Habermas, Jürgen - La constelación posnacional y el futuro de la democracia

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CAPÍTULO 4 La constelación posnacional y el futuro de la democracia Todos los políticos se mueven hacia el centro para competir sobre la base de la personalidad y de quién es más capaz de llevar a cabo el ajuste necesario en la economía y en la sociedad con vistas a garanti- zar la competitividad en el mercado global... Queda excluido, por lo tanto, el concepto de una posible economía y sociedad alternativas. Robert Cox, 1997 En el año 1929 apareció un notable escrito titulado Kritík der Sozio- logie. En él Siegfried Landshut desarrolla la tesis de que la Sociología sólo crea su objeto de estudio, la sociedad, mediante una determinada perspectiva. La problemática filosófica del derecho racional, a saber: cómo se puede establecer una asociación de ciudadanos libres e igua- les con los medios del derecho positivo, esboza un horizonte de expec- tativas emancipatorio que dirige su mirada a las resistencias que ofrece una realidad que aparece como irracional. Ésta sería también la perspectiva de la sociología. En la Filosofía del Derecho de Hegel este planteamiento es todavía evidente. Hegel da al concepto clásico de «algo completamente otro» un sentido moderno cuando describe la «sociedad burguesa»como una «eticidad perdida en sus extremos». Landshut rastrea este desarrollo desde Hegel a través de Marx y Lorenz von Stein hasta Max Weber para mostrar que la sociología ha ido per- diendo progresivamente la creencia de Hegel en la racionalidad de lo real, ha ido borrando cada vez más las huellas que la ligaban a su pro- blemática fundacional para finalmente ocultar esa anticipación nor- mativa sin la cual la «Sociedad» diferenciada del «Estado» no podría aparecer en absoluto como ese conjunto de determinantes de desi- gualdad y de opresión. En cualquier caso la sociología elabora y asimi- la también la desilusión de la «impotencia del deber» propia del

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La constelación posnacional y el futuro de la democracia

Todos los políticos se mueven hacia el centro para competir sobre la

base de la personalidad y de quién es más capaz de llevar a cabo el

ajuste necesario en la economía y en la sociedad con vistas a garanti­

zar la competitividad en el mercado global... Queda excluido, por lo

tanto, el concepto de una posible economía y sociedad alternativas.

Robert Cox, 1997

En el año 1929 apareció un notable escrito titulado Kritík der Sozio- logie. En él Siegfried Landshut desarrolla la tesis de que la Sociología sólo crea su objeto de estudio, la sociedad, mediante una determinada perspectiva. La problemática filosófica del derecho racional, a saber: cómo se puede establecer una asociación de ciudadanos libres e igua­les con los medios del derecho positivo, esboza un horizonte de expec­tativas emancipatorio que dirige su mirada a las resistencias que ofrece una realidad que aparece como irracional. Ésta sería también la perspectiva de la sociología. En la Filosofía del Derecho de Hegel este planteamiento es todavía evidente. Hegel da al concepto clásico de «algo completamente otro» un sentido moderno cuando describe la «sociedad burguesa»como una «eticidad perdida en sus extremos». Landshut rastrea este desarrollo desde Hegel a través de Marx y Lorenz von Stein hasta Max Weber para mostrar que la sociología ha ido per­diendo progresivamente la creencia de Hegel en la racionalidad de lo real, ha ido borrando cada vez más las huellas que la ligaban a su pro­blemática fundacional para finalmente ocultar esa anticipación nor­mativa sin la cual la «Sociedad» diferenciada del «Estado» no podría aparecer en absoluto como ese conjunto de determinantes de desi­gualdad y de opresión. En cualquier caso la sociología elabora y asimi­la también la desilusión de la «impotencia del deber» propia del

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derecho natural: «La sociedad es solamente el título bajo el que se con­densan las tensiones, contradicciones y fragilidades que resultan de la realización de las ideas de libertad e igualdad».1

Maigaret Thatcher debió de entender esta idea intuitivamente cuan­do inventó el eslogan de que algo así como la sociedad «no existe en absoluto». Ella es, entre los políticos, la auténticamente «posmodema». Ante la opinión pública política hoy se desarrolla una serie de conflic­tos que se perfilan a distintos niveles: nacional, europeo e internacio­nal Estos problemas nos inquietan porque aparecen en el contexto de una autocomprensión normativa según la cual la desigualdad social y la opresión política no son algo natural sino algo producido social­mente y por lo tanto esencialmente modificable. Pero desde 1989 hay cada vez más políticos que parecen decir: si ya no podemos resolver los conflictos, debemos, por lo menos, limar esa perspectiva crítica que hace que los conflictos se transformen en desafíos.

Todavía consideramos como un desafío político el que en la República Federal de Alemania vivan, además de los 2,7 millones que reciben ayuda social, otros tantos por debajo del umbral de la pobreza; que el crecimiento de la tasa mensual de paro debida a motivos estacionales vaya acompañada de un todavía más rápido incremento de los valores bursátiles y los beneficios empresariales: que el pasado año los actos delictivos con un trasfondo de extrema derecha hayan aumentado en un tercio, etc. Vemos también como un desafío cómo se ensancha cada día más la diferencia entre el nivel de vida de un norte acomodado y el caos y la autodestrucción de las afligidas regiones pobres del sur; o los conflictos culturales que se perfilan entre un Occidente ampliamente secularizado y un mundo islámico dominado por los movimientos fundamentalistas, por una parte, y las tradiciones sociocéntricas del Lejano Oriente, por otra; por no hablar de la desesperada carrera contra el deterioro ecológico, o de la libanización de regiones deshechas por guerras civiles y conflictos étnicos, etc2

La lista de problemas ante los que se topa cualquier lector de perió­dicos sólo pueden convertirse en una agenda política si encuentran un

1. S. Landshut, K ritik der Soziologie, Neuwied, 1969, pág. 85.2. U. Menzel, Global¡sierung i/s. Fragmentierung, Francfort del Meno, 1998.

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destinatario en el que se pueda confiar y que todavía confíe en una transformación de la sociedad como medio para realizar determinados fines. El diagnóstico de los conflictos sociales sólo se transforma en una lista de desafíos políticos cuando las intuiciones igualitarias del derecho natural se relacionan con una premisa adicional, a saber, con el supues­to de que los ciudadanos reunidos en una comunidad democrática pue­den conformar su medio social y desarrollar la capacidad de acción necesaria para esa intervención. El concepto jurídico de autolegisladón debe adquirir una dimensión política hasta transformarse en el concep­to de una sociedad democrática que actúa sobre sí misma. Sólo entonces se podrá lograr, a partir de las actuales constituciones, el proyecto refor­mista de realización de una sociedad «justa» o «bien ordenada».3 En la Europa de la posguerra políticos de todos los partidos se han guiado por esta lectura dinámica del proceso democrático en la construcción del Estado social. Y del éxito de estos proyectos sodaldemócratas, si así se les quiere denominar, se ha nutrido también la concepción de una socie­dad que actúa políticamente sobre sí misma mediante la voluntad y la conciencia de unos ciudadanos democráticamente unidos.

Pero la democracia de masas del Estado del bienestar de corte occi­dental se encuentra al final de un proceso que comenzó con los Esta­dos-nación surgidos tras la Revolución francesa y dura ya doscientos años. Y si queremos entender por qué hoy el Estado social se encuentra en dificultades deberemos recordar la constelación en que tiene lugar su origen. El contenido contrafáctico del concepto de autonomía republicana elaborado por Rousseau y Kant ha podido afirmarse fren­te a los múltiples desmentidos de una realidad que seguía otros derro­teros porque ha encontrado su «lugar» en las sociedades constituidas como Estado-nación. El Estado territorial, la nación y una economía circunscrita a unas fronteras nacionales formaron una constelación histórica en la cual el proceso democrático, en mayor o menor medi­da, pudo adoptar una convincente forma institucional.4 De la misma

3. J. Rawls, Eine Theorie der Gerechtigkeit, Francfort del Meno, 1979 (trad. cast.: Teoría de la justicia , México D.F., FCE, 1979).4 . U. Beck, «Wie w ird Demokratie im Zeita lter der Globlislerung mógllch?», en: U. Beck (comp.), P o litik der Globalisierung, Francfort del Meno, 1998, introducción, págs. 7-66. Debo darle las gracias a U lrich Beck por la información b ib liográfica que me ha proporcionado.

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forma, la idea de una sociedad constituida democráticamente, cuyas partes pueden actuar reflexivamente sobre sí mismas como si fueran un todo, sólo ha hecho progresos, hasta ahora, en el marco del Estado- nadón. Esta consteladón está siendo puesta en cuestión por una serie de desarrollos que han suscitado un gran interés y que conocemos con el nombre de «globalizadón».

La situación es paradójica. Las tendencias que nos llevan a una consteladón posnadonal las perdbimos como desafíos políticos por­que las analizamos desde la habitual perspectiva que supone el Esta- do-nadón. Pero tan pronto se toma condenda de esta situadón, se ve afectada la confianza en la democrada que es necesaria para perdbir conflictos como desafíos, es decir, como problemas que esperan una elaboración política: «Porque si el Estado soberano ya no se concibe como algo indivisible sino como algo compartido con agendas inter- nadonales; si los Estados ya no tienen control sobre sus propios terri­torios: y si las fronteras territoriales y políticas son cada vez más difusas y permeables, los prindpios fundamentales de la democrada liberal, es decir, el autogobierno, el demos, el consenso, la representa- dón y la soberanía popular'se vuelven problemáticos».5 Debido a qué hasta ahora la idea de una sociedad democrática que puede actuar sobre sí misma sólo ha sido llevada a cabo de forma convincente en un marco nadonal, una consteladón posnadonal susdta ese alarmismo que todo lo paraliza o ese desconderto ilustrado que podemos obser­var en los foros políticos. La paralizante perspectiva según la cual la política nadonal se reducirá en el futuro a un más o menos inteligen­te management de la forzosa adaptadón a los imperativos que las eco­nomías nadonales deben cumplir parar preservar su posidón dentro de una economía global vada el debate político de su último resto de sustanda. Las quejas acerca de la «americanización» de las campañas electorales reflejan un dilema que no parece tener visos de solucionar­se en el futuro.

Una alternativa a la euforia desatada por una política neoliberal, que se «liquida» a sí misma como política, podría consistir en encon­trar una forma de proceso democrático que fuera más allá del Estado-

5. A. McGrew, «Globalization and Territoria l Democracy», en A. McGrew (comp.),The Transformation o f Democracy?, Cambridge, 1997, pág. 12.

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nación. Las sociedades actuales, constituidas en tomo al Estado-nadón pero rebasadas en sus capaddades por las distintas hornadas de desna­cionalización, no tienen más remedio que «abrirse» a una sodedad 85

mundial que se les ha impuesto a través de la economía. La cuestión que a mí me interesa es la siguiente: ¿es deseable una nueva «dausura» política de esta sociedad global?, y, sí lo es, ¿cómo sería posible? ¿En qué podría consistir una respuesta política a los desafíos de la constela­dón posnacional?

Para ello quiero recordar cuáles son las características y los supues­tos sobre los que se asienta el Estado-nación para poder explicar qué tipo de procesos asociamos con la expresión «globaíización» (I). Y a partir de este cambio de constelación, que tiene lugar ante nuestros ojos, analizar en qué medida afectan al funcionamiento y a la legiti­midad de las democracias constituidas a partir del Estado-nadón (II).Las respuestas de tipo global proporcionadas por una toma de con­ciencia del margen de acción cada vez más estrecho que tienen los gobiernos nacionales son, por lo general, demasiado poco complejas.Ante la cuestión de si la política puede y debe volver a imponerse a los mercados que funcionan por sí solos, deberemos tener presente un equilibrio entre los procesos de apertura y clausura de las formas de vida sodalmente integradas (III). Quiero presentar una alternativa a la actitud que sostiene que no hay más salida posible a esta situadón que una adaptadón a los imperativos que vienen dados por el manteni­miento de la competitividad de la economía nacional en el contexto de una economía globalizada. Esta alternativa la desarrollo en dos pasos: primero en relación con el futuro de la Unión Europea (IV) y, posteriormente, con reladón a las posibilidades de una política inte­rior mundial transnacional que modifique el modo mismo de la competenda económica local (V).

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Aunque hoy algunas naciones todavía nos recuerdan a los viejos imperios (China), a las ciudades-Estado (Singapur), a las teocradas (Irán), a las organizadones tribales (Kenya), o muestren rasgos de da­nés familiares (El Salvador) o empresas multinacionales (Japón), los

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miembros de la Organización de las Naciones Unidas forman, a pesar de todo, una asociación de Estados-nación El tipo de Estado que surgió de las

86 Revoluciones francesa y americana se ha impuesto en todo el mundo.No todos los Estados-nación han sido o son democráticos, es decir, consti­tuidos según los principios de una asociación de ciudadanos libres e iguales que se gobiernan a sí mismos. Pero siempre que se han dado democracias de corte occidental éstas han adoptado la forma de Estado- nadón. Es evidente que el Estado-nadón ofrece importantes ventajas para que pueda llevarse a cabo con éxito d autogobierno democrático de la sodedad que se constituye dentro de sus fronteras. El establecimiento dd proceso democrático en el marco dd Estado-nadón puede analizarse |esquemáticamente desde cuatro puntos de vista. El Estado moderno sur- |gió al mismo tiempo como a) Estado administrador y Estado fiscal y ¡

£como b) Estado dotado de soberanía en un territorio, es dedr, como Esta- f|tdo territorial que se desarrolló c) en el marco del Estado-nadón hasta |convertirse en los d) Estados democráticos soaales de derecho.6 f

a) Antes de que una sociedad pueda actuar políticamente sobre sí misma debe producirse la diferendadón fundonal de un subsistema espedalizado en la toma de dedsiones colectivas vinculantes. El Esta­do-administración, que se constituye a partir del derecho positivo, puede entenderse como resultado de una especificadón fundonal de ese tipo. La separadón del Estado con respecto a la sociedad significa al mismo tiempo la diferendadón de una economía de mercado que se institudonaliza mediante los derechos individuales subjetivos. En el formato individualista del sistema del derecho se refleja un imperati­vo funcional de los mercados que se regulan a sí mismos, los cuales dependen de las decisiones descentralizadas de los participantes. El derecho es solamente el medio organizativo de la administración.Protege a la sodedad formada por individuos privados frente al Esta­do al encauzar jurídicamente las reladones entre ambos. Por lo tanto, el Estado moderno surge como Estado de derecho. La separadón entre ámbitos fundonales económicos y políticos tiene dos importantes

6. Acerca de esto véase J. Habermas, «Der europáische Nationalstaat», en J. Haber- mas, Dle Elnbeziehung des Anderen, F rancfort del Meno, 1996, págs. 128 y sigs(tr«d. CMt.i L l Inclutlin dtl otra, Barcilom, Paldá», 1999).___________________

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consecuencias. Por una parte, el Estado se queda con las más impor­tantes competencias reguladoras en el terreno de la administración pública al reservar para sí el monopolio sobre los medios de la violencia legítima Pero, por otra parte, el Estado, como Estado fiscal que precisa de una capacidad de coacción especificada funcionalmente, depende de los recursos liberados en la esfera privada de la economía.

b) Cada «obrar sobre sí misma» por parte de la sociedad presupone un determinado «sí misma» como magnitud de referencia de ese obrar. El concepto de sociedad como una malla de relaciones que se extienden a lo largo del espacio social y del tiempo histórico es demasiado poco preciso. Pues la idea de un «democrático» obrar sobre sí mismo trae a la memoria la idea propia del derecho racional de una limitada canti­dad de personas que se unen con el propósito de conceder al otro exactamente aquellos derechos necesarios para que sea posible regu­lar la vida en común con los medios del derecho positivo.7 En relación con las condiciones de aplicación del derecho positivo, es decir, del derecho coercitivo, éstas deben combinar la delimitación social de la comunidad política con los límites territoriales de un territorio contro­lado estatalmente. Debido a que el territorio estatal circunscribe el ámbito de validez de un ordenamiento jurídico sancionado estatal­mente, la pertenencia a un Estado se establece a partir del territorio del Estado. Dentro de las fronteras del Estado territorial se constituye,

por una parte, la población del Estado como sujeto potencial de una autolegislación de ciudadanos democráticamente unidos y, por otra, la sociedad como objeto potencial de su actuación.

A partir del principio territorial resulta, por otra parte, la división entre el ámbito de las relaciones internacionales y el de la soberanía popular; en consecuencia, la política exterior y la política interior se encuentran bajo distintas premisas. Hada fuera, frente al resto de suje­tos del derecho internacional, la soberanía del Estado se fundamenta a partir del recíproco reconocimiento de la integridad de las fronteras estatales. Esta prohibición de intervención no excluye el ius ad beflum, es decir, el «derecho» de declarar la guerra en cualquier momento. I -i

7. J. Habermas, F a k tiz itá t und Geltung, F rancfort del Meno, 1992, p á j l i 1*1 * sígs. (trad. cast.: Factic idady validez, Madrid, Trotta, 1998).

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soberanía se encuentra respaldada por la autonomía que representa la fáctica capacidad de coerción del Estado. La autonomía resultante de la capacidad coercitiva del Estado se medirá por su capacidad de pro­teger las fronteras frente a enemigos exteriores y, en el interior, por su capacidad de mantener «la ley y el orden».

c) Una autodeterminación democrática puede tener lugar sólo cuan­do la población del Estado se convierte en una nación de ciudadanos los cuales toman en sus propias manos su destino político. Sin embar­go, la movilización política de los «súbditos» exige primero la integra­ción cultural de una población heterogénea. Este «desiderátum» lo satisface la idea de nación, con cuya ayuda los miembros de un Estado construyen una nueva forma de identidad colectiva que va más allá de las lealtades adquiridas por el nacimiento, como la lealtad hacia el pueblo y la familia, la región y la dinastía. El simbolismo cultural de un «Pueblo», mediante el cual nos cercioramos de una supuesta común procedencia, lenguaje e historia, de un carácter propio, es decir, de un Volksgeist -«Espíritu del Pueblo»- común «produce una unidad imaginaria y proporciona a los habitantes del mismo territo­rio estatal que, hasta entonces, sólo poseían identidad abstracta mediada jurídicamente, la conciencia de pertenecer a algo común». Sólo la construcción simbólica de un «Pueblo» hace del Estado moder­no un Estado-nación.

La conciencia nacional provee a las meras superficies estatales, cons­tituidas a partir del derecho moderno, de un sustrato cultural a partir del cual se forma la solidaridad ciudadana. De esta forma se transforman los vínculos que se habían formado entre los miembros de una comuni­dad concreta, es decir, vínculos establecidos sobre la base de un conoci­miento personal, en una nueva y más abstracta forma de solidaridad. Los miembros de la misma «nación» se sienten, aunque sean y perma­nezcan extraños unos para otros, hasta tal punto responsables de los demás que están dispuestos a «sacrificarse», como, por ejemplo, cuando se alistan en el servicio militar, o cuando comparten la carga de los impuestos. En la República Federal de Alemania el sistema de compen­sación financiera entre los distintos Lander es un ejemplo de lo que exige un ordenamiento jurídico, a la vez igualitario y universalista, de la disposición de los ciudadanos a ser solidarios los unos con los otros.

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d) La asociación de personas jurídicas libres e iguales se completa sólo con el modo democrático de legitimación del poder. Con el paso de la soberanía de los príncipes a la soberanía del pueblo, se transforman también -todo esto considerando el proceso como un modelo ideal- ios derechos de los súbditos en derechos de los hombres y los ciudada­nos, es decir, en derechos individuales de libertad y derechos políticos. Éstos garantizan no sólo los derechos individuales sino también igual autonomía política para todos. El Estado constitucional democrático es, según su propia idea, un orden querido por el pueblo mismo y legiti­mado a través de la formación de una opinión libre y voluntad públi­ca que permite a los destinatarios del derecho entenderse al mismo tiempo como sus autores. Pero, debido a que la economía capitalista sigue su propia lógica, estas premisas tan exigentes no pueden ser satisfechas sin más. Antes bien, debe ser la política la que se ocupe de que se cumplan suficientemente las condiciones para que se dé una autonomía privada y pública. De lo contrario estaría amenazada una de las condiciones esenciales para la legitimidad de la democracia

No debe tolerarse que surjan prejuicios y discriminaciones sistemáticas que resten posibilidades a los miembros de grupos poco privilegiados y se debe hacer un uso real de los derechos formales equi­tativamente repartidos. En la dialéctica entre igualdad jurídica y desi­gualdad fáctica8 se fundamenta la tarea del Estado social que consiste en contribuir a asegurar unas condiciones de vida sociales, tecnológicas y ecológicas que permitan a todos disfrutar de las mismas oportunidades tal y como, en principio, hacen posible los derechos civiles iguales para todos. El intervencionismo del Estado social, que se fundamenta a partir de los mismos derechos fundamentales, amplía la autolegislación democrática de los ciudadanos de un Estado-nadón hasta el autocon­trol democrático de una sodedad definida como Estado-nadón.

En la Europa de la posguerra se ha institudonalizado el proceso democrático en los aspedos descritos desde a) hasta d) de forma más o menos convincente. Desde finales de los años setenta esta forma de

8. R. Alexy, Theorie der Crundrechte, Francfort del Meno, 1986, págs. 378 y sigs. (trad . cast.: Teoría de los derechos fundamentales, M adrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997).

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institucionalización del Estado-nación está sometida a la creciente presión de la «globalización». Empleo el concepto de «globalización» para la descripción de un proceso, no de un estado final. Este concepto caracteriza el creciente volumen e intensidad del tráfico, la comunica­ción y los intercambios más allá de las fronteras nacionales. De la misma forma que en el siglo xix el ferrocarril, la navegación a vapor y el telégrafo hicieron más denso y más rápido el movimiento de bienes y personas, así como el intercambio de informaciones, así también hoy la técnica de satélites, la navegación aérea y la comunicación digi­tal crean de nuevo redes más amplias y densas. «Red» se ha convertido en una palabra clave, tanto si se trata de una vía de transporte de bie­nes y personas o de flujos de mercancías, capital y dinero, como de la transmisión y elaboración electrónica de informaciones, o de la cone­xión entre el hombre, la técnica y la naturaleza. Una perspectiva de conjunto desvela tendencias globalizadoras en múltiples dimensiones. El término se usa para describir muchos fenómenos: tanto la extensión intercontinental de las telecomunicaciones, el turismo de masas o la cultura de masas, como los riesgos, que traspasan todas las fronteras, que representan la gran técnica y el comercio de armas, o los efectos secundarios, que se extienden por todo el planeta, derivados de siste­mas ecológicos explotados hasta sus límites, así como también la coo­peración internacional de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.9

El aspecto más importante de este proceso lo constituye la globali­zación económica. Hoy día casi nadie se atreve a poner en duda la importancia de este proceso: «Las transacciones económicas globales tienen lugar, si las comparamos con las actividades económicas nacio­nales, a un nivel que no se había alcanzado en ninguna época anterior, y la dimensión de su influencia en las economías nacionales, ya sea de forma directa o indirecta, nos era desconocida hasta ahora».10 Quiero recordar cuatro hechos. La extensión e intensificación del comercio

9. U. Beck, Was ist Globalisierung?, Francfort del Meno, 1997 (trad. cast.: ¿Qué es la globalización?, Barcelona, Paidós, 1998).10. J. Perraton, D. Goldblatt, D. Held, A. McGrew, «Die Globalisierung der W lrts- chaft», en Ulrich Beck (comp.), op. cit., págs. 134-168, aquí pág. 167, véase también, D. Held, «Democracy and Giobalization», en Global Governance 3, 1997, págs. 251- 267. De forma más restringida W. Streeck, «Industrielle Beziehungen in einer Interna- tlonalisierten Wlrtschaft», en Beck (comp.), op. cit., págs. 169-202, aquf pág. 176.

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de bienes industriales entre Estados no sólo puede probarse en rela­ción con las últimas décadas, sino también si lo comparamos con el período librecambista anterior a 1914. Se está de acuerdo además en el rápido incremento, tanto en número como en influencia, de las empresas con cadenas de producción repartidas por todo el mundo, así como el aumento de las inversiones directas en el extranjero. No existe, finalmente, ninguna duda sobre la aceleración del movimien­to de capitales en los mercados financieros conectados electrónica­mente y de la tendencia a la autonomizadón de los flujos finanderos que desarrollan una dinámica propia independiente de la economía real. El conjunto de estas tendendas lleva a una considerable agudiza- dón de la competenda intemadonaL Economistas darividentes habían diferendado desde hace dos décadas entre las formas ya conoddas de la economía internacional y la formación de una nueva «economía global»: «Los sistemas reguladores articulados nacional e intemado- nalmente en los años posteriores a la guerra tuvieron como objeto la economía intemadonal. La economía global era un terreno amplia­mente desregulado (y algunos dirán imposible de regular). La econo­mía global era la matriz de «la globalización» como fenómeno de finales del siglo xx».u

Tomadas en sí mismas estas tendencias no significan un menos­cabo de las condiciones de funcionamiento y legitimación del pro­ceso democrático en cuanto tal. Pero sí que representan un peligro para su institucionalizadón en la forma del Estado-nación. Prente al anclaje territorial del Estado-nación, la expresión «globalización» evoca la imagen de ríos a punto de desbordarse que se llevan por delante los controles fronterizos y pueden llevar al derrumbamien­to del Estado-nación.12 Esta nueva relevancia de los factores dinámi­cos simboliza el desplazamiento de los controles desde la dimensión espacial a la temporal. El desplazamiento de su centro de gravedad desde «dominador del territorio» hasta «maestro de la velocidad»

11. R. Cox, «Democracy ¡n Hard Times», en: McGrew (comp.), Globalization and Territo ria l Democracy, pág. 55.12. En este sentido John Agnew y S tuart Corbridge asocian con estas tendencias the trends from boundaries to fiows\ en ibíd., Mastering Space, Londres, 1995, pág. 216. La o tra imagen «Desde las barreras al televisor» hace alusión a la virtualiza- ción de las fronteras.

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parece haber privado de su poder al Estado-nación.13 Pero, induda­blemente, a las fronteras nacionales no se las puede comparar con

92 fortalezas, a pesar de la neurótica vigilancia que ejercen sobre ellas las fuerzas armadas de cada país. Como se puede ver claramente analizando el ejemplo de la política comercial exterior, las fronteras funcionan más bien como esclusas que son utilizadas desde «dentro» para regular las corrientes, esclusas que dejan afluir las corrientes deseadas y permiten también contener las no deseadas. Debemos comprobar en particular si existen, y cuáles son, los procesos de glo- balización que debilitan la capacidad del Estado-nación para mante­ner sus límites sistémicos y regular autónomamente los procesos de intercambio con su medio.

¿En qué sentido peijudicaría la globalización a la capacidad de autocontrol democrático de una sociedad nacional? ¿Existen para los déficit que aparecen a nivel nacional equivalentes funcionales en un plano supranacional? El temor que se expresa en estas preguntas es evidente: «¿La globalización de la economía es una fuerza incontrola­ble e inflexible a la que se subordina inevitablemente la democracia liberal?».14 Las respuestas irán surgiendo de forma diferenciada cuan­do examinemos los puntos de «a» a «d» en los que a continuación se analizan las condiciones de funcionamiento y legitimación de la democracia de masas en el Estado social. Analizaremos los procesos de globalización teniendo presente toda su amplitud, sin limitarnos al tema, por otra parte central, de las transformaciones del sistema eco­nómico internacional.

II

¿Cómo afecta la globalización a la seguridad jurídica y a la efectividad de la administración del Estado a), a la soberanía del Estado territorial b), a la identidad colectiva c) y a la legitimidad democrática del Estado- nadón d)?15

13. Menzel, op. cit., pág. 15.14. Cox, op. c it., pág. 51.15. En lo que sigue véase M. Zürn, Regieren Jenseits des Nationalistaates, Franc­fo rt del Meno, 1998.

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ad a) En primer lugar trataremos acerca de la efectividad de la admi­nistración pública entendida como el medio del que disponen las sociedades democráticas para actuar sobre sí mismas. La proporción 93

entre el sector privado y el público se estructura de acuerdo con la parte del producto social bruto que se encuentra a disposición del Estado para su consumo, y ésta puede ser muy distinta según los paí­ses de que se trate, por ejemplo, Estados Unidos o Suecia. Pero inde­pendientemente de la cuota que el Estado tenga en el producto social bruto, el Estado y la sociedad permanecen funcionalmente separados el uno del otro. Y al contrario de lo que sucede con las funciones regu­ladoras que el Estado asume, por ejemplo, en la dirección de la macro- economía y en la redistribución, no podemos apreciar una merma del poder del Estado-nación en lo que se refiere a sus competencias tradicionales en el terreno del orden y la organización, sobre todo en sus atribuciones como garante de los derechos de propiedad y de las condiciones de la competencia

• Sin embargo, a través de las perturbaciones del equilibrio ecológi­co y el peligro que representan las grandes instalaciones técnicas, han aparecido nuevos tipos de riesgos.que van más allá de las fronteras nacionales. «Chernobil», «el agujero de la capa de ozono», «la lluvia árida», representan accidentes o alteraciones ecológicas que, debido a su intensidad y alcance, ya no pueden controlarse dentro de un marco exclusivamente nacional y, en consecuencia, exceden la capacidad reguladora de los Estados particulares.16 Pero también en otro aspecto las fronteras estatales resultan porosas. Esto es cierto en el caso de la criminalidad organizada, sobre todo en lo que se refiere al tráfico de drogas y el comercio de armas. El tema de la seguridad interior es a menudo dramatizado por razones electorales, aunque la población se muestra siempre receptiva a las escenificaciones populistas de este tipo. Sin embargo, la capacidad de control político que el Estado- nación pierde en estos temas puede ser compensada a nivel interna­cional. Esto es algo que, mientras, se ha puesto de manifiesto. Las legislaciones ecológicas de tipo global no tienen quizá la efectividad deseada, pero en modo alguno son ineficaces.

16. ü. Beck, Risikogesellschaft, Francfort del Meno, 1986 (trad. cast.: La socie­dad del riesgo, Barcelona, Paidós, 1998).

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Otra cosa sucede con la capacidad del Estado fiscal para absorber los recursos nacionales de los que se nutre la administración, La rápi­da movilidad de capitales dificulta el acceso del Estado a las ganancias y a los capitales. Esto, unido a una dura competencia de las economías nacionales para mantener su competitividad en el conjunto de la eco­nomía mundial, lleva a una reducción de los ingresos que cada nación recauda a través de los impuestos. La mera amenaza de una faga de capitales desencadena una espiral de reducción de gastos y, además, desalienta a la inspección fiscal a la hora de hacer cumplir la legisla­ción vigente. Los impuestos sobre las rentas altas provenientes de capi­tales o de actividades profesionales han caído tanto en los países de la OCDE que la participación de los impuestos que proceden de los bene­ficios en el conjunto de los ingresos fiscales del Estado se ha reducido drásticamente desde el final de los años ochenta en favor de los impuestos que proceden del consumo y de las rentas regulares o sala­riales. La consigna de un «Estado adelgazado» se debe menos a una jus­tificada crítica dirigida contra una inalterable administración que debe adquirir nuevas competencias de gestión,17 que a la presión fiscal que la globalización económica ejerce sobre los recursos del Estado susceptibles de ser gravados fiscalmente.

ad b) Cuando hablamos de «debilitamiento» del Estado-nadón pensa­mos en primer lugar en las transformadones, evidentes desde hace tiempo, del moderno sistema de Estados surgido tras la Paz de Westfalia Los rasgos de este sistema se reflejan tanto en las disposidones del dere­cho internacional como en las descripdones de la denda política de orientadón realista18 Según este modelo, el mundo que forman los Esta­dos está constituido por los actores independientes que son los Estados nadonales, que en un medio anárquico toman dedsiones, según sus preferendas, para mantener su propio poder o para ampliar ese poder, y estas dedsiones pueden ser más o menos radonales. Para esta concep-

17. Comisión sobre el Futuro de la Fundación Friedrich Ebert (comp.), Wirtschaf- tliche Lesitungfáhigkeit, sozia ler Zusammenhalt und ókologische Nachhaltigkeit, Bonn, 1998, págs. 204-222.18. Véanse las ya clásicas obras de H. J. Morgenthau, P o litics among Nations, Nueva York, 1949 (trad. cast.: Escritos sobre política internacional, Madrid, Tec- nos, 1990), y K. E. Waltz, Man, the State and War, Nueva York, 1959.

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dón no cambia demasiado el hecho de que los Estados desempeñen un papel más bien económico que busca maximizar los beneficios, o un papd político orientado a la acumuladón de poder. Ciertamente las 95

estrategias cooperativas encajan mejor en este cuadro,19 pero esto no afecta en absoluto al supuesto de unos poderes independientes que actúan estratégicamente. Esta imagen convendonal es hoy día menos adecuada que nunca.20 A pesar de que la soberanía y d monopolio de la violenda quedan formalmente en manos del Estado, las credentes interdependendas de la sodedad mundial ponen en cuestión la premi­sa de que la política nacional, que todavía es territorial, es decir, que tiene lugar dentro de las fronteras del territorio de un Estado, pueda realmente coinddir con d destino real de la sodedad nadonal

Esto puede verse daramente si recurrimos al clásico ejemplo del reactor nudear que un gobierno vedno construye en las proximida­des de la frontera común de acuerdo con unos procedimientos de construcdón y seguridad ajenos a los que están vigentes en el propio país. En un mundo cada vez más densamente entretejido -ecológica, económica y culturalmente- las decisiones que, én virtud de su com- petenda legítima, pueden adoptar los Estados en. su ámbito territorial y sodal coindden cada vez menos con las personas y territorios que pueden ser afectados por ellas. Debido a que el Estado-nadón organiza sus decisiones en base a un prindpio territorial, en la interdependien- te sodedad mundial se da, cada vez más raramente, una congruenda entre partidpantes y afectados.21 La formadón de la teoría, en conse­cuencia, no debe caer en la «trampa territorial»: «El Estado territorial ha sido “prioritario para” y ha “contenido a” la sodedad sólo bajo unas condiciones específicas».22 Más allá de los Estados nacionales se for­man, mediante alianzas militares o redes económicas -como la OTAN, la OCDE o la llamada Trilateral- otras fronteras que tienen para la nadón casi tanta importanda como las fronteras del propio territorio.

19. R. 0. Keohane, A fte r Hegemony: Cooperation and Discord in the W orld Po líti- cal Economy, Princeton, 1984.20. E. 0. Czempiel, W eltpolitik im Umbruch, Munich, 1993; S. Laubach Hintermeier; K ritikdes Realismus, e r: C. Chwaszcza, W. Kersting (comps.) Politische Philosophie der ínternationalen Beziehungen, Francfort del Meno, 1998, págs. 73-95.21. D. Held, «Democracy, the Nation State and the Global System», en: Held (comp.), Politícal Theory Today, Cambridge, 1991, págs. 197-235, aquí págs. 201 y sigs.22. Agnew y Corbridge, op. c it., pág. 94.

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A nivel regional, internacional y global han surgido «formas de gobierno» que hacen posible «un gobierno más allá del Estado-

96 nación» (Michael Zürn) y compensan, por lo menos parcialmente, la pérdida de capacidad en determinados ámbitos funcionales a nivel nacional.23 Esto sucede así en el terreno económico, con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (1944) o la Organización Mundial de Comercio surgida a partir de los acuerdos del GATT (1948), y en otros ámbitos, como por ejemplo, la Organización Mun­dial de la Salud (1946), la Comisión Internacional de la Energía Ató­mica (1957), o las special agencies de la ONU como, por ejemplo, la que coordina a nivel mundial el tráfico aéreo. La práctica de una intrinca­da política que tiene lugar a muchos niveles, al nivel de la ONU o por debajo, puede tapar en algunos aspectos los agujeros de eficiencia que produce la pérdida de autonomía del Estado-nación, aunque no puede hacerlo, como todavía queda por mostrar, en el aspecto real­mente decisivo de la coordinación de las políticas económicas y sociales. Sin embargo, acuerdos internacionales como las flexibles cumbres del G-7, o los tratados de naturaleza económica entre varios países como el NAFTA y el ASEAN, o incluso construcciones de natu­raleza política como la Unión Europea, explican por qué desaparece la distinción entre política interior y exterior, distinción que es cen­tral en la constitución del Estado-nadón, o también por qué la diplo­macia clásica, por ejemplo, está entretejida con la política cultural y con la política económica exterior. Es evidente que la política clásica basada en el poder se ha visto frenada, no sólo normativamente por los principios de la ONU, sino de forma aún más efectiva por la inter­vención de un soft power.

Los desplazamientos de competencias desde un plano nacional a uno supranacional sacan a la luz los agujeros de legitimidad. Junto a un sinnúmero de organizaciones gubernamentales internacionales y conferencias gubernamentales permanentes, las organizaciones no gubernamentales como Worldwide Fund for Nature, Greenpeace o Amnistía Internacional han ganado en influencia y se han introduci­do de diversas maneras en la red informal de instancias reguladoras.

23. Compárese con Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, Francfort del Meno, 1998.

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Pero las nuevas formas de cooperación internacional carecen de una legitimación que, aunque remotamente, sólo cumplirían los procedi­mientos institucionalizados por los Estado-nadón.24 97

ad c) La cuestión del défidt democrático se plantea no sólo con res­pecto a las reguladones intergubemamentales que son el resultado de acuerdos entre actores colectivos y que, por lo tanto, no pueden tener la legitimidad de una sodedad civil constituida políticamente. Además se plantea la cuestión de si la globalización repercute sobre ese sustrato cultural de solidaridad dvil que se ha formado en el marco de los Esta­dos nadonales. Considerado desde el punto de vista de qué condido- nes han hecho posible la institucionalización de los procesos de autodeterminadón democrática, la integradón política de los duda- danos en una sociedad de gran formato cuenta como uno de los logros históricos más indiscutibles del Estado-nación. Hoy en día, no obstante, los síntomas de fragmentadón política delatan las primeras grietas eñ los muros de la «nadón».

Me estoy refiriendo, sobre todo, a los conflictos de nadonalidades como los que se dan en el País Vasco y en Irlanda del Norte. No se les quita a estos conflictos nada de su importancia si se los considera como una consecuenda tardía de un violento proceso de formadón nacional que ha conducido a rechazos históricos. Considerado nor­mativamente, el presunto «derecho» a la autodeterminadón nadonal que ha configurado el nuevo orden europeo después de la Primera Guerra Mundial, y que tanto daño ha causado, es una extravaganda. Ciertamente, una secesión puede estar a menudo justificada por razo­nes históricas, como en los casos de conquista colonial o en reladón con los aborígenes de un territorio que son anexionados por un Estado sin haber recabado su consentimiento. Pero, en general, las demandas de «independencia nacional» se legitiman solamente a partir de la opresión de minorías a las que el gobierno central les escatima la igual­dad de derechos, en particular la igualdad de derechos culturales.25 En

24. M. Imber, Geo-governance w ithout democracy, en McGrew (comp.), págs. 201 ysigs.25. A. M argalit, J. Raz, «National Self Determinaron», en: W. Kymlicka (comp.), The Rights o f M in o rity Cultures, Oxford, 1995, págs. 79-92; A. Buchanan, «The M orality o f Secession», en ibíd., págs. 350-374.

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este sentido tampoco pienso que conflictos étnicos nacionales, como el de la antigua Yugoslavia, que irrumpen tras la caótica disolución de un viejo sistema de dominación política, sean representativos de la crisis del Estado-nación o justifiquen el que se hable de derecho de autodeterminación. También en este caso podemos contentamos con explicaciones de tipo locaL Sin embargo, para explicar otros fenóme­nos deberemos considerar las causas globales que entran enjuego.

En nuestras sociedades del bienestar aumentan las reacciones etnocéntricas de la población nativa frente a todo lo extraño: el odio y la violencia contra los extranjeros, contra los que tienen otras creen­cias y otro color, pero también contra grupos marginales e impedidos físicos y, de nuevo otra vez, contra los judíos. A este contexto pertene­cen también los problemas de solidaridad entre las distintas regiones de un país que surgen a raíz de lo que se aporta a la riqueza nacional y lo que se recibe de los presupuestos del Estado. Estos problemas de soli­daridad entre regiones pueden llevar a una fragmentación política. Ejemplo de esto lo ofrecen la Liga del Norte, que quiere separar el eco­nómicamente próspero norte de Italia del resto del país, o en Alema­nia la exigencia de una revisión del mecanismo por el cual los Lánder ricos compensan financieramente a los pobres, así como la resolución del FDP sobre la supresión del denominado «suplemento de solidari­dad».

Es recomendable distinguir entre dos aspectos: por una parte las disonancias cognitivas que, con ocasión del choque de diferentes for­mas de vida cultural, conducen a un endurecimiento de las identidades nacionales y, por otra, las híbridas diferenciaciones que son resultado de la asimilación de una cultura material que se ha convertido en una especie de cultura mundial a la que no existe ningún tipo de alternati­va, y ante la que las culturas nativas, que representan formas de vida comparativamente homogéneas, siempre se reblandecen.

(c-1) La miseria que representan la represión, la guerra civil y la pobreza han dejado de ser un asunto local porque los medios de comunicación se han encargado de hacer bien visible al mundo las diferencias entre los niveles de bienestar que se dan entre Norte y Sur, Oeste y Este. De esta forma, aunque no se desencadenan las amplias corrientes migratorias sí, por lo menos, se las acelera.

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A pesar de que las fronteras de las sodedades de la OCDE no han sido alcanzadas en absoluto por grandes masas de emigrantes, la com- posiaón étnica, religiosa y cultural de la pobladón de estos países ha cambiado considerablemente, bien sea debido a una inmigración deseada o tolerada, o bien a causa de una fracasada política de conten­dón de la emigradón. Y no sólo los dásicos países receptores de emi­grantes, como los EE.UU. o las viejas potencias coloniales como Inglaterra o Franda, se han visto afectados por estas corrientes migra­torias. A pesar de las rígidas (y en el caso de Alemania anticonstitudo- nales) reglamentadones del derecho a la emigración que pretenden echar el cerrojo a la fortaleza europea, todas las nadones de Europa se encuentran en camino de convertirse en sodedades multiculturales. Es evidente que esta pluralidad de las formas de vida no tendrá lugar sin fricdones.26 Pero el Estado constitudonal democrático está mejor armado normativamente que otros regímenes políticos para resolver problemas de integradón política de este tipo; aunque, por otra parte, estos problemas constituyen un desafío real para los Estado-nadón de viejo cuño.27

Considerado desde un punto de vista normativo, la inserdón del proceso democrático en una cultura política común no tiene el senti­do excluyente de la realización de alguna particularidad nacional, sino el sentido inclusivo de una praxis autolegislativa que incluye a todos los dudadanos por igual.28 Indusión significa que la comunidad política se mantiene abierta a aceptar como miembros de la misma a dudadanos de cualquier procedenda, sin imponer a estos otros la uni­formidad de una comunidad histórica homogénea. Pues todo consen­so de fondo anterior, como el que asegura la homogeneidad cultural, resulta ser provisional y, como presupuesto de la existencia de la democrada, innecesario, desde el mismo momento en que la forma- dón de una opinión y voluntad pública discursivamente estructura­da hacen posible un razonable entendimiento político, también entre

26. J. Habermas, «Die Asyldebatte», en Habermas, Vergangenheit ais Zukunft, Munich, 1993, págs. 159-186.27. C. Offe, «"H om ogeneity" and Constitutional Democracy», en The Journa l o f PolíticaI Philosophy, val. 6, 2 ,1 9 9 8 , págs. 113-141.28. J. Habermas, «Inklusion-Einbeziehen oder Einschliessen?», en Habermas, Die Einbeziehung des Anderen, Frankfort, 1996, págs. 154-184 (trad. cast.: La inclu­sión dei otro, Barcelona, Paidós, 1999).

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extraños. El proceso democrático, gracias a la legitimidad que le garan­tiza su procedimiento, puede, si es necesario, suplir las carencias de la integración social y, con respecto a una población con una composición cultural en proceso de cambio, articular una común cultura política

Por otra parte, el establecimiento de «una ciudadanía multicultu­ral»29 exige políticas y regulaciones que sacudan y hagan temblar ese fundamento nacional de solidaridad civil que se ha convertido en una especie de segunda naturaleza. En las sociedades multiculturales será necesaria una «política del reconocimiento» debido a que la iden­tidad de cada ciudadano particular está unida estrechamente con las identidades colectivas, y cada ciudadano precisa establecer una red de mutuos reconocimientos.

La circunstancia de que cada individuo particular sea existen- cíalmente dependiente de tradiciones intersubjetivamente compar­tidas y de una comunidad que conforma su identidad explica por qué, en las sociedades culturalmente diferenciadas, la integridad jurídica de la persona no puede ser garantizada sin la igualdad de derechos culturales: «El derecho del individuo a la cultura tiene su origen en que toda persona siente un interés primordial por su pro­pia identidad personal es decir, por preservar su mundo de la vida y los rasgos que son componentes fundamentales de su identidad tanto para él como para otros miembros de su grupo cultural».30 Una política que aspire a la coexistencia de formas de vida con igualdad de derechos para diferentes comunidades étnicas, grupos lingüísti­cos, confesiones, etc., pone en marcha en los Estados-nación que se han formado históricamente un proceso tan precario como doloro­so. Para que todos los ciudadanos puedan identificarse en igual medida con la cultura política de su país, la cultura mayoritaria que procede de la cultura nacional debe desligarse de la cultura política

29. W. Kymlicka, «M ulticu ltural Citizenship», Oxford, 1995 (trad. cast.: Ciudada­nía m ulticu ltura l, Barcelona, Paidós, 1996).30 . A. M argalit, M. Halbertai, «Liberalism and the Right to Culture», en Social Re­search, 1993, págs. 491-510, aquí pág. 507. Un igual acceso a los recursos culturales se justifica a partir del valor intrínseco que tiene salvaguardar la propia identidad, y no de una forma instrumental, como proponen algunos teóricos liberales, como si la cultu­ra fuera una especie de acumulador de valores que surte de preferencias de orden supe­r io r a una persona privada y autónoma en su toma de decisiones; véase J . Raz, «M ulticulturallsm : A Liberal Perspective», en Dissent, Invierno de 1994, págs. 67-79.

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general. En la medida en que el proceso de separación entre la cultura política en general y la cultura de la mayoría sea algo logrado, la solidaridad entre los ciudadanos del Estado habrá de situarse en un nuevo y más abstracto plano, como el que representa el «patriotismo de la Constitución».31 Si éste fracasa, la comunidad política puede desintegrarse en subculturas aisladas entre sí. En cualquier caso este proceso socava la idea sustancial de nación como una comunidad de origen histórico común.

(c-2) Además, la globalización también sobrecarga la capacidad de cohesión de las comunidades nacionales de otra forma. Los mercados globales, así como el consumo de masas, la comunicación de masas y el turismo de masas han conseguido difundir por todo el mundo los productos estandarizados por una cultura de masas fuertemente influida por Estados Unidos. Por todo el planeta se propagan los mis­mos bienes y estilos de consumo, las mismas películas, programas de televisión y canciones de éxito; la mentalidad de la juventud de las más alejadas regiones se ve atrapada por las mismas modas musicales; pop, tecno, etc., por los mismos pantalones vaqueros; y un inglés asi­milado de distintas formas sirve como medio de entendimiento entre los más alejados dialectos. Las agujas del reloj de la civilización occi­dental marcan el compás de la forzada simultaneidad de lo no simul­táneo. El barniz de una cultura común, comercializada y estandarizada, no sólo se encuentra en los continentes lejanos. Parece nivelar tam­bién las diferencias nacionales de los países occidentales, de forma que los acusados perfiles de las diferentes tradiciones locales se hacen cada vez más borrosos. Sin embargo, nuevas investigaciones de la antropo­logía del consumo de masas descubren una interesante dialéctica entre nivelación y diferenciación creadora.32

La Antropología ha cultivado desde hace tiempo la mirada nostál­gica de las culturas nativas que, supuestamente, bajo la presión de una homogeneización comercial, habrían perdido sus raíces y habrían sido expoliadas de su pretendida autenticidad. Actualmente se pone el

31. Véase mi entrevista con J. M. Ferry en: J. Habermas, Die nachhoiende Revolu- tion, Francfort del Meno, 1990, págs. 149-156, en particu la r págs. 153 y sigs.32. D. Miüer, «Worlds A part. Modernity trough the prism of the Local», Londres, 1995, In tro d u d io n : Anthropology, modernity and consumption, págs. 1-22.

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acento en el carácter constructivo y en la pluralidad de las respuestas innovadoras que desencadenan estímulos globales en contextos loca-

102 les. Como reacción a la presión uniformizadora de una cultura mate rial de carácter mundial se forman a menudo nuevas constelaciones que no igualan las diferencias culturales existentes, sino que crean una nueva pluralidad de formas híbridas. Esta observación no sólo es cierta cuando se refiere a Camerún, Trinidad o Belice, a un pueblo de Egipto o de Australia,33 sino también cuando se refiere a ciudades como Moscú o Londres. Así, un estudio sobre un suburbio densamen­te poblado y étnicamente mezclado del oeste de Londres, en las cerca­nías del aeropuerto de Heathrow, constata el proceso de nacimiento de nuevas diferencias culturales.34 El autor dirige su crítica en este con­texto contra la ficción cosificadora que presenta a los grupos étnicos como si fueran totalidades coherentes con unas culturas claramente delimitables entre sí. Frente a la imagen tradicional que ha acuñado el discurso multicultural, él esboza la imagen dinámica de una incesan­te construcción de nuevos vínculos colectivos, subculturas y estilos de vida Este proceso se mantiene en marcha gracias a los contactos entre las diferentes culturas y a las relaciones multiétnicas, y refuerza el impulso existente en las sociedades postindustriales hacia la indivi­dualización y el esbozo de unas «identidades cosmopolitas».35

La tendencia a atrincherarse en sí mismas de subculturas aparen­temente homogéneas puede justificar el recurso al esbozo de comuni­dades imaginarias o reales. De esta forma siempre se conectan en el proceso de construcción de diferencias internas nuevas formas de vida colectiva y proyectos de vida individual Ambas tendencias refuerzan en el interior del Estado-nación las fuerzas centrífugas y agotan las reservas de solidaridad civil si no se consigue deshacer la simbiosis histórica entre republicanismo y nacionalismo, y asentar las

33. Véase Miller, op. cit.34. G. Baumann, Contesting Culture. Discourses o f Identity in m ulti-ethnic London- Cambridge, 1996.35. J. Waldron, «M inority Cultures and the Cosmopolitan Alternative», en W. Kym- iicka Ccomp.): «La estrategia cosmopolita consiste no en negar el papel de la cultura en la constitución de la vida humana, sino en cuestionar, en primer lugar, el supuesto de que el mundo social se divide claramente en culturas particulares fácilmente dis­tinguibles, una para cada comunidad; y, en segundo, en negar el supuesto de que todo lo que el mundo necesita es precisamente una de estas entidades -u na cultura única y aglu tinadora- para dar forma y sentido a la vida».

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convicciones republicanas de la población sobre el nuevo fundamen­to que representa el patriotismo de la Constitución.36

ad d) El orden democrático no depende originariamente de su arrai­go mental en la «nación» considerada como una comunidad de desti­no prepolítica. El punto fuerte del Estado constitucional democrático consiste en poder tapar los huecos que deja la integración social mediante la participación política de los ciudadanos. El mismo proce­so democrático, sólo cuando se halla inserto en una cultura política liberal, puede actuar como una especie de garante de la cohesión social en una sociedad funcionalmente diferenciada si va más allá de la pluralidad de intereses, de formas culturales de vida o de cosmovi- siones que forman el sustrato natural de una comunidad con un ori­gen común.37 En las sociedades complejas una formación deliberativa de la opinión y la voluntad de los ciudadanos, basada en los princi­pios de la soberanía popular y de los derechos humanos, constituye al final el medio del que surge un tipo de solidaridad, abstracta y jurídi­camente construida, que se reproduce a través de la participación política. El proceso democrático debe, si quiere asegurar la solidaridad de los ciudadanos más allá de las tensiones desintegradoras, poder estabilizarse a partir de sus propios resultados. Y sólo puede hacer frente al peligro de la falta de solidaridad social en la medida en que satisfaga los criterios socialmente reconocidos de justicia

Los derechos fundamentales, tanto los que garantizan libertades individuales como los de participación política fundamentan el estatu­to de ciudadano, estatuto que entretanto se ha vuelto autorreferendal, en la medida que habilita a los ciudadanos unidos democráticamente a conformar su propio estatus mediante la autolegisladón. A largo plazo, sólo un proceso democrático que procure un adecuado y justo reparto de derechos puede ser considerado como legítimo y producir solidari­dad. Para permanecer como una fuente de la solidaridad sodal, d esta­tuto de dudadano debe conservar un valor de uso que se traduce en un

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36. D. OberndSrfer, «Integration oder Abschottung?», en: Zeitschrift f. Auslande- rrecht und Auslanderpolitik, 18, enera de 1998, págs. 3-13.37. Véase mi respuesta a R. J. Bernstein en: J. Habermas, Die Einbeziehung des Anderen, Francfort dei Meno, 1996, págs. 310 y sigs. (trad. cast.: La inclusión del otro, Barcelona, Paidós, 1999).

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efectivo ejerddo de los derechos sociales, ecológicos y culturales. Entre­tanto, la política sodal del Estado ha asumido una importante fundón

104 legitimadora. Esto afecta no solamente al núcleo del Estado social, es decir, a la política sodal redistributiva que tanta importanda tiene para la vida de los dudadanos. La «política sodal» en sentido amplio abarca desde las políticas relativas al mercado de trabajo o a la juventud, hasta las políticas relativas a la protecdón de la naturaleza y la planificadón de las dudades, pasando por las políticas sanitaria, familiar y educativa En la realización de esta «política social» se encuentra implicado un amplio espectro de organizaciones y servicios que procuran bienes colectivos y garantizan unas condidones de vida sodales, naturales y culturales que hacen posible la urbanidad y, en general, preservan de la decadenda el espado público de una sodedad dvilizada Muchas infra­estructuras de la vida tanto pública como privada estarían amenazadas por la decadenda la destrucdón o el abandono si estuvieran reguladas mediante criterios de mercado. Cuando a continuación hable del «Esta­do sodal», lo que voy a tener presente no son tanto las fundones regula­doras del Estado, como sus fundones distributivas.

Resulta evidente el modo como la globalizadón económica, a tra­vés de la reducdón de los ingresos fiscales, afecta a la política sodal del Estado. Aunque en la República Federal de Alemania todavía no se ha hablado seriamente, como es el caso de Inglaterra o de Estados Unidos, de un «desmontaje del Estado social», sí se puede constatar desde mediados de los años setenta en las sodedades de la OCDE un retroceso de los presupuestos dedicados a las políticas sodales, así como un endu- redmiento de las condidones de acceso a los sistemas de seguridad social. Tan importante como la crisis de la parte del presupuesto del Estado dedicado a las políticas sodales es el fin de la política económica keynesiana. Bajo la presión de los mercados globales, los gobiernos nadonales pierden de manera cada vez más acusada la capacidad de influir políticamente en el ddo económico.38 Cómo se reduce el espa­do de acdón legítima en la política interior puede mostrarse, por una parte, analizando las reladones entre la política sodal y la política eco-

38. R. W. Cox, «Global Restructuring: Making Sense of the Charging International Economy», en R. Stubbs, G. Underhill (comps.), PoHtical Econorry and the Chan- ging Global Order, Nueva York, 1994, págs. 45-59.

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nómica, y por otra, la política económica y el desarrollo del mercado de trabajo.

Para la época de la posguerra, el sistema de Bretton Woods, con su cambio de moneda fijo e instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, representó un régimen económico internacio­nal que permitió un equilibrio entre las políticas económicas nacionales y las reglas de un comerdo mundial liberalizado. Después de que este sis­tema fuera abandonado a piinapios de los años setenta, surgió un «libe­ralismo transnacional» completamente diferente. Mientras tanto, la liberalizadón de los mercados ha seguido progresando, la movilidad de los capitales se ha acelerado y el sistema de producaón industrial se ha adecuado a las necesidades de una «flexibilidad posfordista».39 A medida que los mercados globales crecen, se rompe el equilibrio en detrimento de la autonomía y del espado de acdón de los actores estatales en mate­ria de política económica40 A la vez, los Estados-nadón encuentran en las corporadones multinadonales a unos poderosos competidores. Pero este desplazamiento de poder se puede entender mejor en términos de la teoría de los medios que en términos de la teoría del poder: el dinero sustituye al poder. El poder como mecanismo regulador de dedsiones colectivas vinculantes opera con una lógica distinta a la que emplea el mercado. Por ejemplo, sólo el poder es susceptible de ser democratizado, no el dinero. Por lo tanto, las posibilidades de un autocontrol democráti­co desaparecen per se cuando el mecanismo regulador de un determina­do ámbito sodal se traslada de un medio de control a otro.

Bajo las condidones de una cada vez más aguda competenaa entre las economías nadonales por asegurar su posidón dentro de la econo­mía mundial, los empresarios se ven obligados más que nunca a aumen­tar la productividad del trabajo y a radonalizar el proceso de trabajo en conjunto, de tal forma que se acelera todavía más la tendenda a largo plazo a sustituir fuerza de trabajo por tecnología La posibilidad de despi­dos en masa acentúa el credente potendal de amenaza de unas empre­sas no atadas a ningún lugar, frente a la posidón de unos sindicatos, en general cada vez más débiles, cuya actuadón se circunscribe a un territo-

39. Agnew y Corbridge (véase la nota 12), págs. 164-210.40. E. Helleiner, «From Bretton Woods to Global Finance», en Stubbs y Underbill (véase nota 38), págs. 163-175.

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rio concreto. En una situación así, donde el circulo infernal de un paro creciente sobrecarga los sistemas de seguridad social y agota la dismi-'

106 nuida capacidad financiera del Estado, las medidas que puedan estimu­lar el crecimiento se hacen tan necesarias como imposible es aplicarlas. Mientras tanto, las bolsas internacionales han asumido la tarea de «valo­ran) las políticas económicas nacionales. Por lo tanto, las políticas de esti­mulación de la demanda producen regularmente efectos externos que influyen negativamente en el ciclo económico nacional. El «keynesia- nismo en un solo país» ya no es posible por más tiempo.41

El desplazamiento de la política por parte de los mercados se pone de manifiesto en la pérdida progresiva de la capacidad del Estado- nación para recaudar impuestos o estimular el crecimiento sin que de momento aparezcan equivalentes funcionales. Mediante estas facultades, el Estado se aseguraba los fundamentos esenciales de su legitimidad, pero la pérdida de ambas no resulta compensada a nivel supranadonaL Como muy bien muestran las exitosas rondas del GATT, es derto que los gobiernos pueden llegar a acuerdos que desmonten los obstáculos al comerdo y creen nuevos mercados. Sin embargo, a este tipo de integradón negativa sólo le corresponden los intentos llevados a cabo en otra direcdón, con mayores o menores perspectivas de éxito, de ensayar un tipo de integradón positiva llevados a cabo en los ámbitos de la política ecológica Pero en d camino hada una integradón positi-

. va ni siquiera se ha logrado un acuerdo sobre la denominada Tobin Tax, por no hablar de acuerdos que tendrían un mayor efecto corrector de la mera lógica del mercado, como serían los acuerdos tendentes a coordi­nar políticas comunes en los terrenos fiscal, sodal y económico. En vez de llevar a cabo vina coordinadón de políticas comunes para evitar la amenaza de una fuga de capitales, los gobiernos nadonales se ven cada vez más implicados en una carrera de desreguladones con el fin de rebajar los costes; carrera que conduce a obscenas ganandas y drásticas diferendas de ingresos, a un aumento del paro y a la marginadón sodal de una pobladón pobre cada vez más amplia42

41. J. Neyer, Spiel ohne Grenzen, Marburgo, 1996.42. Acerca de los problemas que plantea la competencia entre las economías nacionales en el marco de una economía globalizada, véase F. W. Scharpf, «Demokratie in der trans- nationaien Politik», en Beck (comp.) (véase nota 4), págs. 228-253, aquí 243 y sigs.

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En la medida en que se destruyen los presupuestos para una amplia participación política, las decisiones democráticas, aunque sean formalmente correctas, pierden credibilidad: «Para seguir siendo competitivos en los cada vez más amplios mercados mundiales, los Estados de la OCDE deben dar pasos en una dirección que inflige daños irreparables a la cohesión social de sus sociedades civiles... La más urgente tarea del primer mundo en la próxima década será, por lo tanto, cuadrar un círculo con los siguientes elementos: bienestar económico, cohesión sodal y libertad política».43

Este diagnóstico, no precisamente alentador, conduce, por parte de los políticos, al abandono de los programas y, por parte de los electo­res, a la apatía o a la protesta Los foros públicos del mundo occidental están dominados por una profunda renuncia a conformar las relacio­nes sociales de acuerdo con criterios políticos, así como por un aban­dono de los puntos de vista normativos en favor de la adaptación a los supuestamente inevitables imperativos sistémicos del mercado mun­dial. Clinton o Blair se venden a sí mismos como hábiles managers que, de alguna forma, reorganizarán una empresa a punto de derrumbar­se, y se abandonan a fórmulas vacías como Its Timefor a Change. Al vaciamiento programático de una política que se reduce al mero «cambio político» le corresponde entre los electores la tendencia a pagar con una informada abstención, o la disposición a ser sensibles al «magnetismo personal». Esto es así sin necesidad de recurrir a figuras tan equívocas y oscuras como Ross Perot o Berlusconi, que vienen de la nada y sugieren el éxito empresarial. Y cuando la desesperación es suficientemente grande, sólo hace falta un poco de dinero para eslóga- nes de extrema derecha y un ingeniero de Bitterfeld dirigido desde lejos, al que nadie conoce y que no dispone de nada más que de un teléfono celular para movilizar el voto de protesta y llegar hasta al 13 % del electorado.

43. R. Dahrendorf, «Die Quadraturdes Kreises», en Transit, 12, invierno de l í 'K ', págs. 5-28, aquí pág. 9.

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1 0 8 El lema de «impotencia ante el proceso de globalización» no es, si nuestro análisis es correcto, una mera fantasía, aunque requiere más precisiones. Los fundamentos fiscales de una política social son cada vez más escasos mientras, simultáneamente, decrece la capacidad para dirigir globalmente la economía. Además, la capacidad de inte­gración de las formas tradicionales de vida disminuye y, en conse­cuencia, la relativamente homogénea base de la solidaridad civil resulta afectada. Para un Estado-nación que ve limitada su capacidad de acción y cada vez se siente menos seguro de su propia identidad colectiva es muy difícil satisfacer sus necesidades de legitimación. ¿Cómo se debe reaccionar ante esta situación?

La imagen de señor territorial al que se le escapa de las manos el control de sus fronteras ha hecho entrar en liza estrategias retóricas contrapuestas. Ambas se nutren de conceptos tomados de la doctri­na clásica del Estado. La retórica defensiva -por ejemplo, la del ministro de Interior- parte de la función de protección que resulta del monopolio de la fuerza que tiene el Estado para poder mantener la ley y el orden en su territorio y garantizar a los ciudadanos seguri­dad en su mundo de la vida particular. Frente al «oleaje» sin control que irrumpe violentamente desde fuera, esta postura afirma la voluntad política de cierre.de las esclusas. La pasión proteccionista se dirige tanto contra el tráfico de armas y drogas que amenazan la seguridad interior, como contra el exceso de información, el capital extranjero, los emigrantes y las oleadas de refugiados que, supuesta­mente, destruyen la cultura y el nivel de vida local. Esta agresiva retórica apuesta por los rasgos más represivos de la fuerza soberana del Estado, de forma que los ciudadanos se encuentran sometidos a la presión uniformadora de una administración aquejada de furia reguladora, y encerrados en la prisión de una forma de vida homo­génea. La pasión libertaria, por el contrario, saluda la apertura de las fronteras, tanto las territoriales como las sociales, como una emanci­pación en ambas direcciones, es decir, como una liberación de los sometidos a la autoridad normalizadora de las regulaciones estata- v les, y como una liberación de los individuos de la coerción para que se asimilen al patrón de comportamiento de un determinado colec-

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tivo nacional.44 Este tipo de posturas que, o bien aceptan acrítica- mente en su totalidad los procesos de globalización, o bien los con­vierten en la causa de todos los males, son, evidentemente, muy cortos de miras. Bajo las cambiantes condiciones de la constelación posnacional, el Estado-nación no puede reconquistar su antigua fuerza mediante una «política de atrincheramiento». El nuevo pro­teccionismo nacional no puede explicar cómo una sociedad mun­dial podría dividirse de nuevo en sus partes, aunque sea mediante una política mundial que, con razón o sin ella, tiene por una quime­ra. Tampoco resulta convincente una política de autoliquidación del Estado en la que éste se desvanece en redes posnacionales. El neoli- beralismo posmoderno no puede explicar cómo los déficit en la capacidad de dirección y de legitimación que aparecen a nivel nacional sólo pueden ser compensados en un plano supranacional mediante nuevas reglamentaciones, por cierto de carácter político. Como el uso del poder legítimo se mide de acuerdo con criterios de éxito que no son económicos, el poder político no puede sustituirse, sin más, por el dinero. El análisis presente sugiere más bien una estrategia que haga frente a una adaptación carente de toda perspec­tiva a los imperativos de la competencia entre las economías nacio­nales por conseguir para sí mismas ventajas locales en el marco de una economía global, mediante el proyecto de una política transna­cional que amarre y limite las redes globales.45 Este proyecto debe hacer justicia a la sutil dinámica que se da éntre los procesos de aper­tura y clausura de mundos de la vida socialmente integrados. Un proyecto así, dirigido a unos actores como son los Estados-nación, suscita la paradójica expectativa de tener que perseguir desde hoy, dentro de los límites de sus actuales posibilidades de acción, un pro­grama que sólo pueden realizar más allá de sus fronteras.

44. M . Albrow, Abschied vom Nationalstaat, Francfort del Meno, 1998.45. Pierre Bourdieu persigue la misma estrategia con su tesis de que: «Se puede pole­mizar con el Estado nacional y sin embargo defender sus tareas "universales", tareas que podrían ser desempeñadas tan bien, si no mejor, por un Estado supranacional. Si no se quiere que el Bundesbank determine con su política de intereses la gestión del presu­puesto de otros Estados ¿no se debería luchar por la creación de un Estado supranacional que sea de alguna forma independiente de las fuerzas económicas internacionales y de las fuerzas políticas nacionales y que, además, sea capaz de desarrollar la parte social de las Instituciones europeas?». P. Bourdieu, «Der Mythos "G lobalisierung" und der europSische Soziaistaat», en Bourdieu, Gegenfeuer; Constanza, 1998, págs. 49 y sigs.

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Asociaciones familiares, comunidades religiosas, municipios, imperios o Estados pueden abrirse o cerrarse frente a su medio. Esta

110 dinámica transforma el horizonte del mundo de la vida, las redes de la integración social, los espacios para formas de vida diferenciadas y para proyectos individuales. Que estas fronteras sean sólidas o fluidas, no dice todavía demasiado del cierre o la apertura hacia el exterior de una comunidad. A este respecto es menos interesante la consistencia de esas fronteras que la interferencia de dos formas de coordinación de la acción social: las «redes» y los «mundos de la vida».46 Las relaciones horizontales que surgen del intercambio y el comercio entre actores que toman sus dedsiones descentralizadamente a través de mercados, infraestructuras de transporte y redes de comunicadón, etc., se estabi­lizan a menudo a través de las consecuendas de la acdón que resultan eficaces y positivamente valoradas. Esta forma de «integradón fundo- nal» de las reladones sodales mediante redes compite con otra forma completamente distinta de integradón, con la «integradón sodal» del mundo de la vida de colectivos que han desarrollado una misma identidad a través del entendimiento, las normas intersubjetivamente compartidas y los valores comunes.

Observamos en la historia europea desde la alta Edad Media un proceso espedfico de coinddenda entre estas dos formas de integra­ción, con una sucesión característica de aperturas y clausuras. La extensión de plexos de redes como los que forman el tráfico de mer­cancías, de dinero, de personas y de notidas exige una movilidad, de la que parte una fuerza expansiva, mientras que el horizonte espado- temporal del mundo de la vida, sea lo extenso que se quiera, forma un todo permanente e intuitivamente actualizado, del que uno no puede salirse o rechazar y del que, por lo menos desde la perspectiva de los partidpantes, ninguna interacción puede escapar. Los mercados que se expanden y se adensan o las redes de comunicadón desencadenan una dinámica modemizadora de apertura y nueva clausura. La multi- plicadón de reladones anónimas con los «otros», las experiendas diso­nantes con «extraños», tienen una fuerza subversiva. El creciente

46. Sobre las formas de integración social y la diferenciación entre plexos y redes y unidades corporativas, compárese B. Peters, Die ¡ntegration moderner Geselschaf- ten, Francfort del Meno, 1993, págs. 96 y sigs. y 165 y sigs.

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pluralismo relaja los vínculos adscritos como son la familia, el espacio vital, el origen social y la tradición y pone en marcha un cambio en la forma de la integración social. En cada nueva hornada modernizadora, los mundos de la vida intersubjetivamente compartidos se abren para reorganizarse y volver a alcanzar una nueva forma de integración. Alrededor de este cambio en las formas de integración gira la sociolo­gía clásica, aunque siempre emplee para ello nuevos conceptos como, por ejemplo: de estatus a contrato, de grupos primarios a grupos secundarios, de solidaridad mecánica a solidaridad orgánica, etc. El impulso de apertura parte de los nuevos mercados, de los medios de comunicación, de las vías comerciales y de las relaciones culturales, donde la apertura por sí misma tiene el significado ambiguo de una experiencia de creciente contingencia: la desintegración de depen­dencias sólidas o, considerado retrospectivamente, formas autoritarias de dependencia, la liberación de unas relaciones que, a la vez que orientan y protegen, también están cargadas de prejuicios y aprisio­nan al individuo. En resumen, la desaparición de las ataduras que pro­vienen de un mundo de la vida fuertemente integrado deja al individuo ante la ambivalente experiencia de un creciente ámbito de opciones posibles. Por una parte le abre los ojos pero, por otra, eleva el riesgo de cometer errores. Pero, por lo menos, se trata de los propios errores de los que siempre es posible aprender algo. Cada uno se ve confrontado con una libertad que le permite establecerse como un individuo y, al mismo tiempo, que lo aísla de los demás al obligarle a observar sus propios intereses desde la perspectiva de un actor racio­nal con respecto a fines. También le permite proyectar constructiva­mente nuevos vínculos sociales y nuevas reglas de convivencia.

Si se quiere que una hornada liberalizadora de este tipo no con­duzca a patologías sociales, es decir, que se quede atascada en una fase caracterizada por la falta de diferenciación social, por la alienación y por la anomia, entonces se debe llevar a cabo una reorganización del mundo de la vida en aquellas dimensiones de la autocondenda, de la autodeterminación y de la autorrealización que han caracterizado la autocomprensión normativa de la modernidad.47 Los mundos de la

47. J. Habermas, Der philosophtsche Diskurs der Moderne, Francfort del Meno., 1985, cap. X II.

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vida que se desintegran bajo la presión de su apertura deben clausu­rarse de nuevo, aunque con horizontes ampliados. De esta forma se

1 12 gana espacio para esas tres dimensiones de las que hemos hablado: espacio para una apropiación reflexiva de las tradiciones estabilizado- ras de la identidad, espacio para la autonomía en el trato con los demás y en relación con las normas de la vida social en común y espa­do, finalmente, para la configuradón personal de la propia vida indi­vidual. Los procesos de aprendizaje más o menos logrados cristalizan en formas de vida ejemplares. Muchas formas de vida se extinguen sin dejar huella en el transcurso de la historia, otras mantienen su capaddad de atracdón en la memoria de las generadones posteriores. Son ejemplares, en este sentido, las formas de vida de la burguesía europea Al igual que los «habitantes de los burgos» en las comunas de la alta Edad Media y el Renacimiento, los «burgueses» de los Estados liberales del mundo moderno desarrollaron también -junto a formas específicas de exclusión y opresión-, modelos de administradón pro­pia y partidpadón, de libertad y toleranda, en los que se manifiesta el espíritu de la emandpadón burguesa.

A finales del siglo xym estas experiendas emandpatorias se articu­laron en las ideas de soberanía popular y derechos humanos. Por eso desde los días de las Revoluciones francesa y americana cada nueva «clausura», por así decirlo, de una comunidad política no pone en cuestión el universalismo igualitario del que se alimenta la intuidón de úna inclusión del otro con iguales derechos. Hoy día podemos ver esto.en los desafíos que representan el «multiculturalismo» y la «indi­vidualizado». Ambos debates nos obligan a romper con la simbiosis entre el Estado constitudonal y la «nadón», entendida como comuni­dad de origen, de forma que la solidaridad entre los dudadanos de un Estado se establezca nuevamente en el plano más abstracto de un uni­versalismo que sea sensible a las diferendas. La globalizadón fuerza al Estado-nadón a abrirse, en su interior, a una pluralidad de formas de vida culturales nuevas o extrañas. Y al mismo tiempo restringe la capaddad de acdón de los gobiernos nadonales en la medida en que fuerza a los Estados soberanos a abrirse a otros Estados. Una nueva «clausura» que no derive en patologías sociales sólo será posible mediante una política que, aún estando a la altura de la nueva conste­lación que representan los mercados globales, se materialice en for-

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mas institucionales que no caigan por debajo de las condiciones de legitimidad de las formas de autodeterminación democráticas.

A este respecto es instructiva La gran transformación. Con este título publicó Karl Polanyi en 1944 un estudio en el que el fascismo era pre­sentado como la expresión de un fracasado intento de clausura políti­ca. El fascismo es descrito como una reacción tardía al hundimiento del régimen económico librecambista que hasta comienzos del siglo xx había encontrado un fírme fundamento en el patrón oro. Como his­toriador, Polanyi quiere mostrar que el comercio internacional que se vio cada vez más libre de las regulaciones políticas no surgió, en modo alguno, de una espontánea evolución de los mismos mercados. Antes al contrario, el sistema librecambista fue introducido políticamente al amparo de la Pax Britannica. Como antropólogo, Polanyi está igual­mente convencido de que un régimen económico sin ningún tipo de regulación destruirá a la larga «la sustancia humana y natural de la sociedad» y conducirá a la anomia. Precisamente entonces, al final de la Segunda Guerra Mundial, las monstruosas consecuencias de la clau­sura totalitaria de una sociedad divida económicamente mostraron claramente la necesidad de «sustraer al mercado los factores de pro­ducción como el suelo, el trabajo y el dinero».48 En el último capítulo de su libro -capítulo que lleva por título «La libertad en una sociedad compleja»- Polanyi esbozó el futuro de un capitalismo institucionali­zado que prevé rasgos esenciales del orden económico de posguerra. En el año de la publicación de este libro se estableció el sistema de Bretton Woods, en cuyo marco la mayoría de los países industrializa­dos pudo llevar a cabo con éxito una política encaminada al estableci­miento del Estado del bienestar.

Entre tanto, también este exitoso compromiso que implicaba una clausura política ha concluido con la desregulación, políticamente impuesta, de los mercados mundiales. Esta desregulación ha impues­to una apertura que, pasando por los mercados financieros, ha acaba­do transformando, una vez más, la división internacional del trabajo. La dinámica de la nueva economía global explica el resurgir del inte­rés por la dinámica de la economía internacional investigada por

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48. K. Polanyi, The Great Transformation, Francfort del Meno, 1978, pág. 333.

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Polanyi.49 Si ese «doble movimiento», de desregulación del comercio mundial en el siglo xix y de regulación en el siglo xx, pudiera servir

1 1 4 como modelo, estaríamos de nuevo ante una inminente «Gran Trans­formación». Considerado desde la perspectiva de Polanyi, se plantea en cualquier caso la cuestión de las posibilidades de clausurar política­mente una sociedad mundial altamente interdependiente y global­mente conectada sin caer en ninguna forma de regresión, es decir, sin ese tipo de sacudidas y catástrofes que afectaron a la historia mundial en la primera parte de nuestro siglo y que sirvieron de estímulo a Polanyi para llevar a cabo su investigación.

Sin embargo, una nueva clausura no debe proyectarse a partir de una actitud defensiva contra una supuesta modernización «que arrasa con todo». Ya que de lo contrario se nos puede colar de rondón esa mirada dirigida al pasado propia de los perdedores de la moderniza­ción que, en la medida en que todavía no están del todo desesperados, se abandonan a la imagen utópica de una forma de vida absolutamente «reconciliada». Lo que hace que estas imágenes románticas, realmente conmovedoras, se conviertan en «utopía» en el mal sentido de la pala­bra, son los rasgos regresivos de una «eticidad» proyectada hacia ade­lante, que ni hace justicia al potencial liberador de una apertura impuesta a una formación social que se considera en proceso de diso­lución, ni a la complejidad de las nuevas relaciones. Ni siquiera espíri­tus tan decididamente orientados hada la modernidad como fueron Hegel y Marx estuvieron libres de este peligro. Hegel, én importantes pasajes de su obra (Rechtsphilosophie, parágrafos 249 y sigs.) toma presta­dos los rasgos corporativos de los estamentos profesionales que carac­terizan a las sodedades estratificadas de la primera modernidad como modelo para determinar la eticidad del Estado racional, la corpora- dón como una «segunda familia». Y el joven Marx, todavía no del todo ajeno al Romanticismo, ilustró la idea de una libre asodadón de pro­ductores con imágenes y recuerdos tomados de un mundo de peque­ñas comunidades vecinales formadas por campesinos y artesanos, mundo que saltó hecho pedazos definitivamente con la violenta irrupdón de la moderna sodedad competitiva. Marx, sin embargo, se

49. R. Cox en: McGrew (comp.), The Transformation o f Democracy?, Cambridge, 1997, págs. 53 y sigs.

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wrevolvió pronto contra este socialismo utópico todavía ligado en su intención a la «conservación» de una comunidad solidaria propia de un pasado románticamente recreado. Bajo las condidones de fundo- namiento de una industrializadón en curso, la capaddad integradora de tradidones que habían perdido su valor debió ser transformada y al mismo tiempo salvada. El socialismo, tal como se ha desarrollado dentro del movimiento obrero, ha conservado también un carácter jánico, que le ha hecho dirigir su mirada tanto hada atrás, a un pasado idealizado, como hada delante, a un futuro dominado por una socie­dad industrial del trabajo.50

Y de la misma forma que no se debieron idealizar ni las socieda­des preindustriales, ni las sociedades industriales en sus albores, tampoco cabe glorificar la sodedad industrial de la posguerra pacifi­cada mediante el Estado social. Lo que Polanyi al final de la guerra intuyó como el futuro, con un capitalismo socialmente atemperado, visto desde hoy día con una distanciada mirada retrospectiva, puede ser descrito como una modernidad «primera» u «organizada», a la que ha seguido, desde el final de la época de posguerra, una «segun­da» modernidad o una modernidad «ampliada liberalmente». De esta manera se evita cualquier tipo de nostalgia: «Si miramos la extensión y la forma de organización de las prácticas humanas (...) podemos hablar de un derre relativo de la modernidad (...) los logros de la modernidad organizada consisten precisamente en conducir los desarraigos e incertidumbres de las postrimerías del siglo xix a una nueva coherencia de prácticas y orientaciones. Nación, clase y Estado fueron los más importantes elementos de esta construcdón a partir de los cuales se formaron las identidades colectivas».51 Prácti­cas de negodación neocorporativistas, relaciones industriales regu­ladas, partidos de masas anclados en la estructura de la sociedad, sistemas de seguridad cuyo funcionamiento está acreditado, peque­ñas fam ilias con una división tradicional del trabajo, condidones de trabajo estandarizadas y biografías profesionales estereotipadas for­man, desde esta perspectiva, el trasfondo de una sociedad más o

50. J. Habermas, «Was hell3t Sozialismus heute?», en Habermas, Die nachholende Revolution, Francfort del Meno, 1990, pág. 194.51. P. Wagner, Sozioiogie der Moderne, Francfort del Meno, 1995, pág. 180.

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menos estable caracterizada por la producción y el consumo en masa.52

Todo este trasfondo histórico dota de una apariencia favorable a las tendencias para acabar con la burocracia en los servicios públicos y con la jerarquía de las formas de organización en las empresas, para romper con las relaciones entre sexos y en la familia determinadas por la tradición, para romper con estilos convencionales de consumo y de vida. La creciente diferenciación en las formas de trato y en las mentalidades, la cada vez más débil vinculación a los partidos políti­cos de los electores y la nueva influencia que movimientos subpolíti- cos ejercen en la política organizada y, sobre todo, la creciente autonomización y a la vez individualización a la hora de configurar la propia vida confieren a la progresiva disolución de la modernidad organizada un cierto encanto.53 Sin embargo, estas consignas positi­vas esconden también otras connotaciones: tras la «flexibilización» de la propia biografía laboral se esconde una desregulación del mer­cado de trabajo que aumenta el riesgo de quedarse sin trabajo; la «individualización» de la propia vida pone de manifiesto una movili­dad impuesta que a la larga lleva a un conflicto de vínculos sociales: y la «pluralidad» de formas de vida refleja también el peligro de frag­mentación de una sociedad que pierde su cohesión social.54 Si bien tenemos que ser muy cautelosos con un retomo acrítico a los logros del Estado social, no debemos por ello cerrar los ojos ante los costes de su «transformación» o disolución. Se puede ser sensible a la violencia normalizadora de las burocracias sociales, sin tener que cerrar los ojos ante el precio escandaloso que exige una despiadada monetari- zadón del mundo de la vida.

No existe ninguna razón para celebrar ingenuamente la apertura de la modernidad organizada En la narradón lineal de las teorías pos- modernas no aparece ninguna nueva dausura política porque desde su perspectiva la poh'tica, entendida como la capaddad de lograr ded-

52. U. Beck (véase nota 16) y también U. Beck, A. Giddens, S. Lash, Reflexive Modernisierung, Francfort del Meno, 1996.53. U. Beck, Gegengifte. Die organis ierte U nveranwortlichkeit, F rancfo rt del Meno, 1998; U. Beck (comp.), Kinder der Freiheit, Francfort del Meno, 1997.54. W. Heitmeyer (comp.), Was tre ib t die Geseiischaft auseinander?, Francfort del Meno, 1997.

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siones colectivas, se disuelve como tal arrastrada por el hundimiento del Estado-nación. Y junto a la forma de organización nacional estatal, también una poh'tica sodal que supuestamente se reduce a una pura «administradón de lo sodal» pierde su sentido. Si «la responsabilidad y las obligaciones de los individuos ya no pueden atribuirse sin más a un orden político delimitado por unas fronteras nacionales, la misma posibilidad de la poh'tica resulta puesta en cuestión».55 De esta pérdida de consistencia de las sociedades estatalmente organizadas se deriva para el posmodernismo un «final de la política» en el que cifra sus esperanzas un neoliberalismo que apuesta por dejar al mercado las funciones de dirección y control.56 Lo que para unos hace imposible una política de formato mundial, es decir, la decadencia del sistema clásico de Estados que lleva a una sociedad mundial anárquicamente interconectada, para otros resulta ser algo no deseado, a saber, un marco político para una economía mundial desregulada. Por diferentes razo­nes, posmodernismo y liberalismo coinciden en la visión de que los mundos de la vida de los individuos y los pequeños grupos son como mónadas dispersas en redes, desconertadas entre sí y coordinadas sola­mente de manera fundonal, en vez de mundos de la vida integrados sodalmente que pueden solaparse entre sí hasta llegar a formar unida­des políticas más grandes y diversas.

Al igual que sucede con las utopías regresivas que preconizan el ae- rre de la sodedad, se recomienda también moderadón frente a estas proyecdones de apertura de la misma que se autoprodaman progresis­tas. Lo que resulta necesario es más bien esa sensibilidad para un autén­tico equilibrio entre apertura y dausura que ha caracterizado las etapas más afortunadas de la historia de la modernización europea. Sólo podremos hacer frente de forma radonal a los desafíos de la globaliza- dón si logramos desarrollar dentro de la consteladón posnadonal nue­vas formas de autocontrol democrático de la sodedad. Por eso quiero, en primer lugar, analizar las condidones para una política democrática más allá del Estado-nadón tomando como ejemplo la Unión Europea Lo que me interesa no son los motivos a favor o en contra de continuar

55. Wagner (véase nota 51), pág. 261.56. J. M. Guéhenno, Das Ende der Demokratie, Munich y Zurich, 1994 (trad. cast.: El fin de la democracia, Barcelona, Paidós, 1995).

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con la construcción de la unión política, sino la solidez de las razones que tanto simpatizantes como escépticos traen a colación; razones a favor y

H8 en contra de la arriesgada empresa que implica una democrada posnadonaL Existen también otras razones para estar a favor de la uni- ficadón europea que no tienen nada que ver con la cuestión dd desaco­plamiento de la democrada con respecto a las formas históricas -el Estado-nadón- en que la democrada se ha realizado. Para muchos de nosotros existen razones históricas que hacen que la política de recona- liación, introdudda por Schuman, Adenauer y De Gasperi, la unión monetaria y la integradón de Alemania en la comunidad europea sean irreversibles. Pero a continuadón trataremos solamente de las razones a favor y en contra de la Unión Europea entendida como la primera con- figuradón de una democrada posnadonal.57

IV

Quiero distinguir cuatro posiciones según el grado de aceptadón de la idea de una democrada posnacional; euroescépticos, europeos parti­darios del mercado, eurofederalistas y los partidarios de una global governance. Los euroescépticos consideran la introducción del euro equivocada por prindpio o cuando menos prematura. Los europeos partidarios del mercado saludan la unión monetaria como una conse­cuencia necesaria de la construcción del mercado interior europeo, pero con esto se dan por satisfechos. Los eurofederalistas aspiran a la transformadón de los tratados internadonales en una constitudón política para dotar a las dedsiones supranacionales de la Comisión, del Consejo de Ministros, del Tribunal Superior de Justida Europeo y del Parlamento de su propia base de legitimidad. De ellos se diferen- dan, a su vez, los representantes de una posidón cosmopolita que con­sideran un Estado federal europeo como el punto de partida para el establedmiento de un futuro régimen «político mundial» basado en tratados internadonales. Estas posidones son consecuenda de tomas

57. E. Grande, Postnationale Demokratie-E in Ausweg aus Der G lobalisierungsfa- lle?, W. Fricke, E. Fricke (comps.), Jahrbuch fü r A rbeit urtd Technik, Bonn, 1997, págs. 353-367.

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de postura respecto a cuestiones previamente establecidas. Quiero tra­tar cuatro de estas cuestiones previas que nos han de servir para enfocar adecuadamente el problema central

En primer lugar a), trataremos la tesis del final de la sociedad del traba­jo. Cuando en el marco de unas reladones laborales normales el traba­jo retribuido pierde la capacidad estructuradora que tenía para el conjunto de la sociedad, entonces ya no basta con el restablecimiento del «pleno empleo» como fin político. Además, reformas de largo alcance apenas son realizables dentro de las fronteras de un solo país, ya que exigen una coordinación mediante tratados y procedimientos a nivel supranacional. Con la unificación europea, la vieja disputa acerca de la justicia social y la eficiencia del mercado b) adquiere una nueva dimensión. Los neoliberales están convencidos de que precisamente con el establecimiento de los mercados globales que posibilitan la existencia de economías eficientes se dan también las condiciones para satisfacer el desiderátum de justicia distributiva. De lo contrario no sería plausible la opción de los europeos partidarios del mercado que propugnan una Unión Europea laxa formada por Estados-nación que se integran de forma horizontal a través de un mercado unitario. En tercer lugar c) trataremos de si la Unión Europea puede suplir las pérdidas de competencias de los Estado-nación. Como experimento voy a considerar el caso de una política social eficaz e indivisible. La cuestión de la capacidad de acción está relacionada con otra d) que analí­ticamente podemos diferenciar, a saber, si las comunidades políticas pueden formar una identidad colectiva más allá de las fronteras nacio­nales y con ello satisfacer las condiciones de legitimidad de una democracia posnacional. Si estas dos cuestiones no encuentran una respuesta afirmativa, no es posible un Estado federal europeo. Y en consecuencia, se desvanecerían las bases para aspiraciones de más largo alcance.

Las indicaciones que ofrezco sobre estos temas pueden, en el mejor de los casos, iluminamos sobre el Estado en que se encuentra una dis­cusión que es compleja y de contornos poco precisos y constatar el reparto de las cargas de la prueba. Sólo en relación con este análisis se podrá juzgar una posición «cosmopolita» que se plantee un nueva cie­rre político para una sociedad mundial sin ningún tipo de freno eco­nómico.

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a) La tendencia que ya se observaba en las sodedades industriales al aumento de la productividad del trabajo ha continuado también en

1 20 las sodedades postindustriales. La progresiva radonalización ha ido regularmente acompañada por un desplazamiento secular de la pobladón trabajadora desde el sector primario al secundario y al ter- dario y, finalmente, al sedor cuaternario propio de una sociedad del saber y de la información. Los repetidos pronósticos que auguraban que una sodedad de este tipo daría lugar a un «desempleo causado por la tecnología» no han podido ser constatados, por lo menos, en estas primeras fases. Hasta bien entrados los años setenta, las pérdidas de plazas de trabajo han sido compensadas mediante una combina- dón de la reducdón en el tiempo de trabajo y la aparidón de nuevos puestos de trabajo. Desde entonces, sin embargo, observamos en la mayoría de los países de la OCDE una desconexión entre el crecimien­to económico y el nivel de empleo. Los 18 millones de desempleados de las estadísticas ofidales de la Unión Europea son el resultado de un modelo de desarrollo para el que cada etapa de crecimiento económi­co coyuntural ha dejado tras de sí un alto número de parados. Otros países como Estados Unidos o Gran Bretaña han conseguido, median­te la apertura de un sector de salarios bajos, agotar fuertemente la demanda en el sector de servidos poco cualificados. Pero el traslado de esta dinámica de empobrecimiento y marginalidad desde la sodedad al individuo tiene como consecuencia un alto coste en términos de represión estatal y, sobre todo, socava los criterios públicos de solidari­dad sodal.

Se citan varias causas para explicar el fenómeno de la credente desigualdad sodal, sobre todo el final del keynesianismo y la cada vez mayor competencia global que acelera las inversiones tendentes a racionalizar la actividad económica. Paul Kennedy ha calculado la magnitud de las reservas de fuerza de trabajo de Asia, Latinoamérica y otros países que en las próximas décadas serán aprovechadas debido a la movilidad de las inversiones de capitaL Otro tipo de causas, cierta­mente, tienen que ver con la globalizadón pero no pueden ser puestas sin más en conexión con ella. En la mayoría de las sodedades de la OCDE la oferta de trabajo ha crecido en términos absolutos, con el aumento del trabajo retribuido de las mujeres, con la credente emi­gración de trabajadores extranjeros y fugitivos de la pobreza, etc. Y

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como aquí entran en juego necesidades existenciales, no se puede dejar que la oferta excedente de los mercados de trabajo se autorregu- le de acuerdo con los mecanismos de mercado, habituales para el resto de las mercancías. También esto pertenece al carácter especial de la «mercancía trabajo». Además, también las circunstancias locales y las negligencias en materia de política económica juegan un papel, por ejemplo, una administración pública no flexible, una insuficiente cualifícadón de la fuerza de trabajo o unos ajustes estructurales apla­zados. Asimismo la falta de imaginadón de la direcdón de las empre­sas, las carendas organizativas de las mismas, la falta de innovadones en materia de investigación y desarrollo o un insuficiente acopla­miento entre la industria y la denda pueden perjudicar la competiti- vidad de las economías nadonales y tener importantes consecuendas para el empleo.

La adecuada valoraaón de la tesis del «fin de la sodedad del pleno empleo» (Vobruba) depende evidentemente de la importanda que se dé a todas estas causas. Esta valoradón no cambia sin más con opdo- nes de derecha o izquierda. Mientras que la «Comisión para Problemas del Futuro de los Estados Libres de Baviera y Sajonia» bajo la presiden­cia de Meinhard Miegel parte del supuesto de que en la República Federal hemos de contar por mucho tiempo con un alto desempleo, la «Comisión de Futuro de la Fundación Friedrich Ebert» llega a la conclusión de que el trabajo asalariado es, a pesar de todo, el «elemen­to clave de la integración social», aunque cambiará su naturaleza «induida la idea de profesiones estables para toda la vida».58 La espera­da continuidad de las estructuras sociales del trabajo descarga a la política de la tarea de una reforma radical del sistema de reparto. Bajo determinadas circunstandas es suficiente incluso con que el Estado sea activo dentro del territorio nadonal para mejorar las condidones marco de la valorizadón del capital.

La situación se ve de otro modo cuando se abandona el objetivo político del pleno empleo. Partiendo de esta premisa se pueden intentar, o bien rebajar los criterios aceptados sodalmente de justida distributi­va para liquidar un Estado social al que se considera un «desarrollo

58. Comisión de Futuro de la Fundación Friedrich Ebert, Wirtschaftliche LeistungsfS- higkeit, sozialer Zusammenhalt und okologische Nachhaltigkeit, págs. 225 y sigs.

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fallido», o tomar en consideración alternativas que en cualquier caso implican costes sociales como, por ejemplo, un reparto radical del.

122 menguante volumen de trabajo asalariado59 o la participación de amplias capas de la población en la propiedad de capital,® o la separa­ción del sistema salarial de un salario mínimo estatal que esté por encima de los ingresos que perciben los que precisan asistencia social.61 Redistribuciones radicales de este tipo no sólo chocan con la oposición de los intereses existentes, las orientaciones de valor y las reladones de propiedad, sino que además, para que estas medidas se puedan llevar a cabo, no deberían tener consecuendas negativas para los costes y la competitividad, es decir, deberían tener lugar en un marco nadonal. Mientras en los años setenta las discusiones sobre el salario mínimo y la economía dual se desarrollaron partiendo del supuesto de que el Estado-nación podría acometer por sí mismo la reforma sodal, es evidente que hoy, tras los cambios que implican las condidones de la economía global, una respuesta innovadora al «final de la sodedad del trabajo» exige un procedimiento coordinado a nivel supranadonal,

b) La mendonada alternativa neoliberal saca de nuevo a la luz la anti­gua controversia acerca de la reladón entre justida sodal y efidenda del mercado. Apenas voy a aportar nada nuevo que pueda contribuir a la darificadón de esta venerable disputa dogmática. Hay que contar, sin embargo, con que un mercado de trabajo ampliamente no regula­do y una privatizadón de la previsión sodal en los terrenos de la sani­dad, la vejez y el desempleo en un contexto de salarios bajos y reladones laborales poco seguras llevaría a la aparidón de ambientes sociales miserables al borde del mínimo existencial. Y aunque la

59. G. Grozinger, «Drei w irtschaftspolitische Ziele, drei semi-autonome Instltu tio - nen», en: Wirtschaftswissenschaftliche Diskussionsbeitráge, n° 8, Flensburg, 1998.60. Scharpf, op. c i t , págs. 247 y sigs.61. Lo que G. Vobruba («Ende der Volibescháftigungsgesellschaft», en Zeitschrift. f Sozialreform, 44, 1998, págs. 77-99) dice en la pág. 88 sobre la idea del socialismo de accionistas (Shareholder Socialism) se puede, bien interpretado, aplicar a los pla­nes tendentes a combinar varias fuentes de ingresos: «Todos estos planteamientos tienden a poner en cuestión la actual conexión entre partes de la población, fuentes de ingresos y posiciones de interés. Dicho más claramente: si el capitalismo ha triun ­fado, entonces hay que hacer a todos capitalistas, por lo menos en parte, para poder partic ipar de los frutos de esa v ic to ria . Si el trabajo asalariado ya no es suficiente, entonces debe ser completado con ingresos procedentes del capital».

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mayoría de los satisfechos y los no del todo satisfechos pudieran con­formarse con esta situación, el resto de la población «sobrante», sin ninguna esperanza -aislada también del proceso político- quedaría en manos de un Estado represivo que los vería como un problema de seguridad interior y de beneficencia pública. Además, esta forzada ruptura de la solidaridad social quedaría clavada como una espina en la cultura política de un Estado.62 Una justificación funcionalista no basta para poder hacer aceptables normativamente las extremas dife­rencias sociales en una sociedad de ciudadanos constituida democrá­ticamente. Como teoría normativa, el neoliberalismo debe asumir la carga de la prueba a la hora de probar su tesis central de que los mer­cados eficientes no sólo garantizan una relación óptima entre oferta y demanda, sino que también procuran una socialmente justa distri­bución de la riqueza. Esta afirmación plantea dos cuestiones: «¿Cuá­les son las expectativas normativas que deben satisfacer los mercados eficientes?, ¿y cómo puede ser verosímil que funcionen mercados tan eficientemente que, incluso en un sentido moderado de justicia social, podamos esperar un reparto de la riqueza normativamente aceptable?».

El neoliberalismo fundamenta sus principios normativos en el concepto de justicia de intercambio, obtenido procedimentalmente a partir del modelo del contrato jurídico. En un intercambio, el produc­to, lo que se compra, o el beneficio, es decir, lo que uno recibe, está en una relación de «equivalencia» con lo que se aporta, o lo que es lo mismo, con el gasto, la oferta o el depósito, de forma que si y sólo si se produce el acuerdo, es decir, la conformidad de ambas partes, ésta tiene lugar bajo ciertas condiciones estándar: los participantes deben tener la misma libertad de decidir según sus propias preferencias. El mercado que (conjuntamente con el medio dinero) se institucionaliza mediante una igual libertad de derechos, en especial mediante la libertad de contrato y el derecho de propiedad, garantiza un procedi­miento para el intercambio de equivalentes que es «justo» en la medi­da en que realmente -en el estricto sentido normativo de asegurar las mismas libertades individuales para todos- hace posible una compe-

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62. Agnew y Corbridge (véase nota 12), pág. 201 y sigs.

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tencia de «hombres libres». El sueldo que se redbe como justa recom­pensa por una actividad cuenta también como un caso especial del

124 intercambio justo, en la medida que presupone el libre arbitrio de las partes.

Este concepto de libertad está ligado a un concepto de persona recortado normativamente. El concepto de un sujeto que toma decisiones racionalmente es independiente tanto del concepto de una persona moral que mediante su inteligencia puede unir su voluntad a todo aquello que en igual medida interesa a todos los afectados, como tam­bién del concepto de los dudadanos de una república que participan en igualdad de derechos en la actividad pública de darse leyes a sí mis­mos. La teoría neoliberal parte de sujetos dotados con derechos indivi­duales que en los límites de sus ámbitos legales de acdón, y según sus preferendas y orientaciones valorativas, «hacen y dejan hacer lo que quieren». Estos sujetos necesitan interesarse recíprocamente, pero no necesitan interesarse por el otro, pues no están dotados con un sentido moral para los deberes sodales. La observanda jurídicamente exigida de las libertades individuales que corresponden a todos los partidpan- tes en la competencia es algo distinto al respeto debido a la dignidad humana de cada uno.

Los neoliberales parten también de una «sodedad de derecho pri­vado» en el sentido'de que para ellos el valor de uso de las libertades civiles se agota en el disfrute de la autonomía privada. El aparato del Estado tiene el sentido instrumental de alcanzar dedsiones colectiva­mente vinculantes de acuerdo con las preferencias agregadas de los ciudadanos. Es derto que el proceso democrático sirve para proteger iguales libertades individuales pero no añade más dimensiones a esa libertad como, por ejemplo, la autonomía política. El neoliberalismo no es sensible a la idea republicana de autolegisladón, según la cual la autonomía privada y la autonomía poh'tica se presuponen redproca- mente. Se cierra a la intuidón de que los ciudadanos sólo son libres cuando pueden entenderse al mismo tiempo como los receptores del derecho y como sus autores.

Esta doble reducdón normativa que el neoliberalismo acomete en la elecdón de sus conceptos fundamentales puede explicar una derta despreocupadón en cuestiones de justida sodal, una actitud que osó­la entre la toleranda, la indiferenda y el dnismo, y que en Alemania

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se encuentra asociada con una antropología pesimista de procedencia totalmente distinta. Pero incluso estas reducidas expectativas norma­tivas sólo pueden satisfacerlas los mercados si, de acuerdo con los supuestos del propio modelo, funcionan de hecho «eficientemente». No necesito entrar aquí in extenso en las más conocidas objeciones a este supuesto.63 Es justo reconocer a los mercados su capacidad para transmitir informaciones de forma eficiente y económica y, a la vez, estimular una adecuada elaboración de esa información. Pero estas funciones del mercado tienen como contrapartida su indiferencia frente a los costes externos, ya que los mercados son sordos para las informaciones que no están articuladas en el lenguaje de los precios. Además, los mercados realmente existentes cumplen la función de establecer los precios de forma muy imperfecta debido a que las condi­ciones ideales de una libre competencia normalmente no son suficien­tes. Y finalmente, la fuerza igualadora del mercado, que debía someter los rendimientos de todos los participantes a un criterio imparcial, fra­casa ante el hecho deque las personas, tal y como nosotros las conoce­mos, de ninguna forma tienen las mismas oportunidades de participar en los mercados y conseguir beneficios. Los mercados reales reprodu­cen -y aumentan- las ventajas comparativas ex ante existentes de empresas, patrimonios y personas.

c) De la opción neoliberal por los mercados no regulados se deriva una preferencia por un mercado europeo único y por una política moneta­ria dirigida por un banco central independiente. Sin embargo, la opción sodaldemócrata por una reguladón estatal que cree un marco adecuado para el fundonamiento efidente de los mercados y que, a la vez, impida la divergenaa entre justida sodal y efidenda del mercado se relaciona habitualmente con una actitud euroescéptica. Pero una actitud euroescéptica sale a la luz ante la respuesta que se dé a la cues­tión de si la Unión Europea estaría en condidones de asumir fundones esendales del Estado-nadón. O también ante la respuesta que se dé a una pregunta, que es un reflejo de la anterior, acerca del espacio de acdón político del que todavía disponen los gobiernos nadonales.

63. Ibíd., págs. 222 y sigs.

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Los euroescépticos parten del supuesto de que en los Estados- nación se han formado diferentes configuraciones de prácticas no

1 2 6 económicas, instituciones y mentalidades, que confieren a cada eco­nomía un perfil característico y condicionan ampliamente sus pers­pectivas de éxito en la economía globaL Este supuesto se basa en una línea de investigación que pretende estudiar la inserción institucional de los sistemas nacionales de producción para oponerse a las abstrac­ciones de la economía neoclásica.64 Evidentemente existen diferentes constelaciones para el mercado, no solamente un «único camino ver­dadero» para una combinación favorable, desde el punto de vista de los costes de fuerza de trabajo, capital y materias primas: «Los sistemas sociales de producción varían no solamente en el modo en que las empresas abordan los beneficios, sino también en el grado en que intentan maximizar a) los grados de eficiencia en la asignación de recursos escasos o las consideraciones de eficiencia X, b) las considera­ciones de paz social y de distribución igualitaria, c) los aspectos de la producción relacionados con la cantidad frente a la calidad, y d) la innovación en el desarrollo de productos nuevos frente a la innova­ción en la mejora de los productos ya existentes».65 Desde esta perspec­tiva, por ejemplo, la Comisión de Futuro para la economía alemana de la Fundación Friedrich Ebert ha elaborado una estrategia que (en lugar de la estrategia neoliberal de reducción de costes) sugiere el fomento estatal de aquellas actividades en las que la economía alema­na muestre una específica ventaja frente a otras economías.66

Un completo catálogo de los puntos de partida de una política de reforma nacional (mejora de la capacidad de innovación, desarrollo de los recursos humanos, modernización de la administración, un sec­tor económico de salarios bajos que se pueda sobrellevar gracias a un impuesto sobre la renta negativo, etc) no cambia en nada el hecho de que los mencionados procesos de globalización recortan tanto los recursos fiscales como el margen de acción para una activa política de crecimiento y de empleo y, en consecuencia, llevan a la poh'tica social a un callejón sin salida. Por lo tanto, los euroescépticos no pueden con-

64. J. R. Hollíngsworth, R. Boyer, Contemporary Capitalism, Cambridge, 1997, págs. 1-48.65. Ibíd., pág. 37.66. Comisión de Futuro de la Fundación Friedrich Ebert, op. cit., págs. 76 y sigs.

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tentarse sólo con ensalzar las virtudes del difunto Estado-nación. Y por eso le dan la vuelta al argumento y se preguntan si la Unión Euro­pea puede tener la misma capaddad de acaón política que la que los Estados-nación, según la versión eurofederalista, han de sacrificar. Queda fuera de toda discusión la tupida red de regulaciones con las que la Comisión Europea, el Consejo de Ministros y, en no menor medida, el Tribunal Europeo de Justida han revestido las sociedades de los Estados miembros. Pues la poh'tica europea que desde el prind- pio persigue el objetivo de promover el libre movimiento de mercan- das y servicios, de capitales y personas, ha calado profundamente en buena parte del espedro político europeo.67 La UE, por ejemplo, ha promulgado importantes leyes sociales con reladón a la igualdad de la mujer, mientras que el Tribunal Europeo de Justida ha dictado más de 300 sentencias, relevantes desde el punto de vista del derecho sodal, para hacer compatibles un mercado interior común y los siste­mas nacionales de bienestar social. Este proceso de integración, sin embargo, no afecta en modo alguno a los sistemas impositivos ni a los mecanismos de financiación y de reparto de los distintos países miembros que, como se puede constatar, difieren ampliamente entre sí tanto en la estructura como en el nivel de las prestadones de su polí­tica sodal.

Y ahora, cuando la competencia en el interior de la Unión Euro­pea se agudiza y los Estados miembros, como consecuencia de la unión monetaria y de una política monetaria única, han perdido todavía más la capacidad de control de su política macroeconómica, cabe esperar problemas de una nueva índole. Así, países con un alto grado de protecdón social temen una igualadón por abajo; mientras que países con una protecdón sodal más débil temen que la introduc- dón de mayores cotas de protecdón sodal les hagan perder la ventaja competitiva que suponen unos menores costes de producdón. Europa se encuentra ante la siguiente alternativa: o solventar los problemas que se le presentan a través del mercado, por ejemplo, mediante la competenda entre las políticas sodales de los distintos países, políticas sodales que seguirían siendo una atribudón de los propios Estados-

67. F. W. Scharpf, Optionen des Foderalismus in Deutscbland und Europa, Franc­fo r t del Meno, 1994.

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nadón; o bien, políticamente, por ejemplo, a través de una «armoniza- dón» en cuestiones tan importantes como la política sodal, la política del mercado de trabajo y la política impositiva. No necesito recapitu­lar detalladamente las disputas de los expertos,68 pero en lo esendal se trata de saber si las instituciones europeas propenden a una integra- dón negativa, y solamente son capaces de poner de acuerdo los distin­tos intereses nadonales de tal forma que suijan nuevos mercados o si, por el contrario, buscan una integradón positiva, es decir, tienen fuer­zas para tomar medidas correctoras del mercado y pueden imponer regulaciones que tengan un efecto redistributivo. Pues, además, la estabilidad monetaria, el nivel de empleo y un credmiento económi­co continuado son objetivos de la política económica que tienen la misma importancia pero que, frecuentemente, se oponen entre sí y, en caso necesario, deben ser logrados en competencia con un Banco Central independiente.69

Los euroescépticos se apoyan en la evídenda histórica que repre­senta el fracaso de dos intentos: por una parte el intento de ampliar la dimensión sodal de la poh'tica europea y, por otra, el intento de desa­rrollar la Comunidad Europea como Estado federal a través del cami­no que representa una política sodal.70 Wolfgang Streeck ha seguido las coalidones y estrategias de estos ambidosos intentos de armoniza- dón que enseguida se han reduddo al objetivo, más conforme con el mercado, de superar las barreras que impiden la movilidad entre los distintos mercados de trabajo nadonales. Por el contrario, los europti- mistas ponen de manifiesto los intereses espedficos, el margen de acdón y la rdativa independenda de las autoridades europeas frente a los gobiernos nadonales, la dependenda de las políticas que se llevan a cabo de las disposidones estableadas previamente, así como el sentido propio que tiene el hecho de que existan problemas cada vez más estrechamente relacionados entre sí que precisan una regulación.71

68. St. Leibfried, P. Pierson (comps.), Standort Europa. Europáische Sozia lpoli- tik, Francfort del Meno, 1998.69. Grozinger (véase nota 59).70. W. Streeck, «Vom Blnnenmarkt zum Bundesstaat? Überlegungen zur Politís- chen Okonomie der Europáischen Sozia lpo lltik», en: Leibfried, Pierson (comps.), op. cit., págs. 377 y sigs.7 1 . P. Pierson, S t. Leib fried, «Zur Dynamik sozia ipolitischer In teg ra tion : Der W oh lfa rtss taa t in der europáischen M ehrebenenpolitik», en Leib fried y Pierson (comps.), op. cit., págs. 425 y sigs.

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Los europtimistas señalan, además, que hace tiempo que la Unión Europea impulsa en otros ámbitos, aunque sea de forma modesta, una poh'tica activa de reparto; un reparto entre sectores mediante una polí­tica agraria común, así como un reparto entre regiones mediante la utilización de los fondos estructurales.

La discusión parece conducir a una situación en la que ninguna parte tiene razón, ni los neorrealistas, que sólo atribuyen al Estado- nación la capacidad de llevar a cabo una política «rediseñadora», ni los neofuncionalistas, que esperan, de alguna forma, una evolución «automática» desde el mercado interior al Estado federal; «El futuro de la política social europea no depende de si el mercado interior euro­peo necesita ser institucionalizado... sino de si Europa como sistema político es capaz de dotarse de los recursos políticos necesarios para imponer a los participantes más poderosos en el mercado obligacio­nes ineludibles».72 La unión monetaria es el último paso de un camino que, ciertamente, comenzó con grandes esperanzas por parte de sus iniciadores pero que se puede describir a partir de una sobria mirada retrospectiva como la «creación de un mercado por parte de los gobier­nos». Hoy hemos llegado al punto en el que una densa red horizontal tejida a través del mercado es complementada por una relativamente débil regulación poh'tica y por unas autoridades cuya legitimidad poh'tica es más débil todavía. La dinámica de la unidad europea sólo puede ir más allá de esta situación si los eurofederalistas, frente a este statu quo deseado por los que sólo aspiran a un mercado único, pueden esbozar un futuro para Europa que dé alas a la fantasía y que suscite un debate público de amplio alcance en las diferentes arenas nacionales sobre este tema común.

d) La alternativa política a una Europa del mercado tal como la propug­nan los neoliberales puede ser defendida, frente a las previsibles objecio­nes económicas, con el argumento de que el espacio económico europeo, a causa de su tupida combinación regional de comercio e inver­siones directas, disfruta, como totalidad, de una comparativamente alta independencia de la competencia globaL Pero incluso si existe un mar-

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72. Streeck, op. cit., pág. 391.

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gen de acción económica para una Europa capaz políticamente, lo que significa también una Europa capaz de una política económica propia,

130 la construcción de la Unión Europea hasta llegar a un Estado federal depende de una condición más: «No es imaginable un fortalecimiento de la capaddad de gobierno de las instituciones europeas sin la amplia­ción formal de los fundamentos de su legitimidad democrática».73 Si Europa debe ser capaz de iniciar una acción a través de una política inte grada en varios niveles, los ciudadanos europeos, que en un principio sólo comparten un pasaporte común, deben aprender a reconocerse, más allá de las fronteras nadonales, como miembros de la misma comu­nidad política: no deben temer que «los dudadanos dé otras nadones europeas» tengan la intendón ni menos aún puedan llevar a cabo acdo nes «que dañen de modo inadmisible nuestros intereses»?

El esquema de constitudón de un Estado federal nadonal, por ejem­plo, la República Federal de Alemania, no puede transferirse sin más a un Estado de naaonalidades federalmente constituido de la dimensión de la Unión Europea75 No es posible ni deseable nivelar las identidades nadonales de los Estados miembros para llegar a la fusión de una «Nadón Europea». También en un Estado federal europeo la segunda cámara de representantes de los gobiernos debería mantener un papel más importante que un Parlamento de representantes populares elegi­dos directamente, ya que la única instanda que hoy día determina los elementos de la negociación y del acuerdo multilateral entre los Estados miembros no podría desaparecer sin más en una Unión políticamente constituida. Pero deben impulsarse políticas efectivas y positivamente coordinadas a través de la formadón de una voluntad democrática extendida por toda Europa, y ésta no puede darse si no existe el funda­mento de una solidaridad común. La solidaridad dvica, limitada hasta ahora al Estado-nadón, debe extenderse de tal manera a los dudadanos de la Unión que, por ejemplo, los suecos y los portugueses se sientan solidarios mutuamente. Sólo entonces podrán llegar a exigir aproximar

73. C. Offe, Demokratie und W ohlfartsstaat (Ms. 1998), pág. 27.74. C. Offe, op. cit., pág. 22.75. E. Grande, «Demokratische Leg itim ation und europaische In tegra tion», en Leviathan, 1996, págs. 339-360. R. Schmalz-Bruns, «Bürgergesellschaftliche Poli- t ik - ein Modell der Demokratisierung der Europáischen Union», en K. D. W olf (comp.), Projekt Europa im Übergang?, Baden-Baden, 1997, págs. 63-90.

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sus salarios mínimos y, también, las mismas condidones para sus pro­yectos vitales individuales que, ahora al igual que antes, tendrán la impronta de su propia nadón. Los pasos siguientes en el camino hada 131

una federadón europea estarán ligados a riesgos extraordinarios por­que todo tiene que estar bien articulado: la ampliadón de la capaddad de acaón política debe avanzar simultáneamente con la ampliadón de los fundamentos de la legitimidad de las institudones europeas.

Por una parte, los daños que en la política sodal puede causar la desreguladón competitiva entre las distintas economías bajo la vigi­lancia aparentemente apolítica de un Banco Central sólo puede ser evitada si la política monetaria común europea es complementada por una política común en materia fiscal, sodal y económica que sea lo sufidentemente fuerte como para prevenir la tentación de que algún Estado vaya por libre y su política tenga efectos negativos sobre terceros. Es necesario, por tanto, transferir mayores derechos de sobe­ranía a un gobierno europeo; por lo tanto, los Estados-nación sólo mantendrían en lo esendal aquellas competendas regulativas de las que no se pudiera esperar ningún efecto secundario en los asuntos «internos» de otros Estados miembros. En otras palabras, la Unión Europea debe cambiar los tratados internadonales que son su funda­mento actual por una «Carta» a la manera de una Ley Fundamental.Por otra parte, este paso, desde los acuerdos intergubemamentales a una comunidad políticamente constituida, no depende solamente de un procedimiento de legitimadón democrática definida por el derecho de voto nadonal y por las opiniones públicas de los distintos países, sino que depende también de una praxis de formadón de una opinión y una voluntad común que se nutre de las raíces de la ciudadanía europea y se desarrolla en un foro de dimensión europea. Evidente­mente, hoy en día esta condidón para la legitimidad de una democra­cia posnacional no ha sido todavía satisfecha. Los euroescépticos dudan induso de que pueda ser satisfecha algún día.

El argumento de que no existe ningún «Pueblo» europeo y que, por lo tanto, tampoco puede existir un poder constituyente* sólo adquiere el carácter de objeaón fundamental cuando se utiliza un determinado

76. D. Grimm, Braucht Europa eine Verfassung? (Cari Friedrich Von Siemens S tif- tung), Munich, 1995.

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concepto de «Pueblo».77 El pronóstico de que no existe algo así como un Pueblo europeo sólo sería plausible si la fuerza fundadora de la solidari-

132 dad del «Pueblo» dependiera realmente de la base de confianza prepolí- tica de una comunidad criada conjuntamente, que los compatriotas, por así decirlo, heredarían en su socialización como una especie de des­tino. Incluso Claus Offe apoya su escéptica reflexión en la premisa de que, sin este tipo de solidaridad adscrita con «uno de los nuestros», no sería explicable la disposición de los ciudadanos a aceptar los riesgos de un Estado social que redistribuya la riqueza. Sólo la pertenencia a la comunidad de destino prepoh'tica que es una nación tiene efecto de vínculo y genera una confianza anticipada que hace posible entender por qué ciudadanos interesados en sí mismos postergan sus propias pre­ferencias en beneficio de las exigencias de una autoridad estatal que impone «gravosas obligaciones». Pero este fenómeno, que precisa expli­cación, ¿está adecuadamente descrito de esta forma?

Existe una llamativa disonancia entre los algo arcaicos rasgos de ese «potencial coactivo» que unos compañeros de destino dispuestos al sacrificio comparten y la autocomprensión normativa del moderno Estado constitucional como una asociación voluntaria de miembros de Lina comunidad jurídica. Los ejemplos del servicio militar obligatorio, de la obligación de pagar impuestos y de la obligación de asistir a la escuela sugieren una imagen del Estado democrático como una autori­dad primariamente coactiva que se impone a las víctimas que se some­ten a su autoridad. Esta imagen encaja mal con una cultura ilustrada cuyo núcleo normativo consiste precisamente en suprimir la exigencia del sacrificium público. Los ciudadanos de un Estado democrático de derecho se entienden a sí mismos como autores de las leyes y se sienten obligados a obedecerlas en la medida en que ellos son los destinatarios de las mismas. Al contrario de lo que sucede en la moral, las obligacio­nes tienen en el derecho positivo una importancia secundaria, son el resultado de la compatibilidad de los derechos de cada uno con los mis­mos derechos de todos los demás. El servicio militar (y la pena de muer­te) no pueden justificarse a partir de estas premisas. La obligación de

77. Véase mi observación sobre D. Grimm en Habermas, Die Einbeziehung desAnde- ren, págs. 185 y sigs., véase también G. Delanty, «Models o f Citizenship: Defining European Identity and Citizenship», en Citizenship Studies, I, 1997, págs. 285-304.

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pagar impuestos se sigue de la decisión de crear, con los medios del dere­cho positivo y coercitivo, un orden político que garantice ante todo los derechos subjetivos. Y finalmente, la llamada obligación de asistir a la escuela se basa en un derecho fundamental de los niños y los jóvenes a la adquisición de cualificadones elementales que el Estado, en interés de los portadores de derechos fundamentales, llegado el caso, debe imponer induso contra la resistenaa de padres que se opongan a ello.

No ignoro el rostro jánico de la «Nadón», que todavía en la primera modernidad se alimentó de proyecciones que surgen de un origen común como forma de identidad colectiva. Esta identidad oscila entre un imaginado origen común basado en la naturaleza propia del pue- blo-nadón y la mera construcción jurídica que representa la idea de una nadón de dudadanos. Pero el camino que la aparidón del Estado- nadón ha seguido en la Europa del norte, del oeste, del centro y del este -from state to nation vs.Jrom mtion to State- documentan el carácter cons­truido de esa identidad que propordona la nadón a través del medio que es el derecho y de la comunicación de masas. A la conciencia nacional se debe tanto la movilización de los votantes en la opinión pública poh'tica como la movilizadón de aquellos obligados por el ser­vido militar para la defensa de la patria. La concienda nadonal está reladonada con la autocomprensión igualitaria de los ciudadanos de un Estado democrático, y surge del plexo comunicativo que forman la prensa y una lucha por el poder, discursivamente fluidificada, por parte de los partidos políticos. En este contexto tan lleno de presupues­tos se desarrolla el Estado-nadón hasta convertirse en «la más grande agrupación social de las conocidas hasta la fecha que ha conseguido hacer razonables los sacrificios que implica la redistribución de la riqueza».78 Son precisamente las artifidales condidones de la aparidón de la condenda nadonal las que hablan en contra del supuesto derro­tista de que la solidaridad entre dudadanos extraños sólo puede pro­ducirse dentro de las fronteras de una nación.79 Si esta forma de identidad colectiva se debe a ese aumento en el grado de abstracdón de las formas de condenda que va desde las formas locales y dinásticas

78. Offe (véase nota 73), pág. 46.79. E. W. Bdckenfürde, Welchen Weg geht Europa? (Cari Friedrich von Siemens Stiftung), Munich, 1997, pág. 37.

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hasta las formas de conciencia nacional y democrática, ¿por qué no habría de proseguir un proceso de aprendizaje de esíe tipo?

Este cambio en la forma de integración social no será, ciertamente, resultado de una integración fundonal, es decir, una integradón que se daría espontáneamente a partir de las interdependendas produd- das por la actividad económica. Aunque el mercado interior europeo y una política monetaria común pudieran, contra lo esperado, estabi­lizar sin ayuda política un crecimiento armónico y un descenso del paro, esta dinámica sistémica, por así decirlo, a espaldas del sustrato cul­tural, no sería por sí misma suficiente para permitir la aparidón de una confianza transnacional recíproca. Para esto es necesario otro escenario, un escenario en el cual diferentes antidpadones, en un pro­ceso circular, se apoyan y se estimulan mutuamente. Una Carta euro­pea anticipa las competencias que tendría una Constitución; esta última sólo podría funcionar si el procedimiento democrático, que siempre abre camino, se da realmente. Este proceso de legitimación debe ser impulsado por un sistema de partidos europeo que sólo podría formarse si los partidos existentes debatieran primero en sus foros nadonales sobre el futuro de Europa y, a partir de ahí, lograran articular unos intereses que traspasaran las fronteras nadonales. Esta discusión debe encontrar nuevamente resonancia en la opinión pública política de toda Europa, opinión pública que, por su parte, presupone una sodedad avil europea, con sus asodadones de intere­ses, organizaciones no gubernamentales, movimientos ciudadanos, etc. En un plexo de comunicación formado por tantas lenguas, sólo podrá haber medios de comunicación de masas transnacionales si, como sucede ya en los pequeños países, los sistemas nadonales de educación se preocupan por crear una base lingüística común en tomo a una lengua extranjera. Y hace falta, también, un impulso nor­mativo que ponga en marcha estos diferentes procesos simultánea­mente y los saque de la dispersión que representan los diferentes ámbitos nadonales, aunque esto no se dará sin proyectos que se sola­pen entre sí y tengan por objetivo una cultura política común.80 Estos

80. Las impulsos que desde la izquierda se han dado a un debate de este tipo son hasta ahora muy débiles. Véase P. Gowan, P. Anderson (comps.), The Question o f Europe, Londres, 1997.

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proyectos pueden, a pesar de todo, surgir en el horizonte histórico en el que ya se encuentran los ciudadanos europeos.

El proceso de aprendizaje que debe conducir a una solidaridad entre ciudadanos ampliada a Europa se basa precisamente en expe­riencias específicamente europeas. La evolución europea desde las postrimerías de la Edad Media se caracteriza, de forma más acusada que en otras culturas, por divisiones, diferencias y tensiones; por la rivali­dad entre los poderes eclesiástico y secular, por una dispersión regio­nal del poder político, por la oposición entre la ciudad y el campo, por la separación confesional y el profundo conflicto entre creencia y saber, por la competencia entre las grandes potencias, por las relacio­nes imperiales entre las metrópolis y las colonias y, sobre todo, por el antagonismo y la guerra entre las naciones. Estos conflictos, a menu­do llevados hasta extremos mortíferos, han sido también un aguijón para propiciar un descentramiento de la propia perspectiva, un impulso para la reflexión y para el distandamiento de ideas preconce­bidas, un motivo para la superadón del particularismo, para aprender formas tolerantes de trato con los demás y para institucionalizar las diferencias. Estas experiencias con formas logradas de integración sodal han dejado su impronta en la autocomprensión normativa de la modernidad europea, un universalismo igualitario que -a nosotros, los hijos, hijas y nietos de un bárbaro nadonalismo- pueden facilitar­nos la transidón a las plenas reladones de reconocimiento mutuo de una democrada posnadonal.

V

Un Estado Federal Europeo conseguirá, gradas a una base económica ampliada y a una moneda común, los benefiaosos efectos de las eco­nomías de escala, efectos que se tradudrán en ventajas dentro de la competencia global. Sin embargo, la creación de grandes unidades políticas no cambia en nada el modo en que compiten las economías nadonales como tales, es decir, el modelo de sus alianzas defensivas contra el resto del mundo. Con todo, las agrupadones supranadona- les de este tipo cumplen una condídón que es necesaria para la recu- peradón de la política frente a los mercados globalizados. De esta

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forma, por lo menos, podría formarse un grupo de actores cuya capa­cidad de acción tuviera un alcance global, es decir, que no sólo fueran

1 3 6 capaces de llegar a acuerdos decisivos, sino también capaces de llevar­los a cabo. Para terminar, deseo abordar la cuestión de si estos actores políticos en el marco de la ONU, la primera red de estructura débil para arreglos internacionales, podría reforzar su laxa estructura de forma que fuera posible un cambio de rumbo hada una poh'tica interior mundial sin gobierno mundial.

Los problemas de coordinadón existentes a nivel europeo se agu­dizan todavía más a nivel global. Debido a que la coordinadón negati­va que implica la liberalizadón exige muy poco gasto para poder realizarsé se ha podido, sobre todo bajo la presión hegemónica de Estados Unidos, imponer la liberalizadón del mercado mundial y lle­gar a un régimen económico intemadonal que suprime las barreras al comerdo. Los efectos extemos de la producdón de sustandas nod- vas y los riesgos de las grandes tecnologías que sobrepasan las fronte­ras han llevado induso a la creación de organizaciones que asumen tareas regulativas. Pero para llegar a regulaciones globales, que no solamente exigen una coordinadón positiva de las acdones de distin­tos gobiernos sino que afectan también al modelo de distribución, hay que salvar todavía muchos obstáculos.

A partir de las redentes crisis de México y Asia, ha creddo obvia­mente el interés por evitar el hundimiento de las bolsas, y por una más estricta regulación del negodo del crédito y las especulaciones monetarias. Sucesos deasivos de este tipo en los mercados finanderos internadonales hacen que se tome condenda de la necesidad de insti- tudonalizadón de los mismos. Porque también los mercados globales exigen seguridad jurídica, es dedr, unos equivalentes, hechos efectivos transnadonalmente, de las conoddas garantías del derecho privado dvil, que el Estado ofrece a los inversores y a los sodos comerdales en el marco de la nadón: «Se puede considerar la desreguladón, por una parte, como la negodación del hecho de la globalizadón y, por otra, de la necesidad continua de garantías de contratos y derechos de pro­piedad de los cuales el Estado sigue siendo garante último».81 Ahora

81. S. Sassen, Globalization and its Discontents, Nueva York, 1998, pág. 199.

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bien, del deseo de que el Estado asuma tareas regulativas, ya sea en los mercados financieros globalmente conectados o en el terreno de las infraestructuras y servicios que necesitan las ciudades de las que las mul­tinacionales dependen, no cabe inferir todavía la capaddad y disposi­ción de los Estados para asumir medidas correctoras del mercado.82 Los gobiernos nacionales, que apenas pueden influir con medidas macroeconómicas en el ddo económico de sus, entre tanto, desnado- nalizadas economías, deben limitarse, dadas las condiciones de la competenda económica global, a mejorar el atractivo de sus respecti­vas economías nadonales, es decir, a mejorar las condidones de reva- lorizadón del capital.

Otra cosa sería si la política pudiera influir en la misma forma en que tiene lugar la competenda entre las distintas economías nadona­les. Pero, bajo las actuales drcunstandas, ni siquiera es posible ponerse de acuerdo acerca de los impuestos que gravan las transacdones con ganandas especulativas. Tanto más difícil es, por lo tanto, imaginarse una organizadón o una conferenda permanente mediante la cual los gobiernos de los Estados de la OCDE, por ejemplo, pudieran llegar a un acuerdo sobre un marco común para las leyes tributarias nadona­les. Un sistema internacional de negociación que limite una de las consecuendas de una race to the bottom, es decir, de una competenda desreguladora por la bajada de los costes que ahogue el espacio de acdón de la poh'tica sodal y dañe los estándares sodales, debe tener la fuerza necesaria para imponer reguladones capaces de influir en los procesos redistributivos. Políticas de gran importancia de este estilo siempre fueron imaginables dentro de la Unión Europea, la cual, a pesar de su composición multinadonal y el importante papel de los gobiernos nadonales, siempre ha tenido una derta calidad estatal. Pero a nivel global faltan ambas cosas, la capaddad de acdón poh'tica de un gobierno mundial y un correspondiente fundamento que lo legitime.

82. Sassen: «El poner el énfasis en el lugar, y particularmente en el lugar que yo llamo "ciudades globales", pone en primer plano el hecho de que muchos de los recursos necesarios que se requieren para actividades económicas globales no son hipermóviles y podrían, en principio, someterse a una regulación efectiva... Una reorientación de la regulación hacia infraestructuras y complejos de producción en el contexto de la glo­balización contribuye a un análisis de las capacidades regulatorias de los Estados que difiere significativamente de aquellos enfoques centrados en la hipermovilidad del pro­ducto y las telecomunicaciones globales». Op. cit., págs. 202 y sigs.

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En este sentido, los vínculos de unión que la ONU crea entre los Esta­dos miembros son muy débiles. Le falta la cualidad que tendrí^ una comunidad de ciudadanos cosmopolita que puede legitimarse y exi­gir decisiones políticas importantes sobre la base de una formación democrática de la voluntad y de la opinión. Incluso se podría cuestio­nar si sería deseable un Estado mundial de esas características. Las especulaciones sobre un orden mundial pacífico, que han ocupado a la filosofía desde la famosa propuesta del Abbé Saint'-Pierre (1729) hasta nuestros días, conducen regularmente a la prevención ante un poder mundial despótico.83 Pero una mirada a la situación, la fundón y la constitudón de la organizadón mundial nos enseña que esta preo- cupaaón carece de fundamento.

Hoy día la ONU incorpora Estados miembros que presentan dife­rencias extremas entre sí, si se los mide de acuerdo con su cantidad y densidad de pobladón, con d tipo de legitimidad poh'tica que confie­ren a sus gobiernos, o por el grado de su desarrollo económico. En la Asamblea General cada Estado dispone de un voto, pero en la compo­sición del Consejo de Seguridad y el derecho de voto de sus miem­bros se ponen de manifiesto las verdaderas reladones de poder. Los estatutos obligan a los gobiernos nacionales a la observanda de los derechos humanos, al respeto redproco de su soberanía y a la renun- da al empleo de la fuerza militar. Al convertir en crímenes las gue­rras de agresión y los atentados contra la humanidad, los sujetos del derecho intemadonal han perdido la suposidón general de inocen­cia. Las Naciones Unidas no disponen ni de un tribunal criminal intemadonal permanente (que predsamente ahora se está poniendo en marcha en Roma), ni de fuerzas armadas propias. Pero pueden imponer sandones y otorgar mandatos para la realización de inter- vendones humanitarias.

La ONU surgió tras la Segunda Guerra Mundial con la finalidad de prevenir nuevas guerras. La fundón de garantizar la paz estaba, desde el prindpio, ligada al intento político de realizar los derechos huma­nos. A la tarea de prevenir las guerras se le han añadido, entre tanto, los problemas relativos a la seguridad medioambiental. Pero tanto el

83. D. Archibugi, Models o f International organization ¡n perpetual peace Projects, Review o f In ternational Studies, 1 8 ,1 99 2 , págs. 295-317.

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fundamento normativo de la ONU, la Declaración de Derechos Huma­nos, como su concentración en cuestiones de seguridad en un sentido amplio dejan bien a las claras la exigencia de limitación funcional a la que, sin tener el monopolio de la violencia, debe responder la organiza­ción mundial: por una parte la domesticación de la guerra, de la guerra dvil y la criminalidad estatal y, por otra, la prevención de catástrofes humanitarias y de riesgos globales. En vista de esta limitación a la cuestión de garantizar un orden elemental, de la más ambiciosa reforma de las actua­les instituciones no podría surgir ningún gobierno mundial

Los partidarios de una «democracia cosmopolita»84 persiguen tres fines: primero, la creación del estatus de ciudadanos del mundo, que pertenecen a la organización mundial no sólo por la mediación de los Estados de los que son ciudadanos, sino que están representados en un Parlamento mundial a través de sus representantes elegidos; segundo, la introducción de un tribunal internacional penal dotado de las com­petencias habituales, cuyas sentencias sean vinculantes también para los gobiernos nacionales; y finalmente la transformación del Consejo de Seguridad en un ejecutivo con capacidad de acdón.85 Pero induso una organizadón mundial reforzada de este modo y con una legitimi­dad ampliada sólo podría actuar más o menos efectivamente en ámbitos concretos, como los que representan una política pasiva, meramente reactiva, de seguridad y de derechos humanos, y de una política medioambiental preventiva.

Esta limitaaón a tareas garantizadoras del orden no sólo se explica por las motivadones pacifistas a las que la organizadón mundial debe su origen. Para tareas de más envergadura, a la organizadón mundial le falta, por razones estructurales, legitimidad. Una organizadón mun­dial se diferenda de las comunidades organizadas estatalmente en que debe cumplir la condición de una inclusión completa: no puede exduir a nadie porque no admite los límites entre dentro y fuera. Una comunidad poh'tica debe, si se entiende a sí misma de forma democrá-

84. D. Held, Democracy and the Global Order, Cambridge, 1995, págs. 267-287 (trad .cast.: La democracia y el orden global, Barcelona, Paidós, 1997).85. D. Archibugi, «From the United Nations to Cosmopoiitan Democracy», en: D. Archibugi, D. Held (comps.), Cosmoplitan Democracy. An Agenda fo ra New World Order, Cambridge, 1995, págs. 121-162; D. Held, Democracy and the New Interna­tiona l Order, págs. 96-120.

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tica, poder distinguir, por lo menos a los que son miembros de la misma de los que no lo son. El concepto autorreferendal de autodeter-

14o minadón colectiva señala el espado lógico que ocupan los dudadanos unidos democráticamente como miembros de una particular comuni­dad política Y aunque una tal comunidad se constituya a partir de los prindpios universalistas del Estado constitudonal democrático, desa­rrollará una identidad colectiva, de modo que los prindpios universa­listas serán interpretados y puestos en práctica a la luz de su historia y en el contexto de sus formas de vida. Esta autocomprensión ético-polí­tica de los dudadanos de una determinada comunidad política es la que le falta a una comunidad de dudadanos dd mundo indusiva.86

Si, no obstante, los dudadanos del mundo se pudieran organizar a nivel global e, induso, se procuraran una representadón elegida demo­cráticamente, no podrían basar el fundamento normativo de su convi- venda en una autocomprensión ético-política tomada de otras tradidones y orientadones valorativas, sino que solamente podrían obtener ese fundamento a partir de una autocomprensión jurídicb- moraL El moddo normativo para una comunidad que no tiéne la posi­bilidad de exclusión es el universo de las personas morales, el «reino de los fines» de Kant No es casual por lo tanto que en una sodedad cosmo­polita sean sólo los «derechos humanos» los que conformen el marco normativo de la misma, es decir, las normas jurídicas con un exdusivo contenido moral87 Pero con esto no queda todavía claro si la Dedaradón de los Derechos Humanos, sobre cuyo texto se pusieron de acuerdo un número comparativamente pequeño de miembros fundadores de la ONU en 1946, podría encontrar también en el mundo multicultural de hoy una interpretadón y aplicadón sobre la que existiera un acuerdo sufiaente. Aquí no voy a poder entrar en d tema dd discurso intercultu­ral sobre los derechos humanos.88 Pero induso un consenso ampliado al

86. La conciencia cosmopolita podría acaso adqu irir una forma correcta mediante una delimitación en la dimensión temporal, por ejemplo, al estilizarse la distancia del presente con respecto a un pasado dominado por el Estado-nación.87. Habermas, O/e Einbeziehung des Anderen, págs. 220-226 (tra d . cas t.: La inclusión del otro, Barcelona, Paidós, 1999).88. Ch. Taylor, «A World Consensus on Human Ríghts?», en Dissent, verano de 1996, págs. 15-21; J. Habermas, «Remarkson Legítimation through Human Rights», en: Ph'üosophy and Socia l C ritic ism , 24, 199 8 , págs. 157-172; sobre ei mismo tema, véase tam bién Th. A. McCarthy, On Reconciling Cosmopolitan U n ity and National D iv e rs ity lMs. 1998); véanse págs. 169-191.

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mundo entero acerca de los derechos humanos no puede fundamentar ningún equivalente serio de la solidaridad entre los ciudadanos de un Esta­do, surgida del marco que representa la nadón. Mientras que la solidari­dad de los ciudadanos de un Estado está arraigada en una particular identidad colectiva, la solidaridad cosmopolita debe apoyarse exclusiva­mente en el universalismo moral expresado en los Derechos Humanos.

En comparación con la solidaridad activa de los ciudadanos de un Estado que, entre otros, han hecho posible las políticas distributivas del Estado del bienestar, la solidaridad entre los ciudadanos del mundo tiene hasta ahora un carácter reactivo, ya que el consenso cosmopoli­ta queda asegurado ante todo por el sentimiento de indignación que produce la violación de derechos, mediante la represión estatal y las violaciones de los derechos humanos. Una comunidad jurídica inclu­siva de ciudadanos del mundo que, sin embargo, esté organizada en el espacio y el tiempo se diferencia ciertamente de la comunidad uni­versal de personas morales, los cuales ni necesitan una organización ni son aptos para ella. Por otra parte, esta comunidad cosmopolita no podría conseguir el grado comparativamente sólido de integración de una comunidad estatalmente organizada con identidad colectiva pro­pia. No veo ningún impedimento de tipo estructural para la extensión de la solidaridad de los ciudadanos de una nación y las políticas pro­pias del Estado del bienestar a la escala superior de un Estado federal posnacional. Pero a la cultura política de la sociedad mundial le falta una dimensión ética y política común que sería necesaria para la for­mación de una comunidad y una identidad global. En esto se basan las objeciones que los neoaristotélicos traen a colación contra un patriotismo de la Constitución nacional y, todavía más, contra uno europeo. Una comunidad cosmopolita de ciudadanos del mundo no ofrece por lo tanto una base suficiente para una política interior mun­dial. La institucionalización de procedimientos para sintonizar y generalizar intereses que tengan una dimensión mundial y una ima­ginativa construcción de los intereses comunes no puede hacerse efectiva en el marco de la estructura organizativa de un Estado mun­dial. Los proyectos para una «democracia cosmopolita» deben orien­tarse de acuerdo con otro modelo.

Una política que esté a la altura de los mercados globales y que pueda cambiar el modo en que tiene lugar la competencia entre las

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economías nadonales nos la podemos representar como si estuviera situada en el piso más alto de un edifido político dividido en varios

142 niveles, edifido que a su vez está organizado en su totalidad como un «Estado mundial». Esta política podrá legitimarse a partir del funda­mento menos ambidoso que representan las formas de organizadón no estatal de los sistemas internadonales de negodadón que hoy en día ya existen para otros ámbitos políticos. En general, los arreglos y procedimientos de este tipo requieren compromisos entre actores que dedden independientemente y que disponen de un potenaaLde san- dón para hacer respetar sus respectivos intereses. Dentro de una comunidad constituida políticamente y organizada estatalmente, la formación de estos compromisos está fuertemente ligada al tipo de procedimientos propios de una política deliberativa, de forma que el acuerdo no sólo tiene lugar a partir de un equilibrio de intereses guia­do por el poder. En el contexto de una cultura poh'tica común las par­tes de una negodadón pueden recurrir también a orientaciones de valor e ideas de justida comunes que hacen posible un entendimiento que va más allá de un compromiso radonal con arreglo a fines. Pero a nivel intemadonal falta ese «denso» marco comunicativo. Y la conse- cudón de un «desnudo» compromiso, que refleje los rasgos prindpa- les de la política de poder dásica, no es sufidente como inido de una poh'tica interior mundial. Naturalmente, los procedimientos para acuerdos intergubemamentales no operan dependiendo exclusiva­mente de las consteladones de poder dadas; los marcos normativos, que limitan la elección de las estrategias retóricas estructuran las negodadones del mismo modo, por ejemplo, que lo hace la influen­cia de las epistemic communities. Como por ejemplo sucede hoy en día con el régimen económico neoliberal, que a veces induso consigue crear a lo largo de todo el mundo, mediante pretendidas cuestiones que sólo pueden deddirse dentificamente, un consenso de fondo ampliamen­te impregnado normativamente. Los poderes capaces de acdón a nivel global no operan ya en el Estado de naturaleza del derecho inter- nadonal dásico, sino al nivel intermedio de una poh'tica mundial en vías de formadón

Esta política ofrece una imagen difusa: no la imagen estática de una poh'tica a distintos planos dentro de una organizadón mundial, sino la imagen dinámica de interferencias e interacciones entre los

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caprichosos procesos políticos que transcurren a nivel nadonal, inter- nadonal y global. Los sistemas internadonales de negodadón, que hacen posibles los acuerdos entre los actores estatales se comunican por una parte, con los procesos en d interior dd Estado de los que dependen los respectivos gobiernos, pero, por otra, los adaptan al marco político de la organizadón mundial De esta forma, por lo menos, surge la pers­pectiva de una política interior mundial sin gobierno mundial, pre­suponiendo que se logre daridad sobre dos problemas. Uno es un problema de prindpios y el otro de naturaleza empírica, a) ¿Cómo es posible una legitimadón democrática de las decisiones más allá del esquema de organizadón estatal? Y b ), ¿bajo qué condidones puede transformarse rápidamente la autocomprensión de los actores capaces de acdón global de forma que los Estados y los sistemas supranaaona- les se entiendan cada vez más como miembros de una comunidad que, como tales, no tienen más alternativa que una consideradón de sus recíprocos intereses y una defensa de los intereses generales?

a) Tanto en la tradidón republicana como en la liberal, la partidpa- dón política de los dudadanos es entendida en un sentido esencial­mente voluntarista: todos deben tener las mismas posibilidades, todos deben hacer valer efectivamente sus preferencias o poder expresar vinculantemente su voluntad poh'tica, ya sea en la persecudón de sus propios intereses (Locke), o como consecuenda del disfrute de su auto­nomía política (J; St. Mili). Pero si nosotros, sin embargo, atribuimos una fundón epistémica a la formadón democrática de la voluntad, entonces la persecudón de los propios intereses y la realizadón de la libertad poh'tica adquieren además la dimensión de un uso público de la razón (Kant). Entonces el procedimiento democrático ya no obtiene su fuerza legitimadora, ni en primer lugar, ni solamente de la partid- padón y la expresión de la voluntad, sino de la accesibilidad general de un proceso deliberativo cuya estructura justifica la expectativa de unos resultados radonalmente aceptables.89 Esta comprensión de la democrada basada en la teoría del discurso modifica los requisitos

8 9 . J. Habermas, «Drei normative Modelle der Demokratie», en Habermas, Die Einbeziehung des Anderen, págs. 277-299 (trad. cast.: La inclusión del otro, Barce­lona, Paidós, 1999).

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teóricos de las condiciones de legitimidad de la política democrática; pero no en la medida en que una opinión pública efectiva, la calidad

144 de la deliberación y la accesibilidad de la misma, la estructura discur­siva de la formación de la voluntad y de la opinión pública, pudieran sustituir completamente los procedimientos convencionales de deci­sión y representación. Pero el centro de gravedad se desplaza desde la encarnación concreta de la voluntad soberana en personas, eleccio­nes, asambleas y votos, hasta las exigencias procedimentales de los procesos de comunicación y decisión. De esta forma, se afloja la liga­zón conceptual entre las formas democráticas de legitimación y las formas conocidas de organización estatal.

Formas de legitimación, supuestamente débiles, aparecen ahora bajo una nueva perspectiva.90 Así, por ejemplo, una participación ins­titucionalizada de las organizaciones no gubernamentales en las deli­beraciones del sistema internacional de negociaciones aumentaría la legitimación de los procedimientos en la medida en que, por esta vía, se lograra hacer transparentes para las opiniones, públicas nacionales procesos de decisión transnacional de nivel intermedio y acoplarlos, de este modo, a los procesos de decisión que tienen lugar a nivel nacional. Bajo las premisas de la teoría del discurso, también es intere­sante la propuesta de dotar a la organización mundial con el derecho de exigir en cualquier momento, acerca de temas importantes, la rea- lizaüón de un referéndum.91 De esta forma, como sucede en el caso de las conferencias al máximo nivel de la ONU sobre el medio ambiente, sobre la igualdad de derechos de la mujer, sobre las interpreta.ciones discutibles de los derechos humanos, sobre la pobreza mundial, etc., podría forzarse, como mínimo, una consideración de las materias sus­ceptibles de regulación que, sin una escenificación ante la opinión pública, no serían percibidas como tales y no llegarían, por lo tanto, a ninguna agenda poh'tica

b) Unas renovadas clausuras políticas de una sodedad mundial eco­nómicamente desbocada sólo será posible si los poderes que pueden

90 . A. L inkla ter, «Cosmopolitan Citizenship», en Citizenship Studies, 2, 1998, págs. 23-41.91. Comunicación de Jamie Carnie (S tructure fo r a Democratic W orld Government, Ms. 1998).

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actuar globalmente en relación con temas como el mantenimiento de los estándares sociales y la supresión de los desequilibrios sociales extremos admiten los procedimientos institucionalizados paira la for­madón de una voluntad política transnadonal. Deben estar dispues­tos a ampliar su perspectiva del «interés nadonal» hasta alcanzar el punto de vista de una global governance. Este cambio de perspectiva, desde las «reladones internadonales» hasta una poh'tica interior mun­dial, no hay que esperarla de los gobiernos a menos que los pueblos premien este cambio de condenda Y puesto que las élites gobernan­tes se esfuerzan dentro de su territorio nadonal por conseguir la apro- badón y la reelecdón, no deben ser castigadas si ya no trabajan en el marco de políticas tendentes a la «independenda nacional», sino de aquellas que inserten las mismas dentro de los procedimientos coope­rativos de una comunidad cosmopolita. Las innovaciones no tienen lugar si las élites políticas no encuentran también eco en las orienta- dones valorati vas previamente reformadas de sus pueblos. Pero si la auto- comprensión de los gobiernos capaces de acción global sólo puede cambiar bajo la presión de un transformado dima político interior, la pregunta decisiva es si en las sociedades civiles, y en las opiniones públicas políticas de las sodedades de gran formato -en Europa y en la República Federal-, puede llegar a desarrollarse una condenda cos­mopolita, hasta cierto punto una condenda cosmopolita de solidari­dad obligatoria

La reguladón de una sodedad mundial no ha tomado hasta ahora ni siquiera la forma de un proyecto que pudiera ser explicado mediante ejemplos. Sus primeros receptores no son los gobiernos, sino los dudadanos y los movimientos dudadanos. Pero los movimientos sociales cristalizan sólo cuando abren perspectivas normativamente satisfactorias que permiten la solución de conflictos que hasta ese momento se consideraban sin ninguna solución. La articulación de una determinada perspectiva es también tarea de los partidos políti­cos que no se hayan retirado del todo de la sociedad civil para atrin­cherarse en el sistema político. Los partidos que no se agarran al statu quo necesitan una perspectiva que vaya más allá de éste. Y el statu quo es hoy nada más que el vértigo de una modemizadón que se acelera a sí misma una modemizadón que ha sido abandonada a su suerte. Los partidos políticos que todavía confían en su capaddad de configurar

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la realidad también deben tener el coraje de la anticipación en otro sentido. Deben poder intervenir, desde el interior de sus espacios polí-

146 ticos nadonales -e l único ámbito desde el que actualmente pueden actuar- en el espado político europeo. Deben actuar programática­mente con el doble objetivo de crear una Europa sodal que haga valer su peso en el platillo de la balanza cosmopolita