Guías para la Mejora Regulatoria Municipal

Técnica Normativa para Elaborar Regulaciones Municipales

Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.

Índice

Introducción 1

1. El municipio y la regulación 2

1.1 Las facultades regulatorias municipales 2

1.2 La jerarquía normativa y el tipo de regulaciones 3 1.3 El proceso regulatorio municipal 5 1.4 Los instrumentos regulatorios municipales 6

2. La técnica normativa 8

2.1 La estructura de la disposición normativa 8 A) Exposición de motivos 8 B) Nombre de la norma 9 C) Cuerpo normativo 10 D) Normas transitorias 15 E) Lugar, facultades y rúbricas 16

2.2 El contenido de la disposición normativa 16 A) Ámbito de validez 17 B) Fundamentación y motivación 17 C) Objeto de la norma 18 D) Normas supletorias 18 E) Definiciones 19 F) Creación de órganos auxiliares 19 G) Instrumentos regulatorios 20 H) Garantía de audiencia 28 K) Normas transitorias 28

Anexo A 32

Anexo B 35

Glosario 37

Bibliografía 40

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Introducción Cuando un ayuntamiento tiene la necesidad de elaborar una regulación, empiezan a surgir dudas sobre cómo se debe estructurar y redactar el contenido de ésta. La presente guía busca dar respuesta a estas dudas, ofreciendo a los funcionarios públicos responsables de la redacción de la norma los lineamientos generales que se deben seguir. La guía se divide en dos capítulos. El primero aborda las relaciones entre el municipio y la regulación y describe sucintamente las facultades regulatorias municipales establecidas en la Constitución; asimismo, explica el concepto de jerarquía normativa, el cual define el status jurídico de las disposiciones jurídicas municipales. En este capítulo también se describe de manera resumida el proceso regulatorio municipal y se presentan los instrumentos regulatorios que posee la autoridad municipal para regular la vida de sus habitantes. El segundo capítulo trata de la técnica normativa, entendida como el conjunto de reglas para construir ordenamientos jurídicos bien estructurados y formular correctamente las normas que los integran. Este capítulo inicia con la presentación de la estructura básica que cualquier disposición normativa deberá cumplir en el momento de ser presentada a discusión ante el Cabildo. La segunda sección estudia las características del contenido de la disposición normativa; aborda elementos como ámbito de validez, fundamentación, motivación y definición. El apartado más importante de esta sección es el dedicado a los instrumentos regulatorios, ya que en él se analizan las características jurídicas que deberán tener los registros, permisos, reportes, visitas, inspecciones y sanciones que la administración pública municipal puede aplicar. Al final de la guía se incorporan dos anexos, el primero aborda en forma muy resumida las buenas prácticas para la redacción del cuerpo normativo, mientras que el segundo es una tabla de conjugaciones a modo de ejemplo. Es necesario subrayar que algunos de los elementos que se discuten únicamente se aplican a las leyes emitidas por las legislaturas estatales. Sin embargo, se consideró importante incluirlos, ya que la mayoría de las constituciones estatales otorgan a los ayuntamientos la facultad de iniciativa en las materias que les competen, por lo que algunos de ellos pueden llegar a utilizar tales elementos. Finalmente, el objetivo principal de esta guía es brindar las directrices técnicas para redactar regulaciones que otorguen seguridad jurídica a los particulares y coadyuven a la transparencia del quehacer cotidiano de las autoridades municipales.

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1. El municipio y la regulación Por lo general, se concibe al municipio como la organización administrativa cuya razón de ser es la prestación de servicios públicos. Si bien esto fue cierto durante algunos momentos históricos, ya no lo es más, puesto que actualmente los municipios mexicanos tienen amplias posibilidades para regular no sólo su organización política y administrativa, sino las actividades que los particulares desarrollan en su circunscripción. Este hecho hace de los municipios entidades realmente autónomas de gobierno. Para comprender esta nueva situación, es necesario revisar las facultades regulatorias municipales, lo que permitirá posteriormente contextualizarlas dentro de la jerarquía normativa que rige en México. Esto abrirá la posibilidad para definir cuáles son los tipos de regulaciones y el conjunto de instrumentos regulatorios que el municipio puede emitir.

1.1 Las facultades regulatorias municipales La Constitución Federal, al conferirle al municipio la capacidad de asumir derechos y obligaciones y otorgarle la facultad de aprobar reglamentos, circulares y otras disposiciones administrativas, le ha asignado importantes poderes regulatorios sobre la población que vive en su territorio. Si bien estos poderes están supeditados a las normas establecidas en las leyes federales y estatales, el municipio aún tiene un gran margen de maniobrabilidad en cuestiones como la organización de su administración municipal, la regulación de diversos aspectos empresariales, la prestación de servicios públicos y el aseguramiento de la participación ciudadana, y la convivencia vecinal (véase la figura 1).

Figura 1

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En términos generales, el municipio puede participar en la prestación y regulación de cuestiones tan diversas como:

• agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales;

• alumbrado público; • limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; • mercados y centrales de abasto; • panteones; • rastro; • calles, parques y jardines, y su equipamiento; • seguridad pública (policía preventiva municipal y de tránsito); • zonificación; • planes de desarrollo urbano; • reservas territoriales; • planes de desarrollo regional; • uso de suelo; • tenencia de la tierra urbana; • construcciones; • comercio; • reservas ecológicas y sus programas de ordenamiento; • transporte público de pasajeros; • zonas federales.

Esta serie de facultades y funciones obliga a los ediles a estructurar y escribir de manera clara, sencilla y coherente las disposiciones normativas que regulan la vida social y económica del municipio.

1.2 La jerarquía normativa y el tipo de regulaciones Para hacer buen uso de los diversos instrumentos jurídicos que le permiten al municipio regular sus actividades y las de su población, es necesario comprender el principio de jerarquía normativa. La jerarquía normativa es la ordenación escalonada de las normas jurídicas de tal manera que las normas de rango inferior no puedan contradecir ni vulnerar lo establecido por una norma de rango superior. Este principio permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución establece el principio de jerarquía normativa en el artículo 133, el cual, en nuestro sistema jurídico, implica lo siguiente:

• Superioridad de la Constitución sobre cualquier otra norma jurídica. • Superioridad de los tratados internacionales y de las leyes y códigos federales

sobre las normas administrativas.

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• Superioridad de la Constitución, tratados internacionales y leyes federales sobre las Constituciones y leyes de las entidades federativas.

Este principio no sólo aplica a los actos emanados del Congreso de la Unión y de las legislaturas locales, sino también a las disposiciones administrativas emitidas por el Ejecutivo Federal, los ejecutivos estatales, los ayuntamientos y demás órganos administrativos bajo la tutela de éstos (véase la figura 2).

Figura 2 De lo anterior, se deriva que la jerarquía normativa municipal tiene en su cúspide el reglamento municipal, que es la disposición jurídica de carácter general expedida por la administración pública municipal en virtud de su competencia y con carácter subordinado a la Constitución, los tratados internacionales y las leyes federales y estatales, y cuya finalidad es proveer las normas operativas para la ejecución de la ley o para el régimen de una corporación, dependencia u otro servicio público. Cabe destacar que, dentro de los reglamentos municipales, el Bando de Policía y Gobierno es el más importante (sin que esto implique una mayor jerarquía normativa), ya que en él se establece el conjunto de disposiciones jurídicas de carácter reglamentario emitidas por el ayuntamiento, las cuales regulan la organiz ación política y administrativa del municipio, las obligaciones y derechos de sus habitantes y las competencias de la autoridad municipal para mantener la seguridad pública en su territorio.

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Los reglamentos pueden clasificarse en internos y externos. Los reglamentos internos son los que regulan la operación del ayuntamiento o la estructura y funcionamiento del aparato administrativo municipal. Los reglamentos externos son los que regulan el desarrollo de actividades productivas, comerciales o de servicios y las conductas relacionadas con la vecindad y la vida cotidiana de los habitantes del municipio; en otras palabras, son aquellos ordenamientos jurídicos que confieren derechos e imponen obligaciones sobre los ciudadanos. Lo anterior hace del reglamento la disposición regulatoria más importante del municipio, ya que en él se establecen las normas que pretenden regir la conducta de las personas, sus mecanismos de verificación y las sanciones aplicables en caso de omitir o incumplir dichas normas. Es importante destacar que la vigencia de un reglamento municipal es indefinida, esto quiere decir que no está sujeta a los periodos trianuales del gobierno municipal, y la única manera de extinguir sus efectos es mediante su abrogación o la derogación de algunos de sus artículos. El siguiente nivel lo ocupan las circulares. Éstas son las disposiciones que tienen carácter de comunicación o aviso y son expedidas por los superiores jerárquicos de las dependencias administrativas municipales con el fin de instruir a los servidores públicos en lo relativo al régimen interior de las oficinas con respecto al público. Las circulares también pueden utilizarse para aclarar, precisar o definir los criterios que se van a utilizar en la aplicación de alguna norma jurídica confusa. A diferencia de los reglamentos, las circulares no pueden imponer obligaciones o restricciones a los particulares; sin embargo, sí pueden generar derechos a favor de ellos. Otra diferencia importante con respecto a los reglamentos es que las circulares no tienen que ser sometidas a discusión ni a aprobación del Cabildo. En la base de la pirámide de la jerarquía normativa municipal, encontramos las disposiciones administrativas; de acuerdo con la Constitución Federal, éstas son las normas más concretas que podemos encontrar en la normativa municipal, ya que regulan asuntos operativos muy particulares de la administración pública. Como ejemplo de estos instrumentos normativos podemos encontrar los acuerdos emitidos por el presidente municipal que, sin ser reglamentos ni circulares, sí son normas que regulan las acciones de las dependencias municipales en alguna materia específica.

1.3 El proceso regulatorio municipal En el municipio, al igual que en el orden federal y estatal, existe un proceso que se debe seguir para la emisión de un reglamento municipal. Este proceso se compone de cinco etapas: iniciativa, discusión, aprobación, publicación e iniciación de la vigencia. Tradicionalmente se entiende por iniciativa el acto por el cual el presidente municipal somete a consideración del Cabildo un proyecto o modificación reglamentaria. Sin embargo, cabe destacar que, aun cuando en la mayoría de los

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municipios el único edil que tiene facultad de iniciativa reglamentaria es el presidente municipal, existen casos en los que los regidores, el síndico o incluso cualquier ciudadano que habite en el municipio pueden presentarla. En la discusión, el Cabildo delibera sobre la iniciativa, considera la utilidad pública del proyecto y verifica que ésta no contravenga la Constitución ni las leyes reglamentarias. De esta manera se protegerá la jerarquía normativa y se cumplirá con el principio de ofrecer seguridad jurídica a los particulares. Después, se deberán evaluar los objetivos y medios que se proponen para resolver el problema público en cuestión. En caso de que la respuesta sea negativa, se devuelve la iniciativa al presidente municipal, quien la deberá someter a revisión; una vez realizado esto, existe la posibilidad de volver a someter a discusión la iniciativa revisada. Por el contrario, si el Cabildo considera que el proyecto salvaguarda el interés público del municipio, acepta el proyecto e instruye al presidente municipal para que envíe a publicación el reglamento, ya sea en la tabla de avisos, en la gaceta municipal o en el periódico oficial del estado, según la normativa aplicable, a fin de que el nuevo reglamento inicie su vigencia. Cabe destacar que en aquellos municipios donde el presidente municipal no es el único con derecho de iniciativa, se ha conferido a éste la facultad de vetar las iniciativas con las que no esté de acuerdo y hayan sido aprobadas por el Cabildo.

1.4 Los instrumentos regulatorios municipales Una vez que se conoce el contexto regulatorio municipal, es posible revisar los diversos instrumentos con los que cuenta el municipio para regular la conducta de los particulares, esto tiene el fin de salvaguardar ciertos bienes públicos. Como se presentó en la Guía para el análisis de políticas regulatorias, los instrumentos regulatorios municipales son, por lo general, de tipo directivo. Los instrumentos directivos (o directivas) son instrucciones que dirigen o circunscriben el comportamiento de las personas o actividades hacia un conjunto de acciones determinadas. Las directivas imponen obligaciones a los particulares para la realización de ciertas actividades, teniendo el gobierno la potestad de verificar su cumplimiento. Así, en caso de que el particular no obedezca las directivas, la autoridad administrativa competente puede imponerle una sanción, la cual deberá estar sustentada en la normativa aplicable. De esta manera, los instrumentos que se muestran en el cuadro 1 están organizados de acuerdo con los componentes básicos de toda regulación. Cualquier directiva explícita en la regulación debe incluir al menos una obligación, una sanción y una forma de verificación de cumplimiento por parte de la autoridad.

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CUADRO 1. Componentes de la regulación

OBLIGACIÓN VERIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO

SANCIÓN

INS

TR

UM

EN

TO

S

DIR

EC

TIV

OS

Normas de mandato Registros / Avisos

Licencias / Permisos

Reporte Visitas de verificación

Inspecciones Vigilancia

Decomiso Demolición

Prisión Apercibimiento

Multas Arresto Clausura

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2. La técnica normativa Como se señaló en el capítulo anterior, el municipio se ha constituido como una importante entidad reguladora de las actividades que realizan los individuos en su circunscripción. Esto genera la necesidad de que el municipio asegure que los reglamentos y demás disposiciones administrativas que emita sean viables, eficaces, de calidad y entendibles para el ciudadano medio, lo que permitirá brindar a los particulares la seguridad jurídica necesaria para el desarrollo de sus actividades. Para lograr esto, existe un conjunto de reglas para construir ordenamientos jurídicos bien estructurados y formular correctamente las normas que los integran. Este conjunto de reglas se conoce como técnica normativa. Así, este capítulo se compone de dos secciones que corresponden a la estructura del ordenamiento jurídico y a su contenido.

2.1 La estructura de la disposición normativa El presidente municipal es el edil que tiene la facultad de someter iniciativas al Cabildo para su discusión. Estas iniciativas, aunque sean diferentes en su contenido, deben mantener ciertos elementos estructurales que son:

A) Exposición de motivos B) Nombre de la norma C) Cuerpo normativo D) Normas transitorias E) Lugar, facultades y rúbricas

A) Exposición de motivos La exposición de motivos1 es la presentación de la disposición normativa en la que (1) se describe el problema que motiva la expedición de la norma, (2) se precisan sus objetivos y (3) se detallan los medios diseñados para la consecución de éstos. Al ser parte de la disposición normativa, la exposición de motivos ayuda a resolver posibles lagunas que pudieran surgir en el momento de aplicar la norma a casos concretos. Es importante señalar que esta información debe ser resultado del análisis de políticas regulatorias (véase la Guía para el análisis de políticas regulatorias), a fin de que la propuesta contenga argumentos bien estructurados que puedan ser defendidos sólidamente.

1 Por lo general, en los reglamentos la exposición de motivos se denomina Considerandos.

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Los elementos que forman la exposición de motivos son los siguientes:

1. Denominación del Cabildo. 2. Fundamento jurídico para iniciar disposiciones normativas. 3. Breve descripción del problema que se busca solucionar. 4. Antecedentes legales para solucionar el problema, si es que existen, y

resultados obtenidos. 5. Descripción de los objetivos que se buscan alcanzar para solucionar el

problema. 6. Explicación de los instrumentos diseñados para la consecución de los

objetivos señalados. 7. Análisis y descripción de los capítulos y sus artículos, los cuales conforman el

cuerpo normativo de la iniciativa. 8. Conclusión con una síntesis en la que se exponga la viabilidad del proyecto y

el impacto esperado por su aplicación. 9. Anotación de lugar, fecha, nombre y cargo de quien presenta la iniciativa.

Aunque en la exposición de motivos se tiene mayor libertad de redacción que en el cuerpo normativo, pues no debe ser una simple repetición de éste, ello no significa que el estilo de cada iniciativa pueda variar significativamente. En este sentido, cabe señalar que la exposición de motivos se debe caracterizar por ser reducida, clara e inteligible para el ciudadano medio. En el análisis y descripción del contenido normativo conviene separar en apartados los diversos temas que lo componen, a fin de facilitar su comprensión. Durante la discusión sobre los temas que se incluirán dentro de la exposición de motivos, se debe considerar si es necesario explicar detalladamente algún capítulo o artículo, o algún conjunto de ellos. Existen algunas iniciativas que generan ciertos disensos en puntos específicos. Cuando se tiene conocimiento previo de dichos puntos, conviene reforzar las argumentaciones en su favor, para evitar dar paso a discusiones estériles. Cabe señalar que, en caso de que se hubiera utilizado algún mecanismo de participación ciudadana para recoger propuestas o alguna técnica de investigación, es importante hacer referencia a ellas, a fin de sustentar la propuesta.

B) Nombre de la norma El nombre de la norma es la frase que identifica la disposición normativa que se desea expedir. Este nombre es parte constitutiva de la propia disposición, por lo que tiene un significado explícitamente jurídico. Esto significa que puede ser utilizado en un futuro para interpretar el cuerpo normativo de la iniciativa. Un nombre adecuado identifica el ámbito de validez, la jerarquía normativa y describe brevemente el contenido de la nueva disposición jurídica. Esto tiene como

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función principal distinguir la nueva norma de otras normas de mayor, igual o menor jerarquía. Para crear un nombre adecuado, lo primero es definir la categoría que le corresponde a la disposición normativa. Las categorías existentes son:

• Ley: Es la disposición jurídica expedida por el Poder Legislativo a fin de preservar el bien público.

• Código: Es una disposición jurídica, con la misma jerarquía que las leyes, que

organiza completa y sistematiza todas las normas de una materia en particular.2

• Reglamento: Es la disposición jurídica de carácter general expedida por la

administración pública en virtud de su competencia propia. Tiene carácter subordinado a la ley y su finalidad es proveer las normas operativas para la ejecución de la ley o para el régimen de una corporación, dependencia u otro servicio público.

Una vez seleccionada la categoría, se debe indicar el objeto, materia o contenido de la ley. En la formación de un nombre se debe procurar que sea corto, ya que los nombres demasiado largos derivan en sobrenombres o acrónimos, lo cual disminuye su utilidad.

C) Cuerpo normativo La estructura del cuerpo normativo tiene varios niveles de agregación cuyo fin es ordenar coherentemente por unidades temáticas el cuerpo normativo. Estos niveles de agregación son:

I. Libros II. Títulos

III. Capítulos IV. Secciones V. Artículos

VI. Párrafos VII. Apartados

VIII. Fracciones IX. Incisos

I. Libros

2 En algunos estados de la República se han emitido Códigos de Procedimientos Administrativos, lo cual es un mal uso del término, ya que, si bien los procedimientos son una parte fundamental de la rama administrativa, no son más que una pequeña parte de ésta.

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Los libros son el mayor nivel de agregación, se utilizan en códigos o leyes muy extensas o complejas. Los libros deben numerarse con ordinales de manera progresiva y deben llevar un título.

II. Títulos Los títulos son el nivel más común para agrupar las materias de que tratan las leyes y se pueden utilizar en reglamentos muy extensos. Los títulos se deben numerar con ordinales de manera progresiva y deben llevar un nombre que indique su contenido. Este nombre puede iniciar con la preposición De y debe permitir identificar de forma general los contenidos normativos que le siguen.

LIBRO PRIMERO DE LAS PERSONAS

TÍTULO PRIMERO

DE LAS PERSONAS FÍSICAS Artículo 22.- La capacidad jurídica de las personas físicas se adquiere por el nacimiento y se pierde por la muerte; pero, desde el momento en que un individuo es concebido, entra bajo la protección de la ley y se le tiene por nacido para los efectos declarados en el presente código.

LIBRO SEGUNDO DE LOS BIENES

TÍTULO PRIMERO

DISPOSICIONES PRELIMINARES Artículo 747.- Pueden ser objeto de apropiación todas las cosas que no estén excluidas del comercio. Artículo 748.- Las cosas pueden estar fuera del comercio por su naturaleza o por disposición de la ley. Artículo 749.- Están fuera del comercio por su naturaleza las que no pueden ser poseídas por algún individuo exclusivamente y, por disposición de la ley, las que ella declara irreductibles a propiedad particular.

TÍTULO SEGUNDO CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES

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III. Capítulos Los capítulos son un nivel de agrupación que corresponde a la subdivisión del título. Se sitúa como el segundo nivel en la mayoría de las leyes, aunque en general son el primer nivel de agrupación en los reglamentos. Los capítulos se numeran con romanos y llevan un nombre. Este nombre puede iniciar con la preposición De y debe permitir identificar de manera general sus contenidos normativos.

IV. Secciones La sección es una división poco usual, ya que por lo general los capítulos se dividen en artículos. Esta subdivisión se justifica si existe un conjunto de artículos que, por su contenido, formen una materia que no excede por sí mima el contenido del capítulo. El uso de las secciones sólo se deberá aplicar en el caso de capítulos muy extensos. Las secciones se numeran con ordinales y llevan un nombre.

V. Artículos Los artículos son la unidad básica de cualquier cuerpo normativo. En ellos se establecen las hipótesis normativas que regularán la conducta de los particulares o del propio gobierno. Por ser los elementos fundamentales su cometido es, como su nombre lo indica, articularse unos con otros para formar un cuerpo jurídico integrado y coherente. Los artículos deben iniciar con la palabra completa “Artículo” y numerarse progresivamente en números arábigos.

CAPÍTULO III DE LOS REQUISITOS PARA LA COLOCACIÓN DE ANUNCIOS

Artículo 18.- Los anuncios que contengan mensajes escritos se podrán instalar en plazas, jardines públicos o en vías de tránsito lento, siempre y cuando se coloquen a una altura que no interfiera con las señales públicas.

CAPÍTULO IV DE LOS PERMISOS

Artículo 24.- Para la instalación de anuncios y el uso de los medios de publicidad que este Reglamento regula, se requiere que la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas emita un permiso.

SECCIÓN PRIMERA DE LA SOLICITUD DE PERMISOS PARA LA INSTALACIÓN DE ANUNCIOS

Artículo 25.- La solicitud de permiso para la instalación de anuncios deberá presentarse por escrito ante la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas y deberá contener los siguientes datos:

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VI. Párrafos Los párrafos son la unidad sintáctica en la que se pueden estructurar los artículos cuando los supuestos jurídicos que éstos regulan son extensos. Para diferenciar un párrafo de otro en un mismo artículo, es necesario utilizar una sangría.

VII. Apartados Los apartados son una división poco común en la normativa mexicana. Son utilizados cuando el contenido de un artículo puede ser susceptible de división, esto es, cuando tiene contenidos de dos o más especies. Se pueden establecer apartados para dar a cada contenido el tratamiento diferenciado que requiere. Los apartados dentro de un artículo se deben diferenciar con letras mayúsculas.

Artículo 27.- En ningún caso se permitirá la colocación de anuncios que, por su ubicación y características, puedan poner en peligro la salud, la vida o la integridad física de las personas. Artículo 28.- No se permitirá la instalación de anuncios cuyo contenido haga referencia a ideas o imágenes violentas, que promuevan la discriminación racial o social o que contengan mensajes subliminales.

Artículo 30.- Los permisos para anuncios tendrán una vigencia de dos años. Una vez terminado este plazo, el propietario deberá retirar el anuncio.

Los propietarios podrán solicitar la renovación del permiso por lo menos treinta días naturales antes de que venza el permiso vigente. La renovación del permiso se otorgará si las condiciones de estabilidad y conservación del anuncio cumplen con los requisitos establecidos en este reglamento.

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VIII. Fracciones Esta división se utiliza por lo regular para enumerar una serie de atribuciones, obligaciones, facultades, requisitos o algún otro conjunto de elementos diferenciados que se establezcan en un artículo. En general, el párrafo que antecede a una fracción contiene un supuesto normativo (general o específico), de modo que cada fracción constituye parte de éste. Las fracciones se enumeran con números romanos, separadas con punto y coma, excepto la penúltima, que se separará con coma seguida por la conjunción “y”.

Artículo 45.- Los anuncios que se instalen en los inmuebles comprendidos en el Centro Histórico de la Ciudad deberán solicitar un permiso, que será emitido por la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas

El proceso de evaluación y dictaminación de las solicitudes para la instalación de anuncios en zonas y monumentos arqueológicos, históricos y artísticos deberá seguir los siguientes procedimientos:

A. Para evaluar y dictaminar los permisos para instalar anuncios en zonas y monumentos arqueológicos, se deberá:

I. Solicitar la opinión del Instituto Nacional de Antropología e Historia sobre el impacto del proyecto, y

II. Realizar una inspección ocular del lugar. B. Para eva luar y dictaminar los permisos para instalar anuncios en

zonas y monumentos históricos, se deberá: I. Solicitar la opinión del Instituto Nacional de

Antropología e Historia sobre el impacto del proyecto, y

II. Solicitar la opinión del Consejo para la Restauració n y Conservación del Centro Histórico.

Artículo 46.- La solicitud para obtener el permiso de instalación y uso de anuncios deberá de ir acompañada por los siguientes documentos:

I. Copia simple del acta constitutiva de la empresa; II. Copia simple del registro público de la propiedad, y III. Planos y bocetos del anuncio.

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IX. Incisos El inciso es la última posibilidad de división de la disposición normativa. Esta división se justifica cuando una fracción contiene un conjunto de supuestos diferenciados. Los incisos se ordenan con letras minúsculas siguiendo el orden alfabético.

D) Normas transitorias Las normas transitorias tienen un carácter temporal y su finalidad es prever y regular diversos supuestos que se crean con motivo de la expedición, reforma o abolición de una ley. Estas normas versan principalmente sobre cuatro aspectos: la entrada en vigor de la ley o decreto, la pérdida de vigencia de la ley o leyes anteriores relacionadas con la nueva ley, el derecho intemporal y las disposiciones provisionales.

Artículo 48. Las visitas de verificación deberán realizarse en las siguientes condiciones:

I. El inspector, al presentarse en el domicilio, deberá: b. Exhibir credencial vigente que lo acredite como inspector de la

Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, y c. Entregar la orden de verificación al propietario o responsable

del establecimiento. II. El propietario o responsable del establecimiento deberá proponer

dos testigos, los cuales deberán permanecer presentes durante el desarrollo de la visita, y

III. El acta circunstanciada resultante de la visita de verificación deberá: a. Hacer constar las circunstancias bajo las cuales se realizó la

diligencia, especificando claramente las deficiencias, irregularidades e infracciones a las disposiciones legales vigentes;

b. Especificar la opinión del inspector sobre las características técnicas que guarda el anuncio , y

c. Especificar los argumentos del propietario o responsable del establecimiento sobre las circunstancias, deficiencias o irregularidades que el inspector haya observado.

ARTÍCULOS TRANSITORIOS ARTÍCULO PRIMERO.- El presente reglamento entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la Tabla de Avisos del Palacio Municipal. ARTÍCULO SEGUNDO.- Se abroga el Reglamento de Anuncios Mercantiles publicado en la Tabla de Avisos del Palacio Municipal el 8 de mayo de 1999, y se derogan todas las disposiciones administrativas que se opongan a este reglamento.

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Los transitorios de una ley inician una nueva numeración respecto de la ley de que forman parte. Su numeración debe ser con ordinales y deben ir antecedidos por la palabra “Artículo”.

E) Lugar, facultades y rúbricas Una vez aprobada la iniciativa, al final de la disposición jurídica se deben especificar el lugar y la fecha de la aprobación, los representantes populares que la aprobaron, las disposiciones jurídicas que les otorgan la facultad reglamentaria y la orden de publicación y observancia.

2.2 El contenido de la disposición normativa La esencia de la disposición normativa es su contenido, ya que aquí se detallan las facultades que tendrán los órganos del gobierno municipal, sus interacciones y obligaciones, así como las reglas que deberán seguir los particulares en la realización de sus actividades. Por lo anterior, si se elabora correctamente el contenido de la disposición normativa, se podrá tener una mejor aplicación de ésta, en otras palabras, se podrá asegurar la eficacia de la norma jurídica. Una de las finalidades de la mejora regulatoria es procurar la calidad en las disposiciones jurídicas. En este sentido, la presente sección aportará una serie de recomendaciones específicas que se sugiere tomen en cuenta aquellas personas que participen en la elaboración de iniciativas de leyes estatales o reglamentos municipales. Puesto que en las diversas disposiciones normativas, en particular en las de carácter administrativo, existen elementos recurrentes, conviene revisarlos con detalle, para que sean objeto de un tratamiento técnico homogéneo. Estos elementos son:

ARTÍCULOS TRANSITORIOS ARTÍCULO PRIMERO.- El presente reglamento entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la Tabla de Avisos del Palacio Municipal. ARTÍCULO SEGUNDO.- Se abroga el Reglamento de Anuncios Mercantiles publicado en la Tabla de Avisos del Palacio Municipal el 8 de mayo de 1999 y se derogan todas las disposiciones administrativas que se opongan a este reglamento. Dado en la Sala de Cabildo del H. Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz, a los veintitrés días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.- Presidente Municipal.- Javier López Moreno.- Rúbrica.- Regidor.- Eduardo Manríquez García.- Rúbrica.- Regidor.- Alfonso Carrillo Pérez.- Rúbrica.- Regidora.- Tania Estévez Morales.- Rúbrica.- Síndico.- Emilio Carranza Mejía.- Rúbrica.

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A) Ámbito de validez B) Fundamentación y motivación C) Objeto de la norma D) Normas supletorias E) Definiciones F) Creación de organismos auxiliares G) Instrumentos regulatorios H) Garantía de audiencia I) Normas transitorias

A) Ámbito de validez El ámbito de validez es el espacio donde una norma puede ser aplicada. Existen cuatro dimensiones para determinar el ámbito de validez de una norma: territorial, temporal, material y personal. El ámbito territorial de validez es el lugar físico donde un precepto es aplicable; el temporal está constituido por el lapso durante el cual conserva su vigencia; el material, por la materia que regula; y el personal, por los sujetos a quienes obliga. Como se mencionó anteriormente, el nombre de la disposición normativa puede identificar algunas dimensiones del ámbito de validez del ordenamiento. Sin embargo, en nuestro sistema jurídico es común que dediquemos el primer artículo a la precisión de los ámbitos de validez espacial, material y personal.

B) Fundamentación y motivación La fundamentación y motivación constituyen la garantía constitucional que asegura la exacta aplicación de la ley. Estos principios jurídicos han sido incorporados en nuestro sistema jurídico a través del Artículo 16 constitucional, el cual establece que:

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

Considerando lo anterior, tenemos que la fundamentación se realiza cuando se mencionan o citan los artículos de la ley que son aplicables al acto que se emite; mientras que la motivación implica citar o referir los hechos, circunstancias o

Artículo 1.- El presente Reglamento es de observancia en todo el territorio municipal, y tiene por objeto regular el diseño, instalación y conservación de los anuncios comerciales, y su aplicación corresponde al Presidente Municipal, por conducto de la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras públicas.

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situaciones que han ocurrido en el caso en particular con base en los cuales se explicará o justificará el proceder de la autoridad de manera clara y concisa. En este sentido, las leyes no deben estar fundadas y motivadas como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos quedan satisfechos cuando las leyes han sido elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados y han seguido las fases que componen el proceso legislativo. A diferencia de las leyes, los reglamentos sí deben estar fundados en la Constitución y en la ley que reglamentan. Esto se hace precisando los artículos constitucionales que otorgan las facultades para expedirlos, así como haciendo referencia a la ley que reglamentan (o, en caso de ser necesario, a los artículos específicos de la ley que reglamentan).

C) Objeto de la norma El objeto de la norma es el conjunto de fines que se busca alcanzar con la promulgación de ésta. Se acostumbra precisarlos en el primer o segundo artículo de la disposición jurídica que se emite. La utilidad de esto radica en que funcionan como auxiliares para la futura interpretación de la disposición.

D) Normas supletorias En algunas disposiciones normativas se puede precisar que pueden ser complementadas por otro ordenamiento jurídico, en caso de que se encontrase alguna laguna normativa. Esta situación es lo que se denomina supletoriedad. La mención de supletoriedad se establece por lo general en el segundo o tercer artículo de la iniciativa.

Caber mencionar que, cuando una norma es supletoria, esto no significa que se deban aplicar todas sus disposiciones de modo absoluto, sino únicamente aquellas que estén acordes con la naturaleza de la norma complementada. Esto implica que la norma supletoria sólo es aplicable cuando en ella se encuentren previstas normas íntimamente relacionadas con la cuestión en disputa y no cuando la norma suplida ni siquiera las prevea. De esta manera, si una ley prevé un recurso y la ley

Artículo 2.- Serán de aplicación supletoria a este Reglamento las normas contenidas en el Reglamento de Construcciones.

Artículo 1.- El presente Reglamento es de observancia en todo el territorio municipal, y tiene por objeto regular el diseño, instalación y conservación de los anuncios comerciales, y su aplicación corresponde al Presidente Municipal, por conducto de la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras públicas.

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supletoria regula adicionalmente otro, este otro recurso no podría aplicarse como supletorio.

E) Definiciones Los significados de los términos técnicos o fundamentales que se utilizan con mayor frecuencia deben señalarse en uno de los primeros artículos de la ley o reglamento, a fin de asegurar su uso de manera constante y evitar así futuros problemas de interpretación.

F) Creación de órganos auxiliares En algunos casos se puede considerar prudente o necesario establecer la obligación de crear órganos auxiliares o de asignar nuevas funciones a los ya existentes. Esto implica la reforma o emisión de reglamentos internos que regulen el funcionamiento de dichos órganos. Estos órganos auxiliares pueden ser:

• Órganos administrativos desconcentrados • Comisiones interdireccionales • Comisiones consultivas

Artículo 3.- Para los efectos de este reglamento se entiende por: I. Anunciante. Es la persona física o moral responsable de instalar,

mantener y retirar el anuncio siguiendo las normas establecidas en el presente reglamento.

II. Anuncio. Es el medio de comunicación que difunde públicamente un mensaje sobre la producción, venta o realización de bienes y servicios.

III. Dirección General. Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

IV. Permiso. Es la autorización otorgada por la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras públicas para la instalación y uso de un anuncio.

Artículo 4.- La revisión de las normas técnicas necesarias para la aplicación de este reglamento deberá ser realizada por una Comisión que agrupe a la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, la Dirección General de Desarrollo Económico y la Dirección General de Educación, Cultura y Deporte. Esta Comisión será presidida por el regidor que presida la Comisión de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

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G) Instrumentos regulatorios Como se anotó en la sección 1.4 de esta guía, los ayuntamientos mexicanos tienen diversos instrumentos regulatorios que pueden aplicar para dirigir la conducta de los particulares, con el propósito de alcanzar los fines de interés público que desee la sociedad. En este inciso se precisará cuál debe ser la forma jurídica que deben adoptar cada uno de estos instrumentos de acuerdo con el componente de la regulación a la que pertenezcan (obligaciones, sanciones, verificación de cumplimiento). Es importante mencionar que la estructura lógica de toda norma consta de dos elementos claramente diferenciados: el supuesto de hecho y el efecto jurídico. El supuesto de hecho es la previsión (general y abstracta) que precisa cierta circunstancia, la cual, al ser realizada por una persona jurídica, genera una situación jurídica particular (efecto jurídico). Esta estructura lógica debe ser seguida por todos los instrumentos que se detallan a continuación, ya que el rompimiento de esta estructura implicaría la imposibilidad de aplicación de dichos instrumentos. G.1) Etapa de imposición de la obligación Una obligación es el vínculo que sujeta a una persona (física o moral) a hacer o a abstenerse de hacer una cosa. En este sentido, la obligación es el primer componente de cualquier regulación. Si ésta no existe, es imposible fundamentar y motivar tanto los procesos de verificación de la norma como la aplicación de sanciones. Existen tres instrumentos que pertenecen a esta etapa del proceso regulatorio: las normas de mandato, los registros y los permisos. A) NORMAS DE MANDATO La esencia de todo ordenamiento jurídico se puede encontrar en las normas de mandato. Estas normas son reglas que establecen un conjunto de supuestos de hecho (circunstancias generales) que, en el caso de darse, obligan a que alguien haga o no haga algo. En este sentido, son categóricas, ya que suprimen cualquier posibilidad de argumentación a favor o en contra de la norma por parte de los destinatario s. En otros términos, las normas de mandato son reglas que establecen obligaciones o prohibiciones que deben ser seguidas por las personas a quienes está destinada. Gran parte de los reglamentos están compuestos por normas de mandato, las cuales, en muchos casos, no tienen mecanismos de verificación explícitos (visitas o inspecciones), sino que más bien son vigiladas de manera fortuita y aleatoria (como es el caso de las normas de tránsito). B) REGISTROS Son sistemas (no necesariamente informáticos) operados por la administración pública donde se asientan actos o hechos jurídicos (personas, dominio de bienes o actividades) en los que concurren determinadas circunstancias y que son declarados por los particulares.

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Los registros, en relación con los particulares, pueden ser de dos tipos:

• Facultativos. Son aquellos registros cuya inscripción es voluntaria, y que, una vez realizada, otorga ciertos derechos al registrado.

• Obligatorios. Son aquellos registros exigidos por ley, reglamento o ambos, a

ciertas personas que caen en el supuesto jurídico marcado por la ley. Ambos tipos de registros pueden ser utilizados como simples mecanismos informativos o pueden ser uno de los principales instrumentos de control y seguimiento de la eficacia normativa, ya que se pueden concatenar con otro conjunto de instrumentos de verificación (reportes, visitas, inspecciones). Los registros, por su naturaleza, pueden ser:

• Públicos. En estos registros, cualquier persona puede tener acceso a la información contenida en ellos.

• Acceso restringido. Estos registros únicamente pueden ser consultados por

los funcionarios autorizados, excepto en los casos en los que los particulares tengan interés jurídico en los términos de ley, o en los que exista mandato expreso fundado y motivado de autoridad competente que obligue a ello .

Los registros se componen de las siguientes etapas: inscripción, modificación, eliminación. Inscripción La inscripción en un registro se realiza mediante un aviso. Un aviso es el documento que formaliza la comunicación del particular ante la autoridad administrativa. En él se precisan los datos necesarios para que quede asentado en el sistema. En la disposición normativa que instaure el registro se debe procurar lo siguiente:

• Precisar los datos y demás requisitos necesarios para la inscripción en el registro.

• Limitar los requisitos generales a la identificación de la persona y a las constancias que acrediten la personalidad jurídica.

• Asegurar que los requisitos técnicos o específicos estén íntimamente relacionados con la actividad regulada, además de verificar que estén debidamente fundados y motivados.

• Verificar que los requisitos establecidos no impliquen que la persona haya iniciado operaciones, ya que esto contravendría la propia disposición normativa.

• Evitar la doble solicitud de documentos. Si los documentos necesarios ya han sido entregados por el particular en razón de algún trámite previo, la administración deberá buscarlos en sus archivos. Esto con la salvedad de que dichos documentos no hayan sufrido modificaciones.

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A fin de que el proceso de inscripción no se convierta en un obstáculo para el particular y para evitar futuras complicaciones para la actuación administrativa, se debe procurar que:

• El procedimiento permita a la autoridad administrativa responder inmediatamente, ya sea mediante oficio o sello de acuse de recibo.

• Añadir la siguiente leyenda: “Declaro bajo protesta de decir verdad”, debajo del nombre y firma del particular en todos los formatos.

Modificación Puesto que todo registro deberá ser modificado en algún momento para su actualización por alguna situación o hecho que atañe al particular o a las propias disposiciones normativas, es necesario establecer en el reglamento cuáles son los supuestos en los que el particular estará obligado a presentarlo ante la administración para modificar su información, así como los documentos con los que deberá acompañar dicho trámite. Eliminación La eliminación de alguna persona de un registro puede ser consecuencia de diversas causas: mortandad, cambio de procesos, cese de actividades, incumplimiento de las obligaciones normativas. Esto hace necesario considerar en el reglamento las diversas situaciones en las que una persona puede ser eliminada del registro, para así determinar cuáles son los requisitos que habrá que presentar en el trámite. C) PERMISOS Es el reconocimiento de un derecho que otorga la autoridad administrativa competente a un particular a fin de autorizarle el ejercicio de una actividad. Es importante mencionar desde el principio que, en nuestro sistema jurídico-administrativo, autorización y licencia son sinónimos de permiso, ya que ni la doctrina ni la práctica jurídica hacen diferenciación alguna. Los permisos reconocen un derecho preexistente, cuyo ejercicio está limitado por la norma jurídica, razón por la cual, el particular debe solicitar a la autoridad administrativa su autorización para ejercerlo. La administración tendrá la potestad de aprobar o rechazar esta solicitud según las condiciones establecidas en las normas jurídicas aplicables. Así, aunque el permiso impone ciertas restricciones a los particulares a fin de proteger algún bien público, también otorga a los particulares derechos que se traducen en beneficios a los que no cualquier ciudadano puede tener acceso. En la disposición normativa que instaure el permiso se debe procurar lo siguiente:

• Los datos y demás requisitos para la solicitud del permiso deben estar precisados; esto a fin de brindar certidumbre jurídica a los particulares.

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• Los requisitos deben limitarse a la identificación de la persona, las constancias que acrediten la personalidad jurídica y los elementos íntimamente relacionados con la actividad regulada.

• Los requisitos establecidos no deben implicar que la persona haya iniciado operaciones, ya que esto contravendría la propia disposición normativa.

• Si los documentos necesarios ya han sido entregados por el particular en razón de algún trámite previo, la administración deberá buscar dichos documentos en sus archivos. Esto con la salvedad de que dichos documentos no hayan sufrido modificaciones.

• La autoridad administrativa debe tener la facultad de verificar la información en cualquier momento.

• Se deben precisar claramente los criterios de resolución para aprobar o negar el permiso.

• Se debe precisar el tiempo de respuesta que el particular debe esperar para obtener la resolución del permiso.

• La autoridad administrativa debe estar obligada a emitir la resolución por escrito, con el debido fundamento y motivación, no importando si éste es positivo o negativo.

• Se debe precisar cual será la situación jurídica del particular en caso de que no se haya obtenido la resolución administrativa en el tiempo oficial de respuesta (negativa ficta o positiva ficta).

• Se deberán establecer las obligaciones a las que estará sujeta el desarrollo particular de la actividad.

Es importante destacar que los permisos no pueden ser cedidos por un acto contractual a otro particular, ya que éstos han sido otorgados a personas específicas en razón de su capacidad técnica y jurídica, así como de su conducta. G.2) Etapa de verificación En esta etapa se busca comprobar o examinar si el desarrollo de las actividades por parte de los particulares se atiene a las obligaciones establecidas en las disposiciones jurídicas aplicables. La importancia de la verificación en el proceso regulatorio radica en que de ella depende la eficacia de la norma; así, en caso de que los procesos de verificación no se realicen o se realicen deficientemente devendrá una falta de acatamiento de la norma, ya que los individuos percibirán la sanción como un castigo muy poco probable o de fácil elusión. A) REPORTE Reporte es aquel documento que presenta el particular ante la administración pública municipal en cumplimiento de una obligación establecida en algún reglamento. En el reporte se deberán anotar los datos o la información de un periodo dado. Estos datos deberán ser especificados previamente en un reglamento y, en su caso, en algún formato expedido por la autoridad administrativa. Dicho informe estará sujeto a comprobación posterior por parte de la administración pública municipal.

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En el reglamento, se deberá especificar el supuesto en el que es obligatorio presentar el reporte, los datos e información que componen el reporte, el periodo que deberá cubrir el reporte y el periodo en que deberá ser presentado. Previo a la incorporación de un reporte en un reglamento, es necesario considerar la factibilidad administrativa para recibir, mantener y procesar la información, a fin de que este instrumento sea un mecanismo de información realmente útil que permita la toma de decisiones más informadas. B) VISITAS E INSPECCIONES DE VERIFICACIÓN Las visitas e inspecciones de verificación son el principal instrumento de monitoreo y vigilancia sobre la conducta de las personas que han sido autorizadas para realizar una actividad. La diferencia entre visita e inspección radica en que la primera se realiza necesariamente en un domicilio, mientras que las inspecciones se realizan en cualquier otro lugar (p. ej. en camiones). Para que la autoridad administrativa tenga la posibilidad de realizar las visitas e inspecciones de verificación, éstas deberán estar contempladas en la ley de la materia o en la ley del procedimiento administrativo estatal. Los reglamentos municipales podrán añadir ciertas condicionantes que, por ningún motivo, podrán contravenir las disposiciones legislativas que las fundamentan. Los elementos básicos de cualquier visita de verificación son los siguientes:

1. Constar en mandamiento escrito 2. Ser emitida por autoridad competente 3. Expresar el nombre de la persona respecto de la cual se ordena la visita y el

lugar que debe inspeccionarse. 4. El objeto que persigue la visita 5. Llenar los demás requisitos que fijan las leyes de la materia.

Estos elementos tienen como fin garantizar el respeto al artículo 16 constitucional, el cual establece que todo acto de intervención en los bienes o la persona de un particular debe estar debidamente fundamentado y motivado. Por lo anterior, en el mandamiento escrito debe expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y las normas que facultan a la autoridad para emitir el acto (fundamentación), así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto (motivación).

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G.3) Etapa de aplicación de sanciones La sanción es el castigo que se inflinge a una persona como consecuencia de una conducta que viola una obligación impuesta por una norma jurídica. Este mal deberá ser impuesto a través de un procedimiento y consistirá en la privación de un bien o derecho, o en la imposición de un deber. En este sentido, el fin de la sanción no sólo es castigar al infractor por su desobediencia, pues generalmente sus efectos no pueden deshacerse, sino inhibir la realización de dicha conducta tanto por el infractor como por los demás ciudadanos. La sanción, al ser una amenaza (perjuicio en potencia), tiene como función sustantiva intimidar a los ciudadanos, por lo que es importante que, cuando se establezca una sanción, se contemplen sus costos de aplicación, ya que , si ésta no se aplica, perderá credibilidad y, por consiguiente, la norma jurídica será ineficaz. Es importante mencionar que sólo pueden imponerse sanciones atendiendo a la legislación vigente en el momento de la comisión de los hechos (irretroactividad), sin que pueda admitirse otro efecto retroactivo que el que resulte favorable para el inculpado. En ciertos casos, una misma conducta puede ser sancionada simultáneamente por la vía penal y por la vía administrativa, ya que no existe impedimento constitucional para ello. Por el contrario, sí existe impedimento constitucional, establecido en el artículo 109, para imponer sanciones de la misma naturaleza por una misma conducta ilícita. De lo anterior, se deduce que existen dos tipos de sanciones las penales y las administrativas, las cuales se analizan a continuación detallando las formas instrumentales que pueden adoptar. Sanciones penales Las sanciones penales son las penas impuestas por la comisión de un delito y aplicadas por la autoridad judicial. Dentro de éstas se encuentran: decomiso, confiscación, demolición y privación de la libertad.

A) DECOMISO Y CONFISCACIÓN Es la privación de los bienes de una persona, ya sea por haberlos obtenido ilícitamente o por ser instrumentos utilizados para la comisión de un acto ilícito. Esta acción debe ser decretada por la autoridad judicial en favor del Estado, aplicada como sanción a una infracción. El decomiso y la confiscación son términos íntimamente ligados. Ambos deben ser ordenados por autoridad judicial, y su diferencia consiste en que el primero se refiere a una incautación parcial sobre los bienes objeto del acto ilícito, mientras que el segundo puede recaer sobre la totalidad de los bienes, sin que éstos tengan relación alguna con la violación a la norma. B) DEMOLICIÓN DE CONSTRUCCIONES

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Es la acción, autorizada por el poder judicial para derribar una construcción que es objeto mismo del acto ilícito en litigio. C) PRISIÓN Es la pena corporal que se traduce en la privación de la libertad de un individuo, cuya duración puede ser de 3 días hasta 60 años.

Sanciones administrativas Las sanciones administrativas son las que se imponen por la infracción de una norma administrativa y son aplicadas por la autoridad administrativa competente. Dentro de las sanciones administrativas existen: el apercibimiento, la multa, el arresto hasta por 36 horas y la clausura. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales por una ley. Asimismo, en la ley y el reglamento se deben especificar las sanciones que correspondan por la comisión de las infracciones previstas. Ello significa que no toda actuación contraria al ordenamiento jurídico puede ser sancionada, sino sólo la que está tipificada. Esto obliga a que la ley describa claramente el tipo de infracción y cuide la proporcionalidad entre ésta y la sanción. A) APERCIBIMIENTO El apercibimiento tiene dos significados. En primer término, es la advertencia o conminación que la autoridad hace a determinada persona de las consecuencias desfavorables que podrá acarrearle la realización de ciertos actos u omisiones. En segundo término, es una sanción que el mando superior de alguna dependencia administrativa impone a un subordinado. Como podemos observar, el primer significado es aplicable a las relaciones entre la administración pública y los gobernados. En este caso, el apercibimiento no tiene carácter de sanción, sino de comunicación. Por el contrario, en la segunda definición, se resalta su carácter coercitivo, el cual sólo es aplicable en las relaciones entre jefe y subordinado, y el cual se traduce en el poder disciplinario que tienen los titulares de las dependencias administrativas municipales para mantener el buen funcionamiento de la administración o de algún servicio público. B) MULTAS La multa es una sanción pecuniaria, la cual debe ser proporcional a la gravedad de la infracción. Además, en el momento en el que la autoridad la imponga debe tenerse en cuenta la capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste y todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar la sanción. Por esto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto que las multas fijas son inconstitucionales. En consecuencia, siempre se deben establecer en la multa un monto mínimo y uno máximo. Sin embargo en el momento de establecer la norma jurídica que regula la multa, se debe cuidar que el margen existente entre el monto

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mínimo y el máximo no sea demasiado amplio, ya que se puede traducir en discrecionalidad administrativa y devenir en actos arbitrarios o de corrupción. En la esfera administrativa, cuando se aplica una multa, se debe tener en mente el artículo 22 constitucional, ya que éste prohíbe expresamente las multas excesivas. Se considera que una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación con la gravedad del acto ilícito. Por esto, el criterio más conveniente es que la autoridad administrativa tenga la facultad genérica de reducir el monto de las multas, atendiendo a diversas circunstancias, tanto las personales del infractor como las de la comisión del ilícito. Por lo general, el monto de la multa se establece en salarios mínimos generales.3 Considerando que éste varía por áreas geográficas, es necesario precisar en la norma el área que se utilizará para la cuantificación. Cabe aclarar que la multa se cuantificará con relación al momento en que se comete la infracción y no en el momento en que la autoridad administrativa determine la multa. C) ARRESTO Es una pena privativa de libertad de corta duración y de cumplimiento discontinuo. En el artículo 21 de la Constitución se precisa que el arresto no podrá exceder en ningún caso las treinta y seis horas. D) CLAUSURA Es una sanción que implica el cierre temporal o permanente, total o parcial, de alguna instalación. Existen varias formas para establecer las sanciones administrativas. Las más frecuentes son las siguientes:

a) Describir las conductas infractoras en un artículo, para que posteriormente se establezcan las sanciones, ya sea en el mismo artículo o en uno diferente.

b) Agrupar en un solo artículo las conductas infractoras que tienen igual sanción, ya sea describiendo la conducta o señalando el artículo que contiene la obligación cuyo incumplimiento se sanciona. En estos casos, en ese mismo artículo se establece la sanción.

3 Existen salarios mínimos profesionales, los cuales no se deben utilizar en la determinación de las multas.

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H) Garantía de audiencia La garantía de audiencia es la obligación de las autoridades de oír las solicitudes o reclamos de una persona frente a algún acto administrativo que la privó de algún derecho. Esta garantía es respetada cuando se establece en la ley la institución del recurso administrativo, el cual permite una mayor seguridad jurídica para el particular y coadyuva a disminuir la carga que tienen los juzgados.

K) Normas transitorias Los artículos transitorios son los que se incorporan al texto normativo de la ley para regular las situaciones especiales originadas con motivo de la expedición, reforma, derogación o abrogación de una ley. Estos artículos prevén o resuelven diversos supuestos que, con carácter temporal, provocan las innovaciones legislativas. Por lo tanto, en las normas transitorias se deben establecer reglas que precisen el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas existentes sustentadas en las normas que son sustituidas. Así, su finalidad es la de favorecer el tránsito de una legislación a otra. Considerando lo anterior, las normas transitorias pueden tratar los siguientes cuatro aspectos:

• Vigencia de la ley • Abrogación o derogación de normas anteriores • Reformas a otras leyes • Normas intemporales • Otras disposiciones provisionales.

a) Vigencia de la ley La fecha de inicio de la vigencia de una disposición normativa fija el momento en el que inicia su obligatoriedad. En nuestro sistema jurídico existen dos sistemas para ésta: el sucesivo y el sincrónico. El sistema sucesivo es establecido por el código civil de la entidad federativa, el cual establece que cualquier disposición jurídica de observancia general obliga y surte efectos al día siguiente de su publicación. El tiempo que media entre la publicación de la ley y su entrada en vigor se conoce como vacatio legis. El sistema sincrónico es cuando el reglamento especifica en algún artículo transitorio el día en el que debe comenzar a regir tal disposición, únicamente se debe cuidar que esta fecha sea posterior a la publicación del reglamento.

ARTÍCULOS TRANSITORIOS ARTÍCULO PRIMERO.- El presente Reglamento entrará en vigor el día 22 de septiembre de 2003.

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b) Derogación y abrogación de normas anteriores La diferencia entre derogación y abrogación radica en que la primera implica la supresión de ciertas normas pertenecientes a alguna disposición jurídica, mientras que la segunda implica la privación de los efectos jurídicos de la totalidad de una disposición jurídica. En el caso de la derogación, existen dos tipos: expresa o tácita. La derogación es expresa, cuando la nueva ley especifica, de manera clara y precisa, las disposiciones jurídicas que deroga. En cambio, la derogación es tácita, cuando la nueva disposición jurídica deroga disposiciones contenidas en otras leyes, si éstas son contrarias o incompatibles a lo dispuesto en la nueva norma. Al igual que en la derogación, existen dos tipos de abrogación: la automática y la explícita. La abrogación automática ocurre cuando la disposición jurídica ha cumplido totalmente los fines para los cuales fue expedida expresamente. Éste es el caso de las Leyes de Ingresos y de los Presupuestos de Egresos, ya que su vigencia está determinada de inicio. La abrogación explícita es la que precisa claramente la disposición jurídica que se elimina; esto se hace especificando el nombre completo de la norma, la fecha y el medio de publicación

A continuación se detallan ciertos principios que resultan de las tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Estos principios se relacionan íntimamente con la abrogación y la derogación y es importante tenerlos en cuenta:

• La abrogación de una ley acarrea como consecuencia jurídica necesaria la no-aplicabilidad de los reglamentos vinculados con ella, por tener éstos carácter accesorio respecto de aquélla.

ARTÍCULOS TRANSITORIOS ARTÍCULO PRIMERO.- El presente Reglamento entrará en vigor el día 22 de septiembre de 2003. ARTÍCULO SEGUNDO.- Se derogan los artículos 45º, 46º, y 48º del Reglamento de Construcciones publicado en la Tabla de Avisos del Palacio Municipal el 13 de agosto de 2000, y se derogan todas las disposiciones administrativas que se opongan a este reglamento. ARTÍCULO TERCERO.- Se abroga el Reglamento de Anuncios Mercantiles publicado en la Tabla de Avisos del Palacio Municipal el 8 de mayo de 1999.

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• Cuando la nueva ley, de una manera tácita deroga otras disposiciones

contenidas en otras leyes, esa derogación puede no realizarse.

• El poder de abrogar o derogar una ley es facultad de quien tuvo el poder de hacerla.

• La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la de los

tribunales colegiados de circuito no derogan la ley.

• En el amparo contra leyes, la declaración de inconstitucionalidad de una ley no implica su abrogación, ya que, dentro de la tradición jurídica del juicio de amparo, las declaraciones emanadas del Poder Judicial de la Federación sólo tienen eficacia limitada al caso concreto.

• Una ley derogada o abrogada no revive por el solo hecho de que quede

abolida la ley posterior que la invalidó. c) Reformas a otras disposiciones jurídicas Cuando se publica una nueva norma, por lo general se tiene que reformar otra ya existente. Cabe la posibilidad de que los nuevos preceptos afecten otra disposición normativa o sean afectados por ella. Por lo que es posible que los artículos transitorios se utilicen para reformar ciertas normas pertenecientes a otro ordenamiento jurídico. Cuando esto sucede, es necesario anotar los datos completos de la disposición que se va a reformar, tales como: nombre completo de la disposición, artículos reformados y fecha de publicación.

d) Normas intemporales Estas normas tienen por objeto facilitar el tránsito entre las distintas disposiciones jurídicas. En este sentido, cuando se emite una nueva disposición jurídica, se deben evaluar los problemas que plantean las situaciones jurídicas pendientes que se originaron bajo la disposición anterior, precisando el régimen jurídico que les será aplicable.

ARTÍCULO TERCERO.- Se reforma el artículo 38º del Reglamento de Comercios y Servicios publicado en la Tabla de Avisos del Palacio Municipal el 14 de enero de 2000, para quedar como sigue: Artículo 38.- Los establecimientos comerciales y de servicios ubicados en el Centro Histórico de la Ciudad que deseen modificar la distribución física del interior del inmueble deberán solicitar autorización a la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

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e) Otras disposiciones provisionales Cuando se emite una nueva disposición jurídica, pueden presentarse situaciones especiales que no estén contenidas en la ley derogada o abrogada ni en la nueva, pero que tengan que ser reguladas temporalmente.

ARTÍCULO TERCERO.- Las autorizaciones para la construcción de fraccionamientos otorgadas hasta la fecha de la entrada en vigor del presente Reglamento se mantendrán en los mismos términos. ARTÍCULO CUARTO.- El particular que tenga solicitudes de autorización que se encuentren en trámite ante la Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas podrá optar por su continuación conforme a las normas vigentes durante su iniciación o por la aplicación de las normas establecidas en este Reglamento.

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Anexo A Buenas prácticas para la redacción del cuerpo normativo En las secciones anteriores hemos detallado las características que deben tener cada una de las normas de acuerdo con el desempeño de su función. A continuación presentaremos ciertas directrices que deben ser comunes a todo el cuerpo normativo. Idioma Las normas deben redactarse en español. Se debe evitar utilizar expresiones de idiomas extranjeros. Asimismo, no se deben introducir palabras nuevas (no consagradas por el uso o los diccionarios), con excepción de palabras sumamente técnicas. Ortografía y sintaxis La redacción de las normas debe observar las reglas de ortografía y sintaxis. La primera nos enseña a escrib ir correctamente las palabras y utilizar adecuadamente los signos ortográficos. La segunda nos muestra cuál debe ser la correcta coordinación y unión entre las palabras para formar las oraciones y expresar conceptos. El uso de estas dos disciplinas permit irá crear normas sencillas, claras, lógicas y coherentes. Cabe mencionar que, en las normas, se proscribe el empleo de palabras entre paréntesis y de notas al pie de página. Estilo En la redacción de una disposición normativa se debe procurar la sobriedad, ya que el fin es transmitir con fidelidad una idea normativa. Esto permitirá evitar problemas de interpretación que den lugar a litigios. Finalmente, no se deben reiterar las disposiciones de una norma. Normatividad Por definición, una norma es una disposición impero-atributiva. Así, las disposiciones normativas tienen por objeto ordenar, prohibir, facultar, establecer derechos y obligaciones, y no justificar el porqué de una obligación. Por esto , se debe evitar establecer disposiciones sin contenido normativo. Concisión Las normas deben ser redactadas con el menor número de palabras posible. Las oraciones deben ser cortas y contener una sola idea. Los párrafos no deben ser muy extensos. Esto contribuirá a facilitar la comprensión de las normas.

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Una regla por artículo Para efectos de claridad y fácil comprensión, es recomendable no poner más de una regla por artículo. Léxico jurídico y técnico Existe un conjunto de palabras jurídicas y técnicas que tienen significados precisos, lo que permite evitar futuros problemas de interpretación. Sin embargo, hay que recordar que la ley debe ser comprensible para todo ciudadano interesado, lo que significa que no se debe abusar de estos tecnicismos. Siglas y abreviaturas En las normas no se deben emplear ni siglas ni abreviaturas. Cuando en una disposición normativa se hace referencia reiteradamente a otras normas, instituciones o dependencias, se puede evitar su repetición precisando en el artículo dedicado a las definiciones la denominación acortada que sustituye al nombre completo. Tiempos verbales Existen ciertas recomendaciones dispersas y generales que se deben tener en cuenta en el momento de redactar el cuerpo normativo de la disposición jurídica, las cuales se señalan a continuación:

• Las disposiciones de observancia obligatoria deben escribirse, por regla general, en presente de indicativo.

• Debe evitarse el uso del gerundio.

• Cuando un artículo se divida en fracciones, éstas deben iniciar con un verbo

en modo infinitivo o un sustantivo. En las fracciones también se debe evitar en su inicio la repetición de la conjunción copulativa “que” y de la preposición “por”. Basta con incluir en el acápite del artículo la palabra que sea necesaria, para no tener que repetirla.

• Cuando en un artículo se haga referencia a requisitos, éstos deben escribirse

en presente de indicativo.

• Las sanciones se deben escribir en futuro de indicativo, ya que éstos son los castigos a los que se hará acreedor quien cometa un acto ilícito.

• Por regla general, en las disposiciones normativas se debe evitar el uso de los

tiempos compuestos de los verbos (p. ej. antepresente, antefuturo, etc.), y sustituirlo por la forma simple, lo que contribuye a una mayor claridad del texto.

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• En las disposiciones transitorias, sin embargo, para hacer referencia a hechos acaecidos con anterioridad a la entrada en vigor de una ley, puede ser necesario el empleo de los verbos en su tiempos compuestos.

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Anexo B Conjugación del verbo ser Indicativo PRESENTE ANTEPRESENTE COPRETÉRITO ANTECOPRETÉRITO 1ª soy 1ª he sido 1ª era 1ª había sido 2ª eres 2ª has sido 2ª eras 2ª habías sido 3ª es 3ª ha sido 3ª era 3ª había sido 1ª somos 1ª hemos sido 1ª éramos 1ª habíamos sido 2ª sois 2ª habéis sido 2ª erais 2ª habíais sido 3ª son 3ª han sido 3ª eran 3ª habían sido PRETÉRITO ANTEPRETÉRITO FUTURO ANTEFUTURO 1ª fui 1ª hube sido 1ª seré 1ª habré sido 2ª fuiste 2ª hubiste sido 2ª serás 2ª habrás sido 3ª fue 3ª hubo sido 3ª será 3ª habrá sido 1ª fuimos 1ª hubimos sido 1ª seremos 1ª habremos sido 2ª fuisteis 2ª hubisteis sido 2ª seréis 2ª habréis sido 3ª fueron 3ª hubieron sido 3ª serán 3ª habrán sido POSPRETÉRITO ANTEPOSPRETÉRITO 1ª sería 1ª habría sido 2ª serías 2ª habrías sido 3ª sería 3ª habría sido 1ª seríamos 1ª habríamos sido 2ª seríais 2ª habríais sido 3ª serían 3ª habrían sido Subjuntivo PRESENTE ANTEPRESENTE PRETÉRITO ANTEPRETÉRITO 1ª sea 1ª haya sido 1ª fuera 1ª hubiera o hubiese sido 2ª seas 2ª hayas sido 2ª fueras 2ª hubieras o hubieses sido 3ª sea 3ª haya sido 3ª fuera 3ª hubiera o hubiese sido 1ª seamos 1ª hayamos sido 1ª fuéramos 1ª hubiéramos o hubiésemos sido 2ª seáis 2ª hayáis sido 2ª fuerais 2ª hubierais o hubieseis sido 3ª sean 3ª hayan sido 3ª fueran 3ª hubieran o hubiesen sido

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FUTURO ANTEFUTURO 1ª fuere 1ª hubiere sido 2ª fueres 2ª hubieres sido 3ª fuere 3ª hubiere sido 1ª fuéremos 1ª hubiéremos sido 2ª fuereis 2ª hubiereis sido 3ª fueren 3ª hubieren sido

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Glosario Abrogación. Es la privación de los efectos

jurídicos de la totalidad de una disposición jurídica (véase DEROGACIÓN).

Apercibimiento Es la advertencia o conminación que la autoridad hace a determinada persona sobre las consecuencias desfavorables que podrá acarrearle la realización de ciertos actos u omisiones. // Es una sanción que el mando superior de alguna dependencia administrativa impone a un subordinado.

Arresto. Es una sanción administrativa que consiste en la privación de la libertad por un periodo de corta duración (36 horas máximo) y de manera discontinua.

Autoridad administrativa. Es el organismo de la administración pública, o el titular de dicho organismo, que tiene la facultad de realizar actos jurídicos que afectan la esfera jurídica de los particulares, así como la facultad de imponer a éstos sus determinaciones.

Autorización: Véase PERMISO. Aviso. Es el documento que formaliza la

comunicación del particular ante la autoridad administrativa.

Cabildo. Es la corporación compuesta por los ediles para gobernar colegiadamente un municipio.

Circular. Son las disposiciones administrativas que tienen carácter de comunicación o aviso, expedidas por el titular de la dependencia administrativa municipal competente, a fin de instruir a los servidores públicos en lo relativo al régimen interior de las oficinas en relación con el público.

Circunscripción. Es el espacio geográfico que delimita un municipio, y donde se aplican las normas emitidas por su ayuntamiento.

Clausura. Es una sanción administrativa que implica el cierre temporal o permanente, total o parcial, de alguna instalación.

Confiscación. Es una sanción penal que implica la privación de la totalidad de los bienes de una persona, aun si éstos no

tienen relación alguna con la violación de la norma (véase DECOMISO).

Decomiso. Es una sanción penal que implica la privación parcial de los bienes de una persona, y sólo puede aplic arse sobre aquellos bienes relacionados con el acto ilícito (véase CONFISCACIÓN).

Delito. Es una acción antijurídica y culpable, castigada por la ley con una pena.

Demolición. Es la acción de derribar una construcción.

Derogación. Es la supresión de normas específicas pertenecientes a alguna disposición jurídica (véase ABROGACIÓN).

Disposición normativa. Es el documento escrito que incorpora un conjunto de normas jurídicas.

Edil. Es la denominación genérica de los miembros elegidos de un ayuntamiento. Éstos son: presidente municipal, regidores y síndico.

Eficacia. Es el grado de cumplimiento del objetivo de una norma jurídica.

Exposición de motivos. Es la presentación de la disposición normativa. En ella se describe el problema que motiva la expedición de la norma, se precisan sus objetivos y se detallan los medios diseñados para la consecución de éstos.

Facultad. Es la posibilidad de actuar que se le ha concedido a una persona por formar parte de una relación jurídica.

Fudamentación. Es referir, mencionar o citar los artículos de ley aplicables al caso, en los cuales se basa la autoridad para emitir el mandamiento escrito que causa molestia al gobernado.

Infracción. Es toda vulneración de las normas donde aparecen previstas y definidas las obligaciones nacidas de alguna relación jurídica.

Iniciativa. Es la propuesta normativa que se presenta ante la Legislatura o el Cabildo y que da inicio formalmente al proceso legislativo o regulatorio.

Inscripción. Es la etapa inicial del proceso de registro, en donde se

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presenta un aviso por parte del particular ante la administración pública.

Inspección. Es el instrumento que permite verificar el cumplimiento de ciertas obligaciones impuestas a un particular para el desarrollo de una actividad. La inspección puede ser realizada en cualquier lugar (p. ej. camiones). Véase VISITA.

Interpretación. Es la técnica encaminada a indagar y reconstruir dentro del mundo social el significado de la norma jurídica, a fin de aplicarla para solucionar un conflicto.

Jerarquía normativa. Es la ordenación escalonada de las normas jurídicas de modo que las normas de rango inferior no pueden contradecir ni vulnerar lo establecido por una norma de rango superior.

Licencia. Véase PERMISO. Motivación. Es referir o citar los hechos,

circunstancias o situaciones que han ocurrido en el caso en particular y explicar el proceder de la autoridad de manera clara y concisa, de tal manera que la persona a quien va dirigido el acto de molestia comprenda la necesidad del acto.

Multa. Es la sanción administrativa de carácter pecuniario, la cual debe ser proporcional a la gravedad de la infracción.

Municipio. Conjunto de habitantes de un misma circunscripción, regida por un ayuntamiento.

Negativa ficta. Véase SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Normas supletorias. Son las que precisan cuándo otro ordenamiento jurídico puede complementar las normas contenidas en la disposición tratada, en caso de encontrarse alguna laguna normativa.

Normas transitorias. Son las que prevén o resuelven diversos supuestos que, con carácter temporal, provoca la expedición, reforma, derogación o abrogación de una ley.

Obligación. Es el vinculo que sujeta a una persona (física o moral) para dar, hacer una cosa o abstenerse de hacerla.

Ordenamiento jurídico. Véase DISPOSICIÓN JURÍDICA.

Permiso. Es el reconocimiento hecho a un particular de un derecho otorgado por la autoridad administrativa competente, a fin de autorizarle el ejercicio de una actividad.

Positiva ficta. Véase SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Prisión. Es la pena corporal que se traduce en la privación de la libertad de un individuo. Su duración puede ser de 3 días hasta 60 años.

Reglamento. Es la disposición jurídica de carácter general expedida por la administración pública municipal en virtud de su competencia y con carácter subordinado a las leyes federales y estatales. Su finalidad es proveer las normas operativas pa ra la ejecución de la ley o para el régimen de una corporación, dependencia u otro servicio público.

Reporte. Es el documento que presenta el particular ante la administración pública municipal en cumplimiento de una obligación establecida en un reglamento. En él se deberá detallar la información requerida por la administración pública y deberá presentarse en los tiempos especificados por ésta.

Requisitos. Es la circunstancia o condición, comprobable mediante algún documento, necesaria para realizar un trámite.

Resolución. Es el acto de respuesta de la administración pública frente a la solicitud formulada por algún ciudadano. Ésta deberá constar en documento escrito y deberá ser congruente con la petición formulada. En ningún caso cabe que una resolución administrativa agrave la situación inicial del solicitante.

Sanción. Es el castigo que se inflinge a una persona como consecuencia de una conducta que viola una obligación impuesta por una norma jurídica.

Seguridad jurídica. Es la cualidad del ordenamiento que produce certeza y confianza en el ciudadano sobre lo que es Derecho en cada momento y sobre lo que, previsiblemente, será en el futuro.

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Servicio público. Es la actividad desarrollada por los poderes públicos para atender necesidades de interés general que los individuos no pueden satisfacer aisladamente y que, en su organización y funcionamiento, se encuentra sometida a un régimen jurídico especial de Derecho Público.

Silencio administrativo. Es la técnica establecida por la ley ante la falta de resolución en el plazo oficial de los procedimientos administrativos mediante la cual se pueden entender estimadas (positiva ficta) o desestimadas (negativa ficta) las peticiones dirigidas a la administración pública.

Supletoriedad. Véanse NORMAS SUPLETORIAS.

Supuesto jurídico. Es el conjunto de circunstancias que deben presentarse para que exista la prohibición, obligación o permiso de realizar (o no) una conducta dada.

Técnica legislativa. Véase TÉCNICA NORMATIVA.

Técnica normativa. Es el conjunto de reglas para construir ordenamientos jurídicos bien estructurados y formular correctamente las normas que lo integran.

Técnica regulatoria. Véase TÉCNICA NORMATIVA.

Trámite. Cada uno de los estados y diligencias que hay que recorrer en un negocio hasta su conclusión. // Paso de una parte a otra, o de una cosa a otra.

Transitorios. Véanse NORMAS TRANSITORIAS.

Vacatio legis. Es el periodo que media entre la publicación de la ley y su entrada en vigor.

Validez. Es cuando una norma jurídica ha seguido adecuadamente el procedimiento para su elaboración y constitución en derecho positivo vigente.

Visita. Es el instrumento que permite verificar el cumplimiento de ciertas obligaciones impuestas a un particular para el desarrollo de una actividad. La visita tiene que ser realizada en el domicilio donde se realiza la actividad. (véase INSPECCIÓN).

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