Colegio Santo Tomás – Puerto Montt

Guía de trabajo: Regionalización.

El proceso de regionalización en Chile.

El concepto de regionalización a lo largo de la historia de Chile no ha formado parte de la cultura, no estando presente en la sociedad política o civil como elemento esencial para la modelación y funcionamiento de la administración. A lo largo de la historia chilena se han presentado distintos modelos para la ordenación del territorio, de acuerdo a la realidad imperante en ese momento. En la configuración del territorio de pueden distinguir los siguientes hitos.

1.3.1 El origen del centralismo en Chile

En base a las características físicas de los espacios que lo conforman, el Estado chileno, en su afán primero, para consolidar la soberanía nacional y luego para lograr una eficiente administración y un adecuado control de sus territorios, ha dividido el país en unidades político-administrativas, como las generadas en 1974 que rigen hasta hoy. La extensión territorial de Chile, su desarrollo longitudinal y sus posesiones en diferentes áreas continentales (tricontinentalidad), permiten determinar la existencia de zonas geográficas con ambientes naturales característicos y diferenciados entre sí. El origen de cada una de ellas, las particularidades que les son propias, las divisiones político administrativas a que ellas han dado lugar representan, todos, antecedentes necesarios de conocer para comprender la actual configuración geográfica y política del país. Es en el territorio de Chile continental, franqueado por sus cuatro costados por fronteras naturales que lo han aislado y transformado en una verdadera isla, que se ha manifestado con claridad un doble proceso de unidad territorial interna y de diferenciación de los países vecinos. Los Andes, el Pacífico, el desierto septentrional y los hielos meridionales, sin embargo, si bien han contribuido a la formación de una identidad nacional y territorial, no es menos cierto que también han provocado una excesiva centralización en desmedro del desarrollo de la mayor parte de las regiones que conforman el país. En consecuencia con lo anterior, el relativo aislamiento de Chile en la época colonial, consecuencia de la distancia que lo separaba del Perú y de la lentitud de los transportes y la dificultad de las comunicaciones que lo relacionaban con los centros del poder político de la época (virreynatos del Perú y de Nueva España o México) , permitieron a las autoridades asentadas en Santiago disfrutar de cierta autonomía que fortaleció su posición, contribuyendo así a un temprano centralismo de la autoridad. Por otra parte, la misma variedad regional y el extremo desarrollo longitudinal del territorio, tuvieron en la centralidad un mecanismo de integración de las diferencias zonales. Pero, las causas de este fenómeno no sólo son de orden geográfico sino también dicen relación con la evolución histórica territorial desde lo que se ha dado en llamar la “cuna de Chile”. “Cuna de Chile” es el nombre que se da al territorio sobre la Depresión Intermedia, situado entre el valle del río Aconcagua y el río Biobío, en el cual se desarrollaron los procesos de poblamiento y explotación económica que dieron origen al país actual. Corresponde a la zona del país que por sus características climáticas presenta las mejores condiciones para el establecimiento humano y que, por ello, desde temprano en la evolución de la nación, atrajeron a quienes

original y sucesivamente hicieron de este espacio su lugar para vivir en razón de la prodigalidad de la tierra. La “cuna de Chile” representa, desde el establecimiento de los conquistadores españoles en adelante, la región a partir de la cual, lenta pero sostenidamente, se encauzó y dirigió el proceso de desarrollo territorial que ha dado como resultado la actual conformación del país. Desde su fundación en 1541, la ciudad de Santiago ha sido el centro y base de dominación del espacio que hoy es Chile y la base sobre la cual se constituyó el núcleo central del país que sería el ámbito fundamental de la vida nacional. A él, progresivamente, fueron agregándose el Norte Chico gracias a sus riquezas minerales; la Región de los Lagos y de la Araucanía por sus cualidades agrícolas y ganaderas la primera y agrícolas la segunda; los desiertos del Norte Grande, cuando el país hizo suya la riqueza del salitre; Magallanes, cuando existió la visión y voluntad política de preservar un territorio de gran valor estratégico y hoy, además, económico; por último, Aysén, cuando a la voluntad y empeño de unos pocos pioneros, se sumó el Estado con diversos beneficios que favorecieron y aseguraron su integración al país. A los territorios continentales, se suman las posesiones insulares que como Isla de Pascua, también unieron su suerte al país por una adecuada valoración hecha desde el centro del país. Igual razón opera tratándose del Territorio Chileno Antártico y de las proyecciones oceánicas que hoy forman parte integrante de la nación. El llamado centralismo histórico chileno hace referencia entonces a un legado que ha traspasado las distintas etapas que ha vivido Chile, señalando en primer lugar con esto que es la capital la que concentra al mayor aparato burocrático del Estado, teniendo los funcionarios de la capital el poder decisorio en numerosos ámbitos y en segundo lugar hace referencia a que la vida política, cultural, económica y social se desenvuelve principalmente en la capital y como resultado de esto se produce una atracción irresistible para los habitantes de regiones. Esta atracción de la capital sobre la población de regiones se ha visto acentuada en la historia de Chile por los procesos económicos que han imperado, siendo la agricultura o la minería en épocas de la historia esenciales como fuente de trabajo para la población y que al verse disminuidas han generado la migración hacia la ciudad en busca de oportunidades. Como consecuencia de esto es que la Región Metropolitana ha concentrado históricamente la mayoría de población del país y en ciertos momentos como en la creación de la división política administrativa de 1974, se ha sostenido la importancia de otorgar posibilidades para el desarrollo de las Regiones que en definitiva, de una u otra forma, se han incorporado al destino nacional a consecuencia de alguna acción que se originó en el centro y que las ha marcado casi definitivamente. El centralismo en Chile al igual que en gran parte de los países latinoamericanos es entones un legado histórico y cultural, que en cierta medida respondió en una primera instancia a la inseguridad frente a países vecinos y que posteriormente se reflejó en la concentración de actividades y como consecuencia directa de esto de la población. Un cambio entonces que quisiera apuntar a la reestructuración administrativa o hacia la disminución de centralismo debe tener en consideración los factores que han incidido en esta situación y que de igual manera será un proceso a desarrollarse en un largo plazo.

1.3.2 Las regiones definidas según CORFO

Si se tiene presente que una región, desde el punto de vista geográfico, puede ser definida como una “porción de territorio de características físicas o humanas similares”, no debe llamar la atención que, desde por lo menos mediados del siglo XX, prevalezca en Chile una determinada división del territorio nacional de gran arraigo entre los chilenos hasta el día de hoy. Una propuesta de regionalización anterior a la actual, pero sólo de características geográficas y pedagógicas, aunque con énfasis en lo económico, realizó la

Corporación de Fomento, CORFO. En la obra Geografía Económica de Chile, publicada en 1950, se dividía al país en regiones atendiendo a factores geográficos y económicos que tuvieran cierta homogeneidad. Dicho texto realiza una zonificación territorial del país a partir de sus características económicas, demográficas y de los recursos naturales, tomando como unidad de análisis la región, entendida como espacios de similares condiciones en los aspectos señalados. En 1950 se publicaron los primeros volúmenes de la Geografía Económica de Chile, elaborada para conocer e identificar los recursos naturales, económicos y humanos con que contaba el país y la forma en que ellos debían ser utilizados para acrecentar el progreso nacional. En la mencionada obra se divide al país en regiones, atendiendo a ciertos caracteres homogéneos, en especial los factores geográficos y económicos considerados conjuntamente. Las regiones identificadas son: - Norte Grande, que comprendía las provincias de Tarapacá y Antofagasta. - Norte Chico, incluía las provincias de Atacama y Coquimbo. - Núcleo Central, abarcaba las provincias de Aconcagua, Valparaíso, Santiago, O´Higgins, Colchagua, Curicó, Talca, Linares, Maule y Ñuble. - Concepción y La Frontera, constituida por las provincias de Concepción, Biobío, Malleco, Arauco y Cautín. - Región de Los Lagos, formada por las provincias de Valdivia, Osorno y Llanquihue. - Región de Los Canales, configurada por las provincias de Chiloé, Aisén y Magallanes. Según los autores de la Geografía Económica de Chile, en la fundamentación de las seis regiones está la idea de que ellas “representan divisiones cómodas en las cuales se advierten ciertas homogeneidades que nos parecieron dignas de respetarse.” Asimismo, advierten que las zonas corresponden en el fondo a la consideración compleja de los factores económicos y geográficos de cada una de ellas, y no a un factor aislado de la economía o de la geografía de las mismas. Por otra parte, aclaran que estas demarcaciones corresponden también a tradicionales, aunque los límites hayan sido retocados. Igual sucede con los nombres, dado que sólo en contados casos acuñaron otras nomenclaturas. Cabe destacar que en derecho en la práctica, esta división por regiones naturales no alteró la división administrativa de veinticinco provincias, sino que propuso la existencia de seis regiones cuyos nombres obedecen a las características fisonómicas y del desarrollo territorial. Tampoco se estableció ninguna institucionalidad ni se aplicó en ellas acciones específicas de gobierno. Sin embargo, la división y nombres que ella acuñó se usan como referencia para nombrar diferentes espacios territoriales del país. En efecto, fue a partir de la constatación de la existencia de ciertas homogeneidades geográficas y económicas en espacios territoriales fácilmente identificables que se dividió al país en esas seis zonas o regiones. A ellas puede agregarse también, como zonas diferenciadas, el Territorio Chileno Antártico y Chile Oceánico. El grado de aceptación que tiene esta división geográfica se explica si se considera que la misma no obedece a un criterio arbitrario, puesto que es consecuencia no sólo de factores geográficos, sino también de divisiones tradicionales, fruto de la percepción espontánea de sus habitantes. Ellas, además, han sido llamadas con nombres de uso corriente, algunos de ellos de antigua data, hecho que también ha contribuido a su divulgación. Es así como los nombres de Norte Grande y Norte Chico; los de zona, región o núcleo referidos al llano central; el genérico de “sur de Chile”, para referirse a los territorios de Biobío, La Frontera y Los Lagos; o el “Chile austral” para la Región de Los Canales, constituyen parte integrante del acervo cultural nacional pues, efectivamente, identifican realidades.

1.3.3 El concepto de región de CORFO

De los orígenes de la propuesta de CORFO se definen las regiones considerando los factores geográficos y económicos del país como lineamientos esenciales para la

conformación de unidades homogéneas, esto basado en la Geografía Regional, como tendencia imperante en la época en que se llevó a cabo su postulación. Las regiones creadas por CORFO no consideran entonces la reestructuración administrativa o la facilitación en la administración de las regiones, sino que apuntan hacia la delimitación y conformación de zonas geográficas con características similares.

1.3.4 La propuesta desarrollada por ODEPLAN

La división político administrativa llevada a cabo por CONARA consideró una serie de antecedentes anteriores a 1974. Dos de los más directos fueron el estudio de la Geografía Económica de la CORFO y la división territorial efectuada por la Oficina de Planificación Nacional, ODEPLAN, en 1965. ODEPLAN debía dar las orientaciones fundamentales al proceso de planificación del desarrollo, a través de la formulación de proyectos sobre la realidad económica y social a mediano y largo plazo. La planificación regional buscó incorporar la variable territorial a los modelos globales y sectoriales de planificación, con el objetivo que cada región constituyera una unidad integrada desde el punto de vista territorial, social y económico. Así, se esperaba lograr un desarrollo más equilibrado del país. Para planificar era necesario recopilar la información estadística existente y plantear la regionalización del país. De esta tarea se llegó a la creación de doce unidades regionales, semejantes en gran medida a las regiones político administrativas establecidas en 1974, pero no se llegó a modificar la división política-administrativa, de manera que estas doce regiones constituyeron sólo unidades territoriales de planificación. Formadas por agrupaciones de provincias, tenían por finalidad acelerar el desarrollo económico y social en forma equilibrada en todo el país.

1.3.5 El concepto de Región de ODEPLAN

A partir de las características mencionadas del proceso llevado a cabo por ODEPLAN las regiones eran entendidas como una agrupación de provincias que debían contar con una relativa autonomía socioeconómica, siendo un área integrada desde el punto de vista territorial, social y económico, cada región debía contar con un polo de desarrollo o crecimiento, que correspondían a centros urbanos donde se produce una diversificada gama de servicios y bienes, por lo que se establecen interrelaciones entre ellos, contribuyendo así a la integración nacional.

1.3.6 La regionalización de CONARA

La Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA) fue el organismo encargado por el gobierno en 1974 para realizar un estudio e idear una reorganización de los sistemas de gobierno y administración que modernizaran el Estado de Chile incluyendo la readecuación de la División Político Administrativa. En el citado año, éste hizo su proposición inspirada en la constatación de que Chile, por sus peculiares condiciones geográficas, requería de un “sistema de desarrollo desconcentrado administrativa y regionalmente” para que se materializara la coordinación y la participación de las regiones en función de la integración, la seguridad, el desarrollo económico y social y la administración nacional. En definitiva, se trataba de crear una nueva organización administrativa desconcentrada, con niveles de decisión adecuados, en función de unidades territoriales jerarquizadas, con autoridades y organismos de igual nivel y complementarias que, integrando a todos los sectores, los obligara a proceder en conjunto y no aisladamente. De esta forma la región fue definida como una unidad territorial que abarca una o más de las antiguas provincias vinculadas por intereses socio-

económicos y culturales más o menos compartidos, y enmarcada en un similar paisaje geográfico. Asimismo se deja constancia que constituye la base territorial de la Administración del Estado, al conjugar los intereses nacionales con los locales. Además se precisa que una región constituye el marco de referencia geográfico-jurisdiccional, para definir las actividades de los poderes del Estado; de la administración central y de los diversos organismos de planificación económica y social del país. La CONARA diseñó la regionalización, siguiendo una serie de fundamentos que permitieron avalar la nueva configuración político-administrativa del territorio nacional, argumentos que deben ser entendidos de acuerdo a la situación política de Chile en la década de los 70 y 80. Como principio general se consideró que Chile es un Estado Unitario, lo que implica que se rige por una autoridad nacional y por un mismo régimen jurídico, sin perjuicio de esto, el Estado Chileno requiere “un sistema que permita un desarrollo descentralizado administrativa y regionalmente para que se materialice en la forma mas perfecta posible la coordinación y la participación de las regiones” (CONARA, 1976)

Fundamentos y objetivos de la nueva regionalización

a) El Estado de Chile es unitario

b) Para lograr las metas del desarrollo económico y social, se requiere una mejor utilización del territorio y de sus recursos

c) El concepto de Desarrollo debe ser incorporado al Régimen de Administración Interior, como una función incentivadora y preferente del Estado

d) El nuevo sistema de Administración y Gobierno Interior de Estado, deben servir al concepto de desarrollo integral del país y enmarcarse en el proceso de subsidiariedad

e) El reconocimiento y delegación de facultades y la creación de precisos niveles que permitan el cumplimiento de la descentralización administrativa, no implica un debilitamiento del “poder central”, sino por el contrario, lo robustece.

OBJETIVOS

a) La integración debe lograrse a través de: - Un equilibrio entre el aprovechamiento de los recursos naturales, la distribución geográfica de la población y la seguridad nacional - Una participación real de la población en la definición de su propio destino - Igualdad de oportunidades para alcanzar los beneficios que reportará el proceso de desarrollo

b) La modernización del Estado de Chile, requiere establecer un sistema que permita un desarrollo desconcentrado, administrativa y regionalmente, para que se materialice la coordinación y la participación de las regiones

c) Establecer una nueva división político-administrativa del territorio nacional, implica: - Una organización administrativa desconcentrada, con adecuados niveles de decisión en función de unidades territoriales definidas para ese objeto; y en la cual se agregue una participación del sector privado - Una jerarquización de las unidades territoriales - Dotación de autoridades y organismos en cada unidad territorial con igual nivel entre sí y facultades decisorias equivalentes - La integración de todos los sectores, mediante instituciones que los obliguen a proceder en conjunto

d) Establecer un régimen administrativo que agregue los conceptos de Administración y de Planificación, teniendo ambos como objetivo, el desarrollo integral del País

Fuente: CONARA, 1978.

Si bien estos conceptos fueron planteados en 1974 en un contexto político y social muy distinto al actual, se rescata de ellos y es atingente también al año 2007, el intento de contar con una administración más flexible, dado que bajo esta premisa se alcanzaría la integración y el desarrollo del país, por ello se postula que para lograr las metas del desarrollo económico y social, se requiere una mejor utilización del territorio y de sus recursos. Esto implicaba la necesidad de establecer una jerarquización de las unidades territoriales; pensamos que dicha estructura regional permite responder a las necesidades de administración del territorio actualmente y que esta no debería ser modificada, dado que para hacer más eficiente la administración de los espacios regionales es más efectivo avanzar en materias de desconcentración y especialmente, de descentralización territorial (entendiéndose entonces este concepto sólo como una disminución del centralismo y no como creación de instancias autónomas), y no necesariamente en la creación de nuevas unidades político – administrativas.

1.3.7 El concepto de región de CONARA

La actual división político administrativa regional de Chile, establecida en 1974, fue refrendada por la Constitución Política de la República de 1980, la que además destaca la importancia de este nivel, al señalar que el Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones y la ley propenderá a que su administración sea funcional y territorialmente descentralizada y desconcentrada. Según la CONARA, una Región “constituye una parte del territorio nacional con características determinadas que va a facilitar el desarrollo económico y social del país, conjuntamente con los requerimientos de la Seguridad Nacional”. En este sentido, la región debía cumplir el rol de una unidad que posibilitará la administración para el desarrollo a través de una descentralización del sistema de decisiones en los niveles locales. Por otro lado, se indica que las regiones precisarán un territorio apropiado que permita el manejo de sus recursos, y que éstos faciliten su desarrollo integral; una población suficiente para impulsar dicho desarrollo, y la existencia de un lugar central que actúe como impulsor de las actividades económicas y sociales, y oriente la dinámica de su crecimiento. En cuanto al nuevo concepto de provincia se señala que ésta “se ha estructurado de acuerdo al concepto técnico de “microregión” que se define como el ámbito geográfico con un destino productivo característico y predominante, dentro del cual existe una estructuración de entidades de población urbano-rural jerarquizadas e intercomunicadas con su centro urbano principal”. Se agrega que este sistema de asentamientos poblados deben estar organizados por una vía de comunicación concurrente con el centro principal, que debe funcionar dentro de un óptimo de relación tiempo-distancia. Respecto a los centros urbanos, se hizo necesario definir “centros prioritarios” que cumplieran un rol de integración y articulación del territorio, en dos niveles: nivel interregional y nivel intraregional. Los primeros fueron definidos como núcleos mayores de consumo y de producción diversificada, de irradiación e integración multiregional (capitales regionales). Los segundos, serían centros especializados en la producción y elaboración de bienes y servicios y cuya irradiación estaba referida al espacio intraregional (capitales provinciales).P

REGION “Unidad territorial que abarca una o varias provincias chilenas vinculadas por intereses económicos, sociales y culturales y constituida por paisajes geográficos homogéneos”. Cada región se divide en provincias

PROVINCIA “Ámbito geográfico con un destino productivo característico y predominante, dentro del cual existe una estructura de entidades de población jerarquizadas e intercomunicadas con su centro urbano principal, mediante un sistema vial concurrente a éste”. Cada Provincia se divide en Comunas

COMUNA “Unidad territorial que debe permitir el normal ejercicio de su gobierno y administración interior, que asegure que la acción del gobierno llegue a todos los ámbitos del país con fines de seguridad interior, organización de la comunidad, prestación de servicios locales, ordenación y equipamiento de su territorio de acuerdo a sus características peculiares”. Unidad más pequeña de la regionalización, a través, de la población participa por medio de organizaciones sociales, como por ejemplo las Juntas de Vecinos.

OLOS DE DESARROLLOEn base a lo leído en el texto, responda.

1.- ¿En qué se diferencian los conceptos de región de la CORFO, ODEPLAN y CONARA?

2.- ¿Cuál es el origen del centralismo en Chile? Explique

3.- ¿En base a qué criterios fueron organizadas las llamadas “regiones CORFO”?

4.- En base a la división de región-provincia-comuna, indique ¿cuál es la organización de la décima región?

5.- Según los criterios de la CONARA, los objetivos de la regionalización vigente son 4. ¿cuáles son estos criterios y en qué se diferencian con los criterios CORFO?

6.- En base a su conocimiento ¿cree usted que se cumplen los objetivos y fundamentos de la regionalización de la CONARA? Fundamente.