dios; y las leyes físicas que sustentan el universo se sustentan por esa misma autoridad. [...] Por lo tanto, no hay autoridad sino de parte de Dios; y por El han sido instituidas. Pero, desde la caída de Adán, el hombre pretende que la autoridad viene del mismo hombre. Actualmente el humanismo insiste en que Dios debe estar fuera del gobierno, bajo el concepto de que la religión y la política hacen una mezcla explosiva, lo que equivale a negar que la autoridad viene de Dios. [...] Cuando Jesucristo vino a la tierra, restauró el sitio que el hombre había perdido a causa del pecado, dándole la salvación por gracia. [...] (E)s tiempo de que personas honorables, temerosas de Dios rescaten el gobierno de nuestra patria con el respaldo de quien no tiene imposibles, Dios” (Manual Doctrinario:18).

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justo77.

En el plano económico, el FRG tiene postulados muy similares a los del Partido de Avanzada Nacional, la segunda fuerza política más importante del país; ambos son partidarios de una política económica de corte neoliberal y de apoyo a los procesos de privatización, ya que se trata de partidos sustentados sobre los poderes económicos78. En su Manual Doctrinario y Estatutos, el FRG manifiesta su convicción en las posibilidades de progreso que ofrecen los mercados competitivos, mostrándose partidario de estimular la libertad de empresa y de mercado, de incentivar la inversión productiva, así como del fomento del autofinanciamiento para facilitar la formación de nuevas empresas79. Entre los principios de su plataforma ideológico-programática en materia económica se presta especial atención al desarrollo de programas para mejorar las condiciones de vida del medio rural, que garanticen los mínimos expresados en el eslogan "Techo, Tortilla y Trabajo", en referencia a los programas de desarrollo rural aplicados durante el gobierno de Ríos Montt entre 1982 y 198380.

En materia política, se declaran partidarios del Estado de derecho y respetuosos del pluralismo político y la libertad de expresión. El FRG es partidario de la integración centroamericana, a nivel económico y geopolítico aspirando a la unidad de la cuenca del Caribe81. En el ámbito social el FRG reconoce la pluralidad étnica del país y a nivel cultural se propone como objetivo la divulgación de la cultura nacional y el compromiso con el establecimiento de cuotas de participación para mujeres y jóvenes.

Cuadro V: Posicionamiento Medio en torno al debate entre posiciones Estatistas y Neoliberales 1999: Legisladores Total (n=92) 3,87i FRG (n=14) 3,71i PAN (n=32) i4,2 1 2 3 4 5 Pregunta Realizada: “Como usted conoce, existe actualmente un profundo debate entre las posiciones estatistas y neoliberales en diversos países del continente. Al respecto, ¿está usted más a favor de una economía regulada por el Estado o por el mercado? 1 significa máxima presencia del Estado en la economía y 5 una máxima regulación a través del mercado”. Se han excluido las respuestas “No Sabe/No contesta” de la base de cálculo para la obtención de las medias. Fuente: PPAL (1999).

I.2.2. Ubicación ideológica

En Guatemala, la competencia política de posguerra no quedó establecida entre izquierda y derecha, como en el caso de sus homólogos centroamericanos, sino entre dos variantes de la derecha. El centro político, tradicionalmente ocupado por la Democracia Cristiana y la Unión del Centro Nacional fue absorbido por la derecha.

Cuadro VI: Identificación Media de FRG en una escala donde 1 es igual a Izquierda y 10 es igual a Derecha. FRG 1999: Legisladores = 60 i7,15 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

77 Ver Manual Doctrinario (19-20). 78 Centro de Estudios de Guatemala, 14 de octubre de 1999. 79 “La producción económica es resultado de la mayordomía de la tierra, que Dios le asignó a la humanidad. Mientras que el

materialismo, la injusticia y la avaricia están fundamentalmente en conflicto con los preceptos de Dios; los cuales bajo ningún punto de vista sugieren que la producción de bienes y servicios sea indeseable, de hecho la biblia dice que Dios nos da todas sus cosas en abundancia para que las disfrutemos. La producción no solo es necesaria para sustentar la vida y hacerla disfrutable, sino que también provee a los seres humanos la oportunidad de expresar su creatividad en el servicio a los demás. Al sopesar los sistemas económicos desde una perspectiva cristiana, debemos de tomar en cuenta su capacidad tanto de generar riqueza e ingreso como de distribuirlos con justicia” (Manual Doctrinario:10-11).

80 Ver Estatutos (art.3). 81 "El partido expresa su firme voluntad para la verdadera integración de Centro América, no solo en su aspecto económico sino para

visualizar y hacer realidad la unidad geopolítica que constitutimos y que conocemos como la cuenca del Caribe" (Estatutos, art.3).

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Pregunta Realizada: “Utilizando una escala ideológica donde 1 sea izquierda y 10 derecha: ¿dónde ubicaría usted al Frente Republicano Guatemalteco?” Se han excluido las respuestas “No Sabe/No contesta” de la base de cálculo para la obtención de las medias. Fuente: PPAL (1999).

La posición media en la que los diputados guatemaltecos colocan al FRG en la escala de diez puntos izquierda-derecha se sitúa de forma precisa en el ala derecha de la misma, en un 7,15. Dentro de estos diputados, los legisladores del principal partido de la oposición, el PAN, lo colocan aún más a la derecha, en un 9,25 (desviación típica 1,25).

Cuadro VII: Autoubicación Ideológica Media del FRG en una escala donde 1 es igual a Izquierda y 10 es igual a Derecha. 1999: Legisladores Total (n=92) i5,22 FRG (n=14) 4,93i PAN (n=32) i6,03 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pregunta Realizada: “Utilizando una escala ideológica donde 1 sea izquierda y 10 derecha: ¿dónde se ubicaría usted teniendo en cuenta sus ideas políticas?”. Se han excluido las respuestas “No Sabe/No contesta” de la base de cálculo para la obtención de las medias. Fuente: PPAL (1999).

Como se puede observar en el Cuadro VII, la autoubicación media de los legisladores guatemaltecos se sitúa en el centro del espectro ideológico izquierda-derecha, que es donde se autoubican por término medio los diputados del FRG (desviación típica 1,54), mientras que los diputados del PAN se autoubican en el centro-derecha en un 6,03.

Cuadro VIII: Ubicación Ideológica Media del Líder del FRG, Efraín Ríos Montt en una escala donde 1 es igual a Izquierda y 10 es igual a Derecha 1999: Legisladores Total (n=92) i8,38 FRG (n=13) i5,46 PAN (n=32) i9,24 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pregunta Realizada: “Utilizando una escala ideológica donde 1 sea izquierda y 10 derecha: ¿dónde se ubicaría usted teniendo en cuenta sus ideas políticas?” Se han excluido las respuestas “No Sabe/No contesta” de la base de cálculo para la obtención de las medias. Fuente: PPAL (1999).

La ubicación ideológica media por parte de los diputados del líder del FRG, Efraín Ríos Montt se sitúa de forma inequívoca a la derecha, en 8,38 puntos (desviación típica 2,11); aún más a la derecha lo colocan los diputados del PAN (9,24, desviación típica 1,52), mientras que los eferregistas lo colocan en el centro (5,46, desviación típica 1,33). Sin embargo, Alvaro Arzú es colocado por la media en un 7,68, por el PAN en 6,65, mientras que el FRG lo coloca en la extrema derecha (9,14). El ferregista Presidente del gobierno (2000-2004) Alfonso Portillo, es ubicado por la totalidad de los diputados en una posición media de 5,88 (desviación típica 2,43), por el PAN en un 6,27 (desviación típica 2,76) y por el FRG de forma más uniforme en el centro y ligeramente sesgado a la izquierda en un 4,72 (desviación típica 1,73), lo que pone de manifiesto las distancias ideológicas existentes en el interior del FRG entre el Presidente del Gobierno Alfonso Portillo para el período 200-2004 y el Secretario General y fundador del partido Ríos Montt82.

Cuando se trata del FRG, y como ha podido observarse en el Cuadro II, se sitúa en materia

82 PPAL (1999).

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económica y en relación al debate entre las posiciones más estatistas y neoliberales algo más a la izquierda que el PAN. Sin embargo, en lo que a otros ámbitos se refiere a la hora de evaluar el grado de conservadurismo en el interior del partido, podría situarlo algo más a la derecha que el PAN. La posición del FRG en la evaluación del papel histórico de las Fuerzas Armadas es más positiva (5,92 en una escala de diez puntos en la que 1 sería muy negativo y 10 muy positivo) que la del PAN, que realiza una evaluación media ubicada en 3,63 puntos. Sin embargo, en la evaluación de las Fuerzas Armadas durante el período democrático, estas posiciones se revierten, evaluándolas el PAN en 7,03 y el FRG en 4,78 puntos83.

No así, sin embargo, en lo que tiene que ver con los posicionamientos de los legisladores de ambos partidos con respecto al aborto y al divorcio, donde el PAN se coloca nuevamente más a la derecha que el FRG. Dentro del PAN, un 34,3 por ciento de los diputados está totalmente en contra del divorcio frente al 14,3 por ciento en el interior del FRG. Un 82,9 por ciento de los diputados del PAN se manifiesta completamente en contra del aborto frente al 64,3 por ciento de los diputados que lo así lo hacen y pertenecen al FRG84.

II. El Frente Republicano Guatemalteco como un sistema. Las cinco caras del partido.

II.1. El Frente Republicano Guatemalteco como Organización Electoral (1994-2000)

II.1.1. Elecciones presidenciales

En las elecciones de 1990 y hasta que la candidatura de Ríos Montt fue declarada inconstitucional de acuerdo al art.186, que prohibe la presentación de candidaturas a antiguos participantes en golpes de Estado o revolución armada85, éste se presentaba como el candidato por la ley y el orden, alcanzando cotas de apoyo considerables86. Su candidatura iba principalmente apoyada por el Partido Institucional Democrático (PID), conocido como el “partido del ejército” que había sido fundado en 1964 por el entonces jefe del Estado Enrique Peralta Azurdia y que fue el único partido que se negó a participar en las negociaciones con la URNG. A la candidatura se sumaron además, el PDCN y el FUN, con los que formaron la Plataforma No-venta, aprovechando el juego de palabras. El discurso moralista de Ríos Montt, que bajo el eslogan “Seguridad, Bienestar y Justicia”, seducía fundamentalmente a los votantes urbanos preocupados por la corrupción, el crimen y la violencia política, si bien gozaba de apoyos también entre neoliberales, sectores de la ultraderecha y el ejército, así como entre la comunidad evangélica siempre sustento fundamental de las bases del general87.

Los candidatos que finalmente se presentaron a las elecciones de 1990, técnicamente correctas que no efectivamente justas y competitivas, eran partidarios de programas de corte neoliberal en materia económica y de la continuación de la política de contrainsurgencia; las opciones de izquierda y centro-izquierda se mantuvieron al margen de la contienda, existiendo por tanto, “libertad para votar, pero no para escoger”88.

Pese a que finalmente el FRG no presentó un candidato a estas elecciones, los apoyos del partido se canalizaron hacia la candidatura de Jorge Serrano Elías (Movimiento de Acción Solidaria, MAS), que había sido ministro de gobierno de Ríos Montt y pertenecía a la misma tendencia religiosa, lo que

83 PPAL (1999). 84 PPAL (1999). 85 “No podrán optar al cargo de Presidente o Vicepresidente de la República, el caudillo ni los jefes de un golpe de Estado, revolución

armada o movimiento similar que haya alterado el orden constitucional, ni quienes como consecuencia de tales hechos asuman la Jefatura de Gobierno” (art.186 de la Constitución).

86 Ver Jonas (1995:31). 87 Ver Barry (1990:24). 88 Ver Jonas (1995:32).

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indudablemente ejerció su contribución a la victoria de Serrano89.

Los resultados en primera vuelta dieron la victoria Jorge Carpio Nicolle (UCN) 25,7 por ciento del voto, seguido de Jorge Serrano (MAS)con 24,1 por ciento. En segunda vuelta se consolidó la victoria de Serrano con un 68,1 por ciento, frente al 31,9 por ciento que obtuvo el candidato de la UCN.

En las elecciones de 12 de noviembre de 1995, que acabaron en segunda vuelta el 7 de enero de 1996, Ríos Montt intenta de nuevo la presentación de su candidatura, sosteniendo que él no participó directamente en el golpe de 1982 sino, que fue “llamado” a formar parte del triunvirato una vez efectuado este, insistiendo además en que el carácter de la ley no es retroactivo. Hasta junio de 1995, Ríos Montt mantuvo la mayoría de los apoyos electorales en la capital de acuerdo a los resultados de las encuestas, pero éstos caen en declive una vez conocida la denegación de su candidatura el 4 de agosto90.

Tras haber recurrido a todas las opciones posibles para la admisión de su candidatura, la amenaza de un nuevo golpe inclusive91, el FRG intenta presentar la candidatura de la mujer de Ríos Montt, que es asimismo rechazada por la oficina del Registro de Ciudadanos, justamente debido a la participación de éste en el golpe de 1982, ya que los procedimientos legales establecidos tampoco permiten a los familiares de ex-golpistas de presentarse como candidatos a la Presidencia de la República. Así las cosas, el testaferro del que se sirve el FRG y que estuvo a punto de hacerse con la victoria en segunda vuelta fue Alfonso Portillo (1951), abogado y economista vinculado a la izquierda, que se presentaba con el candidato Carlos Aníbal Méndez para el puesto de Vicepresidente92.

A diferencia otros países centroamericanos donde las elecciones habían formado parte de las negociaciones de los Acuerdos de Paz, en Guatemala éstos se firmaron un año después de las elecciones, con lo que la contienda electoral de 1995 tuvo lugar en plena negociación de la Paz93. Diecinueve candidatos se presentaron a estas elecciones en las que surgieron las coaliciones PID-FUN por un lado, respaldando al candidatura del general Héctor Alejandro Gramajo Morales y la coalición de izquierda Frente Democrático Nueva Guatemala (FDNG), por otro, puesto que no concluido el proceso de paz la URNG no se presentaba a las elecciones; si bien en esta ocasión la URNG hizo un llamado a la participación electoral.

La campaña electoral adoleció, como es ya práctica tradicional en Guatemala, de un debate ideológico y de la identificación de problemas centrales sobre los que articular el debate público, lo que favoreció la desmotivación de los electores y la falta de competitividad efectiva; el status quo político no aparecía significativamente cuestionado ni por la izquierda ni por la derecha94. La principal oferta política del FRG en estas elecciones fue el castigo a la delincuencia social95. El diseño de la campaña electoral del FRG resaltaba de manera reiterada la imagen del general Ríos Montt, llegándose incluso a hacer uso del eslogan “Con Portillo, Ríos Montt al poder”96.

Como en elecciones anteriores, la primera vuelta de 1995 no arrojó un presidente, y sus resultados mostraban el alto grado de fragmentación política del país. Los resultados de la primera vuelta no anunciaron que la victoria del PAN terminaría siendo por un margen de votos tan reducido; el PAN obtuvo un 36,5 por ciento de los votos, el FRG 22 por ciento y la coalición socialcristiana de Andrade el 13 por ciento97. En esta primera vuelta, la distribución geográfica del voto reflejaba la rotunda victoria del

89 Ver Pérez Bravatti (1998:7). 90 La Prensa, 30 de diciembre de 1995. 91 “Ni la Constitución ni los tratados internacionales me pueden vedar el derecho y si no participamos vamos a hacer otros 25 de

mayo” (en referencia al autogolpe de Serrano). La Prensa, 15 de enero de 1995. 92 La Prensa, 17 de agosto de 1995. 93 Ver López Pintor (1999:86). 94 Ver López Pintor (1999:85-89). 95 Ver Villacorta (1998:118-119). 96 Informe ASIES, noviembre de 1999. 97 Ver López Pintor (1999:89)

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PAN que ganó en 18 departamentos de 21 y el FRG solo en tres: Zacapa, donde el PAN obtuvo 10.707 votos frente a los 13.545 del FRG, Suchitepéquez, donde el FRG obtuvo 22.155 votos y el PAN 16.229 y Huehuetenango, donde el FRG consiguió una ajustada victoria con 19.529 votos frente a los 18.998 del PAN.

La segunda vuelta fue muy ajustada; ganó Alvaro Arzú (PAN) con el 51,2 por ciento de los votos, aventajando finalmente a Portillo (48,78 por ciento) por un margen de únicamente 31.950 votos (2,44 por ciento). Estos resultados indicaban que la mayor parte de los partidos minoritarios en primera vuelta, habían canalizado el voto de sus seguidores hacia el candidato del FRG en la segunda. Mientras el candidato del PAN aumentó su caudal electoral entre las dos vueltas en un 19 por ciento obteniendo 107.755 votos adicionales, el del FRG mejoró en un 88 por ciento con 298.560 votos añadidos98.

La victoria se definió en la capital, donde Arzú obtuvo 282.840 votos frente a 151.382 de Portillo. El FRG logró arrebatar al PAN en segunda vuelta los departamentos de Chimaltenango, Sacatepéquez, Jutiapa, Chiquimula, Zacapa, Izabal, San Marcos, Retalhulau, Baja Verapaz, el Quiché, Huehuetenango, Quetzaltenango, Suchitepéquez, Totonicapán, Sololá, Santa Rosa y Esquintla.

Cuadro IX: Resultados del Frente Republicano Guatemalteco en las elecciones presidenciales

Año de la Elección Candidatos Votos % 1995

(1ª vuelta) Alfonso Portillo Carlos A. Méndez Cabrera

341.364 22,04%

1995 (2ª vuelta)

Alfonso Portillo 639.404 48,32% Perdió frente a Alvaro Arzú Irigoyen (Partido de Avanzada Nacional, PAN)

1999 (1ª vuelta)

Alfonso Portillo (P) Francisco Reyes (V)

1.023.835 47,8%

1999 (2ª vuelta)

Alfonso Portillo 1.184.339 68,3% Ganó frente a Oscar Berger (Partido de Avanzada Nacional, PAN)

Los candidatos señalados en negrita resultaron ganadores de los comicios. Para el cálculo de los porcentajes se ha tenido en cuenta sólo los votos válidos, se excluyen los nulos y los blancos. Los votos corresponden a los obtenidos por la totalidad de la Alianza. Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales del TSE.

Cuadro X: Evolución del apoyo electoral del Frente Republicano Guatemalteco por provincia. Elecciones presidenciales (% voto) 1995 1ª vuelta 2ª vuelta 1999 1ª vuelta 2ª vuelta Distrito Central 17,33 32,10 41,93 54,26 Guatemala 18,46 34,86 47,84 65,77 Sacatepequez 23,62 50,70 54,80 73,35 Chimaltenango 19,62 52,70 42,81 68,72 El Progreso 26,00 44,85 52,60 69,67 Esquintla 28,17 59,03 53,58 78,00 Santa Rosa 36,21 51,32 48,27 70,97 Sololá 17,38 57,04 36,00 66,77 Totonicapán 23,62 55,77 47,74 67,75 Quetzaltenango 20,00 50,70 45,18 66,76 Suchitepequez 33,53 64,31 56,34 78,63 Retalhuleu 20,43 58,15 50,67 75,15 San Marcos 20,61 54,80 47,98 69,99 Huehuetenango 22,28 62,87 44,41 78,25 Quiché 26,52 57,21 44,46 71,08

98 Ver López Pintor (1999:90).

25

Baja Verapaz 25,66 55,96 50,87 77,85 Alta Verapaz 24,18 59,04 50,14 74,83 Petén 16,84 41,18 39,97 63,90 Izabal 20,75 51,63 53,60 79,33 Zacapa 37,12 65,47 63,96 78,34 Chiquimula 18,89 52,01 49,96 65,03 Jalapa 14,57 48,79 49,74 66,33 Jutiapa 23,70 60,15 55,30 74,47 Total 22,04 48,32 47,72 68,31 Fuente: Elaboración propia.

En las elecciones de 1999 de 7 de noviembre que igualmente concluyeron en segunda vuelta el 26 de diciembre de 1999, Portillo inició su campaña en el departamento de Escuintla el 27 de junio, con Francisco Reyes López como candidato a Vicepresidente. Con un gasto previsto de veinte millones de quetzales (2,72 millones de dólares) frente a los 15 del PAN99, esta vez el más efectivo diseño de campaña presentaba un Portillo mucho más independiente de la figura de Ríos Montt. De acuerdo con su programa, Portillo se comprometió a consolidar la democracia y a implementar las reformas pendientes de los Acuerdos de Paz de 1996, especialmente las reformas institucionales relativas a la subordinación del poder militar al poder civil y al saneamiento de las estructuras económicas100. La propia trayectoria política de Portillo como ex militante de la DCG y la estrategia de incorporación de algunos sectores de la izquierda le obligaron a combinar un discurso de campaña aceptable para los sectores de la derecha eferregista más conservadora a la vez que populista y atractivo para los sectores de izquierda. Portillo prometió así que no gobernaría para los privilegiados, que combatiría la miseria y la violencia y que reconocería los derechos de la población maya101. Portillo definió la coyuntura económica como producto de una serie de problemas crónicos: “Aquí no hay Estado; hay un montón de edificios y ni siquiera hay un andamiaje para hacer cambios. A la sociedad civil corresponde el mayor protagonismo, el gobierno dicta políticas macro, pero la empresa privada es la que ejecuta”102.

La campaña de Portillo se vio afectada por un episodio de hace 17 años en Chilpancingo, del estado mexicano de Guerrero, en el que dio muerte a dos hombres en un confuso accidente. Portillo alegó que actuó en defensa propia, pero nunca se sometió a los tribunales, según afrimó, porque no tenía garantías de ser tratado con justicia103.

En una línea más acorde con la plataforma ideológico-programática eferregista Portilló aseveró en campaña que la seguridad del país estaba muy asociada a la pobreza en la que vive la mayoría de la población del país, la falta de empleo y el mal funcionamiento de los sistemas penitenciarios104.

Los resultados en primera vuelta ya anunciaban la rotunda victoria del FRG con un 47,82 por ciento de los votos para Portillo y un 30,31 por ciento para Oscar Berger que se presentaba con Arabella Castro como candidata a la Vicepresidencia de la República. La victoria del FRG se consolidó incuestionablemente en segunda vuelta en la que alcanzó 1.184.932 votos (68,3 por ciento) frente a los 549.407 (31,7 por ciento) de Oscar Berger. El triunfo de Portillo frente al candidato del PAN se da en todo el país; en ningún distrito logró el PAN hacerse con la victoria que incluso perdió en el que había sido su bastión más importante, la capital, donde ya en la primera vuelta Berger ganó con 164.146 votos frente a los 161.612 del eferregista y donde en segunda vuelta, mientras el FRG incrementaba su caudal electoral a 180.818 votos, el PAN no consiguió siquiera mantener los apoyos de la primera vuelta quedándose con 152.400 votos.

99 La Prensa, 28 de junio de 1999; Actualidad Latinoamericana, no.58, julio 1999, p.9. 100 Actualidad Latinoamericana, no.64, febrero 2000. 101 El País, 28 de diciembre de 1999. 102 La Nación, especiales 2001. 103 La Prensa, 28 de diciembre de 1999. 104 La Nación, 14 de enero de 2000.

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En cualquier caso, el de de Portillo fue el voto del descontento, por la situación económica, por un crecimiento que había sido socialmente excluyente, el desempleo, la pobreza y la inseguridad ciudadana. Particularmente importante fue el rechazo de la población a que el PAN vendiera Tikal y Atitlán y, más aún, que se privatizara el IGSS (Instituto Guatemalteco de Seguridad Social), comprobados los efectos de las irregularidades con que se privatizaron la telefonía y la empresa eléctrica 105. Si bien bajo el gobierno Arzú concluye la guerra civil con la firma de los Acuerdos de Paz en 1996, al rechazarse en referéndum en mayo de 1999 las principales reformas acordadas, ni el ejército, ni la policía, ni el sistema judicial ni el electoral sufrieron finalmente modificación alguna106.

Los resultados de las elecciones han convertido al FRG, en palabras de Ríos Montt, en una “apisonadora en manos del pueblo” 107, que efectivamente se comportó como tal en el ejercicio de su gestión gubernamental y actividad parlamentaria, como se pondrá de manifiesto más adelante.

II.1.2. Elecciones legislativas

Para recorrer el rendimiento del FRG en elecciones legislativas hay que tomar en cuenta las elecciones de 1990, donde se presenta coaligado al PID y al FUN en la Plataforma No-venta, las elecciones para el interinato de 1994-1995 y las generales de 1995 y 1999.

En las elecciones de 1990, el FRG obtuvo en coalición con el PID y el FUN 12 escaños en lista distrital con 214.697 votos (11,91 por ciento), de los cuales tres fueron en el área metropolitana. En un contexto en el que la UCN tenía 41 escaños, la DCG 27, y el MAS 18, el papel del FRG en 1990 se presentaba como minoritario.

Las elecciones legislativas anticipadas del 14 de agosto de 1994, únicamente legislativas, fueron consecuencia de las reformas constitucionales recién aprobadas en ese momento. El objetivo era la renovación del Congreso para concluir el proceso legislativo hasta 1995. Las elecciones constituyeron depuración del legislativo que finalmente consiguió poner en marcha Ramiro de León Carpio y que dio fin a una más que polémica que, como se verá más adelante, mantuvo al Presidente en conflicto con el Ejecutivo durante varios meses.

La elecciones y el despliegue de recursos realizado ni despertaron el interés ni fueron tan espléndidos respectivamente como en las elecciones en las que el cargo de la Presidencia estaba también en juego (Pérez Bravatti, 1998:46). La gran victoria es del FRG, que prácticamente cuatriplicó sus votos y sacó 32 escaños de 80, un 40 por ciento del congreso; detrás de él el PAN con 24 escaños (3 por ciento), la DCG 13 (16 por ciento), UCN 7 (9 por ciento), MLN 3 (4 por ciento) y la UD (1 por ciento). Seis de los dieciocho partidos que presentaron candidatos al congreso obtuvieron representación108. De los 32 escaños que obtuvo el FRG, siete fueron por lista nacional de un total de 16 y 25 distritales sobre un total de 64 adjudicados (32,2 por ciento) (Véase Cuadro IX).

En las elecciones de 12 de noviembre de 1995 la lista nacional iba encabezada por la hija de Ríos Montt Zury Ríos, y la lista por el distrito de Guatemala, por la mujer de Ríos Montt, Tere Ríos. Ochenta diputados estaban en juego y el PAN obtuvo la mayoría absoluta con 43 escaños, seguido del FRG con 20, que se situó como la segunda fuerza política más importante del país y el principal partido de la oposición.

105 Actualidad Latinoamericana, no.63, enero 2000, pp.17-18. 106 El País, 28 de diciembre de 1999. 107 El País, 28 de diciembre de 1999. 108 El País, 28 de diciembre de 1999; Torres Rivas, 1996:62.

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Cuadro XI: Presencia del Frente Republicano Guatemalteco en el Congreso de la República FECHAS 1990 1994 1995 1999 % de votos 10,3 40% 26,2% 55,7% Escaños por lista departamental 25 16 11 Escaños por lista nacional 7 4 52 Total de Diputados del FRG 12 32 21 63 Total Diputados del Congreso 110 80 80 113

Cuadro XII: Evolución del apoyo electoral del PA por provincia. Elecciones Legislativas (% Votos Válidos) 1990* 1995 1999 Distr Nacional Distrital Nacional Distrital Distrito Central 20,70 17,82 18,63 37,15 36,71 Guatemala 12,06 18,65 21,14 43,27 45,59 Sacatepequez 13,79 23,50 21 47,55 45,31 Chimaltenango 12,65 17,26 16,08 35,84 34,06 El Progreso 9,42 23,42 22,90 45,72 44,53 Esquintla 5,46 25,95 25,16 49,14 48,61 Santa Rosa 3,50 23,51 23,43 41,43 38,24 Sololá 9,31 15,13 14,31 32,01 30,80 Totonicapán 16,80 23,16 21,99 40,88 38,91 Quetzaltenango 8,87 18,72 17,54 39,35 36,52 Suchitepequez 9,87 29,88 29,40 51,03 50,80 Retalhuleu 8,72 18,02 17,66 45,87 44,07 San Marcos 6,40 18,08 16,79 38,68 38,04 Huehuetenango 16,87 18,91 18,22 35,97 34,35 Quiché 16,23 24,77 23,89 39,02 38,27 Baja Verapaz 8,77 23,58 24,55 44,59 41,35 Alta Verapaz 10,10 23,39 23,43 45,82 45,11 Petén 2,93 16,20 16,24 36,12 35,61 Izabal 4,55 16,72 16,07 44,71 41,64 Zacapa 8,49 24,45 22,95 57,24 56,75 Chiquimula 4,00 13,06 10,95 47,72 49,24 Jalapa 4,35 8,72 7,84 46,92 48,16 Jutiapa 8,79 19,96 18,80 50,32 49,70 * PID-FUN-FR

Las elecciones 1999, las primeras después dela firma de los Acuerdos de Paz y las primeras en las que la URNG competía como partido político, concentraron el 90 por ciento de los escaños en el PAN y el FRG. La victoria fue para el FRG (55,7 por ciento) que obtuvo 63 diputados de un total de 113. Incrementó considerablemente el número de escaños por lista nacional, de 4 a 52, debido al tirón del voto presidencial, si bien reduce el número de escaños en lista departamental del 16 a 11. Por encima del 50 por ciento de los votos, los mayores réditos electorales los obtuvo en Zacapa (56,75 por ciento de los votos en lista distrital), así como en Suchitepéquez (50,8 por ciento), Jutiapa (49,7 por ciento), Escuintla (48,61 por ciento), ciudad de Guatemala (45,59 por ciento), Sacatepéquez (45,31 por ciento), El Progreso (44,53 por ciento), Retalhuleu (44,07 por ciento), Alta Verapaz (45,11 por ciento), Chiquimula (49,24 por ciento) y Jalapa (48,16 por ciento). Sus peores resultados, por debajo del 35 por ciento, los obtuvo en Chimaltenango, Sololá y Huehuetenenango, todos ellos con un importante contingente de población indígena (véase Cuadro VII).

II.2. El Frente Republicano Guatemalteco como organización de gobierno

II.2.1. El Frente Republicano Guatemalteco en la Presidencia de la República

Las elecciones presidenciales de 1999 fueron las primeras elecciones democráticas en otorgar la Presidencia de la República al FRG desde su fundación en 1989. Como se ha mencionado anteriormente, el FRG no se presentó a las elecciones presidenciales de 1990 debido a la proscripción constitucional de la candidatura de Ríos Montt que le fue denegada de nuevo en las elecciones de 1995 y 1999. En estas dos últimas contiendas el FRG presentó como candidato a la Presidencia a Alfonso Portillo que logró

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finalmente hacerse con el cargo en 1999, compartiendo nómina con Juan Francisco Reyes López como Vicepresidente y tomando posesión el 14 de enero de 2000.

Alfonso Portillo no proviene de las filas tradicionales del FRG; no solo no hizo carrera en el interior del partido sino que por la naturaleza de su trayectoria política está más bien vinculado a los sectores de la izquierda. Durante su estancia en México donde realizó estudios universitarios, estuvo o muy vinculado al Ejército Guerrillero de los Pobres y, a su regreso a Guatemala en 1989, se inscribe y obtiene su escaño por la Democracia Cristiana tras un intento de aproximación infructuosa al Partido Socialista Democrático109.

Portillo, comúnmente apodado el “Pollo Ronco” por la afonía de su voz, entabló relaciones con Ríos Montt en 1995 que culminaron en su postulación como candidato a la presidencia por el FRG ese mismo año. De cara a las elecciones de 1999, Portillo lidera un intento de “viaje al centro” del FRG reclutando para ello partidarios de sectores afines a la izquierda y llamando incluso, una vez consumada su elección como presidente, a dos ex-guerrilleros y simpatizantes del Partido Comunista a formar parte de su gobierno110.

Quien sí proviene de las filas tradicionales del FRG es su compañero de lista para el cargo de Vicepresidente, Juan Francisco Reyes López, que a lo largo de la década de 1970 participó activamente en el sector privado organizado, llegando incluso a ser vicepresidente de la Cámara de Comercio y del CACIF. Ex-militar e incondicional del Ríos Montt, fue miembro fundador partido en 1989 junto con Rolando Méndez, siendo elegido diputado por primera vez en 1990, y reelegido en 1994. No pudo sin embargo consumar una tercera reelección al haber sido encausado por un asunto de espionaje telefónico a la cúpula del PAN en el Congreso111.

Por tanto, simplemente la observación de la fórmula presidencial eferregista para las elecciones de 1999, con un líder populista de trayectoria vinculada a la izquierda como candidato a la Presidencia y un miembro del sector tradicional del partido como segundo de abordo, anunciaba las pugnas que habrían de producirse con posterioridad a lo largo del ejercicio gubernamental y el grado de control al que se vería sometido el Presidente en el curso de su mandato por parte de los sectores más tradicionales del partido.

Este amalgama ideológico que caracterizó a la principal agrupación opositora a la derecha panista tuvo un éxito rotundo en campaña que le proporcionó al partido tras las elecciones el control de la Presidencia y de los ámbitos de representación del Congreso y los ayuntamientos, otorgando así a Portillo un mandato inequívoco para poner en marcha su programa de gobierno112. Sin embargo, en esta misma fórmula residía ya el germen del conflicto de intereses que se desarrolló con el acceso del partido al gobierno. La conformación del gabinete resultó desde el comienzo demasiado heterogénea para permitir al gobierno operar como un equipo político compacto y desde el momento de su promoción las crisis ministeriales se sucedieron casi de manera incesante. La Administración de Portillo se enfrentaba además a la complicada situación de tener como principal opositor a su propio partido. En un entorno en el que las principales fuerzas políticas con representación parlamentaria aparecían incapaces de ejercer una oposición efectiva, debido fundamentalmente a la fragmentación del PAN y de la ANN, el FRG se constituye en el primordial adversario de Portillo y su círculo gubernamental más afín, bloqueándole iniciativas y coadyuvando a una campaña de desgaste que acabó traduciéndose en una pérdida de popularidad del Presidente manifiesta a finales del año 2000.

Al inicio de su mandato, Portillo se mostraba abierto al diálogo y a la negociación para la implementación de las reformas acordadas en el proceso de pacificación del país, haciendo un llamado a

109 Quién es quién, 1999:91-92. 110 Héctor Rosada Granados, La Nación, especiales 2001. 111 Quién es quién, 1999:91-92. 112 El País, 28 de diciembre de 1999.

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pactar por la gobernabilidad y el consenso con el PAN y la ANN113. La principal novedad en términos de organización gubernamental fue la creación desde el 1 de diciembre de 2000 del nuevo Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN), pese al rechazo de la oposición política que lo considera una forma de aumentar la burocracia y los gastos del Estado, a cargo de Haroldo Quej114.

Pero el principal tema de preocupación al inicio de su Administración, particularmente para organizaciones de Derechos Humanos y la comunidad internacional, fue la definición del papel que ejercería Ríos Montt en el recién instaurado gobierno. A este respecto, Portillo trató de disipar todo tipo de dudas y temores en declaraciones públicas a diversos foros, manifestando su intención de mantener la autonomía de sus decisiones frente a la influencia de la directiva del FRG115.

Sin embargo, los antagonismos entre riosmonttistas y portillistas no se hicieron esperar, desencadenándose con la distribución de carteras para la conformación del gabinete ministerial; que Portillo y Ríos Montt discrepaban sobre numerosas cuestiones y que existían fricciones entre los dos colectivos era un asunto públicamente reconocido por ambos116.

Transcurrido el primer semestre de gobierno del FRG, ya podían identificarse hasta cinco facciones internas bien diferenciadas en el interior del mismo: En primer lugar, el sector portillista, el círculo más próximo y afín al Presidente, entre los que destacaban los ministros de Educación, Gobernación y Comunicación, el Secretario Privado de la Presidencia, el Director Ejecutivo del Fondo de Inversión Social y Francisco Alvarado Mcdonald, uno de los más importantes financieros de su campaña, con el que más adelante rompería relaciones el Presidente. La composición en materia económica del gabinete supuso un desafío al poder tradicional de los sectores económicos tradicionales y al CACIF en particular, al apoyarse en nuevos sectores económicos emergentes. Un segundo grupo es el que se articula en torno a Ríos Montt y a la directiva del FRG, entre los que se encuentran el vicepresidente Francisco Reyes, el Director del Fondo Nacional de la Paz Arístides Crespo y el secretario general de la presidencia Luis Mijangos. En este mismo grupo es donde se podría ubicar a los ministros de Economía, Salud y la cartera de Relaciones Exteriores, que ocupaba Gabriel Orellana, antiguo seguidor de Ríos Montt en la época de los gobiernos militares. Otro de los sectores identificables en el interior de la coalición gubernamental es el conformado por un conjunto heterogéneo de activistas de Derechos Humanos, líderes indígenas y ex-dirigentes de organizaciones guerrilleras vinculados a las comisiones investigadoras de la ONU y la Iglesia, entre quienes destacan el responsable de la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia Edgar Gutiérrez, la ministra de Cultura y el viceministro de Educación, así como el secretario y otros funcionarios de alto nivel de la Secretaría de la Paz y de los Fondos de Solidaridad y tierras. Los ex-militares, algunos de los cuales conforman el sector de asesores de mayor influencia sobre el Presidente constituyen el cuarto grupo. Finalmente, existe un grupo de profesionales muy respetado como el Presidente del Banco de Guatemala y el Secretario Ejecutivo de la Presidencia117.

Apenas iniciado el gobierno, comienzan las crisis ministeriales y los cambios de ministros, algunos de los cuales se realizaron con la intención de introducir profesionales más técnicos que políticos, que neutralizaran el conflicto interno e incrementaran los niveles de eficacia en la gestión. Tal era el caso del Secretario General de Planificación Económica (SEGEPLAN), Arturo Montenegro y el Secretario de Paz (SEPAZ), Gabriel Aguilera. Portillo destituyó asimismo a los ministros de Gobernación, Guillermo Ruiz, y

113 “(El FRG) se montará en el tren de la paz. Los acuerdos contienen todos los cambios que el país necesita. Impulsaremos la reforma

del Estado, el pacto fiscal y la descentralización. Pero no podemos hacerlo solos. Los tres, el PAN, la izquierda y nosotros, tenemos una oportunidad histórica para demostrar que estamos en el camino de ser una clase política responsable”. Alfonso Portillo, El País, 28 de diciembre de 1999.

114 Actualidad Latinoamericana, no.74, enero 2001, p.11. 115 “El general es un mito. No es un peligro para la paz ni para la democracia, ni para nada. Denme 45 días y les demostraré que tengo

mi propio equipo y mis propios planes de gobierno”. Alfonso Portillo, El País, 28 de diciembre de 1999. 116 Ríos Montt reconoce la existencia de fricciones pero afirma: “Estamos dialogando. Portillo y yo somos gente seria”. Ríos Montt, El

País, 28 de diciembre de 1999. 117 Informe ASIES, primer semestre de 2000. La Nación, 15 de enero de 2000 y 26 de enero de 2000.

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Agricultura, Roger Valenzuela, en julio de 2000, a poco más de seis meses de gobierno. Los dirigentes del FRG eran los más críticos con el ministro de Gobernación por su falta de programa para enfrentar la violencia y el crimen organizado. Ríos Montt consiguió imponer el nombre de Bayron Barrientos para esta cartera, tres veces diputado eferregista y uno de los principales aliados del general, cuando las preferencias de Portillo se decantaban por Ricardo Marroquín Rosada. El ministro de agricultura fue sustituido por Leopoldo Sandoval, quien había estado en ese puesto durante el gobierno de Ríos Montt118.

En noviembre de 2000 Portillo cuestiona nuevamente la postura del FRG en el Congreso por haber recortado el presupuesto de algunas secretarías del ejecutivo sin previa consulta, como fue el caso de la de Gerencia, de la Secretaría de Asuntos Particulares y la de Asuntos Específicos119.

En términos enerales, el hecho de que Portillo se haya visto obligado a ceder en todas estas cuestiones a lo largo del año 2000 ante las presiones del FRG actúa como indicador de la debilidad del presidente en sus relaciones con Ríos Montt y del grado de presión a la que vio sometido por éste. Se produjeron también enfrentamientos entre el Presidente y el Comité Coordinador de Asociaciones Comerciales, Agrícolas e Industriales y Financieras (CACIF), que nunca vio con buenos ojos el apoyo de Portillo a los sectores económicos emergentes. El gobierno tuvo que ceder de igual modo a buena parte de las exigencias y condiciones de la cúpula empresarial, ante la campaña de descrédito contra el Presidente ejercida por el CACIF aprovechando la situación de profunda crisis económica y de seguridad120. Uno de los casos en los que el CACIF mejor puso de manifiesto su capacidad de presión sobre el Presidente y que se desarrolla con mayor detalle en el siguiente apartado fue con motivo de la modificación de las tasas del impuesto sobre la distribución de bebidas, tarea que el FRG realizó sin cuidar los procedimientos, provocando incluso la pérdida de inmunidad parlamentaria y el encausamiento judicial de algunos de sus prlamentarios121.

Otra de las situaciones más desestabilizadoras del Gobierno de Portillo en el año 2000 fueron las protestas desencadenadas el 24 de abril con motivo de la subida del precio del transporte en Ciudad de Guatemala que se saldaron con cinco muertos, entre ellos un periodista de Prensa Libre. Ante la violencia de las manifestaciones, el resultado de común acuerdo con el alcalde de Guatemala Fritz García-Gallont (PAN) fue la suspensión inmediata de la subida de las tarifas122.

Portillo cierra su primer año de gobierno por tanto, con una pérdida de popularidad considerable y con dificultades para mantener gobernabilidad del país. De acuerdo a los resultados de las encuestas de Cid-Gallup, solo un 19 por ciento de los guatemaltecos favorece la gestión de Portillo debido al incumplimiento de promesas electorales y a las sucesivas crisis en su gabinete123.

Lejos de asentarse, el equipo gubernamental sigue afrontando crisis y cambios a lo largo de todo el año 2001. La principal fue la que enfrentó al Presidente con Francisco Alvarado Macdonald, uno de los principales accionistas de los Bancos Promotor y Metropolitano el 1 de marzo cuya intervención por parte del Ejecutivo desencadenó la crisis: se produjo la renuncia de Manuel Maza Castellanos del Ministerio de Finanzas Públicas y posteriormente la salida del Ejecutivo de los tres hijos de Alvarado, quien fue expulsado por el propio Portillo de una Junta de Gabinete el día que se decidió la intervención de los bancos. Detrás del enfrentamiento entre Portillo y Alvarado estaban también las pugnas de este último con el vicepresidente ríosmonttista Juan Francisco Reyes por espacios de poder. Junto con los ex-militares Jacobo Salán Snchez y Francisco Ortega Maldonado, creó alrededor del mandatario un círculo de

118 La Prensa, 31 de julio de 2000. 119 Centro de Estudios de Guatemala, 11 de noviembre de 2000. 120 Centro de Estudios de Guatemala, Análisis de coyuntura por actores sociales, octubre de 200. 121 Informe ASIES, primer semestre de 2000. 122 Actualidad Latinoamericana, no.67, mayo 2000, p.11. 123 La Nación, 21 de diciembre de 2000.

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influencia, que en algunos momentos llegó incluso a superar la capacidad de presión del propio Ríos Montt y el FRG. La salida de Meza Castellanos del ministerio de Finanzas y de Douglas Borja de la Superintendencia de Bancos supone una nueva pérdida de influencia del sector portillista, ya que los cargos fueron reemplazados con eferregistas más próximos al CACIF124. Otro de los cambios ministeriales decidido por el Comité Ejecutivo del partido fue la renuncia de Arístides Crespo como Director del Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ), para poder retomar la jefatura de la bancada a consecuencia de la crisis parlamentaria generada en el FRG por la retirada de la inmunidad parlamentaria a algunos de sus miembros con el caso de la ley de bebidas alcohólicas. El puesto de Director de FONAPAZ pasó a ocuparlo Haroldo Quej125.

No obstante, Portillo consiguió mantener algunas de sus decisiones por encima de las preferencias del bloque riosmonttista, como la sustitución el 9 de enero de 2001 al ministro de Defensa Juan de Dios Estrada Velásquez como parte del “proceso de reestructuración de las Fuerzas Armadas”, que fue reemplazado por el coronel Eduardo Arévalo Lacs, amigo de la infancia del presidente, y que junto con la destitución el 1 de agosto de 2000 del jefe del Estado Mayor Presidencial, Jacobo Salán Sánchez constituyeron los dos cambios fundamentales en el interior de las Fuerzas Armadas126. El gobierno creó la Comisión Presidencial para la Transparencia de la Gestión Pública y contra la Corrupción, a la cabeza de la cual se situó el Vicepresidente de la República, Juan Francisco Reyes López127.

La mayor polémica del año 2001 con respecto a la política gubernamental entre el Ejecutivo y el FRG en la legislatura fue la campaña del Ejecutivo para promover el incremento en la tasa del IVA argumentando que se trata de una política en cumplimiento de los Acuerdos de Paz, que señalan que la carga tributaria debe subir hasta 12 por ciento del PIB bien haciendo la recaudación más eficiente, bien incrementando la rasa del IVA u otro tipo de impuesto. Ríos Montt formalizó su rechazo al paquete de reformas tributarias del gobierno el 1 de junio de 2001, en la línea de otros sectores sociales se oponen también a la medida, como es el caso de la Asamblea Sociedad Civil (ASC) o la Central General de Trabajadores de Guatemala (CGTG) y ANN128.

Entre las novedades que tuvieron lugar a mediados del año 2001 figuran la recuperación de la propuesta de reforma constitucional anunciada por Portillo en junio del 2001, con el argumento de que ésta se elaboró en un momento de guerra, reflejando el sentir del enfrentamiento armado que ya no rige más en tiempos de paz129. En segundo lugar, se puso en marcha el Movimiento de Nacional de Alfabetización, que recuerda a la Cruzada Nacional de Alfabetización de Nicaragua en ciertos sentidos y que el 4 de junio de 2000 inauguraba también la variante de alfabetización por radio a través de 110 emisoras por todo el país. Según datos del ministerio de Educación, 360.000 personas son objetivo de alfabetización de la campaña desde 1 de octubre de 2000, a cargo del ministro de Educación Mario Torres y donde participan 55.000 estudiantes de los grados quinto y sexto de nivel diversificado que realizan esta tarea como uno de los requisitos de graduación de sus respectivas carreras130. Los programas de alfabetización por radio fueron retransmitidos en castellano y en idiomas mayas. La campaña concluyo en octubre de 2001. Los objetivos señalan 20.000 personas alfabetizadas en el 2001, sólo a través del programa de radio. En este año se inició también la fase del proceso “Educando a papá” con la participación de estudiantes de escuelas primarias que enseñan a sus padres a leer y escribir con el único gasto para el

124 Prensa Libre, 2 de abril de 2001. 125 Actualidad Latinoamericana, no.67, mayo de 2000:11. Según Haroldo Quej el cambio fue decidido por el Comité Ejecutivo del FRG,

“en el Comité Ejecutivo se toman las grandes decisiones en el sentido de ubicarnos donde mejor podamos ser útiles a nuestro país y en este caso a mí se me ha dado la oportunidad de servir en FONAPAZ” La Hora, 27 de marzo de 2000.

126 Centro de Estudios de Guatemala, 11 de noviembre de 2000. 127 Centro de Estudios de Guatemala, 15 de mayo de 2001. 128 Centro de Estudios de Guatemala, resumen semanal, 26 marzo-1 abril de 2001. 129 Centro de Estudios de Guatemala, 1 de junio de 2001. 130 Centro de Estudios de Guatemala, 31 de mayo de 2001.

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Estado de la compra de las cartillas 131. La meta del gobierno es reducir el índice de analfabetismo del 40 al 20 por ciento para 2004132.

En definitiva el gobierno del FRG en el período 2000-2004 es un gobierno bicéfalo: Ríos Montt-Portillo y en realidad, el FRG y su estructura poco tienen que ver con Portillo y su círculo de simpatizantes de izquierda y demócratas de reconocido prestigio como el ex-presidente Ramiro de León Carpio.

II.3. El Frente Revolucionario Guatemalteco en la Legislatura

El recorrido por la cara legislativa del FRG supone la revisión de su actuación en los períodos legislativos 1991-1994, 1994-1996, 1996-2000 y 2000-2004. El análisis del período legislativo 1990-1993 obliga a revisar el reordenamiento de las fuerzas políticas que se produjo en la Asmablea a raíz del autogolpe de Serrano en 1992, la salida a la crisis política que se generó a consecuencia de ello y el papel que jugó el FRG en todo el proceso. Como ya se ha mencionado, una de las razones por las que Serrano consigue acceder a la Presidencia de la República fue el apoyo del general Ríos Montt a su candidatura. El Movimiento de Acción Solidaria (MAS), partido por el que se presentó Serrano a las elecciones contaba únicamente con un 15,5 por ciento de representantes en la Asamblea. Nada más comenzar el período afloran los problemas para Presidente por no contar con el apoyo de un partido político sólido en la Asamblea. Serrano se vio obligado a entrar en negociaciones con las fuerzas políticas que habían obtenido representación en el Congreso; en ese momento y en coalición con el PID y el FUN, el FRG contaba con 12 de los 110 escaños que componían la Asamblea. En un momento Serrano se apoya en negociaciones con el PAN y el FRG, pero el balance de poderes entre las fuerzas políticas en el Congreso sufre una transformación sustancial con la formación de la Triple Alianza, comúnmente denominada la “Trinca Infernal”, integrada por el MAS, la Unión del Centro Nacional (UCN) y la Democracia Cristiana (DCG). Esta transformación en el juego de las alianzas parlamentarias tuvo su origen en el enfrentamiento entre el Presidente Serrano por un lado y el PAN y el FRG por otro, a raíz de desacuerdos en la designación de Fernando Quezada Torruño para el cargo de Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Serrano abandonó las discusiones el 13 de enero de 1992, reuniéndose en su lugar con la UCN y la DCG que nominaron a Juan José Redil Peralta para el cargo133.

Pero la ruptura de la Triple Alianza se produjo un poco antes de las elecciones municipales de 1993, favorecida por los deseos de las tres agrupaciones de medir sus fuerzas en las urnas (Cardenal, 1998:233). La ruptura de la alianza dejó a Serrano en una situación muy debilitada con respecto al Congreso y favoreció la situación de ingobernabilidad que desencadenó el autogolpe.

Efectuado el autogolpe, el FRG envía un comunicado por escrito a Serrano, similar al enviado por el PAN señalando su disconformidad con la actuación de Serrano. La principal organización del sector privado, el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF), decidió asimismo denegar su apoyo a Serrano y estuvo en conversaciones con otras agrupaciones con el objetivo de asegurarse de que ninguna de las instituciones democráticas relevantes apoyaría a Serrano. De estas conversaciones surge el Foro Multisectorial, que acabó convirtiéndose en la principal oposición a Serrano y que adoptó como estrategia prioritaria para la reinstauración del orden constitucional forzar la resignación voluntaria de los diputados. Para ello, buscó el apoyo de la Central General de Trabajadores de Guatemala (CGTG) y de la Confederación Guatemalteca de Federaciones Cooperativas (CONFECOOP) y posteriormente el de las directivas de los partidos políticos UCN, DCG, PAN, FRG y Bancada por el Cambio. El Foro Multisectorial se transformó así en una amplia coalición que incluyó que incluyó además a las universidades, denominada Instancia Nacional de Consenso el 30 de mayo de 1993134.

131 Centro de Estudios de Guatemala, 4 de junio de 2001. 132 Prensa Libre, 6 de junio de 2001. 133 Ver McLeary (1999:216-17). 134 Ver McLeary (1999:105-117).

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Juan Francisco Reyes López que luego sería vicepresidente de la República durante la Administración de Portillo (2000-2004), y Arturo Soto fueron los representantes en la Instancia por parte del FRG.

Durante la presidencia de Ramiro de León Carpio, discrepancias en el interior de la Instancia provocaron la expulsión de la DCG que liderando a los partidos no integrados en la Instancia buscó el apoyo del nuevo Presidente. Pero de León se mantuvo en la idea de que tanto los diputados como los miembros de la Corte Suprema de Justicia debían dimitir. La Instancia se constituye, por su parte, en el denominado “Grupo de los 70”, que una vez alcanzase el apoyo de una mayoría de los diputados se propuso tomar el Congreso. Arturo Soto y Mario Solórzano del FRG fueron elegidos Presidente y Vicepresidente respectivamente de este congreso alternativo que realizaba sus reuniones en el Teatro Nacional135.

La decisión de Serrano de realizar una consulta popular para la renuncia del Congreso y la Corte Suprema de Justicia rompe el impass imperante y provoca la unión de los dos bloques parlamentarios, el liderado por la DCG y el “Grupo de los 70”, en oposición a los propósitos de Serrano que fueron calificados de inconstitucionales, puesto que las vías de reforma constitucional previstas no incorporaban la posibilidad del referéndum. La nueva coalición de partidos comenzó a trabajar en un proyecto de reformas constitucionales, que a pesar del conflicto ejecutivo-legislativo que generaron, fueron finalmente aprobadas, ya que el Presidente decidió aceptar las reformas si éstas eran ratificadas posteriormente en referéndum. Se convocaron elecciones generales para el 14 de agosto de 1994136.

El interinato 1994-1995 que surge de las elecciones de 1994 estuvo dominado por el FRG que sale fortalecido y victorioso con 32 escaños de un total de 80, equivalente a un 40 por ciento de la Asamblea. No obstante, el FRG perdió el control de la Asamblea que recuperaron las organizaciones políticas de oposición gracias a la coalición denominada “Frente de Oposición a Ríos Montt” y que integraban la DCG, el MLN, la UD y el PAN. Este último logró inclinar la balanza de fuerzas a su favor saliendo elegida presidenta del Congreso Arabella Castro, con 41 votos a favor. La toma de posesión de la nueva Junta Directiva se efectuó el 13 de septiembre de 1994. El FRG aceptó su derrota y ofreció su colaboración con la nueva directiva a través de las declaraciones de Juan Francisco Reyes, mano derecha de Ríos Montt en el Congreso; las muestras de reconocimiento por parte del FRG constituían una apuesta por una nueva era de “trabajo, credibilidad y sobre todo, no corrupción”137.

La principal tarea de la nueva Asamblea era recuperar la legitimidad, ya que tras al autogolpe y con el añadido del permanente enfrentamiento posterior de Ramiro de León Carpio con los legisladores, se habían convertido en una de las instituciones políticas más desprestigiadas del país. No obstante, el período se vio caracterizado por un notable ausentismo en las plenarias138. El primer debate que afronta la nueva Asamblea es el presupuesto general de la República. El proyecto aprobado fue el primero que presentaba el Ejecutivo al Congreso, lo que puso de manifiesto el fin de los problemas de gobernabilidad y la reconciliación entre ambos poderes139.

Entre los asuntos más polémicos que tuvieron lugar en este primer año legislativo figuró el proyecto presentado por Diego Velasco, con el apoyo de otros cuatro legisladores, elegido por el FRG pero que aspiraba a su reelección por el Partido Revolucionario, que apoyado por el FRG y el MAS propuso un decreto de amnistía para los crímenes políticos cometidos en Guatemala los años anteriores, argumentando la necesidad de una reconciliación nacional140.

135 Ver McLeary (1999:137). 136 Ver McLeary (1999:183). 137 Juan Francisco Reyes, La Prensa, 15 de septiembre de 1994. 138 Ver Pérez Bravatti (1998:10). 139 La Prensa, 17 de agosto de 1994. 140 La Prensa, 7 de julio de 1994.

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El Congreso tomó la decisión de adelantar las elecciones para la renovación de la mesa directiva a diciembre de ese mismo año 1994 para que los nuevos cargos tomaran posesión el 14 de enero de 1995141. En esta ocasión fracasa la coalición de oposición a Ríos Montt y el FRG recupera el control de la Asamblea eligiendo al general presidente de la misma. A consecuencia de la inminencia de las elecciones, el FRG sufre conflictos internos e incluso alguna escisión; el caso de Arturo Soto, presidente de la comisión de Finanzas del Congreso, fue el más llamativo ya que acabó convirtiéndose en el primer diputado en abandonar el FRG para convertirse en diputado independiente. Hasta ese momento y, de validar el TSE la candidatura de Ríos Montt, Arturo Soto era el precandidato presidencial por el FRG para las elecciones de 1995. Sin embargo, diferencias con Francisco Reyes provocaron su salida del partido142.

El otro evento decisivo que tuvo lugar con anterioridad a la celebración de los comicios y concentró la actividad parlamentaria fue el enfrentamiento entre el FRG y el PAN provocado por la inhabilitación de los magistrados del FRG declarada a lugar por Ríos Montt y otros tres diputados del FRG, Francisco Reyes López, vicepresidente del Congreso, José Francisco García, primer secretario y yerno del general y el entonces jefe de bancada del partido Harris Whitbeck Piñol. El suceso les costó a los cuatro la pérdida de la inmunidad parlamentaria por decisión de la Corte Suprema de Justicia, acusados de violar la Constitución. El incidente se originó a raíz de que siendo competencia exclusiva del pleno, los diputados arriba mencionados, en calidad de miembros de la Comisión Permanente inhabilitaron a los magistrados del TSE con el argumento de que éstos habían convocado el 18 de mayo elecciones para noviembre, sin que hubiesen sido oficializados los resultados del censo de 1994. El FRG ansiaba el relevo de los magistrados de sus cargos por lo que ello pudiese favorecer el trámite de la candidatura de Ríos Montt para las elecciones de 1995. La postura del PAN fue por el contrario, la reelección de los magistrados en sus cargos. Finalmente, la Corte Suprema de Justicia resolvió a favor de los magistrados143.

Ríos Montt, Harris Whictbeck y Francisco Reyes fueron también encausados, abriéndose un proceso penal contra ellos, por falsificación de firmas de las hojas de afiliación del partido en el caso de Ríos Montt y por espionaje telefónico a altos cargos legislativos del PAN en el caso de Whitbeck y Reyes144 Este encausamiento es el que acabó costándole a Reyes su tercera reelección consecutiva como representante parlamentario.

En el período legislativo 1996-2000, con el PAN en el gobierno, el FRG se convirtió en el principal partido de la oposición, con 21 escaños de un total de 80. A lo largo de los cuatro años de ejercicio de la misma, el FRG presentó 93 iniciativas de un total de 711, de las cuales 20 fueron aprobadas, lo que equivale a afirmar que el nivel de eficacia legislativa del partido en este período fue únicamente de un 21.5 por ciento. Hacia la mitad del período, terminado el año 1997, de los 136 decretos aprobados, 64 correspondieron al Ejectivo, 39 a la bancada legislativa del PAN y solo 30 fueron a iniciativa del FRG desde la oposición145.

La actividad del partido en la oposición, en lugar de reforzar los niveles de cohesión interna del partido, terminó provocando la salida de cinco diputados que se pasaron a la bancada oficialista: Sandra Clivet Guevara, Pablo Duarte, Ana María Villegas, Isaac Farchi Sultán y Héctor Molina Contreras146.

Es en este período en el que se discuten las reformas constitucionales en cumplimiento de uno de los diez acuerdos de Paz firmados en 1996 por el gobierno y la URNG: los Acuerdos sobre Reformas

141 La Prensa, 1 de diciembre de 1994. 142 La Prensa, 30 de diciembre de 1995. 143 La Prensa, 30 de diciembre de 1995. 144 Ver Pérez Bravatti (1998:93). 145 Quién es quién, 1999. 146 Desde 1986 al año 2000, un 40por ciento de los diputados han abandonado sus escaños. De ellos, 35 cambiaron su situación en el

período 1986-1991, el mismo número lo hizo entre 1991 y 1994, un 14 por ciento en el período 1994-1996 y un 25 por ciento entre 1996 y 2000. De estos, algunos pasaron a formar parte de la bancada independiente, otros se cambiaron de partido (37 por ciento) y el 35 por ciento abandonó su escaño para ocupar un puesto en el gobierno. Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.32, agosto, 2000, p.13.

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Constitucionales y Régimen Electoral. Los debates más conflictivos y de mayor implicación por parte del FRG fueron los relativos a la inclusión o no de los artículos 281 y 186 de la Constitución, cuya modificación aprovechó el FRG para exigir, a pesar de que no formaban parte de los Acuerdos de Paz. La reforma de estos artículos resultaba fundamental para el FRG porque despejaban el paso a la candidatura presidencial de Ríos Montt, por lo que la estrategia del FRG fue la de la no negociación del resto de reformas si no se admitía la reforma de estos dos. El art.186 es el artículo que prohibe la candidatura de los participantes en golpes de Estado y el art.281, conocido como “ley candado”, es el que prohibe la reforma del art.186, entre otros, como el de la reelección presidencial147. Finalmente, el FRG sufre la derrota del rechazo a la reforma de estos dos artículos en el Congreso, si bien el paquete entero de reformas fue rechazado por la población en referéndum en 1999.

Durante el período legislativo 2001-2004, con el FRG nuevamente en mayoría (55,7 por ciento de la Asamblea), a cargo de la Presidencia de la República y con Mario Israel Rivera Cabrera liderando la bancada, se abre con una nueva propuesta de reforma constitucional de la mano de Ríos Montt y respaldada por Portillo; el partido no descartaba la conformación de una Asamblea Nacional Constituyente. Mediante los Acuerdos Legislativos 8, 9 y 10 de 2000, las comisiones parlamentarias que organizaron la actividad legislativa en este período fueron 24 ordinarias y tres Extraordinarias y Específicas148. De estas 27 comisiones, integradas por once miembros cada una a excepción de las de Apoyo Técnico y Derechos Humanos que se componen de seis, el FRG preside quince (55,5 por ciento), entre las que se encuentran las vinculadas a la agenda de la Paz y todas las extraordinarias, que incluyen las de Gobernación, Derechos Humanos, Finanzas, Relaciones Exteriores, Legislación, Ambiente y Agricultura. El PAN preside las comisiones de Educación, Salud, Trabajo y Probidad, la Alianza Nueva Nación (ANN) Defensa del Comsumidor y del Usuario y la DCG Descentralización y Desarrollo149.

Durante el primer semestre de la nueva legislatura, de las 78 iniciativas presentadas, 29 fueron a iniciativa del Ejecutivo (37 por ciento), 21 del PAN (27 por ciento) y solo 18 del FRG (23 por ciento). Las enviadas desde el Ejecutivo no parecían presentar una línea temática concreta, puesto que el número de propuestas presentadas en materias de Economía y Finanzas, Social y otros aspectos fue aproximadamente el mismo. Ocho de las iniciativas presentadas por el FRG fueron se corte social (44 por ciento), el 22 por ciento de ellas de Economía y Finanzas y un 17 por ciento en materia justicia. A pesar de que el FRG centró su campaña en las promesas de implementación de las reformas acordadas en el proceso de paz, el mandato legislativo se inicia con sólo dos propuestas relativas a estas cuestiones: la ley sobre la dignificación de las víctimas de la violencia (Ley 2240) y las reformas a la Ley Constitutiva del Ejército (2213). En materia de descentralización, uno de los aspectos más tocados a lo largo de la campaña, solo se presenta una propuesta y es a iniciativa del PAN150.

La conformación de la Junta Directiva del Congreso se resuelve, como era de esperar, bajo el control del FRG y con la elección de Ríos Montt como presidente en una votación con los 63 votos del FRG a favor, el 14 de enero de 2001. Los votos en contra fueron 27, tres las abstenciones y diez las ausencias notificadas. La directiva del Congreso quedó así configurada del siguiente modo: Ríos Montt Presidente, Luis Rosales Marroquín primer Vicepresidente, Zuri Ríos Montt, hija del general, segunda vicepresidenta y el ex-presidente Ramiro de León Carpio, tercera vicepresidencia151. Durante los primeros ocho meses de gobierno, once diputados asumieron cargos en el Ejecutivo152.

La primera inciativa de ley que se aprueba en el Congreso con el FRG en el gobierno fue la reforma del ejército, que entró el mismo 13 de enero de 2000 al pleno. Si bien en términos generales fue calificada

147 La Prensa, 27 de septiembre de 1998. 148 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.29, marzo de 2000. 149 Actualidad Legislativa, Acción Ciudadana, no.29, marzo de 2000. 150 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.32, agosto, 2000:5. 151 El Mundo, 15 de enero de 2001. 152 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.32, agosto, 2000:7.

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por la ANN como una propuesta de reforma muy incompleta y tildada de inconstitucional por el PAN en algunos puntos, dos de los aspectos estipulados en los Acuerdos de Paz quedaron incorporados en la propuesta,: la designación de funcionarios civiles para la cartera de defensa y la disolución del Estado Mayor Presidencial153. La polémica ley pasa a Comisión de Defensa Nacional el 8 de febrero, presidida por el FRG, que cuenta además con seis de sus once miembros, distribuyéndose los restantes en tres del PAN, uno del PLP y otro de la ANN154.

Otra de las grandes tareas de la agenda parlamentaria en esta legislatura, bloqueada durante años, ha sido la reforma a la Ley Electoral. A debate en la Comisión de Asuntos Electorales, presidida por Rudio Lecsan Mérida (FRG) y compuesta por 6 diputados del FRG, tres del PAN, uno de ANN y uno de la DCG, dispone de tres iniciativas para su estudio y dictamen: 1) la presentada por el Tribunal Supremo Electoral, y que corresponde al proyecto de ley elaborado por la Comisión de Reformas Electorales que surge de los Acuerdos de Paz; 2) la presentada por Nineth Montenegro (ANN), apoyada por otros diputados sobre la cuota de representación de genero y 3) la relativa al voto del guatemalteco en el extranjero. En total, más de 160 artículos de la Ley Electoral se encuentran a debate155. Dos de los otros proyectos que generaron mayor oposición fueron la Ley de Policía Nacional Civil y la Ley del Fondo de Inversión Social156.

Pero entre los más influyentes, el 10 de marzo de 2000, a iniciativa del FRG y con el objetivo de abordar los problemas de cohesión interna de los partidos parlamentarios, se aprobó, no sin disconformidad por parte de la oposición el Decreto 6-2000 de modificaciones a la Ley del Organismo Legislativo, que permitía la reelección de los miembros del la Junta Directiva hasta entonces con el límite de un año para el ejercicio del cargo (art.10) y se suprime la posibilidad de que en ausencia del Presidente, la Junta Directiva pueda convocar a los diputados a sesiones ordinarias (art.14). Se elimina el derecho de los diputados a coaligarse en una bancada independiente si son de diferentes partidos políticos y eleva de cuatro a once los diputados de un mismo partido necesarios para la constitución de un bloque legislativo independiente (art.46)157.

Apenas unos meses después de la aprobación de esta ley se formó un nuevo bloque parlamentario, la bancada Unionista, añadido a las seis bancadas con que en ese momento contaba Congreso guatemalteco, al renunciar 16 diputados del PAN a este partido. El mínimo de once diputados que la ley establecía para la formación de una bancada fue superado, pero se les destituyó de sus puestos en las comisiones, ya que, de acuerdo al nuevo reglamento interno del Congreso, la ley prohibió la ocupación de dichas posiciones sin el respaldo de un partido político parlamentario. Esta decisión retrasó el trabajo de las comisiones mientras los destituidos eran sustituidos por otros miembros del PAN y se deliberaba sobre el recurso de inconstitucionalidad presentado por los afectados ante la Corte de Constitucionalidad. Y lo que es aún más importante, esta situación transformaba nuevamente la composición y distribución de equilibrios de fuerzas en el interior de la Asamblea: el FRG mantuvo sus 63 diputados, el PAN quedó con 21, la ANN con 9, la DCG con 2 y uno el PLP. La Nueva Bancada Unionista contaba con 17 integrantes y la Unión Democrática-La Organización Verde (UD-LOV) con uno158.

La polémica por excelencia de entre todas las leyes debatidas tuvo lugar con el escándalo que se dio

153 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.28, enero-febrero, 2000. 154 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no. 28, enero/febrero de 2000, p.10. 155 La postura del FRG con respecto a la puesta en marcha de los debates sobre la reforma electoral es expresada de la siguiente forma:

“Hay dos razones fundamentales para que sea aprobada la reforma a la ley electoral: primero, la experiencia que obtuvimos del año electoral. Todos los que participamos en ese evento, nos dimos cuenta de las múltiples deficiencias que tiene esa ley. [...] La segunda razón es que si nos agarran vientos eleccionarios ya no pasa, pues cuando un partido hace una propuesta, el otro cree que le van a sacar algún tipo de provecho y empieza a oponerse y eso es común en el debate parlamentario”. Rudio Lecsan Mérida (FRG, Presidente de la Comisión de Reforma electoral): Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.29, marzo de 2000.

156 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.30, mayo de 2000, p.2. 157 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.30, mayo de 2000, p.1. 158 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.29, junio-julio, 2000.

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a conocer como “Guategate” en alusión al escándalo Watergate, a consecuencia de los sucedido con el Decreto 43-2000 o Ley de Impuesto sobre la Distribución de Bebidas Alcohólicas, Destiladas, Cervezas y Otras Bebidas Fermentadas y Bebidas Gaseosas. Este es el caso que sin duda más ha empañado la imagen del FRG, especialmente la de la Junta Directiva del Congreso159.

El escándalo se produce cuando se descubre que la tasa impositiva del 20 por ciento para la distribución de bebidas alcohólicas aprobada en el pleno parlamentario, fue modificada para su publicación en el Diario Oficial, donde apareció que el tributo ascendía únicamente a un 10 por ciento160. Aparentemente, la modificación fue propuesta desde el Ejecutivo sometido a fuertes presiones de los sectores económicos tradicionales, el CACIF en particular, y la bancada no fue lo suficientemente cauta con las formas. El argumento oficial fue que el procedimiento de modificación se ajustó al fondo de revisión, que permite a los legisladores promover cambios en a los artículos ya aprobados161. La oposición argumenta que nunca existió ese fondo de revisión162.

Los diputados eferregistas hicieron desaparecer todas las pruebas que pudieran haber quedado recogidas en las versiones taquigráficas de los debates, que fueron “accidentalmente” tiradas a la basura, y en las cintas de vídeo y audio borradas. Sin embargo, una periodista del Diario Prensa Libre había grabado la cinta y la puso a disposición de la justicia163. A consecuencia de ello se retira la inmunidad parlamentaria a 24 legisladores del FRG y se inicia un encausamiento judicial por falsedad material, falsedad ideológica, violación de la Constitución, abuso de autoridad, ocultación y destrucción de evidencia e inclumplimiento de deberes164.

Mientras se procesaban estas causas y el FRG trata de ganar tiempo y obstruir el proceso presentando amparos, recursos e inconstitucionalidades, el FRG consigue modificar el art.16 de la Ley Orgánica del Congreso. La reforma impedía, caso de declararse a lugar el antejucio contra alguno de los miembros de la Junta Directiva, que éstos tuviesen que abandonar sus cargos. La DCG, el PLP y la UD secundaron la reforma165. La entrada en agenda del pleno de la reforma del artículo 16 sorprende a la oposición sin la posibilidad de interferir en el proceso, reforzándose así la creencia de que la actuación de “rodillo” del FRG en la Asamblea adquiere tintes no ya de rodillo sino de “aplanadora” y la mayoría eferregista comienza a ser comúnmente denominada “la aplanadora azul”166. La actuación de la “aplanadora azul” fue también especialmente criticada con la actuación del partido en la aprobación de 28 reformas al Código del Trabajo en mayo de 2001, entre las que se faculta al Presidente a la suspensión del derecho de huelga de los trabajadores bajo determinado tipo de supuestos, que no habían sido previamente consensuadas del modo en que lo fueron las nueve anteriormente aprobadas167.

Con el desafuero de los diputados eferregistas a consecuencia del escándalo Guategate Rudio Lecsán Mérida asumió como segundo secretario de la Junta Directiva y Carlos Bautista como quinto en sustitución de Juan Luis González y Leonel Soto Arango. Zury Ríos sustituyó a su padre en la presidencia168. Finalmente, la Corte de Constitucionalidad declaró inconstitucional la reforma del art.16 de la Ley Orgánica del Congreso y Ríos Montt fue obligado a dejar la presidencia del Congreso, que no su escaño169. Ríos Montt fue reelecto en su cargo de presidente del Congreso para el período 2001-2002. La

159 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.32, agosto, 2000, p.5. 160 Actualidad Latinoamericana, no.73, diciembre 2000, p.7. 161 Alerta Legislativa, Acción Ciudadana, no.32, agosto, 2000, p.5. 162 Prensa Libre, 19 de enero de 2001. 163 Actualidad Latinoamericana, no.77, abril 2001, p.11. 164 Prensa Libre, 6 de marzo de 2001. 165 Prensa Libre, 28 de febrero de 2001. 166 En señal de protesta, PAN, ANN, Solidaridad Democrática y Bancada Unionista abandonaron el pleno y ocuparon simbólicamente

los asientos reservados a los visitantes: “No queremos avalar con nuestra presencia dentro del pleno las acciones casuísticas e inconsultas que está tomando el FRG para favorecer a sus correligionarios”. Prensa Libre, 1 de marzo de 2001.

167 Centro de Estudios de Guatemala, 15 de mayo de 2001. 168 Centro de Estudios de Guatemala, resumen semanal de noticias, 26 de marzo al 1 de abril de 2001. 169 Prensa Libre, 22 de marzo de 2001; Actualidad Latinoamericana, no.77, abril 2001, p.11.

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reelección contó con el apoyo del partido en el gobierno y el rechazo de la oposición; 63 votos del FRG fueron los recibidos a favor, de los 113 diputados. La mesa directiva de la Asamblea se completó con la presencia de Luis Rosales como primer vicepresidente, Zury Ríos segunda y Ramiro de León Carpio en la tercera vicepresidencia170. Actualmente, el jefe de bancada es Arístides Crespo. En este momento, el jefe de la bancada era Arístides Crespo que había sido obligado a abandonar su cargo en FONAPAZ, como ha sido mencionado para retomar la dirección del partido en la Asamblea.

En cierto sentido, la polémica sobre la ley de bebidas supuso un respiro para el Ejecutivo, porque mantuvo a los diputados eferregistas menos pendientes de la actividad gubernamental. Cuando se deja translucir este tipo de manifestación desde el gobierno, la bancada eferregista pide la dimisión de Harris Whitbeck como Secretario Ejecutivo de la Presidencia171.

Nuevamente Ríos Montt consigue salir airoso del escándalo y fue absuelto el 24 de mayo de 2001 del cargo de alteración de la ley. Todo esto se produjo en un momento en que el FRG y el Presidente Portillo están en uno de los niveles más bajos de credibilidad, ya que según encuesta divulgada el 16 de mayo de 2001 se califica al Presidente como “impopular”, “incumplido”, “débil” y “aislado”. Según la empresa Vox Latina que efectuó el sondeo, el 86 por ciento de los guatemaltecos no confía en el discurso presidencial y el 68 por ciento estima que Portillo “toma malas decisiones”172.

La bancada oficialista es conocida por su disciplina y lealtad a las directrices del partido, si bien se trata más de una cuestión de disciplina interna que de cohesión o consenso dentro del partido. En este caso, la situación se aproxima más a un mecanismo de conducción del partido en la Asamblea muy autoritario que a un partido altamente cohesionado. Un ejemplo ilustrativo es la situación que se generó cuando, a raíz del escándalo “Guategate” Ríos Montt ordenó que solo los voceros de la bancada podrían hablar con libertad del partido ante la prensa, por temor a que pudieran hacer declaraciones comprometidas, “especialmente ahora que se podría declarar con lugar el antejuicio contra los 21 diputados por alteración de la ley de bebidas”. Varios diputados oficialistas mostraron su malestar con la decisión. Para temas de la bancada, el portavoz fue Carlos Cáceres y de la Junta Directiva Leonel Soto Arango, ambos fieles a Ríos Montt173.

En este sentido son ilustrativas las opiniones de los legisladores eferregistas sobre las cuestiones de la disciplina interna del partido en la Asamblea. Así, solo un 21,4 por ciento de los legisladores del FRG consideran que se debería exigir siempre la disciplina de voto en el grupo parlamentario. Un 35,7 por ciento de ellos considera que se debería permitir que cada diputado votara de acuerdo a su propio criterio, aunque este no coincida con el de su grupo parlamentario y un 42,9 por ciento que unos temas deberían estar sujetos a disciplina de voto y otros no. No obstante, un 57 por ciento de los diputados eferregistas considera que en las ocasiones en que un diputado decide abandonar la vinculación a su partido debería renunciar a su escaño y dejar que lo utilizase otro candidato del partido por el que fue elegido. Y finalmente, por lo que hace al poder de la cúpula del partido sobre los parlamentarios, el 50 por ciento de los diputados eferregistas considera que la cúpula del partido debería tener menos poder sobre ellos, un 42,9 por ciento que debería mantenerse el balance de poder en los términos vigentes y solo un 17,1 por ciento considera que la cúpula debería tener más poder sobre la bancada174.

En términos generales, a lo largo de los dos primeros años del período legislativo 2000-2004, las relaciones del gobierno de Portillo y el partido en la legislatura han sido muy conflictivas. Los problemas se acentuaron cuando Portillo se negó a recibir en el ejecutivo a Leonel Soto y Juan Luis González, dos de los directivos del congreso que pedían inmunidad por el caso “Guategate”. Pero entre los puntos de discordia

170 La Prensa, 15 de enero de 2001. 171 Prensa Libre, 9 de abril de 2001. 172 Actualidad Latinoamericana, no.78, mayo 2001, p.10. 173 Prensa Libre, 17 de enero de 2001. 174 PPAL (1999).

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claves en el deterioro de las relaciones figura el incremento del IVA del 10 al 12 por ciento, que se reactivó a finales de marzo de 2001 de nuevo en el marco de el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómcos y Situación Agraria, suscrito en septiembre de 1996. Una de ellas, la meta de la recaudación fiscal compromete al gobierno a incrementar, a principios del año 2000, la carga tributaria en relación al PIB por lo menos un 50 por ciento en relación al año 1995. En octubre de 1998 se decidió posponer esto hasta 2002. El ejecutivo considera que el incremento es esencial, pero los diputados oficialistas se niegan a aprobarlo asegurando que el costo político de hacerlo es muy elevado175. El FRG es partidario de un sistema de recaudación más eficiente, mejorando el funcionamiento de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). La misión del Fondo Monetario Internacional en su visita a Guatemala recomendó, sin embargo, considerar la importancia de la fijación de las nuevas tasas176.

Los conflictos entre los sectores portillistas y eferregistas acabaron produciendo escisiones y dos diputados, Juan Carlos Gutierrez y Hugo Rolando Samayoa renunciaron al FRG en marzo de 2001 y decidieron integrarse en la Bancada UNE (Unidad Nacional de la Esperanza) liderada por Alvaro Colom, excandidato presidencial177. Ríos Montt le restó importancia y dijo tener conocimiento de que son siete diputados más los que podrían presentar sus renuncias en el corto plazo178.

II.4. El Frente Republicano Guatemalteco como organización burocrática

II.4.1. La organización del Frente Republicano Guatemalteco. Estructura formal

La estructura formal del FRG queda recogida en el Manual Doctrinario y los Estatutos del partido. En el primero, se recogen una serie de normas complementarias a las establecidas por la Ley Electoral y de Partidos Políticos, como la organización de las ramas femenina, juvenil y profesional y la existencia de un Consejo político, económico y social, con el propósito de “ampliar y democratizar las acciones y decisiones que el partido tome en sus diferentes niveles organizativos”. Se incorpora asimismo la existencia de subfiliales como instituciones de importancia crítica para la vida del partido, definidas como organizaciones a nivel de colonia, barrio, cantón, aldea, caserío, finca, parcelamiento o lotificación de un municipio con el fin de tener una presencia política partidaria permanente, con potencial de crecimiento y afiliación. Las filiales abaratan asimismo los costes de las campañas y la canalización de demandas de las bases y desincentivan a otros partidos en su aproximación a esa población en busca de votos. Los responsables directos de cada una de las subfiliales de un municipio es el Comité Ejecutivo Municipal (Manual Doctrinario:23).

Cuadro XIII Organigrama Frente Republicano Guatemalteco

SECRETARIO GENERAL

175 Prensa Libre, 20 de abril de 2001. 176 Centro de Estudios de Guatemala, 16 de mayo de 2001. 177 “Al FRG se le va de las manos el gobierno porque hay muchas disputas entre los dos poderes que no permiten avanzar; son

disputas particulares”. [...] “En campaña hablé de honestidad, de que todo debía ser con transparencia, con gente capaz al frente de la cosa pública, para evitar nepotismo e influencias pero cuando pasó el tiempo me di cuenta de que no había un proyecto de nación y reflexioné que no era un partido al que debía pertenecer”. Samayoa, Prensa Libre, 17 de marzo de 2001.

178 “Es importante tener lineamientos, porque se trabaja en función del partido, no de individualidades. Aunque se discuta, se hable y se den puntos de vista, el partido es una institución. ¿Por qué vamos a hacer lo que la minoría quiere?”. Ríos Montt, Prensa Libre, 17 de marzo de 2001.

Comité Ejecutivo Nacional

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Secretarías Nacionales

El procedimiento de conformación de una subfilial es de arriba a abajo, esto es, el Comité Ejecutivo Municipal elabora una lista de las posibles divisiones municipales (colonias, barrios, cantones, fincas, etc), buscando líderes comunitarios de prestigio en el sector, a través de familiares, conocidos o allegados que permitan la organización de las redes de búsqueda de afiliados. Un mínimo de cinco personas es suficiente para institucionalizar una subfilial. La directiva de la subfilial debe contar al menos con un Secretario General, un Secretario de Actas, un Secretario de Organización y dos vocales. Las sesiones generales del Comité Ejecutivo Nacional deben integrar a todas las subfiliales del municipio (Manual Doctrinario:24-25). El FRG se constituye organizativamente en los siguientes órganos: la Asamblea Nacional, el Comité Ejecutivo Nacional, la Asamblea Departamental, el Comité Ejecutivo Departamental, la Asamblea Municipal y el Comité Ejecutivo Municipal. Cuatro secretarías adjuntas al Comité Ejecutivo Nacional (véase Cuadro XIII).

La Asamblea Nacional es el órgano que ostenta formalmente la máxima autoridad del partido si bien en la práctica ésta reside en el Comité Ejecutivo Nacional y en particular en el Secretario General, y se compone de dos delegados por cada uno de los municipios en los que el partido tenga organización política, así como por los miembros del Comité Ejecutivo Nacional (Estatutos, art. 6). Entre sus funciones se establecen formalmente la fijación de la línea política general del partido, si bien de nuevo ésta es dictaminada de facto en el Secretario General y el Comité Ejecutivo Nacional, la elección de los miembros del Comité Ejecutivo Nacional y los órganos de Ejecución y Fiscalización, la elección de los candidatos a la presidencia y vicepresidencia de la República, a representantes en la Asamblea Legislativa y la modificación de los estatutos del partido (art.17). Las sesiones de la Asamblea Nacional las preside el Secretario General y las decisiones se toman por mayoría absoluta, disponiendo cada delegado o miembro del Comité Ejecutivo Nacional de un voto (art.18).

El Comité Ejecutivo Nacional (CEN) es el órgano directivo permanente del partido, realizando las

ASAMBLEA NACIONAL

Asamblea Municipal

Comité Fiscalizador

Tribunal de Honor

Elige

Envía representantes

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funciones ejecutivas y administrativas del partido. El CEN se compone de un mínimo de nueve y un máximo de quince miembros titulares y tres suplentes, entre los debe contar además del Secretario General y el Secretario General adjunto con un Secretario de Actas, encargado de elaborar las actas de las sesiones (art.24). Las decisiones en el interior del Comité Ejecutivo Nacional se toman por mayoría, teniendo derecho a un voto cada uno de sus miembros. En caso de empate, el valor del voto del Secretario General se duplica (art.23). La dirección, coordinación y representación legal del partido corresponde al Secretario General del partido (art.25). El Secretario General Adjunto sustituye al Secretario General cuando sea necesario (art.28).

Las secretarías nacionales son órganos de ejecución a nivel nacional, que han de estar presididas por algún miembro del Comité Ejecutivo Nacional, que además de si cargo en éste, será también denominado como Secretario Nacional de la Secretaría que corresponda (art.30). El CEN puede designar además las secretarías que considere oportunas en función de las necesidades del partido, así como órganos de consulta, estudio y asesoría. Las cuatro Secretarías formalmente establecidas en los Estatutos son la de Organización y Filiales, Metropolitana, Finanzas y Administrativa (art.34). Las Secretarías nacionales son independientes entre sí pero todas dependen jerárquicamente del CEN y son coordinadas por el Secretario General (art.36).

Existe un Comité Fiscalizador del partido como órgano permanente para el manejo de los fondos y un Tribunal de Honor y Disciplina, elegidos ambos por la Asamblea Nacional por un período de dos años, al igual que los cargos directivos.

Las Asambleas y Comités Ejecutivos Departamentales responden a la misma configuración que sus equivalentes a nivel nacional, conformándose por dos delegados por cada municipio que habrán de ser elegidos por la Asamblea Municipal correspondiente a ese municipio. En el nivel inferior la Asamblea Municipal está conformada por los afiliados del partidos que estén registrados en el respectivo municipio (art.59).

Cuadro XIV: Características de la estructura interna del PARTIDO ARNULFISTA Tipo de Relaciones entre los órganos internos Piramidal. Fuertemente Jerarquizada y personalizada. Organos según ámbito territorial Nacional, Departamental y Municipal. Órganos según función Legislativo: Asamblea Nacional, órgano de mayor autoridad dentro del partido.

Ejecutivo: Comité Ejecutivo Nacional. Representante legal: Secretario General del Partido. Administrativo : Secretario de Actas.

Periodicidad de las reuniones de los órganos (y duración del mandato)

Convención Nacional, se reúne cada dos años. Comité Ejecutivo Nacional, mandato de 2 años. Secretario General. 2 años. Secretario General Adjunto. 2 años.

Tipo de Estructura Directa. Estabilidad de la estructura Continua Fuente: Elaboración propia.

II.4.2. Dirigentes y coalición dominante

Hasta las elecciones de 1999, Ríos Montt era el líder indiscutible del grupo de poder en el interior del FRG, desde su posición de fundador y Secretario General del partido desde 1989. En este círculo es donde se encuentran sus seguidores más leales entre los que destacan Tere y Zury Ríos, su mujer y su hija respectivamente y Francisco Reyes López, junto con algunos militares de la vieja guardia y aquéllos que participaron de algún modo en el golpe de 1982. Pero cuando el FRG llega al gobierno, como sucede con otros partidos cuando acceden al poder, comenzó el enfrentamiento entre la cara gubernamental y la legislativa del partido, más evidente aún en el caso del FRG en el que el portillismo poco tiene que ver con

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la estructura partidaria eferregista. Una coalición dominante bicéfala y dos facciones pueden encontrarse, por tanto, en el interior en el FRG a partir de 1999: portillistas y riosmonttistas; los tres “tigres” del partido que manejan los hilos del gobierno son Alfonso Portillo, Ríos Montt y Francisco Reyes López179, que viene participando de las aventuras políticas del general desde 1982.

Con el partido en el gobierno comienzan a incrementar también los problemas de cohesión interna hasta el punto que la salida de dos diputados, el desafuero de 24 eferregistas y el constante enfrentamiento del ejecutivo-legislativo, hacen que se hable de crisis interna en el partido al inicio del período 2000-2004180.

A pesar de la resistencia de los líderes del FRG a reconocer la existencia de estas dos facciones dentro del partido, el 13 de enero de 2000 los dirigentes de ambos grupos sostuvieron una reunión a raíz de los análisis elaborados por el Consejo Político del partido, que pusieron sobre la mesa con carácter de autocrítica la preponderancia de la confrontación de estas dos corrientes ocasionada principalmente por pugnas sobre cotas y puestos de poder. El Consejo Político del partido estaba compuesto en este momento por Portillo, Ríos Montt, Francisco Reyes López, Eduardo Weymann, Haroldo Quej, Luis Rabbé y Arístides Crespo181. El acuerdo a que se llegó en la reunión, que estuvo dirigida por los tres “tigres” del partido fue la convocatoria de reuniones periódicas entre ambas facciones que pusieran en conocimiento de ambos grupos sus respectivas agendas182.

La coalición dominante en la bancada parlamentaria está liderada por Zury Ríos, hija del general, Arístides Crespo y Mario Rivera. Este es un grupo muy cerrado y de acceso muy restringido que se conoce comúnmente como “La Hermandad” o “La Familia”, de la que forman parte también Haroldo Quej, Mario Rivera, Francisco Reyes y otra veintena de eferregistas 183. En el ala portillista, son los sectores de la izquierda los más reticentes y beligerantes ante las presiones de “la Hermandad”, entre los que se encuentran Edgar Gutierrez, Mario Bolaños, Mario Torres, Otilia Lux de Cofí y Harris Whitbeck. Para este sector portillista el problema de la confrontación reside en que “la Hermandad” percibe los cargos gubernamentales como “agencias de empleo” para sus correligionarios, amigos y familiares. Pero “la Hermandad” despierta también reticencias entre otros miembros de la bancada parlamentaria y del partido, tal como pone de manifiesto el ex diputado Juan Carlos Gutierrez: “Como si de una secta se tratara, en el FRG también existe una Hermandad. [...] Está conformada por fundadores del partido y algunos protegidos de Efraín Ríos Montt”184.

La cohabitación del FRG, el ala más conservadora y autoritaria del partido, con el ala portillista estalló definitivamente el 16 de mayo de 2001 cuando Francisco Reyes López, presidente en funciones mientras Portillo se encintraba en viaje oficial en el extranjero, aprovechó para destituir al presidente de la Comisión Presidencial de Derechos Humanos (COPREDEH), Victor Hugo Godoy. Esto provocó la reunión del grupo de los quince más afines a Portillo en la que plantearon al Presidente su negativa a continuar tolerando el acoso de la directiva del FRG185.

El objetivo de Ríos Montt y Francisco Reyes es debilitar la coalición portillista y retomar el control absoluto sobre el gobierno. En esta línea es en la que se llevaron a cabo actuaciones del tipo de la enmienda en el tema del incremento salarial, la reducción del presupuesto a oficinas presidenciales dirigidas por colaboradores de Portillo o la cancelación de la secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), a cargo de Mario Estrada, amigo del presidente186.

179 La Nación, 15 de enero de 2000. 180 Prensa Libre, 9 de abril de 2001. 181 Prensa Libre, 8 de mayo de 2001. 182 Centro de Estudios de Guatemala, 24 de enero de 2000. 183 Prensa Libre, 20 de abril de 2001. 184 Prensa Libre, 9 de abril de 2001. 185 Prensa Libre, 17 de mayo de 2001. 186 Fernando Solís Ramírez, analista político del Instituto Centroamericano de Estudios Politicos (INCEP) en La Prensa, 20 de mayo de

2001.

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No obstante y, a pesar de lo innegable de la existencia de los círculos portillista y riosmonttista en el interior del partido, en el FRG más que facciones o tendencias internas partidistas, de lo que se trata es de la existencia de dos liderazgos personalistas enfrentados, en torno a los cuales cierran filas y toman posiciones el resto de los dirigentes del partido.

II.4.3. La elección de los dirigentes partidistas y los candidatos a cargos de representación popular

Formalmente, los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República son elegidos en la Asamblea Nacional del partido, al igual que los candidatos a Representantes de la Asamblea Legislativa (art. 17, Estatutos del partido), pero formalmente también, entre las funciones del Secretario General del partido figura la inscripción de los candidatos a cargos de representación popular (art.27).

Por lo que hace a la directiva del partido, la elección de los miembros del Comité Ejecutivo Nacional corresponde a la Asamblea Nacional del partido, que los renueva o reelige en sus cargos cada dos años. La decisión se lleva a cabo mediante listas encabezadas por los candidatos a Secretario General y Secretario General Adjunto. En caso de que ninguna de las planillas obtenga la mayoría absoluta, se celebrará una segunda vuelta entre las dos listas que hubiesen obtenido el mayor número de votos (arts.17 y 19). La elección de los cargos de representación municipal se lleva a cabo por las Asambleas Municipales y en caso de que el partido no tuviese organización en ese municipio ésta corre a cargo del Comité Ejecutivo Nacional la designación de los candidatos.

Pero en la realidad, no es descabellado afirmar que la elección de candidatos se produce prácticamente “a dedo” y la renovación de líderes es prácticamente inexistente. El acceso a los círculos de poder es muy restringido y los procesos de toma de decisiones en el interior de los mismos las más de las veces son muy poco transparentes, todo lo cual equivale a poner de manifiesto la dificultad de hacer carrera política en el interior del partido desde la base. Ríos Montt ha sido reelegido sistemáticamente desde 1989 Secretario General del partido en “lista de consenso” sin enfrentar nunca oposición abierta. Desde 1994 se han celebrado cuatro Asambleas Nacionales y la más reciente de ellas de 2000 Ríos Montt ha sido reelegido por cuarta vez consecutiva.

El 20 de julio de 1996 fue elegido Secretario General de forma unánime en la Asamblea General que reunió a 200 delegados en la capital del país. Junto a él fueron elegidos Alfonso Portillo como presidente de una de las cuatro secretarías de organización, Harris Whitbeck, Francisco Reyes y Carlos Méndez. En este mismo acto se eligió el nuevo Comité Ejecutivo, el Tribunal del Honor y el Comité de Fiscalización al tiempo que se aprobaron reformas a los Estatutos187. Alfonso Portillo fue elegido candidato presidencial por segunda vez en la Asamblea Nacional extraordinaria del partido el 26 de junio de 1999 con Juan Francisco Reyes como precandidato a Vicepresidente, con la participación de 280 delegados de los 140 municipios en los que el partido tiene representación legal188.

En la Asamblea Nacional del 13 de mayo de 2000, celebrada en el Salón número 11 del Parque de la Industria, encabezó la única lista presentada por los más de 300 delegados que se reunieron en al sur de la capital y que lo reeligieron en su cargo; desde 1992 Ríos Montt ostenta los cargos de Secretario General y Presidente del Consejo Político de la agrupación. El puesto de Secretario General Adjunto fue para Arístides Crespo, miembro de “la Hermandad, hasta entonces ocupado por Harris Whitbeck pero que últimamente ha perdido la confianza de Ríos Montt debido a sus críticas al sectarismo de “la Hermandad”. Alfonso Portillo fue designado como secretario adjunto de Formación y Capacitación y el vicepresidente Francisco Reyes secretario adjunto de Asuntos Políticos, ambos “cargos de honor” ya que la Ley Electoral y de Partidos Políticos prohibe al Presidente y al Vicepresidente formar parte de la directiva de alguna

187 La Nación, 22 de julio de 1996. 188 La Prensa, 14 de mayo de 2000.

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agrupación política189.

En esa misma Asamblea, Camilo Rodas Ayala fue elegido Secretario Adjunto de Recursos Humanos y Vocales las siguientes figuras del partido: Luis Mijangos, Zury Ríos, Haroldo Quej, Mario Rivera, Eduardo Weymann, Mario Bolaños, Flora Escobar, Iván Arévalo, Byron Barrientos y Leonel Soto Arango. Como miembros del Tribunal de Honor salieron Carlos Cabrera, Rudio Lecsán Mérida, Jorge Rivera, Hugo Peñate, Jorge Rivas Castillo, Juan Luis González y Luis Alfonso Morales. Finalmente, el Consejo Político quedó conformado del siguiente modo: Ríos Montt, Alfonso Portillo, Francisco Reyes López, Arístides Crespo, Luis Mijangos, Zury Ríos, Haroldo Quej, Mario Rivera, Eduardo Weymann, Gabriel García Orellana y Luis Rabbé Tejada190. En el año 2000, el procedimiento informal para la generación del consenso necesario en torno ala candidatura de Ríos Montt a la Secretaría General del partido fue la circulación de un comunicado entre la bancada parlamentaria que lo apoyaba solicitándoles que se presentase una única lista de consenso191.

Cuadro XV: Características del funcionamiento interno del Frente Republicano Guatemalteco Proceso de elección de los candidatos a nivel formal Los candidatos a Presidente y Vicepresidente de la República

Asamblea Nacional.

Proceso de elección de los candidatos a nivel formal Los candidatos al Poder Legislativo

Asamblea Nacional.

Definición de las políticas del partido Comité Ejecutivo Nacional.

Formulación y Reforma del programa, la Declaración de principios y de los Estatutos del Partido

Asamblea Nacional.

Elección de los candidatos Directorios Provinciales formalmente, informalmente fuerte peso del Comité Ejecutivo Nacional.

Estrategia del Partido Comité Ejecutivo Nacional.

Fuente: Elaboración propia.

II.4.4. Financiamiento de la organización burocrática del partido y de la campaña electoral

Formalmente y de acuerdo a los Estatutos del partido, el Comité Ejecutivo Nacional, a través de la Secretaría de Finanzas, determina la fijación de cuotas y contribuciones al partido (art.71). Los afiliados que ocupen cargos en la Administración tienen estatutariamente, so pena de perder su cargo, la obligación de aportar una cuota especial opcional de su salario, que no podrá ser inferior al 10 por ciento de su salario, que es fijada de común acuerdo entre el afiliado y el Comité Ejecutivo Nacional (art.72) y comúnmente conocida como “el diezmo”. Esto constituye una de las reformas fundamentales introducidas a los Estatutos en la Asamblea Nacional Ordinaria de Julio de 1998, ya que de acuerdo a lo establecido en los Estatutos de la anterior Asamblea Nacional de mayo de 1994, se recogía también una cuota opcional a negociar entre el afiliado y el Comité Ejecutivo Nacional, pero no se prefijaba el establecimiento de una cuota mínima (art.73). En los Estatutos del partido figura asimismo que para ser miembro del partido es necesario contribuir económicamente al financiamiento del mismo (art.8, numeral d).

La secretaría Nacional de Finanzas es la encargada de recoger las aportaciones ordinarias y extraordinarias y administrar los fondos recaudados, de acuerdo a las directrices del Comité Ejecutivo Nacional. Las recaudaciones efectuadas en las filiales se distribuyen del siguiente modo: 60 por ciento para

189 La Prensa, 14 de mayo de 2000. 190 La Hora, 13 de mayo de 2000. 191 Siglo XXI, 5 de mayo de 2000.

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los gastos locales del municipio, 20 por ciento para los gastos locales del departamento, 20 por ciento para los gastos nacionales. Se establecen como obligatorios los informes trimestrales de los municipios a su departamento y cada cuatro meses, de cada departamento a la Secretaría de Finanzas a nivel nacional (art.73). En este aspecto las reformas de 1998 también introdujeron modificaciones ya que lo establecido en 1994 no especificaba estatutariamente ni el reparto porcentual de los ingresos ni la periodicidad y determinaciones con respecto a los controles de gastos192.

A pesar de estas fuentes de ingresos permanentes del partido, de las que se desconocen cifras de recaudación oficiales, lo que puede observarse en la práctica es una extraordinaria dependencia de la organización partidaria y la cúpula que la dirige de intereses económicos que se estructuran y cierran filas cuando se aproxima la campaña para convertirse en actores de poderes desproporcionados. El grupo Pirámide es uno de ellos, del capital tradicional, que como se ha podido observar anteriormente adquiere potestades incluso sobre el nombramiento de ministros y funcionarios. El propio Ríos Montt se hace eco en sus declaraciones de este problema de dependencia del partido de los poderes económicos para su financiamiento: “FRG tienen necesidad de ser un partido autofinanciable para no depender de minoría de interés de patrocinadores”193.

II.5. El Frente Republicano Guatemalteco como organización de voluntarios

II.5.1. Las bases del partido

El FRG se articula sobre una base social amplia, no sectorial, que también desde 1999 cooptó una serie de grupos hasta entonces no tradicionales del partido, a través del reclutamiento de figuras como el ex-presidente Ramiro de León Carpio y el propio Luis Rabbé más en calidad de enemigo personal de Arzú que por otra razón, para candidatura a alcaldía de Guatemala en las elecciones generales de ese año.

Entre las filas del FRG hay que dar cuenta también de la existencia de sectores radicales de derecha, de grupos de católicos conservadores y de miembros del “sector duro” del ejército vinculados a los años de represión durante la guerra, como los generales Luis Miranda Trejo y Horacio Soto Salam, o el coronel Carlos Aníbal Méndez y el diputado ex miembro de la G-2 (Dirección de Inteligencia del Estado Mayor para la Defensa Nacional) Bayron Barrientos. Personajes como Miranda Trejo y Soto Salam han encolumnado a militares y ex miembros de las Patrullas de Autodefensa Civil al partido194.

El FRG goza de apoyos sustanciales entre la población del área rural y, sobre todo, entre las iglesias protestantes. Entre sus cuadros figura no obstante también un importante colectivo de empresarios medios de mentalidad anticomunista y grandes latifundistas contrarios a las transformaciones vinculadas al régimen de propiedad de la tierra, que se definen en situación de agravio comparativo con respecto a los empresarios nacionales de mayor influencia del país supuestamente entre las filas del PAN195.

II.5.2. Participación de las bases en el proceso de toma de decisiones del partido

El 57,1 por ciento de los diputados del FRG califica la participación popular en la vida de su

192 Tal como estaban los Estatutos con anterioridad a la reforma de 1998, el artículo 73 se leía del siguiente modo: “La Secretaría Nacional de Finanzas recibirá las aportaciones ordinarias y extraordinarias y administrará los fondos en la forma que más convenga las necesidades del partido, siguiendo las directrices del Comité Ejecutivo Nacional. La Secretaría Nacional de Finanzas deberá rendir cuentas ante el propio Comité Ejecutivo Nacional y ante el Comité Fiscalizador Financiero”.

193 La Prensa, 14 de mayo de 2000. 194 Centro de Estudios de Guatemala, 14 de octubre de 1999. 195 Ver Villacorta (1998:113 y 118-19).

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partido como intensa y constante, mientras que un 28,6 por ciento la define como escasa y marginal y un 14,3 por ciento como escasa y marginal, excepto en elecciones. Cuando se les pregunta por la participación de las bases en la toma de decisiones del partido, el 64 por ciento de los diputados eferregistas considera que los niveles de democracia interna en el FRG son muy altos y un 35,7 por ciento de ellos la califican como de nivel medio196.

No obstante, pueden encontrarse sectores muy críticos en relación a los niveles de participación de las bases en los procesos de toma de decisiones en el interior del partido, lo que ha provocado deserciones muy llamativas en período reciente, como es el caso de Juan Callejas Vargas, uno de los miembros del colectivo fundador del partido en 1988, que ya había sido asesor de Ríos MOntt en 1982. En 1990 fue uno de los estrategas de la campaña electoral de la Plataforma No-venta y durante los primeros ocho meses del gobierno de Portillo ejerció el cargo de Director del Instituto de Guatemalteco de Turismo (INGUAT), del que fue destituido el 4 de septiembre de 2000. Después de 12 años de militancia, Callejas renunció al partido argumentando que éste se había desligado de las bases quedando “ distorsionado por intereses particulares”197.

El otro caso es el de los dos diputados que se revelaron contra “la Hermandad” en el 2000, entre ellos Juan Carlos Gutiérrez, fundador del partido en Alta Verapaz, quien reveló que días después de plantear sus denuncias fueron metidos en “la congeladora”, lo que significa su proscripción para el acceso a privilegios que la directiva del partido puede proporcionar del tipo de puestos relevantes, viajes al exterior e incluso obras en sus departamentos198. Estos y otros casos ponen de manifiesto como uno de los desafíos del FRG para el éxito de su rendimiento a futuro viene de la mano de la implementación de vías para la canalización del conflicto y el disenso en el interior del partido, la renovación de élites, procesos de toma de decisiones más transparentes, la democratización de éstos en definitiva, así como una mayor permeabilidad de la cúpula del partido a las demandas de sus propias bases.

196 PPAL (1999) 197 Prensa Libre, 20 de febrero de 2001. 198 Prensa Libre, 9 de abril de 2001.

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PARTIDO DE AVANZADA NACIONAL Natalia Ajenjo Fresno

I. Introducción

El Partido de Avanzada Nacional, pese a su juventud - nació a finales de la década de 1980-, ha conseguido situarse entre los partidos grandes de Guatemala debido al gran apoyo electoral que ha logrado, convirtiéndose en un referente político importante. Su origen se remite a un grupo de empresarios cuya vinculación con el mundo político procede de la década de 1970199 y que asumen una diversidad de principios ideológicos, a partir de su ubicación en la derecha liberal, pero lanzando mensajes de compromiso con algunos sectores desfavorecidos. Este hecho se produce, sin embargo, sin que el partido se caracterice por una laxitud ideológica, pues la ubicación del partido en la derecha, tanto por los propios miembros como por el resto de partidos relevantes del país, es muy coincidente y presenta muy bajas desviaciones típicas. En tercer lugar, como característica importante es la inexistencia de facciones en el interior del partido, al menos en sus orígenes. El origen del partido, a partir de un líder que concentró los esfuerzos para crearlo desde el Comité Cívico existente, y como consecuencia, la fuerte estructura vertical de éste, es un factor explicativo muy importante a este respecto. No obstante, en la legislatura 2000-04 se está produciendo un intenso proceso, que se abordará más adelante, de abandono de la bancada parlamentaria panista, a raíz de una fuerte división interna de carácter político relacionada en parte con el apoyo al fundador, Alvaro Arzú, y en parte con el carácter cooperativo y ausente de oposición que está teniendo el partido en el Congreso.

El electorado del partido es mayoritariamente urbano, de clase media-alta y de ideología liberal200. El ámbito en que mayor arraigo electoral tiene el partido es el Distrito Central, donde el partido ha obtenido en las elecciones en que se ha presentado por encima del 25 por ciento de los votos válidos201.

El logro principal del partido para la política nacional fue el impulso que le dio Alvaro Arzú desde la Presidencia del Ejecutivo (1996-2000), a los Acuerdos de Paz. Un segundo conjunto de acciones de gobierno significativas fue el inicio de un intenso proceso de privatización de servicios públicos. Finalmente, cabe señalar de forma general, el fracaso de la implementación de algunas reformas constitucionales adscritas al proceso de paz. Este fracaso provino de los resultados negativos del referéndum de 1999, realizado antes de que finalizara el período de gobierno panista, y que estuvo contaminado de campañas en contra de su aprobación. El gobierno, como actor fundamental que articulara el avance del proceso de paz, pareció no darle los impulsos necesarios para llevar a cabo la aprobación de

199 Aquí me refiero particularmente a la militancia que ejerció Alvaro Arzú, uno de los fundadores y líderes del PAN, en el Movimiento

de Liberación Nacional (MLN) y en el Partido Nacional Renovador (PNR). De hecho, como se verá más adelante, su primer lanzamiento como candidato en elecciones municipales fue por la coalición PNR-MLN.

200 Según los miembros del PAN entrevistados, el perfil del electorado del partido correspondería con jóvenes (menores de 35 años), pequeño y mediano empresario, mujeres, personas con educación universitaria, profesionales, católicos y trabajadores autónomos del sector informal. (La pregunta realizada fue: “Piense en los grupos que conforman el electorado. De los indicados a continuación, valore si está subrepresentado o sobrerepresentado entre los votantes de su partido”. La escala utilizada fue 1, subrepresentado y 5, sobrerepresentado. Los grupos sociales señalados más arriba son aquéllos en que al menos el 60 por ciento de los entrevistados contestó 4 ó 5). Ver PPAL (1999).

201 En la convocatoria presidencial de 1990 el PAN ganó el 26,4 por ciento de los votos válidos emitidos en el Departamento de Guatemala y en total alrededor de un 15 por ciento de los votos válidos emitidos en toda la República. En las elecciones presidenciales de 1995, el PAN obtuvo en el Distrito Central (Ciudad de Guatemala) el 60 por ciento de los votos válidos del distrito en la primera vuelta, incrementando el porcentaje para la segunda (con un 68 por ciento de apoyo). En 1999, el partido obtuvo el 42,5 por ciento de los votos válidos del Distrito Central, incrementándose también el apoyo al PAN en la segunda vuelta (45,7 por ciento de los votos en ese Distrito). Ver TSE (1999).

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las quince reformas constitucionales concretas.

I.1. Características originarias de la organización

El Partido de Avanzada Nacional no se inscribió como partido legal hasta 1989. Su origen fue un Comité Cívico denominado Plan de Avanzada Nacional. Su primera participación electoral se produjo en las elecciones municipales de 1986 en las que ganó Alvaro Arzú, a quien se considera el fundador del partido202 y que era un empresario del sector de turismo y antiguo director del Instituto Guatemalteco del Turismo –INGUAT- entre 1978-1981. Arzú ya se había presentado a las elecciones municipales de 1981, lanzado por la coalición Partido Renovador y la Democracia Cristiana Guatemalteca (PR-DCG), consiguiendo la Alcaldía de la Ciudad de Guatemala. Sin embargo, el golpe de Estado militar de 1982 le impidió tomar posesión del cargo. En 1985, Alvaro Arzú se volvió a presentar a las elecciones municipales como candidato a la Alcaldía de la Ciudad de Guatemala, elecciones que ganó de nuevo. En 1987 el Comité Cívico inició los trámites para su inscripción como partido político, legalizándose como tal a finales de 1988, adoptando el nombre de Partido de Avanzada Nacional (PAN). Su inscripción legal como Comité Cívico se había producido el 11 de mayo de 1989 y en noviembre de 1990 ya participó en las elecciones generales como partido político, ganando dieciséis alcaldías y doce escaños en el Congreso. En las elecciones municipales de 1993, el PAN ganó en 35 municipalidades. A partir de entonces, el partido se institucionalizó y participó de nuevo en las elecciones legislativas de 1994, en las que aumentó el número de escaños obtenidos (24, lo que representaba un 30 por ciento de los escaños totales). En 1995 se convocaron elecciones generales, en las que ganó nuevamente la alcaldía capitalina, 109 alcaldías más, 42 escaños en el Congreso y 8 diputados en el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), junto con el hecho de Alvaro Arzú pudiera competir electoralmente en la segunda vuelta (el 7 de enero de 1996) en que el PAN ganó la Presidencia de la República. En las elecciones generales de 1999 la mayoría de votos fueron para el Frente Republicano Guatemalteco (FRG), con Alfonso Portillo como candidato a la Presidencia de la República y Efraín Ríos Montt en la Presidencia del Congreso, como partido que mayor número de votos ganó en la primera vuelta de las elecciones presidenciales y que consolidó en la segunda vuelta. Durante el año 2000, la situación de los partidos políticos guatemaltecos ha presentado un escenario de elevada complejidad, pese a la mayoría del partido de gobierno en el Ejecutivo y el Legislativo.

Las características originarias del partido responden fundamentalmente a un modelo de penetración territorial (del centro a la periferia). De hecho, el principal bastión electoral del partido ha sido el Distrito Central (ciudad de Guatemala) y el Departamento de Guatemala, donde consiguió mayoría absoluta para las elecciones de 1995, tanto en las presidenciales como en las legislativas, y donde mayo voto de castigo se produjo para el partido en las elecciones presidenciales de 1999. En segundo lugar, la fuente de creación del partido responde a un modelo de liderazgo carismático ejercido por Alvaro Arzú, como fundador principal, candidato del partido primero a la Alcaldía de la capital guatemalteca y posteriormente a las elecciones presidenciales. De hecho, el abandono del partido a partir de junio del 2000 de un importante sector de la bancada parlamentaria del partido responde a una polarización entre el apoyo al nuevo Secretario General electo (Leonel López Rodas) y el apoyo al fundador y líder histórico del partido, Alvaro Arzú.

Cuadro XVI. Características originarias de la organización PARTIDO DE AVANZADA NACIONAL

202 Los fundadores del partido son: Alvaro Arzú, Alvaro Heredia, Luis Flores, Luis Pedro Quezada, Carlos Valle, Rodolfo Mendoza,

Roberto Gereda, Oscar Berger, Luis Linares y Roberto González.

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Origen territorial (proceso de creación del partido)

Del centro a la periferia (penetración territorial)

Fuente de creación Sin la presencia de una organización social externa que promoviera su desarrollo.

Líder carismático Alvaro Arzú Irigoyen Fuente: Elaboración propia.

I.2 Posiciones ideológico-programáticas

La posición ideológica del partido se sitúa en la derecha liberal. Los principios fundamentales que señalan los Estatutos del partido son la defensa de la propiedad privada, la autorregulación del mercado, oposición al intervencionismo estatal, excepto en algunos ámbitos en que la iniciativa privada sea inexistente por definición o en ámbitos en que la presencia del Estado se hace indispensable (como por ejemplo, en materia de política exterior) y la defensa de la familia como el medio fundamental de desarrollo social. Estos tres principios pertenecen claramente a un proyecto conservador, en que la promoción de la libertad económica, acompañada del mantenimiento de las tradiciones y los valores familiares, son los elementos centrales. Sin embargo, a pesar del pronunciado conservadurismo que caracteriza la declaración de principios del partido, hay una incorporación de puntos algo más progresistas. Un ejemplo de esto es la defensa de la igualdad de funciones en el interior de la familia entre hombres y mujeres.

El segundo elemento ideológico-programático del PAN es el nacionalismo. Los Estatutos, de hecho, señalan que “el partido nace a la vida política como un movimiento nacionalista que persigue, como principio fundamental, que todos los guatemaltecos alcancemos un nivel de vida acorde con la dignidad” (art.3). El nacionalismo es considerado aquí no tanto como un movimiento que intenta distinguir la Nación del Estado, sino como un movimiento cuyos intereses se centran y se vierten en el propio país, como un proyecto cultural unitario, por ejemplo.

La concepción de la democracia para el PAN se refiere a la posibilidad para vivir en convivencia (art. 3), esto es, más como una forma impuesta para facilitar la organización social que como un medio natural de convivencia. La democracia para el PAN implica la capacidad de participación de los ciudadanos, la resolución de los conflictos mediante el diálogo, la garantía de las libertades individuales y la práctica de elecciones libres y sucesivas. En este sentido, se define como un partido que representa a todos los sectores sociales de Guatemala. Los principios ideológico-programáticos del partido serían parte de una estrategia de partido atrápalo-todo203, en que, pese a que su discurso está dirigido a las clases sociales empresariales y urbanas, principalmente intenta lanzar un mensaje de apertura social por la vía de la defensa de la democracia y de los derechos.

La función del Estado para el PAN es el mantenimiento del orden social, esto es, no es visto como el artífice de la igualdad social o de la participación, como ejemplos de concepciones estatales diferentes, sino exclusivamente como Estado-vigilante, garante de un orden social204.

203 De hecho, cuando se preguntó por cuál es la estrategia del partido a los propios políticos del PAN, si es más importante contar con

una afiliación numerosa, que correspondería con un partido en que la importancia de la ideología es mayor, o si es más importante contar con una base extensa de votantes, que será la respuesta de un partido más interesado en conseguir posiciones de poder aunque ello conlleve asociado un pérdida de peso de la ideología o los principios programáticos del partido, la mayoría de los entrevistados apoyaron esta última opción (un 66,7 por ciento de las respuestas), frente a tan sólo el 17 por ciento que consideraba más importante las bases de afiliados que el caudal electoral. Ver PPAL (1999).

204 Aunque, a partir de las respuestas de los políticos del PAN entrevistados, parece haber una mayor legitimidad a la intervención pública en la sociedad y la economía de la que afirman los Estatutos, ya que cuando se pregunta si creen que el Estado es incapaz de solucionar los problemas de los ciudadanos, la mayoría está en desacuerdo (57 por ciento) y si creen que la intervención del Estado en la vida socioeconómica es la única manera posible de reducir las desigualdades sociales, el 57 por ciento está en desacuerdo y el 43 por ciento restante está de acuerdo. Este limitado grado de acuerdo interno sobre el papel interventor del Estado en relación a la promoción de la igualdad social

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Su apoyo a la desregulación social y política está marcadamente subrayado en los Estatutos del partido. Las funciones del Estado se limitan a la garantía de la igualdad jurídica de los ciudadanos. De hecho, se reconoce explícitamente que las funciones básicas del Estado son la defensa nacional, las relaciones exteriores, la aplicación judicial y administrativa de las normas y la promoción de igualdad de oportunidades205. La incorporación del punto de igualdad de oportunidades es el que hace la diferencia entre una visión absolutamente desreguladora hacia una visión algo más abierta y democrática. Se concibe al Estado como un sustituto temporal de funciones que no puedan ser cubiertas por la iniciativa privada, pero “dicha función estatal de suplencia debe ejercerse de modo que se estimule a los particulares para que aborden esas actividades o incrementen su iniciativa en ellas” (art. 3).

Una tercera concepción del Estado es como proveedor de un marco institucional estable para dar seguridad a la inversión y a las actividades económicas. De hecho, éste será uno de los puntos principales de todos los programas electorales del PAN, dada la situación de inseguridad extrema que vive el país y que desalienta la inversión. En este marco ideológico, el Estado sólo debe ser empresario con carácter excepcional, esto es, no como habitual proveedor de servicios públicos o subsidios, sino como coordinador e impulsor. Es una visión gerencial y empresarial del Estado, renegando de formas de “colectivismos planificados por la burocracia estatal” (art. 3, Estatutos).

I.2.1 Principios programáticos

En cuanto a los principios programáticos, el PAN mantiene una alta coherencia respecto los principios ideológicos mencionados más arriba. La defensa de la desregulación estatal, la propiedad privada, el libremercado y el mantenimiento del orden social se traduce en unos principios programáticos muy conservadores, si bien incluye algunos elementos típicos de un partido más progresista, como la defensa de una mayor igualdad (que no igualdad plena) para algunos sectores desfavorecidos. De esta forma, propone un compromiso social prioritario: la garantía de un salario mínimo a los más pobres, especialmente en el ámbito rural, “procurando una efectiva incorporación al progreso general del país y procurar la capacitación y educación de estos sectores, constituyen para el Partido un imperativo y un compromiso moral y social prioritarios” (art.3). Además de la propuesta de creación de un salario mínimo, lo cual exige de la puesta en marcha de un concepto de solidaridad social, el PAN apoya la creación de una partida presupuestaria con carácter de urgencia destinada a estos sectores.

Un segundo objetivo programático prioritario para el PAN es el avance en la descentralización municipal del país, proponiendo un incremento en la dotación financiera para las municipalidades junto con el traspaso de funciones como la educación primaria y las tareas de alfabetización.

En tercer lugar, señala que el Estado debe proveer cuatro servicios públicos básicos: salud, educación206, seguridad e infraestructura productiva, además de las funciones clásicas de defensa nacional,

indica que sí habría un sector al menos del partido que está de acuerdo con una intervención estatal activa pero en la dirección de estimular la iniciativa privada a su vez; de hecho, cuando se pregunta si el Estado debe concentrarse en una serie de campos y dejar el resto de actividades en manos de particulares, el grado de acuerdo interno se incrementa hasta el 88 por ciento de los entrevistados. Ver PELA (1998).

205 Excepto por el último punto, la defensa de la igualdad de oportunidades, que es un punto muy laxo bajo el que pueden aglutinarse tanto posiciones muy liberales como muy proteccionistas, el resto de las funciones señaladas corresponden con una concepción del Estado clásica, en que sólo las funciones que por definición no serán asumidas por la iniciativa privada corresponden al Estado.

206 Respecto a la educación, el partido contempla más necesaria la intervención estatal en la educación primaria que en la educación secundaria. De los políticos y militantes entrevistados del PAN, el 89 por ciento estuvo muy de acuerdo con la intervención pública en la educación primaria, mientras que el porcentaje de quienes respondieron que la intervención pública en educación secundaria era muy importante se redujo al 43 por ciento y se reduce al 23 por ciento cuando se pregunta por la intervención pública en el ámbito universitario y de educación superior. Ver PELA (1998).

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política exterior y administración judicial207. De hecho, en este último punto parece contradictorio con la defensa de la iniciativa privada y el libre mercado, puesto que la cobertura de infraestructura productiva dotaría al Estado de capacidades inversoras propias208, que es un modelo claramente antagónico a lo que defiende el partido en términos ideológicos209.

En cuarto lugar, el PAN ve necesario la creación de un sistema de fondos de inversiones y previsión social, como medios para mejorar las condiciones laborales del país210.

La defensa del libre mercado por parte del PAN no se conecta con la defensa de los intereses de las grandes corporaciones empresariales, sino con la defensa del pequeño y mediano empresario “como pilar para la fortificación del sector industrial” (que es una defensa muy conectada con el electorado que absorbe el partido)211.

A partir de los datos de las entrevistas realizadas a los militantes del PAN, el partido presenta algunos temas en los que la cohesión interna es alta, que tienen un carácter práctico, relacionadas con la visión del partido hacia políticas públicas concretas, y otros con una dispersión en las respuestas alta y por lo tanto, menor definición partidista al respecto. Éstos últimos temas tienen un carácter más vinculado con la filosofía política del partido y con cuestiones del tratamiento de las minorías del país, que también puede considerase como parte de la filosofía política del partido en definitiva212.

Finalmente, la posición del PAN ante la integración regional centroamericana es moderadamente favorable, aunque la mayoría de los entrevistados apoyó como el modelo de integración más favorable la inclusión del país en acuerdos preferenciales con otros países Latinoamericanos213. Los Estatutos del

207 Éstas tres funciones últimas son señaladas en los Estatutos del partido como indelegables (art.4.3) y son las funciones que incluso

los partidos más neoliberales asumen siempre como funciones propias del Estado. 208 Los políticos del PAN son moderadamente neoliberales, pues ante la cuestión de la privatización de servicios públicos no apoyan

una privatización total, sino que mantendrían la intervención pública en aquéllas empresas que afectan a mucha población. Esta fue la respuesta del 49 por ciento de los entrevistados ante la pregunta “¿Cuál es su actitud hacia el tema de las privatizaciones de los servicios públicos?”. De los restantes entrevistados, un 23 por ciento respondió que sólo privatizaría los servicios de escasa rentabilidad y un 22,5 por ciento privatizaría todos los servicios públicos, confirmándose este última opción como la minoritaria del partido. Ver PELA (1998).

209 Ya se ha señalado más arriba que la intervención del Estado en la sociedad y la economía está sólo contemplado para el PAN en los casos en que no haya iniciativa privada que cubra el ámbito de que se trate y que, precisamente, la función del Estado como “suplente temporal” de las organizaciones privadas es incentivar a que se forme la iniciativa privada y desaparezca la actuación estatal (art.4.3 de los Estatutos del partido). Asimismo, los Estatutos del partido señalan que “en el campo de la producción el Estado debe procurar ser coordinador e impulsor, antes que convertirse él mismo en empresario, situación que debe considerarse siempre excepcional” (art.4.3).

210 Sin embargo, la creación de un fondo de inversiones corresponde en mayor medida con una visión gerencial de la política que con una visión intervencionista. De hecho, cuando se pregunta por la importancia que le da el partido a garantizar una cobertura de seguro de desempleo, la mayoría de los panistas opinan que en ese ámbito no debe haber intervención estatal (sólo un 17 por ciento contestó que la intervención pública en este ámbito es muy importante, frente al 66 por ciento que respondió que el Estado debía tener poca o ninguna presencia en esto). Ver PELA (1998).

211 De hecho, los políticos entrevistados del PAN señalaron que las relaciones entre partido con los pequeños y medianos empresarios eran cercanas. La pregunta realizada fue: “Describa la proximidad de su partido con las siguientes agrupaciones externas (1 poca relación, 5 relación muy cercana)”. Un 67 por ciento de los entrevistados respondió que la relación era muy cercana con agrupaciones de profesionales y el mismo porcentaje de respuestas respecto las asociaciones empresariales. En tercer lugar, la organización con una relación muy cercana con el partido son las organizaciones religiosas (un 66 por ciento respondieron 4 ó 5). Ver PPAL (1999).

212 Mientras que los asuntos en los que hay una alta cohesión interna (medida aquí a través de la baja dispersión en las respuestas) son las cuestiones sobre la visión del sistema de jubilaciones público-privado, la visión sobre la intervención del Estado en la política industrial del país, sobre la integración regional, sobre el aborto y, finalmente, sobre la defensa o no del libremercado, las cuestiones en que los entrevistados reflejaron una menor cohesión interna. Sin embargo, en cuestiones como sobre la integración-exclusión de las minorías culturales, sobre la defensa de las tradiciones o de las libertades y sobre las posturas morales del partido, definidas como progresistas o conservadoras, que pertenecen en mayor medida a cuestiones claves de la filosofía política de un partido, mientras que todas las primeras mencionadas se referían en mayor medida a cuestiones de política pública concreta, los entrevistados demostraron un menor grado de cohesión. En las primeras, me refiero a alta cohesión interna cuando la concentración de las respuestas en uno ó dos valores tiene lugar, y al contrario, al referirme a la baja cohesión en el segundo conjunto de ítems, para hablar de baja cohesión. Ver PELA (1998).

213 La pregunta realizada fue: “De los diferentes marcos de integración regional, ¿cuál sería el más adecuado para Guatemala?”. El 57 por ciento contestó que los acuerdos preferenciales sería el más conveniente para el país, mientras que el 17 por ciento apoyó la idea de un marco de integración regional más amplio, que agrupara al mayor número de países latinoamericanos. Tan sólo el 14 por ciento contestó que el

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partido afirman el interés de Guatemala por intensificar las relaciones con los países del istmo214, aunque con la limitación de las soberanías nacionales por delante215.

La importancia del debate programático en el partido es muy baja216. Esto permite que se produzca este grado de dispersión en algunos puntos y en otros no, debido a que serán finalmente los órganos superiores en la jerarquía del partido quienes definan tanto la línea de acción política como las estrategias electorales del partido217.

En síntesis, el PAN tendría una orientación programática muy cercana al neoconservadurismo, mediante la que defiende todos los elementos del capitalismo (libre mercado, propiedad privada, oposición a la inversión estatal, defensa de la seguridad jurídica como marco para las transacciones económicas), pero combinada con una fuerte defensa de las tradiciones, del papel social insustituible de la familia y de una cultura unitaria nacional. Todo esto en el marco de una concepción del cambio social muy reformista y gradual, esto es, en oposición al cambio social radical.

I.2.2 Ubicación ideológica

La ubicación ideológica del PAN es muy clara: tanto a partir de la ubicación de los miembros del partido como a partir de la ubicación de los otros partidos guatemaltecos, el partido se ubica en la derecha. Los Cuadros III y IV recogen las medias para la ubicación del partido realizada por los políticos del PAN y la autoubicación de éstos, respectivamente.

Cuadro XVII. Identificación Media del PAN realizada por sus miembros en una escala donde 1 es igual a Izquierda y 10 es igual a Derecha. 1998: Legisladores n=33 6,67•

1999: Legisladores, Dirigentes y Militantes n= 5 6,.2•

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

modelo más adecuado era el que abarcara a los países del entorno geográfico y cultural, que en este caso sería el área centroamericana. Ver PELA (1998).

214 A partir de las entrevistas realizadas a los políticos del PAN, parece que es mayor el grado de acuerdo con que Guatemala pertenezca al MCCA o un esquema de integración regional similar (el total de los entrevistados afirmó estar de acuerdo) que el interés que creen que la integración aporta al país (sólo el 69 por ciento afirmó que el beneficio para Guatemala en pertenecer al MCCA es alto). Es decir, los entrevistados reflejarían un acuerdo con el tipo de esquema de integración existente, muy débil institucionalmente y con un proyecto de futuro escasamente consensuado, pero sin ver un alto beneficio para el país en formar parte de o impulsar un esquema de integración más ambicioso. Ver PELA (1998).

215 El art.4.8 de los Estatutos afirma literalmente “Creemos que siendo Guatemala miembro de la Comunidad Centroamericana, debe mantener y cultivar con especial énfasis las relaciones de cooperación y solidaridad con los demás estados del istmo; actividad que ejecutará dentro de los principios de respeto a los valores de la democracia y no intervención de un Estado en los asuntos internos de otro”.

216 Ante la pregunta “Si tuviese que caracterizar la organización interna de su partido, ¿Cuál de las siguientes descripciones coincidiría más con la práctica real interna de su partido?”, las categorías referidas a la importancia del debate ideológico y programático en el partido recibieron puntuaciones bajas, y sin embargo la mayoría de los entrevistados estuvieron de acuerdo en que el partido se caracteriza por ser “una organización muy integrada y gobernada por un fuerte núcleo de líderes que controlan que las actividades locales coincidan con la línea política nacional” (un 67 por ciento respondió que esto era muy similar a la práctica real en el partido). De esta forma, parece que estos datos confirman lo que se señalaba más arriba. Ver PPAL (1999).

217 De hecho, ni siquiera la estrategia electoral del partido será un producto de un debate programático intenso. De los políticos y militantes entrevistados del PAN, un 60 por ciento apoyó la frase “las campañas electorales son para satisfacer el electorado y movilizar el apoyo público a los candidatos, no para plantear cuestiones complicadas” y un 83 por ciento apoyó la frase “nuestro partido no debe hacer demasiadas promesas durante la campaña electoral”. Ver PPAL (1999).

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Pregunta Realizada: “Utilizando una escala ideológica donde 1 sea izquierda y 10 derecha: ¿dónde ubicaría usted a su partido político?”. Se han excluido las respuestas “No Sabe/No contesta” de la base de cálculo para la obtención de las medias. Fuente: PELA (1998) y PPAL (1999).

Cuadro XVIII. Autoubicación Media de los políticos del PAN agregada por partido de pertenencia en una escala donde 1 es igual a Izquierda y 10 es igual a Derecha 1998: Legisladores n= 33 6,03•

1999: Legisladores, Dirigentes y Militantes n= 6 5,5•

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pregunta Realizada: “Utilizando una escala ideológica donde 1 sea izquierda y 10 derecha: ¿dónde se ubicaría usted?”. Se han excluido las respuestas “No Sabe/No contesta” de la base de cálculo para la obtención de las medias. Fuente: PELA (1998) y PPAL (1999).

Como se observa, las diferencias entre la ubicación del partido y la autoubicación de los miembros del PAN no son muy grandes. Sitúan al partido en el centro-derecha y la derecha, ocupando el espacio de la derecha conservadora sin llegar a ubicarse en la extrema derecha. La dispersión de las respuestas es muy baja, lo cual indica el alto grado de coherencia interna del partido respecto a la ubicación ideológica de éste. La desviación típica mayor respecto a la media se encuentra respecto a la media de la autoubicación, con una desviación para el primer resultado de ese cuadro cercana a dos puntos, lo que produce un intervalo de autubicación de cerca de ocho hasta cuatro218. Esto indica una cierta pluralidad ideológica en el interior del partido, si bien no indica una polarización, ya que estas puntuaciones ocupan realmente todo el centro de la escala y el centro-derecha. Esta baja polarización ideológica en el propio partido a partir de los datos de autoubicación se confirma por el segundo resultado del cuadro IV, cuyos datos son muy ajustados219, reflejando una cohesión interna moderadamente alta en lo relativo a la autoubicación ideológica.

El Cuadro XIX refleja la ubicación ideológica media en que los otros partidos situaron al PAN. Los partidos guatemaltecos ubicaron al partido más cerca de la extrema derecha y, en todo caso, ocupando la derecha, y no del centro-derecha, como se han ubicado los miembros del propio partido.

Cuadro XIX: Ubicación media de los otros partidos respecto al PAN en una escala donde 1 es igual a Izquierda y 10 es igual a Derecha 1998: Legisladores n= 28 •8,89

1999: Legisladores, Dirigentes y Militantes n = 10 • 8,40 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

218 Las desviaciones típicas respecto a la media son 1,65 para la ubicación del partido del Cuadro III por los legisladores (primera línea

del cuadro), lo que produce un intervalo de ubicación ideológica entre 8,32 y 5,02. La desviación típica para los legisladores, miembros y militantes del partido (segunda línea del Cuadro III) es 1,3, lo que produce un intervalo de ubicación del partido entre 7,5 y 4,9, algo más reducido que el anterior. Las desviaciones típicas para el Cuadro IV son algo más elevadas: 1,93 es la desviación respecto a la media para los legisladores entrevistados (línea primera del Cuadro IV), lo que produce el intervalo mencionado más arriba: entre 7,96 y 4,1. La última desviación típica, de la autoubicación de los legisladores, miembros y militantes del partido (línea segunda del Cuadro IV) es de un punto (1,05), lo que produce una mayor cohesión en la autoubicación ideológica, y por tanto un intervalo más reducido: entre 6,5 y 4,4. Ver PELA (1998) y PPAL (1999).

219 En esta pregunta y pese a la pequeña muestra en que se basa el resultado, la media coincidió con la moda y con la mediana, lo cual indica una concentración de las respuestas muy alta, esto es, todas estas medidas de tendencia central estuvieron muy agrupadas, por lo que se indica el moderadamente alto grado de cohesión interna a este respecto. La desviación típica, en este caso, también fue muy baja (de un punto), lo que confirma lo que se mencionaba más arriba.

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Pregunta Realizada: “Utilizando una escala ideológica donde 1 sea izquierda y 10 derecha: ¿dónde situaría usted a los otros partidos?” Se han excluido las respuestas “No Sabe/No contesta” de la base de cálculo para la obtención de las medias. Los partidos que ubicaron al PAN fueron el FRG, FDNG, DCG, MLN y UCN en el caso de los legisladores entrevistados en 1998 y los partidos FRG y FDNG los entrevistados en 1999. Fuente: Ver PELA (1998) y PPAL (1999).

En este caso, no sólo la ubicación del partido se encuentra más cercana a la extrema derecha, como se mencionaba más arriba, sino que además las desviaciones típicas respecto a la media son algo mayores, con lo que el intervalo real en que ubicarían al PAN los miembros de los otros partidos se encontraría desde 10 hasta 7,5, para los datos de PELA (1998) (esto es, una desviación típica de 1,34), y para el segundo resultado entre 9,98 y 6,82 (con una desviación típica algo mayor, de 1,58). Así, los miembros de los otros partidos guatemaltecos situarían al PAN más cerca del FRG o el MLN, partidos ubicados en la extrema derecha220, que cercanos al centro. La ubicación de los otros partidos respecto de la autoubicación del partido por los propios miembros se hace más radical, alejándolo significativamente del centro-derecha en que los miembros del partido ubican al partido. Esto parece ser una consecuencia de la mezcla programática existente en el PAN, ya que incluye posiciones efectivamente muy conservadoras hasta posiciones dentro del neoliberalismo, pero menos agresivas e incluso con un cierto grado de proteccionismo, como la defensa de subsidios para los sectores más indigentes. En todo caso, la ubicación ideológica del PAN está muy clara, ocupando la derecha.

II. El PAN como un sistema. las cinco caras del partido

II.1 El PAN como organización electoral (1985-2000)

II.1.1 Elecciones presidenciales

El rendimiento electoral del PAN desde su existencia ha sido muy exitoso. Desde su origen, logró conformarse como uno de los partidos que recibió un alto apoyo electoral.

Las primeras elecciones presidenciales a que se presentó el partido fueron las celebradas en noviembre de 1990, en las que el partido empezó a cultivar el voto en las zonas urbanas particularmente221, igualando el porcentaje de votos que consiguió la DCG, un 17,3 por ciento de los votos válidos en la primera vuelta. En estas elecciones, sin embargo, el PAN no logró competir en la segunda vuelta, que sería disputada por la Unión del Centro Nacional (UCN) y el Movimiento de Acción Solidaria (MAS), con Jorge Serrano222.

La segunda ocasión en que el partido se presentó a las elecciones presidenciales fue en la convocatoria de 1995 en que ganó la Presidencia con el candidato Alvaro Arzú y una clara mayoría en el Congreso Nacional. En las elecciones de 1999 logró disputar la segunda vuelta electoral contra el candidato del FRG, Alfonso Portillo, perdiendo por un margen de votos razonablemente grande. El Cuadro XX recoge los resultados electorales para el PAN en las elecciones presidenciales de 1995 por Departamento.

Cuadro XX. Resultados electorales para el PAN por Departamento. Elecciones presidenciales de 1995

220 En la misma investigación, (Ver PELA, 1998) el FRG fue ubicado por el resto de los partidos en el 9,33 de media (y una desviación

típica muy baja) y el MLN en el 9,4 de media (con una desviación típica algo mayor, de 1,24). De esta forma, aunque estos partidos se ubicaran más extremistas que la ubicación del PAN, son los dos más cercanos a éste último. De hecho, a partir de las ubicaciones que realizan los partidos respecto de los otros aparecen unas puntuaciones muy extremas (y desde luego más extremas que la propia ubicación de cada partido), reflejando una percepción de polarización política muy grande.

221 El partido ganó mayor número de votos en el Departamento de Guatemala (un 26,4 por ciento de los votos válidos del Departamento), en Petén (con un 18 por ciento de los votos) y un 16 por ciento de los votos en Escuintla, el Departamento más sureño de Guatemala. Ver TSE (1999).

222 No obstante, Arzú entró a formar parte del gobierno de Serrano en el Ministerio de Asuntos Exteriores.

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Departamentos Primera vuelta Porcentaje sobre votos válidos*

Segunda vuelta Porcentaje sobre votos válidos*

Distrito Central 177.656 60,00 211.302 67,90 Guatemala 239.996 56,54 282.840 65,14 Sacatepéquez 12.110 35,03 15.002 49,30 Chimaltenango 17.083 30,59 20.995 47,30 El Progreso 10.898 45,76 10.745 55,15

Santa Rosa 17.550 34,66 18.372 48,68 Sololá 10.196 25,79 12.068 42,96 Totonicapán 9.450 26,88 11.725 44,23 Quetzaltenango 29.317 29,81 38.887 49,30 Suchitepequez 16.229 24,56 19.129 35,69 Retalhuleu 10.276 25,56 13.507 41,85

San Marcos 24.334 26,77 34.186 45,20 Huehuetenango 18.998 21,67 20.342 38,32 El Quiché 16.875 28,20 16.008 42,79 Baja Verapaz 8.082 30,06 8.871 44,04 Alta Verapaz 16.687 24,84 24.099 40,96 Petén 11.609 33,33 14.527 58,82

Izabal 14.367 35,18 17.814 48,37 Zacapa 10.707 29,34 11.015 34,53 Chiquimula 13.747 26,39 18.479 47,99 Jalapa 11.193 34,69 13.250 51,21 Jutiapa 20.832 30,01 20.775 39,85 Escuintla 24.857 30,36 28.722 40,97

TOTALES 743.049 36.5 882.660 51.2 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del TSE. *Nota: El porcentaje está hallado sobre el total de votos válidos para cada Departamento, de forma que los datos se refieren al porcentaje de votos para el PAN en cada uno de los Departamentos.

En las elecciones presidenciales de 1995, los feudos electorales del PAN fueron las áreas urbanas

del país y el Distrito Central (Guatemala capital). En el Distrito Central, Alvaro Arzú había ganado las elecciones municipales de 1981 y de 1985 siendo, por tanto, ya conocido en ese ámbito. En todo el Departamento de Guatemala el partido ganó por encima del 60 por ciento del voto, siendo ésta una mayoría absoluta muy significativa, en términos de buena evaluación de la acción de gobierno en el ámbito municipal223.

Los otros Departamentos donde el partido ganó con un porcentaje de votos cercano al 50 por ciento fueron El Progreso, Petén, Jalapa y Quetzaltenango, todos pertenecientes a la franja central guatemalteca, la zona más urbana, junto con Petén, uno de los Departamentos menos desarrollados del norte del país y Quetzaltenango, un área bastante urbana de la parte occidental del país224. En la segunda vuelta aumentó alrededor de un 20 por ciento el apoyo electoral al PAN en las regiones de Chimaltenango, Totonicapán, Quetzaltenango, San Marcos, Petén, Chiquimula y Jalapa, siendo la mayoría regiones de la parte más poblada y desarrollada del país, como ya se ha mencionado.

Sin embargo, hay que hacer notar que, debido a la alta abstención (del 63 por ciento en la segunda

223 Según datos del TSE, el PAN en 1990 obtuvo 17 Alcaldías del total de 291 electas en este año, lo que representa un 5,8 por ciento

de las Alcaldías del país. En 1995 el PAN obtuvo 224 Según datos del TSE, la conquista de los votos de la parte Occidente del país sería una buena estrategia electoral, pues

geográficamente es donde mayor porcentaje poblacional se encuentra: un 34,11 por ciento. El norte del país, sin embargo, sería la región donde menor porcentaje de población hay (un 9 por ciento). Occidente, siguiendo la clasificación del TSE, estaría formado por Sacatepéquez, Chimaltenango, Sololá, Totonicapán, Quiché, Quetzaltenango, San Marcos y Huehuetenango. Ver TSE (1999:27).

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vuelta presidencial), Arzú fue elegido realmente por el 29 por ciento del electorado225, siendo éste un signo del bajo apoyo social sobre el que se iba a formar el gobierno.

La campaña de 1999 se centró en el intento de capitalización de los avances en el proceso de paz y en la implementación del programa de Reforma del Estado vía privatización. El candidato del PAN, Oscar Berger, también había sido en el período inmediatamente anterior a las elecciones Alcalde de la capital guatemalteca (1996-1999) y, por tanto, también conocido a partir de su desempeño político en este ámbito. Sin embargo, así como se puede decir que si la victoria del PAN en las elecciones de 1995 podría vincularse a una buena evaluación de la acción del partido en las municipalidades, puesto que en las que gobernó obtuvo un mayor apoyo electoral, en 1999 esto se invierte, percibiéndose un voto de castigo especialmente en las regiones donde anteriormente había obtenido mayorías muy sólidas.

Cuadro XXI. Resultados electorales para el PAN por Departamento. Elecciones presidenciales de 1999. Departamentos Primera vuelta Porcentaje sobre

votos válidos* Segunda vuelta Porcentaje sobre

votos válidos* Distrito Central 164.061 42.56 152.400 45.74 Guatemala 68.837 34.82 57.324 34.23 Sacatepequez 13.692 26.31 11.090 26.65 Chimaltenango 20.244 25.39 19.041 31.28 El Progreso 11.867 35.08 8.552 30.33 Escuintla 28.523 25.38 21.074 22.0 Santa Rosa 23.643 31.84 16.191 29.03 Sololá 14.396 25.15 12.728 33.23 Totonicapán 13.094 23.92 11.939 32.25 Quetzaltenango 34.640 26.02 34.187 33.24 Suchitepequez 19.664 21.36 15.967 21.37 Retalhuleu 13.143 24.29 10.858 24.85 San Marcos 31.809 24.34 29.324 30.01 Huehuetenango 27.923 22.01 17.141 21.75 Quiché 23.760 25.85 17.520 28.92 Baja Verapaz 12.692 31.69 6.759 22.15 Alta Verapaz 21.342 21.37 20.111 25.17 Petén 14.724 27.83 15.715 36.1 Izabal 12.912 22.39 10.057 20.67 Zacapa 16.377 30.97 10.049 21.66 Chiquimula 29.420 40.50 20.334 34.97 Jalapa 18.126 38.31 12.992 33.67 Jutiapa 29.528 32.09 18.583 25.53 Totales 664.417 30.32 549.936 31.69 Fuente: Datos del TSE. *Nota: Los porcentajes están hallados sobre el total de votos válidos para cada Departamento, de forma que los datos se refieren al porcentaje de votos para el PAN en cada uno de los Departamentos.

El primer aspecto de cambio notable de estas elecciones respecto de las anteriores es que la conquista de mayor apoyo electoral de que había gozado el PAN entre las elecciones de 1990 y las elecciones de 1995 se paraliza o disminuye en algunos de los Departamentos en que había logrado por encima del 50 por ciento. La pérdida más sobresaliente a estos efectos es el Distrito Central, donde pierde el 17 por ciento de los votos en la primera vuelta y el 23 por ciento de los votos en la segunda vuelta, respecto a las elecciones de 1995. Lo mismo ocurre en el Departamento de Guatemala, donde pierde entre el 20 y el 30 por ciento de los votos entre la primera y la segunda vuelta. Las mayores pérdidas electorales se produjeron en los Departamentos donde había ganado en las elecciones de 1995 con mayorías sólidas, como Izabal, Sacatepéquez y Chiquimula, donde perdió entre el 13 y el 10 por ciento de los votos válidos respecto a las elecciones de 1995. Sin embargo, es notable que en la segunda vuelta mantiene un apoyo

225 Según datos del TSE (1999), Arzú fue elegido por el 18,08 por ciento de la población habilitada para votar y por el 28,65 por ciento

de las papeletas válidas.

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electoral igual o muy similar al recibido en la primera vuelta, excepto en Baja y Alta Verapaz, Zacapa, Chiquimula y Jalapa, esto es, excepto en estas regiones, el apoyo electoral al PAN no siguió disminuyendo.

II.1.2 Elecciones legislativas

El rendimiento del PAN en las elecciones legislativas entre 1990 y 2000 ha sido sostenidamente creciente y por tanto exitoso de 1990 a 1995, sufriendo un descenso significativo de representación parlamentaria de las elecciones de 1995 a las de1999.

En las elecciones de 1990 el PAN obtuvo el 14,86 por ciento de los votos para diputados por lista nacional y el 11,83 por ciento de los votos por lista distrital226. De esta forma, el partido logró 12 escaños en el Congreso Nacional (lo que suponía el 10,3 por ciento de los escaños electos, 116 en ese año) y 4 escaños en el Parlamento Centroamericano (PARLACEN).

En las elecciones de 1995, ganó 44 escaños del total de 80 de que se componía el Congreso Nacional para esa convocatoria (por tanto, obteniendo un 55 por ciento de los escaños). Esta situación de ser el mismo partido, el PAN, mayoritario en el Congreso Nacional y cabeza del Ejecutivo, es una situación atípica en el sistema político guatemalteco227 y que favoreció, por tanto, la difícil gobernabilidad del país. De hecho, uno de los logros principales que se atribuyen al desempeño político del gobierno de Arzú es el avance del largo proceso de paz, iniciado en 1987 con la firma del Acuerdo de Paz regional (Esquípulas II) bajo el gobierno de Vinicio Cerezo Arévalo (1985-1989, DCG) . El Cuadro XXII recoge los resultados electorales para el PAN en las elecciones legislativas de 1995, reflejando los votos para el partido en cada Departamento.

Cuadro XXII. Resultados electorales para el PAN por Departamento. Elecciones legislativas de 1995 Departamentos Total votos

lista Nacional Votos PAN lista nacional

Porcentaje de votos para el PAN por lista nacional

Total votos lista distrital

Votos para el PAN lista distrital

Porcentaje de votos para el PAN lista distrital

Guatemala 411662 211739 51,44 123.673 54735 44,26 Distritos Central 287934 156563 54,37 288220 156319 54,24 Sacatepequez 31801 9950 31,29 32465 10017 30,85 Chimaltenango 52350 14633 27,95 53602 12856 23,98 El Progreso 23028 10353 44,96 23673 10158 42,91 Escuintla 77447 22721 29,34 78495 21919 27,92 Santa Rosa 48336 15055 31,15 49379 14795 29,96 Sololá 38258 8746 22,86 39387 8070 20,49

226 Todos los datos de las elecciones de 1990 proceden de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), obtenida por la

autora en el TSE, Guatemala. 227 Para ver una argumentación de por qué en Guatemala hay limitaciones institucionales para la convergencia de mayorías en el Poder

Ejecutivo y Legislativo, Ver Cardenal, en Cardenal y Martí (1998).

58

Totonicapán 33074 9042 27,34 34240 8478 24,76 Quetzaltenango 91418 25995 28,44 94589 26081 27,57 Suchitepequez 63060 14657 23,24 65264 13587 20,82 Retalhuleu 38150 9369 24,56 39444 9193 23,31 San Marcos 86964 22193 25,52 89771 21084 23,49 Huehuetenango 85239 17745 20,82 86380 17661 20,45 El Quiche 58163 16020 27,54 59383 15604 26,28 Baja Verapaz 26161 7656 29,26 26894 7588 28,21 Alta Verapaz 65440 15226 23,27 66892 13976 20,89 El Petén 33875 11013 32,51 35749 10836 30,31 Izabal 39275 12334 31,40 40245 10869 27,01 Zacapa 31861 10544 33,09 36015 11416 31,70 Chiquimula 50251 12353 24,58 53081 11356 21,39 Jalapa 30736 9841 32,02 31913 8912 27,93 Jutiapa 66364 19604 29,54 68332 18416 26,95 Totales 1.770.847 663.352 37,46 1.517.086 493926 32,56 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del TSE.

Como se observa, los resultados electorales por Departamento para las elecciones legislativas de 1995 no difieren mucho de los resultados electorales para el partido en las elecciones presidenciales en cuanto al apoyo territorial. El mayor apoyo electoral lo sigue obteniendo en el Distrito Central y el Departamento de Guatemala, aunque éste fue superior en las elecciones presidenciales (ver Cuadro VI). Un alto apoyo electoral para el PAN también se produjo en Sacatepéquez, El Progreso, El Petén y Zacapa. Un segundo aspecto notable es que lograron un mayor apoyo electoral los diputados del PAN que se presentaron por la lista nacional que los que se presentaron por las listas distritales228.

Los resultados electorales para el PAN en las elecciones legislativas de 1999 no desvelan un apoyo electoral tan alto. Además, en este año se incrementó el número de diputados de 80 a 113, debido a que se tomó como referencia el padrón de 1994229. El Cuadro IX recoge los resultados electorales para el PAN en las elecciones legislativas de 1999.

Cuadro XXIII. Resultados electorales para el PAN por Departamento. Elecciones legislativas de 1999 Departamentos Total votos

válidos lista nacional

Votos para el PAN lista nacional

Porcentaje de votos para el PAN lista nacional

Total votos válidos listas distritales

Votos para el PAN listas distritales

Porcentaje de votos para el PAN listas distritales

Guatemala 192993 55573 28.80 192642 55163 28.63 Distrito Central 377779 115316 30.52 375147 116617 31.09 Sacatepequez 49059 10799 22.01 49626 12125 24.43 Chimaltenango 74884 17627 23.54 75655 18750 24.78 El Progreso 32532 11656 35.83 33013 13131 39.78 Escuintla 109212 25456 23.31 108759 26014 23.92 Santa Rosa 70216 21585 30.74 71425 21854 30.60 Sololá 55122 13727 24.90 55200 13818 25.03

228 El sistema de reparto de escaños para los diputados por lista nacional es proporcional, y constituyen el 25 por ciento de los escaños

del Congreso, mientras que los diputados electos por listas distritales lo son por el sistema mayoritario. Los resultados electorales para la lista de diputados por lista nacional están vinculados a los votos que el partido obtiene en la primera vuelta de las elecciones presidenciales, lo que explicaría la coherencia del voto en la primera vuelta y el elector vote al mismo partido. En las listas distritales, sin embargo, este efecto de coherencia en el voto puede no existir y el votante puede optar por formaciones partidarias más pequeñas pertenecientes al Departamento o municipio del que provenga, por ejemplo.

229 Ver la sección relativa al sistema electoral contenida en la introducción de este capítulo para una explicación del aumento del número de diputados en las elecciones de 1999.

59

Totonicapán 52321 12733 24.34 53456 13662 25.56 Quetzaltenango 126630 29197 23.06 127795 31286 24.48 Suchitepequez 88601 17703 19.98 89112 18006 20.21 Retalhuleu 51622 12277 23.78 52442 13056 24.90 San Marcos 124803 29220 23.41 124788 29816 23.89 Huehuetenango 122541 27530 22.47 123293 29304 23.77 El Quiche 90632 23037 25.42 90589 23932 26.42 Baja Verapaz 38829 12626 32.52 39316 13237 33.67 Alta Verapaz 97715 19117 19.56 97891 19367 19.78 El Petén 50949 14475 28.41 51880 15586 30.04 Izabal 54844 10274 18.73 55348 11067 20.00 Zacapa 51627 17444 33.79 52694 19485 36.98 Chiquimula 71368 27749 38.88 71952 28189 39.18 Jalapa 45401 16732 36.85 46215 16533 35.77 Jutiapa 88192 28255 32.04 89140 29552 33.15 Totales 2117872 570108 26.92 2127378 589550 27.71 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del TSE.

En las elecciones legislativas de 1999, disminuye el apoyo electoral para el PAN en todos los Departamentos. Con estos resultados y habiendo aumentado el número de escaños, el PAN logró 36 escaños (un 31,8 por ciento de los escaños)230. Hay que tener en cuenta que la participación electoral de las elecciones legislativas de 1995 a las de 1999 aumentó, con lo que la legitimidad del gobierno del FRG iba a ser supuestamente más alta que el formado por el PAN en el período anterior. En estas elecciones el escenario legislativo se invirtió: mientras que en las elecciones de 1995, el PAN tenía el 55 por ciento de los escaños y el FRG el 22,5 por ciento de éstos, siendo los dos bloque mayoritarios con mucha diferencia sobre el tercero, formado por el FDNG (con sólo el 7,5 por ciento de los escaños). Los resultados electorales de 1999 dieron una mayor victoria presidencial a Alfonso Portillo (FRG) pero mantenían el escenario legislativo con una composición similar a la inversa: la distancia entre los dos grandes bloques parlamentarios del PAN y del FRG y el tercer bloque (que lo siguió constituyendo una formación partidista de izquierda, en esta ocasión la ANN231, con casi el 9 por ciento de los escaños) era muy grande, de forma que entre estos dos bloques dominan la agenda política del Legislativo232. El FRG controlaba también la mayoría absoluta de la Cámara Baja (56,6 por ciento de los escaños) y el PAN se confirmó en los comicios como el segundo bloque parlamentario (con el 31,8 por ciento de los escaños), aunque en tan sólo el primer año de la legislatura la bancada parlamentaria del PAN se ha escindido, al producirse un abandono de ésta de casi el 50 por ciento de los diputados y formando éstos un bloque independiente233, con lo que la capacidad de acción e iniciativa política del partido en el Poder Legislativo se ha reducido significativamente. El sector del partido que se quedó en el grupo parlamentario original, sin embargo, está siendo un bloque más cooperativo con el partido de gobierno, el FRG, que ejerciendo funciones de

230 De esta forma, estas elecciones supusieron una pérdida de representación parlamentaria en un 20 por ciento, ya que en la legislatura

1996-2000, el PAN controlaba el 55 por ciento de los escaños, frente a la legislatura 2000-04, en que comenzó con un 31,8 por ciento de los escaños y pasado un año de la legislatura, en el 2001, se encontraba con 18 diputados, lo que representa tan sólo un 16 por ciento de los escaños. Esto es un indicador visible de la desestructuración que está sufriendo el partido en el Poder Legislativo.

231 La Alianza Nueva Nación (ANN) es una formación partidista que estuvo vinculada al FDNG precisamente hasta las elecciones de 1999, en las que integró a DIA (Desarrollo Integral Auténtico) y a la URNG. Su candidato presidencial fue Alvaro Colom, que consiguió el 12,36 por ciento de los votos válidos en la primera vuelta presidencial. En la legislatura 2000-04 integra el bloque Nacional de la Esperanza, bloque que acogió a parte de los panistas que abandonaron el partido, como a Anabella de León. Este bloque, liderado por Colom, está tramitando su inscripción como partido político.

232 Pese a que este hecho sigue siendo visible en el Legislativo, la gran proporción de escaños que conservan los dos partidos mayores frente a una tercera fuerza débil, la proporción de la concentración de votos en los dos primeros partidos ha tendido a decrecer ligeramente. Mientras que en 1982 este porcentaje era del 61 por ciento, en 1984 fue del 39 por ciento, en 1990 el 49,8 por ciento, en 1995 el 58 por ciento. Ver Artiga-González (2000).

233 La mayoría de los diputados que se separaron de la bancada panista, como se explicará más adelante, formaron la bancada Unionista y un pequeño grupo se unió a la bancada Nacional de la Esperanza. Sin embargo, lejos de ser tránsfugas que abandonan la actividad parlamentaria, ambos bloques están realizando una actividad de oposición política intensa al partido de gobierno, el FRG. La bancada Unionista ha elaborado incluso un programa político propio y el bloque Nacional de la Esperanza está tramitando su inscripción como partido político. Ver la sección del PAN en la legislatura.

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oposición. En este sentido, el juego político en el Legislativo está sufriendo un bloqueo político debido a la pérdida de la posición de segundo bloque mayoritario del PAN y, por tanto, a la reducción de las diferencias de escaños anteriores tan significativas respecto al tercero y cuarto bloque parlamentario, que en el 2001 lo constituirían la nueva bancada Unionista, pasando a ser el tercer bloque parlamentario en número de diputados, y ANN como cuarta bancada mayoritaria.

Cabe destacar, en segundo lugar, que las diferencias entre los votos para los diputados por lista nacional y por lista distrital se reducen, coincidiendo en esta ocasión o diferenciándose por escasos porcentajes, debido a que se reduce de forma más notable el voto para el PAN de los diputados por lista nacional que de los diputados por listas distritales, reflejando por tanto la caída del voto en las elecciones presidenciales234. La pérdida de caudal electoral más significativa para el PAN se produjo en el Distrito Central y el Departamento de Guatemala, donde el partido perdió la clara preponderancia electoral que había logrado en la convocatoria electoral de 1995, en que había logrado mayorías absolutas de votos frente al escaso 30 por ciento de los votos que consiguió en la convocatoria de 1999. El apoyo electoral para el PAN disminuyó en la gran mayoría de los Departamentos. Los únicos Departamentos en que aumenta su caudal electoral son Chiquimula, Jalapa y Jutiapa235.

Frente a la caída en el rendimiento electoral del partido respecto de los escaños electos por lista nacional logró mantener el voto en la mayoría de los Departamentos. De los escaños electos por este sistema, sólo perdió un importante caudal electoral en el Distrito Central y el Departamento de Guatemala. Perdió también algunos votos, pero de forma menos drástica respecto a las elecciones legislativas de 1995, en Sacatepequez, Izabal y Zacapa236.

Esta fuerte reducción de la representación parlamentaria del PAN indica la existencia de un voto de castigo al partido237, ya que no ha sido capaz de mantener la amplia mayoría que consiguió en las elecciones de 1995, así como la pérdida de su bastión electoral más sólido: el Distrito Central y el Departamento de Guatemala.

234 El voto total para el PAN de los diputados por lista nacional se reduce un 10,5 por ciento (del 37,46 por ciento que recibió en las

elecciones legislativas de 1995 al 26,92 por ciento que recibe en las elecciones de 1999), mientras que la reducción de los votos para los diputados por lista distrital fue del 4.85 por ciento (del 32,56 por ciento que recibió en 1995 al 27,71 por ciento en 1999). Esto está reflejando la reducción del voto para el PAN en la primera vuelta de las elecciones presidenciales, en que su apoyo electoral se contrajo un 6 por ciento (del 36,5 por ciento que obtuvo en la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 1995 al 30,3 por ciento que obtuvo en 1999 en la misma convocatoria), ya que el voto de los diputados por lista nacional está vinculado al voto del partido en la primera vuelta de las elecciones presidenciales.

235 De éstos, el Departamento en que más se incrementó el número de votos para el PAN respecto las elecciones legislativas de 1995 es Chiquimula, donde se incrementó un 14 por ciento el voto de los diputados por lista nacional (que refleja el 14 por ciento que aumentó el voto para el PAN en la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 1999 respecto la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 1995) y en un 8 por ciento el voto para los diputados por lista distrital del PAN. Esto reflejaría una sólida conquista de este Departamento por el partido. Los incrementos del voto para el PAN en Jalapa y Jutiapa son menores: en Jalapa aumentó en un 4 por ciento el voto para los diputados por lista nacional y un 8 por ciento los electos por listas distritales, respecto a las elecciones legislativas de 1995, en todo caso. En Jutiapa, de forma similar, aumentó un 3 por ciento el voto para los escaños que se eligen por lista nacional y un 7 por ciento los electos por listas distritales.

236 Así como en Guatemala capital (Distrito Central) y el Departamento de Guatemala perdió el 16 y 23 por ciento de los votos respectivamente en referencia a lo que había logrado en 1995, en los Departamentos de Sacatepéquez, Izábal y Zacapa pierde en torno al 6 por ciento de los votos, que es una pérdida más moderada (el 6,4; 7 y 6 por ciento, respectivamente).

237 Además, no varía la oferta partidista entre las elecciones de 1995 y 1999. Esto es, si hubiera variado la oferta partidista, la amplia reducción del voto para el PAN podría interpretarse como un cambio en las preferencias del electorado y no necesariamente como un voto de castigo. Sin embargo, la concurrencia de prácticamente los mismos partidos políticos en las elecciones de 1999, salvo por la aparición de ANN, que nace como partido integrador de DIA y URNG y desvinculado del FDNG; LOV-UD, que ya existía desde 1995 pero no había postulado candidatos, al igual que la Acción Reconciliadora Democrática (ARDE), que procedía del MAS (Movimiento de Acción Solidaria), que sí había sido legalizado desde 1989 pero no había postulado candidatos en 1995, y la Alianza Reconciliadora Nacional (ARENA), que también existía desde 1994 pero no postuló candidatos en 1995 y sí en 1999 (con el candidato De Solís). Ver TSE (1995 y 1999).

61

II.1.2.1 Elecciones municipales

El PAN nació como un movimiento político en el marco de las elecciones municipales de 1982, si se tiene en cuenta el nacimiento del partido a partir de la aglutinación de éste bajo el liderazgo de Alvaro Arzú. En 1982, Arzú fue postulado como candidato a la municipalidad de Guatemala, por la coalición Partido Nacional Renovador y la Democracia Cristiana Guatemalteca (PNR-DCG). En 1985 fue nuevamente candidato a la municipalidad de Guatemala, postulándose por el Comité Cívico de Avanzada Nacional, ocupando la Alcaldía de la capital guatemalteca entre 1986 y 1990.

Según datos del TSE, el PAN obtuvo en 1990 17 Alcaldías del total de 291 electas en este año, lo que representaba un 5,8 por ciento de las Alcaldías del país. Desde entonces, el incremento de municipalidades gobernadas por el PAN ha sido sostenido y exitoso. En las elecciones municipales de 1991, el PAN volvió a ganar la Alcaldía de Guatemala con Oscar Berger. En la campaña de 1995, se lanzó de nuevo el mismo candidato, siendo reelecto para el período 1996-2000. Berger ha tenido una trayectoria muy vinculada al distrito central, siendo electo Presidente de la Asociación de Municipios del Istmo Centroamericano y de la Federación de Municipios de Centroamérica y Panamá.

En las elecciones municipales de 1993, el PAN aumentó a 35 el número de alcaldías dirigidas por Alcaldes del PAN, lo que representaba el 12,7 por ciento de las municipalidades238. En 1995, también ocupó la Alcaldía de la Ciudad de Guatemala, con una corporación municipal controlada al 93 por ciento (14 de los 15 puestos municipales) por el PAN y Oscar Berger, candidato a las elecciones presidenciales de 1999, en la cabeza de la Alcaldía. De esta forma, parece que un pilar de la estrategia electoral del PAN es el mantenimiento del poder en el Distrito Central, ya que los dos candidatos presidenciales del partido han sido previamente alcaldes de la capital guatemalteca239. En las elecciones municipales de noviembre de 1995 el partido obtuvo además el éxito electoral en 109 municipios más, ocupando por tanto el 36,3 por ciento del total de municipios del país en que se celebraron elecciones municipales240. En las elecciones municipales de 1998, de las 30 municipalidades que estaban en liza electoral, el PAN obtuvo la mayoría de la corporación municipal en 22 (en un 73 por ciento de éstas), como consecuencia probablemente de que la gestión del gobierno nacional se encontraba en manos del PAN, por lo que reflejaría una buena evaluación en términos de rendimiento electoral municipal del gobierno nacional.

En las elecciones municipales de 1999, el PAN ganó en 108 Alcaldías (un 32,7 por ciento de los municipios del país), manteniendo por tanto el voto de los municipios donde había ocupado cargos anteriormente, aunque el FRG aumentó su éxito electoral en los municipios, en conexión con el amplio apoyo electoral que obtuvo en las elecciones presidenciales de este año, ocupando el 46,3 por ciento de las municipalidades del país (ganó las elecciones municipales en 153 municipios). Estos datos señalan que el rendimiento del partido en el ámbito municipal ha sido muy exitoso, pues en cada convocatoria ha logrado gobernar en mayor número de municipios que en la anterior. Las elecciones en que más claramente aumenta su poder municipal es en las celebradas en 1995, reflejando el alto apoyo electoral del partido en las elecciones presidenciales de ese año (en las que ganó con Alvaro Arzú) y sin embargo, reduciéndose ligeramente la presencia municipal del partido a partir de las elecciones de 1999 (se redujo un 3,6 por ciento), reflejando del mismo modo la pérdida de apoyo electoral que sufre el partido en las elecciones presidenciales de este año. Además, como se comentaba en la sección introductoria referida a la regulación

238 En las elecciones de 1993 se elegían Corporaciones Municipales en 276 municipios. Datos de ASIES en

[http://www.asies.org.gt/momento01-2000.htm]. 239 De hecho, el TSE menciona como una causa fundamental del éxito del partido el hecho de que “el PAN se había fortalecido en la

capital, ya que la gestión de Arzú en la municipalidad logró trasladar a la población una imagen de modernización y eficiencia administrativa. Ello atrajo a las capas medias y sectores de la pequeña burguesía, lo que lo fortaleció, pero sin lograr las simpatías en áreas rurales, donde era poco conocido”. Ver TSE (1999:107).

240 En 1995 se celebraron elecciones municipales en 300 municipios del país, mientras que en 1999 este número era 330. Datos de ASIES en [http://www.asies.org.gt/momento01-2000.htm].

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de los partidos políticos en el diseño institucional, la existencia de Comités Cívicos y Comités Cívicos electorales que pueden postular candidatos en los ámbitos municipales, como forma de posibilitar la participación electoral a organizaciones partidarias pequeñas que no tienen posibilidades de competir en elecciones generales, resta peso a los partidos políticos, que, además, pese a la necesidad de una cierta extensión territorial, pueden no estar organizados en todos los municipios del país. De hecho, los datos de ASIES confirman una creciente participación de este tipo de organizaciones semipartidarias en las elecciones municipales, pese a que su rendimiento no es tan alto241.

El rendimiento del partido en el ámbito municipal está muy vinculado con el tipo de electorado que le apoya, ocupando cargos municipales en los Departamentos más urbanos. El voto municipal para el PAN por Departamentos se concentró en las elecciones de 1999 en el Distrito Central, en la mayoría de los municipios del Departamento de Guatemala, en el 37,5 por ciento de los municipios de Chimaltenango, en la mitad de los municipios de El Progreso y Santa Rosa, en el 47 por ciento de los municipios de Sololá, el 34 por ciento de los municipios de San Marcos, un Departamento muy diputado entre el FRG y el PAN, al igual que Huehuetenango y Chiquimula (con un 45 por ciento de los municipios para el PAN y un 54 por ciento para el FRG), la mayoría absoluta (el 62,5 por ciento) de los municipios de Baja Verapaz y el 40 por ciento de los municipios de Izabal242. Como se observa, estos Departamentos coinciden en gran medida con los que han representado un mayor apoyo electoral para el PAN en las elecciones presidenciales y legislativas, de forma que es posible argumentar que hay una cierta tendencia a generar fidelidad de voto en los tres ámbitos electorales (elecciones presidenciales, legislativas y municipales) con el partido en las regiones en que ha logrado en su vida partidista un apoyo electoral alto.

II.2 El PAN como organización de gobierno:

II.2.1 El PAN en la presidencia de la República.

La campaña de 1995 se había basado en la defensa de un programa liberal, de centro-derecha243. Su victoria electoral había superado el 50 por ciento de los votos, con lo que a primera vista podría formar un gobierno estable y sólido. Sin embargo, hay que hacer notar que, como se ha indicado, la alta abstención hizo que Arzú tuviera bajo apoyo social sobre el que sostener su gobierno.

Sus propuestas básicas habían sido de carácter económico, refiriéndose al mejoramiento de la economía mediante la eliminación de la especulación, de la inseguridad jurídica y la reducción de la deuda interna. Un segundo conjunto de propuestas se dirigían a la reforma del sector público, reduciéndolo e introduciendo el concepto de eficiencia, junto con la promoción del sector privado y en este sentido se trataba de un programa clásicamente conservador. En tercer lugar, se propuso una desmilitarización limitada, a través de diversos esfuerzos de impulso del proceso de paz que se comentarán más adelante y propiciando la renovación del Ejército244. A partir del proceso de crisis que se abrió en el Ejército como

241 Los datos de ASIES revelan que de las elecciones municipales de 1995 a las celebradas en 1999, el número de Comités Cívicos

electorales aumentó en 15: en 1995 se presentaron 159 comités electorales frente a los 174 que lo hicieron en 1999. Estos ganan en el 20 por ciento de las municipalidades, aproximadamente (un 20,4 por ciento en las elecciones de 1995 y un 18,9 por ciento en las elecciones de 1999). Ver ASIES en [http://www.asies.org.gt/momento01-2000.htm].

242 Los datos provienen del TSE en [http://www.tse.org.gt], resultados de las elecciones municipales de 1999, aunque los porcentajes de los municipios en que el PAN gana por Departamento son elaboración propia.

243 De hecho, cuando se pregunta por la ubicación ideológica de Alvaro Arzú, la mayoría (el 28,6 por ciento) lo ubicaron en el centro-centro (en el 5, en una escala de 1, izquierda a 10, derecha), y el 34 por ciento lo ubicaron entre 6 y 7, el centro-derecha, siendo los porcentajes de ubicación en la extrema derecha muy pequeños (el 11 por ciento lo ubicó en la posición más extremista, en 10, y alrededor del 6 por ciento en la posición 9). Ver PELA (1998).

244 En enero de 1996, en los primeros días de su gobierno, Arzú ordenó un recambio del 80 por ciento de los comandos del Ejército. TSE (1999:134).

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consecuencia del autogolpe de Serrano Elías245, mediante el que se produjo una división interna entre los militares a favor del golpe y quienes estaban a favor del avance en la democracia, se fortalecieron las posiciones de los últimos246. Esto favorecía las propuestas de cambio, moderadamente profundas, del gobierno de Arzú en el que hubo tres medidas fundamentales a este respecto: la renovación limitada que se ha mencionado anteriormente; los cambios en la legislación militar, especialmente del Código Militar y el Código Procesal Penal, en lo referente a los fueros militares y la doctrina que debe guiar a la institución así como el traspaso de algunas funciones de los servicios de inteligencia militar al Ministerio de Gobernación247. Finalmente, en tercer lugar, se desactivaron las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC)248 y la Policía Militar Ambulante y se reducía el presupuesto de la institución militar en un tercio249.

Durante su gobierno, el mayor logro que suele señalarse es el avance en los Acuerdos de Paz siendo el primer Presidente250 que se reunió con la comandancia de la URNG251. El primer acuerdo con la exguerrilla fue el cese al fuego, junto con la garantía de la amnistía política tanto a la institución militar como a la URNG252. Su inscripción legal como partido político se tramitó exitosamente, representando esto una importante superación mediante el orden legal del conflicto de marginación que había supuesto la prolongada guerra civil. Con este suceso, el avance en el proceso de paz ganaba en credibilidad253, lo que sería central para lograr el progreso de acuerdos más específicos254. La amplitud de la agenda del proceso de

245 El autogolpe de Serrano Elías (1993) puso en entredicho el de por sí débil diseño institucional e incluso en el interior del Ejército

hubo oposición a la consolidación del golpe de Estado. Para una mayor información del autogolpe, ver Panorama Centroamericano, nº45, mayo-junio 1993.

246 Jonas (1995) señala que es la conjunción de tres factores lo que provocó el fracaso del serranazo, como se denomino al autogolpe. En primer lugar, el apoyo interno, particularmente de las asociaciones civiles de la capital, al orden constitucional; en segundo lugar, el apoyo internacional, que generó una fuerte presión a través de la amenaza de retiro del apoyo crediticio y la suspensión de las relaciones comerciales. En este escenario, el sector duro del Ejército, que pudo haber apoyado el autogolpe de Serrano, se convenció de que sus intereses realmente se encontraban en conexión con el retorno a la norma democrática. Ver Jonas, en Booth y Seligson (1995:35).

247 El traspaso progresivo del poder militar al poder civil se encontraba bajo la redacción de un Acuerdo de Paz específico a este tema. El Acuerdo para el fortalecimiento del poder civil y sobre el papel de las Fuerzas Armadas en una sociedad democrática, firmado el 19 de septiembre de 1996, restringía el papel de las Fuerzas Armadas en materia de política exterior, creando una nueva Policía Nacional Civil para el manejo de todos los asuntos de seguridad interna. Ver Jonas (2000:14).

248 Las PAC habían sido creadas por Ríos Montt en 1982 en el marco de su plan denominado “frijoles y fusiles”. Las PAC se formaban en territorios hostigados por las invasiones guerrilleras; el sistema adoptado era que la institución militar daba apoyo logístico y adiestraba a la población a enfrentarse a los ataques guerrilleros, como forma de cooptación de los ciudadanos a favor de la institución militar, a cambio de asistencia alimentaria básica. Para una mayor información sobre el funcionamiento de las PAC, ver VV.AA (1994): Violencia institucional, las patrullas de autodefensa civil en Guatemala. Centro para los Derechos Humanos Robert Kennedy, Estados Unidos.

249 Ver Jonas (2000:16). 250 Aunque el proceso de diálogo abierto a finales de la década de 1980, con la creación de la Comisión Nacional de la Reconciliación

en 1989, por ejemplo, había aportado un marco para el diálogo en el que se encuadró una primera reunión del URNG con el CACIF (Cámara de Asociaciones Comerciales, Industriales y Financieras) y posteriormente una reunión gubernamental con Jorge Serrano, quien sin embargo paralizó el proceso debido a la total desestimación que hizo de los puntos que reivindicaba el URNG y a la profunda falta de apoyos institucionales que sufría su gobierno. A este respecto, ver Jonas (2000:12).

251 La primera reunión del Presidente Arzú con la URNG se produjo el 26 de febrero de 1996, fecha en que había transcurrido un mes escaso desde su elección. Esto lanzaba un mensaje de que la atención al proceso de paz ocuparía un lugar prioritario en la agenda de gobierno. TSE (1999:135).

252 El Acuerdo sobre las bases para la incorporación de la URNG a la legalidad (12 de diciembre de 1996) eliminaba uno de los puntos de mayor complejidad jurídica, la eliminación de la responsabilidad penal a la guerrilla por su rebeldía armada, según la legislación ordinaria. Según Aguilera (1998), esta cuestión “se había discutido desde los Acuerdos de Oslo (en la denominada “segunda fase”, entre 1990 y 1991) y se dificultaba porque la insurgencia se negaba a aceptar una amnistía. Esta posibilidad también era cuestionada pro grupos de derechos humanos en la medida que temían que abarcara a los responsables de violaciones de derechos humanos. La solución fue una Ley de Reconciliación Nacional en la que se declaraba la no responsabilidad penal por delitos políticos cometidos durante el enfrentamiento armado, cuidándose de que el beneficio no fuera general” (p.150).

253 Para Jonas, la labor de intermediación de las Naciones Unidas como coordinadora fundamental de los Acuerdos así como el establecimiento de un calendario final que regularía los cumplimientos, que implicaba un compromiso más allá del realizado en acuerdos previos, son los dos elementos centrales para que el largo proceso de paz ganara credibilidad. Ver Jonas (2000:14).

254 A pesar de que los Acuerdos más específicos en el sentido de referidos a un ámbito en particular, como por ejemplo el Acuerdo sobre los Derechos Humanos (29 de marzo de 1994) o el Acuerdo sobre la situación agraria (6 de mayo de 1996), databan de un período anterior en el proceso de pacificación guatemalteco, con acuerdos más específicos a partir de finales de 1996 me refiero al relativo a la calendarización del cumplimiento de éstos (de 29 de diciembre de 1996), como compromiso esencial a medio plazo entre las fuerzas políticas nacionales, así como el permiso para el establecimiento de una Comisión de Verificación (MINUGUA), una activa organización que ha contribuido en la puesta a examen de los obstáculos nacionales al cumplimiento de la agenda establecida. Ver [http://www.minugua.guate.net].

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paz, junto con el prolongado espacio temporal en que se situó la negociación, como características peculiares del proceso de pacificación y democratización guatemalteca, permitió que el establecimiento de la agenda incorporara a diversos sectores sociales255 que podían intervenir activamente en el proceso, como a través de la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC), pese a que sus recomendaciones no tenían un carácter vinculante256. Para cumplir con el proceso de paz, el gobierno de Arzú buscó los apoyos financieros necesarios que la comunidad internacional estaba dispuesta a aportar, con un intenso apoyo tanto de Estados Unidos como de la Unión Europea, a través de la creación de un Grupo Consultivo a partir de 1997257.

En lo relativo a la parte de su programa que se refería a la simplificación e introducción de eficiencia en los procedimientos administrativos, el gobierno de Arzú introdujo modificaciones a la legislación vigente, con el fin de modernizarla. Este fue el objetivo de la aprobación de la Ley de Sindicalización de Trabajadores del Estado y las reformas a la ley de Contrataciones del Estado. La reforma laboral que intentó impulsar el gobierno del PAN se dirigía a la flexibilización de las leyes laborales, promoviendo la privatización del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) y una flexibilización del Código Laboral258. Uno de los objetivos finales de estas medidas era dar mayor seguridad jurídica para impulsar la inversión extranjera en el país, que era uno de los intereses constantes del PAN. Las consecuencias de los cambios en el sector público preveían una mayor utilización de los planes de retiro anticipado y durante el primer año de gobierno se produjeron despidos masivos en los Ministerios de Agricultura y de Comunicaciones, particularmente259.

El programa de privatización se inició con la de algunas de las llamadas Empresas de Patrimonio Estatal (EPE), como la Empresa de Energía Eléctrica, el Instituto Nacional de Comercialización Agrícola, Correos y Telégrafos y la controvertida privatización de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELGUA). El diseño del plan de privatizaciones era ambicioso, pues incluso preveía las ventas futuras de empresas públicas, como los puertos del Pacífico y el Caribe de propiedad guatemalteca y los servicios de saneamiento del agua y de alcantarillado. En tercer lugar, se intentaron poner en marcha medidas para promover la descentralización de la educación y la salud, aunque los avances en el proceso de descentralización en Guatemala son aún muy variables según la capacidad de coordinación y ejecución pública de los diferentes municipios del país.

La campaña de 1999 se centró en el intento de capitalización de los avances en el proceso de paz y en la implementación del programa de Reforma del Estado vía privatización frente a un FRG que combinaba como candidatos al fundador del partido (Ríos Montt) y a Alfonso Portillo, un candidato cuyo discurso se había dirigido en la campaña a los sectores más populares, adoptando incluso algunos gestos populistas en ésta. Denominó a su programa “matriz de política social”, debido a que su discurso se dirigía a los sectores más pobres pero a partir de un programa muy conservador.

255 Aguilera (1998:153) destaca el papel de las comisiones paritarias, destinadas a precisar y atender el desarrollo de puntos concretos de

acuerdos específicos, y que representa una franja de integración de representantes del Estado, de la URNG, la sociedad civil y las instituciones internacionales, enfatizando el carácter democrático que se ha permitido en algunos ámbitos de los Acuerdos de Paz. Según sus datos, hasta julio de 1997 se habían constituido 20 comisiones con una participación de más de 200 personas, muchas de ellas electas por diversos sectores.

256 Aguilera destaca cinco elementos en el proceso de paz de Guatemala que lo diferencian de los procesos experimentados en países vecinos (El Salvador o Nicaragua, por ejemplo). Estos cinco elementos son: la amplitud de la agenda, el papel de los intermediadores, el amplio espacio temporal, el papel de los actores externos y una arquitectura del proceso moderadamente inclusiva. Ver Aguilera, en Aguilera y Torres-Rivas (1998:123-125).

257 Mientras que los compromisos superaban la cifra de 200, el gobierno de Arzú seleccionó una serie de proyectos claves que constituyeron el Programa de paz. Este Programa es el que fue presentado a la reunión del Grupo Consultivo celebrada en Bruselas en enero de 1997, con el fin de lograr compromisos concretos de financiación. El aporte ofrecido por la comunidad internacional cubriría el 72,4 por ciento del presupuesto estimado (2.312 millones de dólares) y el resto debería ser financiado por fuentes nacionales. Ver Aguilera (1998:155).

258 El problema más grave de la flexibilización del Código Laboral que pretendió el gobierno de Arzú fue la limitación del derecho a la huelga, que representaba una involución significativa. A este respecto, ver Gomá, en Cardenal y Martí (eds) (1998).

259 TSE (1999:136).

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El problema en torno al cumplimiento de los Acuerdos de Paz se encuentra en que exige de un diseño de reforma política con un alcance al menos en el medio plazo. Exigiría, por tanto, de un esfuerzo mucho mayor del que se ha venido promoviendo entre las distintas fuerzas políticas del país. Las características del sistema de partidos, como variable fundamental, como su alta fragmentación y volatilidad, así como la permanencia de sectores militares en puestos políticos importantes, no permite un avance rápido y eficiente como estuvo previsto en su firma y aprobación. Por una parte, la inclusión en el sistema político de la URNG como partido ha sido positiva, aunque su apoyo popular en las convocatorias electorales es tan reducido que no permite su participación directa en las negociaciones e iniciativas políticas.

II.3 El PAN en la legislatura

En las elecciones de 1995, el PAN ganó 43 escaños del total de 80 de que se componía el Congreso Nacional, con una mayoría absoluta que le permitiría aprobar la mayoría de las leyes de su iniciativa, aunque no sin oposición. Esta situación de ser el mismo partido, el PAN, mayoritario en el Congreso Nacional y cabeza del Ejecutivo, fue una situación atípica en el sistema político guatemalteco260 y que favoreció, por tanto, la difícil gobernabilidad del país. Sin embargo, no fue una legislatura estable en la medida en que hubo hasta dieciséis diputados que cambiaron de bancada, seis de los cuales pertenecían al PAN261 y otros siete procedentes de otros partidos se incorporaron al PAN262.

El Congreso desempeñó un papel muy importante en el impulso a los Acuerdos de Paz, pues debía aprobar en 1997 diecisiete reformas a la Constitución, relacionadas con la democratización del Estado. La directiva congresista, sin embargo, decidió formar una comisión específica para el asunto en lugar de diseñar las reformas en Pleno. La comisión se denominó Instancia Multipartidaria (IM), debido a su carácter integrador de las fuerzas políticas representadas en el Congreso. Este traslado se debió al intento de evitar entorpecer la labor legislativa al tiempo que alejarla de las presiones políticas263. La agenda de discusión se dividió en tres ejes centrales: uno que trataba sobre los compromisos directamente relacionados con los Acuerdos de Paz; una segunda área de trabajo que se ocupó de las iniciativas procedentes de sectores ciudadanos y finalmente un eje de trabajo destinado a generar propuestas de reforma institucional de elaboración propia por parte de la comisión IM. Pero la institución sufrió un intenso proceso de politización y como consecuencia no logró resultados reales en el plazo en que se había fijado. El PAN intentó hacer volver la iniciativa al Congreso, donde hubiera contado con la mayoría suficiente para aprobar sus propuestas, pero las otras fuerzas políticas de la IM rechazaron este posibilidad, de forma que el bloqueo político consiguió paralizar el avance en el cumplimiento de la amplia agenda que pretendieron guiar los Acuerdos de Paz.

Uno de los acuerdos con que el Congreso cumplió de forma bastante rápida fue la parte del Acuerdo para el reasentamiento de la población desarraigada que recomendaba una regeneración de los

260 Para ver una argumentación de por qué en Guatemala hay limitaciones institucionales para la convergencia de mayorías en el Poder

Ejecutivo y Legislativo, Ver Cardenal, en Cardenal y Martí (eds) (1998). 261 Los diputados del PAN que cambiaron de bancada fueron: Juan José Carlos Suárez, que pasó a la bancada de La Organización

Verde-Unión Democrática (UD-LOV), que no tenía representación parlamentaria; Arturo Esau Valiente y Jorge Cardona Salazar se formaron la bancada del Partido Libertador Progresista, un partido nacido en 1990 muy vinculado con diversas sectas religiosas (TNE: 1999, 113); Fracisco González Villatoro y Guillermo Domínguez abandonaron el PAN para pasar al bloque independiente y finalmente Carlos Mauricio Valladares pasó al FRG. Ver Acción Ciudadana, citado en TNE (1999:138).

262 Las incorporaciones nuevas al PAN a lo largo de la legislatura fueron: Mario Hugo Miranda, procedente de la DCG; Froylan Villatoro, de la UCN; Sandra Olivet , Pablo Duarte, Ana María Villegas, Isaac Farchi y Héctor Molina Contreras, del FRG. Como se observa, el mayor contingente de incorporación a la bancada panista provino del FRG, relación cercana que se confirmaría a la inversa, es decir, a través del apoyo legislativo de diputados panistas al FRG, en la legislatura 2000-04. Ver Acción Ciudadana, citado en TNE (1999:138).

263 Ver Panorama Centroamericano (1998:7), nº134.

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censos en estos territorios. Así, el Congreso aprobó una ley que permitía a los Registradores Civiles inscribir y reponer las partidas de nacimiento y defunción de esta población

En las aprobaciones de las leyes en el Congreso Nacional no estuvo ausente de oposición. La existencia de una bancada del FDNG264 que se oponía a la mayoría de los proyectos que iban en la dirección de legislar a favor de la privatización era la mayor oposición a los dos bloques mayoritarios del PAN y el FRG. Un ejemplo de ésto fue la dificultad con que se aprobó en el Congreso la ley de Contrataciones del Estado, propuesta por Arabella de Castro, con 29 votos de oposición. Esta ley, que en principio pretendía abrir paso al proceso de privatizaciones que el PAN apoyaba, rompiendo la prohibición constitucional de vender los bienes del Estado, introducía un párrafo adicional que despertó una oposición fundada. Este párrafo permitiría a los funcionarios públicos comprar bienes y servicios públicos y contratar obras públicas. Esto era, a los ojos del FDNG, especialmente, una puerta abierta al incremento de la corrupción y de las influencias personales y no competitivas. Otro fracaso de la legislatura fue la postergación de los proyectos de las reformas a la Ley Electoral a la legislatura siguiente, 2000-04, en que también se encuentran paralizadas.

Pese a la actividad y conflicto de la legislatura 1996-2000, el mayor volumen de iniciativas legislativas provino del Ejecutivo así como la ratio presentación-aprobación también correspondió al partido en el poder. De esta forma, pese a la actividad del Congreso Nacional guatemalteco sigue constituyendo el segundo Poder, con una preponderancia clara del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo265.

En la legislatura 2000-04, el PAN se ha dividido hasta el punto de escindirse. Quince diputados266 que habían sido electos por el PAN en 1999, decidieron formar una nueva bancada parlamentaria. Las razones fueron fundamentalmente dos: una primera de carácter interno y, aunque estrechamente vinculada, una segunda de carácter externo al partido. La primera fue la elección interna como Secretario General del partido a Leonel López Rodas, quien era visto por los disidentes como un adepto al FRG, que sería la segunda razón, la falta de oposición. En este sentido, por una parte la apelación a la fidelidad a Arzú como líder del partido y, por otra, la discrepancia con la pérdida del carácter de oposición que el PAN debería tener en el Congreso Nacional267 que se ha atribuido a la connivencia de intereses entre los seguidores de López Rodas con el FRG. De esta forma, el PAN ha visto reducido su bloque parlamentario en casi el 50

264 El FDNG era un partido nacido en 1995 que representaba la izquierda democrática guatemalteca. En la legislatura 1996-2000, las

primeras elecciones a las que se presentaba, obtuvo seis escaños, constituyendo la tercera fuerza política en el Congreso después de los bloques mayoritarios del PAN y el FRG. Pese a la alianza originaria del partido con ANN (DIA-URNG),ésta se rompió en 1999 y ambas formaciones acudieron a las elecciones de este año de forma separada. Estas elecciones constituyeron el fin del FDNG como partido, ya que no obtuvo el 4 por ciento mínimo de los votos para mantenerse como tal. Sin embargo, un importante sector de la FDNG se quedó en el interior de ANN, por lo que pervive en la medida en que ANN sí consiguió ocho escaños en el Congreso. Ver TSE (1999:89).

265 Según datos del TSE, de los 136 decretos aprobados en 1997, 64 procedían del Ejecutivo (47 por ciento) y 39 (28,7 por ciento) fueron iniciativas del PAN, de forma que tan sólo 30 procedieron de diputados de oposición (22 por ciento). Aunque estos datos de por sí revelan diferencias significativas, además se encontró que la mayor diferencia está en el trámite de las leyes según su procedencia: mientras que si la iniciativa provenía de diputados del PAN el tiempo medio que se tardó en tramitar la ley fue de 103 días y de 142 días si la iniciativa era el Ejecutivo, para las iniciativas de los otros partidos de oposición se tardaba alrededor de 230 días en ser aprobadas. Esta desigualdad tanto en la iniciativa como en tratamiento de las iniciativas refleja, en primer lugar, el carácter extremadamente débil de la oposición en el Congreso, en gran medida como consecuencia de la propia debilidad de los partidos y el sistema de partidos guatemalteco, y en segundo lugar la clara preponderancia del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo, al contar con mayoría absoluta en el Congreso. Ver TSE (1999:139).

266 Los nombres de los diputados que abandonaban la bancada panista son: Anabella de León, Alvaro Hugo Rodas, Pablo Duarte, Mario Flores, Rafael Barrios Flores, Cesar Fortuny, Olga Camey de Noack, Hector Cifuentes (el exsecretario general del partido hasta diciembre de 1999), Ricardo de la Torre, Carlos Valle, Alfredo Guzmán, Magda Arceo, Angel Mario Salazar, Emilio Saca y Mariano Rayo. Ver Diario La hora digital de 6 de junio de 2000: “Alvaro Arzú y Leonel López Rodas se diputan bases del PAN en el interior”.

267 Una de las primeras declaraciones de la diputada panista Anabella de León, al tomar su decisión de abandonar la bancada del PAN, fue “lo más importante es dedicarse ahora a hacer una oposición franca y abierta, lo cual significa que los diputados salientes no se adhieren al contubernio entre el secretario general del partido y el partido FRG”. Ver Diario La Hora digital de 6 de junio de 2000, “Anabella de León revela razones de decisión personal de abandonar el PAN”.

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por ciento268, con la consecuencia desestructuración progresiva del partido269.

Sin embargo, el nuevo bloque parlamentario que formaron los expanistas, la Bancada Unionista270, ha tenido mucho peso y actividad en los acontecimientos recientes del país271. La bancada Unionista ha creado incluso un programa político basado en la protesta de la situación política nacional. El programa político es muy similar al del PAN originario, salvo en un mayor énfasis en el apoyo a la consecución de la paz y una mayor crítica a la coyuntura política del país272.

II.4 El PAN como organización burocrática

II.4.1. La organización del PAN: estructura formal

La estructura formal del PAN es fuertemente jerárquica y con una representación territorial moderadamente extensa, tal y como la Ley Electoral permite y establece273. Los dos órganos centrales, que concentran toda la autoridad en el partido, son la Asamblea Nacional y el Comité Ejecutivo Nacional. El resto de la organización responde a una estructura administrativa cuyas funciones son designadas y supervisadas por estos dos órganos de autoridad. De esta forma, los Estatutos del partido señalan la distinción entre los órganos del partido según cumplan funciones de dirección, ejecución, consulta o fiscalización. Los dos únicos órganos de dirección son los mencionados, mientras que entre los órganos de ejecución se encontrarían las Asambleas y los Comités Departamentales y Municipales; el órganos de consulta del partido es el Consejo Político y, finalmente, existen dos órganos de fiscalización, uno destinado a la fiscalización política y otro a la financiera-administrativa. En suma, además de los órganos que la Ley Electoral establece como obligatorios, el PAN cuenta con cuatro órganos de creación propia: el Consejo Político y el Consejo de Desarrollo Integral (como órganos asesores); una Coordinadora Departamental y las Secretarías Nacionales de asuntos específicos, que se tratarán a continuación. El Cuadro XXIV refleja sintéticamente la organización interna del partido:

Cuadro XXIV. Estructura interna del PAN según tipo de órgano DIRECTIVOS (NACIONALES) ASAMBLEA NACIONAL

268 De los 34 diputados con que comenzó la legislatura, ahora tiene 18. Esto supone una ruptura profunda del bloque así como una

reducción de la capacidad de articular iniciativas de ley del partido como de realizar una oposición efectiva como partido. Quince formaron la bancada Unionista y otros formaron un bloque denominado “Unidad Nacional de la Esperanza”, bancada que está tramitando su inscripción como partido político.

269 De hecho, según datos del TSE, la afiliación al partido se ha reducido en casi un 63 por ciento desde las elecciones de 1999. El dato de afiliados del PAN antes de las elecciones de 1999 era 32085, mientras que después de las elecciones de 1999 el dato se redujo a 11907. Ver TSE, citado en [http://www.inforpressca.com/inforpress/revista/1374-8.htm].

270 La bancada Unionista está formada por trece diputados procedentes del PAN: Magada Arceo, Jorge Rolando Barrientos, Olga Camey de Noack, Hector Cifuentes, Ricardo de la Torre, Pablo Duarte, Cesar Fortuny, Oscar Guzmán, Mariano Rayo, Alvaro Hugo Rodas, Emilio Saca, Angel Mario Salazar, Carlos Valle Torres. Ver [http://www.congreso.gob.gt].

271 Su actividad ha consistido particularmente en ejercer funciones de control político, a través de la denuncia de irregularidades financieras en el Congreso, y de iniciativa parlamentaria opuesta a la línea del partido gobernante, FRG. La denuncia de irregularidades ha consistido en el examen de los gastos aprobados para la Junta Directiva en concepto de viáticos y viajes y la irregularidad en la adjudicación de las obras de reforma de las instalaciones del Congreso. En segundo lugar, el apoyo de la bancada unionista a que se realizara el proceso de antejuicio a la Junta Directiva del Congreso y otros diputados del partido de gobierno ante la alteración de una ley entre la aprobación en el Congreso y la publicación de dicha ley, que se tratará posteriormente. Las iniciativas legislativas del bloque unionista han tendido a generar oposición al FRG, a través de propuestas alternativas como sobre la tarifa eléctrica (19 de octubre de 2000) o sobre la reducción del precio de los combustibles (27 de septiembre de 2000).

272 El análisis de “coyuntura nacional” que realiza la bancada unionista es “la crisis es provocada por ineptitud del gobierno cuando tiene todos los hilos del poder en sus manos. La institucionalidad se encuentra en riesgo como producto de encontrarse la mafia influyendo en el epicentro del poder”. Ver [http:www.unionista.multiservers.com/coyuntur.htm].

273 Ya se ha mencionado en la introducción de este capítulo las regulaciones a que la Ley Electoral obliga en materia de estructura interna de los partidos políticos así como a los criterios de representación territorial. Por esta razón, aquí se tratarán en mayor medida las peculiaridades organizativas del PAN.

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COMITÉ EJECUTIVO NACIONAL DE EJECUCIÓN (DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES)

ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES COMITÉ EJECUTIVO DEPARTAMENTAL ASAMBLEAS MUNICIPALES COMITÉ EJECUTIVO MUNICIPAL

DE COORDINACIÓN COORDINADORA DEPARTAMENTAL ASESORES CONSEJO POLÍTICO

CONSEJO DE DESARROLLO INTEGRAL DE FISCALIZACIÓN COMITÉ DE FISCALIZACIÓN FINANCIERA

TRIBUNAL DE DISCIPLINA (fiscalización política) DE ASUNTOS ESPECÍFICOS SECRETARÍAS NACIONALES (Organización y Filiales;

Finanzas; Integración Sectorial; Relaciones Exteriores; Asuntos Jurídicos; Análisis, Logística y Comunicación; Acción Social)274

Fuente: Elaboración propia a partir de los Estatutos.

Cuadro XXV. Características de la estructura interna del PAN Tipo de Relaciones entre los órganos internos Piramidal y jerárquica. Organos según ámbito territorial Nacional, Departamental y Municipal. Órganos según función

Ejecutivo: Comité Ejecutivo Nacional. Legislativo: Asamblea Nacional, órgano de mayor autoridad dentro del partido Vocero del Partido: Secretario General del Partido. Administrativo : Tres Secretarios Nacionales (Secretario Nacional, Secretario Nacional Adjunto y Secretario de actas y acuerdos) y los Vocales correspondientes que solicite la Junta Directiva de cada Secretaría Nacional.

Periodicidad de las reuniones de los órganos Asamblea Nacional: puede ser convocada por el Comité Ejecutivo Nacional, por iniciativa propia o a solicitud de la mayoría absoluta de los Comités Ejecutivos Departamentales. El Comité Ejecutivo Nacional debe convocar a la Asamblea al menos una vez cada dos años así como cuando lo estime necesario. Podrá convocar Asamblea General por solicitud de la mayoría absoluta de los Comités Ejecutivos Departamentales existentes. Comité Ejecutivo Nacional: si el Comité ha señalado la fecha y lugar de sus reuniones ordinarias, no será necesaria una convocatoria al efecto. Si falta resolución y para una convocatoria extraordinaria es necesario la solicitud del Secretario General del Comité y seis miembros. Si estando presentes todos los miembros del Comité, se acuerda efectuar una reunión extraordinaria, puede realizarse sin la necesidad de convocatoria.

274 Los Estatutos del partido establecen que podrán existir como máximo 12 Secretarías Nacionales, siendo permanentes las ocho

citadas en el cuadro. Las demás se determinarán periódicamente en razón del desarrollo de las actividades del partido. (art.28).

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Órganos asesores (Consejo Político y Consejo de Desarrollo Integral): son órganos permanentes de consulta del partido. Asamblea Departamental: debe reunirse obligatoriamente una vez al año a convocatoria del Comité Ejecutivo Departamental o Nacional o por iniciativa propia por solicitud de una tercera parte de los Comités Ejecutivos Municipales del Departamento. Puede realizarse una convocatoria extraordinaria mediante el mismo proceso. Comité Ejecutivo Departamental: es un órgano permanente del partido. Asambleas Municipales: debe reunirse obligatoriamente cada año, a convocatoria del Comité Ejecutivo Municipal o por iniciativa propia con la solicitud de al menos una tercer parte de los miembros de la Asamblea. También pueden convocar la Asamblea el Comité Ejecutivo Departamental correspondiente y el Comité Ejecutivo Nacional.

Tipo de Estructura Directa. Estabilidad de la estructura Continua. Fuente: Elaboración propia a partir de los Estatutos.

Una consecuencia del alto grado de centralización de las funciones de dirección en los dos órganos Ejecutivos Nacionales es la gran dependencia del resto de órganos de las decisiones de éstos. Esto tienen la potestad de crear nuevos órganos designándoles nuevas funciones así como de determinar la integración de los órganos estables. El Comité Ejecutivo Nacional, por ejemplo, nombra y remueve a los Secretarios Generales, figura principal de las Secretarías de Asuntos específicos existentes en el partido, que son a su vez creadas o cesadas a voluntad del Comité Ejecutivo.

En segundo lugar, el Comité Ejecutivo dispone de órganos creados específicamente para asesoría propia. Estos órganos de asesoría permanente son cuatro: el Consejo Político, el Consejo de Desarrollo Integral, el Comité de Fiscalización y el Comité de Disciplina. Estos dos últimos, a pesar de ser realmente órganos de fiscalización interna y por tanto deberían gozar de mayor autonomía, en los Estatutos se consideran al servicio del Comité Ejecutivo, lo cual confirma el alto grado de control de verticalidad en la toma de decisiones del partido.

La forma de elección de los integrantes de los órganos internos es igualmente jerárquica y está concentrada en la Asamblea Nacional y el Comité Ejecutivo Nacional. El Cuadro X indica la forma de elección de los órganos internos:

Cuadro XXVI. Forma de elección e integración de los órganos internos del PAN

ÓRGANOS FORMA DE ELECCIÓN ASAMBLEA NACIONAL

Se integra por dos Delegados con voz y voto por cada uno de los Municipios del país donde el partido tenga organización. Son electos por el Asamblea Municipal respectiva. Los miembros del Comité Ejecutivo Nacional también integran la Asamblea.

COMITÉ EJECUTIVO NACIONAL Se integra por quince miembros titulares, electos por la Asamblea Nacional para dos años

SECRETARÍAS NACIONALES DE ASUNTOS Son creadas y modificadas por la Asamblea Nacional, aunque el Comité Ejecutivo puede hacerlo si la Asamblea no lo ha hecho, aunque su disolución sólo puede realizarla la Asamblea Nacional. Los Presidentes de cada una de las Secretarías creadas presentarán una propuesta de Reglamento interno al Comité Ejecutivo Nacional, para regular funciones, forma de integración y funcionamiento de éstas.

CONSEJO POLÍTICO Se integra entre cinco y veinticinco afiliados de reconocida capacidad en materia política, nombrados por el Comité Ejecutivo Nacional, con el voto favorable de las dos terceras partes de sus miembros para dos años, pudiendo ser reelectos.

CONSEJO DE DESARROLLO INTEGRAL Se integra por grupos de trabajo de especialistas, nombrados por el Comité Ejecutivo Nacional, a sugerencia de los miembros del Consejo. La elección debe ser por mayoría y son electos para dos

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años, pudiendo ser reelectos. COMITÉ DE FISCALIZACIÓN FINANCIERA Se integra por tres miembros propietarios y tres suplentes electos

por mayoría absoluta de los votos de la Asamblea Nacional. Son electos para dos años y pueden ser reelectos.

TRIBUNAL DE DISCIPLINA Son nueve miembros titulares electos por la Asamblea Nacional, para dos años pudiendo ser reelectos en forma colectiva o individual para un período más.

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Se integra por dos delegados con voz y voto de cada municipio del Departamento donde el partido tenga organización. Son electos por la Asamblea Municipal.

COMITÉ EJECUTIVO DEPARTAMENTAL Se integra por nueve titulares y tres suplentes electos por la Asamblea Departamental para dos años.

COORDINADORA DEPARTAMENTAL Se integra por Coordinadores Departamentales nombrados por el Comité Ejecutivo Nacional, a propuesta de la Secretaría Nacional de Organización y Filiales.

ASAMBLEAS MUNICIPALES Se integra por todos los afiliados del partido que sean vecinos del municipio.

COMITÉ EJECUTIVO MUNICIPAL Se integra por siete miembros titulares y tres suplentes, electos por la Asamblea Municipal para un período de dos años.

Fuente: Elaboración propia a partir de los Estatutos del partido.

Como se observa a partir del Cuadro XXVI, el mayor grado de democracia y representación en la integración y elección de los órganos internos del partido corresponde a la Asamblea Nacional y las Asambleas Municipales, ambas integradas por los afiliados del partido de los niveles municipales. El resto de la estructura interna del partido está muy vinculada a la voluntad de la Asamblea Nacional o del Comité Ejecutivo Nacional a partir de un sistema electoral interno muy restringido, controlado de forma muy clara por estos dos órganos.

Respecto a las funciones de los órganos internos, una de las más importantes, la modificación de los Estatutos, corresponde a la Asamblea Nacional. Este órgano debe, además de elegir a la mayoría de los integrantes del resto de órganos del partido, como se aprecia en el cuadro X, fijar la línea política del partido, señalando las medidas necesarias para desarrollarla; aprobar los informes económicos que el Comité Ejecutivo debe elaborar y presentar, al menos uno anualmente y elegir a los candidatos del partido para los cargos de Presidente y Vicepresidente y diputados de la Lista Nacional, todas funciones claves para el funcionamiento del partido. El Comité Ejecutivo Nacional también concentra potestades importantes, como la de dirigir a nivel nacional todas las actividades del partido, supervisar las reuniones de las Asambleas Departamentales y Municipales, designar los candidatos del partido a cargos municipales de elección popular en los municipios donde el partido no tenga organización, nombrar y remover los funcionarios y el personal administrativo del partido así como crear los órganos que sean necesarios para el mejor funcionamiento del partido. Esta última función, que genera cierto grado de concentración en la toma de decisiones, puede justificar la presencia de los miembros del Comité como directores de las Secretarías Nacional de asuntos específicos así como su presencia y dirección de las reuniones de las Asambleas Departamentales y Municipales, de forma que es como el órgano que se ocupa tanto de señalar lo que falta como lo que debe disolverse.

Las Secretarías Nacionales cumplen con la función de integrar en su seno a todo grupo de trabajo, comisión o bloque que fuera creado para llevar a cabo funciones ejecutivas del partido (art.28, Estatutos).

Las funciones de las Asambleas Departamentales y Municipales son básicamente trasladar a sus ámbitos las decisiones de los órganos superiores y hacerlas cumplir y elegir a los candidatos del partido de cada uno de sus ámbitos. La estructura está diseñada para que la Asamblea Departamental ejerza autoridad sobre el Comité Ejecutivo Departamental; éste último sobre los Comités Ejecutivos Municipales de su distrito, aunque también tiene la potestad de convocar a las Asambleas Departamentales y Municipales, de

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forma que la autoridad es mutua, aunque en diferentes materias. Así, los Estatutos señalan como obligaciones del menor de los órganos del partido, el Comité Ejecutivo Municipal, la “ejecución de las resoluciones de la Asamblea Nacional, el Comité Ejecutivo Nacional, la Asamblea Departamental, el Comité Ejecutivo Departamental o la Asamblea Municipal” (art.66, Estatutos), reflejando esto la verticalidad del proceso de toma de decisiones y el principio de jerarquía en el cumplimiento de éstas. De hecho, el grado de importancia de las funciones que desarrollan los órganos internos del partido va descendiendo cuanto menor es el rango tanto territorial como organizativo. Las Asambleas, en cualquier caso, gozan de mayor poder que los otros órganos menores, teniendo la capacidad de elegir a los Comités respectivos275 y son las encargadas de supervisar, dirigir y organizar las actividades y resoluciones del partido en los niveles territoriales en que se encuentran. Éste es otro elemento destacable de la organización del partido: la importancia de establecer jerarquías por nivel territorial276. De hecho, los miembros del partido consideran que es una organización en que se permite un grado razonable de autonomía a los líderes regionales al tiempo que se limita a través de la norma de fidelidad a la línea nacional del partido277

El único campo en que parece haber una descentralización equitativa es en lo relativo a la selección de candidatos a cargos de elección popular. De hecho, parece que siendo un partido tan joven y centrado en las regiones más urbanas, esta estrategia sería la más eficiente, puesto que las organizaciones intermedias y locales, en conexión con la línea nacional del partido dado el grado de disciplina que se garantiza el partido a través del modelo organizativo, sabrán lanzar a los candidatos con mayor base social en las áreas respectivas. Así, el partido se garantiza por una parte que los candidatos sean de la fidelidad máxima a los principios y estrategia política del partido y, por otra, se garantiza que el candidato pertenezca a la región que intentará representar y sea conocido en ella.

El órgano más novedoso del partido son las Coordinadoras Departamentales, cuya existencia se remite a la supervisión e intermediación entre los Comités Ejecutivos Departamentales y el Comité Ejecutivo Nacional. La creación de un órgano ad hoc para las funciones de transmisión de información mutua e intermediación refleja la importancia que tiene, para un partido tan jerárquico, que la información de las actividades y resoluciones de los otros órganos llegue al conocimiento de los órganos nacionales y centrales. Los requisitos de quórum y porcentaje de votos para tomar resoluciones propias de cada uno de los órganos internos no son muy exigentes.

Cuadro XXVII. Requisitos de quórum y votos para tomar resoluciones de los órganos internos del PAN ÓRGANO TIPO DE QUÓRUM TIPO DE MAYORÍA

ASAMBLEA NACIONAL Presencia de la mayoría absoluta de los delegados municipales.

Por mayoría absoluta de los delegados presentes y los miembros del Comité Ejecutivo Nacional.

COMITÉ EJECUTIVO NACIONAL Presencia de la mayoría absoluta de los Por mayoría de los miembros

275 Aquí me refiero a la potestad de todas las Asambleas para elegir a los Comités de su nivel territorial: la Asamblea Nacional elige al

Comité Ejecutivo Nacional; las Asambleas Departamentales eligen a los Comités Ejecutivos Departamentales y las Asambleas Municipales a los Comités Ejecutivos Municipales.

276 Esto se debe, en gran parte, a la enfática regulación de la Ley Electoral en lo relativo a la organización territorial de los partidos políticos, y en segundo lugar, a la desigual distribución social y territorial del país, lo que intensifica el peso de que los partidos tengan una moderadamente amplia distribución territorial. El TSE (1999:27) aporta datos a este respecto: por ejemplo, mientras que la región occidental del país concentra al 34 por ciento del electorado, el Norte sólo representa el 9 por ciento de la población. Esto se sumaría a la dificultad de completar el censo de la población; esto exigió de un Acuerdo de Paz propio incluido en el relativo al “Reasentamiento de la población desarraigada por el conflicto armado”, en el que se contemplaba la necesidad de una inversión creciente para el servicio de Registro de los Ciudadanos.

277 Ante la pregunta “Si tuviese que caracterizar la estructura interna de su partido, ¿cuál de las siguientes descripciones coincidiría más con la práctica real de su partido?”, en una escala de 1, muy diferente a lo que ocurre en mi partido, a 5, muy similar a lo que ocurre en éste, el 67 por ciento de los entrevistados señalaron el 5 en referencia a la frase “una organización en la que los políticos regionales gozan de nivel de autonomía al enfocar sus actividades” y el mismo porcentaje se ubicó en el 5 cuando se mencionó “una organización muy integrada, gobernada por un fuerte núcleo de líderes, que controlan que las actividades locales coincidan con la línea política nacional”. La estructura interna garantiza que ambas cosas sean posibles, como se ha explicado. Ver PPAL (1999).

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integrantes del Comité. presentes. En caso de empate, el Secretario General tendrá doble voto.

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Presencia de más de la mitad de delegados municipales en que el partido tenga organización.

El voto del 60 por ciento de los delegados inscritos y acreditados en la Asamblea.

COMITÉ EJECUTIVO DEPARTAMENTAL

Lo mismo que para el Comité Ejecutivo Nacional.


ASAMBLEA MUNICIPAL Presencia de más de la mitad de los afiliados integrantes. Si después de una hora no hubiera mayor presencia, se instalará con quienes hayan concurrido, siendo al menos el 10 por ciento de los integrantes o cinco afiliados si ese porcentaje fuera menor.

El voto del 60 por ciento de los afiliados presentes en la Asamblea y del Consejo Municipal.

COMITÉ EJECUTIVO MUNICIPAL



Fuente: Elaboración propia a partir de los Estatutos.

Como se observa a partir de los datos del Cuadro XI, los requisitos de asistencia se incrementan en cuanto mayor es el nivel decisional a que pueden atañer las decisiones del órgano. De esta forma, el requisito es algo más fuerte para las reuniones de la Asamblea Nacional que para el resto de órganos, sobre todo teniendo en cuenta que lograr una mayoría absoluta de asistencia para la Asamblea es más difícil, tan sólo por el número de integrantes más elevado, que para el Comité Ejecutivo Nacional o el resto de los Comités, cuya composición no supera los quince miembros en ninguno de los casos.

Un segundo aspecto a señalar en este punto es que la rebaja de los requisitos de asistencia en el caso de la Asamblea Municipal, en particular, se resuelve a través de un ascenso en el requisito de votación para tomar resoluciones. Siendo éste un órgano integrado por todos los afiliados de cada municipio, resulta lógica la rebaja en el umbral de asistencia y también el necesario para tomar decisiones, ya que el 60 por ciento del 10 por ciento de afiliados, en el caso más extremo, resulta un porcentaje significativamente bajo.

Finalmente, un último signo del centralismo en el proceso de toma de decisiones del partido, lo que está fuertemente vinculado con la forma de la estructura interna del partido, es, ante la pregunta de a quién contactarían su tuvieran que tomar una decisión importante en relación al partido, todas los señalados fueron personas de la cúpula nacional del partido y ninguno de los entrevistados señaló el nombre de un líder regional o local278.

Cuadro XXVIII. Organigrama del PAN

Asamblea Nacional Secretarías Nacionales

(permanentes y temporales)

Comité de Fiscalización Financiera y

Tribunal de Disciplina

Comité Ejecutivo Nacional

Coordinadora Departamental

Consejo Político y Consejo de

Desarrollo Integral (asesores)

Asambleas Departamentales

278 La gran mayoría (57 por ciento) contactaría para tomar un decisión importante a Héctor Cifuentes, el Secretario General del

partido, seguido de (el 14 por ciento lo citó en la primera opción y en 56 por ciento en la segunda opción) Oscar Berger, exAlcalde de la Ciudad de Guatemala y candidato presidencial a las elecciones de 1999. Las otras tres personas mencionadas fueron el Vicepresidente del partido (Luis Plares) y el jefe de bancada parlamentaria (Leonel López Rodas). (Datos de PPAL, 1999, Guatemala).

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Comité Ejecutivo Departamental

Asambleas Municipales

Comité Ejecutivo Municipal


II.4.2. Los que mandan. Dirigentes y coalición dominante

Los orígenes del partido, al nacer en manos de un grupo de líderes que habían empezado compitiendo en las elecciones municipales, explican que haya una cierta concentración de poder aún en éstos líderes. El partido nace, así, como una organización centralizada, sin facciones internas que modificaran las características de un partido centralizado y joven279. Sin embargo, el fracaso en las elecciones de 1999 pero conservando un número de escaños bastante elevado ha conducido a la fragmentación interna, ante el eventual alineamiento de un bloque del PAN con el FRG, el partido en el gobierno del Ejecutivo y con mayoría legislativa, y la protesta y transfuguismo de otro sector del PAN que huye de alineamientos con el partido de gobierno. Las protestas internas del alineamiento político de algunos panistas con el FRG se intensificó cuando se eligió como Secretario General del partido a Leonel López Rodas, llegando a producirse una escisión por motivos de lealtad con Alvaro Arzú280. Así lo confirmaron algunos de los que abandonaron la bancada281, generándose una disputa interna con consecuencias de escisión parlamentaria, como ya se ha mencionado anteriormente282. De esta forma, un partido que se originó muy centralizado y bajo un modelo de liderazgo unitario, ha sufrido desde finales del año 2000 una división interna originada por un conflicto de liderazgo que ha conducido a una profunda escisión en éste.

En segundo lugar, como características del partido en este punto, ya se ha mencionado en la parte de la estructura interna del partido la verticalidad en el proceso de toma de decisiones. Esta característica intensifica la importancia de que exista una cúpula dirigente que esté de acuerdo en las decisiones y cuyas relaciones hacia el resto de la organización estén claramente definidas.. A partir de los datos de las

279 El TSE (1999:107) alude a la formación progresiva de tres corrientes: la denominada “club de París”, encabezada por Arabela de

Castro(Presidente del Congreso Nacional entre 1994 y 1995) y el Vicepresidente durante el mandato de Arzú, Luis Flores. Una segunda corriente sería la denominada “equipo Berger”, en referencia a su integración por las personas más afines a Oscar Berger, el candidato presidencial de 1999, formado a lo largo de los ocho años como Alcalde en la municipalidad de Guatemala y, finalmente, la corriente del fundador, Alvaro Arzú, la más fuerte.

280 De hecho, la noticia del Diario La Hora que comentaba los sucesos se titulaba “Alvaro Arzú y Leonel López Rodas se disputan las bases del PAN en el interior” como signo de que el origen del conflicto era una disputa de poder en el interior del partido. Ver La Hora digital de 6 de junio de 2000 en [http://www.lahora.com.gt/6-06-2k/paginas/nac_2.htm].

281 La diputada Anabella de León declaraba a la prensa que “los seguidores del PAN han vivido horas de oprobio bajo la dirección dictatorial ejercida por el diputado Leonel López Rodas y que no podía permanecer en el PAN después de convencerse paulatinamente de que el PAN se estaba convirtiendo en un anexo del FRG (...) primero cuando favoreció la reelección de Ríos Montt como Presidente del Congreso durante los siguientes tres años y cuando el PAN no avaló el pacto fiscal, que había sido avalado en un 80 por ciento por el gobierno de Arzú”. Asimismo, esta diputada, que se integraría posteriormente a la Bancada Nacional de la Esperanza (liderada por Colom, candidato presidencial en 1999 de ANN), afirmó que “Leonel López Rodas anda librando una guerra de difamaciones en contra del fundador Alvaro Arzú, lo que ha terminado de convencer al que no estuviera convencido de que el Comité Ejecutivo está trabajando activamente en contra de sus fundadores, lo que solamente está agravando la división del partido y terminando de dividirlo”. Estas dos citas reflejan los dos componentes mencionados de escisión del partido: el componente político, de protesta ante la falta de una labor de oposición sostenida en el Congreso Nacional contra el FRG, junto con la causa más visible y relacionada con un enfrentamiento de liderazgos, como es la alineación de un sector del partido con Leonel López y otra con Alvaro Arzú, llegando incluso a abandonar la bancada parlamentaria del PAN por este motivo 16 diputados del PAN. Las citas de Anabella de León provienen de La Hora digital de 6 de junio de 2000, en [http://www.lahora.com.gt/6-06-2k/paginas/nac_2.htm].

282 Ver la sección II.3, el PAN en la legislatura.

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entrevistas realizadas a los políticos y militantes del PAN, el Presidente del partido, el exPresidente y el Secretario General son quienes mayor poder concentraban en el interior del éste283. Esto indica que existía un grado de centralización del poder elevado. Así lo confirma el elevado grado de poder que tienen las cúpulas dirigentes del PAN sobre los diputados del partido, según éstos mismos, y el elevado grado de acuerdo entre éstos de que debe existir una fuerte determinación del grupo parlamentario en el voto284.

La reproducción interna en el PAN es moderadamente elevada: la mayoría de los diputados entrevistados (el 63 por ciento) habían sido elegidos por primera vez, aunque algunos habían desempeñado algún cargo de elección popular antes de haber sido elegidos como diputados285. La explicación de este baja reproducción del personal del partido es, en primer lugar, la reducida vida democrática del país y, de forma más determinante, la corta vida política del partido. Sin embargo, a pesar de esta baja reproducción en el Congreso Nacional, hay que notar que los candidatos presidenciales del partido han procedido siempre de la Alcaldía de la Ciudad de Guatemala, siendo por tanto la principal plataforma de lanzamiento de los candidatos del partido. En cualquier caso, como se comentará más adelante, el peso de los que mandan se encuentra en mayor medida en el ámbito de las decisiones del partido que en la determinación de los candidatos a cargos de representación popular, debido a la regulación democrática de este punto en los Estatutos del partido, como se verá más adelante.

El cambio en este patrón de liderazgo en el partido ha procedido de una crisis reciente, a la que me refería más arriba. Esta crisis partidaria procede de una división política a partir del alineamiento con el FRG en el Congreso Nacional o su rechazo286. Esto ha creado una situación de elevada polarización interna, generándose una supuesta lucha de influencias entre dos líderes del partido: Alvaro Arzú, fundador y exPresidente de la República por el PAN, y Leonel López Rodas, Secretario General del partido (1999-). Entre el 2000 y el 2001, quince diputados del PAN han abandonado la bancada parlamentaria, formando un bloque independiente, tal y como se ha explicado en la parte del partido en el Congreso.

II.4.3. Modo de elegir a los dirigentes partidistas y a los candidatos a cargos de representación popular

El procedimiento de elección a los candidatos a cargos de elección popular es muy democrático y responde a una descentralización territorial de las funciones. De esta forma, los órganos nacionales eligen a los candidatos a cargos nacionales, los órganos Departamentales eligen a los candidatos a cargos de elección popular por listas departamentales y los órganos municipales eligen a quienes se postularán a la corporación municipal de cada uno de los municipios. Debido a la juventud del partido y su desigual organización territorial, los Estatutos prevén el procedimiento de selección de los candidatos por los territorios en que el partido no cuente con organización partidaria. De esta forma, el procedimiento de

283 La pregunta realizada fue: “en toda organización una pocas personas inevitablemente adquieren mucho poder, ¿Cuál de las personas

enumeradas cree Ud. que pertenecen a ese pequeño grupo en su partido?”, el 100 por ciento de los entrevistados del PAN contestaron que el Presidente del partido y el Secretario General pertenecían claramente a ese pequeño grupo, seguidos del 67 por ciento que se refirió al ex -Presidente del partido y al Presidente de la Asamblea del partido. Ver PPAL (1999).

284 Ante la pregunta, “¿Cree que las cúpulas dirigentes deberían tener más o menos poder sobre Uds.(los diputados)?”, el 76,5 por ciento contestó que el poder de las cúpulas dirigentes debería reducirse, por lo que se concluye más arriba que el grado de concentración del poder es elevado. Así lo confirma el grado de acuerdo interno respecto a la determinación del voto por el grupo parlamentario: un 69 por ciento afirmó que los temas deben decidirse por cada grupo parlamentario (hablando sobre las votaciones en el Congreso). Ver PELA (1998).

285 El 25,7 por ciento de los entrevistados había desempeñado algún cargo de representación popular. De éstos, el 8,6 por ciento habían sido concejales, el 8,6 por ciento también habían sido electos como diputados y el 5,7 por ciento habían ocupado alguna Alcaldía. Ver PELA (1998).

286 Según declaraciones de Anabella de León, diputada por el PAN (2000-2004), “no puedo permanecer en el PAN después de convencerme paulatinamente, a lo largo de los últimos cuatro meses, que el PAN se está convirtiendo en un anexo del FRG” (Diario La Hora digital de 6/6/2000).

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selección de candidatos responde a un intento de que sea el órgano del partido más cercano al ámbito por el que hayan de presentarse candidatos quienes elaboren las listas, como un verdadero procedimiento democrático que en la sección de la estructura formal del partido no había parecido existir. Sin embargo, hay que notar que, dado que los dos órganos superiores, tienen la potestad no sólo de vigilar sino de anular las resoluciones de los órganos inferiores, hay un espacio para que el democrático diseño de los procedimientos de elección se mantenga de acuerdo con las decisiones de las cúpulas partidistas.

Los Estatutos otorgan a la Asamblea Nacional la potestad de elegir y nombrar a los candidatos para las elecciones presidenciales (Presidente y Vicepresidente de la República) y los Diputados por lista nacional. Cada Asamblea Departamental debe elegir candidatos a diputados del partido para las listas Departamentales. Aunque son las Asambleas Municipales quienes eligen a los candidatos del partido que se postularán a cargos de elección popular del municipio, es el Comité Ejecutivo Nacional el órgano encargado de designar los candidatos del partido para los cargos municipales en aquellos municipios donde el partido no tenga organización.

Cuadro XXIX. Órganos internos que eligen a los candidatos a cargos de elección popular Tipo de candidaturas Órgano interno que elige a los candidatos Candidatos presidenciales (Presidente y Vicepresidente de la República)

Asamblea Nacional

Diputados Lista Nacional: Asamblea Nacional. Lista por Departamentos: las Asambleas Departamentales.

Corporaciones Municipales Asambleas Municipales. Territorios en que no hay organización partidista Para diputados lista Departamental: Asamblea Nacional.

Para cargos municipales: Comité Ejecutivo Nacional.


La práctica del partido confirma algunas hipótesis que ya se han ido mencionando y que afecta a la forma de elegir a los candidatos a cargos de elección popular: la primera es la importancia, a los efectos de selección del candidato presidencial, de ser conocido y haber desempeñado un cargo en el Distrito Central (Ciudad de Guatemala). Tanto Alvaro Arzú como Oscar Berger ocuparon primero la Alcaldía de la capital guatemalteca y posteriormente fueron los candidatos del partido al Ejecutivo. Como ya se ha mencionado, en segundo lugar, un factor muy importante para ser elegido candidato a nivel nacional es el apoyo de empresarios regionales y personajes de la vida pública, un grupo de apoyo que organice la campaña y una trayectoria clara de ayuda a los votantes del distrito, como se verá en la sección siguiente referida a las fuentes de financiación del partido287.

Cuadro XXX. Características del funcionamiento interno del PAN Proceso de elección de los candidatos a nivel formal Los candidatos a Presidente y Vicepresidente de la República

Formalmente: Asamblea Nacional.

Proceso de elección de los candidatos a nivel formal Los candidatos al Poder Legislativo

Asamblea Nacional (diputados por lista Nacional) y Asambleas Departamentales (diputados por lista Departamental).

287 Como se verá, estos tres elementos citados son los que mayores porcentajes de respuesta obtuvieron cuando se preguntó por los

factores que determinan la elección de un candidato. Un cuarto elemento no mencionado más arriba es que el candidato tenga posiciones políticas claras y populares en temas importantes (un 67 por ciento de los entrevistados señaló este factor como muy importante), lo que aporta la idea de una importancia moderada del debate programático en el partido. Sin embargo, los entrevistados también afirmaron mayoritariamente (un 67 por ciento señaló este factor como muy importante) que el candidato debía estar apoyado por los líderes del partido. De esta forma, parece ser que es más la combinación de diversos factores importantes (en primer lugar, la disponibilidad de recursos económicos y en segundo lugar la pertenencia a la cúpula dirigente junto con la cuestión de tener un programa político claro y popular) lo que conduce a un miembro del partido a la candidatura que sólo uno de estos factores. Ver PPAL (1999).

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Definición de las políticas del partido La Asamblea Nacional fija la línea política general y el Comité Ejecutivo Nacional ha de velar por el cumplimiento de las resoluciones de la Asamblea y de los Estatutos.

Formulación y Reforma del programa, la Declaración de principios y de los Estatutos del Partido

La modificación de los Estatutos sólo puede realizarla la Asamblea Nacional.

Elección de los candidatos Democrática y descentralizada por nivel territorial. Estrategia del Partido Asamblea Nacional. Fuente: Elaboración propia.

II.4.4. Financiamiento de la cara burocrática del partido y de la campaña electoral

Los Estatutos del partido establecen que será el Comité Ejecutivo Nacional, a través de la Secretaría de Finanzas, la que fije las cuotas y contribuciones a favor del partido. Además, los afiliados que ocupan cargos públicos están obligados a aportar una cuota de su salario (art.76), que será fijada de acuerdo entre el obligado y el Comité Ejecutivo Nacional, de forma que es más una negociación interna que una contribución fija. La Secretaría Nacional de Finanzas es el órgano que recibe las cuotas, ordinarias y extraordinarias, y las administra, siguiendo las directrices del Comité Ejecutivo Nacional. Por ese motivo, deberá rendir cuentas en primer lugar ante el propio Comité Ejecutivo Nacional y en segundo lugar ante el Comité de Fiscalización Financiera, en el momento en que se le solicite.

Dado que la financiación pública de la campaña electoral se realiza a posteriori288, se hace necesaria una búsqueda de recursos que financien la campaña electoral. De esta forma, la importancia de contar con recursos propios o bien tener contactos con grupos dispuestos a financiar al partido se incrementa. Efectivamente, los políticos del PAN entrevistados afirmaron que la primera fuente de financiación de las campañas electorales son los fondos personales de los candidatos y la forma de obtener recursos para la campaña también es realizada directamente por los candidatos, afirmó la mayoría de los entrevistados289. En segundo lugar, no destaca ninguna otra fuente de financiación, reforzándose la respuesta de nuevo de que son los candidatos quienes mayor financiación aportan a su propia campaña290.

De hecho, entre los factores más importantes que determinan la elección de un candidato se encuentran tanto la proximidad de éste con empresarios regionales y personajes de la vida pública del país, que cuente con una fuerte financiación de la campaña electoral y que tenga el apoyo de grupos de interés económico. En todo caso, por tanto, la importancia de que el candidato tenga recursos financieros, sean

288 Ya se ha mencionado en la parte introductoria de este capítulo la forma de financiación de los partidos políticos. Baste mencionar

aquí que la contribución pública para la campaña electoral (para los partidos con más del 4 por ciento de votos válidos, contando sobre los resultados electorales de la primera vuelta presidencial) se realiza en las cuatro anualidades siguientes a la elección, mediante una cuota pagada cada julio. De esta forma, la contribución pública no sólo es a posteriori sino que además es muy prolongada en el tiempo. (arts. 20e y f). La única contribución pública con carácter inmediato para los partidos es el uso de treinta minutos semanales de televisión y radio, a los efectos de propaganda electoral, y la exención de pago de franquicias postales y telegráficas.

289 La pregunta realizada fue “¿Quién se encarga en mayor medida de obtener recursos para las campañas políticas?”, midiéndolo entre 1, cada candidato obtiene los recursos, y 5, el partido obtiene los recursos, cerca del 85 por ciento de las respuestas se concentraron entre los valores 1 y 3, reflejando el fuerte peso de la variable individual, del candidato como el promotor de su campaña electoral, y el bajo peso de la variable partidista para conseguir fondos. Así, esto es una variable más que refleja el alto grado de personalismo del PAN. (Datos PPAL, 1999, Guatemala).

290 Aunque se preguntaba por la segunda fuente de financiación, el mayor porcentaje de respuestas se volvió a concentrar en los fondos personales de los candidatos (50 por ciento de los entrevistados), y las otras categorías, aportaciones grupos de interés, aportaciones del individuo y fondos del partido recibieron un porcentaje de respuestas muy similar (en torno al 15 por ciento cada una), de forma que en lugar de aportar información nueva sobre la segunda fuente de financiación que más peso tiene, refuerza la primera respuesta y la conclusión del personalismo del PAN mencionado más arriba. Ver PPAL (1999).

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propios o por contacto con grupos de interés y empresariales, es muy grande291

Finalmente, aunque el TSE, a través de auditorías establecidas al efecto, intenta regular y controlar el destino de los fondos públicos recibidos por los partidos, parece ser que la satisfacción de las clientelas de éstos es uno de los destinos seguros de los gastos de los partidos292.

II.5 El PAN como organización de voluntarios

II.5.1 Las bases del partido

El procedimiento de afiliación del partido es relativamente simple, basta con la solicitud por parte del ciudadano interesado al encargado de afiliación de cada localidad, debido a que el registro de los afiliados se realiza por Departamento, Municipio y región293. El único requisito es tener nacionalidad guatemalteca. Los afiliados deben llevar a cabo cualquier trabajo que sea encomendado por el partido, elaborando informes pormenorizados de las actividades que realiza. En este sentido, el tipo de incorporación de las bases en la vida del partido es muy vertical y jerárquico, produciéndose sólo cuando las autoridades superiores del partido apelan a la participación de los afiliados en actividades concretas.

II.5.2 Participación de las bases en el proceso de toma de decisiones del partido

La participación de las bases en el proceso de toma de decisiones del partido es alta, aunque se remite a la capacidad de integración y elección por parte de los niveles menores de representación territorial de otros órganos del partido, esto es, es una participación legitimada para los procesos electorales del partido, lo que asegura una representación proporcional de los afiliados en los órganos que toman las decisiones. En este sentido, no es un modelo que permita la toma de decisiones de las bases del partido en las instituciones en que se incorporan, sino que es a través de la representación de algunos delegados por cada municipio donde el partido tenga organización como se produce la inclusión de los afiliados en el proceso de decisiones. Esto implica que por una parte el partido conserva una estructura jerárquica al tiempo que establece un grado de democracia interna alto para permitir una cierta integración de los afiliados.

El único requisito exigido a los afiliados es ser vecino del municipio y de forma automática se integra a las Asambleas Municipales. Aunque las funciones reales de este órgano limitan la capacidad

291 La pregunta realizada fue: “¿Qué factores determinan la elección de un candidato de su partido?”, en una escala entre 1, nada

importante, y 5, muy importante. Los elementos mencionados más arriba son los que tuvieron unos porcentajes de respuesta superiores al 65 por ciento en las categorías 4 y 5, muy importante. Ver PPAL (1999).

292 Ante la pregunta “¿Cree ud. que la entrega de comida, regalos o promesas de trabajo a cambio de votos son prácticas comunes en los partidos políticos del país?”, un 67 por ciento de los políticos y militantes del PAN entrevistados respondió que esta forma clientelar de hacer política es una práctica muy común. Ver PPAL (1999).

293 Según datos del TSE, el PAN sería el tercer partido político del país con mayor número de afiliados, por detrás del DCG, en primer lugar, y del FRG, en segundo lugar. Por procedencia, el PAN tendría una mayor afiliación en la región Centro (con 9.376 afiliados), seguida de la región Occidente (con 6.008 afiliados) y la región Sur (6.535 afiliados). En la región Oriental y el Norte sería donde menor afiliación tendría el partido (con 4.406 y 2.345 respectivamente). Ver TSE (1999:43 y 108).

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decisoria de los afiliados, ya que su atribución fundamental es cumplir las resoluciones de los órganos Nacionales y Departamentales del partido, el modelo participativo es bastante abierto y democrático. Su capacidad decisoria sin embargo es grande si se toma en cuenta el diseño electoral en el interior del partido: la Asamblea Nacional, el órgano superior del partido, se integra por dos delegados de cada uno de los municipios en que el partido tenga organización, que habrán sido elegidos por las Asambleas Municipales respectivas. Las Asambleas Municipales, asimismo, también eligen al Comité Ejecutivo Municipal e integran las Asambleas Departamentales. Los delegados de las Asambleas Municipales electos para integrar otros órganos internos del partido han de representar siempre al municipio del que provienen, no pudiendo nunca votar en contra de los mandatos de la Asamblea por la que fueron elegidos. Esto introduce un grado de control político interno al partido sujeto a un criterio de representación294.

Los requisitos de asistencia a las reuniones son cruciales en este nivel para la participación de las bases en la toma de decisiones. En principio, se establece un quórum de mayoría absoluta de los afiliados integrantes. Si en el transcurso de una hora no aparecen más afiliados, se instalará la Asamblea Municipal siempre que sean el 10 por ciento del total de integrantes y para tomar resoluciones deben votar favorablemente al menos el 60 por ciento de los asistentes. Sin embargo, el partido se asegura el mantenimiento de la disciplina partidista en las resoluciones que pueden tomarse desde este órgano al legalizar la presencia y el voto del Comité Ejecutivo Municipal en las reuniones de la Asamblea. En la Asamblea Nacional, que es el órgano que mayor número de decisiones de importancia toma, requiere un quórum de que al menos más de la mitad de las organizaciones partidarias estén presentes y para tomar decisiones se requiere de mayoría absoluta. Estos requisitos exigen que la gran mayoría de los representantes de las Asambleas Municipales consensuen las resoluciones, teniendo en cuenta la obligación de no votar en contra de los mandatos de la Asamblea Municipal por la que ha sido electo el delegado.

Finalmente, la tercera forma de participación de las bases en la toma de decisiones, es a través de la elección de los candidatos que se presentarán a los cargos de elección popular de las corporaciones municipales en cada uno de los municipios. Aunque, como ya se ha mencionado, los candidatos a los cargos municipales de elección popular de los municipios en que el partido no tenga organización serán seleccionados por el Comité Ejecutivo Nacional, la capacidad de elegir a los representantes para el ámbito territorial propio, y teniendo en cuenta que las Asambleas Municipales integran a todos los afiliados, representa una capacidad decisoria grande y democrática. De hecho, según los políticos del PAN entrevistados, el grado de democracia interna del partido es alto295.

294 Los Estatutos del partido señalan claramente “los delegados electos por la Asamblea Municipal respectiva representarán la voluntad

de ésta, no pudiendo votar en contra de sus mandatos” (artículo 13). 295 La pregunta realizada fue “las bases de los partidos se quejan frecuentemente de la falta de participación en la toma de decisiones de

los mismos, ¿cómo evaluaría Ud el grado de democracia interna de su partido?”, el 67 por ciento de los entrevistados afirmó que éste era alto, frente al 33 por ciento restante que consideró moderada la democracia interna del partido. Ver PPAL (1999). Los datos de PELA (1998) son menos claros al respecto, un menor porcentaje de entrevistados caracterizó al partido con una democracia interna alta (el 29 por ciento), frente al 25 por ciento que afirmó que el partido tenía un grado de democracia interna bajo o muy bajo y el 43 por ciento que lo situó como medio.

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ARDE: Acción Reconciliadora Democrática.

ARENA: Alianza Reconciliadora Nacional.

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CACIF: Cámara de Asociaciones Comerciales, Industriales y Financieras.

CAN: Centro Auténtico Nacionalista.

CONAPRODEH: Comisión Nacional para la Protección de los Derechos Humanos.

DCG: Democracia Cristiana Guatemalteca.

DIA: Desarrollo Integral Auténtico.

EPE: Empresas de Patrimonio Estatal.

EGP: Ejército Guerrillero de los Pobres.

FDNG: Frente Democrático Nueva Guatemala.

FRG: Frente Republicano Guatemalteco.

FUN: Frente de Unidad Nacional.

IGSS: Instituto Guatemalteco de la Seguridad Social.

INGUAT: Instituto Guatemalteco de Turismo.

MAS: Movimiento de Acción Solidaria.

MCCA: Mercado Común Centroamericano.

MINUGUA: Comisión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala.

MLN: Movimiento de Liberación Nacional.

ORPA: Organización del Pueblo en Armas.

PAC: Patrullas de Autodefensa Civil.

PAN: Partido de Avanzada Nacional.

PARLACEN: Parlamento centroamericano.

PCN: Partido Conciliación Nacional.

PID: Partido Institucional Democrático.

PNR: Partido Nacional Renovador.

PR: Partido Revolucionario.

PSD: Partido Socialista Democrático.

TELGUA: Telecomunicaciones Guatemaltecas.

TSE: Tribunal Superior de Elecciones.

UCN: Unión del Centro Nacional.

UD: Unión Democrática.

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URNG: Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca.

UD-LOV: Unión Democrática-La Organización Verde.

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