Guia Tablero de Control

Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per Gua de Implementacin del Tablero de Control en Gestin de los Gobiernos Regionales en el Per

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Gua Prctica: Tableros de Control para la Gestin RegionalSerie: Herramientas para la Gobernabilidad Regional

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del PerN2015-05197

Proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte del Per - ProGobernabilidadCalle Len de la Fuente 270, Magdalena del Mar, Lima 17, PerTelfono: 2641851 www.progobernabilidad.org.pe

Director Nacional:Jaime Mrquez Calvo

Responsable:Juan Narvez Henrquez, Subdirector ProGobernabilidad y Coordinador del Componente de Planificacin.

Elaboracin de contenidos:Michel Filion PHD(C), Asesor en Gestin Pblica. Especialista en Planeamiento Estratgico y Gestin por Resultados. Con la colaboracin de Nilton Quiones, especialista en Planificacin y Gestin Pblica por Resultados.

Correccin de estilo: Len Portocarrero

Diseo y diagramacin: Lourdes Prez Alexa Vlez

Impresin: Impresin Arte Per SAC

Editado por Asociacin para el Mejoramiento de la Educacin Bsica de PiuraTiraje: 500 unidades.Impreso en Lima, Per.

El proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte del Per (ProGobernabilidad) es un proyecto del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad, implementado por Agriteam Consulting, Ltd. Tiene el objetivo de apoyar al Estado peruano en el fortalecimiento institucional para el desarrollo econmico y social de los gobiernos regionales del norte del Per. Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad (MRECD). Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de MRECD.


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Gua PRCTICa

TablERoS DE CoNTRol PaRa la GESTIN

REGIoNal

Serie: Herramientas para la Gobernabilidad Regional


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PRESENTaCIN

A finales del ao 2012, el proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte del Per (en adelante ProGobernabilidad) llev a cabo un estudio de diagnstico sobre la situacin de las unidades de planificacin en los gobiernos regionales de Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad. Una de las principales conclusiones de este estudio fue la constatacin del divorcio existente entre los objetivos estratgicos de largo plazo y las actividades operativas que dichas gestiones implementan. Esta situacin genera que los diversos planes no tengan una aplicacin efectiva y que no sean tomados en cuenta al momento de asignar los recursos presupuestales.

Ante ello, ProGobernabilidad propuso a los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura desarrollar un proceso de asistencia tcnica orientada a la implementacin de Tableros de Control de Alta Direccin. El Tablero de Control es una herramienta de seguimiento y evaluacin de polticas y programas que permite enfocar la atencin de la Alta Direccin en los indicadores de desempeo. En este sentido, el Tablero es un instrumento de soporte para las decisiones de alto nivel que estn orientadas a realizar ajustes en la gestin regional para la mejora de la produccin de bienes y servicios a la poblacin.

Se trata, adems, de una de las tres herramientas sugeridas por la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica (Decreto Supremo N 004-2013-PCM), la misma que exhorta a todas las organizaciones gubernamentales a usar la gestin por resultados como enfoque de gestin. Bajo este marco normativo, se inici el proceso de diseo e implementacin de los Tableros de Control para los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura, como parte del Plan Piloto de Modernizacin de la Gestin Pblica, coordinado por la Presidencia del Consejo de Ministros. Desde entonces este proceso ha significado un trabajo sostenido de reuniones y talleres con la Alta Direccin de ambos gobiernos regionales, Gerentes Regionales y los cuadros tcnicos dedicados a las labores del planeamiento regional.

Como resultado de ello, cada gerencia ha definido un conjunto de programas que sern materia de seguimiento y evaluacin peridica por parte de la Alta Direccin. Asimismo, cada programa cuenta con un indicador de resultado (el ms relevante para la gestin) y sus respectivas metas trimestrales a ser alcanzadas. De otro lado, los Tableros contienen tambin los presupuestos trimestrales que han sido establecidos para cada programa y los montos trimestrales efectivamente ejecutados. Finalmente, a partir de estos datos, los Tableros arrojan ndices de eficacia y eficiencia que permiten evaluar el desempeo de cada programa, gerencia, as como del conjunto de la gestin regional.

La metodologa utilizada para el desarrollo de este conjunto de etapas y procesos orientados a disear e implementar los Tableros de Control, forman parte del contenido principal de esta gua. El propsito de su divulgacin es mostrar las lecciones aprendidas de esta experiencia para que otros gobiernos regionales y, en general, entidades pblicas se animen a iniciar procesos similares. Ello permitir que sus Altas Direcciones cuenten con este moderno instrumento de gestin organizacional y, mediante su uso frecuente, promuevan una mayor coherencia entre la planificacin estratgica y la operativa.

Lima, febrero de 2015


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RESumEN EjECuTIvo

L a implementacin del tablero de control se inscribe en un contexto frtil y cuando poderosas fuerzas concurren para su realizacin. La ms importante es la adopcin del Decreto Supremo n 004-2013-PCM que insta a todas las organizaciones gubernamentales a usar la gestin por resultados como enfoque en sus quehaceres y que especfica que los ministerios, gobiernos regionales y locales, as como dems agencias gubernamentales, deben aplicar tres herramientas para modernizar su funcionamiento. Se trata de:

1. la cadena de valor. 2. El tablero de indicadores.3. El benchmarking.

El tablero de control corresponde a una extensin del tablero de indicadores. Este esfuerzo iniciado por el gobierno peruano es un acercamiento de la corriente dominante en la literatura en gestin pblica. Se trata de la extensin de la prctica de presupuestos por resultados y la profundizacin de las reformas llevadas a cabo en el pas por ms de 10 aos. Cuenta con el soporte de organismos internacionales, de numerosos estudios de campo y de la mayora de los partidos polticos obrando en esta nacin. El gobierno peruano no cambiar este rumbo.

A partir de la experiencia del proyecto ProGobernabilidad realizado en las regiones de Lambayeque y Piura entre febrero del 2013 y marzo del 2014, se establecieron los elementos de preparacin, esfuerzos iniciales, encuentros, reuniones y capacitaciones necesarios para lograr la implementacin del instrumento tablero de control y de su insumo, el tablero de indicadores.

Diez etapas son necesarias para implementar el tablero de control:

1. Compilacin de los planes regionales utilizados por la unidad gubernamental. 2. organizacin de las informaciones bajo la forma de tabla de referencia. 3. Reunin con la mxima autoridad de la unidad gubernamental. 4. Reunin con los altos mandos de la unidad gubernamental. 5. Capacitacin de los funcionarios responsables del planeamiento y del presupuesto. 6. Recepcin y clasificacin de los entregables en el plazo convenido. 7. Recepcin y clasificacin de los entregables faltantes.8. Produccin de la tabla de referencia y del tablero de control. 9. Reunin de validacin con los altos mandos.

10. Entrega del tablero de control a la mxima autoridad de la unidad gubernamental.

En esta gua, para que se puedan cumplir con las diez etapas mencionadas, se describir la forma y el contenido del tablero de control, y de la tabla de referencia necesaria para su produccin, as como todo lo necesario para contribuir, con este instrumento, a la modernizacin del Estado.


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PRESENTaCIN.

RESumEN EjECuTIvo.

NDICE DE GRFICoS, CuaDRoS y TablaS.

INTRoDuCCIN.

1. Contenido del Tablero de Control. Pg 13

2. Conceptos Claves del Tablero de Control. Pg 18

3. valor para los ciudadanos. Pg 24

4. Normativa peruana en relacin con el Tablero de Control. Pg 28

5. actores en la implementacin del Tablero de Control. Pg 31

6. Proceso de implementacin del Tablero de Control. Pg 35

7. Diez etapas para la implementacin del Tablero de Control. Pg 38

8. lecciones aprendidas en la implementacin del Tablero de Control. Pg 40

CoNCluSIN DE la Gua.

bIblIoGRaFa.

NDICE


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CuaDRo N 1 . Pg 13 Tabla de ReferenciaCuaDRo N 2 . Pg 14Tabla de Referencia con IdentificadoresCuaDRo N 3 . Pg 16Una lnea de la tabla como ejemplo

GRFICo N 1 . Pg 16Tablero de Control - Vehculos AutomvilesGRFICo N 2 . Pg 17Tablero de Control - ElectrocardiogramaGRFICo N 3 . Pg 17Tablero de Control - En barras horizontalesGRFICo N 4 . Pg 19Cadena de resultados

Tabla N 1 . Pg 20Lazos entre objetivo, resultado y programa - sector Educacin

GRFICo N 5 . Pg 22Cuadro de Mando Integral de KaplanGRFICo N 6 . Pg 22Seis VelocmetrosGRFICo N 7 . Pg 33Relaciones entre la influencia, inters y la estrategia a adoptar con los actores

Tabla N 2 . Pg 34Anlisis de las partes interesadas

NDICE DE GRFICoS, CuaDRoS y TablaS


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El presente documento es el resultado de una reflexin sobre el proceso de implementacin del proyecto ProGobernabilidad llevado a cabo en tres regiones del norte del Per, entre febrero del 2013 a marzo del 2014, con el fin de integrar el tablero de control como instrumento de seguimiento del planeamiento estratgico y operacional de los gobiernos regionales. Nuestro objetivo es ofrecer a los lectores una gua para proceder a la implementacin de este instrumento en los dems gobiernos regionales del territorio peruano.

Recogiendo el vocabulario de la gestin por resultados se puede afirmar que, al finalizar la lectura de este documento, el decisor y el eventual promotor habrn aumentado su conocimiento sobre el tablero de control, sobre sus etapas de implementacin y los desafos en su proceso.

El maRCo DE INTERvENCIN

En enero del 2013, el gobierno peruano adopt el Decreto Supremo n 004-2013-PCM que insta a todas las organizaciones gubernamentales a usar la gestin por resultados como enfoque en sus quehaceres. La norma especfica que los ministerios, gobiernos regionales y locales, as como dems agencias gubernamentales, deben aplicar tres herramientas para modernizar su funcionamiento. Se tratan de:

1. la cadena de valor. 2. El tablero de indicadores.3. El benchmarking.

Este hecho normativo obliga a los actores de la decisin pblica a conformarse y aplicar estos tres instrumentos descritos en la ley. Este documento se enfoca en uno de ellos: el tablero de indicadores.En el mismo perodo, en el marco del proyecto Fortalecimiento de los Gobiernos Regionales para el Desarrollo Social y Econmico en el Norte de Per, una iniciativa binacional financiada por la cooperacin canadiense conocida como ProGobernabilidad, se concluy que una de las buenas prcticas a implementar para aumentar la calidad del gasto pblico en los gobiernos regionales era la adopcin del Cuadro de Mando Integral (CMI), una herramienta que se aproxima al tablero de indicadores citado por la ley.

Con la recomendacin de proceder a la introduccin del CMI, la presencia de la ley y la existencia de un convenio de la Presidencia del Consejo de Ministro (PCM) con dos gobiernos del norte del Per, el proyecto ProGobernabilidad inici un ciclo de intervenciones con el fin de integrar dicho instrumento. Se procedi a brindar una asistencia tcnica que compil los instrumentos de planificacin existentes y se los estructur en tablas: tabla de referencia y tablero de control. Asimismo, se aprovech la oportunidad de esta asistencia tcnica para transferir capacidades a los altos mandos y a los funcionarios locales.

En este documento describiremos el proceso de implementacin del tablero de control y de las capacitaciones ofrecidas ulteriormente. Tambin conviene mencionar que distinguiremos en la seccin Conceptos los cuatro vocablos utilizados en las lneas precedentes: tablero de indicadores, cuadro de mando integral, tabla de referencia y tablero de control.

El objETIvo DE la REFoRma

La modernizacin de los aparatos estatales consiste en una serie de gestos buscando la adopcin de una forma de toma de decisiones que consideren a las generaciones futuras, la estabilidad social y econmica, la seguridad, as como a la creacin de riqueza, su distribucin y redistribucin equitativa. Es decir, la esencia del desarrollo sostenible e inclusivo.


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Los desafos de la administracin pblica son numerosos y en lo que corresponde a la calidad y pertinencia del gasto, el principal obstculo se ubica en la naturaleza humana misma. En ausencia de obligacin, el agente del Estado buscar reproducir los programas anteriores, incrementando el presupuesto, sin cuestionar fundamentalmente los resultados obtenidos. Se trata del incrementalismo presupuestal. Esta tesis no es nueva, est sostenida por numerosos estudios empricos y se basa en el concepto ampliamente aceptado de la racionalidad limitada.

As, el esfuerzo iniciado por el gobierno peruano con la reforma se enmarca en una lgica generalmente aceptada en todas partes del mundo, promovida por las grandes agencias donantes y los think tank internacionales. Es un acercamiento de la corriente dominante en la literatura en gestin pblica. Se trata de la extensin de la prctica de los presupuestos por resultados y la profundizacin de las reformas llevadas a cabo en el pas por ms de 10 aos.

la ESTRuCTuRa DE la Gua

Encontrarn en esta gua doce (12) captulos cortos divididos en cinco (5) secciones donde se descubrir lo necesario para proceder a la implementacin del tablero de control. En una primera seccin se encuentra el resumen ejecutivo, los agradecimientos y la introduccin.

En la segunda seccin encontrarn la descripcin de la forma y el contenido del tablero de control y de la tabla de referencia necesaria para su produccin. Para su mejor comprensin varios grficos permitirn al lector identificar las columnas de las tablas y las relaciones entre ellas.

En la tercera seccin, en el captulo Conceptos, se especificarn las nociones utilizadas en el tablero de control. En esta seccin se distinguirn los cuatro vocablos tablero de indicadores, Cuadro de Mando Integral, tabla de referencia y tablero de control, mencionados anteriormente. Tambin se har hincapi en la teora del management para asegurar la comprensin cabal del contexto cientfico de las herramientas. Igualmente, pero ya en el captulo Nocin de valor ganado para los ciudadanos, se definir el concepto de gestin del valor ganado. En este punto se explicar la manera de proceder para realizar los clculos de los ndices de desempeos a partir de los datos de la tabla de referencia.

En la cuarta seccin, se presentarn los dos componentes del anlisis situacional de enfoque neoinstitucionalista: es decir, las normas, reglamentos y leyes, as como los actores. En el captulo Normas, recordaremos el marco normativo del gobierno peruano que justifica la aceleracin de la modernizacin, el ir hacia la gestin por resultados y los presupuestos por desempeo. En el captulo Actores, se presentar una lectura de los intereses e influencias de los participantes en el proceso.

Una quinta seccin permitir a los lectores planificar la reproduccin de las experiencias llevadas a cabo en Piura y Lambayeque. En el captulo Descripcin del proceso, se presentarn los elementos de preparacin, los esfuerzos iniciales, los encuentros, las reuniones y capacitaciones que condujeron a los primeros resultados. En el captulo Etapas del proceso, enumeraremos de forma sucinta las etapas del proceso de introduccin del tablero de control. Este captulo retomar la informacin del captulo precedente de tal forma que se pueda desembocar sobre la preparacin de un cronograma de intervencin. Luego, en el captulo Lecciones aprendidas, se subrayarn los desafos que se presentaron en las experiencias de los gobiernos de Lambayeque y Piura, as como los elementos esenciales a tomar en cuenta al momento de la implementacin del tablero de control.

El ltimo captulo, la conclusin, vislumbra otros desafos, as como la introduccin de las otras dos herramientas sugeridas por el Decreto Supremo mencionado.


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El tablero de control es una herramienta de seguimiento para programas gubernamentales dirigida a legisladores y gestores pblicos. Como lo mencionamos en la introduccin, se trata de una de las tres herramientas sugeridas por la ley de modernizacin del Estado peruano (Decreto Supremo n 004-2013-PCM (1) ). Su presentacin puede tener varias formas, as como abarcar numerosos elementos de gestin. En este captulo nos concentraremos sobre la forma de tablero de control y de su insumo, la tabla de referencia, que el proyecto ProGobernabilidad aplic en las regiones de Lambayeque y Piura. En los captulos subsiguientes, tendremos ocasin de presentar los fundamentos conceptuales y las opciones de presentacin alternativas del mismo instrumento.

ElaboRaCIN DEl TablERo DE CoNTRol

El tablero de control se inicia con la elaboracin de una tabla de referencia que registra diversos tipos de informacin de los programas llevados a cabo por los gobiernos regionales. El resultado de esta primera etapa se aproxima a la elaboracin de un cuadro de rendimiento (2) que, cuando est bien elaborado, permite al presidente regional evaluar en unos minutos el avance del conjunto de su gestin.

La tabla de referencia se compone de seis (06) columnas de primer nivel y de aproximadamente setenta (70) lneas.

El cuadro n 1 presenta las columnas que conforman la tabla de referencia. Veamos cmo se procede a su elaboracin. En la primera columna (Descriptivos) se enumeran los programas gubernamentales y en la segunda columna (Indicadores) se registran los indicadores relacionados con los productos de cada programa. En las siguientes columnas se agrupan las Metas, los Logros y Presupuesto. Finalmente, en la ltima columna, figuran los ndices de desempeo del conjunto de la gestin regional desglosados por programas.

CuaDRo N 1Tabla DE REFERENCIa

Luego, las seis (6) columnas mencionadas se subdividen. En efecto, en un segundo nivel, vemos subcolumnas presentando la informacin bajo una forma peridica. Es el caso de las Metas y de los Logros que son registrados trimestralmente con el fin de facilitar el seguimiento.

1. Ver en: goo.gl/7Djkik

2. La Agencia Canadiense de Cooperacin y Desarrollo Internacional (ACDI) utiliz durante aos un cuadro de rendimiento que consista en desglosar el conjunto de un proyecto en partes ms manejables, atribuirles un indicador cuantitativo y seguir el porcentaje de avance del proyecto gracias a esta herramienta. La nueva organizacin responsable de la cooperacin en Canad, el Ministerio de Asuntos exteriores, Comercio y Desarrollo, contina usndola. El nombre del cuadro de rendimiento en ingls es Performance measurement framework. Ver: goo.gl/lkca4K

Descriptivos Indicadores Metas Logros Presupuestos ndices de desempeo

Planificados Ejecutados Eficacia Eficiencia T 1 T 2 T 3 T 4 T 1 T 2 T 3 T 4 T 1 T 2 T 3 T 4 T 1 T 2 T 3 T 4 Programa 1 Indicador x y z x y z x y z x y z Programa 2 Programa 3

El tablero de control es una herramienta de seguimiento para programas gubernamentales dirigida a legisladores y gestores pblicos.


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Vemos tambin en el cuadro n 1 que el registro del avance del presupuesto se subdivide en planificacin inicial y en presupuesto tal como ejecutado. Estos presupuestos, Planificados y Ejecutados, son igualmente presentados bajo una forma trimestral. En cuanto a los ndices de desempeo, ellos son tambin fragmentados en dos columnas, Eficacia y Eficiencia.

El cuadro n 2, por su parte, ilustra la secuencia y la forma de presentacin de la informacin contenida en la tabla de referencia. Observamos (nmero 1 en azul) la columna Presupuesto Planificados y Ejecutados, las Metas y Logros (nmero 2 en azul) y los ndices de desempeo Eficacia y Eficiencia (nmero 3 en azul).

CuaDRo N 2Tabla DE REFERENCIa CoN IDENTIFICaDoRES

PRoGRamaS y aCTIvIDaDES SIGNIFICaTIvaS a CoNSIDERaR EN la Tabla DE REFERENCIa

Para la organizacin gubernamental que tiene que constituir esta tabla de referencia, el primer desafo consiste en la identificacin de sus programas significativos. Es decir, los programas que producen servicios y bienes para el ciudadano. Si tomamos un sector que todos conocen, Educacin, podramos afirmar que el conjunto de programas significativos en Educacin en un gobierno regional contempla la educacin inicial (con las actividades administrativas, pedaggicas y las inversiones), la educacin primaria (con las actividades administrativas, pedaggicas y las inversiones), la educacin secundaria (con las actividades administrativas, pedaggicas y las inversiones), la educacin tcnica y profesional (con las actividades administrativas, pedaggicas y las inversiones), la educacin superior (con las actividades administrativas, pedaggicas y las inversiones) y la investigacin aplicada y fundamental (con las actividades administrativas, pedaggicas y las inversiones). Como en el caso del sector Educacin, cada una de las gerencias o de las direcciones regionales debe establecer su propia lista de programas significativos y hacer figurar esta lista en la tabla de referencia.

Sera poco eficiente hacer el censo de todas sus actividades cotidianas, reunir diversas informaciones, como por ejemplo la evaluacin de cada escuela y las acciones pedaggicas que propician el aprendizaje, para finalmente integrar toda esa informacin en la tabla de referencia. No obstante que el resultado de este anlisis resultara en una copiosa mina de informacin, al mismo tiempo impedira al decisor tener una perspectiva global del avance del programa. Por ello, la tabla de referencia debe permitir extraerse de lo cotidiano para poder percibir el conjunto de la accin pblica.

Todas las organizaciones gubernamentales peruanas se basan en este momento, por obligacin de la ley, en una planificacin inicial bajo la forma de Plan Operativo Institucional (POI), de Plan Estratgico Institucional (PEI), de planes de inversiones y planes sectoriales, todos disponibles para su revisin. Si los planes disponibles no son tanto el resultado de una reflexin tcnica, la pregunta que debemos responder para reconstituir la accin pblica es: qu es lo que espera el ciudadano de la direccin o de la gerencia? Por ejemplo, en el sector Educacin, no hay duda de que la poblacin espera que el gobierno tenga una accin que favorezca el aprendizaje de los nios y nias.

Los programas y las actividades significativas elegidas como referencia por los gestores deben representar los alcances del sector correspondiente y, una vez plasmados en la tabla de referencia, permitir una visin global del conjunto de la accin Pblica de una determinada regin.



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TaREa SECuENCIal

El orden de la presentacin de columnas de la tabla de referencia es secuencial. El trabajo en relacin con la tabla de referencia es secuencial tambin. Se debe completar la primera columna, a nivel de cada gerencia o direccin, antes de pasar a la segunda columna y as sucesivamente. Es poco eficiente de proceder de otra forma. El equipo se inclinar hacia discusiones largas, arriesgando con ello la finalizacin de la tarea.En los procesos de discusin en equipo es preferible evitar la tentacin de usar corta caminos. Es decir, saltar rpidamente a los indicadores. Estos son a menudo consumidores del escaso tiempo disponible de los funcionarios.

Cabe insistir en que la identificacin de los programas es anterior a la identificacin de los indicadores relacionados. Solo despus de tener una lista de los programas se debe establecer la lista de los indicadores, de las metas y de los logros asociados.

uN Solo INDICaDoR CuaNTITaTIvo

Notemos que esos indicadores son de naturaleza cuantitativa (3) . Adems, en nuestro modelo, se debe presentar un solo indicador por programa.

Una objecin surge de inmediato cuando se solicita un solo indicador: la realidad es tan compleja que es difcil medirla con una nica variable. Es cierto, pero la funcin del tablero de control es el dar una visin global del conjunto de las actividades de un gobierno en unos minutos y ello para el decisor de mayor nivel.

En la prctica, cuando un presidente regional constate un nivel de desempeo por debajo de lo esperado, solicitar mayor informacin, y en este caso las dems variables o indicadores de resultados le sern presentados.

Los tcnicos de una gerencia o de una direccin tienen que elegir, dentro de los indicadores disponibles de sus programas, aquellos que son los ms representativos de los alcances de la organizacin gubernamental. Para facilitar el seguimiento, estos indicadores deberan ser medibles (4) sobre una base trimestral.En este punto es importante recalcar que la meta es diferente del indicador. La meta es el valor numrico atribuido al indicador. Si en el sector Educacin, por ejemplo, se juzga pertinente, por comodidad de medicin, de elegir como indicador el nmero de horas de clases ofrecidas por los profesores, la meta sera un nmero concreto de horas, por ejemplo 2000 horas por trimestre ofrecidas por los profesores. En cuanto al logro, la contraparte de la meta, es el valor numrico del indicador tal cual realizado o alcanzado efectivamente durante el trimestre.

PRESuPuESTo

El presupuesto planificado corresponde al valor de los recursos estimados necesarios para la realizacin de las actividades de un programa. Este figura en la ley de finanzas aprobada por el Parlamento y en la directiva entregada a los gobiernos regionales para aplicar esta ley. De igual modo, tambin tenemos el presupuesto tal que ejecutado difiere del planificado.

Ambos presupuestos, el planificado y el ejecutado, estn asociados a un programa, a un indicador y a una meta.

NDICES DE DESEmPEo

La parte la ms visible de la tabla es la columna ndices de desempeo. Explicaremos el clculo y los casos lmites de los ndices de desempeo en el captulo Gestin del valor ganado. Por el momento afirmamos que segn la personalidad del presidente regional, este pondr atencin o no sobre los datos intermedios que permiten de construir una conclusin preliminar sobre el desempeo. La mayora invertir tiempo nicamente en los ndices sintticos que representan,

3. El Manual de planificacin, seguimiento y evaluacin de los resultados de desarrollo, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2009), pgina 61, define: Los indicadores cualitativos son medidas estadsticas que miden resultados en trminos de: nmero, porcentaje, ndice (ejemplo: tasa de nacimiento - nacimientos por cada 1000 habitantes), ratio (ejemplo: proporcin por sexo - nmero de hombres por nmero de mujeres). Es preferible nmero.

4. Esto quiere decir evaluar la posibilidad real de tener informacin confiable cada tres meses. Esta informacin, a su vez, tiene que venir de tal forma que se pueda expresar en nmeros.

La funcin del tablero de control es el dar una visin global del conjunto de las actividades de un gobierno en unos minutos y ello para el decisor de mayor nivel.


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globalmente, los alcances y la eficacia de la gestin. Esta columna permite al decisor percibir, por cada programa, el resultado obtenido.

La subcolumna, ndice de desempeo - Eficacia compara la meta propuesta para el perodo con el logro realizado, mientras que la subcolumna ndice de desempeo Eficiencia compara el logro realizado con los recursos realmente invertidos en esta realizacin.

Para facilitar la comprensin de esta parte, tomemos como ejemplo un programa del sector Salud, como el programa de lucha contra la desnutricin infantil: el equipo puede identificar como indicador ms significativo el nmero de nios y nias recibiendo un suplemento de hierro. Este equipo establecer, en funcin del histrico de servicio y del presupuesto anunciado, las metas de este indicador. El cuadro n 3 ilustra los escenarios de las metas trimestrales.

CuaDRo N 3uNa lNEa DE la Tabla Como EjEmPlo

En el marco del proyecto ProGobernabilidad hemos tenido ocasin de revisar varias planificaciones de gobiernos regionales y llegamos a la conclusin momentnea de que el conjunto de las actividades de un gobierno regional puede ser representado eficazmente en 50-70 programas de actividades. En consecuencia, la tabla tendr un mximo de 70 lneas.

La sumatoria de los grupos de actividades con sus presupuestos respectivos totaliza el conjunto del presupuesto de la gestin regional.

El TablERo DE CoNTRol

Como hemos mencionado al inicio de este captulo, el tablero de control se inicia con la elaboracin de una tabla de referencia que registra diversos tipos de informacin de los programas llevados a cabo por el gobierno regional. El resultado de esta primera etapa se aproxima a un cuadro de rendimiento (5) que, cuando est bien elaborado, permite al presidente regional evaluar en unos minutos el avance del conjunto de su gestin.

La tabla de referencia es convertida en una representacin grfica (recordando los electrocardiogramas o los tableros de los automviles) para facilitar su lectura. Veamos abajo en los grficos n 1 y n 2 unas de estas representaciones.

GRFICo N 1TablERo DE CoNTRol aDaPTaDo PaRa REPRESENTaR

uN TablERo DE auTomvIl

5. Ver : Performance measurement framework, http://goo.gl/lkca4K


Planificados Ejecutados Eficacia Eficiencia T 1 T 2 T 3 T 4 T 1 T 2 T 3 T 4 T 1 T 2 T 3 T 4 T 1 T 2 T 3 T 4 Nutricin Nmero de

nios recibiendo un suplemento

x y z x y z x y z x y z

ndice de desempeo - Eficacia compara la meta propuesta para el perodo con el logro realizado.

ndice de desempeo - Eficiencia compara el logro realizado con los recursos realmente invertidos en esta realizacin.


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GRFICo N 2TablERo DE CoNTRol aDaPTaDo PaRa REPRESENTaR

uN ElECTRoCaRDIoGRama

El tablero tambin puede ser ventajosamente resumido en un grfico de barras horizontales. Cada lnea puede representar una gerencia o una direccin con su nivel de eficacia y eficiencia correspondiente (ver el grfico n 3).

GRFICo N 3TablERo DE CoNTRol aDaPTaDo PaRa SER REPRESENTaDo

EN baRRaS HoRIzoNTalES

Entonces, el tablero de control es una representacin grfica simple del avance del conjunto de la gestin regional que tiene como insumo la tabla de referencia.

Espaa

Polonia

Grecia

Austria

Francia

Italia

TOTAL

Alemania

Repblica Checa

Blgica

Pases Bajos

Suiza

Dinamarca

Suecia

64.6%62.1%

56.3%

54.4%

54.4%

51.5%

48.9%

45.1%

38.5%

36.1%

35.9%

31.9%

31.4%

29.0%

%1 0% 20%3 0% 40% 50% 60% 70%


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los desafos de la administracin pblica son numerosos y en lo que corresponde a la calidad y pertinencia del gasto, el principal obstculo se ubica en la naturaleza humana misma. Sin obligacin, el agente del Estado buscar reproducir los programas anteriores, con un incremento presupuestal, sin cuestionar fundamentalmente los resultados obtenidos. Este fenmeno de reconduccin permanente de los programas se llama el incrementalismo. Se trata de la fuerza ms poderosa que acta en nuestras organizaciones gubernamentales.

Para luchar contra esta tendencia, los gestores pblicos adoptaron un nuevo paradigma de produccin de servicios llamado el New Public management (6) . ste sugiere que a fin de impedir la captura de los escasos recursos de la sociedad para el beneficio propio o para la comodidad de los miembros de la organizacin gubernamental, se debe incrementar los niveles de rendicin de cuentas. Ello implica no solamente asegurarse de la obligacin de someterse a control interno y externo, sino tambin asegurarse de que la vigilancia de los representantes del pueblo a travs del parlamento sea efectiva. Asimismo, implica ofrecer foros pblicos donde los usuarios de los servicios puedan expresar sus dolos y auditar la administracin de los bienes y recursos comunes.

Es lo que se busca con los esfuerzos de modernizacin actuales. Se trata de implementar una serie de mecanismos para compensar la tendencia natural al incrementalismo y aumentar la racionalidad econmica en la toma de decisin. Se aspira a que los aparatos administrativos tomen decisiones que consideren a las generaciones futuras, la estabilidad social y econmica, la seguridad, as como la creacin de riqueza, su distribucin y redistribucin equitativa. Es decir, la esencia del desarrollo sostenible e inclusivo.

Para tal propsito conviene reforzar, en prioridad, las capacidades de seguimiento y evaluacin de los resultados obtenidos.

GESTIN PoR RESulTaDoS y Su voCabulaRIo

El New Public Management no se disocia de la gestin por resultados, una variante de la gestin por objetivos desarrollada por Peter Drucker (1954). Dentro del conjunto de artculos en la literatura de management disponible en espaol, encontramos a los autores Iacoviello y Pulido (2008), quienes sostienen que la gestin por resultados es un mtodo de gestin que se basa en tres puntos:

1. El otorgamiento de mayor flexibilidad a los responsables de las agencias de la administracin pblica en su gestin.

2. la rendicin de cuentas, es decir, la evaluacin del desempeo de esas agencias a la luz de indicadores de eficacia y eficiencia en la prestacin de servicios a los ciudadanos.

3. El establecimiento de un esquema de incentivos que, de alguna forma, premie o castigue a la alta gerencia de la administracin sobre la base de la evaluacin de los resultados.

El Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (Serra, Albert, 2007) sealan que el objetivo de la Gestin por Resultados (GpR) es generar capacidad en las organizaciones para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. Para ello se propone la siguiente definicin:

6. Osborne, David y Ted Gaebler (1993), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Plume, 422 pginas.

Los gestores pblicos adoptaron un nuevo paradigma de produccin de servicios llamado el New Public Management. ste sugiere que a fin de impedir la captura de los escasos recursos de la sociedad para el beneficio propio se debe incrementar la rendicin de cuentas.


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La Gestin para Resultados es un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones.

La GpR desemboca en una mayor responsabilidad de los directivos sobre el resultado obtenido (gracias a la revelacin de las brechas, ineficiencia e ineficacia), la interconexin entre los componentes de la gestin para optimizar el funcionamiento y la adopcin de una cultura que pone nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos.

Para ayudar a la visualizacin de esta gestin proponemos el grfico n 4 Cadena de resultados.

GRFICo N 4CaDENa DE RESulTaDoS

En esta cadena se observa el producto, en el centro, entre el proceso y el resultado. El producto se refiere a las prestaciones que ofrece una unidad gubernamental, como por ejemplo la entrega de licencias de conducir, las campaas de sensibilizacin al manejo prudente de los automviles y al control de las condiciones de operacin de los vehculos. Se trata de transformar los recursos humanos y financieros puestos a disposicin de la organizacin en elementos tangibles perceptibles por el ciudadano. En ese sentido, una unidad gubernamental tendr varios productos.

A la derecha del producto se observa el resultado. Se trata de un producto de nivel superior que corresponde al problema o desafo que el decisor pblico buscaba atender cuando moviliz los recursos. Por ejemplo, entregar licencias de conducir no es un fin para el gestor o el legislador. Lo que busca la autoridad con este producto, el resultado esperado, es mejorar la seguridad en las vas de transporte y mejorar los comportamientos de los conductores. As, es sobre el resultado y no sobre los productos que evaluamos el desempeo de una poltica, de una unidad gubernamental o de un gestor.

A la derecha de la cadena de resultados se observa el impacto que constituye el fin perseguido por un conjunto de unidades gubernamentales. Por ejemplo, el crecimiento econmico depende de la seguridad (polica, justicia, defensa), depende tambin de la disponibilidad de mano de obra (educacin, empleo), de la disponibilidad de capital (Banco Central y Ministerio de Economa y Finanzas) y de la apertura de los mercados internacionales, gracias, entre otras cosas, a acuerdos comerciales (comercio exterior y asuntos internacionales). Este impacto no es objeto de medicin de desempeo a nivel de la unidad gubernamental.

Si el lector est ms acostumbrado a la gestin por objetivo, conviene reemplazar resultado por objetivo especfico e impacto por objetivo global.

Notamos tambin, en varias referencias, la introduccin de la palabra desempeo en reemplazo de resultados. Asimismo, muchos gobiernos prefieren a la expresin gestin por resultados la expresin gestin del desempeo, ilustrando as el peso que se da a la evaluacin ex post y a la medicin de los logros.

Es sobre el resultado y no sobre los productos que evaluamos el desempeo de una poltica, de una unidad gubernamental o de un gestor.


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RESulTaDoS, objETIvoS y PRoGRamaS

Por cada unidad gubernamental se espera una cadena de resultados, con su objetivo especfico o su resultado esperado, del cual se desglosan los productos, las actividades (proceso) y los recursos necesarios. Este resultado u objetivo especfico corresponde a la responsabilidad de la unidad gubernamental. Cada ministerio, cada agencia, cada direccin, o sea, cada unidad gubernamental, posee una misin asignada a travs de un documento oficial, como una ley o una carta de orientacin. El contenido de esta misin corresponde al objetivo o al resultado que la autoridad constituida espera que la unidad cumpla. Por ejemplo, el objetivo especfico en el sector Salud es que la poblacin tenga un buen estado fsico y mental. Para tal propsito, el ministerio desglosar su trabajo en productos tales como la lucha a la desnutricin y malnutricin, servicios en salud del binomio mujer-nio, actividades de control y prevencin, etc.

Entonces, el resultado se desglosa en un programa de productos. Notemos que resultado y programa son dos conceptos ntimamente asociados. As, por un gobierno regional, se tiene un programa en salud, uno en educacin, uno en transporte, etc. En varias ocasiones convendr subdividir los grandes programas con el fin de contar con una mayor comodidad en los procesos de seguimiento y evaluacin. Por ejemplo, el programa de transporte podra ser subdividido en programa de seguridad vial, en programa de construccin de infraestructuras y en programa de mantenimiento de vas.

En este caso se puede utilizar tambin una definicin generalmente aceptada: un programa es un conjunto de proyectos y de actividades que conlleva a un objetivo normalmente bien definido. As, una organizacin que encontrara insuficiente la definicin de su misin para establecer su resultado y el programa del cual es responsable podra observar el conjunto de sus actividades y proyectos y reconstruir un conjunto coherente llevando a un objetivo medible. Es decir, a resultados.Para facilitar la comprensin de este punto presentamos una tabla que establece la relacin entre objetivo, resultado y programa.

Tabla N 1Lazos EntRE objEtivo, REsuLtado y pRogRama - sEctoR Educacin

El presidente regional orientar su atencin sobre los resultados de los programas. Para cada unidad gubernamental el desafo es la identificacin del resultado del cual la unidad aceptar ser evaluada y del cual se considera responsable al 100%.

Notemos que en la costa norte del Per los interlocutores tenan en mente una fuerte asociacin entre programas y presupuesto. Cuando se intervino, utilizando el vocabulario internacional, con la palabra programa, los funcionarios y altos mandos entendan programa presupuestal en el sentido utilizado localmente por el Ministerio de Econmica y Finanzas. A pesar de la explicacin, fue difcil de restablecer la definicin corriente y se tuvo que usar la expresin portafolio (7) para as facilitar la comprensin de los interlocutores.

INDICaDoRES, mETaS y loGRoS

El alcance de un resultado se puede medir por indicadores. Por ejemplo, la calidad de la escolarizacin en el Per puede ser medida por el nmero de estudiantes que obtienen un diploma al final del ciclo, por el promedio de nota del examen final del ciclo, por el rango que obtienen los estudiantes en concursos internacionales en competencia con otros del mismo ciclo, etc. un indicador es, entonces, una variable que permite medir el grado de avance en la realizacin del resultado/objetivo especfico que la unidad se fij y, consecuentemente, en la solucin del problema asociado.

7. Habr que regresar al vocablo programa porque en la literatura el vocablo portafolio tiene una aceptacin levemente diferente.

un indicador es, entonces, una variable que permite medir el grado de avance en la realizacin del resultado/objetivo especfico que la unidad se fij y, consecuentemente, en la solucin del problema asociado.


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Existen diferentes sistemas de control de gestin. El Cuadro de mando Integral (CmI) busca integrar los aspectos de la gerencia estratgica y la evaluacin del desempeo.

Para cada objetivo especfico definido, es decir, un resultado, se establecer un indicador. Se puede establecer varios indicadores a la vez, pero cuando vendr el tiempo de juzgar el alcance, las seales enviadas por los indicadores podran ser contradictorias. Siguiendo con el ejemplo de la escolarizacin: el nmero de estudiantes teniendo un diploma podra aumentar mientras que el promedio de notas y el rango internacional disminuir. En tal caso, con esos tres indicadores, qu concluir? La multiplicacin de indicadores representa una oportunidad para el responsable diluya su responsabilidad confortndose con una de las representaciones de los resultados.

Por este motivo conviene tener un nico indicador de referencia que, adems, este expresado en los trminos los ms simples para poder contrarrestarlo con el uso de recursos.

la meta es el valor numrico que toma el indicador cuando el resultado es presumido alcanzado. La meta ser expresada en perodos predeterminados. Considerando los perodos habituales de la gestin presupuestal se recomienda identificar metas trimestrales. Esto implica elegir indicadores que puedan ser medidos sobre esta base peridica. Los logros se refieren al valor numrico realmente alcanzado durante el trimestre. as tenemos que la meta es un deseo expresado y el logro el valor observado.

Por cada resultado y por cada producto tendremos indicadores cuantitativos con metas trimestrales y con logros expresado en la misma base temporal.

PRESuPuESToS

Los recursos movilizados para proceder a la ejecucin de las actividades, para realizar los productos y resultados, son de diferente naturaleza. Se tienen recursos personales (permanentes y contractuales), materiales (activos fijos y consumibles) y financieros. Al final, todos los recursos son monetizables, se transforman en un gasto, en unidades monetarias. El recurso personal se convierte en salarios y en otras ventajas relacionadas con el empleo, mientras que el recurso material se compra o se deprecia con el uso.

El presupuesto constituye una etapa inicial de la previsin de recursos para cumplir con la realizacin de un resultado y de sus productos asociados. Debera ser establecido cuidadosamente porque el nmero de correcciones al respeto constituye un indicador avanzado sobre la pobreza de la planificacin. En las economas emergentes, esta planificacin inicial puede cambiar por buenas razones, como un choque externo o un crecimiento inesperado de los ingresos gubernamentales. Se tienen entonces presupuestos revisados. Finalmente, tenemos un presupuesto final, tal cual ejecutado para lograr el resultado y sus productos.

Tomemos un ejemplo. La produccin de un mantenimiento adecuado de las pistas rurales se realiza gracias a recursos que se pueden estimar. En este caso, el tiempo en horas-personas, las necesidades en materiales, en bienes y servicios se evalan sin mayor dificultad. Al inicio del ao se afirma que un cierto nmero de kilmetros mantenido se logra gracias a un cierto nmero de miles de soles. Los soles representan el costo de los kilmetros mantenidos. En el transcurso del ao es posible que el presupuesto inicial sea revisado a la baja. Podra deberse a un recorte presupuestal. Y al final del ao podra ser que el presupuesto ejecutado para mantener los kilmetros de pistas rurales sea diferente al de las dos primeras estimaciones.

La tabla de referencia que hemos visto en un captulo anterior utiliza solamente dos de estas tres referencias. En l, se consideran el presupuesto inicial y el presupuesto final tal cual ejecutado. En la tabla de referencia estas informaciones se colocan por trimestres para luego ser contrastados con los logros.

CuaDRo, TablaS y TablERoS

Existen diferentes sistemas de control de gestin. El Cuadro de mando Integral (CmI) constituye uno de ellos. Se trata de una metodologa desarrollada en el sector privado por Robert Kaplan y David Norton, difundida a partir de los 1990, y donde se busca integrar los aspectos de la gerencia estratgica y la evaluacin del desempeo. Esta herramienta se basa en la conviccin de que la medicin sobre indicadores financieros, como la tasa de ejecucin presupuestal, no capturaba todo aquello que crea valor en la organizacin.En esencia, es una herramienta de trabajo que permite traducir la estrategia en trminos de mediciones de modo que impulse el comportamiento y el desempeo de las personas hacia los objetivos estratgicos de la organizacin (Kaplan y Norton, 1996).

los logros se refieren al valor numrico realmente alcanzado durante el trimestre. As tenemos que la meta es un deseo expresado y el logro el valor observado.


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La propuesta de los autores es compleja y trata de integrar los diferentes componentes del mbito de una organizacin privada. El siguiente grfico ilustra esta propuesta.

GRFICo N 5 CuaDRo DE maNDo INTEGRal DE KaPlaN

TablaS DE REFERENCIa

El uso del CMI en las organizaciones pblicas es posible. Detrs de la perspectiva financiera, comercial, de aprendizaje y de procesos existen tablas de referencia que compilan datos sobre los balances, la satisfaccin de los clientes, sobre la capacidad de innovacin del personal y sobre la calidad de las actividades productivas respectivamente. Estas tablas permiten llegar a conclusiones y ajustar el planeamiento estratgico y operacional en funcin de los resultados observados. Actualmente, las organizaciones pblicas del mundo proceden a formular planes anuales, planes estratgicos y planes de inversiones. Los ministerios de economa y finanzas siguen la evolucin de la tasa de ejecucin presupuestal que mide la capacidad de absorcin de recursos financieros por su economa (perspectiva financiera). De forma independiente y a menudo desvinculada, los ministerios de planificacin u otras agencias similares tratan de evaluar la satisfaccin de los ciudadanos hacia los servicios gubernamentales (perspectiva comercial).

Retomando los planes, la tasa de ejecucin y la satisfaccin de los ciudadanos, la aplicacin del CmI en la gestin pblica tiene como primer objetivo vincular presupuesto y resultados de la misma forma en que los programas presupuestales propuestos por el Ministerio de Economa y Finanzas tratan de hacerlo en el Per desde hace unos aos.

TablERo DE CoNTRol

La primera etapa de la introduccin del CMI es de juntar en un mismo documento la tasa de ejecucin presupuestal y los avances hacia resultados tal como lo hemos hecho en las secciones precedentes. De forma grfica, este acercamiento puede tomar la forma de un tablero de control. Se trata de una representacin estilizada de datos que encontramos en una tabla de referencia.

Por ejemplo, supongamos que colocamos dos velocmetros uno al lado del otro. En uno de ellos podramos poner la tasa de ejecucin del presupuesto y en el otro la tasa de realizacin del resultado en el programa de gestin de quejas y conflictos laborales. Si los velocmetros no presentan la misma informacin querr decir que la ejecucin del presupuesto no corresponde a la planificacin del resultado y esto constituye en s una seal avanzada de alerta.

GRFICo N 6 vEloCmETRoS

La aplicacin del CmI en la gestin pblica tiene como primer objetivo vincular presupuesto y resultados.


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El CMI es un instrumento de control de gestin que sirve como referencia conceptual. El tablero de control y la tabla de referencia presentados en esta gua recogen los fundamentos tericos del CMI. El tablero de control per se ofrece una representacin grfica fcilmente entendible de los datos juzgados prioritarios y plasmados en una tabla de referencia. En nuestro caso, es el conjunto de informacin que sirve para acercar presupuesto y resultado.


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la gestin del valor es un campo en pleno desarrollo. Se le puede identificar varios orgenes. Uno de ellos est frecuentemente asociado a la utilizacin de un sistema de anlisis de costo y desempeo por el Ministerio de la Defensa de Estados Unidos en los aos 1960. Para lograr el desarrollo a tiempo de un sistema de misiles balsticos, se adopt en esta poca un sistema de gestin hoy da llamado Earned Value Management, traducido en espaol por gestin del valor ganado. En la Administracin Nacional de la Aeronutica y del Espacio (NASA, por sus siglas en ingles), este sistema es la referencia para todos los programas y proyectos.

En el Consejo del Tesoro de Canad se usa el concepto de Value for Money para estimar la bondad de un programa gubernamental. Podemos traducir la expresin por valor del dinero invertido. La idea es doble: a) evaluar si el proyecto, el programa o la poltica pblica produjo los resultados en la magnitud prevista al costo planeado; y b) concluir si el proyecto, el programa o la poltica era la mejor manera de invertir los escasos recursos pblicos.

Este mismo concepto de valor est retomado en la ley de modernizacin del Estado en el Per. Los legisladores juzgaron conveniente de introducir la expresin cadena de valor en esta ley por lo que ahora en el pas es comn hablar de valor producido para el ciudadano. De esa manera, los conceptos de cadena de valor y de valor para el ciudadano son expresados en la voluntad pblica, lo cual ofrece un fuerte sustento para la introduccin de la gestin del valor ganado en el gobierno peruano.

ClCulo DEl valoR

El valor puede ser medido de diferente manera. A continuacin citamos tres de ellas:

1. valor de mercadoUn bien econmico producido por el Estado tiene un valor correspondiente en el mercado. Se podra establecer el valor de todas las prestaciones gubernamentales de servicios en Salud, por ejemplo, al precio de mercado de estos mismos servicios ofrecidos en las clnicas privadas.

Este ejercicio sera interesante y se puede anticipar que llegaramos a la conclusin de que el producto del Estado, ao tras ao, es superior al costo de produccin del servicio. Si las enfermeras, mdicos y equipos movilizados por el Estado para ofrecer un servicio dado tienen un costo inferior que un servicio equivalente en el sector privado, existe entonces un margen de ganancia para la sociedad. Es decir, cada gesto mdico que realiza la potencia pblica es beneficioso para la poblacin.

Notemos que esta conclusin debera crear incomodidad en varios lectores. En efecto, pocos tienen la impresin de que el valor de la prestacin de servicios pblicos es equivalente a aquella de servicios privados. Este mtodo de clculo de valor podra conllevar a una sobreestimacin del valor de los servicios pblicos.

2. Percepcin de utilidadUn bien econmico producido por el Estado tiene un valor percibido por el ciudadano. Por ejemplo, cualquiera sea el costo o el valor de mercado de los esfuerzos en seguridad que brinda el Estado, los peruanos tendrn una apreciacin y estimarn en un cierto nivel la prestacin recibida, as como los resultados obtenidos. A menudo, la pregunta clave para determinar esta apreciacin de la poblacin es: cunto estaran dispuestos a pagar para tal servicio? Si bien se trata de un mtodo de evaluacin con un punto de partida cualitativo, este es reconocido como un buen proceso de apreciacin de los programas gubernamentales.


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Se podra establecer el valor de todas las prestaciones gubernamentales de servicios en Educacin, por ejemplo, en funcin del precio que los ciudadanos estaran dispuestos a pagar por estos.

Este ejercicio sera tambin interesante y se puede anticipar que llegaramos a la conclusin de que el producto del Estado, ao tras ao, es inferior al costo de produccin del servicio. Es decir, que la poblacin percibe que el valor es inferior a lo esperado. Se debe tomar en cuenta para este ejercicio que la poblacin es generalmente crtica hacia la prestacin de un servicio pblico. Este mtodo de clculo de valor podra conllevar a una subestimacin del valor.

3. Costo de produccinUn bien econmico producido por el Estado tiene un costo. Es un valor que sacrifica el Estado para producir un bien o un servicio para el ciudadano. Se podra establecer el valor de todas las prestaciones gubernamentales en funcin del costo presupuestado y, al final del perodo contable, en funcin del costo real.

El costo previsto, este que figura en el presupuesto anual de la institucin responsable de prestar el servicio, constituye el valor presumido de los resultados esperados de la prestacin. El costo real es la movilizacin efectiva de los recursos financieros (incluyendo la monetizacin de los recursos humanos y materiales) para lograr los resultados.

Se trata de una posicin prudente en la cual no se considera ninguna ganancia de economa de escala y ningn desperdicio por mal manejo.

De estos tres mtodos, el ms prctico es el tercero que se apoya sobre el costo de produccin de los servicios. En una versin corta lo podemos representar de la siguiente manera:

Costo de produccin del servicio = su valor para los ciudadanos

RESulTaDo y valoR PaRa loS CIuDaDaNoS

El clculo del valor para los ciudadanos no es una abstraccin. Se apoya sobre resultados esperados bien definidos en cada uno de los proyectos, programas y polticas pblicas. Por ejemplo, en Educacin, si los ciudadanos esperan que el gobierno favorezca la adquisicin de conocimientos para los jvenes, el resultado que entregue este valor para el ciudadano podra ser un cierto nmero, varios millones de jvenes que pasan el test final de conocimiento con xito. Todos los esfuerzos del ministerio tendran como objetivo la entrega de este resultado y la eficacia y la eficiencia del ministerio y del ministro deberan ser medidos en funcin del nmero de nios con notas satisfactorias.

Si bien este es un ejemplo simplificador, pues en Educacin la tarea se descompone por nivel acadmico, por regin, midindose la presencia, la calidad de la enseanza y la competitividad de la sociedad peruana, todos estos aspectos pueden tener un resultado objetivamente verificable con un valor y con un presupuesto relacionado.

Finalmente, la realizacin del 100% del resultado con los recursos planificados significa la obtencin del valor deseado para el ciudadano con la eficiencia prevista.

ClCulo DEl valoR DE uN loGRo

la gestin del valor ganado es una tcnica de gestin de programas y de proyectos que permite controlar la realizacin de los resultados a travs de su presupuesto y de su calendario de ejecucin. Primero se identifica un resultado esperado. Luego se asocia este resultado a un indicador cuantitativo y se atribuye una meta al indicador con un plazo predeterminado. El perodo sugerido por los gobiernos regionales para llevar a cabo este proceso es el trimestral, porque corresponde a los reportes presupuestales.

Finalmente, al final de cada trimestre de ejecucin se compara el logro alcanzado por el proyecto, el programa o la poltica, con la meta declarada en el momento de la planificacin.

El clculo del valor para los ciudadanos no es una abstraccin. Se apoya sobre resultados esperados bien definidos en cada uno de los proyectos, programas y polticas pblicas.


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De este modo se tiene una medida de cunto se ha realizado, cunto falta para llegar a la meta y, extrapolando a partir del esfuerzo invertido en el perodo, se pueden estimar los recursos que se emplearn para finalizar el trabajo.

Con esta metodologa se puede estimar en cunto tiempo se completara el proyecto, el programa o la poltica, si se mantienen las condiciones con las que se elabor el cronograma de realizacin o considerando si se mantienen las condiciones que se presentaron durante el desempeo.

Para explicar este mtodo paso por paso, consideremos a un gestor de una unidad gubernamental que desea aplicarlo. El gestor debe conocer:

Los resultados esperados y sus indicadores cuantitativos.

Las metas esperadas por perodo.

Los costos presupuestados por cada resultado (PV Valor planificado).

El valor de los resultados obtenidos a la luz de los logros obtenidos (VA Valor ganado).

El costo real del proceso de realizacin de los resultados (CA Costo real).

Las tres ltimas variables llevan un acrnimo:

PV, el valor planificado, corresponde al costo de produccin del proyecto, del programa o de la poltica pblica en el momento de la planificacin. Se supone que la estimacin de costos fue realizada mediante un proceso serio.

VA, el valor ganado, corresponde al valor que posee el resultado obtenido por el proyecto, programa o poltica en funcin del logro identificado y a la luz del presupuesto inicial. Para fines de clculo, la meta sirve de denominador, el logro de numerador y se multiplica por el valor planificado para obtener trminos monetarios.

Por ejemplo, si 3 kilmetros de pistas rurales tenan que hacerse en el segundo trimestre y que el costo previsto (el valor de estos kilmetros para el ciudadano) era de 1 000 000 de soles, se supone que el valor planificado es 1 000 000. Si al final del segundo trimestre el logro es de 2.2 kilmetros, hacemos un ratio de realizacin estndar suponiendo que 2.2/3 representa la proporcin de trabajo logrado (73%). As, el valor ganado para los ciudadanos ser: (2.2/3) x 1 000 000 de soles o 73% x 1 000 000. Es decir, 730 000 soles.

CA, el costo real, es el presupuesto realmente utilizado para realizar los resultados. Para seguir con nuestro ejemplo, supongamos que el gasto real fue un poco menos que lo previsto, es decir 950 000.

En resumen, para nuestra pista rural, el resultado era medido por un indicador cuantitativo: el nmero de kilmetros. La meta se fij en 3. El logro fue de 2.2. El costo estimado de 3 kilmetros era de 1 000 000 de nuevos soles y finalmente el gobierno gast 950 000.

vP : 1 000 000 Soles

va: 730 000 Soles

Ca: 950 000 Soles

En este ejemplo se produjo 730 000 soles de valor y se gast 950 000 soles para lograrlo. Es decir, la actividad no produjo todo el valor previsto.

aPRECIaCIN DE la EFICaCIa y DE la EFICIENCIa

A partir de estas tres variables (VP, VA y CA) podemos establecer por cada programa gubernamental un ndice de desempeo.

Recordemos nuestra tabla de referencia:

La gestin del valor ganado es una tcnica de gestin de programas y de proyectos que permite controlar la realizacin de los resultados a travs de su presupuesto y de su calendario de ejecucin.

El valor ganado, corresponde al valor que posee el resultado obtenido por el proyecto, programa o poltica en funcin del logro identificado y a la luz del presupuesto inicial.

Cuando el ndice de eficacia es inferior a 100% significa que se registra demora en la realizacin de los resultados. Cuando es superior, se produce ms rpidamente de lo previsto.


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El ndice de eficacia, en la penltima columna, se calcula gracias a la formula siguiente: VA/VP. En el ejemplo de la pista rural, 730 000/ 1 000 000, la eficacia es de 73%.

El ndice de eficiencia, en la ltima columna, se calcula gracias a la formula siguiente: VA/CA. En el ejemplo anterior, 730 000/ 950 000, la eficiencia es de 77%.

Lo esperado es realizar lo planificado al costo planificado. Es decir, que el gestor espera ver 100% en los ndices de eficacia y de eficiencia.

cuando el ndice de eficacia es inferior a 100% significa que se registra demora en la realizacin de los resultados. Cuando es superior, se produce ms rpidamente de lo previsto. Ello significa que el valor para el ciudadano no corresponde a lo planificado.

cuando el ndice de eficiencia es inferior a 100% significa que se gasta ms dinero de lo previsto por cada unidad de producto o bien. cuando es superior significa que se ahorra sobre el presupuesto previsto. Ello significa tambin que el presupuesto previsto para producir valor no estuvo acorde a la realidad.



Cuando el ndice de eficiencia es inferior a 100% significa que se gasta ms dinero de lo previsto por cada unidad de producto o bien. Cuando es superior significa que se ahorra sobre el presupuesto previsto.


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al nivel jurdico, el punto de partida del tablero de control es la ley de modernizacin del Estado en el Per, Decreto Supremo n 004-2013-PCm, que estipula que todas las entidades del Estado peruano deben contar con un tablero de indicadores, una cadena de valor que identifique sus resultados y una prctica de evaluacin que incluye el benchmarking.

La exigencia de implementar instrumentos particulares de gestin y de la reforma se justifica por la presencia confirmada de ocho (8) deficiencias. Estas son:

ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulacin con el sistema de presupuesto pblico.

deficiente diseo de la estructura de organizacin y funciones.

Inadecuados procesos de produccin de bienes y servicios pblicos.

insuficiente infraestructura, equipamiento y gestin logstica.

Inadecuada poltica y gestin de recursos humanos.

limitada evaluacin de resultados e impactos, as como seguimiento y monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y actividades.

Carencia de sistemas y mtodos de gestin de la informacin y el conocimiento.

Dbil articulacin intergubernamental e intersectorial.

Dos de estas deficiencias encuentran en el tablero de control una posible respuesta.

La limitada evaluacin de resultados e impactos de los proyectos, programas y polticas pblicas, as como el dbil seguimiento y monitoreo de la transformacin de los insumos en resultados podran ser corregidas por la imposicin de una evaluacin ex post, al mayor nivel de mando, a travs del tablero de indicadores y de su representacin grfica: el tablero de control.

De otra parte, la falta de eficiencia en el sistema de planeamiento y el divorcio entre los planes y los presupuestos pueden ser positivamente afectados por la reforma. El hecho de saber que al final de un perodo la unidad gubernamental ser juzgada en funcin de su planeamiento inicial ejerce una presin sobre los planificadores y decisores para declarar resultados alcanzables y demostrables.

De otra parte, la gestin del valor ganado, introducido en el captulo anterior, rene justamente resultados y presupuestos, poniendo fin al divorcio entre ellos.

A partir del diagnstico anterior, la ley fija los siguientes objetivos especficos:

Promover que las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno cuenten con objetivos claros, medibles, alcanzables y acordes con las polticas nacionales y sectoriales.

Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para financiar los resultados que los ciudadanos esperan y valoran.

Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades en concordancia con el proceso de descentralizacin.

Al nivel jurdico, el punto de partida del tablero de control es la ley de modernizacin del Estado en el Per, Decreto Supremo n 004-2013-PCM.


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Implementar la gestin por procesos y promover la simplificacin administrativa en todas las entidades pblicas a fin de generar resultados positivos en la mejora de los procedimientos y servicios orientados a los ciudadanos y empresas.

Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalizacin de la funcin pblica a fin de contar con funcionarios y servidores idneos para el puesto y las funciones que desempean.

Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformacin de los insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan.

Desarrollar un sistema de gestin del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo y evaluacin de la gestin pblica que permita obtener lecciones aprendidas de los xitos y fracasos y establezcan mejores prcticas para un nuevo ciclo de gestin.

Promover el gobierno electrnico a travs del uso intensivo de las Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) como soporte a los procesos de planificacin, produccin y gestin de las entidades pblicas, permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto.

Asegurar la transparencia, la participacin, la vigilancia y la colaboracin ciudadana en el debate de las polticas pblicas y en la expresin de opinin sobre la calidad de los servicios pblicos y el desempeo de las entidades.

Promover, apoyar y participar en espacios de coordinacin interinstitucional con entidades del mismo nivel, como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la articulacin de polticas, recursos y capacidades institucionales.

Articular las polticas pblicas nacionales y sectoriales, las cuales se analizan, disean, aprueban, implementan, evalan y mejoran promoviendo el debate y la participacin ciudadana.

Fomentar la creacin de mecanismos de articulacin necesarios para lograr una coordinacin eficiente entre las entidades pblicas de los tres niveles de gobierno.

Promover la descentralizacin de las funciones, responsabilidades, capacidades y recursos de las entidades pblicas en los tres niveles de gobierno a fin de prestar de manera eficaz, eficiente y transparente los bienes y servicios pblicos que los ciudadanos demandan.

Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento que considere la heterogeneidad de las entidades pblicas en lo referente a sus funciones, tamao y capacidades.

Como para las deficiencias observadas, el tablero de control responde en parte a los objetivos de la modernizacin. Este favorece a un mejor seguimiento y control, al desarrollo de compendios de lecciones aprendidas y al alineamiento entre objetivos y resultados en diferentes niveles.

Con este Decreto, el gobierno reitera que la GpR es la apuesta central a la modernizacin. En esta visin, funcionarios pblicos calificados y motivados se preocupan por entender las necesidades de los ciudadanos y organizan los procesos de produccin en la cadena de valor con el fin de trasformar los insumos en resultados y en satisfaccin de los ciudadanos. Todo ello al menor costo posible.

La ley especifica que la gestin pblica orientada a resultados ser efectiva si las entidades alcanzan los cinco (5) objetivos siguientes:

Establecer objetivos claros y articulados a nivel sectorial, as como territorial (nacional, regional y local), expresados en metas de produccin (cantidades de servicios de una determinada calidad) que brindarn como resultado un mayor nivel de satisfaccin al ciudadano.

Reasignar los recursos presupuestales para maximizar los niveles de producto y resultados


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esperados. Es decir, formular el presupuesto en funcin de los objetivos establecidos en los planes.

Desarrollar y optimizar los procesos de produccin o trabajo (la cadena de valor) y los de soporte (que alimentan a los anteriores), con el fin de alcanzar los niveles de produccin de bienes y servicios pblicos de calidad esperados por la poblacin, con la mayor eficacia y eficiencia posibles en el uso de los recursos.

Reordenar o reorganizar a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones contenidas en la estructura funcional actual adecundolos a una organizacin basada en procesos de la cadena de valor.

Establecer un sistema de indicadores de desempeo y resultados que le permitan monitorear y evaluar si los insumos se estn transformando en los productos cuyos resultados son los que los ciudadanos demandan, y si estn aplicando los procesos ms eficaces y eficientes.

Cabe sealar que el tablero de indicadores es nombrado en la ley, donde se hace parte de las obligaciones de todo gestor pblico.

moDEloS DE PlaNEamIENTo ESTRaTGICo aPlICaDoS EN El PER

Existen otras disposiciones en la normativa peruana que conllevan a un planeamiento de calidad y facilitan la produccin de un instrumento de seguimiento como el tablero de control.

En el 2005, mediante la promulgacin de la ley n 28522, se crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). La voluntad de esta norma era la de tener un ente para fijar objetivos generales y especficos, establecer metas a corto, mediano y largo plazo y orientar el desarrollo social y econmico del pas. En el 2008 se implementa el ente CEPLAN y se establece all el inicio de sus actividades. Asimismo, en el ao 2011, esta institucin public el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, denominado Plan Bicentenario. De otro lado, en abril de 2014, CEPLAN emiti la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratgico.

Notamos, sin embargo, que a lo largo de los aos, son normativas provenientes del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) las que tomaron el papel protagnico en el planeamiento. La Direccin General de Programacin Multianual del MEF es el ente instigador y el que promueve herramientas como la Programacin Macroeconmica (PM), el Marco Macroeconmico Multianual (MMM), los Planes Estratgicos Multianuales (PESEM), los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) y los Planes Operativos Institucionales (POI).

A nivel regional, los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC), PEI, el POI, el presupuesto institucional, el Presupuesto Participativo (PP) y el plan de desarrollo institucional constituyen la versin regional de las herramientas nacionales. A nivel local, se cuenta tambin con el Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC), el PEI, el POI y el presupuesto institucional.


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Desde los aos 1990, el anlisis de las polticas pblicas se realiza bajo un enfoque neoinstitucionalista. Bajo esta ptica se considera el peso de las instituciones, teniendo como instrumento la ley de modernizacin del Estado peruano citada en el captulo precedente. Asimismo, para apreciar la situacin, se integra el peso de los individuos que actan en este contexto. Aceptando los principios de esta escuela, se puede planificar la introduccin del tablero de control, pero ello solo despus de una reflexin sobre los individuos, los actores, o mejor dicho, sobre las partes interesadas alrededor de este proceso.

En las prximas pginas los promotores de la introduccin del tablero de control, se trate de agentes del gobierno central, consultores locales o internacionales, o personal de confianza del presidente regional de turno, estarn invitados a apropiarse de un mtodo de anlisis y de gestin de partes interesadas.

El anlisis de partes interesadas tiene su origen en el noreste de Amrica, en los 80, cuando la desindustrializacin de esta parte del mundo se manifestaba por la venta de activos familiares con fines de desmantelamiento. Los cientficos de la gestin se asombraron en aquella poca de que los accionistas liquidaran empresas que tenan un valor importante. Gracias a lo que pareca una anomala y a las investigaciones que se hicieron al respeto, se descubri que varios actores participaban y modulaban la decisin. En el caso citado, los directores generales de las empresas desmanteladas encontraban un inters econmico en sacrificar su propia empresa y alcanzaban a convencer y manipular a sus accionistas.

A partir de esas observaciones se integr en la gestin privada y pblica la idea de que no es suficiente que un decisor fije un resultado. En su implementacin, los promotores de cualquier instrumento o reforma tienen que considerar las influencias y los intereses de las partes interesadas.

Concretamente, esto quiere decir, para la implementacin del tablero de control, que los promotores deben elaborar una lista de los actores implicados, tratar de anticipar su actuar, adaptarse a imprevistos que surgirn de las interacciones y definir una respuesta estratgica.

CuaDRo DE aNlISIS DE laS PaRTES INTERESaDaS

Varias guas disponibles en lnea ofrecen modelos estructurados de anlisis de las partes interesadas. En todos esos modelos, se sugiere al promotor que identifique a los actores a partir del resultado esperado. En el caso del tablero de control, el resultado buscado es: lograr una manera ms eficiente de hacer la evaluacin de los proyectos, programas y polticas. Se cree por ende, que anteponiendo este resultado, se tendr un impacto positivo en la planificacin inicial y se aumentarn los esfuerzos para la identificacin de indicadores de calidad y metas idneas.

Para empezar, lo primero que se debe hacer es identificar a las partes interesadas. Si el resultado esperado es la evaluacin de proyectos, programas y polticas, los actores sern entonces aquellos que tendrn ventajas o sufrirn desventajas en la bsqueda de este resultado. En el caso considerado en esta gua, estos actores son principalmente internos al Estado. La mayor parte de ellos se ubican a nivel regional y algunos en Lima, en la sede de los grandes ministerios sectoriales. Notemos tambin la presencia de actores asociados a la cooperacin internacional como el staff local, los consultores nacionales y los consultores internacionales.

Una vez que los actores han sido identificados se debe emitir, por cada uno de ellos, una hiptesis sobre su nivel de inters y de influencia. Por ejemplo, cul es el nivel de influencia del director o gerente de infraestructura sobre la implementacin de un tablero de control? Es muy probable que su influencia sea grande porque la direccin o gerencia de infraestructura representa

En el tablero de control, el resultado buscado es: lograr una manera ms eficiente de hacer la evaluacin de los proyectos, programas y polticas.


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una amplia porcin del gasto pblico y si este funcionario se rehsa a colaborar disminuye considerablemente la utilidad del instrumento. Cul ser su nivel de inters? Probablemente alto porque si se realiza y que se implementa, la calidad del gasto en infraestructura saldr a la luz, con sus cualidades y sus defectos. En algunas guas sobre el anlisis y la gestin de las partes interesadas se sugiere a los promotores de anticipar la estrategia y los gestos especficos que cada uno de los actores podra tener en favor o en contra del proyecto. Qu se anticipa del gerente/director de Salud?, qu se anticipa del responsable de presupuesto?, colaborarn?, se resistirn?, de qu manera lo harn? Estas son algunas de las preguntas que el promotor se debe formular y responder a fin de discernir la situacin.

El anlisis de las partes interesadas se completa con una reflexin sobre la estrategia que el promotor del proyecto deber adoptar en relacin a cada uno de los actores para lograr el resultado esperado.

PoSICIoNES y aCTITuDES

Profundicemos el anlisis de los actores. La posicin que un actor ocupa en la jerarqua define fuertemente sus comportamientos, sus intereses y la naturaleza de sus intervenciones en el proceso de implementacin de cualquier instrumento o reforma. Se trata de la Ley de Mile. Esta idea fue difundida bajo la expresin: Where you stand depends on where you sit y se puede traducir como donde usted est sentado determinar las posiciones que defender. A partir de la experiencia en las regiones de Lambayeque y Piura sobre la introduccin del tablero de control se puede afirmar que los promotores del instrumento se encontrarn con al menos seis posiciones:

la posicin de elegidoLos elegidos, en general, como por ejemplo el presidente de la regin, tienen como preocupaciones el cumplimento de sus promesas, de su plataforma electoral y de sus proyectos personales en relacin con la organizacin gubernamental. Tambin buscan ventaja en una eventual postulacin a un cargo poltico, ya sea la reeleccin o seguir un recorrido en otras instancias del gobierno. Es decir, la posicin de este actor es una de respeto hacia sus compromisos y una legtima voluntad de obtener nuevamente la confianza del electorado.

La posicin del personal de confianza de primer rangoLos miembros del personal de confianza de alto rango estn a cargo de las direcciones o de gerencias tales como la Direccin de Educacin o la Direccin de Salud. En el Estado subnacional, estos actores ocupan niveles de responsabilidades similares al de los ministros en el Estado nacional. Su posicin es una de fidelidad a la persona que les nombro y a la parte de la organizacin estatal que representan. Su suerte laboral depende del destino del elegido. Dicho esto, muchos son independientes de fortuna y aceptan el cargo por vocacin y compromiso. En tal caso, su fidelidad ser ms pronunciada hacia su unidad gubernamental. Su posicin es una de respeto hacia el elegido y de defensa de la unidad gubernamental.

La posicin del personal de confianza en apoyo tcnicoEl personal de confianza de apoyo tcnico est constituido de los tcnicos contratados por los elegidos o por los directores/gerentes con el fin de reforzar la capacidad de produccin de resultados de las unidades gubernamentales. Su posicin es una de fidelidad hacia la persona que los nombr, est en relacin con su profesin y su saber tcnico, lo que los coloca momentneamente en su cargo.

la posicin de los integrantes del programa SERvIRLos gestores SERVIR son personal contratado con las caractersticas del personal tcnico de confianza y con la ventaja de la permanencia como los nombrados. Hay dos tipos de gestores SERVIR. Unos que emanan de la funcin pblica local y que por su propio esfuerzo surgen, ganan los concursos y cumplen con la capacitacin correspondiente, y otros que se incorporan por primera vez a la funcin pblica. La posicin de ambos gestores es de fidelidad al Estado y a su profesin.

la posicin de los nombradosLos nombrados son personal permanente en cada unidad gubernamental que aseguran la perennidad del Estado. La posicin de estos actores es una de fidelidad a su unidad gubernamental.


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la posicin de los cooperantesLos proveedores de servicios (consultores, gestores de proyectos de cooperacin internacional) son profesionales que interviene en favor del desarrollo de una o de varias unidades gubernamentales. Lo hacen siguiendo su lgica de intervencin, la cual es generalmente complementaria a las dems lgicas de intervencin presentes en el medio. Su posicin conlleva a una fidelidad hacia la lgica del donante.

Cada uno de estos actores posee su propia actitud en relacin a la unidad gubernamental donde se desenvuelven. Evoquemos nuevamente la teora. Anthony Downs, en Inside Bureaucracy, identific cuatro tipos de actitudes observables en las grandes organizaciones:

la actitud de estadistala actitud del jefe de Estado es de aquel que acta para el bien comn, con una visin amplia y una preocupacin por entregar a la sociedad los resultados que desea. Segn Downs estas personas son guiadas por el deseo de servir y tambin por el deseo de ser recordados como buenos servidores.

la actitud del zeloteLa actitud del zelote es aquel asociado al abogado de una sola causa. Los actores con esta actitud estn investidos de una misin sagrada y defendern/promovern las ideas ligadas a su causa, y ello en toda circunstancia. Ellos buscan tambin prestigio y reputacin.

la actitud del ambiciosoLa actitud del ambicioso es aquella de quien basa su actuar sobre clculos de costo-beneficio y que tiene como objetivo la bsqueda de su propio crecimiento personal. Este actor busca oportunidades de negocios, oportunidades de hacerse notar y avanzar en su carrera y oportunidades de acceso a informacin privilegiada que puede luego utilizar a su favor. No busca el inters de la organizacin.

la actitud del defensivoLa actitud del defensivo es la de aquel actor que hace clculos costo-beneficio y que tiene como objetivo mantener el nivel de comodidad al cua

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